ATA Nº 45, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2017 - Portal TCU · 2017. 11. 20. · Tribunal de Contas da União na internet (). SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS De acordo com o parágrafo

ATA Nº 45, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2017

Data da aprovação: 14 de novembro de 2017

Data da publicação no D.O.U.: 17 de novembro de 2017

Acórdãos apreciados por relação: 2479 a 2491

Acórdãos apreciados de forma unitária: 2449 a 2478

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ATA 45, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2017

(Sessão Ordinária do Plenário)

Presidência: Ministros Raimundo Carreiro

Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva

Secretário das Sessões: AUFC Marcio André Santos de Albuquerque

Subsecretária do Plenário, em substituição: AUFC Lorena Medeiros Bastos Corrêa

Às 14 horas e 34 minutos, o Presidente Raimundo Carreiro declarou aberta a sessão ordinária do

Plenário, com a presença dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz,

José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo, dos Ministros-Substitutos André Luís de Carvalho

(convocado para substituir o Ministro Bruno Dantas) e Weder de Oliveira (convocado para substituir o

Ministro Augusto Nardes), bem como da Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de

Contas da União Cristina Machado da Costa e Silva.

Ausentes o Ministro Bruno Dantas, participando de evento educacional no exterior, o Ministro

Augusto Nardes e o Ministro-Substituto Marco Bemquerer Costa, em missão oficial, e o Ministro-

Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em férias.

HOMOLOGAÇÃO DE ATA

O Tribunal Pleno homologou a Ata 44, referente à sessão extraordinária realizada em 1º de

novembro (Regimento Interno, artigo 101).

PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET

Os anexos desta ata, de acordo com a Resolução 184/2005, estão publicados na página do

Tribunal de Contas da União na internet (www.tcu.gov.br).

SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS

De acordo com o parágrafo único do artigo 28 do Regimento Interno e nos termos da Portaria da

Presidência 9/2011, entre os dias 3 e 8 de novembro, foi realizado sorteio eletrônico dos seguintes

processos:

Processo: 031.689/2017-5

Interessado: Superintendência Regional do Incra no Estado de Roraima

Motivo do sorteio: Resolução - TCU nº 280/2016, artigos 8º a 11, 42 e 43

Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos de Obras

Relator sorteado: Ministro ANA ARRAES

Processo: 031.711/2017-0

Interessado: Não há



Relator sorteado: Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Processo: 046.297/2012-0

Interessado: Ministério da Integração Nacional

http://www.tcu.gov.br/

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Motivo do sorteio: Impedimento - Arts. 111 e 151, Inciso II do R.I.

Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário

Relator sorteado: Ministro VITAL DO RÊGO

Processo: 031.830/2017-0

Interessado: Não há



Relator sorteado: Ministro ANA ARRAES

Processo: 031.946/2017-8

Interessado: Prefeitura Municipal de Alvorada - TO



Relator sorteado: Ministro-substituto MARCOS BEMQUERER

Recurso: 015.193/2006-0/R001

Recorrente: Maria das Graças Silva

Motivo do sorteio: Pedido de reexame

Relator sorteado: AUGUSTO NARDES

Recurso: 025.733/2006-9/R001

Recorrente: Supricomp Distribuidora de Produtos Eletrônicos Ltda

Fernando Antonio de Lima Cananea

Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração

Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ

Recurso: 025.733/2006-9/R002

Recorrente: Sylditour Viagens e Turismo Ltda - ME

Jose Manoel Pazos Antelo

Selma Aquino Lins Antelo



Recurso: 025.733/2006-9/R003

Recorrente: Gráfica e Editora Regis Alo Ltda - ME

Rosangela Alo Pinto



Recurso: 025.733/2006-9/R004

Recorrente: Samuel de Oliveira Goulart



Recurso: 025.733/2006-9/R008

Recorrente: Flag Line Industria e Comercio Ltda



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Recurso: 025.733/2006-9/R011

Recorrente: Mario Reis Xavier Junior



Recurso: 025.733/2006-9/R013

Recorrente: Maria Lúcia Martins Tavares



Recurso: 025.733/2006-9/R014

Recorrente: Salomão Jacob Roffe Levy



Recurso: 028.559/2007-6/R001

Recorrente: Mirtes Lages Fortes Melo Magalhaes

Antonio Almir Bie da Silva



Recurso: 007.146/2013-2/R003

Recorrente: Marilene Mendes da Silva



Recurso: 007.146/2013-2/R004

Recorrente: Cícero Rainha de Oliveira

Orlando Ferreira Bravo Neto



Recurso: 007.146/2013-2/R005

Recorrente: Clovis Antonio Pereira Fortes

Silvano Carvalho



Recurso: 007.146/2013-2/R006

Recorrente: Antônio Carlos Carvalho de Sousa



Recurso: 007.146/2013-2/R007

Recorrente: Normando Corral



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Recurso: 007.146/2013-2/R008

Recorrente: Otávio Bruno Nogueira Borges



Recurso: 007.146/2013-2/R009

Recorrente: Flávio Teixeira Duarte



Recurso: 007.146/2013-2/R010

Recorrente: José Antonio de Ávila

Homero Alves Pereira



Recurso: 026.310/2014-7/R001

Recorrente: Eder Moreira Brambilla



Recurso: 029.389/2014-3/R002

Recorrente: Banco do Nordeste Do Brasil S/A


Relator sorteado: ANA ARRAES

Recurso: 029.389/2014-3/R005

Recorrente: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão



Recurso: 029.389/2014-3/R006

Recorrente: Caixa Econômica Federal



Recurso: 001.272/2015-2/R002

Recorrente: Domingos Sávio da Costa Torres



Recurso: 001.346/2015-6/R001

Recorrente: Luciana Andrea Accorsi Berardi


Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES

Recurso: 003.278/2015-8/R001

Recorrente: Jose Francisco Sanchotene Felice


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Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Recurso: 008.015/2015-5/R001

Recorrente: Ronaldo Moitinho dos Santos


Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER

Recurso: 006.370/2016-0/R001

Recorrente: Prefeitura Municipal de Itaguaí - RJ


Relator sorteado: BRUNO DANTAS

Recurso: 006.370/2016-0/R002

Recorrente: Especifarma Comércio de Medicamentos e Produtos Hospitalares



Recurso: 006.370/2016-0/R003

Recorrente: Insumed Comercio de Medicamentos e Equipamentos Hospitalares Ltda - ME



Recurso: 006.370/2016-0/R005

Recorrente: Lifekron Comercio De Artigos Médico-hospitalares Ltda



Recurso: 006.370/2016-0/R006

Recorrente: Maria Ireniz Soares Peres Cabral



Recurso: 012.134/2016-3/R001

Recorrente: Jose Antonio Fausto da Silva



Recurso: 017.837/2017-0/R001

Recorrente: Jandi Ferreira da Cunha


Relator sorteado: VITAL DO RÊGO

COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata)

Da Presidência:

Presença, em Plenário, de candidatos aprovados no concurso público para provimento do cargo

de Auditor Federal de Controle Externo – Orientação: Auditoria Governamental.

Presença, em Plenário, do Excelentíssimo Juiz Conselheiro do Tribunal Administrativo de

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Moçambique, Senhor Amilcar Ubisse.

Registro de que, em 7 de novembro, completaram-se 127 anos da criação do Tribunal de Contas

da União.

Participação na Mesa de Honra e na abertura do “Fórum de Debates - O Acordo de Leniência e o

Combate à Corrupção: Experiências da Administração Pública Federal”, realizado, no dia 7 de

novembro, na escola da Advocacia Geral da União, ocasião em que destaquei o papel fundamental do

TCU como órgão fiscalizador.

Iniciadas, na última semana, nove fiscalizações, com destaque para a auditoria destinada a

mitigar riscos de corrupção e de desvios e a evitar o desperdício de recursos públicos na Universidade

de Brasília, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.

Participação em Audiência Pública realizada na Comissão de Assuntos Sociais do Senado

Federal, nesta data, com a finalidade de expor e avaliar o Relatório Sistêmico de Fiscalização da Saúde

(FiscSaúde).

Participação na Mesa de Abertura do Seminário de celebração dos 45 anos do Controle Interno

do Senado Federal, realizada, no dia 8 de novembro, no Auditório do Interlegis no Senado Federal.

Autorizada a dilação do prazo de cessão do AUFC Geovani Ferreira de Oliveira para continuar

exercendo, no Superior Tribunal de Justiça, o cargo em comissão de Secretário de Auditoria Interna,

código CJ-3, até 1º de setembro de 2018.

Do Ministro Walton Alencar Rodrigues:

Abertura de prazo de quinze dias para a apresentação de emendas e sugestões ao projeto de instrução

normativa que dispõe sobre o acompanhamento dos processos de desestatização. Aprovada.

Do Ministro Benjamin Zymler:

Participação no evento “Fórum de Debates – O Acordo de Leniência e o Combate à Corrupção:

Experiências da Administração Pública Federal”, realizado, no dia 7 de novembro, na escola da

Advocacia Geral da União, ocasião em que fez parte do painel intitulado “Acordo de Leniência e

reparação do dano”.

Do Ministro Aroldo Cedraz:

Abertura de prazo de quinze dias para a apresentação de emendas e sugestões ao projeto de alteração

da Decisão Normativa-TCU 126/2013, que dispõe sobre procedimentos a serem observados relativamente à

inclusão e à exclusão, do Cadin, de nomes de responsáveis condenados ao pagamento de débito ou de multa

pelo Tribunal de Contas da União. Aprovada.

Do Ministro José Múcio Monteiro:

Lançamento do número 138 da Revista do TCU.

O Ministro Aroldo Cedraz e o Ministro-Substituto Weder de Oliveira congratularam o Ministro

José Múcio Monteiro pela qualidade das matérias contidas na edição da revista.

PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO

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O Tribunal Pleno aprovou, por relação, os acórdãos de nºs 2479 a 2491.

PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA

Foram excluídos de pauta, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes

processos:

TC-000.931/2014-4, TC 005.590/2011-6, TC-015.016/2017-0, TC-015.072/2017-7, TC-

018.312/2015-2, TC-025.493/2013-2, TC-028.585/2017-8 e TC-033.864/2016-0, cujo relator é o

Ministro Augusto Nardes;

TC-028.100/2017-4 e TC-034.899/2016-2, cujo relator é o Ministro Aroldo Cedraz; e

TC-007.253/2007-4, cuja relatora é a Ministra Ana Arraes; e

TC-010.232/2017-6, cujo relator é o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.

SUSTENTAÇÕES ORAIS

Na apreciação do processo TC-034.010/2011-4, que trata de pedidos de reexame interpostos

contra decisão que condenou os recorrentes ao pagamento de multas em razão de irregularidades nas

obras de ampliação do Hospital Universitário da Universidade Federal de Juiz de Fora/MG, cuja

relatora é a Ministra Ana Arraes e revisor, o Ministro José Múcio Monteiro, a Dra. Marilda de Paula

Silveira produziu sustentação oral em nome de Henrique Duque de Miranda Chaves Filho. Acórdão

2457

Na apreciação do processo TC-022.429/2012-3, que trata de recurso de revisão interposto contra

decisão que julgou irregulares as contas do recorrente, imputando-lhe débito e aplicando-lhe multa em

razão do não encaminhamento de documentação complementar exigida para a prestação de contas de

convênio que tinha por objeto apoiar o turismo no Estado do Acre, por meio do Projeto “V Rally

Internacional Bolpebra Amazônia - Andes”, cujo relator é o Ministro Vital do Rêgo, a Dra. Janaína

Lusier Camelo Diniz produziu sustentação oral em nome de Cassiano Figueira Marques de Oliveira.

Acórdão 2458

REABERTURA DE DISCUSSÃO

Nos termos do § 5º do art. 112 do Regimento Interno, foi reaberta a discussão do TC-

034.010/2011-4 (Ata nº 46/2016), que trata de pedidos de reexame interpostos contra decisão que

condenou os recorrentes ao pagamento de multas em razão de irregularidades nas obras de ampliação

do Hospital Universitário da Universidade Federal de Juiz de Fora/MG, cuja relatora é a Ministra Ana

Arraes e revisor, o Ministro José Múcio Monteiro. Acórdão 2457

PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA

Por meio de apreciação unitária, o Plenário examinou os processos listados a seguir e aprovou os

seguintes acórdãos:

MINISTRO VITAL DO RÊGO

TC-026.173/2016-6 – Acórdão 2449

Os Ministros Walton Alencar Rodrigues e Benjamin Zymler e o Ministro Presidente Raimundo

Carreiro usaram da palavra para discutir a matéria.

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TC-005.261/2015-5 – Acórdão 2450

TC-013.444/2017-4 – Acórdão 2451

O Ministro José Múcio Monteiro usou da palavra para discutir a matéria.

TC-017.653/2017-7 – Acórdão 2452

TC-018.242/2017-0 – Acórdão 2453

TC-024.824/2017-8 – Acórdão 2454

TC-026.106/2016-7 – Acórdão 2455

O Ministro Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto Weder de Oliveira usaram da palavra para

discutir a matéria.

TC-034.225/2013-7 – Acórdão 2456

MINISTRA ANA ARRAES

TC-034.010/2011-4 – Acórdão 2457

MINISTRO VITAL DO RÊGO

TC-022.429/2012-3 – Acórdão 2458

MINISTRO WALTON ALENCAR RODRIGUES

TC-020.534/2017-5 – Acórdão 2459 – CAUTELAR

O Ministro Presidente Raimundo Carreiro registrou agradecimento ao atendimento pelo relator

das orientações referentes à formalização da medida cautelar em Relatório/Voto/Acórdão, de acordo

com a Comunicação da Presidência aprovada em Plenário na sessão anterior.

TC-029.203/2016-3 – Acórdão 2460

TC-031.248/2010-1 – Acórdão 2461

MINISTRO BENJAMIN ZYMLER

TC-000.864/2014-5 – Acórdão 2462

TC-028.485/2017-3 – Acórdão 2463

O Ministro Walton Alencar Rodrigues usou da palavra para discutir a matéria.

MINISTRO JOSÉ MUCIO MONTEIRO

TC-018.515/2014-2 – Acórdão 2464

O Ministro Walton Alencar Rodrigues apresentou declaração de voto, cujo inteiro teor encontra-

se no Anexo II desta Ata.

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TC-006.626/2008-2– Acórdão 2465

TC-006.734/2004-7 – Acórdão 2466

TC-008.036/2017-9– Acórdão 2467

TC-021.087/2017-2 – Acórdão 2468



das orientações referentes à formalização da medida cautelar em Relatório/Voto/Acórdão, de acordo




das orientações referentes à formalização da medida cautelar em Relatório/Voto/Acórdão de acordo


MINISTRO AROLDO CEDRAZ

TC-001.378/2008-0 – Acórdão 2471

TC-001.577/2015-8 – Acórdão 2472

TC-015.860/2012-4 – Acórdão 2473

MINISTRA ANA ARRAES

TC-001.438/1993-0 – Acórdão 2474

TC-010.803/2016-5 – Acórdão 2475

TC-012.948/2013-6 – Acórdão 2476

MINISTRO-SUBSTITUTO WEDER DE OLIVEIRA

TC-004.533/2017-8 – Acórdão 2477

TC- 029.416/2017-5 – Acórdão 2478 – CAUTELAR


das orientações referentes à formalização da medida cautelar em Relatório/Voto/Acórdão de acordo


ACÓRDÃOS PROFERIDOS

Estão transcritos a seguir os acórdãos de nºs 2479 a 2491, apreciados por relação, e de nºs 2449 a

2478, apreciados de forma unitária, que constam também do Anexo II desta Ata, juntamente com os

relatórios e votos em que se fundamentaram.

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RELAÇÃO Nº 43/2017 – Plenário

Relator – Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES

ACÓRDÃO Nº 2479/2017 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ACORDAM, por

unanimidade, em autorizar o parcelamento, em 36 (trinta e seis) parcelas, observados os critérios e

procedimentos previstos no art. 217, caput e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU, da multa

aplicada a Hélio Gondim dos Santos, por meio do subitem 9.5 do Acórdão 1.851/2014-Plenário, no

valor de R$ 11.000,00, e indeferir o requerimento de suspensão do prazo para recolhimento da referida

multa, por absoluta ausência de previsão legal, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1. Processo TC-005.866/2010-3 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

1.1. Apensos: 011.473/2009-0 (REPRESENTAÇÃO)

1.2. Responsáveis: Antonio Carlos de Sousa (153.083.241-15); Bradisel Com. e Serv. de

Autopeças Ltda. (00.728.162/0001-40); Cleber dos Santos Lacerda (433.010.450-49); Edvaldo

Joaquim da Silva (259.145.371-34); Enoque Severino da Paz (308.220.251-91); Fernando de Oliveira

Paredes (590.682.057-49); Helenívio Seixas Dourado (386.542.701-44); Helio Gondim dos Santos

(235.146.714-00); Juraci Pereira da Silva (222.594.731-72); Manoel Sampaio (152.862.821-72);

Mineirão Auto Peças e Serviços Ltda. (37.170.032/0001-45); Nara Veículos Ltda. (37.120.466/0001-

30); Nildo João Fiorenza (205.848.731-15); Nilton Gomes da Rocha (227.133.791-72); Premier

Veículos Ltda (02.203.159/0001-39); Reinaldo José Siqueira (481.057.086-04)

1.3. Órgão/Entidade: Fundo Constitucional do Distrito Federal

1.4. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico

1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança

Pública (SecexDefes).

1.7. Representação legal: Saulo Vitor da Silva Munhoz (51.033/OAB-DF) e outros,

representando Nara Veículos Ltda.; Geraldino Santos Nunes Júnior (9897/OAB-DF), representando

Juraci Pereira da Silva, Reinaldo José Siqueira e Nildo João Fiorenza; Marco Antonio Gil Rosa de

Andrade (10.953/OAB-DF), representando Mineirão Auto Peças e Serviços Ltda.; Ataualpa Sousa das

Chagas (14484/OAB-DF), representando Antonio José de Oliveira Cerqueira e Fernando de Oliveira

Paredes; Ana Cristina da Silva Souza (18979/OAB-DF), representando Bradisel Com. e Serv. de

Autopeças Ltda.; Cristiano Lourenço do Nascimento, representando Cleber dos Santos Lacerda.

1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.

ACÓRDÃO Nº 2480/2017 - TCU – Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, “d”, do Regimento Interno, c/c o Enunciado 145

da Súmula da Jurisprudência no Tribunal de Contas da União, em retificar, por inexatidão material, o

Acórdão 2295/2017-TCU-Plenário, onde se lê nos subitens 9.1, 9.3 e 9.4.4: “... Luís Henrique Peixoto

de Almeida ...”, leia-se: “... Luiz Henrique Peixoto de Almeida, ...” , mantendo-se inalterados os

demais termos do referido acórdão, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.


1.1. Responsáveis: Airton Nogueira Pereira Junior (614.247.147-53); Cenarium Consultoria,

Projetos e Eventos Ltda (05.596.993/0001-20); Claudia Gomes de Melo (478.061.091-53); Conhecer

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Consultoria e Marketing Ltda (07.046.650/0001-17); Luiz Henrique Peixoto de Almeida (058.352.751-

53); Mario Augusto Lopes Moyses (953.055.648-91); Marta Feitosa Lima Rodrigues (232.407.093-

68); Premium Avança Brasil (07.435.422/0001-39); Vinícius Rodrigues Produções e Eventos Ltda

(07.373.501/0001-62)

1.2. Órgão/Entidade: Ministério do Turismo (vinculador)


1.4. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin

1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Goiás (SECEX-GO).

1.6. Representação legal: Anderson Medeiros Bonfim (315.185/OAB-SP) e outros,

representando Mario Augusto Lopes Moyses; Lindomar Fernandes de Azevedo, representando

Prefeitura Municipal de Guaraíta - GO; Jairo Pacheco da Silva (280.022/OAB-GO), representando

Vinícius Rodrigues Produções e Eventos Ltda.


ACÓRDÃO Nº 2481/2017 - TCU – Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, “e”, e 183, inciso I, “d”, do Regimento

Interno/TCU, em autorizar pelos Srs. Marcio Santos, Eduardo Lobo e Gilberto de Oliveira Moritz o

acesso integral aos autos, inclusive às peças sigilosas (peças 1 a 7), e em prorrogar o prazo, por mais

15 (quinze) dias, a contar da notificação desta deliberação, para que os referidos responsáveis atendam

às oitivas determinadas pelo Acórdão 2069/2017-TCU-Plenário, de acordo com o parecer da

Secex/SC:

1. Processo TC-027.304/2017-5 (REPRESENTAÇÃO)

1.1. Responsáveis: Eduardo Lobo (597.029.580-91); Gilberto de Oliveira Moritz (098.453.219-

68); Luciano Patricio Souza de Castro (767.376.839-91); Luiz Carlos Cancellier de Olivo

(417.667.419-91); Marcio Santos (566.268.789-72); Marcos Baptista Lopez Dalmau (015.773.459-59);

Rogerio da Silva Nunes (296.184.280-87)

1.2. Interessados: Eduardo Lobo (597.029.580-91); Gilberto de Oliveira Moritz (098.453.219-

68); Luciano Patricio Souza de Castro (767.376.839-91); Luiz Carlos Cancellier de Olivo

(417.667.419-91); Marcio Santos (566.268.789-72); Marcos Baptista Lopez Dalmau (015.773.459-59);

Rogerio da Silva Nunes (296.184.280-87)

1.3. Órgão/Entidade: Universidade Federal de Santa Catarina


1.5. Representante do Ministério Público: não atuou

1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina (SECEX-

SC).

1.7. Representação legal: Adriano Zanotto (6560/OAB-SC) e outros, representando Gilberto de

Oliveira Moritz; Pedro Paulo Philippi (5972/OAB-SC), representando Marcio Santos; Gabriel Annoni

Cardoso (42940/OAB-SC) e outros, representando Eduardo Lobo; Carlos Danilo Moreira Pires

(17859/OAB-SC), representando Rogerio da Silva Nunes; Adriano Tavares da Silva (025660/OAB-

SC) e outros, representando Marcos Baptista Lopez Dalmau.



Relator – Ministro AROLDO CEDRAZ


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Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento nos artigos 143, inciso V, alínea “a”, e 169, inciso V, do Regimento

Interno, em considerar cumpridas as determinações do item 9.1 do Acórdão 3.442/2014-TCU-Plenário

e determinar o arquivamento do processo a seguir relacionado, sem prejuízo de que seja dada ciência

da presente deliberação aos interessados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1. Processo TC-019.368/2014-3 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Responsável: Robson Afonso Botelho (077.979.074-04)

1.2. Órgão/Entidade: Secretaria de Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional

1.3. Relator: Ministro Aroldo Cedraz


1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e

de Mineração (SeinfraCOM).

1.6. Representação legal: não há.



Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM,

com fundamento nos artigos 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 103, § 1º, da

Resolução-TCU 259/2014, em conhecer da representação adiante indicada, em razão do

preenchimento dos requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, para, no mérito, considerá-la

improcedente de acordo com os pareceres emitidos nos autos e autorizar o arquivamento do processo.


1.1. Órgão/Entidade: Câmara dos Deputados



1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).




Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento nos artigos 143, inciso V, alínea “a”, e 169, inciso V, do Regimento

Interno, em considerar atendida a determinação contida no item “b”, do Acórdão 395/2016 – TCU –

Plenário, e determinar o arquivamento do processo a seguir relacionado, sem prejuízo de que seja dada

ciência da presente deliberação aos interessados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.


1.1. Responsável: Prefeitura Municipal de Arroio Grande – RS.

1.2. Interessados: Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil; Tribunal de Contas do Estado

do Rio Grande do Sul.

1.3. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Arroio Grande – RS.



14


1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul (SECEX-

RS).




Relator – Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO


Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao

processo a seguir relacionado, com fundamento no art. 1º da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 143, inciso V;

alínea "e", do Regimento Interno/TCU, ACORDAM em autorizar a prorrogação do prazo solicitado de

acordo com os pareceres emitidos nos autos:


1.1. Responsáveis: CMC Brasil Engenharia e Construções S.A (86.584.323/0001-95); José

Olímpio Maia Neto, servidor público do Dnit (012.885.551-72); João Lucas Evangelista de Oliveira,

servidor público do Dnit (208.335.207-68); e Strata Engenharia Ltda. (38.743.357/0001-32)

1.2. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) –

Superintendência Regional no Estado de Goiás e no Distrito Federal

1.3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

1.4. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva

1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Goiás (SECEX-GO).

1.6. Representação legal: Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (OAB/DF 6.546), João Paulo Chaves

de Alckmin (OAB/DF 13.788-E), Jader Augusto Ferreira Dias (OAB/MG 91.172) e outros




processo abaixo relacionado, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 143,

inciso III, e 237 do Regimento Interno e com o art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, ACORDAM em

conhecer da representação, para no mérito considerá-la parcialmente procedente, indeferindo o pedido

de medida cautelar por estarem ausentes os pressupostos para sua concessão, e adotando as medidas

que se seguem, conforme os pareceres emitidos nos autos:


1.1. Representante: Griaulo Biometrics Ltda. (CNPJ: 05.248.770/0001-71)

1.2. Unidade: Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro)



1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog)

1.6. Advogados constituídos nos autos: Mario Marcos Pinto da Cunha (OAB/DF 43.330) e

outros

1.7. Determinar ao Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) que, caso venha a

adquirir um maior número de câmeras oriundas da Ata de Registro de Preços do Pregão Eletrônico

SRP 1997/2016 (item 2 do item 2.1 do Anexo I), realize robusta pesquisa a fim de comparar a

compatibilidade do preço registrado com o pesquisado e negocie a diferença com a contratada,

15


adotando como parâmetros os preços pesquisados e aquele estimado (R$ 399,00), para só então

adquiri-las, de forma a mitigar o risco de compras com sobrepreço, bem como informe a quaisquer

aderentes a essa ata quanto ao preço desse item, comunicando imediatamente ao TCU no caso de

compras isoladas desse item, acima da quantidade estimada;

1.8. Dar ciência ao Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) sobre as seguintes

impropriedades, identificadas no Pregão Eletrônico SRP 1997/2016, para que sejam adotadas medidas

internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes:

1.8.1. não houve formalização por escrito, preferencialmente mediante o chat do Portal de

Compras do Governo Federal, acerca de eventuais diligências ou pedidos feitos por meio telefônico a

licitantes; e

1.8.2. não realização de uploads dos arquivos com a proposta e os documentos habilitatórios no

sítio Compras Governamentais, prática que dificulta o acesso a documentos do certame licitatório, em

prejuízo aos princípios da transparência e da disponibilização de dados públicos.



processo abaixo relacionado, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 143,

inciso III, 144, § 2º, 237 e 250 a 252 e 276 do Regimento Interno/TCU, bem como no art. 113, § 1º, da

Lei 8.666/1993, ACORDAM em conhecer da representação para, no mérito, considerá-la

improcedente, além de indeferir o pedido de cautelar, negar o ingresso da representante como

interessada e arquivar o processo, notificando a unidade jurisdicionada, bem como autorizando acesso

aos autos à representante:


1.1. Representante: Prosegur Brasil S/A Transportadora de Valores e Segurança.

(17.428.731/0001-35)

1.2. Unidade: Caixa Econômica Federal



1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).

1.6. Representação legal: Daniela Moura Santos Binoti (203630/OAB-SP) e outros,

representando Prosegur Brasil S/a – Transportadora de Valores e Segurança.



Relatora – Ministra ANA ARRAES


VISTA esta solicitação do Ministro de Estado da Transparência e Controladoria-Geral da União,

Wagner de Campos Rosário, de dilação, por mais 60 (sessenta) dias, do prazo para lançamento, no

sistema e-Contas, das peças de responsabilidade daquela Pasta relativas à prestação de contas anual da

Fundação Universidade Federal do Amazonas (Ufam) referente ao exercício de 2016.

Considerando que o pedido de prorrogação de prazo derivou de atraso na execução dos

trabalhos de competência do órgão requerente, em função da necessidade de aprofundamento dos

procedimentos de auditoria realizados pela CGU junto às unidades prestadoras de contas, tendo em

vista escopo negociado com este Tribunal; e

16


considerando que, segundo a Decisão Normativa TCU 156/2016, o órgão de controle interno

deverá apresentar as peças de prestação de contas de sua responsabilidade até a data limite fixada no

Anexo I, cabendo às autoridades supervisoras o prazo sucessivo de quinze dias;

os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, ante

as razões expostas pela relatora, em: (i) conhecer da solicitação, nos termos do art. 7º, inciso II e

parágrafo único, da Instrução Normativa TCU 63/2010; (ii) autorizar, em caráter improrrogável, que o

Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União encaminhe a prestação de contas anual da

Fundação Universidade Federal do Amazonas (Ufam) referente ao exercício de 2016 até o dia

06/11/2017; (iii) enviar cópia deste acórdão ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da

União, e (iv) arquivar estes autos.

1. Processo TC-029.102/2017-0 (SOLICITAÇÃO)

1.1. Classe de Assunto: V.

1.2. Unidades: Ministério da Transparência e Controladoria-geral da União – CGU e Fundação

Universidade Federal do Amazonas.

1.3. Relatora: ministra Ana Arraes.

1.4. Representante do Ministério Público: não atuou.

1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas – Secex/AM.




Vista esta solicitação apresentada pelo Ministro de Estado da Transparência e Controladoria-

Geral da União, em que requer a dilação do prazo, por mais 60 (sessenta) dias, para disponibilizar no

sistema e-Contas peças da prestação de contas do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia

do Amazonas (IFAM), relativas ao exercício de 2016;

Considerando que a solicitação deriva de atraso na execução dos trabalhos, em função da

necessidade de aprofundamento dos procedimentos de auditoria realizados pela Controladoria-Geral da

União junto às unidades jurisdicionadas, tendo em vista o escopo negociado com o Tribunal de Contas

da União;

considerando que o IFAM já concluiu a entrega do relatório de gestão e que ainda não foram

vencidas as etapas da manifestação do órgão de controle interno e do pronunciamento do Ministro

supervisor;

considerando a proposta da Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas no sentido

do deferimento da solicitação.

os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, de acordo com os pareceres emitidos autos e com fundamento no parágrafo único do art.

7º da IN-TCU 63/2010, nos arts. 61, caput, da Resolução-TCU 259/2014 e 169, inciso V, do

Regimento Interno do TCU, em: (i) conhecer da solicitação; (ii) conceder prazo improrrogável de mais

60 (sessenta) dias, a contar de 6/9/2017, da data-limite estipulada na prorrogação inicial, para fins de

elaboração das peças de responsabilidade dos órgãos de controle interno e das instâncias supervisoras

que comporão os respectivos processos de contas de 2016; (iii) devolver o processo à Diretoria de

Contas para registro dos novos prazos no Sistema e-Contas; e (iv) arquivar os autos, após as devidas

comunicações.

1. Processo TC-029.105/2017-0 (SOLICITAÇÃO)

1.1. Classe de Assunto: V.

1.2. Unidades: Ministério de Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU) e Instituto

https://contas.tcu.gov.br/egestao/ServletTcuLoginIntegrado?contextoDestino=http%3A//contas.tcu.gov.br/econsulta&linkDestino=/Web/eConsulta/ConsultaPessoa/DetalhaPessoa.faces%3FnumID=04391314000113%7CcpfOuCnpj=1

https://contas.tcu.gov.br/egestao/ServletTcuLoginIntegrado?contextoDestino=http%3A//contas.tcu.gov.br/econsulta&linkDestino=/Web/eConsulta/ConsultaPessoa/DetalhaPessoa.faces%3FnumID=04391314000113%7CcpfOuCnpj=1

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Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Amazonas.

1.3. Relatora: ministra Ana Arraes.


1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas (Secex-AM).




Relator – Ministro VITAL DO RÊGO


Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento

no art. 26 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 143, inciso V, alínea "b", e 217 do Regimento Interno/TCU,

de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em autorizar o parcelamento da multa aplicada a Ana

Rosa Demétrio Torres, por meio do subitem 9.5 do Acórdão 3.314/2010-TCU-Plenário, com redação

alterada pelo Acórdão 1.940/2016-TCU-Plenário, em 36 (trinta e seis) prestações mensais e sucessivas,

acrescidas da atualização monetária devida, alertando-a de que, conforme disposto no § 2º do art. 217

do Regimento Interno do TCU, a falta do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento

antecipado do saldo devedor.


1.1. Apensos: 010.594/1995-7 (SOLICITAÇÃO); 750.016/1996-5 (REPRESENTAÇÃO);

019.539/1995-9 (SOLICITAÇÃO); 036.309/2011-7 (SOLICITAÇÃO).

1.2. Responsáveis: Accioly José da Silva (100.821.668-20); Alan Gurgel do Amaral

(048.346.232-20); Ana Rosa Demétrio Torres (138.917.582-00); Antônio Adamor Gurgel do Amaral

(019.372.782-04); Cota Construtora Amazonia S A (05.925.193/0001-05); Elisete Vitória Kasmirski

Ronchetti (347.256.010-04); Heraldo Fróes Ramos (006.795.342-53); João Otávio Barbosa Pinto

(024.671.432-87); Pedro Pereira de Oliveira (021.884.572-34); Rosa Maria Nascimento Silva

(418.816.057-87).

1.3. Órgão: Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região/AC e RO.

1.4. Relator: Ministro Vital do Rêgo.

1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.

1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Rondônia (Secex-RO).

1.7. Representação legal: Afonso Marcius Vaz Lobato (OAB/PA 8.265); Ana Paula de Oliveira

Soares (OAB/DF 16.395); Welser Rony Alencar Almeida (OAB/RO 1.506) e outros.



Relator – Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO


Considerando que se trata de representação formulada pela Procuradoria da República em

Corumbá – MS sobre possíveis irregularidades na aquisição da Fazenda São Gabriel, em Corumbá –

MS, pela Superintendência Regional do Incra no Estado do Mato Grosso do Sul (Incra/MS) para fins

de reforma agrária;

Considerando que, em suma, a representante noticiou a existência de possível sobrepreço

apontado pelo Laudo nº 18/2010 solicitado pelo Ministério Público Federal (MPF), no âmbito do

Procedimento Administrativo nº 1.21.000.000257/2005-07, já que, nesse laudo, o referido imóvel rural

18


teria sido avaliado pelo montante de R$ 13.355.146,81 em contraponto à avaliação dada pelo Laudo

nº 7/2005 do Incra no patamar de R$ 20.920.783,58, apontando para a diferença de R$ 7.565.636,77;

Considerando que, após as medidas saneadoras, o Plenário do TCU proferiu o Acórdão

1.232/2017, no seguinte sentido:

“(...) 9.1. conhecer da presente representação, nos termos do art. 237, inciso I e parágrafo

único, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. determinar que, nos termos do art. 71 da CF88 e do art. 276 do Regimento Interno do TCU

(RITCU), a Superintendência Regional Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no

Estado do Mato Grosso do Sul (Incra/MS) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) suspendam

cautelarmente todo o procedimento de resgate dos Títulos da Dívida Agrária (TDA) emitidos, mas

ainda não resgatados, em contraprestação à aquisição da Fazenda São Gabriel no Município de

Corumbá/MS, em 28/10/2005, até que o TCU delibere definitivamente sobre a regularidade, ou não,

do valor de aquisição do referido imóvel rural;

9.3. determinar que, nos termos do art. 276 do RITCU, a Secex/MS promova as oitivas

posteriores do Incra/MS e da STN, bem como dos responsáveis nestes autos, para que, no prazo de 15

(quinze) dias, se manifestem sobre as falhas ensejadoras da cautelar suspensiva determinada pelo

item 9.2 deste Acórdão;

9.4. requisitar, nos termos do art. 101 da Lei n.º 8.443, de 1992, e do art. 297 do RITCU, a

prestação de serviço técnico especializado por órgãos e entidades da administração federal para que,

no prazo de até 120 (cento e vinte) dias, seja emitido o devido pronunciamento técnico sobre a

aferição do regular valor de aquisição da Fazenda São Gabriel no Município de Corumbá/MS, em

28/10/2005, aí incluídos os valores inerentes aos cálculos da nota agronômica, do custo de formação

das pastagens e da apropriação das benfeitorias porventura existentes, entre outros itens relacionados

com o aludido imóvel rural, além dos valores atinentes à avaliação da terra nua;

9.5. determinar que a Segecex promova a definição dos órgãos e entidades da administração

federal para o cumprimento do item 9.4 deste Acórdão e, em seguida, providencie a devida notificação

das respectivas instituições destinadas à execução do aludido serviço técnico especializado, dentro do

prazo fixado pelo TCU, devendo a correspondente equipe de perícia técnica ser formada, contudo,

por, no mínimo, 2 (dois) especialistas obtidos junto às referidas instituições, sob a chefia de 1 (um)

auditor federal designado pela Segecex;

9.6. ordenar, desde já, a conversão da presente representação em processo de tomada de contas

especial (TCE), nos termos do art. 47 da Lei n.º 8.443, de 1992;

9.7. determinar que, no prazo de até 15 (quinze) dias após a conclusão do serviço técnico

especializado requisitado pelos itens 9.4 e 9.5 deste Acórdão, a Secex/MS submeta o referido processo

de TCE ao Relator do presente feito, com a necessária proposta de citação dos responsáveis pelas

irregularidades na aquisição da Fazenda São Gabriel no Município de Corumbá/MS, em 28/10/2005,

indicando, para tanto, os valores de dano ao erário inerentes a cada item na aquisição do referido

imóvel rural em conjunto com as condutas de cada gestor público responsável e/ou de cada

beneficiário dessa aquisição, a partir da análise de todos os laudos técnicos acostados nestes autos, aí

incluído o parecer técnico resultante do aludido serviço técnico especializado;

9.8. determinar que a Secex/MS promova:

9.8.1. o acompanhamento sobre o deslinde da perícia judicial tendente a aferir o efetivo valor

da terra nua na aquisição da Fazenda São Gabriel no Município de Corumbá/MS, em 28/10/2005,

submetendo o aludido processo de acompanhamento ao Relator do presente feito, ao final do

correspondente procedimento judicial ou, no máximo, ao final do transcurso de cada semestre, com a

necessária manifestação técnica conclusiva sobre os eventuais resultados da referida perícia judicial;

9.8.2. o monitoramento da determinação contida no item 9.2 deste Acórdão, representando ao

TCU no caso do eventual descumprimento da correspondente medida suspensiva;

9.8.3. a necessária salvaguarda do sigilo dos eventuais documentos sigilosos acostados aos

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autos pelos responsáveis, como elementos de defesa, ou pelas demais instituições públicas, como

provas emprestadas;

9.9. enviar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o

fundamenta, aos seguintes destinatários:

9.9.1. Guilherme de Barros Costa Marques Bumlai, Maurício de Barros Bumlai, Cristiane de

Barros Costa Marques Bumlai Pagnoncelli e Fernando de Barros Bumlai, para ciência e produção da

manifestação prevista no item 9.3 deste Acórdão,

9.9.2. 1ª Vara Federal de Corumbá/MS e 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região,

como subsídio para o eventual julgamento da Ação Civil Pública 0001036-39.2010.4.03.6004 e da

Apelação 0000931-62.2010.4.03.6004, respectivamente;

9.9.3. 13ª Vara da Justiça Federal no Paraná, Força-Tarefa da Operação Lava-Jato e

Procuradoria da República em Corumbá/MS, para ciência e eventuais providências; e

9.9.4. Secretaria da Receita Federal do Brasil, para ciência e providências em relação às

inconsistências tributarias resultantes da eventual diferença entre os valores declarados e os valores

praticados na aquisição da Fazenda São Gabriel no Município de Corumbá/MS, em 28/10/2005.”

Considerando que, no presente momento, os autos retornaram com a proposta da Secex/MS no

sentido da revogação da cautelar determinada pelo aludido item 9.2 do Acórdão 1.232/2017, a partir do

parecer acostado às Peças nos 236/237, nos seguintes termos:

“Tendo em vista a manifestação da Secretaria do Tesouro Nacional constante das peças 226 e

227, cujo teor, dentre outros aspectos, destaca que os títulos emitidos em contraprestação à aquisição

da Fazenda São Gabriel já venceram e, consequentemente, já foram resgatados, submeto os presentes

autos à consideração superior com proposta de revogar a cautelar concedida por intermédio do

subitem 9.2 do Acórdão 1232/2017-TCU-Plenário, dada a impossibilidade de se dar cumprimento à

medida determinada pelo Tribunal de Contas da União.

2. Dada a robustez dos argumentos trazidos à baila pela Secretaria do Tesouro Nacional,

tornam-se subsidiários os elementos carreados aos autos em sede de oitiva pelo representante legal

dos Srs. Fernando de Barros Bumlai, Guilherme de Barros Costa Marques Bumlai e Maurício de

Barros Bumlai e da Sra. Cristiane de Barros Costa Marques Bumlai (peça 223), que, em síntese,

consideram justo o valor de aquisição da Fazenda São Gabriel. No que tange aos elementos ofertados

pela Superintendência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária em Mato Grosso do

Sul, estes se limitaram a informar que a suspensão cautelar de resgate de títulos da dívida agrária

deveria ser requerida à Secretaria do Tesouro Nacional.”;

Considerando que, no expediente acostado à Peça 226, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

noticiou que, embora já não tivesse ingerência sobre a suspensão dos títulos, pois não teria meios de

identificar os seus detentores ante o desbloqueio solicitado pelo Incra em 24/11/2005, os referidos

TDA teriam vencido em 1º/10/2010 e em 1º/10/2015;

Considerando que a informação fornecida pela STN, no sentido de que já teriam sido resgatados

os TDA emitidos em contraprestação à aquisição da Fazenda São Gabriel, poderia aparentemente

tender a inibir o fiel cumprimento do item 9.2 do Acórdão 1.232/2017-TCU-Plenário;

Considerando, no entanto, que o referido item 9.2 do Acórdão 1.232/2017 limitou-se a

suspender o resgate dos TDA já emitidos, mas ainda não resgatados, de modo que a informação

fornecida pela STN não caracterizaria necessariamente o descumprimento da mencionada

determinação cautelar, nem configuraria a urgência para a eventual reforma dessa medida cautelar;

Considerando que os demais itens do referido Acórdão 1.232/2017 não foram analisados, ainda,

pela unidade técnica, não estando resolvidas nos autos, por exemplo, a aferição do regular valor de

aquisição da Fazenda São Gabriel, nem, tampouco, a análise da tomada de contas especial proveniente

da conversão da aludida representação, nos termos dos itens 9.4, 9.5, 9.6 e 9.7 do Acórdão 1.232/2017-

TCU-Plenário;

Considerando que a suposta revogação do 9.2 do Acórdão 1.232/2017-TCU-Plenário poderá ser

20


melhor apreciada em conjunto com a devida análise sobre o cumprimento de todas as medidas ainda

pendentes de solução nestes autos;

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea “c”, do Regimento Interno do TCU,

aprovado pela Resolução nº 246/2011, em restituir os autos à unidade técnica, para o prosseguimento

do feito, e fazer as determinações abaixo indicadas:


1.1. Representante: Procuradoria da República em Corumbá/MS.

1.2. Entidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Superintendência

Regional no Estado do Mato Grosso do Sul (Incra/MS).

1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.


1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Mato Grosso do Sul

(Secex/MS).

1.6. Representação legal: André de Carvalho Pagnoncelli (OAB/MS 7.587), Mônica Mello

Miranda (OAB/MS 7.088) e outros, representando Guilherme de Barros Costa Marques Bumlai,

Maurício de Barros Bumlai, Cristiane de Barros Costa Marques Bumlai e Fernando de Barros Bumlai..

1.7. Determinar que a unidade técnica adote as seguintes medidas:

1.7.1.avalie a regularidade, ou não, de todo o procedimento para o aludido resgate dos TDA, a

partir das informações suscitadas pela STN no expediente acostado à Peça 226;

1.7.2. atente para a necessidade de concluir a efetiva avaliação final da Fazenda São Gabriel, em

Corumbá – MS, dentro do prazo suscitado pelo TCU, seja pela eventual conclusão da anunciada

perícia judicial, seja pela pronta execução da requisição de serviço técnico determinada pelo item 9.4

do Acórdão 1.232/2017-TCU-Plenário;

1.7.3. promova o necessário prosseguimento do presente feito, ficando autorizada, desde já, a

realização de inspeções e de diligências, entre outras medidas necessárias ao saneamento dos autos; e

1.7.4. envie a cópia deste Acórdão aos seguintes destinatários:

1.7.4.1. Guilherme de Barros Costa Marques Bumlai, Maurício de Barros Bumlai, Cristiane de

Barros Costa Marques Bumlai Pagnoncelli e Fernando de Barros Bumlai, para ciência;

1.7.4.2. 1ª Vara Federal de Corumbá/MS e 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região,

como subsídio para o eventual julgamento da Ação Civil Pública 0001036-39.2010.4.03.6004 e da

Apelação 0000931-62.2010.4.03.6004, respectivamente;

1.7.4.3. Força-Tarefa da Operação Lava-Jato no Paraná e Procuradoria da República em

Corumbá – MS, para ciência e eventuais providências; e

1.7.4.4. Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), para ciência e providências em relação

ao cumprimento dos itens 9.4 e 9.5 do Acórdão 1.232/2017-TCU-Plenário.

ACÓRDÃO Nº 2449/2017 – TCU – Plenário

1. Processo TC 026.173/2016-6.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Administrativo.

3. Interessado: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso

Nacional – CMO.

4. Órgão/Entidade: não há.

5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da

Região Sudeste (Coinfra).

21


8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consolidação das fiscalizações realizadas pelo

Tribunal, no âmbito do Plano de Fiscalização de Obras de 2017 (Fiscobras 2017), com o objetivo de

atender ao disposto no art. 123, inciso II, da Lei 13.408/2016, que estabelece as diretrizes para a

elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2017 (LDO 2017);

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante

as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 123, inciso II, da Lei 13.408/2016, em:

9.1. autorizar a remessa dos documentos e informações a seguir indicados, relativos ao Plano de

Fiscalização de Obras de 2017, atualizados até a Sessão Plenária de 1/11/2017, em meio digital, aos

presidentes do Congresso Nacional, do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e da Comissão

Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (CMO):

9.1.1. lista dos processos de fiscalizações;

9.1.2. relação das obras e serviços com indícios de irregularidade grave com recomendação de

paralisação (IGP) detectados em fiscalizações anteriores a 2017 e ainda não saneadas pelos respectivos

gestores, resumida a seguir:

UF Obra com IGP confirmado em anos

anteriores ainda não saneadas

Processo no

TCU Ministro Relator

AL Canal do Sertão - Alagoas 008.226/2017-

2 Aroldo Cedraz

PE Construção da Fábrica de

Hemoderivados e Biotecnologia - PE

018.121/2017-

9 Walton Alencar Rodrigues

PI Construção da Vila Olímpica -

Parnaíba/PI

012.774/2017-

0 André Luís de Carvalho

RJ Usina Termonuclear de Angra III - RJ 007.399/2017-

0 Bruno Dantas

RJ Obras de construção da BR-040/RJ 023.204/2015-


SP Corredor de ônibus - SP - Radial Leste -

Trecho 1

012.565/2017-

2 Bruno Dantas

TO BRT de Palmas/TO 012.557/2017-



paralisação (IGP) detectados em fiscalizações de 2017, distinguindo as confirmadas por decisão

monocrática ou colegiada das pendentes de confirmação, resumida a seguir:

UF Obra com IGP confirmada em 2017 Processo no


BA Adequação da Travessia Urbana em Juazeiro - BRs

235/407/BA

006.617/2017-

4 Aroldo Cedraz

BA Obras de construção da BR-235/BA - km 282,0 a km

357,4

025.760/2016-

5 Augusto Sherman

RJ Construção do centro de processamento final de

imunobiológicos

007.991/2017-

7 Benjamin Zymler

SP Corredor de ônibus - SP - Radial Leste - Trecho 2 007.452/2017-

9 Bruno Dantas

22


UF Obra com IGP pendente de confirmação Processo no

TCU

Ministro

Relator

PB Canal Adutor Vertente Litorânea 010.240/2017-9 Bruno Dantas

RS Obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS 010.370/2016-1 Aroldo Cedraz

SP Construção do Rodoanel de São Paulo - Trecho

Norte 034.481/2016-8 Ana Arraes


retenção parcial de valores (IGR), resumida a seguir:

UF Obra com IGR Processo Ministro

Relator

PE Construção da Refinaria Abreu e Lima em Recife (PE) 006.285/2013-

9

Benjamin

Zymler

9.1.5. relatórios sintéticos das fiscalizações de obras realizadas em 2017, juntamente com os

respectivos votos e acórdão proferidos, contendo os dados previstos no §2º do art. 124 da

Lei 13.408/2016 (LDO/2017);

9.1.6. informação sobre outros processos de fiscalização de obras com indícios de irregularidade

grave, em cumprimento ao §1º do art. 124 da Lei 13.408/2016 (LDO/2017);

9.2. encaminhar cópia desta deliberação às autoridades indicadas no subitem 9.1, bem como aos

presidentes da Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do

Senado Federal; da Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e da Comissão de

Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados; ao Ministro-Chefe do Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; e ao Procurador-Geral da República;

9.3. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que:

9.3.1. inclua, no seu Plano Operacional de 2018, trabalhos que contemplem os objetivos

previstos nos itens 9.3.2 e 9.3.3 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário;

9.3.2. apresente, em 90 (noventa) dias, no âmbito do processo de seleção do Fiscobras 2018,

modelo de indicadores voltados a comparação dos resultados de diversos Fiscobras, para sua

implementação definitiva na consolidação das fiscalizações de 2018.

10. Ata n° 45/2017 – Plenário.

11. Data da Sessão: 8/11/2017 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2449-45/17-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,

Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo (Relator).

13.2. Ministros-Substitutos convocados: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.


1. Processo nº TC 005.261/2015-5.

2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de declaração (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrente: José Sérgio Gabrielli de Azevedo (042.750.395-72).

4. Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.


5.1. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Vital do Rêgo.

6. Representante do Ministério Público: Não atuou.

23


7. Unidade Técnica: Não atuou.

8. Representação legal: Antônio Perilo Teixeira (OAB/DF 21.359); Henrique Araújo Costa

(OAB/DF 21.989); e Guilherme Augusto Fregapani (OAB/DF 34.406).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pelo Sr. José

Sérgio Gabrielli de Azevedo, ex-presidente da Petrobras, em face do Acórdão 1.881/2017-TCU-

Plenário, por meio do qual o TCU julgou suas contas irregulares, condenou-o ao pagamento de débito,

aplicou-lhe multa, além de inabilitá-lo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança

no âmbito da administração pública, pelo período de oito anos;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, em:

9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração, nos termos dos arts. 32 e 34 da

Lei 8.443/1992, c/c o art. 287 do RITCU, para, no mérito, rejeitá-los, mantendo-se inalterada a decisão

recorrida;

9.2. dar ciência desta deliberação ao embargante.









1. Processo nº TC 013.444/2017-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Responsáveis: não há.

4. Órgão: Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional realizada para avaliar as

medidas adotadas pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) em relação à

implementação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em:

9.1. determinar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e

Gestão (SE/MP), com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de

180 dias, a contar da ciência desta decisão, apresente a esta Corte de Contas um cronograma para a

implantação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal, incluindo as etapas, ações

correspondentes, prazo e responsáveis por cada demanda, em atenção ao disposto no subitem 9.1 do

Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário, sem prejuízo de informar aos responsáveis que a falta de adoção

de providências para garantir a criação do referido cadastro poderá ensejar a aplicação de penalidades

nos termos do artigo 58, inciso VII da Lei 8.443/1992;


24


9.2.1. monitore a determinação do item 9.1 deste acórdão no bojo do TC 021.758/2015-8, que

trata de acompanhamento da implementação do Cadastro Geral de Obras custeadas com recursos

federais;

9.2.2. inclua no próximo plano de fiscalização de obras públicas (Fiscobras 2018) a realização de

auditoria no Ministério do Planejamento com o objetivo de elaborar um amplo diagnóstico sobre as

obras inacabadas no país financiadas com recursos da União, cujos resultados do referido trabalho

deverão contemplar no mínimo:

9.2.2.1. relação de obras paralisadas há mais de um ano custeadas com recursos federais;

9.2.2.2. motivos elencados pelos gestores de obras públicas para a paralisação dos

empreendimentos listados;

9.2.2.3. data em que o empreendimento recebeu recursos pela última vez;

9.2.2.4. percentual de execução física e financeira dos contratos de execução das obras;

9.3. após o recebimento das informações declaradas pelos gestores nos termos do subitem

9.2.2.1, envolva a participação das secretarias regionais para verificar a consistência dos dados, bem

como para informar a possibilidade de outros empreendimentos que estejam paralisados, em face do

conhecimento local das unidades regionais deste Tribunal;

9.4. encaminhar cópia deste acórdão à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão;

9.5. apensar os presentes autos ao processo TC 021.758/2015-8, conforme art. 169, inciso I, do

Regimento Interno do TCU.









1. Processo TC 017.653/2017-7.

2. Grupo II – Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria.

3. Responsáveis: Admilson Lanes Morgado Lima (223.500.809-78); Alber Furtado de

Vasconcelos Neto (770.349.963-34); Célio Henrique dos Reis Silva (654.345.015-00); Daniel Maciel

de Menezes Silva (036.212.714-06); Domenico Accetta (491.166.497-53); Luiz Otávio Oliveira

Campos (042.575.532-00); Marcos Mesquita Mendes (602.615.101-00).

4. Entidade: Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina – APPA; Secretaria Nacional de

Portos do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (SNP/MTPA).



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná (Secex-PR) e Secretaria

de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria na Secretaria Nacional de

Portos do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (SNP/MTPA), com o objetivo de

fiscalizar a execução das obras de dragagem de aprofundamento por resultado no Porto de

25


Paranaguá/PR;

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,

diante das razões expostas pelo relator, em:

9.1. realizar a audiência, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250,

inciso IV do Regimento Interno do TCU, dos Srs. Célio Henrique dos Reis Silva (654.345.015-00), do

MTPA, e Admilson Lanes Morgado Lima (223.500.809-78), servidores da Appa encarregados da

fiscalização das obras, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa por

terem autorizado o pagamento indevido à contratada do valor integral para a mobilização dos

equipamentos de dragagem, previsto no item 5.1 da planilha orçamentária do Contrato SEP/PR

26/2015, ocasionando antecipação de pagamento no valor de R$ 12.187.903,60, em afronta aos arts. 62

e 63 da Lei 4.320/1964;

9.2. determinar ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA), com

fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que encaminhe ao TCU, no prazo de

trinta dias, avaliação quanto ao cumprimento, pela contratada, do parâmetro de produtividade mínima

fixado pela Cláusula 4.3 do Contrato SEP/PR 26/2015, bem como do cronograma de execução

estabelecido, informando as medidas adotadas em caso de descumprimento desses requisitos;

9.3. determinar a SeinfraPortoFerrovia que verifique se, após a mobilização da segunda draga

(Xin Hai Ma), houve a equalização dos valores devidos a título de mobilização relativo ao item 5.1 da

planilha orçamentária do Contrato SEP/PR 26/2015;

9.4. encaminhar cópia das peças 50, 51 e 53 aos responsáveis a fim de subsidiar as

manifestações a serem requeridas;

9.5. dar ciência deste acórdão à Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina e à

Secretaria Nacional de Portos do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil; e

9.6. autorizar a transferência da responsabilidade sobre os presentes autos para a

SeinfraPortoFerrovia.









1. Processo nº TC 018.242/2017-0.

2. Grupo I – Classe de Assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional.

3. Interessada: Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados, criada para

investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária (Incra).

4. Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Pará (Secex-PA).

8. Representação legal: Juliana Calixto Pereira (OAB/DF 53.178).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se aprecia Solicitação do Congresso

26


Nacional decorrente de expediente subscrito pelo Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito da

Câmara dos Deputados criada para investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), CPI-FUNAI-INCRA 2, Deputado Alceu

Moreira, por meio do qual requer a realização de auditoria no Fundo Amazônia;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante

as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer, com fulcro no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c 232, III, do RI/TCU, da

presente solicitação;

9.2. determinar a realização de auditoria no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social (BNDES), com o objetivo de verificar a conformidade na gestão dos recursos relativos ao

Fundo Amazônia, com foco na governança, na gestão operacional e no marco legal, de acordo com os

termos propostos pela Secex/PA;

9.3. determinar à Secex/PA que, por ocasião da fase de planejamento, submeta a este Relator a

relação dos projetos a serem examinados, detalhando os critérios adotados de materialidade, relevância

e risco, bem assim o alcance pretendido dos trabalhos fiscalizatórios;

9.4. autorizar o prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias, a contar de autuação do presente

processo, para o atendimento integral desta solicitação;

9.5. dar ciência deste acórdão à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos

Deputados, informando-lhe que, tão logo concluído o trabalho de fiscalização, ser-lhe-á dado

conhecimento dos resultados e das medidas adotadas pelo Tribunal; e

9.6. restituir os autos à Secex/PA.









1. Processo TC 024.824/2017-8.

2. Grupo I – Classe do assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional.

3. Solicitante: Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados

(CFFC).

4. Entidades: Fundação Universidade Federal de Uberlândia; Município de Uberlândia/MG.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais (Secex/MG).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de solicitação do Congresso Nacional,

formulada pela Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, mediante a

Proposta de Fiscalização e Controle 86/2016, encaminhada pelo Ofício 150/2017/CFFC-P, de

23/8/2017, para que este Tribunal realize fiscalização nos recursos do Sistema Único de Saúde (SUS)

que foram aplicados, desde 2013, no município de Uberlândia/MG, bem como nos repasses integrais e

aplicação dos recursos do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais

27


(Rehuf), do Sistema Único de Saúde (SUS)/Incentivo à Contratualização e do Programa

Interministerial de Reforço à Manutenção dos Hospitais Federais ao Hospital de Clínicas da

Universidade Federal de Uberlândia (HC-UFU);

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante

das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 38, incisos I, da Lei 8.443/1992, nos arts.

232, inciso III, 233, 239, inciso I, e 244 do Regimento Interno do TCU e nos arts. 4º, inciso I, alínea

“b”, 5º, 14, inciso II, e 15, inciso II e §§ 2º e 3º, da Resolução TCU 215/2008, em:

9.1. conhecer da presente solicitação;

9.2. determinar a realização de auditoria de conformidade, nos termos do art. 38, inciso I, da Lei

8.443/1992 c/c art. 239, inciso I, do Regimento Interno do TCU, junto ao município de Uberlândia/MG

e à Universidade Federal de Uberlândia, podendo se estender aos demais atores responsáveis por

repasse, recebimento e gestão de recursos públicos federais, inerentes ao sistema de saúde do citado

município, com o objetivo de aferir a regularidade no fluxo financeiro desses recursos, a fim de

subsidiar o atendimento à demanda do Congresso Nacional;

9.3. determinar à Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais que inclua, no plano

de fiscalização do Tribunal de 2017, em andamento, a auditoria de conformidade a ser realizada, nos

termos do art. 14, inciso II, da Resolução TCU 215/2008; e

9.4. informar à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, que

será realizada auditoria de conformidade com o objetivo de aferir a regularidade no fluxo financeiro

dos recursos públicos federais repassados ao município de Uberlândia/MG e à Universidade Federal de

Uberlândia e, tão logo sejam concluídos os trabalhos de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos

resultados e das medidas adotadas pelo Tribunal.









1. Processo TC 026.106/2016-7.

2. Grupo I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Responsável: Instituto Nacional do Seguro Social (29.979.036/0001-40) e Ministério do

Trabalho.

4. Órgãos: Fundo de Amparo ao Trabalhador; Fundo do Regime Geral de Previdência Social;

Instituto Nacional do Seguro Social; Secretaria Executiva do Ministério do Trabalho; Subsecretaria do

Regime Geral de Previdência Social.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência

Social (SecexPrevidência).

8. Representação legal: Murilo Fracari Roberto (OAB/DF 22.934) e outros, representando Caixa

Econômica Federal.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria financeira realizada com o objetivo de

28


emitir conclusão sobre os demonstrativos contábeis do Fundo do Regime Geral de Previdência Social

(FRGPS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), referentes ao exercício de 2016, bem como

promover o monitoramento das deliberações expedidas no Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário,

resultado de auditoria financeira realizada no FRGPS no exercício de 2015;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário,

diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1.considerar cumpridas as determinações contidas nos subitens 9.1.3 e 9.1.4; e parcialmente

cumpridas as determinações dos subitens 9.1.1 e 9.1.2 do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário; bem

como, com relação às recomendações, considerar atendida a contida no subitem 9.2.1.2; parcialmente

atendidas as dos subitens 9.2.1.1 e 9.2.1.3 e não atendida a recomendação constante no 9.2.2 do

Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário;

9.2. determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do

Regimento Interno do TCU:

9.2.1. que, nas próximas demonstrações financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdência

Social (FRGPS), o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS):

9.2.1.1. e a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda ajustem a contabilização

do FRGPS, de forma que as despesas com sentenças judiciais, mesmo aquelas descentralizadas aos

Tribunais Federais, sejam apropriadas diretamente nas despesas de Classe 3 (variações patrimoniais

diminutivas) do FRGPS (item II.1.1.2);

9.2.2. que, nas próximas demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),

o Ministério do Trabalho (MTb):

9.2.2.1. reconheça a despesa patrimonial com abono salarial, de modo que o registro contábil

coincida com o fato gerador da despesa, que é o ano-base do direito adquirido, em obediência ao que

preceitua o inciso II, art. 50, da Lei de Responsabilidade Fiscal (item II.2.1.1);

9.2.2.2. revise o processo de devolução dos benefícios do seguro desemprego não desembolsados

que perderam validade durante o exercício financeiro, de modo que tais recursos sejam revertidos mais

tempestivamente (financeira e orçamentariamente) aos cofres do FAT, dentro do exercício de

competência, tendo em vista o disposto no art. 38 da Lei 4.320/1964 e em consonância com as

disposições contidas no MCASP (Parte II, itens 3.2.2 e item 4) (item II.2.1.2);

9.2.2.3. e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) revisem, em conjunto, o roteiro de

contabilização das receitas realizadas relacionadas às contribuições do PIS/Pasep, de modo que os

reflexos contábeis sejam evidenciados diretamente na contabilidade do FAT, tendo em vista o que

preceitua o art. 239 da Constituição Federal de 1988 c/c art. 1º da Lei 8.019/1990 e art. 11 da

Lei 7.998/1990, (item II.2.1.3);

9.2.2.4. constitua ajuste para perdas da conta contábil Crédito a receber decorrente de

falta/irregularidade comprovada em tomada de contas especial, e divulgue em notas explicativas a

metodologia utilizada, bem como a memória de cálculo do ajuste, de modo que a contabilização reflita

a real situação dos direitos a receber do FAT, deixando o ajuste claramente evidenciado no Balanço

Patrimonial (item II.2.1.5);

9.3. recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do


9.3.1. que nas próximas demonstrações financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdência


9.3.1.1. juntamente com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), a Receita Federal

do Brasil (RFB) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) revisem a contabilização dos créditos

tributários e dívida ativa relacionados às contribuições previdenciárias, tendo em vista a convergência

aos padrões internacionais de contabilidade, conforme o conceito de ativo definido no Item 2.2.1 da

Parte II do Manual de Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP) e com fundamento no inciso

III do §1º do art. 68 da LRF, c/c o §1º do art. 2º da Lei 11.457/2007, de modo que os reflexos

29


contábeis estejam evidenciados no FRGPS (item II.1.1.1);

9.3.1.2. discrimine no Balanço Patrimonial as contas de Créditos por Danos ao Patrimônio e o

respectivo Ajuste para perda de créditos, bem como inclua em Nota Explicativa, complementarmente,

quadro analítico resumindo os ajustes nos créditos por danos ao patrimônio relativos às unidades do

FRGPS, de forma a permitir que o usuário acesse o valor lançado na conta de ajuste para perda, em

consonância com Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), 6ª Edição (2015),

Parte II - Procedimentos Contábeis Patrimoniais, subitem 8.5.1.2, p. 177, e Macrofunção Siafi 020333,

item 3 (item II.1.1.3);

9.3.1.3. implemente práticas contábeis para classificação do acervo imobiliário do FRGPS, em

convergência às normas de contabilidade, de modo que seja possível distribuir os imóveis do FRGPS

entre as contas contábeis que melhor expressem a classificação dos bens (item II.1.2.1);

9.3.1.4. consulte mensalmente a conformidade contábil, no Siafi, das Unidades Gestoras sob sua

responsabilidade, a fim de providenciar a solução junto às áreas envolvidas, das ocorrências apontadas,

conforme definido na macrofunção 020315 do Siafi, de modo a evitar que as ocorrências de restrições

ultrapassem o exercício corrente, em consonância com o Decreto 6.976/2009 e IN-STN 6/2007 (item

II.1.3.1);

9.3.2. que o Ministério do Trabalho (MTb):

9.3.2.1. no âmbito do FAT, em seus Boletins Financeiros e nas Notas Explicativas às

demonstrações financeiras, deixe claro que a execução da despesa orçamentária com abono salarial

refere-se a direitos adquiridos pelos beneficiários em exercícios anteriores, permitindo ao usuário da

informação identificar com facilidade a qual ano-base o gasto se refere (item II.2.1.1);

9.3.2.2. juntamente com Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat),

avalie a oportunidade de realizar a revisão da Resolução Codefat 12/1991, com o objetivo de permitir

que a restituição ao FAT dos benefícios cujos lotes perderam a validade seja feita de forma tempestiva,

ainda durante o exercício de competência (item II.2.1.2);

9.3.2.3. reveja o Contrato de Prestação de Serviços 38/2013 firmado entre MTb e Caixa

Econômica Federal, de operacionalização do seguro desemprego, com o objetivo de permitir que a

restituição ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) dos benefícios cujos lotes perderam a validade

seja feita de forma tempestiva, ainda durante o exercício de competência (item II.2.1.2);



tributários e dívida ativa relacionados às contribuições do PIS/Pasep, tendo em vista a convergência


Parte II do Manual de Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP); o art. 11, inciso I da Lei

7.998/1990 c/c com o art. 1º da Lei 8.019/1190, de modo que os reflexos contábeis estejam

evidenciados diretamente na contabilidade do FAT (item II.2.1.4);

9.3.2.5. publique em nota explicativa as razões da divergência entre os saldos contabilizados no

ativo do FAT e a respectiva obrigação reconhecida pelo BNDES (item II.2.1.6);

9.3.2.6. reclassifique os juros apropriados na conta contábil Empréstimos Concedidos a Receber

(11.2.4.1.01.00) para conta contábil que reflita as transações que ocorreram de fato e que mantenha o

mesmo roteiro para as próximas apropriações dos juros a receber dos empréstimos concedidos ao

BNDES (FAT Constitucional) (item II.2.2.1);

9.3.2.7. no âmbito do FAT, realize a reclassificação contábil de R$ 2.572.748.826,88, excluindo

o registro contábil da conta Empréstimos Concedidos a Receber (código siafi 11241.01.00 - ativo

circulante) e registrando na conta Empréstimos Concedidos a Receber (Código Siafi 12111.03.01 -

ativo não circulante), em cumprimento ao artigo 4º da Lei 9.365/1996 (item II.2.2.2);

9.3.2.8. no âmbito do FAT, apure a diferença de R$ 598.740.174,81 referente a saldo anterior a

2016 da conta Empréstimos Concedidos a Receber (Código Siafi 11241.01.00, ativo circulante), a fim

de verificar se trata de juros a serem capitalizados conforme definido no art. 4º da Lei 9.365/1996, e,

30


em caso positivo, realize a classificação para os próximos exercícios financeiros (item II.2.2.2);

9.3.2.9. divulgue o detalhamento da composição da conta Empréstimos Concedidos a Receber

(cód. Siafi 121110301) por meio de Notas Explicativas, inclusive esclarecendo as razões pelas quais

tais perdas são incorporadas no patrimônio do FAT e não assumidas pelo BNDES, conforme definido

no § 4º, art. 2º, Lei 8.019/1990 (item II.2.3.1);

9.3.2.10. adote os procedimentos contábeis adequados para evidenciar a natureza cambial dos

ajustes decorrentes da variação cambial do FAT Cambial, realizando seu registro na conta contábil

adequada que reflita as transações que ocorreram de fato (item II.2.3.1);

9.3.2.11. divulgue anualmente em sítio eletrônico as demonstrações financeiras do Fundo de

Amparo ao Trabalhador, acompanhadas de suas respectivas notas explicativas (item II.2.3.2);

9.3.2.12. elabore anualmente notas explicativas às Demonstrações Financeiras anuais do FAT

que contenham no mínimo informações gerais sobre o fundo, resumo das políticas contábeis

significativas; informações de suporte e detalhamento de itens apresentados nas demonstrações

contábeis pela ordem em que cada demonstração e cada rubrica sejam apresentadas; e outras

informações relevantes que possam influenciar a situação financeira do fundo, e que sejam publicadas

e amplamente divulgadas, conforme definido no MCASP (item II.2.3.3);

9.4. dar ciência desta deliberação ao Ministério do Trabalho, Instituto Nacional do Seguro

Social, Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria da Receita Federal do Brasil, Procuradoria-Geral da

Fazenda Nacional e Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat);

9.5. arquivar os presentes autos.









1. Processo nº TC 034.225/2013-7.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de reconsideração (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrente: Edison Luiz Soares Lemelle (668.363.017-87).

4. Entidade: Gerência Executiva do INSS - Rio de Janeiro-Centro/RJ.


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Augusto Nardes.

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto por Edison

Luiz Soares Lemelle, então servidor do Instituto Nacional de Seguro Social/INSS, contra o Acórdão

2.822/2015-TCU-Plenário;



9.1. conhecer do recurso de reconsideração, com fundamento nos arts. 32 e 33 da

Lei 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento;

31


9.2. cientificar a AGU de que o débito referente aos pagamentos irregulares ao beneficiário

Edson Chaves da Silva está sendo objeto de consignação no âmbito do INSS e encaminhar àquele

órgão cópia dos documentos de peças 64 (p. 4-8), 121, 122 e 128;

9.3. dar ciência desta deliberação ao recorrente.









1. Processo TC 034.010/2011-4.

1.1. Apensos: TC 014.967/2015-4, TC 034.460/2011-0, TC 033.728/2011-9 e TC 024.532/2014-

2.

2. Grupo II – Classe I - Pedidos de Reexame.

3. Recorrentes: Fernando Martins Pereira da Silva (CPF 481.166.370-53) e Henrique Duque de

Miranda Chaves Filho (CPF 112.796.566-20).

4. Unidade: Universidade Federal de Juiz de Fora - UFJF.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

5.1. Relator da deliberação recorrida: ministro José Múcio Monteiro.



8. Representação legal: Marilda de Paula Silveira (OAB/DF 33.954) e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes pedidos de reexame, interpostos contra o subitem 9.1 do

acórdão 2.303/2015 - Plenário, que aplicou multas aos recorrentes.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante

as razões expostas pela relatora e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, em:

9.1. conhecer do pedido de reexame de Fernando Martins Pereira da Silva, dar-lhe provimento e

tornar sem efeito a multa a ele aplicada;

9.2. conhecer do pedido de reexame de Henrique Duque de Miranda Chaves Filho e negar-lhe

provimento;

9.3. dar ciência deste acórdão:

9.3.1. aos recorrentes;

9.3.2. ao procurador da República Ângelo Giardini de Oliveira, em complemento à informação

que lhe foi transmitida por meio do Ofício 0704/2015-TCU/SeinfraUrbana, de 28/9/2015, como

subsídio à instrução do Inquérito Civil 1.22.001.000163/2013-21.






Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro (Revisor), Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo.

32




1. Processo nº TC 022.429/2012-3.

1.1. Apensos: 009.249/2016-8; 009.250/2016-6; 009.251/2016-2.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de revisão (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrente: Cassiano Figueira Marques de Oliveira (000.393.077-78).

4. Entidade: Federação de Motociclismo do Estado do Acre (04.262.745/0001-80).


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.


8. Representação legal: Janaína Lusier Camelo Diniz (OAB/DF 49.264) e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão interposto pelo Sr. Cassiano

Figueira Marques de Oliveira, ex-Presidente da Federação de Motociclismo do Estado do Acre

(Femac), em face do Acórdão 4.093/2015-TCU-1ª Câmara;



9.1. não conhecer do recurso de revisão, por não atender aos requisitos específicos de

admissibilidade previstos no 35 da Lei 8.443/1992;







Benjamin Zymler, Ana Arraes e Vital do Rêgo (Relator).



1. Processo nº TC 020.534/2017-5

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII (Modificação de medida cautelar em representação

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessados: Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda.- Me (24.481.794/0001-10); Fundo

Nacional de Saúde - MS (00.530.493/0001-71)

4. Entidade: Estado de Tocantins

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Tocantins (Secex/TO).

8. Representação legal: Franklin Moreira dos Santos (88573/OAB-RJ), Regis Antônio Caetano

(48877/OAB-GO).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos, referentes à representação formulada pela Secretaria

33


de Controle Externo no Estado de Tocantins (Secex/TO), a partir de informações enviadas pelo

Tribunal de Contas do Estado de Tocantins (TCE/TO), quanto a possíveis irregularidades no pregão

eletrônico 108/2017, promovido pela Secretaria de Saúde do Governo do Estado de Tocantins

(Sesau/TO), cujo objeto foi o registro de preços para eventual aquisição de gêneros alimentícios para

atendimento a dezoito hospitais estaduais distribuídos em diversos municípios de Tocantins.



9.1. com fundamento no inciso VI e parágrafo único, do art. 237, do Regimento Interno do TCU,

c/c o inciso II, do § 3º, do art. 106, da Resolução TCU 259/2014, conhecer da presente representação;

9.2. com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, alterar a medida cautelar adotada

em 9/8/2017, para que a Secretaria de Saúde do Governo do Estado de Tocantins (Sesau/TO), até

decisão de mérito, quanto aos fatos a serem discutidos em sede de audiências e oitiva:

9.2.1. adote, na execução dos contratos decorrentes das atas de registro de preços do pregão

eletrônico 108/2017, os valores de referência pesquisados em instrução preliminar da Secex/TO para

os itens em que foram verificados indícios de sobrepreço (peça 16);

9.2.2. se abstenha de autorizar adesões às atas de registro de preços firmadas no âmbito do

pregão eletrônico 108/2017;

9.3. com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno, promover a oitiva da

contratada, a ser respondida no prazo de 15 (quinze) dias, contados da ciência;

9.4. determinar à Secex/TO que:

9.4.1. realize pesquisas de preços detalhadas junto a outras contratações similares da

Administração Pública e demais fornecedores de mercado (a preços de atacado e computado o

transporte), e estendida aos demais itens da planilha, a fim de quantificar, com maior exatidão, o débito

decorrente das atas de registro de preços do pregão eletrônico 108/2017;

9.4.2. comprove o sobrepreço e o superfaturamento verificados nas atas de registro de preços e

contratações delas decorrentes, identificando-lhes os responsáveis;

9.4.3. identifique os responsáveis pelas eventuais irregularidades verificadas no edital do pregão

eletrônico 108/2017, promovendo a sua audiência, relativamente aos seguintes fatos, fixando-lhes o

prazo de 15 (quinze) dias, contados da ciência, para apresentação de razões de justificativa:

a) especificação atípica e inusitada dos produtos ‘pés e orelhas suínas’ como insumos de refeição

hospitalar, os quais, mesmo que oferecidos ocasionalmente, a quem está sob tratamento de média e alta

complexidade, não seriam adequados, em razão do tipo de gorduras e do teor de sal nocivos à saúde e

inerentes a tais produtos;

b) especificação de quantitativo (em quilogramas) para ‘pé’ e ‘orelha suína’ que supera a soma

dos quantitativos dos diversos tipos de carnes bovinas;

c) especificação de produtos que não são vistos em refeições servidas nos tão precários

estabelecimentos de saúde pública, a exemplo de ameixa in natura, ameixa e pêssego em calda (este

em duas versões, itens 27 e 170 da Ata), azeitonas com e sem caroço, palmito, pimentão colorido, a

variedade de pães, bacon e carnes de primeira, na forma de bife e moída, lombo suíno, pernil sem pelo

e osso, além de produtos não recomendáveis a quem eventualmente encontra-se em recuperação da

saúde, como molho de pimenta e quase vinte e três toneladas de sal de cozinha;

d) restrição a dois sabores de polpa de frutas para sucos (cajá e maracujá), ambos historicamente

com preços superiores a outros, em razão de sazonalidade, origem restrita (cajá) e desequilíbrio de

oferta/demanda (maracujá), em detrimento de outros mais comuns e disponíveis (acerola, caju, goiaba,

abacaxi e etc.), o que oneraria substancialmente as futuras compras sem razão justificável; bem como

ambiguidade acerca da unidade de medida a ser cotada (quilograma ou embalagens de 100 gramas)

para estes produtos, o que teria significativo impacto no preço dos produtos;

e) agrupamento dos gêneros alimentícios de forma genérica nos lotes, sendo que, se alguns itens

figurassem em lotes independentes, empresas que trabalham apenas com uma modalidade de

34


fornecimento de certos produtos, como as carnes embutidas e processadas e os queijos, a serem

fornecidos em embalagens inteiras (barras, peças etc.) e fatiados, poderiam participar, ampliando a

competitividade, já que o fatiamento, por exemplo, geralmente não é praticado por atacadistas ou

médias empresas;

f) omissão, no edital e termo de referência, quanto às condições para transporte e entrega de

polpas, outros frios e produtos de panificação, que requererem meios próprios, diferenciados

(climatizados, refrigerados) e às vezes exclusivos, por força de legislação sanitária;

g) omissão, no edital e termo de referência, quanto a periodicidade (semanal, quinzenal ou

mensal) para a entrega dos diversos tipos de mercadorias às unidades hospitalares, sendo essa

informação essencial, em razão do custo dos fretes, item relevante para a composição dos preços dos

produtos;

h) ausência de esclarecimento, no edital e termo de referência, acerca de qual contratada deve

incumbir-se do fornecimento de equipamentos refrigeradores (em regime de comodato) para

armazenamento dos gêneros alimentícios perecíveis, para os dezoito hospitais, na hipótese de distintos

fornecedores serem selecionados para os lotes 1, 2 e 3;

i) indício de que a opção pela cotação por lote e não por itens, associada às estimativas

destoantes presentes no termo de referência, tenham permitido que fornecedores com informação de

que determinado produto seja pouco solicitado tenham ofertado preços menores para essas

mercadorias, reduzindo substancialmente o valor do lote, sem reduzir os preços dos produtos que

seguramente serão requisitados e fornecidos, exsurgindo brecha para direcionamento e

superfaturamento na execução do contrato.

9.5. encaminhar cópia deste acórdão: ao Ministro de Estado da Saúde, nos termos do art. 198,

parágrafo único, do Regimento Interno do TCU; ao Fundo Nacional de Saúde; à Secretaria de Saúde

do Governo do Estado de Tocantins (Sesau/TO); aos responsáveis que responderão às citações e

audiências, para adoção das medidas cabíveis.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),

Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.



1. Processo nº TC 029.203/2016-3.

2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria


3.1. Responsáveis: A. F. de Aragão Paz - Me - Focus Comércio, Construções e Serviços

(00.239.240/0001-43); W W Comércio e Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia (13.753.301/0001-38);

Joel Dourado Franco (759.390.703-10); Lidiane Leite da Silva (049.820.053-11); Líder Construções e

Locações Ltda. (73.603.300/0001-39); Malrinete dos Santos Matos (344.359.132-91); Sandy

Karolinne Cutrim Santos (045.395.963-65); T de Melo Ribeiro & Cia. Ltda. - Auto Posto Campeão

(08.618.440/0001-19).

4. Órgãos/Entidades: Prefeitura Municipal de Bom Jardim - MA; Prefeitura Municipal de Cajari

- MA.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.


35


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Maranhão (SECEX-MA).

8. Representação legal: João Gentil de Galiza, OAB/MA 9.814, representando a Prefeitura de

Cajari/MA.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria de Conformidade, realizada pela

Secex/MA, nos municípios de Cajari/MA e de Bom Jardim/MA, no período compreendido entre 17/10

e 25/11/2016, com o objetivo de verificar a qualidade e a regularidade dos serviços de transporte

escolar oferecidos por prefeituras do Estado do Maranhão, em atendimento a deliberação constante no

Despacho de 19/07/2016 (TC 020.787/2016-2);


as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 11, 41, inciso II, 43, inciso II, da Lei

8.443/1992 e 250, incisos II e IV, do Regimento Interno em determinar:

9.1. a audiência de Joel Dourado Franco, CPF 759.390.703-10, prefeito de Cajari/MA no período

auditado, a fim de que, no prazo de quinze dias, apresente razões de justificativa para as seguintes

irregularidades:

9.1.1. adoção da modalidade pregão presencial para os pregões 1/2015 e 28/2016, em

detrimento da sua forma eletrônica, sem justificativa, em afronta ao art. 4°, § 1°, do Decreto

5.450/2005 e aos §§ 1° e 2º do art. 49 da Portaria Interministerial 127/2008;

9.1.2. ausência de publicação do aviso do edital do Pregão Presencial 1/2015 em jornal de grande

circulação local ou em jornal de grande circulação no Estado do Maranhão, considerado o vulto do

valor a ser contratado, em desacordo com o art. 4º, inciso I, da Lei 10.520/2002, c/c art. 11, inciso I e

alínea “c”, do Decreto 3.555/2000;

9.1.3. transferência extemporânea da taxa de aquisição do edital do Pregão Presencial 28/2016,

no dia 5/1/2016, véspera da data designada para a realização do pregão, e não recolhimento da quantia

mediante Documento de Arrecadação Municipal (DAM), pela empresa T. de Melo Ribeiro & Cia.

Ltda., que venceu o certame, em desrespeito ao princípio da legalidade insculpido no caput do art. 37

da Constituição Federal e indicando favorecimento da citada sociedade empresária, uma vez que o

aviso do edital determinava a referida forma de recolhimento até a data máxima de 31/12/2015;

9.1.4. promoção do Pregão Presencial 14/2015, que originou o contrato celebrado com a

Empresa A. F. de Aragão Paz- Focus Comércio, cujo objeto foi a locação de veículos terrestres,

especificamente, de dois ônibus e de duas vans, para fins de transporte escolar no exercício de 2015,

sendo que a frota de ônibus da qual dispunha o município para cobrir as rotas terrestres de transporte

escolar já era suficiente, em afronta ao princípio constitucional da eficiência, insculpido no caput do

art. 37 da Constituição Federal;

9.1.5. divergências entre os seguintes documentos referente ao Pregão Presencial 14/2015,

apresentados pela Prefeitura de Cajari/MA em atenção às requisições deste TCU: a) ata de realização

do Pregão Presencial 14/2015; b) aviso de homologação; c) contrato firmado com a empresa A. F. de

Aragão Paz-Focus Comércio, Construções e Serviços, tendo por objeto os lotes I e II, e respectiva

ordem de serviço assinada no dia 5/2/2015; d) contrato com a empresa Líder Construções e Locações

Ltda., tendo por objeto o lote I, e respectiva ordem de serviço emitida na mesma data;

9.1.6. as seguintes contratações de lanchas para o transporte escolar fluvial em número

desproporcionalmente superior à quantidade de rotas praticadas (duas rotas) em afronta ao princípio

constitucional da eficiência (CF, art. 37, caput): a) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no

período de fevereiro a dezembro/2015; b) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de

março a dezembro/2016; c) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, no período de março a

dezembro/2015; d) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, no período de março a

dezembro/2015; e) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, no período de março a

dezembro/2016; f) do Povoado Veloso ao Povoado Cachoeira, no período de março a dezembro/2016;

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g) do Povoado Veloso ao Povoado Maria Joana, no período de fevereiro a dezembro/2015;

9.1.7. as contratações de lanchas para o transporte escolar fluvial, nos exercícios de 2015 e 2016,

diretamente, sem formalização de processos de dispensa e/ou inexigibilidade, em desacordo com o art.

26 da Lei 8.666/1993, originando termos de contrato sem os elementos essenciais previstos nos arts. 54

e 55 da Lei 8.666/1993: a) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de fevereiro a

dezembro/2015; b) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de março a

dezembro/2016; c) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, no período de março a





9.1.8. deficiências na prestação dos serviços de transporte escolar pelo Município de Cajari/MA:

9.1.8.1. ônibus escolares em condições precárias de trafegabilidade, em decorrência de: a) falta

de asseio nas dependências internas dos veículos, b) necessidade de reparos nas instalações, c) não

funcionamento de várias lâmpadas obrigatórias, d) ausência de equipamentos necessários, e) não

funcionamento do elevador para cadeirantes, e) utilização de pneus lisos, f) ausência de manutenção

preventiva dos veículos;

9.1.8.2. licenciamento irregular e desatualizado dos veículos terrestres;

9.1.8.3. ausência de autorização do Detran/MA para que os veículos sejam utilizados no

transporte escolar;

9.1.8.4. ociosidade e inoperância de ônibus escolares por falta de reparos;

9.1.8.5. lancha que presta serviço na rota Sede/Povoado Porto dos Coelhos em condições

precárias de navegação, em razão de: a) ausência de lâmpadas de navegação obrigatórias, b)

quantidade insuficiente de salva-vidas, c) possibilidade de contato dos passageiros com partes móveis

e de alta temperatura do motor, d) exposição dos usuários aos gases de exaustão, e) contato direto dos

usuários com o casco da embarcação;

9.1.8.6. repetidos casos de paralisação dos serviços em razão de falta de combustível;

9.1.8.7. ausência de monitor nos ônibus durante certo período;

9.1.8.8. ausência de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com

o transporte escolar;

9.1.8.9. utilização dos ônibus escolares em outros fins que não o de transporte de alunos para

atividades curriculares e extracurriculares, conforme informações dos alunos, de pais de alunos e de

munícipes;

9.1.8.10. não prestação de serviço de transporte diário da lancha que faz a rota para o povoado

Boa Vista;

9.1.8.11. lotação dos veículos acima da permitida pelo fabricante;

9.2. a audiência de Sandy Karolinne Cutrim Santos, CPF 045.395.963-65, pregoeira do

Município de Cajari/MA no período auditado, a fim de que, no prazo de quinze dias, apresente razões

de justificativa para as seguintes irregularidades, relacionadas a procedimentos licitatórios, no âmbito

do transporte escolar:










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9.3. a audiência da senhora Malrinete dos Santos Matos, CPF 344.359.132-91, ex-prefeita do

Município de Bom Jardim/MA, no período de 1º/8/2015 a 4/10/2016, a fim de que, no prazo de quinze

dias, apresente razões de justificativa para as seguintes irregularidades:

9.3.1. extravio da documentação comprobatória da execução financeira dos recursos transferidos

pelo FNDE ao Município de Bom Jardim/MA, nos exercícios de 2015 e 2016, a título do Pnate, em

afronta ao art. 15, §§ 2º e 3º, da Resolução FNDE 12, de 17/3/2011, que exige que toda a

documentação referente à prestação de contas dos recursos permaneça arquivada pelo prazo mínimo de

dez anos, à disposição do TCU, do FNDE, da CGU/PR, e do CACS/FUNDEB, para subsidiar seus

trabalhos de fiscalização e controle;

9.3.2. contratação direta mediante dispensa de licitação (Contrato 14/2015) da empresa W W

Comércio e Serviços Ltda. - EPP, para a locação de veículos motorizados, sem a autuação do

necessário procedimento específico, em desobediência ao art. 26 da Lei 8.666/1983;

9.3.3. adoção da modalidade pregão presencial para o Pregão 6/2015, em detrimento da sua

forma eletrônica, sem justificativa, em afronta ao art. 4°, § 1°, do Decreto 5.450/2005 e aos §§ 1° e 2º

do art. 49 da Portaria Interministerial 127/2008;

9.3.4. indícios de direcionamento dos contratos 14/2015 e 6/2016, cujos objetos foram a locação

de veículos, para Empresa W W Comércio e Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia, tendo em vista as

irregularidades já mencionadas nos subitens 9.3.2 e 9.3.3, acima, em afronta aos preceitos dos arts. 1º,

2º e 3º, da Lei 8.666/1983;

9.3.5. subcontratação irregular de Antonio Bezerra Araújo, para a locação do ônibus para a

prestação do transporte escolar indígena, no âmbito do Contrato 6/2016, celebrado com a Empresa W

W Comércio e Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia, o que seria motivo para a rescisão do contrato,

conforme dispõe o art. 78, inciso VI, da Lei 8.666/1983;

9.3.6. deficiências na prestação dos serviços de transporte escolar pelo Município de Bom

Jardim/MA:

9.3.6.1. ônibus escolares em condições precárias de trafegabilidade, em decorrência de: a) não

funcionamento de várias lâmpadas obrigatórias, como: faróis, lanternas de marcha à ré, de freio, de luz

alta, de sinaleira, etc.; b) ausência de equipamentos necessários como: tacógrafo, chaves de roda,

triângulo, macaco, para-choque traseiro de segurança, extintores, cadeiras de rodas e ferramentas de

emergência; c) estepes em má condição de uso; d) utilização de pneus lisos; e) ausência de manutenção



9.3.6.3. inoperância de ônibus escolar há mais de três meses da data da auditoria;

9.3.6.4. inoperância de ônibus escolar há muito tempo na oficina;

9.3.6.5. ausência de monitor nos ônibus durante o percurso;

9.3.6.6. falta de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com o

transporte escolar;

9.4. a audiência de Lidiane Leite da Silva, CPF 049.820.053-11, ex-prefeita do Município de

Bom Jardim/MA, no período de 1º/1/2013 a 31/7/2015, a fim de que, no prazo de quinze dias,

apresente razões de justificativa para as irregularidades referentes à deficiência na prestação dos

serviços de transporte escolar pelo Município de Bom Jardim/MA, já elencadas nos subitens 9.3.6.1 a

9.3.6.6, ocorridas em sua gestão em sua gestão:

9.5. a diligência à Prefeitura de Cajari/MA, na pessoa de seu representante legal, para que:

9.5.1. informe ao Tribunal, no prazo de 15 dias, as medidas eventualmente adotadas pela

administração municipal no sentido de elidir as impropriedades apontadas nos subitens 9.1.8.1 a

38


9.1.8.11 deste acórdão, a apresente documentos que comprovem as eventuais informações;

9.5.2. apresente, no prazo de 15 dias, a documentação comprobatória da execução física e

financeira das seguintes avenças:

9.5.2.1. contrato S/Nº/2015, cujo objeto foi a locação de máquinas e veículos para a

administração municipal de Cajari/MA - lotes I e II, decorrente do Pregão Presencial 14/2015,

especificamente, no que concerne à prestação, no exercício de 2015, do serviço de locação de dois

ônibus e de duas vans para o transporte escolar do município;

9.5.2.2. contratos de locação de lanchas para as seguintes rotas de transporte escolar fluvial: a)

do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de fevereiro a dezembro/2015; b) do Povoado

Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de março a dezembro/2016; c) do Povoado Volta Grande

ao Povoado Cachoeira, no período de março a dezembro/2015; d) do Povoado Volta Grande ao

Povoado Cachoeira, no período de março a dezembro/2015; e) do Povoado Volta Grande ao Povoado

Cachoeira, no período de março a dezembro/2016; f) do Povoado Veloso ao Povoado Cachoeira, no

período de março a dezembro/2016; g) do Povoado Veloso ao Povoado Maria Joana, no período de

fevereiro a dezembro/2015;

9.6. a diligência à Prefeitura Municipal de Bom Jardim/MA, na pessoa de seu representante

legal, para que informe ao Tribunal, no prazo de 15 dias, as medidas eventualmente adotadas pela

administração municipal no sentido de elidir as impropriedades apontadas nos subitens 9.3.6.1. a

9.3.6.6. deste acórdão, e apresente documentos que comprovem as eventuais informações;

9.7. recomendar à Prefeitura de Cajari/MA que viabilize junto ao Governo do Estado do

Maranhão um termo de cooperação ou instituto similar, no sentido de disponibilizar o serviço de

transporte escolar aos alunos da rede estadual de ensino médio;

9.8. enviar cópia deste acórdão ao Ministério Público do Estado do Maranhão, ao Ministério

Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e ao Ministério da Transparência e

Controladoria-Geral da União, tendo em vista a urgência das providências coercitivas a serem

eventualmente adotadas pelo MPE/MA e pelo TCE/MA, ante a natureza do objeto fiscalizado;

ressaltando, entretanto, que se tratam de achados de auditoria que podem ser esclarecidos após as

audiências e diligências ora determinadas; tratando-se, portanto, de indícios de irregularidades, cujo

julgamento de mérito ainda está pendente.






Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.



1. Processo nº TC 031.248/2010-1.

2. Grupo II – Classe de Assunto: I Recurso de reconsideração (Tomada de Contas Especial)

3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:

3.1. Interessados: Prefeitura Municipal de Boa Vista - RR (05.943.030/0001-55); Secretaria de

Programas Regionais - MI

3.2. Responsáveis: Anilton Moreira de Menezes (027.830.292-00); José Wilson de Moura

Teixeira (325.954.923-49); Maria Teresa Saenz Surita Guimarães (385.344.601-91); Nélio Afonso

Borges (310.584.426-00); Sergen - Serviços Gerais de Engenharia S. A. (33.161.340/0008-20)

3.3. Recorrentes: Nélio Afonso Borges (310.584.426-00); Sergen - Serviços Gerais de

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Engenharia S. A. (33.161.340/0008-20).

4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Boa Vista - RR.


5.1. Relator da deliberacao recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.


7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo no

Estado de Roraima (SECEX-RR).

8. Representação legal :

8.1. Josue dos Santos Filho (236/OAB-RR), representando Sergen - Serviços Gerais de

Engenharia S. A..

8.2. Públio Rêgo Imbiriba Filho (258/OAB-RR), representando José Wilson de Moura Teixeira e

Anilton Moreira de Menezes;

8.3. Maryvaldo Bassal de Freire (066-A/OAB-RR), representando Nélio Afonso Borges.

8.4. Alexandre Matsuda Nagel (18.917/OAB-DF) e outros, representando Maria Teresa Saenz

Surita Guimarães.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos por Nélio

Afonso Borges e Sergen - Serviços Gerais de Engenharia S. A. contra o Acórdão 2.841/2012-Plenário,

que julgou irregulares as contas dos recorrentes, condenando-os em débito e aplicando-lhes multa;


as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992 c/c o

art. 285 do Regimento Interno do TCU, em:

9.1. conhecer dos Recursos de Reconsideração interpostos por Nélio Afonso Borges e Sergen -

Serviços Gerais de Engenharia S. A. e, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. dar ciência aos recorrentes, aos interessados e à Procuradoria da República no Estado de

Roraima;

9.3. remeter os autos ao gabinete do Exmo. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer para que

adote as medidas necessárias para a correção de erro material constante do Acórdão 523/2013 -

Plenário, para que o nome do responsável grafado como Ailton Moreira Menezes passe a constar como

Anilton Moreira de Menezes.









1. Processo nº TC 000.864/2014-5.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial)


3.1. Interessado: Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

(06.064.438/0001-10)

3.2. Responsável: Alex José Batista (845.989.301-44)

3.3. Recorrente: Alex José Batista (845.989.301-44).

40


4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Cidade Ocidental - GO.

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Walton Alencar Rodrigues.



Estado de Goiás (SECEX-GO).

8. Representação legal:

8.1. Idenilson Lima da Silva (32.297/OAB-GO) e outros, representando Alex José Batista.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revisão interposto pelo Sr. Alex José

Batista contra o Acórdão 4721/2015 - 1ª Câmara,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,


9.1. conhecer do recurso para, no mérito, dar-lhe provimento, de forma a tornar insubsistentes os

itens 9.2 a 9.4 do Acórdão 4721/2015-TCU-1ª Câmara e, com fulcro no art. 16, inciso I, e no art. 17 da

Lei 8.443/1992, julgar regulares as contas do Sr. Alex José Batista, dando-lhe quitação plena;

9.2 determinar ao Município de Cidade Ocidental/GO que promova, se ainda não o fez, a

restituição aos cofres do Tesouro Nacional da quantia abaixo discriminada, atualizada monetariamente,

referente à parcela de recursos federais do saldo remanescente do Convênio Seppir/PR 758050/2011,

que se encontrava aplicada em fundo de investimento vinculado à Conta 35153-9 da Agência 3411-8

do Banco do Brasil;

Valor Original (R$) Data de Referência

13.204,93 8/5/2013

9.3. dar ciência desta deliberação ao recorrente, à Procuradoria da República em Goiás, à

Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial/PR e à Prefeitura Municipal de Cidade

Ocidental/GO.






Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.



1. Processo nº TC 028.485/2017-3.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VI – Aposentadoria

3. Interessadas: Maria Cristina Giordani Steibel (371.256.990-49); Maria Goretti Dantas

(092.224.803-68); Maria Luiza Moreira Moura (008.215.270-53); Maria Tereza Grillo Pedroso de

Albuquerque (432.957.200-10); Maria de Lourdes Costa Pereira Fonseca (207.491.550-00).

4. Órgão: Superintendência Regional do Trabalho e Emprego no Estado do Rio Grande do Sul.

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).

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8. Representação legal: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de aposentadorias concedidas pela Superintendência

Regional do Trabalho e Emprego no Estado do Rio Grande do Sul,


diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 71, inciso III, da Constituição Federal

e nos arts. 1º, inciso V, 39, inciso II, e 45 da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, em:

9.1. considerar legais os atos de aposentadoria de Maria Cristina Giordani Steibel, Maria Goretti

Dantas, Maria Luiza Moreira Moura, Maria Tereza Grillo Pedroso de Albuquerque e Maria de Lourdes

Costa Pereira Fonseca, ordenando seu registro;

9.2. determinar à Superintendência Regional do Trabalho e Emprego no Estado do Rio Grande

do Sul, com fulcro nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal e 6º, § 2º, da Resolução TCU

206/2007, que:

9.2.1. faça cessar, no prazo de 15 (quinze) dias contado a partir da ciência desta deliberação, sob

pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa, o pagamento às sras. Maria

Cristina Giordani Steibel, Maria Goretti Dantas, Maria Luiza Moreira Moura, Maria Tereza Grillo

Pedroso de Albuquerque e Maria de Lourdes Costa Pereira Fonseca do Bônus de Eficiência e

Produtividade, previsto na Lei 13.464/2017, por incompatível com o art. 40, caput e §§ 1º, 3º, 4º e 18,

da Constituição Federal, dada a expressa exclusão da vantagem, de caráter pro labore faciendo, da

base de cálculo de contribuição previdenciária;

9.2.2. dê ciência do inteiro teor desta deliberação às interessadas, alertando-as de que o efeito

suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos, caso não providos, não as exime da

devolução dos valores indevidamente percebidos após a notificação;

9.2.3. envie a esta Corte de Contas, no prazo de 30 (trinta) dias, por cópia, comprovante de que

as sras. Maria Cristina Giordani Steibel, Maria Goretti Dantas, Maria Luiza Moreira Moura, Maria

Tereza Grillo Pedroso de Albuquerque e Maria de Lourdes Costa Pereira Fonseca tiveram ciência

desta deliberação;

9.3. determinar à Sefip que monitore o cumprimento das medidas indicadas nos subitens

anteriores.









1. Processo TC-018.515/2014-2

1.1 Apenso TC-012.423/2014-9

2. Grupo II, Classe I – Agravo (em Representação)

3. Agravante: Associação dos Advogados do Banco do Brasil (Asabb, CNPJ 00.438.999/0001-

55)

4. Unidade: Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop

Logística São Paulo) do Banco do Brasil S.A.

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

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6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico

7. Unidade Técnica: Secex/RJ

8. Advogados constituídos nos autos: Tatiane Rodrigues Soares (OAB/DF 16.141), Marcio

Antonio Sasso (OAB/PR 28.922/PR), Genésio Felipe da Natividade (OAB/PR 10.747), Giovani

Gionédis (OAB/PR 8.128), Luana Katarine Rocha de Souza (OAB/SP 284.566), Eric Sarmanho de

Albuquerque (OAB/DF 17.406), Sílvio Oliveira Torves (OAB/RS 29.355), Enio Galan Deo (OAB/SP

141.362), Helena Patricia Freitas (OAB/MG 19.760), Thiago de Oliveira Santoro (OAB/RJ 159.610),

Tatiana Martins da Costa Camarão (OAB/MG 61.066), Cristiana Maria Fortini Pinto e Silva

(OAB/MG 65.572) e outros

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de cautelar, em fase de

apreciação de agravo apresentado pela Associação dos Advogados do Banco do Brasil em face do

subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário, que tratou de ocorrências no procedimento, regido pelo

Edital 2013/16655 e realizado pelo Banco do Brasil S.A. para a contratação de sociedades de

advogados.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as

razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 146 e 289 do Regimento Interno do TCU,

em:

9.1 conhecer do agravo interposto pela Associação dos Advogados do Banco do Brasil (Asabb)

para, no mérito, rejeitá-lo;

9.2 dar ciência desta deliberação ao Banco do Brasil S.A., para a observância da determinação

constante do subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário;

9.3 remeter os autos à Secex/RJ para elaboração da instrução de mérito das representações.






Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.



1. Processo nº TC 006.626/2008-2

1.1. Apensos: TC 005.198/2014-3 e TC 005.199/2014-0

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão (em Tomada de Contas Especial)

3. Recorrente: Jacques Joseph Antonie Istria – ex-coordenador de projetos (CPF 509.047.792-

20).

4. Unidade : Instituto pelo Desenvolvimento Sanitário em Meio Tropical/AM


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado

7. Unidades Técnicas: Serur e Secex/AM


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos, que, nesta fase processual, tratam de recurso de

43


revisão interposto por Jacques Joseph Antoine Istria contra o Acórdão 434/2012–1ª Câmara, que

julgou suas contas irregulares e o condenou em débito e multa.

ACORDAM, os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,

com fundamento no art. 35 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 288 do Regimento Interno, em:

9.1. conhecer do recurso de revisão interposto por Jacques Joseph Antoine Istria e, no mérito,

negar-lhe provimento;

9.2. notificar o recorrente.






Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro (Relator), Ana Arraes e Vital do Rêgo.



1. Processo nº TC 006.734/2004-7

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão (em Tomada de Contas Simplificada)

3. Recorrente: Ministério Público junto ao TCU

3.1. Interessado: Comando da 1ª Região Militar (CNPJ 00.394.452/0435-03)

3.2. Responsáveis: Adilson Alves Pinheiro – ex-chefe da seção de finanças (CPF 097.156.067-

68) e Airton Quintella de Castro Menezes – então ordenador de despesas (CPF 090.632.420-34);

4. Unidade: Comando da 1ª Região Militar


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-substituto Marcos Bemquerer Costa

6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva

7. Unidade Técnica: SecexDefesa


9. Acórdão:


revisão oposto pelo Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU) em face do Acórdão 1585/2005–1ª

Câmara, que apreciou Tomada de Contas Simplificada do Comando da 1ª Região Militar (Cmdo 1ª

RM), relativa ao exercício de 2003, que julgou regulares as contas, entre outros, de Airton Quintella de

Castro Menezes, então ordenador de despesas, e Adilson Alves Pinheiro, incumbido, à época, da seção

de finanças.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com

fundamento nos artigos 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas “b”, “c” e “d”, 32, inciso III, e 35, inciso III,

da Lei 8.443/1992 e ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer do recurso de revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU e, no

mérito, dar-lhe provimento;

9.2. tornar o Acórdão 1.585/2005–1ª Câmara insubsistente quanto a Airton Quintella de Castro

Menezes e Adilson Alves Pinheiro, gestores do Comando da 1ª Região Militar no exercício de 2003;

9.3. julgar irregulares as contas de Airton Quintella de Castro Menezes e Adilson Alves Pinheiro,

então ordenador de despesas e encarregado do setor financeiro do Comando da 1ª Região Militar,

respectivamente, referentes ao exercício de 2003;

9.4. dar ciência desta deliberação ao Comando da 1ª Região Militar, a Airton Quintella de Castro

44


Menezes e a Adilson Alves Pinheiro;

9.5. arquivar o presente processo.









1. Processo nº TC 008.036/2017-9

2. Grupo I - Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria

3. Interessados: Congresso Nacional e Construtora Pottencial Ltda. (CNPJ 06.945.546/0001-00)

4. Unidade: Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE)



7. Unidade Técnica: Secex/PE

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria realizada nas obras de

construção da infraestrutura do Campus da Unidade Acadêmica do Cabo de Santo Agostinho

(UACSA) da Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE), objeto do Contrato 19/2014.


razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 243 e 250, inciso II, do Regimento Interno do

TCU e no art. 7º da Resolução TCU 265/2014, em:

9.1. determinar à Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE) que:

9.1.1 proceda a retenções parciais nos pagamentos devidos à contratada nas medições

imediatamente seguintes, relativas ao Contrato 19/2014, celebrado com a Construtora Pottencial Ltda.,

até o limite de 5% do valor total pactuado atualizado, de modo a suprir a garantia de execução

contratual a título de caução em dinheiro, conforme previsto na Cláusula Décima Primeira da referida

avença e no § 1º do artigo 56 da Lei 8666/1993, calculadas, em cada medição, considerando-se a

proporção entre o valor previsto na cláusula 11.8 (5% do valor atualizado do contrato) e o saldo

financeiro do contrato, apresentando a este Tribunal, por intermédio da Secretaria de Controle Externo

no Estado de Pernambuco, dentro do prazo de 60 (sessenta) dias, os documentos probatórios da

referida medida;

9.1.2 realize levantamento total da compatibilidade entre a execução física e financeira da obra e

entre os serviços executados e os previstos no Contrato 19/2014, apresentando a esta Corte, por

intermédio da Secretaria de Controle Externo no Estado de Pernambuco, dentro do prazo de 60

(sessenta) dias, os resultados obtidos, acompanhados de todos os documentos técnicos comprobatórios,

tais como memórias de cálculo, relatórios, plantas, fotografias e levantamentos de campo, na forma

prevista na Cláusula Nona do termo de contrato;

9.1.3 no prazo de 60 (sessenta) dias, encaminhe ao Tribunal de Contas da União, por intermédio

da Secretária de Controle Externo no Estado de Pernambuco, documentação comprobatória de

formalização dos ajustes contratuais necessários a contemplar critérios de medição objetivos baseados

nas etapas de serviço de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra ou mediante as etapas pré-

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estabelecidas das obras, em atenção ao disposto nos arts. 8º, § 2º, inciso I; 40, § 3º; 42, § 5º; e 66, § 2º,

do Decreto 7.581/2011;

9.2. dar ciência à Universidade Federal Rural de Pernambuco de que:

9.2.1. a adoção da contratação integrada, de que trata a Lei 12.462/2011, sem a efetiva

demonstração das vantagens técnicas e econômicas auferidas pela sua utilização comparativamente aos

outros regimes previstos na legislação, conforme identificado no edital do RDC-I 1/2013, afrontou o

disposto no art. 9º da Lei 12.462/2011 e na jurisprudência do TCU (Acórdãos 1.388/2016-Plenário,

4.661/2015-1ª Câmara, 1.850/2015-Plenário, 1.977/2013-Plenário, 3.569/2014-Plenário, 1.399/2014-

Plenário e 1.510/2013-Plenário);

9.2.2. a fiança bancária prevista no art. 56, § 1º, inciso III, da Lei 8.666/1993 deve ser emitida

por instituição financeira autorizada a operar pelo Banco Central do Brasil;

9.2.3. a não exigência de prestação das garantias contratuais, conforme disposto no art. 56 da Lei

8.666/1993, tanto quanto a aceitação de modalidades de garantia ali não previstas, podem levar à

responsabilização do agente público por eventuais prejuízos decorrentes de sua omissão, bem como às

penas previstas nos arts. 57 e 58 da Lei 8.443/1992;

9.3. determinar à Secretária de Controle Externo no Estado de Pernambuco que monitore o

cumprimento das determinações dispostas no item 9.1;

9.4. enviar cópia deste acórdão à UFRPE e à Construtora Pottencial Ltda.









1. Processo nº TC 021.087/2017-2

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação

3. Representante: Globalweb Outsourcing do Brasil Ltda. (CNPJ: 12.130.013/0001-64)

4. Unidade: Caixa Econômica Federal



7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti)

8. Advogados constituídos nos autos: Juliano Ricardo de Vasconcelos Costa Couto (OAB/DF

13.802), Oscar Fugihara Karnal (OAB/DF 51.458) e outros

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de representação formulada pela empresa

Globalweb Outsourcing do Brasil Ltda. em face de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico

54/7066-2017 (PE 54/2017), promovido pela Caixa Econômica Federal para a contratação de serviços

de fábrica de software, pelo valor estimado de R$ 94.520.467,36.


as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal de

1988; no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993; e no art. 45, caput, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 237, inciso

VII, do Regimento Interno, em:

9.1. conhecer da representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

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9.2. assinar prazo de quinze dias para que a Caixa Econômica Federal adote as providências

necessárias à anulação do ato que inabilitou a proposta da empresa Globalweb Outsourcing do Brasil

Ltda. no Pregão Eletrônico 54/7066-2017, bem como todos os atos subsequentes, retomando o

processo licitatório ao momento de análise da referida proposta, informando ao TCU, no mesmo prazo,

as medidas adotadas;

9.3. dar ciência à Caixa Econômica Federal de que a exigência de certificados de qualidade de

processo de software (CMMI, MPS.BR etc.) para fins de habilitação contraria o art. 30 da Lei

8.666/1993 e a jurisprudência do TCU;

9.4. dar ciência desta decisão à representante;

9.5. arquivar os autos.









1. Processo nº TC 029.438/2017-9

2. Grupo I, Classe VII – Representação

3. Representante: RCS Tecnologia Ltda.

4. Unidade: Banco do Brasil S.A



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog)

8. Advogado constituído nos autos: Elísio de Azevedo Freitas (OAB/DF 18.596)

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação interposta por RCS Tecnologia

Ltda., por meio da qual noticia suposto ato irregular praticado no Pregão Eletrônico 2016/4270,

conduzido pelo Centro de Serviços-Licitações do Banco do Brasil S.A., em São Paulo (Cesup/SP).


diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU,

em:

9.1. referendar a medida cautelar adotada por meio do despacho contido na peça 32, bem como

as medidas acessórias nele estabelecidas;

9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao Banco do Brasil e à representante.








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1. Processo nº TC 030.018/2017-0

2. Grupo I - Classe VII - Representação

3. Representante: Tribunal de Contas do Estado de Rondônia (TCE/RO)

4. Unidade: Prefeitura Municipal de Vilhena/RO



7. Unidade Técnica: Secex/RO

8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. ACÓRDÃO:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação relativa às Tomadas de Preços 13 e

14/2017/CPLMO (processos 4178 e 4179/2017/Semed, respectivamente), promovidas pela Prefeitura

Municipal de Vilhena/RO para a construção de duas escolas, uma para cada processo licitatório.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, e

diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU,

em:

9.1. referendar a medida cautelar adotada por meio do despacho à peça 7, bem como as medidas

acessórias nele estabelecidas;

9.2. encaminhar cópia desta deliberação à Prefeitura Municipal de Vilhena/RO.









1. Processo TC 001.378/2008-0.

1.1. Apensos: 019.105/2011-8; 014.362/2014-7; 014.363/2014-3

2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração (Tomada de Contas Especial)


3.1. Interessado: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (05.526.783/0001-

65)

3.2. Responsáveis: Gilberto Sidnei Maggioni (207.873.328-87); Prefeitura Municipal de Ribeirão

Preto - SP (56.024.581/0001-56); Welson Gasparini (074.342.198-15)

3.3. Recorrente: Gilberto Sidnei Maggioni (207.873.328-87).

4. Órgão/Entidade: Ministério do Desenvolvimento Social.

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo no Estado

de São Paulo (Secex-SP).


8.1. Brasil do Pinhal Pereira Salomão (21348/OAB-SP) e outros, representando Gilberto Sidnei

48


Maggioni.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se apreciam Embargos de Declaração opostos

por Gilberto Sidnei Maggioni contra o Acórdão 851/2017 – TCU – Plenário (peça 94), o qual negou

provimento ao recurso de revisão interposto por esse responsável contra o Acórdão 8029/2013-1ª

Câmara;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,


9.1. com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes Embargos de

Declaração, para, no mérito, rejeitá-los, mantendo-se inalterados os termos do Acórdão 851/2017 –

TCU – Plenário;







Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz (Relator), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.



1. Processo TC 001.577/2015-8.

1.1. Apensos: 012.401/2016-1; 011.667/2015-0; 034.271/2016-3; 003.667/2017-0

2. Grupo I – Classe de Assunto: I Pedido de Reexame (em Representação)


3.1. Responsável: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (34.028.316/0001-03)

3.2. Recorrente: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (34.028.316/0001-03).

4. Órgão/Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Bruno Dantas.


7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de

Comunicações e de Mineração (SeinfraCOM).


8.1. Eluziene Lacerda Lima (21491/OAB-DF) e outros, representando Empresa Brasileira de

Correios e Telégrafos.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Pedido de Reexame interposto pela Empresa

Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) contra o Acórdão 1985/2015-TCU-Plenário, o qual assinou

prazo de 15 (quinze) dias para que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos anulasse o atual

processo de aquisição de participação acionária na empresa Rio Linhas Aéreas S.A, ante a ilegalidade

de sua motivação;


diante das razões expostas pelo relator, com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992:

9.1. conhecer do Pedido de Reexame e, no mérito, negar-lhe provimento;

49


9.2. dar ciência desta deliberação à recorrente e aos demais interessados.









1. Processo TC 015.860/2012-4

2. Grupo I – Classe – I – Pedido de Reexame (em processo de Auditoria).

3. Responsáveis/Interessados/Recorrentes:

3.1. Interessado: Congresso Nacional.

3.2. Responsável: Silvio Figueiredo Mourão (CPF 729.316.637-00).

3.3. Recorrente: Silvio Figueiredo Mourão (CPF 729.316.637-00).

4. Órgãos/Entidades: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e Secretaria

de Infraestrutura do Estado do Amazonas (Seinfra).

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

5.1. Relator(a) da deliberação recorrida: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti.


7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur).

8. Advogados constituídos nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria, ora em fase de Pedido de Reexame

interposto pelo Sr. Sílvio Figueiredo Mourão contra o Acórdão 2.010/2015-TCU-Plenário;


diante das razões expostas pelo relator e com fulcro no art. 48 da Lei 8.443, de 16/7/1992, combinado

com os arts. 285 e 286 do Regimento Interno-TCU, em:

9.1. conhecer do Pedido de Reexame em tela, para, no mérito, negar-lhe provimento;

9.2. autorizar, desde logo, nos termos do art. 26 da Lei Orgânica deste Tribunal e do art. 217 de

seu Regimento Interno, o pagamento da dívida em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e

consecutivas, fixando-se o vencimento da primeira em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da

notificação deste Acórdão, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre cada uma delas

os encargos legais devidos, na forma prevista na legislação em vigor, sem prejuízo ao vencimento

antecipado do saldo devedor em caso de não comprovação do recolhimento de qualquer parcela,

conforme prevê o § 2º do mencionado art. 217;

9.3. dar ciência desta deliberação ao recorrente e ao Diretor-Geral do Departamento Nacional de

Infraestrutura de Transportes, fazendo remissão, no caso deste último destinatário, ao Ofício

0752/2015-TCU/SeinfraHidroferrovias, de 26/8/2015 (peça 135).






50





1. Processo TC 001.438/1993-0

2. Grupo II – Classe I – Embargos de Declaração (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrente: Confiança Mudanças e Transportes Ltda. (CNPJ 07.223.878/0001-35).

4. Unidade: Comando da 12ª Região Militar.


5.1. Relatora da deliberação recorrida: ministra Ana Arraes.


7. Unidade Técnica: não atuou.

8. Representação legal: Juliana de Abreu Teixeira (OAB/CE 13.463), André Quezado Negreiros

(OAB/DF 36.870), Cibelle Macedo Braga Negreiros (OAB/DF 40.687) e outros representando

Confiança Mudanças e Transportes Ltda.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração, opostos pela Confiança Mudanças

e Transportes Ltda. contra o acórdão 1.949/2017 - Plenário, que apreciou recurso de revisão contra o

acórdão 5.172/2009 - 1ª Câmara, que, por sua vez, condenara a recorrente em débito por

irregularidades administrativas ocorridas nos setores financeiro e de transporte do Comando da 12ª

Região Militar.


as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 32 e 34 da Lei 8.443/1992, em:

9.1. conhecer dos embargos e rejeitá-los; e

9.2. dar ciência deste acórdão à embargante.






Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo.



1. Processo TC 010.803/2016-5

2. Grupo II – Classe I – Embargos de Declaração.

3. Recorrente: Ministério da Educação - MEC.

4. Unidades: Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica do Ministério da Educação -

Setec/MEC, Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Departamento Nacional - Senac e

Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - Departamento Nacional - Senai.




7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto

51


(SecexEducação).

8. Representação legal: Advocacia-Geral da União.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração, opostos pelo Ministério da

Educação - MEC contra o acórdão 1.067/2017 - Plenário, que tratou de auditoria realizada no sentido

de verificar o cumprimento do Acordo de Gratuidade quanto à oferta de vagas para educação

profissional, firmado com o Serviço Nacional de Aprendizagem da Indústria - Senai e com o Serviço

Nacional de Aprendizagem do Comércio - Senac.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União reunidos em sessão do Plenário, com

fundamento no art. 32, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 277, inciso II, e 287 do RI/TCU e nas

razões expostas pela relatora, em:

9.1. conhecer dos embargos opostos pelo Ministério da Educação, acolhê-los parcialmente e

alterar a redação do subitem 9.2.2 do acórdão 1.067/2017 - Plenário, que passa a vigorar com a

seguinte redação:

“9.2.2. quando da definição da oferta de vagas da Bolsa-Formação, considere aquelas a serem

oferecidas por meio do Acordo de Gratuidade – caso a informação seja disponibilizada pelo Senai e

pelo Senac –, como meio de gerar eficiência na alocação das vagas e na utilização de recursos

orçamentários;”

9.2. dar ciência deste acórdão aos interessados.









1. Processo TC 012.948/2013-6

2. Grupo II – Classe I – Embargos de Declaração (Embargos de Declaração em Pedido de

Reexame).

3. Embargante: Suely de Souza Melo da Costa (CPF 079.243.212-68).

4. Unidade: Secretaria de Estado de Saúde do Acre - Sesacre.




7. Unidade Técnica: não atuou.


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração, opostos por Suely de Souza Melo

da Costa contra o acórdão 1.484/2017 - Plenário, que apreciou embargos interpostos contra o acórdão

591/2017-Plenário.


as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 32 e 34 da Lei 8.443/1992 e art. 287 do

Regimento Interno, em:

52


9.1. conhecer dos embargos de declaração e rejeitá-los;

9.2. esclarecer à embargante que novos embargos de declaração opostos em caráter meramente

protelatório contra a presente deliberação serão conhecidos como mera petição, sem efeito suspensivo,

nos termos do § 6º do art. 287 do Regimento Interno, e podem ensejar a aplicação da multa do art.

1.026, § 2º, do Código de Processo Civil;

9.3. dar ciência deste acórdão à embargante e aos demais comunicados da deliberação original.









1. Processo nº TC 004.533/2017-8.

1.1. Apensos: 010.810/2017-0; 029.890/2017-9

2. Grupo II – Classe I – Assunto: Embargos de declaração (Representação)

3. Responsáveis/Recorrente:

3.1. Responsáveis: Marcelo José Salles de Almeida (738.146.287-72); Orlando Santos Diniz

(793.078.767-20)

3.2. Recorrente: Marcelo José Salles de Almeida (738.146.287-72).

4. Entidades: Administração Regional do Senac no Estado do Rio de Janeiro; Administração

Regional do Sesc no Estado do Rio de Janeiro.

5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Rio de Janeiro (Secex-RJ).


8.1. Sérgio Freitas de Almeida (OAB/DF 22.075) e outros, representando Federação do

Comércio do Estado do Rio de Janeiro (Fecomércio/RJ), Administração Regional do Sesc no Estado

do Rio de Janeiro, Administração Regional do Senac no Estado do Rio de Janeiro e Marcelo José

Salles de Almeida.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração contra o acórdão 980/2017-TCU-

Plenário, por intermédio do qual esta Corte determinou a conversão do presente processo em tomada

de contas especial.


as razões expostas pelo relator, com fulcro nos arts. 32 e 34 da Lei 8.443/1992, em conhecer dos

embargos, para, no mérito, rejeitá-los.






53


Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz.

13.3. Ministros-Substitutos convocados: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira (Relator).


1. Processo nº TC 029.416/2017-5.

2. Grupo I – Classe VII – Representação.

3. Interessado: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

(Ibama).

4. Entidade: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama).

5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.



8. Representação legal: Luiz Antonio Ferreira Bezerra Beltrão (OAB/DF 19.733) e outros,

representando Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis e ACECO –

TI S.A.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Aceco TI

S.A., por meio da qual noticia possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico SRP 11/2017, conduzido

pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), cujo objeto

consiste em “aquisição de novos Sistemas de Infraestrutura de Alta Eficiência e Disponibilidade em

Ambientes de TI de missão crítica, incluindo a elaboração de projeto executivo, fornecimento,

instalação e testes de dispositivos elétrico-eletrônicos, mecânicos e lógicos”.


as razões expostas pelo relator, em:

9.1. com fulcro no art. 276, caput, do RI/TCU, referendar a medida cautelar adotada pelo relator

por meio do despacho contido na peça 12 destes autos, transcrito no relatório que precede este acórdão,

bem como as medidas acessórias constantes no mencionado despacho;

9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos

Recursos Naturais Renováveis e à representante.






Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira (Relator).

ENCERRAMENTO

Antes de finalizar a sessão, o Ministro Presidente Raimundo Carreiro lembrou a realização de

sessão extraordinária de caráter reservado às 16 horas e 51 minutos.

Às 16 horas e 50 minutos, a Presidência encerrou a sessão, da qual foi lavrada esta ata, a ser

aprovada pelo Presidente e homologada pelo Plenário.

MARCIO ANDRÉ SANTOS DE ALBUQUERQUE

54


Secretário das Sesses

LORENA MEDEIROS BASTOS CORREA

Subsecretária do Plenário, em substituição

Aprovada em 14 de novembro de 2017.

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

ANEXO I DA ATA 45, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2017


COMUNICAÇÕES

Comunicações proferidas pela Presidência.

COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA

Senhores Ministros,

Senhora Procuradora-Geral,

Tenho a satisfação de registrar, nesta sessão Plenária, a presença dos candidatos aprovados no

concurso público para provimento do cargo de Auditor Federal de Controle Externo, Área: Controle

Externo – Orientação: Auditoria Governamental, com lotação para Brasília, regido pelo EDITAL Nº 6

– TCU-AUFC, de 9 de junho de 2015.

Os alunos, futuros servidores, estão participando no Instituto Serzedello Corrêa - ISC, do

Programa de Formação objeto do EDITAL Nº 53 – TCU-AUFC, de 23 de outubro de 2017 e do

EDITAL Nº 54 – TCU-AUFC, de 27 de outubro de 2017.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de novembro de 2017.

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Tenho a satisfação de registrar, nesta sessão Plenária, a presença do Excelentíssimo Juiz

Conselheiro do Tribunal Administrativo de Moçambique, Senhor Amilcar Ubisse, que está aqui para

conhecer a estrutura e o funcionamento do Tribunal de Contas da União, além de promover a troca de

experiências quanto aos procedimentos adotados por esta Corte de Contas em matéria ligada a

auditoria de desempenho.

55



RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Comunico a V. Exª que na data de ontem, 7 de novembro, completaram-se 127 anos da

criação do Tribunal de Contas da União.

Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o

Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da autonomia,

fiscalização, julgamento, vigilância e energia.

Em 1891 a primeira constituição republicana institucionalizou o TCU e conferiu-lhe

competências para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade, antes de

serem prestadas ao Congresso Nacional.

Em 17 de janeiro de 1893 deu-se a instalação do Tribunal, graças ao empenho do Ministro da

Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa.

Feitos esses breves registros históricos, deixo minha singela homenagem a esta importante Casa.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Comunico que foi realizado, no último dia 7 de novembro, na escola da Advocacia Geral da

União (AGU), o “Fórum de Debates - O Acordo de Leniência e o Combate à Corrupção: Experiências

da Administração Pública Federal”.

Compuseram a Mesa de Honra, além de mim, a Advogada-Geral da União Grace Maria

Fernandes Mendonça; o Consultor Jurídico junto ao Ministério da Transparência e Controladoria-

Geral da União Renato de Lima França e o Advogado-Geral da União Substituto Paulo Gustavo

Medeiros Carvalho.

Na abertura, ressaltei, entre outros pontos, as formas de controles interno e externo da

Administração Pública conforme a Constituição Federal, destacando o papel fundamental do Tribunal

de Contas da União como órgão fiscalizador.

Destaco que apresentei breve explanação sobre a Lei Anticorrupção e Acordos de Leniência (Lei

nº 12846/2013), pontuando seu objetivo principal no que diz respeito a responsabilização rigorosa das

pessoas jurídicas que praticam atos de corrupção, além da celebração da ampliação do poder de

investigação do Estado através das promessas de cooperação.

Nesse sentido, considerando os efeitos dos referidos acordos de leniência sobre os processos de

56


competência desta Corte de Contas, demonstrei que permanece intacta a competência do TCU para

identificar danos, quantificar débitos, condenar responsáveis e declarar inidoneidade das empresas cujo

ato de corrupção tenha sido fraude à licitação.

Para, no estrito dever de controle, assegurar a legalidade e a legitimidade das negociações para a

obtenção de acordos, de forma consentânea com o interesse público, o Tribunal de Contas da União

editou a Instrução Normativa nº 74/2015 que preconiza que as informações relativas aos compromissos

de colaboração devem ser acompanhadas por esta Casa em diferentes etapas, de maneira a garantir a

eficácia da decisão proferida e viabilizar a segurança jurídica.

Na intenção de fortalecer essas contribuições, registrei algumas deliberações relevantes deste

Tribunal como, por exemplo, o Acórdão nº 483/2017-Plenário, da relatoria do Ministro Bruno Dantas -

que faz uma análise sobre fraude à licitação – e o Acórdão nº 1831/2017-Plenário, da relatoria do

Ministro Benjamin Zymler - o qual realiza análise sobre superfaturamentos em obras ferroviárias.

Salientei que o Tribunal, ao aprovar comunicação realizada no Plenário em 12/7/2017 pelo

Ministro Augusto Nardes, instituiu comitê objetivando viabilizar os Acordos de Leniência firmados no

âmbito da União, composto pelos seguintes membros:

- Ministro Benjamin Zymler;

- Ministro Augusto Nardes;

- Ministro-Substituto Weder de Oliveira; e

- Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.

Além das entidades:

- Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União;

- Advocacia Geral da União;

- Ministério Público Federal; e

- Conselho Administrativo de Defesa Econômica.

Conclui mencionando os esforços e desafios da Secretaria de Relações Institucionais de Controle

no Combate à Fraude e à Corrupção - Seccor e da Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em

Infraestrutura – SeinfraOperações nas ações envolvendo combate à corrupção e as que tratam de

acordos de leniência.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Comunico a este Plenário que, na última semana, foram iniciadas nove fiscalizações, dentre as

quais, destaco a auditoria destinada a mitigar riscos de corrupção e de desvios e a evitar o desperdício

de recursos públicos na Universidade de Brasília.

Essa Auditoria é um dos trabalhos que compõem uma Fiscalização de Orientação Centralizada

(FOC), da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, em treze universidades do País, com a

finalidade de analisar os processos de aquisições logísticas de universidades federais. Tal FOC foi

deflagrada com base em análises de riscos e devido aos recentes episódios ocorridos na Universidade

do Paraná.

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Ao agradecer o empenho de todos em relação aos trabalhos já realizados, reitero a solicitação de

apoio de Vossas Excelências para a realização de futuras fiscalizações que contribuam para a

consolidação dos resultados esperados.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Comunico a Vossas Excelências que, em atendimento ao convite formulado pela Comissão de

Assuntos Sociais do Senado Federal, participei, na manhã de hoje, da audiência pública realizada,

naquela Casa Legislativa, com a finalidade de expor e avaliar o relatório sistêmico de fiscalização da

saúde, com informações sobre a implementação e os resultados de políticas públicas no setor de

responsabilidade do Governo Federal.

No evento, presidido pelo Senador Eduardo Amorim, apresentei os Auditores da SecexSaúde

Marcelo Chaves, Lisaura Pereira, Messias Trindade, Rodrigo Schafhauser e Vinícius Guimarães,

designados para debater sobre o tema.

Na ocasião, ao fazer uma breve explanação, destaquei os relevantes esforços que este Tribunal

vem dedicando na realização de fiscalizações na área da saúde pública; falei a respeito das diversas

parcerias com outros órgãos fiscalizadores; registrei a realização de auditorias e pesquisas realizadas

nessa área; informei a respeito dos resultados apontados pelo Relatório Sistémico de Saúde Pública

(FiscSaúde) – um dos principais motivadores da aludida audiência; e discorri, ainda, acerca das

diversas ações para estímulo e suporte ao Controle Social.

Além disso, apresentei àquela Comissão alguns dados levantados em relatórios sistêmicos

anteriores e destaquei as várias fiscalizações relativas à saúde pública em andamento no TCU.

Registro, por fim, que a íntegra do meu pronunciamento consta da ata desta Sessão.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

08/11/2017 – CAS/Senado Federal – 9:00h

Audiência Pública sobre FiscSaude

Ministro Raimundo Carreiro – Presidente do

TCU

Em atendimento ao ofício nº 150/2017 da Presidência da Comissão de Assuntos Sociais do

Senado Federal, compareço a esta audiência pública com a finalidade de apresentar os Auditores

Marcelo Chaves, Lisaura Pereira, Messias Trindade, Rodrigo Schafhauser e Vinícius Guimarães, que

farão a exposição sobre o relatório sistêmico de fiscalização da saúde, com informações sobre a

implementação e os resultados de políticas públicas no setor de responsabilidade do Governo Federal,

encaminhado à CAS, em junho de 2017, por meio do Aviso- GP/TCU n° 555.

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Preliminarmente, digo que o Tribunal de Contas da União, sensível às demandas prioritárias da

sociedade, vem dedicando relevantes esforços na realização de fiscalizações na área de saúde pública,

inclusive em parceria com órgãos fiscalizadores, como tribunais de contas estaduais e municipais,

diante da natureza descentralizada das políticas de saúde, Ministério Público e Polícia Federal.

Ao longo dos últimos anos, fiscalizamos diversos programas e ações relacionados à saúde

pública. Mas não nos restringimos em atuar formalmente em fiscalizações que podem ser consideradas

o dia a dia do controle externo. Adicionalmente, avançamos em ações para estímulo e suporte ao

Controle Social, tais como: cartilhas; cursos à distância; e acordos de cooperação para treinamento de

“auditores sociais” com entidades do Terceiro Setor atuantes no controle da qualidade do gasto e da

ética no trato da coisa pública; bem como a troca de informações.

Com a colaboração dos tribunais de contas estaduais e municipais, entre outros achados, foram

realizadas auditoria sobre: a gestão da atenção básica na área da saúde no Brasil em 23 secretarias

estaduais e 317 municipais; e pesquisa eletrônica em 2.577 secretarias municipais e 14 estaduais, além

do próprio Ministério da Saúde. Estas avaliações, apreciadas pelo Plenário do TCU em 2015, mediante

Acórdão 1714/2015, Relator Ministro Benjamin Zmyler, mostraram que, infelizmente, o número de

pessoas internadas em decorrência de problemas de saúde – que poderiam ter sido solucionados no

nível da assistência básica – está muito acima dos índices considerados aceitáveis pelo próprio

Ministério da Saúde.

Ainda em parceria com 26 tribunais de contas, realizamos levantamento nacional para obter e

sistematizar informações sobre governança e gestão, relativas à área da saúde, em organizações

estaduais e municipais, a fim de: promover a divulgação dos temas “governança” e “gestão” entre os

envolvidos; identificar pontos de vulnerabilidade, induzindo-se a melhorias; e contribuir para o

planejamento das ações de controle de cada tribunal de contas partícipe.

De 11.228 organizações convidadas a participar, foram obtidas respostas de 78% das secretarias

municipais de saúde (4.349) e das sete superintendências regionais do DF; 73% dos conselhos

municipais (4.048); e 100% das organizações estaduais e distritais – conselhos e secretarias (81).

Os dados coletados no aludido levantamento permitiram o cálculo do Índice de Governança e

Gestão em Saúde (iGGSaúde) e a constatação de que 54% das instituições se encontram em estágio

inicial de governança e gestão.

O primeiro resultado prático da auditoria apreciada por meio dos Acórdãos nos 1130/2017 e

1840/2017, ambos do Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, foi a edição, pelo Conselho

Nacional de Saúde, da Resolução nº 554/2017, que incorporou recomendação feita pelo Tribunal

acerca da proibição de acúmulo das funções de gestor da saúde com a de presidente dos conselhos

estadual e municipal de saúde, em respeito ao princípio da segregação de função.

A propósito do atual Relatório Sistêmico de Saúde Pública, o FiscSaúde, o terceiro elaborado

pelo TCU – um dos principais motivadores desta audiência pública –, registro que se trata de

levantamento que abrange diversos aspectos da saúde pública no Brasil, desde a evolução das

transferências de recursos federais, por esfera de governo, até considerações sobre as 27 principais

fiscalizações efetivadas pelo TCU no biênio 2015/2016 concernentes ao tema. O relatório também

apresenta um sumário sobre as publicações elaboradas no biênio e a situação da saúde a partir de

indicadores de desempenho, de estrutura e de determinantes da saúde.

O FiscSaúde 2015/2016, apreciado pelo TCU por meio do Acórdão 1070/2017-Plenário, de

relatoria do Ministro Bruno Dantas, ainda evidencia a crescente descentralização da execução

orçamentária federal na Função Saúde aos municípios, de forma que, em 2016, 47,05% do total foi

executado por esses entes federados.

Dados levantados em relatórios sistêmicos anteriores abordaram temas de grande relevância e

que ensejam a necessidade de atenção pelos gestores da saúde.

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No Relatório Sistêmico de 2013, FiscSaúde 2013, apreciado mediante Acórdão 693/2014-

Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, foi realizado levantamento sobre assistência

hospitalar em 116 hospitais gerais com mais de 50 leitos em todo o Brasil com o objetivo de obter

diagnóstico amplo e identificar os principais problemas existentes. Verificou-se, por exemplo, que

47% dos leitos indisponíveis, equivalente a 1.121 leitos, tem como causa a falta de profissionais de

saúde (médicos, enfermeiros e outros).

Ainda no FiscSaúde 2013, o TCU identificou dado preocupante quanto ao aumento de incidência

de novos casos de Aids no Brasil. Comparações com a Taxa de Incidência de Aids com países da

Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) demostraram que, no exercício

de 2010, nossa Nação possuía a maior Taxa de Incidência entre os países que integram aquele

organismo. Tal fato enseja a criação de novas estratégias por parte dos gestores da saúde para reforçar

medidas preventivas, de tal sorte que a doença não assuma proporções endêmicas. Além dos prejuízos

humanitários para a sociedade, o avanço da doença certamente terá grande impacto financeiro para o já

comprometido orçamento do SUS.

Para finalizar, informo que se encontram em andamento, no TCU, várias fiscalizações relativas à

saúde pública, das quais destaco:

auditoria em 10 Estados e no Ministério da Saúde para avaliar a regularidade de aquisições

de medicamentos com recursos federais, Relator Ministro Augusto Nardes;

auditoria na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), sobre a regularidade do

processo de registro de medicamentos, Relator Ministro Augusto Nardes;

auditoria baseada em risco na concessão de Certificado de Entidades Beneficentes de

Assistência Social (Cebas) – instrumento assegurador da isenção de contribuições para a seguridade

social de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, Relator Ministro Augusto Nardes;

acompanhamentos sobre: a execução da política de combate ao Aedis Aegypty, Relator

Ministro Bruno Dantas; a implantação da Hemobras, Relator Ministro Augusto Nardes; e do

Programa Mais Médicos, Relator Ministro Benjamin Zymler;

auditoria sobre a atuação da Agência Nacional de Saúde (ANS) na fiscalização dos

reajustes dos planos de saúde privados, Relator Ministro Benjamin Zymler;

auditoria no Programa de Apoio ao Desenvolvimento Institucional do Sistema Único de

Saúde (PROADI-SUS), Relator Ministro Augusto Nardes;

auditoria para avaliar a eficiência na atuação da Anvisa e de outros órgãos nos portos

brasileiros, Relator Ministro Bruno Dantas.

Agradeço esta valiosa oportunidade de comparecer a esta Comissão com o intuito de contribuir

para a melhoria da saúde pública oferecida a nossa sociedade, bem como para prestar contas ao

Congresso Nacional acerca das atividades que o TCU vem desenvolvendo sobre esse assunto da mais

alta relevância para o Brasil.

Assim, ficam com esta Comissão, Srª Presidente e Srs Senadores, os nossos auditores que farão a

exposição e responderão aos questionamentos de V. Exªs sobre tema tão sensível à nossa população.

Muito obrigado.


Senhores Ministros,


Comunico que, na manhã de hoje, no Auditório do Interlegis no Senado Federal, foi realizada

60


cerimônia de abertura do Seminário de celebração aos 45 anos da atividade de auditoria interna do

Senado Federal. O evento foi comandado pelo Senador Eunício Oliveira – Presidente do Senado e

compuseram a Mesa de Abertura, além de mim:

- o Senador José Pimentel – Primeiro-Secretário do Senado Federal;

- o Ministro Weder de Oliveira - Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da União;

- o Senhor Eduardo Pereira da Silva – Diretor da Secretaria de Controle Interno do Senado

Federal; e

- o Senhor Helder Rebouças – Diretor-Executivo do Instituto Legislativo Brasileiro.

Na ocasião registrei minha satisfação em participar da referida cerimônia pois foi naquela Casa

onde ingressei, em 1968, para ocupar o emprego de expedidor e, gradualmente, ascender ao cargo de

Secretário-Geral da Mesa do Senado, função na qual permaneci cerca de 12 anos.

Reforcei que, ao assumir a Presidência do Tribunal de Contas da União, não poupei esforços

para adotar medidas que continuassem cooperando para o fortalecimento da auditoria interna do

Tribunal como, por exemplo:

- a aprovação de um novo estatuto de auditoria interna no âmbito da resolução que trata das

competências das unidades desta Casa;

- a mudança na nomenclatura da Secretaria de Controle Interno que passou a ser denominada

Secretaria de Auditoria Interna – Seaud, possibilitando que o Secretário seja aprovado pelo Plenário

deste Tribunal;

- a aprovação de novos padrões de auditoria interna atentos às normas internacionais e à

metodologia da abordagem baseada em riscos; e

- a aprovação da Resolução TCU nº 287/2017, contendo as políticas de gestão de riscos desta

Corte de Contas contribuindo consideravelmente para a melhoria da governança institucional.

Destaquei que essas e outras ações foram tomadas com o objetivo de aprimorar o cumprimento

de nossa missão quanto órgão fiscalizador e que, enquanto estiver à frente desta Presidência,

continuarei apoiando a atividade de auditoria interna, pela importância para o aperfeiçoamento

organizacional e para a excelência e eficiência na governança e gestão pública.

Registro, por fim, que a íntegra do meu pronunciamento consta da ata desta Sessão.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

08/11/2017 – Auditório do Interlegis/Senado Federal 10h – 45 Anos da Auditoria do

Senado Federal

Ministro Raimundo Carreiro – Presidente do TCU

Senhoras e senhores,

Inicialmente, ao cumprimentar todos os presentes, quero registrar a imensa satisfação e honra em

participar do aniversário de 45 anos da atividade de auditoria interna do Senado Federal.

Num misto de emoção e saudade, retorno a esta Casa onde ingressei, em 1968, para ocupar o

emprego de expedidor, lá na gráfica, e gradualmente ascender ao cargo de Secretário-Geral da Mesa

do Senado, função de máxima responsabilidade, na qual permaneci cerca de 12 anos.

Durante a minha passagem por esta Casa, presenciei muitos dos desafios enfrentados pelos

servidores que atuam no controle interno do Senado Federal.

Desafios que somente foram superados graças ao empenho, compromisso e zelo profissional dos

honrados servidores públicos que escreveram, com suor e dedicação, essas décadas de contínuas

61


transformações da atividade de auditoria interna nesta Casa Legislativa.

A prova dessa dedicação é que todas as contas anuais do Senado Federal dos últimos 10 anos

foram julgadas regulares ou regulares com ressalvas pelo Tribunal de Contas da União.

Por esse motivo, ao assumir a Presidência do TCU, não poupei esforços para a adoção de

medidas que contribuíssem para o fortalecimento da auditoria interna do Tribunal.

De imediato, foi aprovado um novo estatuto de auditoria interna, no âmbito da resolução que

trata das competências das unidades do TCU.

Ao mesmo tempo, promovi mudança na nomenclatura da Secretaria de Controle Interno que

passou a ser denominada Secretaria de Auditoria Interna - Seaud.

Com isso, o Secretário passou a ser aprovado pelo Plenário do TCU.

Mas, minha convicção é de que o Secretário de Auditoria Interna deve ter mandato, pois só

assim terá a autonomia necessária para assessorar o dirigente máximo da instituição.

Com as citadas mudanças, busquei não só o alinhamento com as melhores práticas de

governança, mas também procurei sinalizar os novos rumos pretendidos para aquela unidade, deixando

claro o seu papel como guardião institucional na terceira linha de defesa.

Convém destacar que aprovei, em janeiro de 2017, os novos padrões de auditoria interna,

tornando-os aderentes às normas internacionais e à metodologia da abordagem baseada em riscos.

Outro importante passo para melhoria da governança institucional foi a aprovação da Resolução

TCU 287/2017, contendo a política de gestão de riscos do TCU, que contempla um conjunto de

instrumentos de governança e de gestão.

Todas essas medidas têm o objetivo de apoiar a tomada de decisão que permita prover razoável

segurança no cumprimento de sua missão e no alcance de seus objetivos institucionais.

Por fim, destaco que em todo o processo houve um pesado investimento na capacitação e

treinamento dos recursos humanos, uma das principais diretrizes adotadas em minha gestão.

As normas internacionais para a prática de auditoria interna, estabelecidas pelo Instituto de

Auditoria Interna, enfatizam a proficiência como um dos elementos essenciais para o bom desempenho

dessa atividade.

Assim, segundo aquele instituto, a formação, a experiência, as certificações e a capacitação

apropriada ajudam os profissionais da área a desenvolverem o nível necessário de aptidão e

competência para a realização de suas atribuições com o zelo profissional devido.

Além disso, as normas internacionais preconizam que o dirigente da atividade de auditoria deve

ser detentor de certificações e qualificações profissionais adequadas.

Com essa preocupação, o TCU promoveu medidas de estímulo à obtenção dessas certificações

internacionais.

E, no que se refere à proficiência, considero a Seaud do TCU um exemplo a inspirar as unidades

de auditoria interna das demais instituições públicas.

Assim, tenho orgulho em enfatizar que tanto o atual Secretário de Auditoria Interna do TCU,

quanto seu substituto, são auditores internos certificados internacionalmente.

Ambos possuem três certificações, todas concedidas pelo Instituto de Auditores Internos, após

aprovação em rigorosos exames internacionais promovidos por aquela instituição.

Enquanto estiver à frente da Presidência, continuarei a apoiar a atividade de auditoria interna no

exercício de sua missão institucional, pois sou consciente da sua importância para o aperfeiçoamento

organizacional e para a excelência e eficiência na governança e gestão pública.

Por fim, nesta data tão especial, quero parabenizar os colegas servidores que atuam na Secretaria

de Controle Interno do Senado Federal pelos 45 anos de existência dessa tão importante unidade.

Estou certo de que os senhores e senhoras serão capazes de enfrentar os novos desafios que

doravante se apresentarão no exercício de suas atividades.

Contem com o TCU para juntos induzirmos profundas transformações na governança e na gestão

pública.

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Com essas considerações desejo a todos um evento por demais produtivo.


Senhores Ministros,


Comunico a este Plenário que, em atendimento à solicitação objeto do Ofício nº 853/GP, de 26

de outubro de 2017, complementado pelo Ofício nº 920/GP, de 6 de novembro de 2017, ambos do

Superior Tribunal de Justiça, juntados ao processo de requisição TC 023.254/2016-5, foi autorizada a

dilação do prazo de cessão do servidor Geovani Ferreira de Oliveira, AUFC matrícula nº 5088-1, para

continuar exercendo naquele Tribunal o cargo em comissão de Secretário de Auditoria Interna, código

CJ-3, até 1º de setembro de 2018.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Comunicação proferida pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues.

COMUNICAÇÃO

COMUNICAÇÃO AO PLENÁRIO

Senhor Presidente,

Senhora Ministra,

Senhores Ministros,


Após ter sido sorteado relator do TC 011.111/2015-1, contendo proposta de ab-rogação das

Instruções Normativas 27/1998, 46/2004 e 52/2007, as quais dispõem sobre o acompanhamento dos

processos de desestatização, submeto à apreciação deste Plenário proposta de abertura de prazo de 15

(quinze) dias para a apresentação de emendas pelos Ministros e sugestões pelos Ministros-Substitutos

e pala Procuradora-Geral.

A modernização dos normativos se faz necessária ante a nova realidade do País e frente à

experiência já acumulada por esta Corte na fiscalização das desestatizações.

Para melhor conhecimento da matéria, solicito que a Secretaria Geral das Sessões faça distribuir

cópia do projeto de nova IN e documentos de apoio em que são sistematizadas as mudanças propostas.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de novembro de 2017

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

Comunicação proferida pelo Ministro Benjamin Zymler.

63


Comunicação

Senhor Presidente,

Senhores Ministros,

Senhor Representante do Ministério Público,

Comunico que participei, no último dia 7 de novembro, na escola da Advocacia Geral da União

(AGU), do evento “Fórum de Debates – O Acordo de Leniência e o Combate à Corrupção:

Experiências da Administração Pública Federal”.

Na ocasião, fiz parte do painel intitulado “Acordo de Leniência e reparação do dano”,

juntamente com a Advogada-Geral da União Grace Maria Fernandes Mendonça, o Consultor-Geral da

União Marcelo Augusto Carmo de Vasconcellos, o Advogado-Geral da União Substituto Paulo

Gustavo Medeiros Carvalho e o Diretor da Área Jurídica do Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social Marcelo de Siqueira Freitas.

Agradeço à Escola da AGU pelo convite e pela competência na organização do evento.

TCU, Sala das Sessões, em 8 de novembro de 2017.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

Comunicação proferida pelo Ministro José Múcio Monteiro.

COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,

Senhora Ministra,

Senhores Ministros,


Tenho a satisfação de comunicar a Vossas Excelências, na qualidade de Supervisor do Conselho

Editorial da Revista do TCU, o lançamento do número 138 de 2017, nas versões impressa e eletrônica.

A presente edição trata de tema essencial para o desenvolvimento econômico e social de

qualquer nação: a infraestrutura. E o desafio de bem investir na infraestrutura em nosso País é cada vez

mais complexo.

O entrevistado da edição, Pedro Parente, é reconhecido por sua competência em gestão de crises

e compartilhou conosco sua visão sobre a Petrobras, o TCU e estratégias para superar a crise e

continuar em frente.

Os artigos publicados contribuem com o tema abordando questões de extrema relevância, como:

métodos de aprimoramento do processo decisório sobre investimentos em projetos de infraestrutura;

uso de análise de dados como subsídio para seleção de objetos de controle; aplicação de técnicas

econométricas para cálculo de sobrepreço em estudo de caso de contratos da Petrobras; melhoria da

gestão das hidrovias do sistema federal de viação; contribuições das auditorias do TCU para a

mobilidade urbana; além da influência de doações de campanha no preço das obras públicas.

Mereceram destaque a retomada do processo de desinvestimento da Petrobras, após

aperfeiçoamentos implementados pela estatal em razão de fiscalização do Tribunal, e o sucesso obtido

pelo Governo no leilão dos aeroportos de Fortaleza (CE), Salvador (BA), Florianópolis (SC) e Porto

64


Alegre (RS).

Mais uma vez, em nome do Conselho Editorial da Revista do TCU, agradeço as valiosas

contribuições de todos, e reitero o convite a Vossas Excelências, aos demais membros do Ministério

Público e aos servidores do Tribunal para que colaborem com a produção de conhecimento e a

divulgação de nossa Revista.

Muito obrigado!


JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Ministro

Comunicação proferida pelo Ministro Aroldo Cedraz.

COMUNICAÇÃO AO PLENÁRIO

Senhor Presidente,

Senhora Ministra,

Senhores Ministros,


Após ter sido sorteado relator do TC 018.655/2017-3, contendo proposta de alteração da Decisão

Normativa-TCU 126/2013, que dispõe sobre procedimentos a serem observados relativamente à

inclusão e à exclusão, do Cadin, de nomes de responsáveis condenados ao pagamento de débito ou de

multa pelo Tribunal de Contas da União, submeto à apreciação deste Plenário proposta de abertura de

prazo de 15 (quinze) dias para a apresentação de emendas pelos Ministros e sugestões pelos Ministros-

Substitutos e pela Procuradora-Geral.

A alteração proposta, a pedido da Advocacia Geral da União (AGU), se faria necessária para

centralizar a responsabilidade pela análise de todos os pedidos de inscrição no Cadin, inclusive aqueles

anteriores à data de publicação da referida decisão normativa.

Para melhor conhecimento da matéria, solicito que a Secretaria Geral das Sessões faça distribuir

cópia do projeto da nova DN e dos documentos de apoio em que são sistematizadas as mudanças

propostas.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de novembro de 2017

AROLDO CEDRAZ

Relator

ANEXO II DA ATA 45, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2017


ACÓRDÃOS PROFERIDOS DE FORMA UNITÁRIA

Relatórios e Votos emitidos pelo respectivo relator, bem como os Acórdãos de nºs 2449 a 2478,

aprovados pelo Plenário.

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GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 026.173/2016-6.

Natureza: Administrativo.

Entidade: não há.

Responsável: não há.

Interessado: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso

Nacional – CMO.

Representação legal: não há.

SUMÁRIO: FISCOBRAS 2017. CONSOLIDAÇÃO DAS FISCALIZAÇÕES

REALIZADAS PELO TRIBUNAL PARA ATENDER O DISPOSTO NA LEI Nº 13.408/2016 –

DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA DE 2017.

COMUNICAÇÕES.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, a instrução da unidade técnica responsável pela consolidação do

Fiscobras 2017 (peça 31):

“I. Introdução

1. Trata-se de relatório de consolidação das fiscalizações realizadas pelo Tribunal de Contas da

União (TCU) entre setembro de 2016 e agosto de 2017 (Fiscobras 2017) relacionadas a investimentos

em obras públicas.

2. O Fiscobras é o plano de fiscalização de obras do Tribunal de Contas da União, de

periodicidade anual, o qual contempla empreendimentos selecionados em conformidade com as

determinações das respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

3. O Fiscobras 2017, considerando os aspectos de seleção indicados no art. 124 da Lei 13.408, de

26/12/2016 (LDO 2017), buscou identificar os contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos nos

quais havia indícios de irregularidades graves, classificadas nos termos do art. 121 da referida Lei, de

forma a encaminhar a relação atualizada de obras com esse tipo de irregularidade para a Comissão

Mista do Congresso Nacional, nos termos do inciso II do art. 123 da LDO 2017.

4. Em complemento, o conjunto de fiscalização buscou atender os ditames do acórdão

consolidador do Fiscobras predecessor (Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, relatoria: Min. Raimundo

Carreiro) e dos acórdãos de seleção de obras do presente Fiscobras (Acórdãos 2.757/2016, relatoria:

Min. Aroldo Cedraz, e 883/2017, relatoria: Min. Raimundo Carreiro, todos do Plenário deste

Tribunal). Nessas decisões foram apresentados (i) a relação de obras a serem fiscalizadas em 2017 e

(ii) outros trabalhos de fiscalização que deveriam ser acrescentados ao relatório final.

II. Histórico do Fiscobras

5. A origem dos procedimentos de fiscalizações de obras, da forma como são executadas

atualmente pelo Tribunal de Contas da União, remonta à Decisão Plenária 674/1995. Essa deliberação

foi proferida em decorrência do encaminhamento, ao TCU, do Relatório da Comissão Temporária do

Senado Federal, criada para investigar obras não concluídas custeadas pela União e examinar a

situação dos empreendimentos.

6. Em 1997, o Tribunal realizou, com fulcro no art. 71, inciso IV, da Constituição Federal,

auditorias em obras públicas, e encaminhou os resultados ao Congresso Nacional. Em decorrência, foi

publicado, na LOA de 1997, o primeiro quadro de bloqueio orçamentário, com a relação de obras com

indícios de irregularidades.

66


7. A LDO 1998, Lei 9.473, de 22 de julho de 1997, foi a primeira a apresentar comandos que

determinavam ao TCU o encaminhamento de informações relativas às fiscalizações de obras.

8. Desde então, em cumprimento às determinações das sucessivas leis de diretrizes

orçamentárias, o Tribunal encaminha ao Congresso Nacional, anualmente, relação dos

empreendimentos nos quais tenham sido identificados indícios de irregularidades graves, em especial

os que ensejam recomendação de paralisação (IGP). A partir dos relatórios técnicos produzidos pelo

TCU, o Parlamento decide acerca do bloqueio ou liberação dos recursos necessários para a execução

desses empreendimentos.

9. Foram alcançados resultados significativos a partir desses trabalhos. Em especial em

decorrência dos benefícios financeiros das fiscalizações e das contribuições para a melhoria da gestão

da Administração Pública.

10. A partir do ano de 2009 foram iniciadas as fiscalizações em editais de obras públicas

disponibilizados no ComprasNet, Portal de Compras do Governo Federal. Essa prática se mostrou

muito efetiva, como resultado da atuação do controle externo, tendo em vista a tempestividade da

atuação e o alto grau de correção de falhas prévias à execução da obra e ao desembolso financeiro.

11. O Fiscobras 2010 inovou com a inclusão, no rol de ações de controle, de Fiscalizações de

Orientação Centralizada – FOC que é um conjunto de fiscalizações que envolvem preparação

centralizada, execução descentralizada e a consolidação dos resultados. Essa modalidade de

fiscalização tem por objetivo avaliar, de forma sistêmica, tema e objetos de controle, no âmbito

nacional ou regional, adotando papéis de trabalho padronizados de maneira a identificar as ocorrências

mais comuns e relevantes, permitindo a consolidação dos resultados.

12. Isso permitiu a realização de trabalhos voltados para empreendimentos de pequeno porte com

características semelhantes e permitiu a identificação de padrões para a melhor detecção e

compreensão dos fatos ou irregularidades e das causas.

13. No que tange ao escopo de trabalho, até 2011 o ciclo Fiscobras contemplava apenas

fiscalizações que contribuíssem com o Congresso Nacional na elaboração das leis orçamentárias

anuais. Ou seja, os objetos dessas auditorias eram projetos, editais e contratos de obras públicas. Até

então, demais ações de controle relacionadas a empreendimentos de infraestrutura não eram

incorporadas ao relatório consolidador enviado anualmente à casa legislativa.

14. Em 2012, o Tribunal realizou, pela primeira vez, auditorias voltadas exclusivamente para o

aspecto da qualidade das obras públicas, sob a sistemática da Fiscalização de Orientação Centralizada

(FOC), nas áreas de edificações, rodovias, ferrovias e conjuntos habitacionais.

15. Nessa linha evolutiva, o Fiscobras 2013 expandiu ainda mais o escopo de atuação e passou a

contemplar quatro grandes classes (grupo de macrodivisões estratégicas), com o objetivo de contribuir

na construção de uma visão mais sistêmica do setor de infraestrutura no âmbito do governo federal.

São elas: (i) Cumprimento da LDO; (ii) Auditorias de Qualidade; (iii) Acompanhamento de

Concessões; e (iv) Avaliação de Governança.

16. No Fiscobras referente ao exercício de 2014, foram iniciadas as fiscalizações temáticas

sobre governança, qualidade e concessões. Isso de forma a obter visão integrada dos investimentos

como um instrumento de aprimoramento de políticas públicas, compostas por uma ou mais obras, cada

qual voltada ao adimplemento de objetivos e metas específicas estabelecidos no Plano Plurianual da

União para o período de 2012 a 2015 (PPA 2012-2015 – Plano Mais Brasil). Foram propostos 21

temas a partir da identificação dos programas de governo mais importantes e afetos às Políticas de

Infraestrutura e dos eixos estruturantes da cadeia logística, como, por exemplo, ‘Obras de

infraestrutura da Saúde’, ‘Empreendimentos da Aviação Regional’, ‘Corredores Logísticos: Corredor

Logístico da BR-163’, dentre outros.

17. Por seu turno, o Fiscobras 2015 inovou com a realização de projeto-piloto para avaliar o

risco de inconsistências nos orçamentos de um conjunto de obras geridas pelo Ministério das Cidades

67


(MCidades) e passíveis de serem auditadas com apoio de ferramentas de TI, como o Sistema de

Análise de Orçamentos (SAO) desenvolvido pelas unidades técnicas do próprio TCU.

18. Nesse mesmo ciclo de fiscalizações em 2015, utilizando-se o SAO, foi possível avaliar 189

orçamentos de obras públicas, referentes a 97 operações/rubricas, alcançando a cifra de

aproximadamente R$ 17 bilhões. Com base nos resultados da análise de risco automatizada e

calculado o risco de cada empreendimento, foram selecionadas e fiscalizadas 26 das 97 fiscalizações

naquele ano.

19. Em 2016, o Fiscobras completou 20 anos. Para resgatar a memória das fiscalizações ao

longo do tempo e realizar um relato histórico desse trabalho foi publicado o livro “Fiscobras 20 Anos”.

Além disso, o Sistema Fiscalis que é a ferramenta utilizada para elaboração dos relatórios das

fiscalizações, foi aprimorado, contribuindo assim para a melhoria da qualidade dos trabalhos dos

auditores.

20. Nesse mesmo ano foi aberto um processo de levantamento que avaliou 280 operações em

que a Caixa atua como mandatária da União. Utilizando os algoritmos de mineração de dados do SAO,

e com base nos orçamentos disponibilizados, foram emitidos 260 relatórios preliminares de auditoria,

os quais remontam análises automatizadas em recursos investidos da ordem de R$ 19 bilhões.

21. Os relatórios preliminares citados no parágrafo precedente indicaram 1.433 possíveis

inconsistências. Nesses, foram apontadas possibilidades de correção da ordem de R$ 720 milhões,

ajustes em 484 irregularidades e ainda outros R$ 2,3 bilhões de itens possivelmente inconsistentes.

Ainda, essa análise automatizada fundamentou a seleção de obras a serem auditadas nos Fiscobras que

sucederam ao relatório de levantamento no âmbito da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura

Urbana (SeinfraUrbana).

22. Com fundamento no histórico de atuação, resta configurado que este Tribunal, além do

cumprimento das determinações legais trazidas historicamente nas LDO, tem (i) evoluído a forma de

trabalho para responder a questões importantes ligadas a empreendimentos de infraestrutura;

(ii) otimizado seus trabalhos com ferramentas de inteligência artificial; e (iii) buscado prestar contas à

sociedade sobre o resultado dos trabalhos por ele realizados.

III. Panorama da Infraestrutura no Brasil

23. Este capítulo irá contextualizar a execução dos serviços relacionados à infraestrutura pública

e abordará (i) o esforço realizado por esta Corte para consolidar informações gerenciais da

Administração Federal; (ii) o possível impacto das atuais restrições orçamentárias ao andamento dos

serviços de infraestrutura no PAC; e (iii) a contratação de concessões para suprir parte da demanda de

infraestrutura do país.

24. Esse assunto relaciona-se com a determinação de criação do cadastro de obras, proferida ao

Ministério do Planejamento no Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário (relatoria: Min. Valmir Campelo),

que será objeto de análise específica no capítulo XI.1. desta instrução, por força do item 9.3.1 do

Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário – consolidação do Fiscobras 2016 (relatoria: Min. Raimundo

Carreiro).

III.1. Necessidade de evolução de conceitos

25. Por meio do seu Orçamento Geral, a União aplica recursos em diversos tipos de objetos de

infraestrutura, dentre os quais pode ser utilizada a seguinte classificação: (i) execução de obras; (ii)

serviços de engenharia; e (iii) aquisição de materiais e equipamentos. Nos termos trazidos na Lei

8.666/1993:

Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:

I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por

execução direta ou indireta;

II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a

Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação,

68


reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos

técnico-profissionais;

III - Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou

parceladamente;

26. Da leitura da Lei, conforme retro transcrita, pode ser constatado que um objeto pode estar

contido em mais de uma das classificações, por exemplo, um objeto contratado de construção com

demolição prévia poderia ser enquadrado como obra e/ou serviço e outro contratado para construção e

aquisição de equipamentos poderia ser enquadrável como obra e/ou compra.

27. Em adição, pode haver dificuldade de enquadramento de objetos pela similaridade de

conceitos trazidos na lei. Por exemplo, uma obra de recuperação também pode ser condizente com

serviço de reparação, assim como uma obra de fabricação pode ser enquadrável como serviço de

montagem. Um caso concreto de dúvida seria a aquisição e implantação de uma estação de tratamento

de esgoto compacta, a qual poderia ser abrangida em quaisquer dos conceitos. Assim, identifica-se

uma oportunidade para regulamentação dos conceitos legais.

28. Alude-se que a elaboração do Cadastro de Obras, nos moldes determinados no Acórdão

1.188/2007-TCU-Plenário (Relatoria: Min. Valmir Campelo), tem como requisito a equalização desses

conceitos de modo a sanar as lacunas mencionadas.

29. Entretanto, pela ausência de detalhamento das informações fornecidas pela Administração

Pública e dos conceitos legais existentes, o termo obra será aqui utilizado de forma mais abrangente,

abarcando indistintamente as operações financeiras cujos objetos possam ser enquadráveis como

solução de melhoria da infraestrutura (obras, serviço de engenharia ou aquisição de equipamentos).

III.2. Fontes de informações de investimentos ligados à obra

30. O Brasil é considerado um país continental e apresenta vasta quantidade e diversidade de

obras realizados com recursos da União. Todavia, ainda não está disponível um sistema gerencial

centralizado com informação de todas as obras, nos moldes determinados no Acórdão 1.188/2007-

TCU-Plenário (Relatoria: Min. Valmir Campelo), nem ainda há repositório com informações de todas

as operações financeiras ligadas a obra (ver tópico XI.1. desta instrução).

31. Por outro lado, observa-se que algumas instituições gestoras de recursos públicos possuem

sistemas de informação relacionados a convênios, contratos de repasses, contratos de financiamento de

obras públicas e termos de compromisso.

32. Durante os últimos anos este Tribunal tem buscado recepcionar periodicamente informações

de alguns sistemas gerenciais e armazená-las em seu repositório para fins de, entre outros, responder

questões trazidas pelo Congresso Nacional e fazer o planejamento de suas fiscalizações. Relata-se que,

notadamente, este Tribunal tem enfrentado limitações nessa tarefa devido as divergências inerentes à

ausência de padronização das informações disponíveis e aos conceitos que as envolvem. Tem obtido

diferenças significativas de informações em decorrência da diferença de operacionalização por tipo de

instrumento (termo de convênio, repasse ou termo de compromisso) e por cada órgão.

33. Como resultado desse trabalho de consolidação dos diferentes bancos de dados disponíveis

na Administração Federal, impende destacar que, até o momento, foram internalizadas informações

relacionadas aos convênios, contratos de repasses, contratos de financiamento de obras públicas e/ou

termos de compromisso das seguintes fontes:

a. SGPAC;

b. Órgãos no quais a Caixa atua como mandatária da União;

c. Dnit;

d. FNDE/Simec;

e. Funasa; e

f. Infraero.

34. Deve ser dada ênfase que, como resultado da fiscalização do “Sistema de Obras do

Governo”, foi recepcionada a base do SGPAC, a qual permite avaliar o conjunto das obras

69


classificadas como Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), independentemente da possível

categorização da sua área.

35. A fonte de informação do SGPAC será a seguir utilizada para traçar um panorama geral da

infraestrutura no Brasil, ainda que não tenha sido feito qualquer trabalho de validação ou crítica dos

dados disponibilizados nos referidos sistemas gerenciais.

III.3. Importância do PAC para a implementação de infraestrutura

36. Conforme identificado no art. 3º da Lei 13.249, de 13 de janeiro de 2016, que instituiu o

último Plano Plurianual da União (PPA), o PAC, ligado primordialmente a produção e melhoria de

infraestrutura e identificado nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo específico, seria uma

das três prioridades da administração pública federal para o período 2016-2019. As duas outras

prioridades são o Plano Nacional de Educação (PNE) e o Plano Brasil Sem Miséria (PBSM).

37. Dessa forma, por ser um dos três pilares de investimentos citados expressamente no PPA,

considera-se esse programa como relevante para consecução dos objetivos de melhoria de

infraestrutura planejados pelo Governo Federal.

38. Em adição, conforme mensagem ao Congresso Nacional, disponível no sítio eletrônico

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=742D82B725D2DD515B

62F1BB86E7492C.proposicoesWebExterno1?codteor=1450597&filename=MCN+4/2016+CN, esse

programa receberia o montante de R$ 1,2 trilhão divididos nas LOA de 2016 a 2019, o que denota

significativa materialidade financeira quando comparado ao preço corrente do Produto Interno Bruto

Brasileiro (PIB) de 2016, cujo montante é de aproximadamente R$ 6,3 trilhões (fonte:

http://www.bcb.gov.br/pec/Indeco/Port/IE1-23.xlsx).

39. Em termos de rateio, os investimentos do PAC Atual (a partir do ano de 2015) estão

divididos conforme o Gráfico 1.

Gráfico 1 – Rateio de recursos do PAC Atual (pós 2015) por área de infraestrutura (R$

bilhões)

Fonte: Coinfra/Siob

40. A segmentação proposta abrange as seguintes tipologias por área:

a. Transportes: aeroportos, ferrovias, rodovias, hidrovias, portos e soluções de mobilidade

urbana;

b. Equipamentos urbanos: educação, esporte, justiça, lazer, saúde e turismo;

c. Infraestrutura básica: habitação, saneamento e adequação de áreas de riscos;

d. Mineração e Energia: geração e transmissão de energia elétrica, mineração, exploração de

petróleo e gás natural, processamento de combustíveis e exploração de recursos hídricos; e

e. Defesa: obras e aquisição de equipamentos e infraestrutura de defesa.

70


41. Dessa forma, constata-se que o local de aplicação da maior parte dos recursos previstos

(cerca de 50% desses) é a área de mineração e energia. Nessa, os valores mais expressivos de

investimentos estão ligados à: (i) exploração de petróleo; e (ii) geração e transmissão de energia.

42. A respeito do montante de recursos do PAC investidos em obras, para o período de 2007 a

2010, foram contratados cerca de R$ 444 bilhões (fonte: 11º Balanço Completo do PAC, p. 5,

disponível em http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/publicacoesnacionais) e para o período 2011 a 2014

foram contratados cerca de R$ 802 bilhões (fonte: 11º Balanço Completo do PAC 2, p. 5, disponível

em http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/publicacoesnacionais).

43. Concernente ao ‘PAC Atual (Após 2015)’ as informações contidas no SGPAC apontam para

os montantes aproximados de investimento de R$ 575 bilhões até 2018 e R$ 361 bilhões após esse

período para fazer frente às obras contratadas ou em processo de contratação. Esse valor total investido

de R$ 936 bilhões do ‘PAC Atual’ possui as principais fontes de recursos: (i) Recursos de Empresa

Estatal Federal – R$ 283 bilhões; (ii) Orçamento Geral da União - OGU R$ 280 bilhões; (iii) Setor

Privado – R$ 173 bilhões; e (iv) Financiamentos públicos e privados – R$ 161 bilhões. As demais

parcelas são provenientes de recursos de contrapartidas R$ 39 bilhões.

44. Conforme informado à página 10 do 5º Balanço do PAC 2015-2018, disponível no sítio

eletrônico http://www.pac.gov.br/, até 30 de junho de 2017, o programa alcançou 65,6% do total

financeiro previsto de executar para o período 2015-2018, atingindo a cifra de R$ 452,9 bilhões de

investimentos em infraestrutura econômica e social.

45. Portanto, conclui-se que é relevante, para fins de traçar o panorama do desenvolvimento da

infraestrutura no país, a análise sistêmica das informações constantes na base do SGPAC. Esse fato

decorre principalmente (i) da importância dada ao PAC pelo PPA; e (ii) do montante de recursos

destinados às obras do referido programa. Além disso, deve ser considerado o vulto das obras

envolvidas no PAC, o que vai ao encontro do requerido no inciso II do art. 124 da Lei 13.408/2016

(LDO 2017).

III.4. Evolução dos investimentos PAC

46. Segue, no Gráfico 2, informação constante na página 10 do 5º Balanço do PAC 2015-2018,

disponível no sítio eletrônico http://www.pac.gov.br/, o qual indica a seguinte evolução financeira:

Gráfico 2 - Evolução Financeira Acumulada do PAC (semestral)

Fonte: 5º Balanço do PAC 2015-2018, disponível no sítio eletrônico http://www.pac.gov.br/

47. A análise do gráfico precedente sugere a aplicação semestral média de recursos do PAC em

cerca de R$ 90 bilhões, ainda que possa ser constatada uma redução gradual dos montantes semestrais

aplicados. Assim, os números apresentados corroboram a informação trazida à página 10 do 5º

http://www.pac.gov.br/

71


Balanço do PAC 2015-2018, disponível no sítio eletrônico http://www.pac.gov.br/, a seguir transcrita:

“O PAC manteve um ritmo de execução satisfatório, apesar dos ajustes orçamentários que ocorreram

em 2017”.

48. Verifica-se que os art. 1º, 2º-A e 3º da Lei 11.578/2007, a qual dispôs sobre a transferência

de recursos financeiros para a execução de ações do PAC, apontam para a obrigatoriedade de

transferência desses valores, por parte da União, para os entes federados que cumpram os requisitos

apontados na citada Lei. Dessa forma há uma expectativa de que as obras originárias desse programa

continuarão com andamento regular.

49. Nesse sentido, em janeiro/2017, o Portal Brasil (http://www.brasil.gov.br/economia-e-

emprego/2017/01/investimentos-em-saneamento-somam-r-9-bilhoes-em-2017) noticiou que o BNDES

e a Caixa Econômica Federal iriam financiar projetos de abastecimento de água e tratamento de esgoto

em 18 estados. Nesse caso, era previsto um incremento de R$ 5,8 bilhões em crédito para obras a juros

que iriam variar de 2,1% a 6,56%.

50. Por outro lado, a notícia veiculada em março/2017 no sítio eletrônico do Ministério do

Planejamento (http://www.planejamento.gov.br/noticias/contingenciamento-do-orcamento-de-2017-

sera-de-r-42-1-bilhoes) informou que o PAC seria contingenciado em R$ 10,5 bilhões e haverá

redução de despesas R$ 20,1 bilhões nos ministérios.

51. Corroborando essa última notícia, em julho/2017 foi noticiado que, com contingenciamento,

o PAC reduziria 45% do orçamento desse ano, como consta no sítio eletrônico da Empresa Brasil de

Comunicação (http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2017-07/com-contigenciamento-pac-

perde-45-do-orcamento-para-2017):

Com o novo contingenciamento, dessa vez de R$ 7,487 bilhões, o orçamento para 2017 do

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), inicialmente de R$ R$ 36,071 bilhões, vai encolher

para R$ 19,686 bilhões, queda de 45,3%. Em março, o Ministério do Planejamento já havia anunciado

o congelamento de R$ 10,5 bilhões no principal programa na área de infraestrutura do país.

52. Dessa forma, (i) ainda que os últimos relatórios do PAC indiquem aparente normalidade de

investimentos; e (ii) que tenha sido noticiado o aumento de financiamentos, bem como a redução de

aplicação de recursos do Orçamento Geral da União (OGU) para obras do PAC, ainda existe a

possibilidade de contingenciamento dos recursos provenientes do OGU para esse programa.

III.5. Execução das Obras PAC

53. Inicialmente, deve ser destacado que, com relação a execução futura, é prevista a alocação

de cerca de R$ 361 bilhões em obras após o ano de 2018. Esclarece-se, ainda, que os recursos futuros

(pós 2018) referem-se aos necessários para concluir obras iniciadas anteriormente. Isso denota a

relevância do montante de recursos investidos no programa para o desenvolvimento da área de

infraestrutura no Brasil.

54. Quanto à utilização de recursos, o 4º Balanço do PAC 2015-2018, disponível no sítio

eletrônico http://www.pac.gov.br/, aponta que, em 2016, foram pagos R$ 42 bilhões, sendo R$ 20,1

bilhões referentes ao valor do orçamento aprovado para 2016 e R$ 21,9 bilhões de Restos a Pagar.

Dessa forma, conclui-se que mais da metade da utilização de recursos do PAC em 2016 esteve

relacionada a restos a pagar.

55. Em 2017, o 5º Balanço do PAC 2015-2018, disponível no sítio eletrônico

http://www.pac.gov.br/, confirma a tendência de utilização de valores expressivos de restos a pagar,

pois, até junho, foram pagos R$ 10,3 bilhões, sendo R$ 5,5 bilhões referentes ao valor do orçamento

aprovado para 2017 e R$ 4,8 bilhões de Restos a Pagar. Nesse caso, cerca de 46,6% dos valores pagos

foram de restos a pagar.

56. Dessa forma, resta evidenciado que, independente de cortes orçamentários, existe um

expressivo passivo assumido pelo Governo Federal no PAC que deverá ser liquidado num futuro

próximo e que poderá reduzir o impacto do ajuste fiscal pretendido com cortes em novas contratações.

72


57. A respeito do andamento dos serviços, conforme extraído da Base de Dados do SGPAC de

junho de 2017, cerca de 11% do total de recursos estão em empreendimentos classificados como

paralisados. Nesse caso, os investimentos desses empreendimentos paralisados perfazem o montante

de R$ 113 bilhões de reais. Deve ser esclarecido que não foi avaliada pela Coinfra a metodologia de

classificação dos empreendimentos como paralisados naquela base de dados.

58. Com efeito, o 5º Balanço do PAC 2015-2018, disponível no sítio eletrônico

http://www.pac.gov.br/, página 16, apontou o seguinte:

Em 7 de novembro de 2016 foram anunciadas as 1,6 mil obras paralisadas, com valor de até

R$ 10 milhões, priorizadas para serem retomadas. Os empreendimentos estão compreendidos em

diversas categorias e contemplam 1.071 municípios localizados nos 26 estados, além do Distrito

Federal. Com andamento satisfatório, 673 empreendimentos foram retomados sendo que 198 foram

concluídos.

59. Ainda que esta Corte de Contas não tenha validado a metodologia de classificação de

andamento das obras, há informações que apontam para um expressivo valor de empreendimentos

paralisados e que a Administração Pública tem envidado esforços no sentido de superar os entraves ao

andamento dessas obras públicas. Segundo o 5º Balanço do PAC 2015-2018, a Administração Pública

tem obtido êxito na retomada dos serviços em aproximadamente 42% do investimento de obras

paralisadas.

III.6. Programa de Parcerias em Investimento

60. Além do PAC, o Governo Federal criou o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)

para reforçar os investimentos em infraestrutura, por meio de parcerias com o setor privado. Esse

programa implementa ações de concessões, Parceria Público-Privada (PPP) e privatizações (fonte:

http://www.projetocrescer.gov.br/sobre-o-programa).

61. Ao todo, em 15/9/2017, o PPI apresentava 71 projetos de concessões, dos quais quinze

encontravam-se concluídos, 48 em andamento e 8 estavam relacionados a prorrogação de contratos

antigos. No total, foram estimados investimentos da ordem de R$ 107 bilhões, excluídas as concessões

de distribuição de energia e mineração, para as quais não há informações de investimento no sitio

eletrônico http://www.projetocrescer.gov.br.

62. São indicadas 48 concessões em andamento, que totalizam R$ 61 bilhões de investimentos

distribuídos conforme a Tabela 1.

Tabela 1 - Quantidade e investimento por linha de concessão

Linha Quantidade Investimento em R$

milhões

Aeroportos 1 6.400

Ferrovias 3 16.500

Geração

Hidrelétrica 2 311

Óleo e Gás 6 1.800

Outros 8 1.090

Portos 12 1.061

Rodovias 8 25.600

Transmissão

de Energia 1 8.850

Distribuição

de Energia 6 -

Mineração 1 -

Total 48 61.612

Fonte: Coinfra/Siob

73


63. Esses dados sinalizam uma estratégia do Governo Federal em suprir a necessidade de

investimento em infraestrutura em parceria com a iniciativa privada. Aponta também para a

necessidade de atuação dos órgãos de controle na fiscalização das agências reguladoras, em relação

aos trabalhos de acompanhamento dos termos de concessão por elas firmadas.

IV. Estrutura de fiscalização do TCU em empreendimentos

64. No TCU, a execução da atividade de controle externo de fiscalização de recursos na área de

infraestrutura está ao encargo da Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), nos termos dos art.

33 e 34 da Resolução-TCU 284, de 30/12/2016. Para atender a atividade finalística, essa unidade se

organizou de acordo com o seguinte organograma (art. 38 a 41 da Resolução-TCU 284/2016 c/c os art.

3 e 5 da Portaria-Segecex 5, de 7/3/2017):

Figura 01 - Organograma Segecex/Coinfra

Fonte: TCU. Nota 1. A Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura –

SeinfraOperações foi instituída, por meio do art. 5 da Portaria-Segecex 5/2017 para atuar em processos

correlacionados à operação lava-jato ou à rede de controle.

65. Além da participação no Fiscobras, as secretarias de fiscalização de infraestrutura (Seinfras),

atuam no controle externo de desestatizações, regulação, parcerias Público-Privadas (PPP) e gestão de

órgãos e entidades ligadas a seus temas. Merece destaque que também houve a participação de

Secretarias de Controle Externo (Secex) regionais no Fiscobras.

V. Metodologia

V.1. Regulamentação e normas

66. Desde sua origem, a forma como o Tribunal de Contas da União atendia aos dispositivos da

LDO era regulamentada por deliberações colegiadas da própria Corte. Isso ocorria, principalmente,

devido as sucessivas alterações na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

67. Contudo, com o passar dos anos, a LDO tornou-se cada vez mais estável nos artigos

referentes as ações de fiscalização de obras. Assim, de forma a dar mais estabilidade ao rito processual

do Fiscobras, o TCU optou por regulamentá-lo por meio da Resolução-TCU 280, de 15 de junho de

2016.

68. A aludida resolução inovou ao imputar a proposição da seleção de fiscalizações que serão

realizadas para atendimento da LDO para o presidente do TCU em exercício. Essa alteração permitiu

maior alinhamento entre o Plano de Controle Externo e o Fiscobras no que diz respeito ao

estabelecimento de prioridades, alocação de recursos e outras questões afetas ao planejamento.

69. Além disso, a norma incluiu a possibilidade do relatório consolidado do Fiscobras

contemplar, além das fiscalizações para fins de cumprimento da Lei de Diretrizes Orçamentárias,

outros trabalhos relacionados ao setor de infraestrutura que tenham sido realizados no exercício

financeiro e que, a critério do relator, devam ser comunicados ao Congresso Nacional.

70. Outra alteração trazida pela Resolução é a correção da nomenclatura “Outras irregularidades

(OI)” para “Falhas/Impropriedades (F/I)”, de forma a adequá-la tecnicamente ao conceito previsto no

Regimento Interno do TCU (art. 250, inciso II).

74


71. Relacionado ao planejamento, execução e produção de relatórios do Fiscobras 2017, todos os

trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da

União (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU n. 168 de 30 de

junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU

(Portaria-Segecex 26 de19 de outubro de 2009). Em 24 fiscalizações foram reportadas limitações de

auditorias.

V.2. Classificação dos indícios de irregularidade

72. Realizados os trabalhos de auditoria, cada achado registrado nos relatórios de fiscalização

foi classificado de acordo com a gravidade do indício de irregularidade. Caso a fiscalização não tenha

constatado qualquer achado, é registrada a indicação SR - Sem Ressalva.

73. A atribuição da gravidade de cada achado foi definida pela LDO 2017. Descrevem-se, a

seguir, os conceitos legais, a partir da classe de maior gravidade.

IGP - Indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação: atos e fatos que,

sendo materialmente relevantes em relação ao valor total contratado, apresentem potencialidade de

ocasionar prejuízos ao erário ou a terceiros, e que possam ensejar nulidade de procedimento licitatório

ou de contrato, ou configurem graves desvios relativamente aos princípios constitucionais a que está

submetida a administração pública federal (art. 121, §1º, inciso IV, da Lei 13.408/2016 - LDO/2017);

pIGP - Proposta de classificação como indício de irregularidade grave com recomendação

de paralisação feita pela Unidade Técnica, mas ainda não apreciada pelo TCU: aquele

classificado preliminarmente como IGP, mas que ainda carece de atendimento ao requisito previsto no

§ 9º do art. 121 da Lei 13.408/2016 - LDO/2017, qual seja, classificação proferida por decisão

monocrática ou colegiada do TCU, desde que assegurada a oportunidade de manifestação preliminar,

em quinze dias corridos, aos órgãos e às entidades aos quais foram atribuídas as supostas

irregularidades.

IGR - Indício de irregularidade grave com retenção parcial de valores: aquele que, embora

atenda à conceituação contida no art. 121, §1º, inciso IV, da Lei 13.408/2016 - LDO/2017, permite a

continuidade da obra desde que haja autorização do contratado para retenção de valores a serem pagos,

ou a apresentação de garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário, até a decisão de

mérito sobre o indício relatado;

IGC - Indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade: aquele que,

embora gere citação ou audiência do responsável, não atende à conceituação de

IGP ou IGR (art. 121, §1º, inciso VI, da Lei 13.408/2016 - LDO/2017);

F/I - Falhas/Impropriedades: falhas/impropriedades aquelas falhas de natureza formal ou

outras impropriedades que não configurem indício de débito ou que não ensejem a aplicação de multa

aos responsáveis, mas tão somente determinação de medidas corretivas ou expedição de ciência

(Resolução-TCU 280/2016).

74. Quando a fiscalização aponta mais de uma irregularidade, o empreendimento é classificado

de acordo com o achado de maior gravidade, conforme a seguinte ordem decrescente:

IGP pIGP IGR IGC F/I SR.

VI. Seleção de fiscalizações em infraestrutura

VI.1. Abrangência e quantidade de fiscalizações

75. Consoante aprovado pelo Plenário do TCU nos termos do Acórdão 2.757/2016-TCU-

Plenário (relatoria: Min. Aroldo Cedraz), revisado pelo Acórdão 883/2016-TCU-Plenário (relatoria:

Min. Raimundo Carreiro), foram realizadas 94 fiscalizações sendo 86 fiscalizações em obras públicas

para atendimento às determinações da LDO, oito ações de controle relacionadas ao setor de

infraestrutura.

76. Dentre as fiscalizações selecionadas encontram-se trabalhos realizados em empreendimentos

viabilizados por meio de Sociedades de Propósito Específico (SPE), em atendimento ao item 9.3.4.1

do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário (relatoria do Min. Raimundo Carreiro). Ademais, seis das cem

75


fiscalizações autorizadas não foram realizadas pelos motivos explicitados em subtítulo específico neste

relatório.

Tabela 2 - Fiscalizações em SPEs

UF Obra Processo

BA Implantação Parques Eólicos de Geração de Energia na

Bahia

007.880/2017-

0

GO LT 230 kV Barro Alto-Niquelândia-Serra da Mesa em

Goiás

005.160/2017-

0

SC LT Santo Angelo-Maçambará, Pinhalzinho-Foz do

Chapecó e SEs

005.561/2017-

5

Fonte: Coinfra/Siob

77. A seleção das obras fiscalizadas seguiu os critérios estabelecidos no art. 124 da LDO 2017, a

seguir reproduzido.

Art. 124. A seleção das obras e dos serviços a serem fiscalizados pelo Tribunal de Contas da

União deve considerar, entre outros fatores:

I - o valor autorizado e empenhado no exercício anterior e no exercício atual;

II - os projetos de grande vulto;

III - a regionalização do gasto;

IV - o histórico de irregularidades pendentes obtido a partir de fiscalizações anteriores e a

reincidência de irregularidades cometidas; e

V - as obras contidas no Anexo VI - Subtítulos relativos a Obras e Serviços com Indícios de

Irregularidades Graves da lei orçamentária em vigor que não foram objeto de deliberação posterior do

Tribunal de Contas da União pela regularidade.

78. O ciclo de fiscalizações deste ano totalizou a dotação orçamentária que atingiu o volume

aproximado de R$ 26,24 bilhões na LOA 2017, o que equivale a 32,3% dos R$ 81,35 bilhões previstos

para contratação de obras. Esclarece-se que, por se tratar de obras de grande vulto, a maioria dos

empreendimentos é executada ao longo de vários exercícios e, portanto, possui dotação orçamentária

distribuída nos diversos anos.

79. O Gráfico 3 ilustra a distribuição percentual das auditorias por função de governo. Destaca-

se que a função ‘Transporte’ possui o maior quantitativo de fiscalizações realizadas nesse período. Já a

função ‘Energia’, embora conste em segundo lugar no ranking relativo ao número de fiscalizações,

apresenta o maior valor orçamentário, com montante de R$ 17,7 bilhões, conforme observado na

Tabela 16 do apêndice 2 deste relatório.

76


Gráfico 3 - Distribuição da quantidade de fiscalizações por função de governo

Fonte: Coinfra/Siob

80. Os empreendimentos dos tipos “Rodovias” e “Edificações” representaram aproximadamente

45% do quantitativo total de fiscalizações.

Tabela 3 - Quantidade de Fiscalizações por Tipo de Obra

Tipo de Obra Quant. Fiscalizações % Quant.

Rodovias 27 28,72%

Edificações 16 17,02%

Hídricas (barragens, açudes,

adutoras, canais) 7 7,44%

Energia 9 9,57%

Saneamento / habitação 7 7,45%

Mobilidade Urbana 7 7,45%

Ferroviárias 5 5,32%

Aeroportos 4 4,26%

Refinaria 3 3,19%

Portuárias / hidroviárias /

dragagem 6 6,38%

Especiais 2 2,13%

Esgotamento Sanitário 1 1,06%

Total 94 100%

Fonte: Coinfra/Siob

81. Em relação à abrangência dos trabalhos de auditoria, restou evidenciada a regionalização do

gasto (distribuição geográfica) e confirmado o atendimento ao mencionado art. 124 da LDO 2017, já

que foram fiscalizados empreendimentos em 23 unidades federativas e no Distrito Federal. Três

77


fiscalizações foram realizadas em funcionais programáticas que são aplicadas em âmbito nacional.

Assim, os objetos dessas fiscalizações foram selecionados em todas as regiões do país.

Gráfico 4 - Distribuição geográfica das fiscalizações

Fonte: Coinfra/Siob e LOA 2017

VI.2. Fiscalizações selecionadas e não realizadas

82. Das cem fiscalizações selecionadas e autorizadas para serem realizadas no Fiscobras 2017,

seis não foram realizadas. A Tabela 4 traz a lista das fiscalizações não realizadas.

Tabela 4 - Fiscalizações não realizadas.

UF Setor / Descrição Funcional

Programática

DF

Adequação e Modernização dos Imóveis de Uso

Especial da Administração Pública Federal - Em

Brasília - DF

04.127.2038.152W.5664

DF Concessão do Aeroporto Juscelino Kubitschek

SP Concessão do aeroporto de Guarulhos

SP Construção da Ferrovia Norte-Sul - Ouroeste/SP -

Estrela D´Oeste/SP - EF-151 no estado de São Paulo 26.783.2087.11ZD.0035

SP Adequação do Aeroporto Internacional de Campinas -

Viracopos (SP) no estado de São Paulo 26.781.2017.7H34.0035

RJ Adequação do Aeroporto Internacional do Rio de

Janeiro/Galeão - Antônio Carlos Jobim (RJ) 26.781.2017.7J01.0033

Fonte: Coinfra/Siob

83. Com relação à exclusão das auditorias em aeroportos retro citadas, menciona-se que à época

da seleção, foram escolhidas quatro fiscalizações relativas aos contratos de concessão dos aeroportos

de Guarulhos e Viracopos, em São Paulo, Juscelino Kubitschek, em Brasília, e Galeão, no Rio de

Janeiro, em atendimento ao item 9.4.1 do Acórdão 1.865/2016-TCU-Plenário (Avaliação da atuação da

78


Infraero e da Anac no acompanhamento dos contratos de concessões aeroportuárias). Todavia,

verificou-se que, no âmbito do TC 030.165/2014-8, o Ministro Relator Augusto Nardes, por meio de

despacho no dia 16/6/2017, concedeu prorrogação de prazo até o dia 27/7/2017 para que a Infraero

encaminhasse a documentação a ser analisada nessas auditorias.

84. A citada documentação não foi entregue pela Infraero em tempo hábil para a realização das

fiscalizações em tela no âmbito do Fiscobras 2017. Os processos de fiscalização referentes ao

atendimento ao item 9.4.1 do Acórdão 1.865/2016-TCU-Plenário serão autuados ao longo do segundo

semestre de 2017.

85. Concernente a fiscalização da Construção da Ferrovia Norte-Sul, a Secretaria de

Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária relatou que, após ocorrida a seleção da obra, o

TC 013.158/2017-1, que trata da fiscalização, foi arquivado pois a obra estava paralisada em função de

cautelar expedida em ano anterior e a Valec não havia se manifestado com relação aos apontamentos

realizados sobre problemas de qualidade na brita que seria aplicada no lastro da ferrovia.

86. A fiscalização a ser realizada na obra de reforma do Bloco “O” da Esplanada dos

Ministérios, objeto de representação tratada nos autos do TC 029.253/2016-0, não ocorreu porque,

antes mesmo do início da fiscalização, a licitação foi considerada fracassada em face da inabilitação de

todas as empresas concorrentes, o que implicou a perda de objeto tanto da representação quanto da

fiscalização planejada.

VII. Execução das fiscalizações

VII.1. Empreendimentos Auditados

87. A Tabela 5 contém a relação dos 94 processos relativos aos empreendimentos fiscalizados

no âmbito do Fiscobras 2017. Ao longo desse relatório serão apresentados gráficos e tabelas para

auxiliar no entendimento dos dados. Ressalta-se também que informações adicionais serão

apresentadas nos apêndices constantes ao final desse relatório.

Tabela 5 - Relação dos 94 processos relativos ao Fiscobras 2017

UF Empreendimento Processo

AL Canal do Sertão - Alagoas 008.226/2017-2

AM Reforma e ampliação do TPS-1 do Aeroporto de

Manaus/AM 019.299/2016-8

AM Hidrovia do Rio Madeira 001.088/2017-3

AM Implantação da Usina Termelétrica Mauá 3 em

Manaus - AM 012.921/2017-3

AP Melhoramentos no Aeroporto de Macapá - AP 007.459/2017-3

BA Obras de CEE Casa Nova II e III 006.645/2017-8

BA Obras de construção da BR-235/BA - km 282,0 a

km 357,4 025.760/2016-5

BA Quebra-mar do Porto de Salvador 004.096/2017-7

BA Adequação da Travessia Urbana em Juazeiro -

BRs 235/407/BA 006.617/2017-4

BA Implantação Parques Eólicos de Geração de

Energia na Bahia 007.880/2017-0

BA Adequação de Trecho Rodoviário - Ilhéus -

Itabuna - na BR-415/BA no estado da Bahia 033.891/2016-8

CE Construção da Barragem Fronteiras situada no

Rio Poty/CE 006.677/2017-7

CE Implantação do Sistema Adutor de Taquarão -

Fortaleza/CE 005.672/2017-1

CE Cinturão das Águas do Ceará 010.232/2017-6

79



CE Adequação do Anel Rodoviário em Fortaleza na

BR-020/CE 005.912/2015-6

CE Universidade Federal do Cariri - UFCA 006.678/2017-3

CE Trens Urbanos de Fortaleza - Implantação Trecho

Sul 012.542/2017-2

DF Construção e reforma de aeroportos regionais 017.196/2017-5

ES Melhoramentos no Aeroporto de Vitória - ES 007.460/2017-1

ES LT 230 kV Mascarenhas - Linhares e SE Linhares 014.614/2017-0

GO Construção da Ferrovia Norte-Sul - Ouro Verde

de Goiás - São Simão - GO 013.167/2017-0

GO Reestruturação e Expansão de Instituições

Federais de Ensino 007.409/2017-6

GO LT 230 kV Barro Alto-Niquelândia-Serra da

Mesa em Goiás 005.160/2017-0

GO Construção da Ferrovia Norte-Sul/GO 012.546/2017-8

GO Escolas para Educação Infantil 029.802/2016-4

GO Construção Complexo Tribunal Regional do

Trabalho/GO 007.410/2017-4

GO Adeq Trecho Rodov. - Aparecida de Goiânia -

Itumbiara 007.411/2017-0

MA Obras de adequação na BR-135/MA - km 25,0 a

km 51,3 006.671/2017-9

MG Programa BR-Legal Lote 25 BR-

116/259/281/458/474/MG 007.782/2017-9

MG Crema 2ª Etapa nas rodovias BR-259/474 em

Minas Gerais 007.779/2017-8

MT

Adequação de Trecho Rodoviário - Rondonópolis

- Cuiabá - Posto Gil - na BR-163 - no Estado do

Mato Grosso

003.956/2017-2

MT Ampliação da SE Coxipó - Substituição dos

Autotrafos 1/2/3 013.228/2017-0

PA

Construção de Trechos Rodoviários no Corredor

Oeste-Norte/ BR-163/PA - Divisa MT/PA -

Santarém

003.947/2017-3

PB Canal Adutor Vertente Litorânea 010.240/2017-9

PB 2ª Etapa do Sistema Adutor Abiai Papocas - PB 011.754/2017-6

PB BR-101/PB - Adequação Divisa PB/RN-Divisa

PB-PE 007.599/2008-8

PB Obras da triplicação da Rodovia BR-230/PB - Km

0 ao Km 28,1 013.183/2017-6

PE Obras de reestruturação e expansão da UFRPE 008.036/2017-9

PE BR-101/PE - Adequação Trecho Divisa PB/PE -

Divisa PE/AL 007.054/2017-3

PE BR-101/PE - Adequação Trecho Divisa PB/PE -

Divisa PE/AL 012.997/2011-0

PE Construção da Fábrica de Hemoderivados e 018.121/2017-9

80



Biotecnologia - PE

PE Construção da Refinaria Abreu e Lima em Recife

(PE) 006.285/2013-9

PE Construção da Barragem Serro Azul-PE 010.602/2016-0

PE Implantação da Adutora do Pajeú 006.740/2017-0

PI Construção da Vila Olímpica - Parnaíba/PI 012.774/2017-0

PR BRT Curitiba/PR - Complementação da Linha

Verde 013.273/2017-5

PR Obras de adequação da capacidade da rodovia

BR-163 - trecho Cascavel-Marmelândia/PR 010.073/2017-5

PR Manutenção de Trechos Rod. - PR - BR-Legal-

Contrato 133/2014 013.068/2016-4

PR Obras de dragagem do Porto de Paranaguá/PR 017.653/2017-7

RJ

BR-493 - Adequação de Trecho Rodoviário -

Entrada BR-101 (Manilha) - Entrada BR-116

(Santa Guilhermina) - RJ

012.920/2017-7

RJ Manutenção das Usinas Angra I e II / RJ 005.124/2017-4

RJ Plataforma Cidade de Saquarema 012.040/2016-9

RJ Construção do acesso principal do Comperj 007.648/2012-0

RJ Construção de Unidades do COMPERJ - Pipe

Rack 006.637/2012-4

RJ Plataforma P-66 012.039/2016-0

RJ Usina Termonuclear de Angra III - RJ 007.399/2017-0

RJ Obras de construção da BR-040/RJ 023.204/2015-0

RJ Construção do Hospital Regional em

Queimados/RJ 008.937/2016-8


imunobiológicos 007.991/2017-7

RN Obras da Reta Tabajara - BR-304/RN 033.318/2016-6

RO Implantação do Sistema de Esgotamento Sanitário

Ji-Paraná/RO 014.565/2017-0

RO Sistema de Esgotamento Sanitário de Porto

Velho/RO 014.504/2016-2

RS Obras do Instituto de Ciências Básicas de Saúde

(UFRGS) 028.596/2016-1

RS BR-116/RS - Melhoria de capacidade incluindo

duplicação 017.210/2017-8

RS Obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS 010.370/2016-1

RS Construção do Edifício-Anexo do TRT-4/RS 014.764/2017-2

RS Barragem no Arroio Jaguari (RS) 005.932/2017-3

RS Dragagem de manutenção do canal de navegação

do rio Taquari 017.987/2017-2

RS Construção do Centro Regional de Excelência em

Perícias - RS 013.840/2017-7

81



RS Hospital Escola - Bloco 3 - Oncologia 004.715/2017-9

SC Dragagem e Acesso ao Porto de Itajaí/SC 004.551/2017-6

SC Adequação de Trecho Rodoviário - Palhoça -

Divisa SC/RS - na BR-101/SC 003.807/2011-8

SC Obras de duplicação e restauração da BR-470/SC 016.019/2017-2

SC Obras de reestruturação e expansão da UFSC 009.206/2017-5

SC Adequação de trecho rodoviário - São Francisco

do Sul - Jaraguá do Sul - BR-280/SC 009.210/2017-2

SC LT Santo Angelo-Maçambará, Pinhalzinho-Foz

do Chapecó e SEs 005.561/2017-5

SE Contratos do Programa CREMA na Rodovia BR-

235/SE 020.785/2017-8

SE Ampliação do Sistema de Esgotamento Sanitário

de Aracaju/SE 014.606/2017-8

SE Obras do Centro de Apoio a Crianças e

Adolescentes com Deficiência - SE 028.557/2016-6

SP Macrodrenagem na bacia do Rio Pinheiros e

Córrego Zavuvus 008.147/2017-5

SP Extensão da Linha 9 da CPTM - Grajaú/Varginha

- São Paulo/SP 007.067/2017-8

SP Corredor de ônibus - SP - Radial Leste - Trecho 2 007.452/2017-9

SP Corredor perrimetral Bandeirantes/Salim F.

Maluf, trechos 1 e 2 014.461/2017-0

SP Macrodrenagem do córrego Ponte Baixa - São

Paulo/SP 006.367/2017-8

SP Construção de Fonte de Luz Síncrotron de 4ª

geração - SIRIUS 013.169/2017-3

SP Obras para controle de inundações da Bacia

Hidrográfica do Córrego Paciência (SP) 028.627/2016-4


Norte 034.481/2016-8

SP Corredor de ônibus - SP - Radial Leste - Trecho 1 012.565/2017-2

SP Hidrovia do Tietê/Paraná 008.225/2017-6

TO BRT de Palmas/TO 012.557/2017-0

TO BR-242/TO - Construção Peixe - Paranã -

Taguatinga 003.954/2017-0

Avaliação da legalidade do contrato de concessão

da Ferrovia Transnordestina. 012.179/2016-7

Análise da governança da Valec nos seus

investimentos na Transnordestina (TLSA). 021.577/2016-1

Avaliar a estrutura de governança da construção

da Ferrovia Nova Transnordestina no que diz

respeito à assimetria de informação entre

regulador, concessionária, financiadores e

acionistas públicos, bem como as ações

destinadas à recuperação do cronograma da obra.

021.573/2016-6

82


Fonte: Coinfra/Siob

VIII. Resultados consolidados das fiscalizações de 2017

88. Dentre os 94 processos de fiscalização, registra-se que oito foram tratados por meio de

diligências, auditorias operacionais e inspeções, todos instruídos diretamente no respectivo processo.

Passa-se, então, a apresentar cada processo individualmente.

89. O TC 033.891/2016-8 – “Adequação de Trecho Rodoviário - Ilhéus - Itabuna - na BR-

415/BA” trata de representação formulada pela Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia

(Secex-BA) a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do RDC (Regime Diferenciado

de Contratação) Eletrônico 001/2016, conduzido pela Secretaria de Infraestrutura do Estado da Bahia

(Seinfra/BA).

90. Essa obra tem previsão de aporte de recursos federais decorrentes do Termo de

Compromisso 1.172/2013, celebrado entre o estado da Bahia e o Departamento Nacional de

Infraestrutura de Transportes (Dnit), tendo como objeto ‘Contratação Integrada de Empresa para

Elaboração dos Projetos Básico e Executivo de Engenharia e Execução das Obras de Duplicação pela

Margem Direita do Rio Cachoeira, Pavimentação em CBUQ e Obras de Arte Correntes e Especiais na

BR-415/BA’, rodovia localizada entre os municípios de Ilhéus e Itabuna, ambos no estado da Bahia.

91. As obras “Manutenção de Trechos Rod. - PR - BR-Legal-Contrato 133/2014” (TC

013.068/2016-4), “Sistema de Esgotamento Sanitário de Porto Velho/RO” (TC 014.504/2016-2) e

“Construção do Hospital Regional em Queimados/RJ” (TC 008.937/2016-8), que estavam sob a

chancela de IGP, tiveram suas classificações alteradas para IGC por meio dos Acórdãos 562/2017-

TCU-Plenário (relatoria: Min. Benjamin Zymler), 1.308/2017-TCU-Plenário (relatoria: Min. Bruno

Dantas) e 845/2017-TCU-Plenário (relatoria: Min. Benjamin Zymler), respectivamente, após

instruções processuais realizadas no âmbito do Fiscobras 2017, dando continuidade aos trabalhos

iniciados nos ciclos anteriores.

92. No processo TC 023.204/2015-0, que trata obras de construção da BR-040/RJ, foi realizada

instrução com objetivo analisar o efetivo cumprimento dos termos da decisão proferida no Acórdão

18/2017-TCU-Plenário (Relatoria: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em substituição

ao Ministro Walton Alencar Rodrigues, Portaria-TCU nº 57, de 17 de janeiro de 2017) com vistas a

sanear as irregularidades classificadas como IGP. O Acórdão 1.701/2017-TCU-Plenário (Relatoria:

Min. Walton Alencar Rodrigues) prolatado posteriormente. Nesse processo foi considerado que as

determinações foram parcialmente atendidas, contudo manteve a classificação de irregularidades

graves com recomendação de paralisação (IGP) para as irregularidades restantes.

93. Além disso, foram executados três trabalhos relacionadas a Ferrovia Nova Transnordestina

sendo eles:

a. Auditoria operacional para análise da governança da Valec nos seus investimentos na

Transnordestina (TLSA) – TC 021.577/2016-1;

b. Auditoria operacional para análise da governança do empreendimento considerando a atuação

dos financiadores, concessionária, acionistas e regulador e a assimetria da informação existente – TC

021.573/2016-6; e

c. Auditoria de conformidade de avaliação da legalidade do contrato de concessão da Ferrovia

Transnordestina – TC 012.179/2016-7.

VIII.1. Volume de Recursos Fiscalizados (VRF)

94. Os critérios para mensuração do Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) são definidos no

Anexo I da Portaria-TCU 222/2003. Segundo o normativo, de forma geral, o VRF nas fiscalizações de

obras corresponderá ao valor empenhado para pagamento dos contratos analisados, ainda que

compreendam outro exercício. O VRF apurado no Fiscobras 2017 atingiu o montante de R$ 61

bilhões.

95. Assim, o Gráfico 5 apresenta o VRF agrupado pelas diversas secretarias participantes do

ciclo do Fiscobras 2017.

83


Gráfico 5 - Volume de Recursos Fiscalizados por Secretaria

Fonte: Coinfra/Siob

96. Verifica-se que a SeinfraPetróleo é a área de atuação deste Tribunal com o maior volume de

recursos fiscalizados, reflexo do grande vulto do valor de investimento das obras da Petrobras.

VIII.2. Indícios apontados

97. A distribuição das 94 fiscalizações em função do indício de maior de gravidade apontado na

auditoria é mostrada na Tabela 6.

Tabela 6 - Distribuição das fiscalizações em função do indício de maior gravidade

Gravidade Quantidade % de quantidade

Fiscalização com Irregularidade

grave 72 76,60%

IGP 11 11,70%

pIGP 3 3,19%

IGR 1 1,06%

IGC 57 60,64%

Falhas / impropriedades (FI) 15 15,96%

Sem ressalva (SR) 7 7,45%

Total 94 100%

Fonte: Coinfra/Siob

98. Em adição, relata-se que foram detectados indícios de irregularidade grave em 72

fiscalizações. Dentre as onze fiscalizações que apresentaram indícios de irregularidade grave com

recomendação de paralisação (IGP), quatro obras receberam essa classificação ao longo dos trabalhos

do Fiscobras 2017. Nas outras sete, as irregularidades foram identificadas em exercícios anteriores,

mas, após verificação pelas equipes de auditoria, os indícios permaneceram.

Tabela 7 - Obras classificadas com indícios de IGP

UF Obra Processo IGP Nova


2 Não


km 357,4

025.760/2016-

5 Sim

84



BRs 235/407/BA

006.617/2017-

4 Sim

PE Construção da Fábrica de Hemoderivados e

Biotecnologia - PE

018.121/2017-

9 Não

PI Construção da Vila Olímpica - Parnaíba/PI 012.774/2017-

0 Não


0 Não


0 Não


imunobiológicos

007.991/2017-

7 Sim


2 Não


9 Sim


0 Não

Fonte: Coinfra/Siob

99. Narra-se, ainda, que três fiscalizações apresentaram achados com proposta de classificação

como indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação, mas que ainda não foram

apreciadas pelo TCU.

Tabela 8 - Empreendimentos com proposta de IGP ainda não confirmada pelo TCU (pIGP)

UF Obra Processo

PB Canal Adutor Vertente Litorânea 010.240/2017-9

RS Obras de ampliação de capacidade da BR-

290/RS 010.370/2016-1

SP Construção do Rodoanel de São Paulo -

Trecho Norte 034.481/2016-8

Fonte: Coinfra/Siob

100. Há, também, um empreendimento o qual contém indícios de irregularidades graves com

recomendação de retenção parcial de valores (IGR), ou seja, as retenções de pagamentos ou garantias

oferecidas caracterizam-se como suficientes para resguardar o erário até a decisão de mérito do TCU.

A aludida obra é a Construção da Refinaria Abreu e Lima (TC 006.285/2013-9), localizada no estado

de Pernambuco, a qual possui irregularidades graves identificadas em anos anteriores que ainda não

foram corrigidas.

101. O Gráfico 6 ilustra o histórico de quantitativo de empreendimentos com indícios de

irregularidades graves com recomendação de paralisação (IGP) ao longo dos últimos treze anos a

época de cada consolidação do Fiscobras.

Gráfico 6 - Histórico do Fiscobras com IGP (2005 a 2017)

85


Fonte: Coinfra/Siob

102. A redução no número de indicações de IGP ocorrida entre os anos de 2007 e 2015 pode ter

sido motivada principalmente pela atuação do TCU em fases preliminares da implantação do

empreendimento, anterior à contratação dos serviços. Também contribuiu para essa redução, a própria

definição do que é IGP, que passou a ser cada vez mais restritiva ao longo do tempo. Se até 2002 a

LDO sequer trazia conceituação para as irregularidades que ensejassem a recomendação de paralisação

da obra, a Lei de Diretrizes de 2003 exigiu que a irregularidade grave fosse materialmente relevante.

103. Nesse contexto, é sabido que a LDO de 2010 passou a exigir que o dano fosse

materialmente relevante em relação ao valor contratado, a chamada materialidade relativa. A partir da

LDO 2012 foi imposta nova restrição, dessa vez no aspecto processual, ao definir como IGP apenas as

irregularidades confirmadas mediante deliberação monocrática ou colegiada, ainda que preliminar.

104. Por outro lado, o aumento de IGP, ocasionado no âmbito do Fiscobras 2016, pode ter

ocorrido em razão tanto do acréscimo da quantidade de fiscalizações em relação ao ano anterior quanto

devido ao fato de a seleção das obras ter um foco maior em análise de risco.

105. Ao longo dos trabalhos do Fiscobras 2017, três IGP do ano anterior foram alteradas para

IGC e foram detectadas novas quatro IGP. Assim, o número de empreendimentos com tal classificação

manteve-se estável.

106. A seguir, é apresentado o Gráfico 7 o qual possibilita comparar o percentual da execução

física da obra em relação às respectivas classificações. Essa análise permite observar a predominância

de auditorias em empreendimentos consoante a fase de implantação em que se encontram (inicial,

intermediária ou final), bem como a sua influência na definição da classificação de indícios de

irregularidade.

Gráfico 7 - Comparativos de irregularidades por percentual de execução da obra

86


Fonte: Coinfra/Siob

107. Os dados revelam a predominância das fiscalizações em obras com percentual executado de

até 50%, que abrange um universo de 55 auditorias. Isso significa que esta Corte de Contas envidou

esforços e priorizou o controle de empreendimentos em fase inicial de execução, ou até mesmo nem

iniciados, conforme a primeira coluna do Gráfico 7. Dessa forma, o TCU atuou de forma preventiva, o

que confere aos resultados maior efetividade, uma vez que eventuais danos ainda nem sequer se

concretizaram e há maior facilidade para que o gestor adote as medidas saneadoras.

VIII.3. Achados de auditoria

108. Os achados de auditoria são definidos como fato relevante, digno de relato pelo auditor,

constituído por quatro atributos essenciais: situação encontrada (ou condição), critério (como deveria

ser), causa (razão do desvio em relação ao critério) e efeito (consequência da condição). Decorre da

comparação da situação encontrada com o critério e deve ser comprovado por evidência de auditoria.

109. Os achados estão diretamente ligados ao escopo de cada auditoria realizada pela Unidade

Técnica do Tribunal. O escopo da auditoria é a delimitação estabelecida para o trabalho e é expresso

pelo objetivo, pelas questões e pelos procedimentos, no seu conjunto, sendo definido durante a fase de

planejamento da fiscalização.

110. Durante as fiscalizações realizadas no Fiscobras 2017 foram detectados 327 achados.

Desses, 47% são referentes a problemas em contratos fiscalizados e 36% ligados a problemas em

licitações, planilhas orçamentárias e projetos.

Gráfico 8 - Tipos de achados

87


Fonte: Coinfra/Siob

111. Como não há uma padronização de escopo ou escopo mínimo definidos para as

fiscalizações de obras, não é possível correlacionar todos os achados diretamente. Assim, os dados

apresentados, a seguir, foram segregados por percentual de execução da obra, pois, naturalmente, o

escopo das fiscalizações tornam-se mais próximos a depender do grau de evolução da obra.

112. A Tabela 9 apresenta o número fiscalizações agrupadas pelo percentual de execução das

obras fiscalizadas.

Tabela 9 - Quantidade de fiscalizações agrupadas pelo percentual de execução das obras

fiscalizadas

Percentual de execução das

obras Número de fiscalizações

Menor ou igual a 25% 30

Entre 25% e 75% 34

Maior que 75% 20

Total 86*

Fonte: Coinfra/Siob * Foram contabilizadas apenas as fiscalizações que foram realizadas utilizando o sistema Fiscalis

Obras do TCU.

113. Em fiscalizações em que o percentual de execução da obra está em até 25%, os principais

achados são de “Projeto inexistente, deficiente ou desatualizado”, “Fiscalização contratual inexistente

ou deficiente” e “Atraso ou paralisação da obra por ação ou omissão do gestor” e representam 32,28%

dos achados dessa amostra.

114. Em fiscalizações onde o percentual de execução da obra está entre 25% e 75%, o

predomínio de achados é em “Aditivos irregulares, injustificados ou não celebrados”, “Outras

irregularidades na execução do contrato”, “Descumprimento do cronograma físico-financeiro do

objeto” e “Projeto inexistente, deficiente ou desatualizado”, somando 36%.

115. Os achados de “Descumprimento do cronograma físico-financeiro do objeto”, “Objeto

entregue com qualidade deficiente ou em desacordo com o licitado e com a legislação” e

“Superfaturamento” predominam em fiscalizações em que o percentual de execução da obra supera

75%, que totalizam 42%.

88


116. Utilizando-se da mesma segregação para analisar a frequência dos principais achados nas

fiscalizações, verifica-se que em fiscalizações em que o percentual de execução da obra está em até

25%, o achado mais frequente foi “Projeto inexistente, deficiente ou desatualizado”, sendo verificado

em dez fiscalizações nessa faixa.

Gráfico 9 - Quantidade de fiscalizações em obras com percentual de execução inferior a

25% que apresentaram o achado

Fonte: Coinfra/Siob

*O gráfico apresenta apenas os principais achados identificados. A lista completa desses achados

pode ser verificada no Apêndice 2 deste relatório.

117. Com o avanço do percentual de execução das obras, entre 25% e 75%, o achado mais

frequente foi “Aditivos irregulares, injustificados ou não celebrados”, presente em dez fiscalizações.

Gráfico 10 - Quantidade de fiscalizações em obras com percentual de execução maior que

25% e menor que 75% que apresentaram o achado.

Fonte: Coinfra/Siob



89


118. Em fiscalizações com percentual de execução superior a 75% o achado mais frequente foi

“Objeto entregue com qualidade deficiente ou em desacordo com o licitado e com a legislação”,

presente em seis dessas.

Gráfico 11 - Quantidade de fiscalizações em obras com percentual de execução maior que

75% que apresentaram o

achado. Fonte: Coinfra/Siob



VIII.4. Detalhamento das obras classificadas como IGP

119. Nesse capítulo constarão informações relativas a empreendimentos classificados como IGP.

Conforme definição da LDO 2017 (art. 121, §1º, inciso IV), são aqueles cujos achados de auditoria se

referem a atos e fatos materialmente relevantes em relação ao valor total contratado que apresentem

potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário e que possam ensejar nulidade de procedimento

licitatório ou de contrato; ou que configurem graves desvios relativamente aos princípios

constitucionais a que está submetida a administração pública federal.

i. Usina Termonuclear de Angra III – RJ

Processo: TC 007.399/2017-0

Relator: Ministro Bruno Dantas

Acórdão: 1.786/2017-TCU-Plenário

120. A Usina Termonuclear de Angra 3 é uma das três unidades da Central Nuclear Almirante

Álvaro Alberto - CNAAA, localizada na praia de Itaorna, no município de Angra dos Reis/RJ. Essas

três unidades são operadas pela Eletrobrás Termonuclear S.A. (ETN), subsidiária da Eletrobrás, criada

em 1997 com a finalidade de operar e construir usinas termonucleares no Brasil. A empresa hoje

responde pela geração de aproximadamente 3% da energia elétrica consumida no Brasil.

121. Existem três processos no TCU abordando o referido empreendimento:

a. TC 002.651/2015-7 - trata da execução das obras civis pela empresa Construtora Andrade

Gutierrez S.A. e encontra-se em fase de exame de mérito das oitivas relativas a sobrepreço e

superfaturamento; gestão fraudulenta do contrato; e gestão temerária do empreendimento.

b. TC 016.991/2015-0 - trata do exame das irregularidades relativas aos contratos de montagem

eletromecânica e encontra-se em fase recursal.

90


c. TC 021.542/2016-3 - trata de representação acerca de irregularidades nos contratos

concernentes a serviços técnicos especializados de engenharia, pacotes civil 2 e eletromecânico 2,

ambos a cargo da Engevix Engenharia e Projetos S.A. e encontra-se em fase recursal.

122. As irregularidades apontadas no TC 002.61/2015-7 foram relativas a sobrepreço e

superfaturamento nas obras civis, constatados no Contrato NCO 223/83, gestão fraudulenta do

Contrato NCO 223/83; e gestão temerária do empreendimento. Considerando a gravidade dos

apontamentos, a unidade instrutiva propôs o enquadramento das irregularidades de sobrepreço e gestão

fraudulenta no art. 117, § 1º, inciso IV, da Lei 13.242/2016 (irregularidade grave com recomendação

de paralisação - IGP).

123. Em 16/11/2016, o Despacho do Relator Bruno Dantas, no processo 002.651/2015-7,

confirmou indícios de irregularidades graves do tipo IGP referentes a sobrepreço (R$ 227 milhões),

superfaturamento (R$ 303 milhões) e gestão fraudulenta do Contrato NCO-223/83. Esse contrato é

relativo às obras civis da Usina Termonuclear de Angra 3, assinado entre a Eletrobras Termonuclear

S.A. (Eletronuclear) e a empresa Andrade Gutierrez S/A e a decisão monocrática foi reforçada pelas

sentenças condenatórias da 7ª Vara Criminal da Justiça Federal no Rio de Janeiro, no âmbito Operação

Radioatividade (16ª fase da Operação Lava-Jato), bem como da denúncia do Ministério Público

Federal no âmbito da Operação Pripyat.

124. Naquele despacho, foi determinado, também, que o Tribunal reavaliará a recomendação de

IGP para as obras civis, caso a Eletrobras e/ou a Eletronuclear adotem efetivas medidas saneadoras

para impedir danos ao erário em face do Contrato NCO-223/83.

125. O TC 021.542/2016-3 trata de representação aberta como um processo apartado do

TC 002.61/2015-7 tendo em vista a necessária celeridade na análise das questões atinentes aos indícios

de fraude às licitações para a contratação dos projetos dos pacotes Civil 1 e Civil 2. Os pacotes Civil 1

é referente às edificações nucleares e o Civil 2 é relativo às edificações convencionais e não nucleares

da obra. Esses tinham em vistas avaliar o bom andamento dos serviços, bem como a boa organização

processual, uma vez que naqueles autos o foco recai sobre o contrato de execução das obras civis.

126. Nesse processo foram identificadas restrições à competitividade que afetaram a seleção da

proposta mais vantajosa no processo licitatório GAC.T/CN 012/2012, que resultou no Contrato

GAC.T/AS-4500160692, e falhas de fiscalização e aditivos indevidos no Contrato GAC.T/CT-

4500146846, da Usina Termonuclear de Angra 3.

127. Por meio de despacho, o Ministro Relator Bruno Dantas concedeu medida cautelar

determinando à Eletrobras Termonuclear S.A. (Eletronuclear) que, no âmbito dos contratos

GAC.T/AS-4500160692 (projetos do pacote Civil nº 2 – edificações convencionais), GAC.T/CT-

4500151462 (projetos do pacote Eletromecânico nº 1 – circuito primário, nuclear) e GAC.T/CT-

4500146846 (projetos do pacote Eletromecânico nº 2 – circuito secundário, convencional), em

eventuais pagamentos que sejam feitos às empresas Engevix Engenharia S.A. e AF Consult Ltd.,

retenha quantia suficiente para garantir os montantes apurados no processo.

128. Além disso, o despacho confirmou que foram detectados indícios de irregularidades graves

do tipo IGP referentes a restrições à competitividade que afetaram a seleção da proposta mais

vantajosa no processo licitatório GAC.T/CN-012/2012, que resultou no Contrato GAC.T/AS-

4500160692, e falhas de fiscalização e aditivos indevidos no Contrato GAC.T/CT-4500146846, da

Usina Termonuclear de Angra 3. A reavaliação da recomendação de paralisação foi condicionada a

adoção, pela Eletrobras e/ou a Eletronuclear, de medidas consideradas suficientes para sanar tais

indícios e evitar danos ao erário.

129. No caso do Contrato GAC.T/CT-4500151462 (projetos do pacote Eletromecânico 1), as

respostas às oitivas apresentadas pela Eletronuclear e pela contratada AF Consult Ltd. reduziram a

gravidade dos achados.

130. O Acórdão 1.348/2017-TCU-Plenário determinou comunicar à Comissão Mista de Planos,

Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que continuam presentes os indícios de

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irregularidades graves do tipo IGP referentes a restrições à competitividade que afetaram a seleção da

proposta mais vantajosa no processo licitatório GAC.T/CN-012/2012. Esse processo licitatório

resultou no Contrato GAC.T/AS-4500160692 e em aditivos indevidos no Contrato GAC.T/CT-

4500146846, da Usina Termonuclear de Angra 3, ambos assinados entre a Eletrobras Termonuclear

S.A. (Eletronuclear) e a empresa Engevix Engenharia e Projetos S.A. o Tribunal reavaliará· a

recomendação de paralisação caso a Eletrobras e/ou a Eletronuclear, adotem medidas saneadoras para

evitar danos ao erário.

131. No Fiscobras 2017 a Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura –

SeinfraOperações, na Eletrobras Termonuclear S.A. – Eletronuclear realizou inspeção com o objetivo

de dar prosseguimento na fiscalização das obras da Usina Termonuclear (UTN) de Angra 3. Em

especial, foi dada atenção às medidas saneadoras que devem ser adotadas pela Eletronuclear referentes

aos contratos com indícios de irregularidades graves enquadradas como IGP.

132. A obra encontra-se paralisada, tendo seus principais contratos sido anulados ou suspensos.

O contrato de execução das obras civis, firmado com a Construtora Andrade Gutierrez foi suspenso em

função das denúncias da Operação Pripyat, desdobramento da 16ª fase da Operação Lava Jato da

Polícia Federal. Os contratos de montagem eletromecânica, Pacotes 1 e 2, firmados com o Consórcio

Angramon foram anulados como resultado da descoberta da prática de atos ilícitos tanto no processo

licitatório como na execução dos serviços.

133. Em função dessas ocorrências, somadas a atual situação de restrição econômica da

Eletronuclear, a estatal vem concentrando seus limitados recursos, na execução de atividades de

preservação das obras civis, das montagens já executadas e dos equipamentos e materiais armazenados

nos almoxarifados.

134. Diante desse contexto, o escopo da fiscalização abordou as ações da Eletronuclear no

sentido de preservar a obra, de forma a mitigar os efeitos dessa paralisação, e as medidas que estão

sendo adotadas pela empresa para retomar a obra, saneando as irregularidades apontadas pelo TCU no

âmbito dos Processos TC 002.651/2015-7 e TC 021.542/2016-3, no qual foram apontadas duas IGP

(irregularidade grave com proposta de paralisação da obra) além de uma IGC (irregularidade grave

com proposta de continuidade da obra), irregularidades que expuseram a Estatal a vultoso prejuízo

econômico dos atos praticados pelos seus gestores e responsáveis.

135. Realizado os trabalhos de auditoria, verificou-se como satisfatória as ações de preservação

ora executadas pela Eletronuclear e o empenho da atual gestão da estatal no saneamento das

irregularidades verificadas na retomada da obra.

136. No que tange ao contrato de construção civil pactuado com a Construtora Andrade

Gutierrez, as irregularidades apontadas pelo TCU ainda não foram saneadas e, mesmo o contrato

estando suspenso, devem ser mantidas as IGP apontadas no âmbito da auditoria realizada em março de

2016, Fiscalização 25/2016, TC 002.651/2015-7.

137. Além das ações mencionadas no sentido de sanear as irregularidades e preservar a

instalações executadas, a Eletronuclear desenvolveu, e ainda desenvolve, atividades visando a

retomada da obra, podendo-se destacar as seguintes:

a. verificação independente, por meio da contratação da empresa Deloitte Touche Tohmatsu

Consultores Ltda. visando subsidiar os estudos de viabilidade econômico-financeira da retomada do

empreendimento Angra 3;

b. análise independente do cronograma após a retomada da obra por meio de consultor ia técnica

de especialista da empresa Areva em conjunto com técnicos da Eletronuclear, concluindo por um

cronograma de 55 meses desde a efetiva retomada das obras até a sua conclusão;

c. reavaliação do preço de venda da energia a ser produzida por Angra 3.

138. O Acórdão 1.786/2017-TCU-Plenário determinou que fosse constituído processo apartado

de acompanhamento das medidas em adoção pela Eletronuclear visando à retomada das obras da Usina

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Termonuclear de Angra II e determinou também o apensamento do

TC 007.399/2017-0 ao processo TC 002.651/2015-7.

139. Pode-se apontar como potencial benefício da presente fiscalização o aperfeiçoamento da

gestão de riscos e controles da Administração Pública e a mitigação de prejuízos provocados pela

paralisação da obra, cujo valor estimado referente aos investimentos diretos é de R$ 21,05 bilhões em

02/2017 (Relatório Mensal de Acompanhamento de Angra 3, fevereiro de 2017 – Eletrobras/

Eletronuclear).

ii. Canal do Sertão – Alagoas

Processos: TC 008.226/2017-2

Relator: Ministro Aroldo Cedraz


140. O Canal Adutor do Sertão Alagoano tem como objetivo aumentar a disponibilidade hídrica

das regiões do sertão e do agreste alagoanos, recorrentemente assolados pela seca. Em sua extensão

total de 250 quilômetros, desde o município de Delmiro Gouveia até o município de Arapiraca, o canal

deverá beneficiar 42 municípios, propiciando oferta de água aos núcleos urbanos e rurais ao longo da

extensão do canal. A vazão transportada por esse canal pode chegar até a 32m³/s.

141. O empreendimento tem por finalidade desenvolver a economia regional pela melhoria das

condições de abastecimento humano e dos perímetros de irrigação, pelo desenvolvimento da

piscicultura e do agronegócio, e pelo remanejamento das adutoras coletivas existentes, com vistas a

reduzir os custos de operação e manutenção para a companhia de abastecimento de água do estado.

142. Em cumprimento ao Acórdão 2.757/2016-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Aroldo

Cedraz, a SeinfraCOM realizou auditoria no Ministério da Integração Nacional e na Secretaria de

Estado da Infraestrutura de Alagoas. Essa foi motivada pelos valores de créditos autorizados nos

exercícios de 2016 e 2017, cerca de R$ 226 milhões e R$ 180 milhões, respectivamente, o grande

vulto do projeto, e a existência de indícios de irregularidades graves decorrentes de fiscalizações

anteriores exercidas pelo TCU na obra examinada.

143. As obras dos primeiros 150 km do Canal Adutor do Sertão Alagoano foram divididas em

cinco trechos. Atualmente encontra-se em execução apenas o Trecho 4 do canal. Os contratos dos

Trechos 1 e 2 (Contratos 1/1993 e 10/2007, respectivamente), já encerrados, apresentavam achados de

auditorias anteriores classificados como IGR (indício de irregularidade grave com recomendação de

retenção parcial de valores).

144. Quanto ao Trecho 3 (Contrato 18/2010), observa-se que o item 9.3.1 do Acórdão

2.957/2015-TCU-Plenário (TC 011.156/2010-4) determinou a instauração de tomada de contas

especial para apurar as responsabilidades e quantificar o superfaturamento no referido contrato. Essa

TCE foi autuada sob o TC 006.667/2017-1 e encontra-se aguardando instrução para citação dos

responsáveis.

145. Para o Trecho 4, verifica-se também no Acórdão 2.957/2015-TCU-Plenário, item 9.1, a

determinação para repactuação do Contrato 19/2010, de forma a sanear o sobrepreço identificado.

Constatou-se ainda no âmbito do TC 011.156/2010-4, despacho do Exmo. Min. Benjamin Zymler que

determinou a expedição de medida cautelar para que a Seinfra/AL se abstenha de efetuar pagamentos

no Contrato 19/2010 com preços unitários de serviços superiores aos indicados nos autos.

146. Com relação ao Contrato 58/2010 do Trecho 5, que ainda não possui ordem de serviço para

o início das obras, o item 9.5 do Acórdão 2.957/2015-TCU-Plenário comunicou à Comissão Mista de

Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que foram detectados indícios de

irregularidades que se enquadram como IGP com vistas a suspender a execução do referido contrato

até a comprovação da sua repactuação, nos termos do item 9.1 do mesmo acórdão.

147. Na auditoria do Fiscobras 2017, foi constatado a seguinte irregularidade: Insuficiência ou

inadequação da garantia prestada pela contratada, para assegurar o resultado da apuração em curso no

Tribunal de Contas da União acerca de eventual dano ao Erário. A irregularidade foi classificada como

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Falhas/impropriedades (F/I), pois constatou-se a inexistência de garantias válidas, dentre aquelas

previstas no art. 56, § 1º, da Lei 8.666/1993, revestidas de abrangência suficiente para assegurar o

resultado da apuração em curso no Tribunal de Contas da União acerca de eventual dano ao erário

decorrente dos Contratos 1/1993 e 10/2007, em desacordo com o item 9.1 do Acórdão 2.860/2008-

TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro.

148. Contudo, foi constatado que as obras objetos dos Contratos 1/1993 e 10/2007 estão

concluídas, entendendo-se pertinente a proposição de reclassificação das irregularidades associadas a

esses contratos de IGR para IGC (irregularidade grave que não prejudica a continuidade).

149. No curso desta fiscalização, ainda que não existam irregularidades classificadas como IGR

ou IGP associadas ao Trecho 4 (Contrato 19/2010), pôde-se verificar que estão em andamento as

tratativas para a repactuação do Contrato determinada no item 9.1 do Acórdão 2.957/2015-TCU-

Plenário. Constatou-se também que a Seinfra/AL está promovendo retenções nas medições da empresa

contratada, dando cumprimento à referida medida cautelar emitida por meio de Despacho do Exmo.

Ministro Benjamin Zymler.

150. Em relação ao Trecho 5, a fiscalização verificou que a repactuação do Contrato 58/2010

ainda não foi efetivada. Adicionalmente, a Seinfra/AL apresentou novo Estudo de Viabilidade Técnica

(EVT) para o Trecho 5 da obra, que abarcou uma revisão estrutural no projeto básico utilizado para a

contratação do empreendimento, especialmente em relação aos preços firmados, quantitativos,

concepção técnica, dentre outros aspectos. Essa proposta de revisão contratual foi avaliada pela

unidade técnica no âmbito do TC 003.632/2015-6, que concluiu pela necessidade de realização de

oitiva da Seinfra/AL e da Construtora Queiroz Galvão, para que se pronunciassem acerca de aspectos

específicos que poderiam suscitar a ilegalidade da referida repactuação. As oitivas foram

tempestivamente respondidas e já foram analisadas por parte da unidade técnica do TCU, que propôs

determinar à Seinfra/AL que adote as providências cabíveis com vistas a anular o Contrato 58/2010-

CPL/AL, uma vez que a licitação se baseou em projeto básico com graves deficiências. O processo

está aguardando o pronunciamento do Ministro-Relator. Dessa forma, ainda em relação ao Contrato

58/2010 (Trecho 5), avaliou-se que deveria ser mantida a classificação da irregularidade como IGP.

151. O Acórdão 2.060/2017-TCU-Plenário determinou à Secretaria de Estado da Infraestrutura

de Alagoas que adote medidas junto à empresa contratada com vistas a restabelecer garantias válidas,

entre aquelas previstas no art. 56, § 1º, da Lei 8.666/1993, revestidas de abrangência suficiente para

assegurar o resultado da apuração em curso no Tribunal de Contas da União acerca de eventual dano

ao Erário decorrente dos Contratos 10/2007 e 1/1993, em consonância com o item 9.1 do Acórdão

2.860/2008-TCU-Plenário, bem como encaminhe ao TCU documentação que comprove as medidas

adotadas, alertando, desde logo, a referida empresa que o descumprimento ensejará a adoção de

medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis, nos termos do art. 44, §2º, da Lei

8.433/1992, c/c os arts. 273 e 274 do Regimento Interno deste Tribunal.

152. Além disso, determinou a reclassificação das irregularidades graves com recomendação de

retenção parcial dos valores (IGR), relacionadas aos Contratos 1/1993 e 10/2007 das obras do Canal

Adutor do Sertão Alagoano, para irregularidades graves com recomendação de continuidade (IGC), em

razão das obras associadas aos referidos contratos já terem sido concluídas, no entanto ainda existirem

ações em curso no âmbito deste Tribunal visando à reparação do dano ao Erário apurado em relação

aos mencionados Contratos e em seus Termos Aditivos.

153. Com relação ao Trecho 5, o acórdão determinou a comunicação à Comissão Mista de

Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que não foram implementadas

pelo órgão gestor as medidas indicadas por esta Corte para sanear os indícios de irregularidades graves

que se enquadram no inciso IV do § 1° do art. 121 da Lei 13.408/2016 (LDO 2017), apontados no

Contrato 58/2010, relativos aos serviços de construção do Trecho 5 do Canal Adutor do Sertão

Alagoano, com potencial dano ao Erário de R$ 48 milhões e que, assim, subsistem os indícios e seu

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saneamento depende da repactuação do contrato pelo órgão de modo a sanear o sobrepreço, conforme

determinação do item 9.1 do Acórdão 2.957/2015-TCU-Plenário.

154. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de aproximadamente R$ 2,6

bilhões, que corresponde à soma dos valores dos contratos dos trechos 1 a 5.

155. Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a melhoria na forma de

atuação do órgão fiscalizado na execução de contratos e a correção de irregularidades e

impropriedades

iii. Construção da Fábrica de Hemoderivados e Biotecnologia – PE

Processo: TC 018.121/2017-9

Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

Acórdão: 2.344/2017-TCU-Plenário.

156. Criada pela Lei 10.972, de 2/12/2004, a Hemobrás é uma empresa pública vinculada ao

Ministério da Saúde (MS), destinada à exploração de atividade econômica, na forma do inciso II do

art. 173 da Constituição Federal.

157. A União tem participação exclusiva na Hemobrás e por ser classificada como estatal não

dependente, não executa suas despesas pelo Sistema Integrado de Administração Financeira do

Governo Federal - Siafi. Os investimentos são orientados pelo instrumento denominado Programação e

Execução Orçamentária e Financeira (PDG), aprovado anualmente pela Presidência da República.

158. A principal finalidade dessa empresa pública é o fornecimento de hemoderivados ao

Ministério da Saúde, órgão responsável pela compra e distribuição desses materiais às Unidades

Coordenadoras das Hemorredes Estaduais, pertencentes ao SUS.

159. Em auditoria precedente realizada nesta obra, TC 010.595/2016-3, foram constatados

indícios de irregularidades graves com recomendação de paralisação (IGP) na execução do Contrato

2/2011, referente à segunda etapa da obra, assim catalogados: (i) pagamento de medições em

desacordo com os critérios definidos; (ii) atraso na execução do empreendimento; e (iii) termos

aditivos e planilha orçamentária não refletem os serviços necessários para conclusão da obra.

160. Os indícios foram confirmados pelo Acórdão 2.958/2016-TCU-Plenário e o mesmo ainda

determinou a adoção das seguintes medidas pela Hemobrás: i) que se abstenha de prorrogar o prazo

contratual do Contrato 02/2011, celebrado com o Consórcio Biotec, para implantação da sua fábrica de

hemoderivados e biotecnologia, a vencer em 30/11/2016; ii) que se abstenha realizar pagamentos ao

Consórcio Biotec, relativamente ao Contrato 2/2011, até a integral solução das pendências indicadas

por meio da conclusão dos serviços neles referidos ou da integral devolução dos valores indevidamente

pagos; iii) que se abstenha de promover o pagamento de serviços não executados, realizados de forma

parcial ou entregues com padrão de qualidade inferior ao especificado, no âmbito do Contrato 2/2011,

celebrado com Consórcio Biotec; iv) que se abstenha de liberar as garantias relativas ao Contrato

2/2011 até o integral saneamento das pendências indicadas no relatório de auditoria e no voto e o

recebimento das multas contratuais eventualmente impostas ao contratado; v) se abstenha realizar

pagamentos por serviços não previstos no Contrato 2/2011, assim como de celebrar novos termos

aditivos para cobertura à execução de serviços não previstos, ressalvados aqueles autorizados e

executados antes da ciência da decisão interlocutória de 14/9/2016.

161. Com relação à classificação das irregularidades como IGP, as determinações constantes do

acórdão se referiam apenas ao contrato 02/2011, firmado com o consórcio Biotec, sem obstar a

execução física, orçamentária e financeira dos outros contratos necessários à consecução do

empreendimento, incluindo aqueles que eventualmente vierem a serem firmados para a execução do

remanescente da obra, conforme item 9.3.2 do Acórdão 2.958/2016-TCU-Plenário.

162. Posteriormente ao referido Acórdão, o Consórcio Biotec apresentou embargos de

declaração em face do Acórdão prolatado. Os embargos foram conhecidos e foi expedido o Acórdão

145/2017-TCU-Plenário com determinação para que fosse instaurado processo administrativo a fim de

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apurar os prejuízos advindos das irregularidades descritas nos subitens 9.4.2 a 9.4.5 do Acórdão

2.958/2016 do Plenário e obter o ressarcimento do dano ao erário.

163. Nesse sentido, a auditoria realizada pela SeinfraUrbana no âmbito do Fiscobras 2017 teve

por objetivo verificar as providências que estão sendo adotadas em relação às irregularidades

classificadas como IGP.

164. Durante a fiscalização, verificou-se que as determinações expeditas pelo Acórdão

2.958/2016-TCU Plenário foram apenas parcialmente cumpridas e, foi verificado que: (i) ainda não

havia sido concluído o processo de apuração e de encontro de contas referentes ao contrato 2/2011, o

que é imprescindível para a garantia de mitigação dos riscos associados ao referido instrumento; e (ii)

as determinações contidas nos referidos acórdãos se referiam apenas ao contrato 02/2011 sem obstar a

execução física, orçamentária e financeira dos outros contratos necessários à consecução do

empreendimento; evidenciou-se pertinente manter a classificação como IGP para todos os achados

indicados no item 9.1 do Acórdão 2.958/2016-TCU-Plenário, uma vez que todos eles trazem impactos

diretos sobre a quantificação de eventuais danos, aplicação de penalidades etc.

165. O Acórdão 2.344/2017-TCU-Plenário considerou implementada as determinações

relacionadas e manteve como graves com recomendação de paralisação (IGP) as irregularidades

apontadas no Acórdão 2.958/2016-TCU-Plenário.

166. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 373,8 milhões. Esta cifra

corresponde ao valor atualizado do Contrato 02/2011, relativo à segunda fase de implantação da

Fábrica de Hemoderivados e Biotecnologia da Hemobrás.

167. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o acompanhamento

tempestivo das irregularidades classificadas como IGP, possibilitando apresentar informações

atualizadas ao Congresso Nacional, e a manutenção de expectativa de controle relacionada ao

empreendimento.

iv. Construção da Vila Olímpica - Parnaíba/PI

Processo: TC 012.774/2017-0

Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho


168. De acordo com as informações disponibilizadas no sistema Siconv e com memorial

desenvolvido pela empresa Setepla Tecnometal Engenharia, contratada pela Fundespi para a

elaboração dos projetos básicos do Estádio Olímpico, a cidade de Parnaíba é a principal cidade do

norte do Piauí e a segunda maior do estado, exercendo forte influência, em termos comerciais e de

serviços, sobre os diversos municípios circunvizinhos, não somente no estado do Piauí, mas também

do Maranhão e do Ceará.

169. A implantação da Vila Olímpica, além de criar importante infraestrutura recreativa,

fomentando atividades esportivas e culturais na cidade, reforçará a sua condição de centro regional e as

possibilidades turísticas de toda a região litorânea. O empreendimento constituirá também, de acordo

com as referidas fontes de informação, um importante vetor de desenvolvimento urbano que, associado

a outros equipamentos, a exemplo do aeroporto internacional, do futuro centro de convenções e do

porto das barcas, contribuirá para o crescimento e desenvolvimento econômico da região.

170. A obra foi inicialmente fiscalizada no âmbito do Fiscobras 2013 e o Tribunal, por meio do

Acórdão 2.394/2013-TCU-Plenário, determinou a suspensão cautelar dos repasses (item 9.1) e que a

irregularidade atinente à implantação de empreendimento sem realização de adequados estudos de

viabilidade fosse classificada como irregularidade grave com indicação de paralisação (IGP), nos

termos do inciso IV do § 1º do art. 93 da Lei 12.708/2012 (LDO 2013) (itens 9.5.1, 9.7 e 9.8).

171. A despeito da indicação do Tribunal, a obra em tela não foi incluída no quadro de bloqueio

da Lei Orçamentária Anual do exercício subsequente (LOA 2014), em face do compromisso assumido

pelo ministério de somente liberar recursos após a comprovação da viabilidade do empreendimento,

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conforme indicado no Relatório 2/COI/CMO, de 2013, da Comissão Mista de Planos, Orçamentos

Públicos e Fiscalização (peça 204, p. 26 e 57 do TC 013.638/2013-0).

172. No ano de 2014, as informações encaminhadas pelo Ministério do Esporte (ME) em relação

às providências adotadas para sanear a referida irregularidade foram analisadas pela unidade técnica e

submetidas à apreciação do Exmo. Ministro-Relator André Luís de Carvalho. Por meio de despacho, o

Relator manifestou-se, em novembro de 2014, pela manutenção da medida cautelar e da classificação

de IGP associada ao empreendimento (peça 245 do TC 013.638/2013-0).

173. Os dois contratos de repasse pertinentes ao empreendimento foram incluídos no anexo VI

da Lei 13.115/2015 (quadro de bloqueio da LOA 2015) e posteriormente no anexo VI da Lei

13.255/2016 (quadro de bloqueio da LOA 2016) e da Lei 13.414/2017 (quadro de bloqueio da LOA

2017).

174. Em relação às obras de construção do Estádio Olímpico, estimadas inicialmente em cerca

de R$ 180 milhões, o Contrato de Repasse nº 281.826-06/2008/ME/CAIXA, que abrangia o projeto

básico, foi efetivamente rescindido pelo Governo do Estado do Piauí, conforme a publicação do Termo

de Rescisão na página 109, Seção 3, do DOU nº 232, de 4/12/2015, razão pela qual foi considerada

prejudicada a cautelar suspensiva determinada pelo item 9.1 do Acórdão 2.394/2013-TCU-Plenário.

175. Da mesma maneira, os contratos 25/2012 e 26/2012, que se referiam respectivamente à

terraplanagem e à execução das quadras da Vila Olímpica, ambos firmados entre a Fundespi e a

Construtora Getel Ltda, foram rescindidos, conforme apontou Relatório de Fiscalização 239/2015

(peça 259 do TC 013.638/2013-0).

176. No plano de fiscalização do Tribunal de 2017, foi incluído trabalho pela SeinfraUrbana para

verificar as providências adotadas pelos órgãos envolvidos na construção da Vila Olímpica de

Parnaíba em relação à IGP e às medidas cautelares aplicadas pelo Tribunal no Acórdão 2.394/2013-

TCU-Plenário.

177. A fiscalização tratou dos contratos: i) Contrato de Repasse 334.262-25/2010/ME/CAIXA

sobre os projetos e a construção da Vila Olímpica, no valor de R$ 16 milhões; e ii) Contrato 97/2011

firmado entre a Fundespi e a Pública Consultoria, Contabilidade e Projetos Ltda. para a execução dos

projetos da Vila Olímpica, no valor de R$ 487.500,00.

178. Em função da paralisação do empreendimento pela prolação do Acórdão 2.394/2013-TCU-

Plenário, os trabalhos de fiscalização da SeinfraUrbana se destinaram precipuamente a verificar se o

Ministério do Esporte já teria adotado o seu posicionamento definitivo sobre a comprovação, ou não,

da viabilidade técnico-econômico-financeira do empreendimento, em cumprimento às determinações

contidas nos itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 2.950/2016 prolatado pelo Plenário do TCU.

179. Quanto à adequação do plano do Projeto de Criação do Centro de Tecnologia do Esporte e

Saúde do Campus Ministro Reis Veloso/UFPI (CTESP), constatou-se que o ministério se manifestou

pela sua viabilidade do ponto de vista técnico-esportivo ao relacionar os objetivos do projeto com o

papel a ser cumprido pelo ME de desenvolvimento do esporte nacional, atendendo, portanto, ao

estabelecido no item 9.5.1 do referido acórdão.

180. Em relação à viabilidade econômico-financeira, verificou-se que apesar de o ME ter

informado a fonte de recursos orçamentários necessários para a conclusão da obra, não houve

manifestação conclusiva acerca da viabilidade para ações propostas de manutenção do

empreendimento, sob o ponto de vista econômico –financeiro.

181. Quanto à viabilidade técnica e à liberação das obras da Vila Olímpica pelas autoridades

competentes, destaca-se que a Caixa, exercendo a competência estabelecida no art. 6, § 1º, da Portaria

Interministerial 424/2016, entendeu pela viabilidade do empreendimento, alertando para pendências a

serem solucionadas para a emissão da Ordem de Início de Serviço (AIO).

182. Por fim, quanto ao interesse público de prosseguimento da obra, a Casa Civil informou que

a Vila Olímpica/PI não se encontra entre os projetos prioritários do Governo Federal. Já o Ministério

da Educação não se pronunciou sobre o assunto e o Ministério do Esporte entendeu que o juízo sobre o

97


interesse público necessita de integração com as posições dos demais órgãos. Assim, verificou-se que

em virtude de não haver posicionamento conclusivo sobre o assunto, não houve atendimento ao item

9.6 do Acórdão 2.950/2016- TCU- Plenário.

183. Assim, como a documentação apresentada não contempla integralmente os comandos do

Acórdão 2.650/2016-TCU-Plenário, já que não houve um pronunciamento do ME abordando

explicitamente a concordância acerca do interesse público em prosseguir com o empreendimento, nem

sobre a viabilidade econômico-financeira diante do cenário de austeridade fiscal, foi proposto a

manutenção da medida cautelar determinada pelo item 9.1 do Acórdão 2.394/2013-TCU-Plenário,

relativamente ao contrato de repasse 334.262-25/2010/ME/CAIXA, bem como a manutenção da

classificação de IGP, uma vez que permanecem os indícios de irregularidade grave no referido

contrato de repasse.

184. O Acórdão 1.975/2017-TCU-Plenário determinou manter a cautelar suspensiva determinada

pelo item 9.1 do Acórdão 2.394/2013-TCU-Plenário, nos termos do art. 276 do RITCU, em relação ao

Contrato de Repasse 334.262-25/2010/ME/CAIXA (Siafi 743253) para a suposta implantação dos

projetos e das obras da Vila Olímpica de Parnaíba – PI e manter a classificação de IGP sobre o

Contrato de Repasse 334.262-25/2010/ME/CAIXA em consonância com o art. 121 da Lei 13.408

(LDO federal para 2017), de 26 de dezembro de 2016.

185. Além disso, determinou que o Ministério do Esporte desconstitua o Contrato de Repasse

334.262-25/2010/ME/CAIXA e promova as medidas necessárias para assegurar a plena funcionalidade

das etapas já executadas do referido empreendimento, sem prejuízo de promover o ressarcimento do

dano ao erário decorrente na eventual aplicação dos valores federais na execução de serviços sem a

necessária funcionalidade.

186. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante aproximado de R$ 16 milhões, que

corresponde valor total do Contrato de Repasse 334.262-25/2010/ME/CAIXA, relativo, ao projeto e à

execução das estruturas da Vila Olímpica de Parnaíba.

187. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o acompanhamento

tempestivo das irregularidades classificadas como IGP, possibilitando apresentar informações

atualizadas ao Congresso Nacional. Além disso, a manutenção de expectativa de controle relacionada

ao empreendimento.

v. Corredor de ônibus - SP - Radial Leste - Trecho 1

Processo: TC 012.565/2017-2


Acórdão: 2.156/2017-TCU-Plenario

188. O Corredor de ônibus - Radial Leste constitui uma das principais ligações viárias para a

Zona Leste da cidade de São Paulo/SP, tendo por função complementar a capacidade do eixo Metrô-

Trem CPTM e está dividido em 3 trechos. O trecho 1 possui 12 km de extensão, com um traçado que

parte do Terminal Parque Dom Pedro II até a altura da Rua Joaquim Marra, por meio da Avenida

Alcântara Machado (Radial Leste). O trecho 2, por sua vez, tem 5 km de extensão e dá continuidade ao

Trecho 1 até a Estação Artur Alvim do Metrô/SP, seguindo o percurso da Av. Radial Leste.

189. O trecho 3 tem extensão de 9,5 km e se inicia na confluência da Avenida Águia de Haia

com a Avenida Radial Leste. No Contrato 43/Siurb/13, cujo objeto é o Trecho 1 do Corredor Radial

Leste, estão previstos os serviços de: (i) elaboração do projeto executivo; (ii) terraplenagem; (iii)

pavimentação; (iv) drenagem; (v) obras de arte correntes; (vi) obras de arte especiais (túnel, viaduto,

alça de acesso a viaduto); (vii) iluminação pública; (viii) remanejamento de interferências; (ix)

sinalização horizontal, vertical e semafórica; (x) construção das passarelas e paradas; e (xi)

paisagismo.

190. A obra foi fiscalizada no Fiscobras 2015 e culminou com despacho de 06/10/2015 do

Ministro Relator Bruno Dantas que confirmou a detecção de indícios de irregularidades graves do tipo

IGP no Contrato 43/Siurb/13 e no Edital de Pré-Qualificação 1/2012-SPobras, relativos aos serviços de

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execução das obras e elaboração de projeto executivo da obra Corredor de ônibus Radial Leste -

Trecho 1, localizado no município de São Paulo/SP, devido ao sobrepreço e à restrição à

competitividade da licitação.

191. No Fiscobras 2016, foi realizada auditoria que teve por objetivo: (i) avaliar a preservação do

canteiro de obras durante o período de suspensão do contrato; (ii) verificar o cumprimento da ordem de

bloqueio financeiro dos recursos federais; e (iii) verificar se a medida corretiva necessária para a

retomada da obra paralisada, financiada com recursos federais, foi realizada pela administração.

192. O Acórdão 1.923/2016-TCU-Plenário manteve a classificação da obra na categoria IGP.

193. Nova fiscalização foi realizada no Fiscobras 2017 pela SeinfraUrbana e teve por objetivo

verificar o cumprimento do Acórdão 1.923-TCU-Plenário, de 27/7/2016, no tocante aos achados de

auditoria no âmbito do Fiscobras 2016, classificados como indícios de irregularidade grave com

recomendação de paralisação (IGP) para esse empreendimento, e sobretudo para conferir se foram

adotadas as medidas saneadoras estipuladas no referido aresto para as irregularidades verificadas no

procedimento licitatório.

194. O Acórdão 1.923/2016-TCU-Plenário em seu subitem 9.1.1 previu como medida corretiva

que fosse realizada nova licitação que assegurasse a observância do princípio constitucional da

isonomia, da ampla competitividade, da seleção da proposta mais vantajosa e do julgamento objetivo,

nos termos do art. 3º da lei 8.666/1993, e cujo orçamento-base possuísse preços unitários readequados

e aderentes aos referenciais de mercado.

195. A fiscalização constatou que os canteiros se encontravam desmobilizados, os tapumes

haviam sido retirados, foi plantada grama no terreno, e o local foi deixado no mesmo estado em que se

encontrava antes da mobilização. Contudo, o contrato da obra continuava suspenso.

196. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 439 milhões em recursos

federais, impedindo-se a aplicação desse montante em empreendimento com indícios de sobrepreço

decorrente de preços excessivos frente ao mercado verificados na auditoria realizada em 2016 nesta

obra, no valor global de R$ 46.438.178,81, correspondente a 20,93% da amostra analisada e a 10,58%

do valor do Contrato 43/Siurb/13, identificado no Trecho 1 do Corredor Radial Leste.

197. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a manutenção do

bloqueio dos recursos federais, impedindo a aplicação desse montante em empreendimento com

indícios de sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado.

198. O Acórdão 2.156/2017-TCU-Plenário determinou a comunicação a Comissão Mista de


pela Prefeitura Municipal de São Paulo as medidas corretivas para sanear os indícios de irregularidades

graves e, portanto, subsistem os indícios de irregularidades graves do tipo IGP, podendo o TCU

reavaliar a recomendação de paralisação caso o mencionado ente federativo observe a medida

corretiva indicada no Acórdão n. 1.923/2016-TCU-Plenário, de 27/7/2016.

vi. Corredor de ônibus - SP - Radial Leste - Trecho 2

Processo: TC 007.452/2017-9


199. O empreendimento Corredor de Ônibus - Radial Leste se insere no programa de

desenvolvimento regional para a Zona Leste da cidade de São Paulo/SP. Segundo dados da Prefeitura

de São Paulo, a população residente na zona leste da cidade alcança cerca de 3,3 milhões de pessoas

(cerca de 33% do total paulistano e aproximadamente 17,76% da população da Região Metropolitana

de São Paulo).

200. Os trechos 1 e 2 do Corredor de ônibus - Radial Leste possuem um traçado

aproximadamente paralelo ao da linha 3-Vermelha, tendo por objetivo aliviar a saturação do Metrô e

suplementar a oferta de serviços de mobilidade atualmente existente, principalmente na distribuição de

demanda lindeira (micro acessibilidade) à linha do metrô.

99


201. O Trecho 2 do Corredor Radial Leste está contemplado no Contrato 44/SIURB/13, assinado

em 19/7/2013, e que possui valor total de R$ 148 milhões (data-base fevereiro/2013), prazo de

execução de 30 meses, regime de execução empreitada por preço unitário. O Contrato 044/SIURB/13 é

resultado de dois procedimentos licitatórios:(i) Edital de Pré-qualificação 2/2012; e (ii) Concorrência

029120130/2012.

202. A ordem de serviço para início do Trecho 2 do Corredor de ônibus - Radial Leste foi dada

em 15/8/2013. Inicialmente, foi autorizado que o Consórcio contratado iniciasse os serviços de

elaboração de projetos executivos. Após a elaboração de 18,7% do projeto executivo, correspondente a

1% do contrato, foi emitido termo de suspensão contratual em 27/1/2016, com sucessivas

prorrogações, até o dia 19/7/2017, em razão da necessidade de revisão dos projetos junto ao Metrô e à

SPTrans. Por sua vez, não foi emitida ordem de serviço para início da obra.

203. No ciclo do Fiscobras 2017 foi realizada auditoria pela SeinfraUrbana com o objetivo de

fiscalizar as obras de implantação do trecho 2 do Corredor de ônibus - Radial Leste, localizado no

município de São Paulo/SP. As principais constatações deste trabalho foram: i) Sobrepreço decorrente

de preços excessivos frente ao mercado; ii) Restrição à competitividade da licitação decorrente de

adoção indevida de pré-qualificação na licitação para o Corredor de Ônibus - Radial Leste - Trecho 2;

iii) Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e

julgamento; iv) Ausência ou inadequação de providências para retomar o empreendimento paralisado;

e v) Projeto básico deficiente ou desatualizado.

204. O sobrepreço identificado no Contrato 044/Siurb/13, relativo à elaboração do projeto

executivo e execução da obra do Corredor Radial Leste - Trecho 2, foi calculado em,

aproximadamente, R$ 24 milhões, correspondente a 19,31% do valor do orçamento referencial, de R$

124 milhões (na data-base de fevereiro/2013). O orçamento contratado possui valor total de R$ 148

milhões na mesma data-base. O percentual identificado de sobrepreço é materialmente relevante frente

ao valor total do contrato. Além disso, verificou-se, no caso concreto, que: (i) os indícios de

sobrepreço apresentam potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário; e (ii) podem configurar graves

desvios aos princípios constitucionais a que está submetida a Administração Pública, notadamente os

princípios da legalidade e da eficiência.

205. Ante essas razões, propôs-se que os indícios de sobrepreço fossem enquadrados no disposto

no art. 121, § 1º, inciso IV, da Lei 13.408/2016 (LDO/2017). Ou seja, o presente achado recebeu

classificação de pIGP (proposta de irregularidade grave com recomendação de paralisação).

206. Com relação a restrição à competitividade da licitação decorrente de adoção indevida de

pré-qualificação e de critérios inadequados de habilitação e julgamento, verificou-se o uso indevido e

injustificado de pré-qualificação, no edital de pré-qualificação 2/2012 tendo em vista que a

documentação de habilitação foi analisada em um exíguo tempo, incompatível com a análise mais

detida, o que afronta o disposto na legislação (art. 114 da Lei 8.666/1993) e na jurisprudência do TCU

(Acórdãos 1.232/2013, 3.425/2014, todos do Plenário). Encontraram-se ainda cláusulas restritivas, de

acordo com a legislação e a jurisprudência do TCU, à ampla competitividade. Foram apontadas como

restritivas as seguintes cláusulas: (i) vedação a que uma mesma licitante seja vencedora de mais de um

empreendimento; (ii) limitação indevida relacionada aos atestados de qualificação técnica; (iii)

restrição de atestados por tipologia de obra; e (iv) critérios subjetivos de qualificação técnica.

207. Em decorrência de sua materialidade, haja vista o baixíssimo desconto oferecido na

licitação, o qual não teve o condão de elidir o sobrepreço detectado, de sua potencialidade de ocasionar

dano ao erário e de ensejar nulidade do procedimento licitatório e do contrato dele decorrente, o

presente achado também foi classificado como proposta de irregularidade grave com recomendação de

paralisação (pIGP), nos termos do art. 121, § 1º, inciso IV, da Lei 13.408/2016 (LDO/2017).

208. Os demais achados referentes a ausência ou inadequação de providências para retomar o

empreendimento paralisado e projeto básico deficiente ou desatualizado tiveram como proposição a

classificação como IGC.

100


209. Em 16 de agosto de 2017, o Relator Ministro Bruno Dantas, mediante despacho, confirmou

que foram detectados indícios de irregularidades graves do tipo IGP (inciso IV do § 1º do art. 121 da

LDO 2017) no Contrato 44/Siurb/13 e no Edital de Pré-qualificação 2/2012-SPObras, relativo aos

serviços de execução das obras e elaboração de projeto executivo do empreendimento tendo sido

estimado potencial dano ao erário de aproximadamente R$ 24 milhões (data-base fevereiro/2013)

devido ao sobrepreço e à restrição à competitividade da licitação.

210. O TCU reavaliará a recomendação de paralisação caso a Secretaria Municipal de Serviços e

Obras de São Paulo (SMSO/SP) adote a seguinte medida corretiva: realização de nova licitação que

respeite a ampla competitividade, nos termos do art. 3º da Lei 8.666/1993, e cujo orçamento-base

possua preços unitários readequados e aderentes aos referenciais de mercado, nos termos dos art. 3º, 4º

e 5º do Decreto 7.983/2013.

211. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a correção de

irregularidades, por meio da atuação tempestiva do controle, evitando que sejam materializados riscos

potenciais que afetem o alcance dos resultados do empreendimento. O benefício quantificável desta

auditoria é R$ 22.271.856,98 (data-base fevereiro/2013) o que corresponde ao total de sobrepreço

identificado no Trecho 2 do Corredor Radial Leste.

vii. BRT de Palmas

Processo: TC 012.557/2017-0

Relator: Ministro-substituto André Luís de Carvalho


212. De acordo com a Prefeitura Municipal, Palmas é uma das cidades cuja população mais

cresce no país. Paralelamente a esse crescimento, a frota de veículos também aumenta. Entre os anos

de 2005 e 2011, o crescimento dessa frota foi de 205,54%, de acordo com dados do Departamento

Estadual de Trânsito do Tocantins. O número de veículos saltou de 21.465 para 126.247 entre os anos

de 2000 e 2012. De acordo com a Secretaria Municipal de Acessibilidade, Mobilidade, Trânsito e

Transporte de Palmas/TO (SMAMTT), hoje o município tem aproximadamente um veículo para cada

1,8 habitante.

213. Com o intuito de promover o desenvolvimento urbano, a Prefeitura propôs a implantação do

Corredor de Transporte Público Coletivo utilizando o sistema BRT (Bus Rapid Transit), tendo como

característica principal a reformulação dos eixos estruturantes das vias onde circula o transporte

público. O Governo Municipal entende que, a partir do deslocamento do eixo viário principal, entre a

rua Teotônio Segurado e a Av. NS-10, o corredor passará a atender uma parcela maior da população,

encurtando a distância entre o norte e o sul da cidade.

214. A implantação do corredor exclusivo de transporte urbano concebido como BRT em

Palmas/TO se insere no contexto de reestruturação do sistema de transporte nessa cidade. O corredor

BRT Palmas compreende dois segmentos: BRT Av. Teotônio Segurado e BRT Palmas Sul.

215. O empreendimento foi fiscalizado no Fiscobras 2016 e a auditoria apontou diversas

impropriedades que foram objeto de deliberação do Acórdão 460/2017-TCU-Plenário, que comunicou

à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que

subsistem os indícios de irregularidades graves do tipo IGP, sobre o Edital RDC Eletrônico 1/2015 da

Prefeitura de Palmas/TO. As irregularidades concernem a serviços de regularização ambiental,

elaboração de projetos básico e executivo e execução das obras de implantação do corredor de

transporte BRT e do sistema inteligente de transporte na região sul de Palmas/TO (BRT Sul de

Palmas/TO), com potencial dano ao erário no valor de R$ 227 milhões sendo necessária a adoção de

medidas corretivas pela Prefeitura antes de se dar continuidade à obra.

216. Em 2017, a fiscalização realizada pela SeinfraUrbana teve como objetivo verificar o

cumprimento do Acórdão 460/2017-TCU-Plenário no tocante aos achados de auditoria classificados

como indícios de irregularidade grave com recomendação de paralisação (IGP), sobretudo se foram

101


adotadas providências atinentes ao cumprimento das medidas saneadoras estipuladas no referido aresto

para as irregularidades verificadas no procedimento licitatório do BRT Sul de Palmas - TO.

217. A medida corretiva estabelecida pelo Acórdão 460/2017-TCU-Plenário foi a elaboração,

pela a Prefeitura Municipal de Palmas/TO, de estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental

para a implantação do BRT, na cidade, com a aprovação pelo Ministério das Cidades e pela Caixa

Econômica Federal, devendo contemplar análises técnicas e econômicas adequadas e suficientes sobre

todo o empreendimento, além de quantificar a demanda por transporte na região a partir da escolha da

melhor solução técnica para o atendimento dessa demanda e a quantificação das despesas de operação

do empreendimento, em plena consonância com os dados utilizados na referida análise.

218. A fiscalização concluiu que não foram tomadas as providências necessárias para elidir o

achado.

219. O Acórdão 2.089/2017-TCU-Plenário determinou a comunicação à Comissão Mista de


pelo Município de Palmas/TO as medidas corretivas indicadas pelo TCU para sanear os indícios de

irregularidades graves previstos no art. 121, § 1º, inciso IV, da Lei nº 13.408 (LDO 2017), de 2016.

Em suma, persistem as falhas nos serviços de regularização ambiental, elaboração dos projetos básico

e executivo e execução das obras de implantação do corredor de transporte para o BRT e do sistema

inteligente de transporte na região sul de Palmas – TO (BRT Sul de Palmas – TO), com o potencial

dano ao erário no valor de R$ 227 milhões.

220. Como conclui a fiscalização, faz-se necessária a adoção de medidas corretivas pelo referido

município, antes de se dar continuidade ao empreendimento, nos seguintes termos: apresente o

necessário estudo de viabilidade técnico-econômico-ambiental para a implantação do BRT em Palmas

– TO, com a necessária aprovação pelo Ministério das Cidades e pela Caixa Econômica Federal,

devendo contemplar as análises técnicas e econômicas adequadas e suficientes sobre todo o

empreendimento, além de quantificar a demanda por transporte na região a partir da escolha da melhor

solução técnica para o atendimento dessa demanda e a quantificação das despesas para a operação do

empreendimento, em plena consonância com os dados utilizados na referida análise.

221. O volume de recursos fiscalizados diz respeito ao termo de compromisso, no total de

R$ 227.580.000,00. Cumpre informar que esse valor não se confunde com o orçamento da licitação,

que, conforme o art. 6º, § 3º, da Lei 12.462/2011, tem caráter sigiloso. O termo de compromisso, por

sua vez, é informação de domínio público.

222. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o bloqueio de recursos

federais, impedindo a aplicação desse montante em empreendimento cuja viabilidade não foi

comprovada.

viii. Obras de construção da BR-040/RJ

Processo: TC 023.204/2015-0

Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

Acórdão: 1701/2017-TCU-Plenário

223. A rodovia BR-040/MG/RJ, trecho Juiz de Fora/MG- Rio de Janeiro/RJ foi concedida pela

União, em 31 de outubro de 1995, à Concer. Dentre as obras previstas para execução contratual estava

a Nova Subida da Serra de Petrópolis/RJ, com orçamento estimado de R$ 80 bilhões (ref. abril/1995),

a ser realizada em prazo máximo de cinco anos após a assinatura do contrato, conforme previsto no

edital DER 0294/93-00 - item ampliação da capacidade física.

224. Entretanto, apesar da previsão editalícia, os projetos executivos foram concluídos apenas

em 2013, sendo que o valor do orçamento da obra ultrapassou o valor constante em edital. Conforme

disposições contratuais, nesta situação, os valores de investimento que excederam a estimativa inicial

foram objeto de uma recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.

225. Assim, a solução encontrada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres e pelo

Ministério dos Transportes para equilibrar o contrato, foi firmar um termo aditivo, em abril de 2014,

102


prevendo um aporte de recursos diretamente do Orçamento Geral da União ou, subsidiariamente, a

prorrogação do contrato de concessão.

226. Entre as obras previstas para o empreendimento estão: o maior túnel do Brasil, segundo a

concessionária, medindo 4.690 m; a duplicação paralela à pista de descida existente, construção de

dois túneis com extensão de 300 metros; marginais na região da baixada e acessos a aglomerados

urbanos; retornos; variante de traçado para adequação da pista descendente e melhorias no acesso à

estação rodoviária de Petrópolis; acessos a Petrópolis; interseção com a RJ-145 - Xerém e Implantação

da praça de pedágio no km 102 - além de indenizações por desapropriações e remanejamento de

interferências.

227. A equipe de auditoria considerou que três das irregularidades constatadas no Contrato de

Concessão PG-138/95-00 durante a auditoria realizada no Fiscobras 2016 deveriam ser classificadas

como graves com recomendação de paralisação (IGP) e por meio de Despacho de 19/08/2016, o

Relator Ministro Walton de Alencar confirmou a classificação das irregularidades listadas a seguir: a)

sobreavaliação do valor do reequilíbrio econômico-financeiro no fluxo de caixa marginal decorrente de

superestimativa de alíquota de IRPJ e CSSL, e da base de cálculo desses tributos ; b) sobrepreço no

orçamento da obra ; e c) projetos básico e executivo desatualizados e deficientes.

228. Após análise das oitivas da ANTT e da Concer quanto às irregularidades classificadas como

IGP restou concluído que as manifestações não foram suficientes para afastar a classificação das

irregularidades. Assim, o Acórdão 18/2017-TCU-Plenário confirmou a classificação de IGP dos

mencionados achados e determinou as medidas corretivas que deveriam ser adotadas pela Agência

reguladora para sanear as irregularidades, conforme item 9.3 transcrito abaixo:

9.3. em cumprimento ao art. 122, § 3º, da Lei 13.242/2015, determinar, com fundamento no art.

71, inciso IX, da Constituição e do art. 45 da Lei 8.443/1992, que a ANTT, no prazo de 90 dias,

promova as seguintes medidas corretivas, para sanear as irregularidades classificadas como IGP,

sem prejuízo da eventual adoção de outras medidas que se façam necessárias em razão das questões

ainda pendentes de apreciação, como a legalidade dos aportes de recursos governamentais e a

eventual nulidade do 12º Termo Aditivo:

9.3.1. recalcule o Fluxo de Caixa Marginal promovendo os ajustes relativos as seguintes

irregularidades:

9.3.1.1. superestimativa da base de cálculo do IRPJ e da CSLL em razão do diferimento das

despesas de depreciação; e

9.3.1.2. superestimava na alíquota e no cálculo do adicional de IRPJ;

9.3.2. exija da Concessionária o detalhamento do projeto executivo aprovado em 2011, para que

este atenda aos requisitos legais e aos normativos técnicos vigentes - especialmente, mas não apenas,

das parcelas de obra já executadas ou já iniciadas e não concluídas -, de forma a explicitar a

compatibilidade dos quantitativos de serviços, de materiais e de produtividades entre o projeto e o

orçamento;

9.3.3. ofereça oportunidade de manifestação à Concer sobre a necessidade de ajustes em

especificações e/ou valores relacionados à obra sob apreciação, quer seja em razão do determinado

nos itens 9.3.1 e 9.3.2, retro, quer seja em relação a eventuais sobrepreços descortinados no

orçamento;

229. No âmbito do Fiscobras 2017, foi analisado o efetivo cumprimento dos termos proferidos

no Acórdão 18/2017-TCU-Plenário com vistas a sanear as irregularidades.

230. Durante as análises, verificou-se que a ANTT cumpriu as medidas corretivas previstas no

item 9.3.1 e subitens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 18/2017-TCU-Plenário ao apresentar uma simulação do

cálculo do FCM na qual corrigiu a superestimativa da base de cálculo do IRPJ e da CSLL em razão do

diferimento das despesas de depreciação, e na alíquota e no cálculo do adicional de IRPJ.

231. Contudo, embora a ANTT tenha apresentado tal simulação, entendeu-se prematuro que a

unidade técnica sugira a retirada da condição de IGP para essa irregularidade. Esse entendimento se

103


baseia no fato de que não houve ato administrativo com força suficiente para garantir que os valores

apresentados na simulação serão os efetivamente válidos para o contrato, ou seja, não houve a

formalização necessária para se assegurar de que as condições previstas na simulação serão doravante

as obrigações contratuais.

232. Já as medidas corretivas previstas no item 9.3.2 e 9.3.3 do referido Acórdão não foram

cumpridas pela ANTT, tendo em vista que não foi enviado o detalhamento do projeto executivo, de

forma a explicitar a compatibilidade dos quantitativos de serviços, de materiais e de produtividades

previstos e nem foi oferecido o contraditório e ampla defesa à Concer, quanto as alterações realizadas

por meio das 10ª e 11ª revisões extraordinárias.

233. Assim, unidade técnica do Tribunal considerou que as medidas corretivas foram apenas

parcialmente atendidas e o Acórdão 1.701/2017-TCU-Plenário manteve a classificação de IGP.

ix. Construção do centro de processamento final de imunobiológicos

Processo: TC 007.991/2017-7

Relator: Ministro Benjamin Zymler


234. O projeto do Novo Centro de Processamento Final de Imunobiológicos de Bio-Manguinhos

consiste no desenvolvimento, construção e implantação de novas instalações industriais para as

atividades de processamento final (formulação, envase, liofilização, recravação, revisão, rotulagem e

embalagem), controle e garantia da qualidade, armazenagem de matérias primas e de produtos

acabados, construção de áreas de suporte técnico e administrativo e a urbanização do novo Campus de

Santa Cruz.

235. O empreendimento, segundo a Bio-Manguinhos, tem como objetivo desenvolver a indústria

e o protagonismo do Rio de Janeiro no setor de biotecnologia, bem como proporcionar o

desenvolvimento econômico e social na região industrial de Santa Cruz, por meio do desenvolvimento

de um Plano de Desenvolvimento Local.

236. Estima-se geração de aproximadamente 5.000 empregos diretos no período de pico de

obras. Na fase de operação do empreendimento, são estimados 1.500 postos de trabalho.

237. O projeto vincula-se ao Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 (Lei 12.593, de 18/1/2012), por

meio da Iniciativa 04AA - Construção do Centro de Processamento Final de Imunobiológicos,

vinculada ao Objetivo 0194 -Fortalecer o complexo produtivo-industrial da saúde, ampliando a

produção nacional de fármacos, biofármacos, medicamentos, imunobiológicos, equipamentos e

materiais de uso em saúde. O PPA 2012-2015 previu o valor de R$ 800 milhões.

238. No âmbito do PPA 2016-2019 (Lei 13.249, de 13/1/2016), a construção do NCPFI está

prevista na Iniciativa 06RR - Construção do Centro de Processamento Final de Imunobiológicos da

Fiocruz, vinculada ao Objetivo 0727 - Promover a produção e a disseminação do conhecimento

científico e tecnológico, análises de situação de saúde, inovação em saúde e a expansão da produção

nacional de tecnologias estratégicas para o SUS. O PPA 2016-2019 previu um valor de

R$ 1.327.218.490,00.

239. O empreendimento foi fiscalizado pelo TCU no âmbito do Fiscobras 2016 e foram

detectadas três irregularidades classificadas como IGC (graves que não prejudicam a continuidade).

240. No âmbito do Fiscobras 2017 foi realizada auditoria que teve por objetivo verificar a

conformidade da licitação, contratação e execução da Construção do Centro de Processamento Final de

Imunobiológicos no Estado do Rio de Janeiro.

241. Como resultado dos trabalhos de 2017 foram identificados quatro achados de auditoria,

todos resultantes de deficiência na gestão do empreendimento, quais sejam: a) não comprovação da

viabilidade econômico-financeira do empreendimento; b) projeto básico/executivo deficiente (sem

grau de precisão adequado para se contratar/executar o objeto); c) execução de etapas da

obra/aquisição de equipamento em desconformidade com o cronograma; e d) contratação irregular de

Fundação de Apoio como intermediária (gerenciadora).

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242. Foi proposto pela auditoria que os achados referentes a não comprovação da viabilidade

econômico-financeira do empreendimento e projeto básico/executivo deficiente fossem classificados

como pIGP. Os demais achados foram propostos para serem classificados como IGC.

243. O Acórdão 2.008/2017-TCU-Plenário confirmou, porém, que há indícios de irregularidades

graves do tipo IGP, no Contrato 70/2016, cujo objeto é a prestação de serviço de apoio logístico e

gestão financeira para o Projeto "3ª fase da Implantação do Novo Centro de Processamento Final de

Bio-Manguinhos em Santa Cruz”, com potencial dano ao erário de R$ 49 milhões, devendo a

Fundação Oswaldo Cruz adotar como medida corretiva, para o fim de permitir a reclassificação do

achado como IGC, a anulação do Contrato 70/2016, tendo em vista a violação ao art. 24, inciso XIII,

da Lei nº 8.666/1993. Os demais achados foram classificados como IGC.

244. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 314 milhões. Esse montante

representa o somatório dos valores empenhados relativos aos contratos selecionados pela equipe de

auditoria na ação 13DW, de 2012 a 2017 (até 2 de abril).

245. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a detecção tempestiva

de irregularidades, evitando, assim, que sejam materializados riscos potenciais que afetem o alcance

dos resultados do empreendimento. Além disso, a busca de melhoria da qualidade das informações que

deveriam subsidiar as decisões de gestão do empreendimento, tratada neste trabalho, favorece a

redução dos riscos de prejuízos decorrentes da inadequada compatibilização das etapas previstas.

x. Obras de construção da BR-235/BA - km 282,0 a km 357,4

Processo: TC 025.760/2016-5

Relator: Ministro-substituto Augusto Sherman

246. A rodovia BR 235 interliga os estados de Sergipe, Bahia, Pernambuco, Piauí, Maranhão,

Tocantins e Pará. Tem início no entroncamento com a BR-101/SE, próximo a cidade de Aracajú e

finaliza no entroncamento com a BR 080/163, na localidade de Cachimbo, no estado do Pará.

247. No estado da Bahia, a rodovia BR-235, partindo da divisa BA/SE, atravessa as

microrregiões – Sertão de Paulo Afonso, Sertão de Canudos, Corredeiras do São Francisco, Baixo e

Médio São Francisco, nas quais se inserem os municípios de Coronel João Sá, Pedro Alexandre,

Jeremoabo, Euclides da Cunha, Uauá, Curaçá, Juazeiro, Casa Nova, Remanso e Campo Alegre de

Lourdes até a Divisa BA/PI

248. Antes do início das obras relativas ao Contrato 05.00202/2014, o segmento (km 282,0 ao

km 357,4) da BR-235/BA apresentava uma implantação consolidada, sendo uma parte em leito natural

e outra com revestimento asfáltico, desenvolvendo-se em terreno plano ou levemente ondulado e

permitindo duas faixas de tráfego centrais, sendo uma por sentido. A obra prevê a retirada da estrutura

de pavimento existente e implantação de nova estrutura. Depois de totalmente implantada consolidará

o mais importante corredor rodoviário do norte do estado da Bahia, e beneficiará o polo agroindustrial

de Juazeiro e Petrolina, constituindo-se numa excelente alternativa de escoamento da produção desta

região.

249. Em razão da sua importância, o empreendimento em questão está incluído no Programa de

Aceleração do Crescimento – PAC do Governo Federal.

250. Assim, foi realizada auditoria com o objetivo principal de avaliar as medidas adotadas pela

Administração nas fases de planejamento, contratação e execução do empreendimento destinadas à

garantia da qualidade final da obra.

251. Nesse trabalho foram apontados, no Contrato 05.00202/2014, achados de superfaturamento

pela medição de serviços não executados, superfaturamento por medição e pagamento de serviços

desnecessários, superfaturamento decorrente de falhas na revisão de projeto em fase de obra,

superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto executivo deficiente, falhas da

fiscalização/supervisão da obra, ausência de efetividade das ações promovidas pela Administração

para solucionar questões relativas a desapropriações e remoções de interferências e paralisação

injustificada de frentes de serviços.

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252. Foi proposta classificação de pIGP para os achados de superfaturamento pela medição de

serviços não executados e superfaturamento por medição e pagamento de serviços desnecessários.

Ademais, relativamente ao achado de superfaturamento pela medição de serviços não executados, foi

proposta medida cautelar, sem oitiva prévia, para que seja suspensa a execução dos serviços no

segmento compreendido entre as estacas 2625 e 2835 (km 334,5 – km 338,7), até que o DNIT

apresente uma definição acerca da solução adequada a ser adotada para o tratamento da camada de

solo mole nesse trecho.

253. Para os demais achados foi proposta a classificação de IGC.

254. Em 23 de maio de 2017, o Ministro Relator confirmou, por meio de despacho, que foram

detectados indícios de irregularidades graves do tipo IGP no Contrato 05.00202/2014, acerca dos

achados de superfaturamento pela medição de serviços não executados e superfaturamento por

medição e pagamento de serviços desnecessários, tendo sido estimado potencial dano ao erário de

aproximadamente R$ 15 milhões. O despacho também estabeleceu medidas para o saneamento das

irregularidades.

255. As medidas quanto ao achado de superfaturamento pela medição de serviços não

executados incluem: i) realização de estudos geotécnicos no segmento compreendido entre as estacas

2625 e 2835 (km 334,5 – km 338,7), que permitam concluir sobre a existência de solo mole sob a

plataforma executada e os quantitativos de material de fato removidos, a ser realizado sob

acompanhamento de Auditor Federal de Controle Externo pertencente aos quadros da secretaria deste

Tribunal; ii) refazimento dos serviços, caso constatado comprometimento da estabilidade do corpo

estradal; e iii) adoção das medidas administrativas visando à recuperação do prejuízo ao Erário.

256. A medida quanto ao achado de superfaturamento por medição e pagamento de serviços

desnecessários será a adoção das medidas administrativas para reaver o prejuízo ao Erário já

consumado.

257. Além disso, foi determinado cautelarmente ao Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes (DNIT) a suspenção da execução dos serviços objeto do Contrato 05.00202/2014,

especificamente no segmento compreendido entre os quilômetros 334,5 e 338,7, em razão dos indícios

de irregularidades encontrados.

258. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante aproximado de R$ 117 milhões,

sendo esta quantia referente ao somatório dos valores globais a preços iniciais e com aditivos do

Contrato 05.202/2014, do Contrato 05.00239/2014 e do Contrato 05.00878/2010.

259. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a manutenção da

expectativa do controle e a correção das irregularidades apontadas. O total das propostas de benefícios

quantificáveis da auditoria foi entorno de R$ 16 milhões.

xi. Adequação da Travessia Urbana em Juazeiro - BRs 235/407/BA

Processo: TC 006.617/2017-4



260. A Lei Complementar n. 113/2001, regulamentada pelo Decreto n. 4.366/2002, instituiu o

Polo Petrolina-Juazeiro, abrangendo área de aproximadamente 35.000 km² englobando quatro

municípios pernambucanos: Petrolina, Lagoa Grande, Santa Maria da Boa Vista e Orocó; e quatro

municípios baianos: Juazeiro, Casa Nova, Curaçá e Sobradinho. A população desse polo é estimada

em 700.000 habitantes e a interligação das duas principais cidades (Petrolina e Juazeiro) ocorre por

intermédio da Ponte Presidente Dutra.

261. Dada a relevância econômica do referido polo, a cidade de Juazeiro/BA, que é interceptada

pelas rodovias federais BR-407 e BR-235, recebe grande fluxo de veículos provenientes de outras

regiões do estado da Bahia, assim como do estado de Pernambuco, mediante travessia pela ponte sobre

o Rio São Francisco (sentido norte-sul).

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262. Nesse contexto, foi selecionado como objeto de fiscalização o projeto de “Adequação de

Travessia Urbana em Juazeiro - nas BRs 235/407/BA”, a cargo do Departamento Nacional de

Infraestrutura de Transportes (DNIT).

263. O objetivo da fiscalização capitaneada pela SeinfraRodoviaAviação foi avaliar a

conformidade dos atos de gestão sob responsabilidade do referido ente federal, notadamente quanto à

economicidade e legalidade.

264. Para tanto, procedeu-se à análise do orçamento referencial utilizado pela autarquia federal

para contratar o empreendimento (R$ 75.584.019,08 – janeiro/2014), cotejando aspectos relacionados

aos preços unitários e quantitativos de serviços.

265. Adicionalmente, buscou-se analisar a efetividade das intervenções objeto do contrato n.

SR05/01177/2014, celebrado entre o Governo Federal e consórcio formado pelas empresas SVC

Construções Ltda. e Paviservice Serviços de Pavimentação Ltda. para execução de parcela do projeto,

contratada por R$ 75.499.000,00.

266. Os achados de auditoria correspondentes sinalizaram para a possível desconformidade de

atos praticados na formatação do empreendimento, sobretudo no processo de revisão do projeto

executivo que embasou a celebração do supradito contrato.

267. Nesses termos, destacam-se as seguintes impropriedades, classificadas preliminarmente

pela equipe de auditoria como “pIGP” (proposta de irregularidades grave com recomendação de

paralisação), em estrita observância às disposições legais (art. 121, IV, da Lei n. 13.408/2016): (i)

sobrepreço de R$ 8 milhões (15,17% da amostra) no orçamento que fundamentou a contratação do

empreendimento sob o regime de empreitada global, com possível reflexo no contrato n.

SR05/01177/2014; (ii) sobrepreço decorrente de inconsistências nos quantitativos de serviços que

fundamentaram o valor global do projeto, com possível reflexo no contrato n. SR05/01177/2014; e (iii)

risco de ausência de funcionalidade parcial dos investimentos realizados por intermédio do contrato n.

SR05/01177/2014, caracterizado pela ausência de contratação, até o término da auditoria, das obras de

artes especiais que integram o escopo da adequação viária.

268. O Acórdão 2.398/2017-TCU-Plenário, de 25/10/2017, confirmou os achados de sobrepreço

para IGP, e que o saneamento depende da adoção, pelo órgão gestor, de medidas administrativas para a

celebração de Termo Aditivo ao Contrato SR 05/1177/2014, com a finalidade de eliminar a

duplicidade constatada no item fabricação de escamas de concreto armado para solo reforçado.

269. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 75 milhões.

270. Entre os benefícios estimados desta fiscalização podem-se mencionar a melhoria na forma

de atuação da administração pública e a potencial correção do valor do empreendimento, estimada

preliminarmente em R$ 8 milhões (data base janeiro/2014) somente em função do indício de

sobrepreço relacionado à crítica aos preços unitários. As inconsistências nos quantitativos da planilha

orçamentária também possuem potencialidade para afetar o valor global do projeto, especialmente em

razão das premissas adotadas na revisão do projeto executivo.

VIII.5. Detalhamento das obras classificadas como pIGP

271. Neste capítulo, serão relacionadas informações a respeito dos empreendimentos com

proposta de IGP, porém, ainda não confirmados por decisão monocrática ou colegiada do TCU

(conforme art. 121, §9º da LDO/2017).

i. Construção do Rodoanel de São Paulo - Trecho Norte

Processo: TC 034.481/2016-8

Relator: Ministra Ana Arraes

272. O projeto do Rodoanel de São Paulo tem como principal objetivo ordenar o tráfego

rodoviário de entrada e saída da cidade, calculado em 1,1 milhão de veículos por dia, além de

disciplinar a circulação de caminhões rodoviários de grande porte na cidade.

273. Com a conclusão do Trecho Norte, o empreendimento ligará três modais de transporte da

Grande São Paulo: o rodoviário (Marginais do Tietê e do Pinheiros e a Via Dutra), o aeroviário

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(Aeroporto de Guarulhos) e o portuário (Porto de Santos). Cerca de 40% dos caminhões que ingressam

atualmente em São Paulo pela Via Dutra deverão ser deslocados para o Rodoanel Norte.

274. A expectativa é de que o novo trecho do Rodoanel potencialize os benefícios dos demais

trechos já em operação, atendendo a grande São Paulo, a Baixada Santista, além das regiões de

Campinas, São José dos Campos e Sorocaba.

275. A fiscalização realizada no Fiscobras 2017 pela SeinfraRodoviaAviação teve por objetivo

fiscalizar a obra de construção do Rodoanel de São Paulo - Trecho Norte e obteve como resultado da

fiscalização, a constatação de indícios de irregularidades relativos a superfaturamento decorrente de

preços excessivos frente ao mercado, superfaturamento por pagamento indevido de despesas relativas

a atraso na execução da obra, alteração injustificada de quantitativos, subcontratação irregular,

superfaturamento decorrente de alteração da metodologia executiva e ausência de análise de prestação

de contas do convênio (termo de compromisso).

276. As constatações incluem indícios de sobrepreço que somam R$ 106,3 milhões (nov/2012),

indícios de superfaturamento no montante de R$ 55,6 milhões (datas-base variadas), indícios de

ocultação de impacto financeiro de acréscimos de serviços de R$ 218,5 milhões (nov/2012) e de

subcontratação irregular de R$ 54 milhões (nov/2012), todos valores referentes ao Lote 02.

277. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 6.442.800.000,00 (valores

históricos). Esse valor se refere aos recursos previstos no TC-004/1999 para o Trecho Norte do

Rodoanel Mário Covas após o 5º Termo Aditivo de Re-ratificação.

278. Os benefícios potenciais decorrentes dessa fiscalização, considerando que a proposta de

encaminhamento contempla somente a oitiva pelos indícios de irregularidade classificados como pIGP,

são o possível esclarecimento em relação aos indícios de irregularidade apontados no Contrato

4.349/2013 (Lote 02) que somam, a preço de nov/2012, R$ 53,6 milhões de indício de sobrepreço

(reequilíbrio para o prazo complementar e volumes de movimentação de terra e transporte para bota-

fora, excluídos os valores com indício de superfaturamento), R$ 50,9 milhões de indício de

superfaturamento (serviços de matacões e reequilíbrio do 8º TAM), e R$ 218,5 milhões de ocultação

de impacto financeiro de aditivos.

ii. Obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS

Processo: TC 010.370/2016-1


279. A rodovia BR-290/RS, no segmento entre Porto Alegre e Osório, é a principal via de

ligação entre a capital e o litoral do Rio Grande do Sul. Possui um tráfego da ordem de 25 milhões de

veículos por ano. A implantação da quarta faixa buscou mitigar os efeitos dos congestionamentos no

trecho e de atenuar os impactos dos volumes descarregados na BR-290/RS pelas rodovias da região

por causa da instalação de novas vias, ou melhoramento de existentes. Ao longo dos 21 quilômetros de

extensão onde foi implantada a 4ª faixa, existem interconexões importantes que possibilitam aos

motoristas o acesso a outras rodovias que levam a diversas cidades do estado.

280. Com 121 km de extensão, o trecho concedido da BR-290/RS liga as cidades de Osório e

Porto Alegre, até o entroncamento com a BR-116/RS. Licitado em 1993, teve sua exploração delegada

à Concessionária da Rodovia Osório Porto Alegre S.A. (Concepa), com a qual o Poder Concedente

firmou contrato em outubro de 1997 com término previsto para 3 de julho de 2017 (duração de 20

anos).

281. As tarifas de pedágio praticadas até 3/7/2017 nessa concessão alcançavam o valor de

R$ 17,10 para cada cem quilômetros rodados, sendo uma das tarifas mais elevadas do país (peça 28).

Com o término do prazo da concessão, a ANTT concedeu uma prorrogação de prazo por mais 12

(doze) meses, até a assunção do trecho pela concessionária vencedora de novo certame licitatório,

planejado para ocorrer em 4/7/2018, segundo os fundamentos do 14º Termo Aditivo Contratual. Nesse

ajuste, ficou pactuado, também, uma redução de quase 50% das tarifas praticadas.

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282. Em razão dos critérios de risco, oportunidade, materialidade e relevância identificados pelo

TCU, foi realizada pela SeinfraRodoviaAviação a fiscalização no âmbito do Fiscobras 2017 com o

objetivo verificar a conformidade na execução das obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS, a

cargo da ANTT e da Concepa, inseridas no contrato de concessão da rodovia, por meio do 13º Termo

Aditivo Contratual.

283. Em resumo, os achados tiveram como fundamento os indícios de irregularidades graves

observados na atuação da ANTT quando da inclusão de novos investimentos no contrato de concessão

da BR 040/RJ/MG, a cargo da Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora-Rio (Concer). As

irregularidades foram avaliadas pelo TCU por meio dos Acórdãos 18/2017-Plenário e 738/2017-

Plenário, da relatoria do Exmo. Sr. Ministro Walton Alencar Rodrigues.

284. Assim, avaliou-se a existência de semelhanças entre os termos aditivos pactuados pela

ANTT na BR-040/RJ/MG e no presente objeto, pois ambos incluíram relevantes investimentos em

contratos de concessão em andamento.

285. Como resultado da auditoria, verificou-se que os riscos supracitados se confirmaram, de

modo que foram encontrados diversos indícios de irregularidades relacionados ao planejamento,

execução e pagamento das obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS. Os achados de auditoria

apresentados na fiscalização revelaram a ocorrência de significativos e graves indícios de

superfaturamento nas obras. Verificou-se que os valores pagos pela ANTT foram muito superiores aos

valores dos investimentos realizados. Quanto à execução das obras, constatou-se que o projeto

executivo não foi observado integralmente pela Concepa quando da realização das obras,

especialmente no que tange aos serviços de pavimentação na pista existente. Verificou-se a ausência

ou insuficiência dos projetos, burla ao procedimento licitatório, e irregularidades orçamentária e

financeira na assunção dos compromissos assumidos pela Agência.

286. O volume de recursos fiscalizados somou R$ 241.686.367,00 (ref. dezembro/15) e o total de

benefícios quantificáveis desta auditoria alcança o montante de R$ 91.473.592,08 (ref. março/16).

287. Entre os benefícios estimados desta auditoria, pode-se mencionar a recomposição do erário,

o incremento da economia, eficiência, eficácia ou efetividade das atividades da ANTT, a correção de

irregularidades apontadas pela auditoria, a expectativa de controle, entre outros benefícios diretos.

288. Por conseguinte, foi proposta a classificação de pIGP (proposta de indício de irregularidade

grave com recomendação de paralisação) nos achados relativos a superfaturamento no cálculo da

remuneração das obras e a superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado e de

quantitativos inadequados. Além disso, foi proposta colher a manifestação preliminar dos agentes

envolvidos.

iii. Canal Adutor Vertente Litorânea

Processo: TC 010.240/2017-9


289. O Canal Adutor Vertente Litorânea foi planejado como uma das formas de aproveitamento

das águas oriundas do rio São Francisco, levadas ao estado da Paraíba pelo Eixo Leste do Programa de

Integração do Rio São Francisco com as bacias hidrográficas do Nordeste Setentrional (Pisf). Com

uma capacidade máxima de vazão de 10 m³/s em seu primeiro trecho, o canal visa o abastecimento

humano e industrial e à expansão da agricultura irrigada na região da planície costeira interior do

estado da Paraíba.

290. A área de influência do canal abrange 35 municípios, com uma população de cerca de 400

mil habitantes, segundo dados do IBGE de 2006. Desses, cerca de 169 mil são pessoas que atualmente

não dispõem de qualquer tipo de serviço público de abastecimento de água. Os outros 231 mil

habitantes são pessoas que, apesar de contarem com serviço público de abastecimento, não têm

garantia de qualidade e regularidade no fornecimento. Dessa forma, um dos principais benefícios

esperados com a implantação do projeto é a melhoria da saúde da população, como resultado da

melhoria da qualidade e do aumento da quantidade de água disponibilizada para as famílias.

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291. Outro objetivo do projeto é garantir o atendimento aos projetos de irrigação a serem

implantados ao longo de seu traçado, uma vez que o canal atravessa uma região da Paraíba com

vocação agrícola, de solo de boa qualidade e com aptidão para a agricultura irrigada, numa área

estimada em 15.000 hectares.

292. Assim, foi realizada auditoria pela SeinfraCOM na Secretaria de Infraestrutura Hídrica do

Ministério da Integração Nacional (SIH/MI) e na Secretaria de Estado da Infraestrutura, dos Recursos

Hídricos, do Meio Ambiente e da Ciência e Tecnologia do Estado da Paraíba (Seirhmact/PB) que teve

por objetivo fiscalizar a obra de Construção do Canal Adutor Vertente Litorânea no estado da Paraíba.

293. As principais constatações deste trabalho foram relativas a projeto básico deficiente,

sobrepreço decorrente de preços reajustados superiores aos preços atuais de mercado, formalização de

termo aditivo sem a manutenção do desconto da proposta original, determinada pelo art. 14 do Decreto

7.983/2013, subcontratação irregular e utilização de métodos construtivos incompatíveis com as

especificações técnicas dos serviços contratados.

294. O volume de recursos fiscalizados alcançou o valor de R$ 1.011.799.432,11. Esse montante

refere-se à soma dos valores dos Contratos 4/2011 - Lote 1 (R$ 417.620.506,53, já em seu 10º termo

aditivo), 5/2011 - Lote 2 (R$ 368.855.554,64, já em seu 6º termo aditivo), 6/2011 - Lote 3 (R$

200.571.955,55, em valores originais do contrato, já em seu 5º termo aditivo), 9/2012 - Gerenciamento

(R$ 9.362.016,94, já em seu 3º termo aditivo) e 22/2012 - Supervisão (R$ 15.389.398,45, já em seu 3º

termo aditivo).

295. Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a redução dos valores

dos Contratos 5/2011 e 6/2011, as melhorias procedimentais nas licitações, contratações e fiscalizações

de contratos em geral, no âmbito da Seirhmact/PB, além da correção de irregularidades e

impropriedades. O total dos benefícios quantificáveis desta auditoria é de R$ 41.458.777,03, referentes

ao sobrepreço constatado nos Contratos 5/2011 (R$ 29.954.417,73) e 6/2011 (R$ 11.504.359,30).

VIII.6. Detalhamento da obra classificada como IGR

296. Relacionam-se, neste capítulo, informações a respeito do único empreendimento

classificado atualmente como IGR, que são as irregularidades quem permitem a continuidade da obra

desde que haja autorização do contratado para retenção de valores a serem pagos, ou a apresentação de

garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário, até a decisão de mérito sobre o indício

relatado;

i. Construção da Refinaria Abreu e Lima em Recife/PE

Processo: TC 008.472/2008-3, TC 006.285/2013-9

Relator: Ministro Bruno Dantas e Ministro Benjamin Zymler, respectivamente.

297. A Refinaria do Nordeste – Rnest, no município de Ipojuca/PE, ao sul da região

metropolitana de Recife, ocupa uma área de 6,30 Km² no complexo industrial e portuário de Suape e

foi uma das mais importantes obras integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). A

refinaria foi projetada para processar 230 mbpd (mil barris de petróleo dia) composta de duas linhas de

processamento do petróleo praticamente idênticas – 115 mbpd cada –, o que se denomina “trens de

refino” (trem 1 e trem 2). O custo inicialmente previsto em US$ 2,4 bilhões (setembro de 2005) saltou

para US$ 18,5 bilhões (outubro de 2014).

298. Além do elevado custo de implantação da Refinaria, outra questão polêmica que circunda o

planejamento e execução das obras do empreendimento Rnest, refere-se aos motivos para a

extrapolação dos prazos para a conclusão das obras. Quanto a isso, deve-se informar que, embora

inicialmente prevista para entrar em operação em 2010, entrou em operação parcial do Trem 1 no final

de 2014 – parcial devido a restrições ambientais decorrentes da não completude das obras da unidade

de abatimento das emissões atmosféricas (Snox). Atualmente, o remanescente de obras da Snox foi

contratado, enquanto as obras dos remanescentes das unidades relativas ao trem 2 seguem paralisadas,

aguardando viabilidade de sua continuidade face aos novos parâmetros de projeto da Petrobras.

110


299. O TCU monitora esses aumentos de custos e prazos nas obras de implantação da Rnest

desde o ano de 2008 e, a partir de então, contou com auditorias anuais. Nesse período, irregularidades

foram apontadas, algumas delas ainda sendo tratadas em processos abertos na Corte. Dentre essas

irregularidades, destacam-se: sobrepreço e superfaturamento; projetos deficientes; adiantamento de

pagamentos; ausência de detalhamento das propostas; obstrução à fiscalização; e critério de medição

inadequado ("verba de chuvas").

300. O processo TC 008.472/2008-3 trata do achado de superfaturamento decorrente de preços

excessivos frente ao mercado que foi considerado uma irregularidade grave do tipo IGR, conforme

AC-3.044-53/2008-TCU-Plenário. Em julgamento realizado por meio do Acórdão 2.290/2013-

Plenário, o TCU determinou a execução das garantias prestadas pelo consórcio integrado pelas

empresas Construtora Norberto Odebrecht S.A., Construtora Queiroz Galvão S.A., Construções e

Comércio Camargo Corrêa S.A. e Galvão Engenharia S.A., relativo ao superfaturamento constatado

naqueles autos, no montante de R$ 69 milhões (a preços da data base do contrato - junho/2007).

301. A Petrobras interpôs pedido de reexame relativo à mencionada decisão, acolhido pelo

Relator, Exmo. Ministro Raimundo Carreiro. Em seguida, após manifestação do Ministério Público

junto ao TCU que confirmou o interesse da Petrobras em recorrer o Relator determinou a remessa dos

autos à então SecobEnergia para manifestação. A Petrobras impetrou agravo sobre o despacho para

que os autos fossem remetidos a uma unidade técnica diversa daquela que o instruiu.

302. Portanto, a decisão encontra-se suspensa, motivo pelo qual ainda está mantida a

classificação da irregularidade como IGR, garantindo eventual decisão de ressarcimento de danos.

VIII.7. Benefícios financeiros das fiscalizações

303. A sistemática de identificação e registro de benefícios do controle no TCU encontra-se

regulamentada por meio da Portaria – TCU 82, de 29 de março de 2012, e da Portaria – Segecex 10, de

30 de março de 2012 (alterada pela Portaria - Segecex 17, de 15 de maio de 2015), e tem como

parâmetros a confiabilidade, a transparência, a universalidade e a auditabilidade dos valores

informados. A Portaria-Segecex nº 10/2012 define as seguintes classificações em relação aos tipos de

benefícios calculados pelo TCU:

VI - proposta de benefício potencial: benefício correspondente às propostas de encaminhamento

formuladas pelas unidades técnicas, mas ainda não apreciadas pelo Tribunal;

VII - benefício potencial: benefício decorrente de deliberação do Tribunal cujo cumprimento

ainda não foi verificado;

VIII - benefício efetivo: benefício decorrente do cumprimento de deliberação ou antecipado no

âmbito administrativo em razão de processo em andamento no Tribunal.

304. Em regra, essas classificações refletem o estágio dos processos de fiscalizações. A proposta

de benefício potencial refere-se ao montante envolvido em irregularidades identificadas pela unidade

técnica durante a auditoria e cujo mérito ainda não foi apreciado pelo Tribunal.

305. Por sua vez, o benefício potencial é referente a casos cujo mérito foi apreciado em acórdão,

entretanto restam ações a serem efetuadas pelo jurisdicionados para saneamento das irregularidades.

Em geral, esse valor decorre de multas, débitos ou outras sanções após ouvidas todas as demais

possíveis justificativas dos jurisdicionados.

306. Por fim, há o benefício efetivo, cuja concretização foi confirmada pela unidade técnica por

meio de monitoramento da deliberação ou durante a execução da ação de controle, independentemente

de determinação do Tribunal (por exemplo, quando o jurisdicionado, de ofício, atua para sanar a

irregularidade detectada pela equipe de auditoria). É possível, portanto, que um benefício seja efetivo

sem passar pelos estágios anteriores.

307. Considerando a complexidade das auditorias que compõe o Fiscobras, é natural e justificado

que, em grande parte, as unidades técnicas não tenham chegado à proposta de mérito em relação às

irregularidades inicialmente apontadas pelas respectivas equipes de fiscalização. Na maioria dos casos,

111


os processos encontram-se ainda em fase de contraditório dos gestores, os quais, normalmente,

solicitam sucessivas dilações de prazos para o exercício pleno da ampla defesa.

308. Contudo, em obediência ao contido no Anexo à Portaria-Segecex 17, os benefícios do

controle devem ser identificados pela unidade técnica em cada ação de controle realizada. Essa ação

busca responder à questão de ganhos obtidos por influência dos trabalhos pelo Tribunal de Contas.

309. Salienta-se aqui que esses dados devem ser utilizados basicamente para fins de

accountability, na medida em que o Tribunal tem o dever de divulgar o resultado de seu trabalho e a

evolução dos custos do controle.

310. Portanto, os valores informados nos relatórios de auditoria, etapa inicial da fiscalização, são

considerados propostas de benefícios, pois ainda pendentes de confirmação pelo colegiado

correspondente.

311. Compete destacar que, quanto à mensuração, os benefícios podem ser classificados em

(i) quantitativos financeiros; (ii) quantitativos não financeiros, por exemplo, incremento no número de

beneficiários; e (iii) qualitativos, por exemplo, incremento na expectativa de controle, adequação da

governança e ajustes relacionados à segurança da obra.

312. Em relação aos benefícios financeiros, os valores mensuráveis obtidos nas fiscalizações e

disponibilizados nos sistemas gerenciais desta Corte, a Tabela 10 traz a relação das fiscalizações com

propostas de benefício potencial mais relevantes e tratam de estimativas realizadas pelas unidades

técnicas.

Tabela 10 – Propostas de Benefícios Potenciais - Fiscobras 2017

Processo Obra

Proposta de

Benefícios em

US$

Proposta de

Benefícios em

R$

012.039/2016

-0 Plataforma P-66

US$

622.960.000

012.040/2016

-9 Plataforma Cidade de Saquarema

US$

241.800.000

034.481/2016

-8

Construção do Rodoanel de São

Paulo - Trecho Norte

R$

323.004.148

033.318/2016

-6

Obras da Reta Tabajara - BR-

304/RN R$ 70.314.431

017.653/2017

-7

Obras de dragagem do Porto de

Paranaguá/PR R$ 58.401.029

012.920/2017

-7

BR-493 - Adequação de Trecho

Rodoviário - Entrada BR-101

(Manilha) - Entrada BR-116

(Santa Guilhermina) - RJ

R$ 55.787.850

010.240/2017

-9 Canal Adutor Vertente Litorânea R$ 41.458.777

006.367/2017

-8

Macrodrenagem do córrego Ponte

Baixa - São Paulo/SP R$ 37.409.365

007.452/2017

-9

Corredor de ônibus - SP - Radial

Leste - Trecho 2 R$ 23.970.445

007.648/2012

-0

Construção do acesso principal do

Comperj R$ 19.487.541

025.760/2016

-5

Obras de construção da BR-

235/BA - km 282,0 a km 357,4 R$ 16.209.530

011.754/2017

-6

2ª Etapa do Sistema Adutor Abiai

Papocas - PB R$ 13.145.561

112


Processo Obra

Proposta de

Benefícios em

US$

Proposta de

Benefícios em

R$

006.671/2017

-9

Obras de adequação na BR-

135/MA - km 25,0 a km 51,3 R$ 11.061.196

Outros Empreendimentos R$ 22.723.197

Total US$

864.760.000

R$

692.973.070,0

0

Fonte: Coinfra/Siob.

313. O somatório das propostas de benefícios financeiros estimados das auditorias do corrente

Fiscobras atingiu cerca de R$ 693 milhões. Além disso, destaca-se que em duas fiscalizações

(Plataforma P-66 e Plataforma de Saquarema), realizadas pela Seinfra Petróleo, poderão ocasionar um

benefício de US$ 864 milhões. Como os valores dos contratos, bem como dos pagamentos foram

computados em dólares norte-americanos, preferiu-se não agrupá-los em reais para que não tenha

distorções ocasionadas pela cotação.

314. Os benefícios potenciais somam aproximadamente R$ 35 milhões e, conforme citado

anteriormente, devido ao estágio inicial dos processos, poucos são os casos em que o TCU já se

manifestou quanto ao mérito das irregularidades.

315. Cabe destacar as principais justificativas informadas pelas equipes de auditoria a respeito

dos benefícios identificados:

a. Plataforma Cidade de Saquarema: No regular avanço processual, possibilidade de recuperação

dos valores relacionados ao indício de sobrepreço identificado no âmbito da presente auditoria, no

valor de US$ 241,8 milhões (a valor presente), e a repactuação de outros contratos de afretamento com

indícios de sobrepreço semelhantes aos constatados nos contratos de afretamento e de operação do

Plataforma Cidade de Saquarema.

b. Plataforma P-66: A unidade técnica informou os cálculos utilizados para o cálculo do

sobrepreço:

i. Métrica estimada por casco (valor de referência): US$ 320,13 milhões (mai/2009).

ii. Valor do contrato por casco: US$ 417,5 milhões (ago/2009).

iii. Valor contratado por casco: US$ 399 milhões (mai/2009).

iv. Sobrepreço por casco: US$ 399 milhões - US$ 320,13 milhões = US$ 77,87 milhões.

v. Sobrepreço do contrato relativo a construção dos oito cascos das plataformas replicantes: 8 x

US$ 77,87 milhões = US$ 622,96 milhões

c. Construção do Rodoanel de São Paulo - Trecho Norte: Possível esclarecimento, em sede de

pIGP, em relação aos indícios de irregularidade no Contrato 4.349/2013 (Lote 02) R$ 50,8 milhões de

indício de superfaturamento (serviços de matacões e reequilíbrio do 8º TAM); R$ 53,6 milhões de

indício de sobrepreço (reequilíbrio para o prazo complementar e volumes de movimentação de terra e

transporte para bota-fora); e R$ 218,5 milhões de ocultação de impacto financeiro de aditivos.

d. Obras da Reta Tabajara - BR-304/RN: O total de benefícios quantificáveis desta auditoria foi

estimado de forma expedita em R$ 68,8 milhões (nov/2012), referentes aos potenciais reflexos na obra

dos indícios de irregularidades verificados no projeto executivo, e em R$ 1,2 milhão (mar/2009), em

razão do pagamento pela elaboração do projeto executivo, sem que este apresentasse todos os

requisitos técnicos necessários e suficientes para sua aprovação. Na mesma data base, os dois valores

somam R$ 70 milhões (nov/2012).

e. Obras de dragagem do Porto de Paranaguá/PR: Valores indevidamente pagos à empresa DTA

Engenharia Ltda. apurados nas medições realizadas, foram glosados valores decorrentes de recálculos

de PIS/Cofins, bem como serviços não executados cujo valor de proposta de benefício soma R$ 58

milhões.

113


f. BR-493 - Adequação de Trecho Rodoviário - Entrada BR-101 (Manilha) - Entrada BR-116

(Santa Guilhermina) – RJ: Sobrepreço decorrente de redução do padrão de qualidade de obra licitada

no regime de contratação integrada (R$ 41 milhões) e decorrente de reajustamento em desacordo com

o contrato (R$ 14 milhões).

316. Já a Tabela 11 apresenta relação das fiscalizações as quais já tiveram benefícios potenciais

identificados.

Tabela 11 - Benefícios Potenciais - Fiscobras 2017

Processo Obra Deliberação

Benefícios

Potenciais

(R$)

010.602/2

016-0

Construção da Barragem

Serro Azul-PE

AC 644/2017-TCU-2ª

Câmara 25.000.000

028.627/2

016-4

Obras para controle de

inundações da Bacia

Hidrográfica do Córrego

Paciência - SP

AC 1.133/2017-TCU-

Plenário 10.100.940

Total 35.100.940


IX. Outras iniciativas de fiscalização de infraestrutura

IX.1. Projeto Geocontrole

317. O objetivo do Projeto GeoControle é a pesquisa e o desenvolvimento de ferramentas de

geotecnologia para aplicação no controle externo exercido pelo Tribunal. As ferramentas que estão em

desenvolvimento e serão utilizadas no projeto podem ser tratadas em dois grupos: Fiscalização de

Obras e Empreendimentos com uso de Imagens de Sensoriamento Remoto e Uso das técnicas de

Análise Multicritério Espacial na avaliação do planejamento e projeto das Políticas Públicas.

318. Uma das principais responsabilidades do TCU é a avaliação de políticas públicas, com o

objetivo de trazer benefícios para o país e para sociedade. No entanto, o exame de políticas públicas,

especialmente de investimentos em infraestrutura, é intricado e envolve a análise integrada de dados

técnicos, econômicos, espaciais, ambientais e sociais. Essa complexidade demanda inovação e

incorporação de avanços tecnológicos.

319. Os Sistemas de Informações Geográficas (SIG) e as demais geotecnologias são algumas das

ferramentas disponíveis que têm grande aplicação na realização de avaliação e acompanhamento da

implementação de projetos, por terem capacidade de processar grande quantidade de informações e

permitirem sua integração num contexto espacial.

320. Assim, o Projeto GeoControle pretende desenvolver ferramentas capazes de aprimorar a

qualidade, a abrangência e a tempestividade dos elementos e evidências fornecidos às equipes de

fiscalização do TCU.

321. Na fiscalização de Obras e Empreendimentos, os satélites atualmente disponíveis no

mercado, principal fonte de imagens de sensoriamento remoto contínuo, são capazes de fornecer

imagens com um nível de detalhe extremamente elevado. A precisão de localização e a excelente

qualidade geométrica tornam esses produtos instrumentos com diversas aplicações para ações de

controle externo.

322. As imagens de satélite têm também como atrativo uma maior gama de bandas espectrais,

como imagens em infravermelho que permitem identificar de forma automatizada o tipo de terreno ou

cobertura vegetal da área, por exemplo. As imagens orbitais de alta resolução já competem em preço e

aplicação com imagens aéreas fotogramétricas e são fontes importantes de dados digitais para os SIG,

de forma a constituir um banco de dados geográfico permitindo a realização de diversas análises.

323. Já com relação ao planeamento e projeto das Políticas Públicas, o objetivo da avaliação de

políticas públicas com o uso da Análise Multicritério Espacial é ajudar a desenvolver uma solução

114


eficiente que atenda aos objetivos da ação governamental, considerando as possíveis alternativas para a

obtenção dos resultados pretendidos.

324. Por sua vez, a Análise Multicritério Espacial tem aplicação tanto na avaliação prévia,

durante a fase de planejamento de uma política pública, quanto na avaliação após a escolha da política,

na avaliação dos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA), ou mesmo na

avaliação dos anteprojetos e dos projetos básicos. É uma técnica para auxiliar a tomada de decisão

acerca de um problema complexo, ponderando fatores através de pesos, em uma estrutura de análise

hierárquica (AHP), permitindo que se escolha alternativas segundo diferentes critérios e pontos de

vista.

325. De outro lado, verifica-se que, especialmente quando se trata de políticas de infraestrutura,

ambientais, agrárias ou de planejamento urbano, grande parte das informações necessárias à tomada de

decisão são especializadas.

326. Com isso, surge a necessidade de tratar a análise multicritério de forma espacial – quando

ela é utilizada em combinação com as geotecnologias. O processo permite a substancial redução do

tempo de análise, ilustra sob a forma de mapas, gráficos e tabelas, aponta as áreas de maior viabilidade

(diretriz natural esperada para a implantação de uma infraestrutura) e quantifica as áreas não viáveis

para a implantação da obra.

327. A Análise Multicritério Espacial tem, portanto, grande potencial de aplicação no TCU em

áreas como avaliação de corredores de transportes e traçados de obras de infraestrutura, de forma a

minimizar custos e impactos socioambientais, bem como a definição da localização ótima de escolas,

creches, hospitais, aeroportos, presídios e também no acompanhamento de assentamentos, de áreas

agrícolas e indígenas, uso de solo, dentre outras aplicações.

328. Como o Projeto GeoControle já se encontra em etapa que permite o uso do seu aprendizado

na situação atual de desenvolvimento do projeto, os próximos passos se dirigem no caminho da

disseminação dessas ferramentas e possibilidades imediatas dentro do TCU, de modo a permitir que no

planejamento das ações de controle que serão executadas em 2018 já se aproveite da abrangência,

temporalidade e precisão das informações que podem ser extraídas das bases de dados espaciais hoje

disponíveis.

IX.2. Sistema de Análise de Orçamentos (SAO)

329. O Sistema de Análise de Orçamentos (SAO) foi desenvolvido, em âmbito departamental,

pelas Secretarias de Obras do TCU (Secobs), atuais Secretarias de Infraestrutura (Seinfras), em

parceria com a Secretaria de Soluções de TI (STI). O sistema auxilia os auditores nos trabalhos de

análise de orçamentos de obras, reduzindo o tempo que era empregado na preparação e no

processamento de dados da planilha orçamentária, aumentando a produtividade dessa tarefa em

comparação às análises não automatizadas.

330. No âmbito gerencial, o SAO é uma ferramenta de avaliação de risco em orçamentos de

obras públicas. O sistema possui capacidade de identificar, de forma automatizada, uma série de

irregularidades, tais como: i) erros de cálculos de valores parciais; (ii) existência e incidência de

administração local medida por mês; (iii) existência de verba discriminada de forma explícita; (iv)

duplicidade de serviços com características de administração local; e (v) incidência de serviços

idênticos com preços diferentes em um mesmo orçamento.

331. No que se refere à esfera operacional, o SAO possui informações atinentes às bases de

dados de sistemas referenciais de preços e ferramentas computacionais que auxiliam o

desenvolvimento das auditorias de orçamentos de obras, tais como: (i) os módulos de criação de curvas

ABC de serviços e insumos; (ii) ajustes e comparação de orçamentos; e (iii) cálculo de sobrepreço.

Além dessas ferramentas, o sistema permite a geração de relatórios individuais automatizados

apontando as possíveis inconformidades elencadas em cada orçamento.

332. Em consonância com a missão do Tribunal de Contas da União de aprimorar a

Administração Pública em benefício da sociedade e, devido aos resultados positivos apresentados pela

115


utilização do SAO pela Unidade Técnica do Tribunal, está em curso projeto de migração do Sistema

de Análise de Orçamentos do ambiente departamental para o ambiente corporativo. O objetivo da

migração é trazer maior robusteza e segurança ao sistema para permitir que o acesso ao mesmo seja

disponibilizado para todas as unidades jurisdicionadas interessadas. Assim, as unidades jurisdicionadas

poderão utilizar as ferramentas desenvolvidas para melhorar a qualidade dos orçamentos-base antes

mesmo de iniciar o processo de licitação de obras públicas. Além disso, poderão realizar comparações

entre orçamentos e comparar termos aditivos.

333. O projeto de migração está sendo desenvolvido pela Secretaria de Soluções de Tecnologia

da Informação (STI) com supervisão e acompanhamento do Serviço de Informação de Fiscalização de

Obras Públicas (Siob), atual mantenedor do sistema no âmbito departamental. A previsão é que o

sistema esteja funcional e pronto para receber acessos externos no final do ano de 2018.

X. Medidas Cautelares Vigentes

334. O Regimento Interno do TCU regulamenta o instrumento de medida cautelar no art. 276,

com o seguinte conteúdo “o Plenário ou o relator do processo, em caso de urgência, de fundado receio

de grave lesão ao erário, ao interesse público, ou risco de ineficácia da decisão de mérito, pode, de

ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar determinando, entre outras providencias, a

suspensão do ato ou procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão

suscitada”.

335. Nesse sentido, estão em vigor 43 medidas cautelares em processos de obras. O maior

número de cautelares são de retenções parciais de pagamento, representando aproximadamente 30%

das cautelares em vigor. A Tabela 26 do Apêndice 2 do presente relatório apresenta as cautelares em

vigor em maiores detalhes.

Gráfico 12 - Tipos de cautelares em vigor

Fonte: Coinfra/Siob

XI. Monitoramento das determinações do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário

XI.1. Sistema de Obras do Governo

336. No intuito de atender à determinação do subitem 9.3.1 do Acórdão 2.810/2016-TCU-

Plenário – consolidação do Fiscobras 2016 – foi autuado o TC 013.444/2017-4 (Relatoria: Min. Vital

do Rêgo) para avaliar as medidas adotadas pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e

Gestão (MP) em relação à implementação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal.

337. Durante a fase de planejamento, a equipe de auditoria participou de reuniões com

representantes do MP com vistas a identificar as unidades responsáveis pelo Cadastro Geral de Obras

do Governo Federal. Nessas, restou constatado que esse Ministério estava migrando a implementação

do Sistema de Obras do Governo, até então sob a responsabilidade do Serviço Federal de

Processamento de Dados (Serpro), para a equipe própria de tecnologia da informação. Além disso, foi

identificada uma reestruturação do MP, que resultou em mudança da unidade gestora do sistema.

116


338. Na fase de execução, foram realizadas entrevistas com os gestores representantes da

Secretaria-Executiva (SE/MP), da Secretaria de Gestão (Seges/MP) e da Secretaria de

Desenvolvimento da Infraestrutura (SDI/MP). Nessa etapa, buscando-se avaliar o cenário atual e as

propostas do Ministério do Planejamento relacionadas ao projeto de implementação de um novo

Cadastro Geral de Obras do Governo Federal.

339. Cabe ressaltar que servidores do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da

União (CGU), responsáveis pela realização de auditorias em obras públicas, também participaram de

algumas das citadas reuniões.

340. Também foi constatado que o cadastro mantido no atual Sistema de Obras do Governo

Federal, disponível no endereço eletrônico “obras.planejamento.gov.br”, não pode ser considerado o

Cadastro Geral de Obras determinado pelos acórdãos do TCU prolatados desde 2007, nem fornecia um

mínimo de informações úteis para consulta por parte do Poder Executivo, dos órgãos de controle ou

para o exercício do controle social.

341. No aludido trabalho foi informado que é imprescindível a criação do Cadastro Geral de

Obras públicas executadas com recursos federais, com a possibilidade de ampla consulta pela

sociedade, permitindo o acompanhamento de sua execução físico-financeira.

342. Outro ponto a se destacar é que foi proposto que esse processo de fiscalização seja apensado

ao TC 021.758/2015-8, autuado para acompanhar a evolução das medidas implementadas para

viabilizar a criação de um Cadastro Geral de Obras Informatizado pelo MP, em cumprimento aos

Acórdãos do 1.188/2007, 617/2010, 148/2014 e 699/2014, todos do Plenário do TCU.

343. Verificou-se que, em 1º/11/2017, esse processo se encontra sob responsabilidade do

gabinete do Ministro Relator Vital do Rêgo e ainda será apreciado pelo Plenário do TCU. Por fim,

registrou-se que a implementação de tal sistema será importante para a Administração Pública Federal,

para os órgãos de controle e principalmente para a sociedade.

XI.2. Sistema de gestão dos convênios da Fundação Nacional de Saúde (Funasa).

344. Acerca da determinação contida no item 9.3.2 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, a

SecexSaúde havia planejado realizar a avaliação do sistema de gestão dos convênios da Funasa no

âmbito de uma fiscalização mais abrangente, que envolveria também o monitoramento das

determinações e recomendações dos seguintes acórdãos:

a. Acórdão 1.764/2013-TCU-Plenário: FOC realizada pela extinta SecobEnerg, nas obras de

saneamento executadas com recursos da União por intermédio da Funasa;

b. Acórdão 198/2013-TCU-Plenário: levantamento de auditoria realizado pela extinta

SecobEnerg, para conhecer e avaliar os procedimentos e a infraestrutura da Funasa, na realização de

obras de saneamento nos municípios de até 50 mil habitantes;

c. Acórdão 2.224/2012-TCU-Plenário: auditoria de conformidade realizada pela Secex-MG para

avaliar o gerenciamento e fiscalização das transferências efetuadas pela Funasa àquele estado;

d. Acórdão 2.660/2012- TCU-Plenário: auditoria de conformidade realizadas pela Secex-PB na

gestão de convênios da Funasa naquele estado.

345. A SecexSaúde tentou negociar com a atual SeinfraUrbana, sucessora da SecobEnergia, a

composição de equipe conjunta para realização desse trabalho, no entanto, não foi possível realizá-lo

no plano operacional de 2016 por insuficiência de pessoal em ambas as unidades e o surgimento de

outras prioridades e demandas não eletivas.

346. Ainda, em decorrência do saldo inicial negativo de 507 HD da SecexSaúde, foi inviável a

inclusão da referida ação operacional no plano operacional de 2017. Além das demais atividades

inerentes, a assunção de dois trabalhos de relevância institucional e a participação em outros quatro

Trabalhos de Especial Relevância Estratégica (TERE), bem como a coordenação da Ação 5/2017 da

Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – Enccla (grupo formado por

mais de setenta órgãos, dos três poderes, que atuam na prevenção e combate à corrupção), resultando

novamente em impossibilidade de alocar servidores para tanto.

http://obras.planejamento.gov.br/

117


347. Além disso, a clientela da Funasa foi transferida para a Secex-MT, por meio da Portaria

17/2017-Segecex. A partir disso, a regional passou a acompanhar a evolução do desempenho

institucional da Funasa, no âmbito do qual será realizado amplo diagnóstico da capacidade de

governança e gestão da entidade, por sugestão da SecexSaúde – de modo a evitar retrabalho e

racionalizar os esforços –, a Segecex decidiu, por meio da aludida Portaria, encaminhar a demanda do

Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário à Secex-MT.

348. Já acerca da determinação contida no item 9.3.3 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, o

qual determinou que a Segecex adote as providências necessárias para a criação de um grupo de

trabalho específico com o objetivo de construir rol de medidas dotadas de real efetividade e focadas no

ganho de eficiência dos métodos de controle dos convênios sob a responsabilidade da Funasa, ressalta-

se que foi iniciado trabalho de alinhamento de expectativas e de conhecimento sobre temas basilares

para um bom desempenho junto à Funasa pela Secex-MT.

349. Dessa forma, para cumprimento do seu mister, a aludida secretaria formulou uma estratégia

de atuação, com horizonte de quatro anos, a qual contempla realização de workshops com os

servidores daquela fundação, ações de acompanhamento, de produção de conhecimento, bem como de

auditoria integrada focada em transferências voluntárias.

350. A expectativa é de acompanhar a evolução do desempenho institucional da Funasa, no

âmbito do qual será realizado amplo diagnóstico da capacidade de governança e gestão da entidade.

Para isso, ainda estão ocorrendo ajustes junto ao gabinete do Ministro Relator a respeito dos aspectos

formais das ações de controle que serão adotadas para o alcance desse objetivo.

351. Com isso, o julgamento das Contas será um importante instrumento para esse fim. Portanto,

a essência do trabalho ao qual se referem os itens 9.3.2 e 9.3.3 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário

será contemplada nas ações de controle previstas pela Secex-MT.

XI.3. Implementação de indicadores

352. O Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, que consolidou os trabalhos do Fiscobras 2016,

decidiu no item 9.3.4.3 “determinar à Segecex que no âmbito do Fiscobras 2017 crie indicadores com

o objetivo de permitir uma avaliação histórica dos resultados apurados nos diversos Fiscobras”.

353. Durante os estudos para implementação da aludida determinação foram identificados

fatores que dificultam a criação de indicadores que correlacionem os diferentes Fiscobras bem como

esses conjuntos de fiscalização ao universo de obras da União. Dentre outros, destacam-se os seguintes

aspectos que preliminarmente impediram a conclusão dos trabalhos: (i) escopos distintos das

auditorias; (ii) foco das auditorias nos problemas mais relevantes de determinada época; (iii) casos de

impossibilidade de mensuração de valores em alguns casos; (iv) limitações de execução;

(v) características inerentes a amostra selecionada; (vi) extrapolação de amostra não aleatória para

representar o universo; (vii) alterações legislativas que afetaram os Fiscobras; e (viii) características

distintas entre os tipos de obras.

354. Em relação ao escopo das auditorias, foi observado que a fase de planejamento é

consubstanciada em denúncias, notícias, histórico de fiscalização da obra e do jurisdicionado, análise

de papéis de trabalho, mineração de dados automatizada nos orçamentos dos serviços, dentre outros.

Destaca-se que durante o planejamento e execução da fiscalização, nem todos os possíveis achados de

auditoria são avaliados. Nesse caso, é dado prioridade à identificação e relato de indícios de

irregularidades mais relevantes.

355. Concernente à impossibilidade de mensuração de valores, destaca-se que essa deriva da

imprecisão em etapas precedentes de projeto/obra. Como exemplo, cita-se o caso do relatório de

auditoria das obras de Macrodrenagem na bacia do Rio Pinheiros e Córrego Zavuvus

(TC 008.147/2017-5) deste Fiscobras que, em decorrência de (i) grave deficiência do projeto básico,

(ii) da probabilidade de alteração significativa dos quantitativos da planilha orçamentária; e (iii) da

necessidade de ajustes da forma de execução dos serviços, não foi possível quantificar/relatar achado

de sobrepreço específico.

118


356. No que tange a limitações de execução, constata-se que existem auditorias nas quais não é

possível explorar plenamente as questões, ainda que propostas. Dentre outros, o próprio jurisdicionado

pode causar obstrução ao livre exercício da fiscalização. Como consequência, o relatório de auditoria

apresentado pode não refletir plenamente a situação da obra fiscalizada.

357. Referente às características inerentes a amostra selecionada, constata-se que a seleção de

empreendimentos a serem fiscalizados pode sofrer direcionamento e, portanto, focar em problemas

específicos. Por exemplo, em determinada ocasião, este Tribunal pode focar os trabalhos de

fiscalização de obras em estágio de licitação. Nesse caso, as questões relacionadas a qualidade de

execução ou superfaturamento não serão verificadas devido o estágio dos serviços. A tentativa de

comparar os resultados de achados desse período com outro anterior em que esta Corte tenha focado

em obras em andamento pode levar erroneamente, por exemplo, à conclusão de que houve aumento de

sobrepreço e diminuição de superfaturamento das obras.

358. Atinente à extrapolação de amostra não aleatória para representar o universo, derivado do

fato da seleção de empreendimentos a serem fiscalizados não ser aleatória e fundamentada nos

requisitos das respectivas LDO, há impedimentos técnicos estatísticos em expandir os resultados para

representar o universo. Assim, ainda que todos os relatórios apresentem determinada irregularidade,

esse fato não pode ser extrapolado para todas as obras da união, por conta do direcionamento na

seleção.

359. Quanto às alterações legislativas, destaca-se que as definições de obras com indícios de

irregularidade grave foram evoluindo ao longo das sucessivas LDO. Até o ano de 2002, quaisquer

processos que acarretariam audiência ou citação era classificada como grave e havia recomendação de

que fosse adicionada no Quadro Bloqueio das leis orçamentárias. Por outro lado, houve

aprimoramento das classificações e hoje existem vários tipos de irregularidades, tal fato reflete melhor

a realidade dos empreendimentos.

360. Em relação a características distintas dos empreendimentos auditados, detectou-se que a

comparação de diversos tipos de obras é dificultada. Uma das possibilidades que está em estudo é de

averiguar resultados dos Fiscobras de diversos anos estratificados em empreendimentos com

características assemelhadas de modo que possibilite efetuar análises consistentes entre esses grupos.

361. Ainda que se trate de análise preliminar, esses fatos levaram a necessidade de dilatação do

prazo para cumprimento da referida determinação e, portanto, estima-se que apenas para o próximo

Fiscobras poderão ser apresentadas informações conclusivas sobre o atendimento da citada

determinação.

XII. Conclusão

362. Foi identificado que, historicamente, o procedimento de fiscalização de obras pelo Tribunal

de Contas da União, cuja finalidade precípua é identificar os indícios de irregularidades graves com

recomendação de paralisação (IGP) para que o Congresso Nacional possa avaliar suas inclusões nos

quadros de bloqueio das Leis Orçamentárias Anuais (LOA), tem inovado na forma de atuação (ex:

fiscalizações centralizadas, utilização de análise sistêmica de orçamentos) e tem buscado traçar

panoramas sobre os investimentos em infraestrutura no Brasil (ex: criação do cadastro de obras,

padronização de conceitos).

363. De igual modo, foi verificada a necessidade de melhor esclarecimento dos conceitos ligados

à infraestrutura, a exemplo dos relacionados à classificação de investimentos como obra e quando essa

pode ser considerada paralisada.

364. Ainda, devido à ausência de um sistema gerencial de informações de obras públicas, foi

esclarecido que esta Corte de Contas tem buscado reunir informações a partir das principais bases de

dados geridas para Administração Pública. Nesse caso, foi dado destaque para o conjunto de

informações fornecidos pelo SGPAC, devido: (i) a priorização dada ao Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC) no Plano Plurianual da União; (ii) ao volume de investimento dos

119


empreendimentos abarcado por essa base de dados – cerca de R$ 1,2 trilhão; (iii) à abrangência das

tipologias de obras por ele abarcada; e (iv) o vulto das obras.

365. Apesar da assertiva legal de obrigatoriedade de transferência de recursos do PAC (ver art.

1º e 3º da Lei 11.578/2007) e da informação trazida no 5º balanço do PAC quanto a regularidade de

aplicação dos recursos, foi constatado que a continuidade dos empreendimentos com recursos do PAC

pode estar comprometida, tendo-se em vista as notícias de contingenciamento de recursos por parte do

Governo Federal.

366. Ademais, foi observado que a execução dos empreendimentos já contratados no PAC

depende de investimentos futuros (pós 2018) da ordem de R$ 361 bilhões e que as informações

disponíveis na base de dados do SGPAC permitem concluir que 61% do montante de R$ 1,2 trilhão

estão em execução, o que demanda especial atenção quanto a possível paralisação dos serviços.

367. Foi identificado que cerca de 11% do total de recursos atuais constantes no SGPAC estão

sendo aplicados em empreendimentos classificados como paralisados, apesar da ausência de critérios

explícitos de paralisação. Nesse caso, os investimentos desses empreendimentos paralisados perfazem

o montante de R$ 113 bilhões de reais. Apesar dos esforços da Administração Pública, essa tem obtido

êxito na retomada dos serviços em aproximadamente 42% do investimento em paralisadas.

368. Além do PAC, foi citado o atual esforço do Governo Federal em trazer investimentos ao

setor de infraestrutura por meio do Programa de Parcerias em Investimento (PPI). Para esse programa,

foi obtida a previsão de investimentos na ordem de R$ 107 bilhões em concessões, excluídas aquelas

na área de distribuição de energia e mineração, para as quais não há informação de investimento nos

sistemas oficiais do governo.

369. Em relação ao rito do Fiscobras, foi descrito que a partir de junho de 2016 esta Corte de

Contas optou por regulamentá-lo por meio da Resolução-TCU 280 de forma a concedê-lo maior

estabilidade. Dentre outros aspectos, essa norma incluiu a possibilidade do relatório consolidado do

Fiscobras contemplar, afora as fiscalizações para fins de cumprimento da Lei de Diretrizes

Orçamentárias, outros trabalhos relacionados ao setor de infraestrutura que tenham sido realizados no

exercício e que, a critério do relator, devam ser comunicados ao Congresso Nacional.

370. Quanto ao planejamento, execução e produção de relatórios das fiscalizações, foi verificado

que todos os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de

Contas da União, apesar de terem sido notificadas limitações de auditoria em 24 casos.

371. Foi apresentada a classificação de indícios de regularidades utilizadas nos trabalhos,

conforme descrito na LDO, de acordo com a sua importância, a saber: (i) IGP - Indício de

irregularidade grave com recomendação de paralisação; (ii) pIGP - Proposta de classificação como

IGP feita pela Unidade Técnica, mas ainda não apreciada pelo TCU; (iii) IGR - Indício de

irregularidade grave com retenção parcial de valores; e (iv) IGC - Indício de irregularidade grave que

não prejudique a continuidade. Em adição, foi incluída a tipo de irregularidade denominado F/I -

Falhas/Impropriedades, trazido pela Resolução-TCU 280/2016.

372. Foi esclarecido que, das cem auditorias previamente selecionadas, não foram realizadas

seis. Portanto, será proposto autorizar a retirada dessas obras da relação de empreendimentos auditados

no âmbito do Fiscobras 2017;

373. Os trabalhos de fiscalização em infraestrutura resultaram em 94 auditorias, sendo 86

vinculadas a obras e oito ligadas ações de controle relacionadas ao setor de infraestrutura. A definição

de critérios seguiu os ditames da LDO 2017, que resumidamente são: (i) valores de investimento; (ii)

vulto do projeto; (iii) regionalização de gastos; (iv) histórico de irregularidades; e (v) IGP anteriores.

374. As auditorias foram realizadas em dotações orçamentárias que atingiam o volume

aproximado de R$ 26,2 bilhões na LOA 2017, o que equivale a 32,3% de R$ 81,3 bilhões, valor total

previsto para obras. Esclarece-se que, por se tratar de obras de grande vulto, a maioria é executada ao

longo de vários exercícios e, portanto, possui dotação orçamentária em diversos anos.

120


375. Quanto à determinação do subitem 9.3.1 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário –

consolidação do Fiscobras 2016 – foi indicado ter sido realizada fiscalização para avaliar as medidas

adotadas pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) em relação à

implementação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal.

376. Esse trabalho concluiu que o cadastro mantido no atual Sistema de Obras do Governo

Federal, disponível no endereço eletrônico “obras.planejamento.gov.br”, não pode ser considerado o

Cadastro Geral de Obras determinado pelos acórdãos do TCU prolatados desde 2007, nem fornece um

mínimo de informações úteis para consulta por parte do Poder Executivo ou dos órgãos de controle ou

para o exercício do controle social. Contudo, foi relatado que os gestores que o Ministério de

Planejamento Desenvolvimento e Gestão possuem o objetivo de implementar um cadastro de obras

nos moldes determinados pelas deliberações do TCU.

377. A respeito da determinação de avaliação do sistema de gestão dos convênios da Funasa,

contida no item 9.3.2 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, foi relatado que não foi possível realiza-

lo no plano operacional de 2016, por insuficiência de pessoal, e que não será possível realizá-la no

plano operacional de 2017, devido saldo negativo de homens dia para realizá-lo.

378. Ressalta-se que a clientela da Funasa foi transferida para a Secex-MT, por meio da Portaria

17/2017-Segecex. A partir disso, a regional passou a acompanhar a evolução do desempenho

institucional da Funasa, no âmbito do qual será realizado amplo diagnóstico da capacidade de

governança e gestão da entidade, por sugestão da SecexSaúde – de modo a evitar retrabalho e

racionalizar os esforços –, a Segecex decidiu encaminhar a demanda do Acórdão 2.810/2016-TCU-

Plenário à Secex-MT.

379. Acerca da determinação contida no item 9.3.3 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, o

qual determinou que a Segecex adote as providências necessárias para a criação de um grupo de

trabalho específico com o objetivo de construir rol de medidas dotadas de real efetividade e focadas no

ganho de eficiência dos métodos de controle dos convênios sob a responsabilidade da Funasa, ressalta-

se que foi iniciado trabalho de alinhamento de expectativas e de conhecimento sobre temas basilares

para um bom desempenho junto à Funasa pela Secex-MT.

380. O Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, que consolidou os trabalhos do Fiscobras 2016,

decidiu no item 9.3.4.3 "determinar à Segecex que no âmbito do Fiscobras 2017 crie indicadores com

o objetivo de permitir uma avaliação histórica dos resultados apurados nos diversos Fiscobras".

381. Durante os estudos para implementação da aludida determinação foram identificados

fatores que dificultam a criação de indicadores que correlacionem os diferentes Fiscobras bem como

esses conjuntos de fiscalização ao universo de obras da União. Dentre outros, destacam-se os seguintes

aspectos que preliminarmente impediram a conclusão dos trabalhos: (i) escopos distintos das

auditorias; (ii) foco das auditorias nos problemas mais relevantes de determinada época; (iii) casos de

impossibilidade de mensuração de valores em alguns casos; (iv) limitações de execução; (v)

características inerentes a amostra selecionada; (vi) extrapolação de amostra não aleatória para

representar o universo; (vii) alterações legislativas que afetaram os Fiscobras; e (viii) características

distintas entre os tipos de obras.

382. Ainda que se trate de análise preliminar, esses fatos levaram a necessidade de dilatação do

prazo para cumprimento da referida determinação e, portanto, estima-se que apenas para o próximo

Fiscobras poderão ser apresentadas informações conclusivas sobre o atendimento da citada

determinação.

383. Quanto aos oito relatórios de fiscalização realizados em temas ligados à infraestrutura,

foram realizadas diligências, auditorias operacionais e inspeções que resultaram em instruções nos

respectivos processos. Esses trataram-se de duas representações, quatro análises de saneamento de IGP

anteriores e duas auditorias operacionais para análise de governança.

384. Para as demais auditorias (86 relatórios), o Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) atingiu

valor superior a R$ 61 bilhões. Nesse caso, mereceu destaque o fato de que a SeinfraPetróleo

121


apresentou o maior volume de recursos fiscalizados (R$ 48 bilhões), reflexo do grande vulto do valor

de investimento das obras da Petrobras.

385. No total, foram constatados indícios de irregularidade, conforme Tabela 12.

Tabela 12 - Distribuição das fiscalizações em função do indício de maior gravidade

Gravidade Quantidade % de quantidade

Fiscalizações com

Irregularidade grave 72 76,60%

IGP 11 11,70%

pIGP 3 3,19%

IGR 1 1,06%

IGC 57 60,64%

Falhas / impropriedades (FI) 15 15,96%

Sem ressalva (SR) 7 7,45%

Total 94 100%


386. Em relação ao número de achados de auditoria, durante os trabalhos do Fiscobras 2017 no

foram detectados 327 achados considerados relevantes e dignos de relato pelos auditores. Desses, 47%

são referes a problemas em contratos fiscalizados e 36% ligados a problemas em licitações, planilhas

orçamentárias e projetos.

387. A lista de obras classificadas com IGP, pIGP e IGR é apresentada na Tabela 13, a seguir.

Tabela 13 - Obras com IG

UF Obra Processo Tipo de

IG


2 IGP


km 357,4

025.760/2016-

5 IGP


BRs 235/407/BA

006.617/2017-

4 IGP

PE Construção da Fábrica de Hemoderivados e

Biotecnologia - PE

018.121/2017-

9 IGP

PI Construção da Vila Olímpica - Parnaíba/PI 012.774/2017-

0 IGP


0 IGP


0 IGP


imunobiológicos

007.991/2017-

7 IGP


2 IGP


9 IGP


0 IGP

122


UF Obra Processo Tipo de

IG


(PE)

006.285/2013-

9 IGR

PB Canal Adutor Vertente Litorânea 010.240/2017-

9 pIGP

RS Obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS 010.370/2016-

1 pIGP


Norte

034.481/2016-

8 pIGP


388. Devido ao exposto, será proposto autorizar a remessa à Presidência do Congresso Nacional

e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional das

informações constantes em mídia digital, consoante o parágrafo 397 desta instrução, atualizadas até a

Sessão Plenária de 01/11/2017, bem como do acórdão a ser proferido, acompanhado do Relatório e dos

Votos que o fundamentarem.

389. Encontram-se em vigor 43 medidas cautelares em processos de obras. Retenções parcial de

pagamentos representa aproximadamente 30% dessas medidas.

390. O somatório das propostas de benefícios financeiros estimados resultantes das auditorias do

corrente Fiscobras atingiu cerca de R$ 693 milhões, mais US$ 864 milhões (valores referentes, em

dólares americanos, às propostas de benefícios decorrentes das auditorias das plataformas P-66 e

Cidade Saquarema), preferiu-se não agrupá-los em reais para que não tenha distorções ocasionadas

pela cotação.

391. Quanto a outras iniciativas de aprimoramento das fiscalizações em infraestrutura, foi

apresentado os projetos do GeoControle e do Sistema de Análise de Orçamentos como ferramentas

auxiliares em auditoria de obras.

392. O Projeto GeoControle tem como objetivo o desenvolvimento de ferramentas de

geotecnologia para aplicação no controle externo exercido pelo Tribunal. Para isso, o projeto utiliza

imagens de sensoriamento remoto para fiscalização de obras e empreendimentos e técnicas de análise

multicritério espacial na avaliação do planejamento e projeto das Políticas Públicas.

393. O projeto se encontra em etapa que permite o uso do seu aprendizado. Assim, os próximos

passos se dirigem no caminho da disseminação dessas ferramentas e possibilidades de uso imediatas

dentro do TCU, de modo a permitir que no planejamento das ações de controle, que serão executadas

em 2018, já se aproveite da abrangência, temporalidade e precisão das informações que podem ser

extraídas das bases de dados espaciais hoje disponíveis.

394. O Sistema de Análise de Orçamentos está sendo migrado de um sistema departamental para

um sistema coorporativo, o que permitirá o acesso ao mesmo para todas as unidades jurisdicionadas

interessadas. Assim, as unidades jurisdicionadas poderão utilizar as ferramentas desenvolvidas para

melhorar a qualidade dos orçamentos-base antes mesmo de iniciar o processo de licitação de obras

públicas. Além disso, poderão realizar comparações entre orçamentos e comparar termos aditivos.

395. Encontram-se, portanto, finalizados os trabalhos de campo desenvolvidos em cumprimento

aos arts. 31 e 32 da Resolução-TCU 280, de 15/6/2016, e ao disposto no art. 123, inciso II, da Lei

13.408, de 26/12/2016 (LDO 2017).

396. Importante citar que o Tribunal de Contas da União manterá, após o envio das informações

ao Congresso Nacional, relatório público em seu Portal na Internet com informações atualizadas sobre

as obras com irregularidade grave. Essas informações poderão ser acessadas por opção disponibilizada

no portal (Fiscalização e Controle Obras Públicas).

123


397. Para efeito de apresentação ao Congresso Nacional, será encaminhado o acórdão proferido,

juntamente com Relatório, Votos, bem como material impresso e mídia digital com o seguinte

conteúdo:

Dados básicos dos programas de trabalho, com o seguinte detalhamento:

a) lista dos processos de fiscalizações;

b) relação das obras e serviços com indícios de irregularidade grave com recomendação de

paralisação (IGP) detectados em fiscalizações anteriores a 2017;

c) relação das obras e serviços com indícios de irregularidade grave com recomendação de


monocrática ou colegiada das pendentes de confirmação;

d) relação das obras e serviços com indícios de irregularidade grave com recomendação de

retenção parcial de valores (IGR);

Relatórios sintéticos das fiscalizações de obras realizadas no âmbito do Fiscobras 2017:

Relatórios das fiscalizações de obras de 2017, juntamente com os respectivos votos e acórdão

proferidos, contendo os dados previstos no §2º do art. 124 da Lei 13.408/2015 (LDO/2017).

Informação sobre outros processos de fiscalização de obras com indícios de

irregularidade grave: Relatórios referentes ao Levantamento de Processos, em cumprimento ao §1º

do art. 124 da Lei 13.408/2016 (LDO/2017);

XIII. Proposta de encaminhamento

Ante todo o exposto submetemos os presentes autos à consideração superior, com fulcro no art.

123, inciso II da Lei 13.408, de 26/12/2016 (LDO 2017), será proposto:

I. autorizar a retirada das obras constantes da Tabela 4 da relação de empreendimentos auditados

no âmbito do Fiscobras 2017;

II. autorizar a remessa à Presidência do Congresso Nacional e à Comissão Mista de Planos,

Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional das informações constantes em mídia

digital, consoante o parágrafo 397 desta instrução, atualizadas até a Sessão Plenária de 1º/11/2017,

bem como do Acórdão a ser proferido, acompanhado do Relatório e dos Votos que o fundamentarem;

III. encaminhar cópia desse mesmo Anexo, acompanhado desta deliberação, bem como dos

respectivos Relatório e Votos, aos Presidentes da Câmara dos Deputados; da Comissão de Meio

Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal; da Comissão de

Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da

Câmara dos Deputados; ao Ministro-Chefe do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à

Procuradora-Geral da República;

IV. após expedida a comunicação, arquivar os presentes autos, em consonância com o comando

do art. 169, inciso V, do Regimento Interno, visto que cumpriu o objetivo para o qual foi constituído.

É o relatório.

VOTO

Em exame, a vigésima primeira consolidação das auditorias de obras realizadas por este

Tribunal desde a criação do plano de fiscalização denominado Fiscobras, de periodicidade anual, em

atendimento aos ditames das respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias.

2. A origem desse modelo de fiscalização de obras públicas envolvendo a atuação conjunta do

TCU e do Congresso Nacional remete a 1995, quando foi instituída uma comissão temporária do

Senado Federal com o objetivo de levantar as obras não concluídas custeadas com recursos federais.

Os resultados dos trabalhos foram encaminhados ao TCU para análise e posterior remessa de

informações acerca dos empreendimentos. A fim de cumprir a solicitação do Congresso Nacional,

foram realizadas auditorias cujos resultados compuseram o primeiro quadro de bloqueio orçamentário

publicado na Lei Orçamentária (LOA) de 1997.

124


3. A mesma comissão também recomendou o estabelecimento de um programa permanente de

auditorias em obras e serviços de engenharia, com a instituição de equipes ou unidade técnica

específica nessa área. Nascia assim o Fiscobras, bem como a especialização de obras do TCU.

4. Em sequência, a LDO seguinte, LDO 1998, aprovada em 1997, foi a primeira a apresentar

dispositivos para o TCU encaminhar informações de fiscalizações de obras ao Congresso Nacional.

Esses dados subsidiam anualmente a decisão do Legislativo Federal acerca da necessidade de bloqueio

dos recursos para esses empreendimentos.

5. Muito embora esse rito de fiscalização de obras tenha sido criado inicialmente apenas com a

finalidade de evitar desperdícios de recursos em obras cuja paralisação e consequente correção dos

problemas se apresenta mais vantajosa que a continuidade dos serviços, outros resultados e

aprimoramentos foram atingidos ao longo dos anos.

6. Com a evolução da sistemática, não apenas o TCU aprimorou suas técnicas de auditoria e

tratamento de informações, como os gestores foram induzidos a melhorias na condução dos processos

relacionados à execução de obras públicas.

7. Os benefícios do Fiscobras são evidenciados na pronta correção de irregularidades que, a

princípio, ensejariam a paralisação das obras, as quais sequer chegam a ser comunicadas ao Congresso

ante a iniciativa do órgão ou entidade em sanear os problemas identificados.

8. Pontuo que não apenas medidas corretivas são implantadas. No decorrer desses anos, os

órgãos e entidades responsáveis pela execução de obras tiveram contato com uma série de decisões

desta Corte de Contas que muito impulsionaram a melhoria das contratações de obras públicas. Este

Tribunal tornou-se referência no tema, contribuindo assim para o aprimoramento da gestão pública.

9. Além disso, a cada ano, as secretarias de fiscalização acrescentam novas informações, além

daquelas exigidas pelas leis de diretrizes orçamentárias, a fim de complementar os dados enviados ao

Congresso, a exemplo das auditorias para avaliar a qualidade das obras realizadas pela primeira vez em

2012.

10. Com o intuito de fornecer ao Congresso uma visão sistêmica do setor de infraestrutura,

outras avaliações foram incorporadas ao Fiscobras, a partir de 2013, tais como o acompanhamento de

concessões e avaliações de governança.

11. Em 2015, ainda em fase piloto e sob a diretriz do então presidente do TCU, Ministro Aroldo

Cedraz, com o objetivo de incutir a análise de grande quantidade de dados (big data) de modo a

subsidiar a seleção de obras a serem fiscalizadas com base em risco, foi desenvolvido o Sistema de

Auditoria de Orçamentos (SAO). O citado sistema, a partir da análise automatizada de 189 orçamentos

de obras públicas geridas pelo Ministério das Cidades, no montante de R$ 16,9 bilhões, foi responsável

pela seleção de 26 das 97 fiscalizações realizadas naquele Fiscobras.

II

12. Antes de adentrar no resultado das fiscalizações, faz-se necessário perpassar pelos

mandamentos legais que regem o Fiscobras, o seu processo de seleção de fiscalizações, bem como os

números por traz desta 21ª edição.

13. Com o fim de subsidiar o Congresso em sua missão legislativa de editar as leis orçamentárias

anuais, as fiscalizações seguiram os ritos definidos pela Lei 13.408, de 26/12/2016, doravante

denominada LDO 2017. O principal objetivo deste trabalho é atender ao comando contido no art. 123,

inciso II, da referida Lei de Diretrizes Orçamentárias, que assim dispõe:

Art. 123. Para fins do disposto no inciso V do § 1o do art. 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal e

no § 2o do art. 9o desta Lei, o Tribunal de Contas da União encaminhará:

(...)

II - à Comissão Mista a que se refere o § 1o do art. 166 da Constituição Federal, até setenta dias

após o encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária, a relação atualizada de contratos, convênios,

etapas, parcelas ou subtrechos relativos aos subtítulos nos quais forem identificados indícios de

irregularidades graves, classificados na forma disposta nos incisos IV, V e VI do § 1o do art. 121, bem

125


como a relação daqueles que, embora tenham tido recomendação de paralisação da equipe de auditoria,

não foram objeto de decisão monocrática ou colegiada no prazo previsto no § 9o do art. 121,

acompanhadas de cópias em meio eletrônico das decisões monocráticas e colegiadas, dos Relatórios e

Votos que as fundamentarem e dos relatórios de auditoria das obras e dos serviços fiscalizados. (grifos

inseridos)

14. Por sua vez, as definições das irregularidades citadas no dispositivo anterior constam do § 1º

do art. 121, conforme transcrição abaixo:

IV - indícios de irregularidades graves com recomendação de paralisação - IGP, os atos e

fatos materialmente relevantes em relação ao valor total contratado que apresentem potencialidade de

ocasionar prejuízos ao erário ou a terceiros e que:

a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatório ou de contrato; ou

b) configurem graves desvios relativamente aos princípios constitucionais a que está submetida a

administração pública federal;

V - indício de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de valores -

IGR, aquele que, embora atenda à conceituação contida no inciso IV do § 1o, permite a continuidade

da obra desde que haja autorização do contratado para retenção de valores a serem pagos, ou a

apresentação de garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário, até a decisão de mérito

sobre o indício relatado; e

VI - indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade - IGC, aquele que,

embora gere citação ou audiência do responsável, não atende à conceituação contida nos incisos IV ou

V do § 1o.

15. Na seleção dos empreendimentos a serem fiscalizados, buscou-se seguir os aspectos

delineados pelo art. 124 da LDO 2017, tendo sido adotado como critérios:

i) valor autorizado e empenhado no exercício anterior e no atual;

ii) projetos de grande vulto;

iii) a regionalização do gasto;

iv) o histórico de irregularidades pendentes a partir de fiscalizações anteriores e a reincidência

das irregularidades cometidas; e

v) as obras contidas no Anexo VI - Subtítulos relativos a Obras e Serviços com Indícios de

Irregularidades Graves da Lei Orçamentária em vigor que não foram objeto de deliberação posterior do

Tribunal de Contas da União pela regularidade.

16. Além das balizas definidas pela LDO, também foi utilizado como critério de seleção o

Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, da Relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, que, ao

consolidar o Fiscobras de 2016, determinou a inclusão de fiscalizações destinadas a avaliar os

controles exercidos pelas estatais acionistas em empreendimentos viabilizados por meio de Sociedades

de Propósito Específico (SPE), dando especial atenção à possibilidade de superavaliação dos

investimentos com potencial prejuízo aos cofres públicos.

17. Com base nesses contornos, foi autorizada para o Fiscobras 2017, por meio do

Acórdão 2.757/2016-TCU-Plenário (Relator Min. Aroldo Cedraz), complementado pelo

Acórdão 883/2016-TCU-Plenário (Relator Min. Raimundo Carreiro), a realização de cem

fiscalizações.

18. Entretanto, por razões diversas, seis fiscalizações não puderam ser realizadas, conforme

justificativas constantes do capítulo VI.2. do relatório consolidador (parágrafos 82 a 86, da peça 31).

Quatro aeroportos recentemente concessionados (Guarulhos, Viracopos, Galeão e Juscelino

Kubitschek) não foram fiscalizados durante o período de execução do Fiscobras 2017, findo em julho

de 2017, em razão de a Infraero ter conseguido sucessivas prorrogações de prazo para envio das

informações solicitadas pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Rodovia e Aviação Civil

para dar início às fiscalizações nesses aeroportos. Uma auditoria autorizada para o Lote 5S da

Extensão Sul da Ferrovia Norte-Sul, em São Paulo, também não foi realizada, em função de a obra

126


encontrar-se cautelarmente paralisada decorrente de problemas de qualidade na brita que seria aplicada

no lastro da ferrovia. E, por fim, uma auditoria na adequação e modernização de imóveis de uso

especial da Administração Pública Federal em Brasília também não foi realizada devido a licitação ter

sido considerada fracassada em face da inabilitação de todas as empresas concorrentes.

19. As Secretarias de Controle Externo regionais mais uma vez contribuíram com

32 fiscalizações, de forma a compensar a redução de lotação observada desde 2013 nas Secretarias

Especializadas em Infraestrutura deste Tribunal. Pela sistemática definida pelo

Acórdão 664/2016/TCU-Plenário, essas fiscalizações foram supervisionadas por auditores das

Secretarias de Infraestrutura, bem como contaram sempre com pronunciamento dos titulares da

unidade regional e da unidade especializada.

20. A relação contendo os 94 empreendimentos auditados consta da tabela 5 do parágrafo 87 do

relatório que antecede este voto.

21. As fiscalizações realizadas corresponderam a dotações orçamentárias no montante

aproximado de R$ 26,24 bilhões na LOA 2017, equivalente a 32% dos R$ 81,35 bilhões previstos para

dotações em obras. Cumpre esclarecer que, por se tratar como regra de obras de grande vulto, a

maioria dos empreendimentos é executada ao longo de vários exercícios e, por isso, possui dotação

orçamentária em diversos anos. Já o volume de recursos fiscalizados (VRF) alcançou o montante de

R$ 61 bilhões. Enquanto a dotação reflete as despesas do empreendimento para um determinado ano, o

VRF leva em consideração o valor contratado para o empreendimento ao longo de toda sua execução.

22. Ao analisar os números por setor de infraestrutura, destaca-se o setor de transportes e energia

com aproximadamente 60% das fiscalizações e responsável por 84% dos recursos auditados. O setor

de transportes foi objeto de 43 fiscalizações cujas dotações somaram R$ 4,2 bilhões, enquanto o setor

de energia contou com 14 fiscalizações e R$ 17,8 bilhões em dotação.

23. Quanto ao requisito da distribuição regional das fiscalizações previsto na LDO, as regiões

Nordeste e Sudeste concentraram 57% das obras fiscalizadas e cerca de 85% do gasto auditado. A

região Nordeste teve 30 fiscalizações desta Corte, com investimentos auditados da ordem de R$ 3,43

bilhões. Já a região sudeste foi contemplada com 24 fiscalizações, cujos valores fiscalizados

alcançaram a cifra de R$ 18,71 bilhões. Destaque para o Estado do Rio de Janeiro, com 10

fiscalizações com dotações de R$ 15,8 bilhões, principalmente em função das obras do setor de

Petróleo.

24. No Fiscobras do ano passado, os valores auditados foram um pouco maiores em relação a

esse ano (R$ 34,7 bilhões), em virtude, principalmente, das obras da Petrobras e dos Jogos Olímpicos

do Rio em 2016. É natural que neste exercício de 2017, com o término dos jogos olímpicos no ano

anterior, com a reestruturação dos investimentos da Petrobras e a venda de seus ativos, e por conta dos

limites impostos ao aumento da despesa pública pela Emenda Constitucional 95/2016, o valor dos

investimentos em infraestrutura tenha diminuído e, por consequência, o valor das dotações auditadas.

25. Contribuiu também para a redução do valor auditado a redução do número de fiscalizações

em relação ao Fiscobras anterior, de 126 para 94. Em contrapartida, enquanto no Fiscobras anterior o

número de fiscalizações que apresentaram apenas falhas e impropriedades, ou não apresentaram

nenhum apontamento, foi de 49, ou 38% do total, neste ano auditorias sem ressalvas ou contendo

apenas falhas e impropriedades representaram apenas 23% das 94 realizadas. Isso sinaliza que, ao

selecionar os objetos de controle dando-se mais ênfase em risco do que apenas em materialidade ou ao

definir o escopo dos trabalhos com base em critérios de risco e com utilização de ferramentas

computacionais, o Tribunal consegue ser mais cirúrgico e eficiente, ao alocar seus recursos humanos

em trabalhos com maior chance de conter irregularidades.

26. Nesse aspecto, destaca-se a importância das ferramentas SAO e Geocontrole, desenvolvidas

na gestão do Ministro Aroldo Cedraz. A primeira, por meio de uma análise automatizada de diversas

planilhas orçamentárias de obras, consegue indicar aquelas que possuem mais potencial de apresentar

irregularidades. A segunda ferramenta, mediante utilização de imagens de satélite ou obtidas por meio

127


de drones ou veículos aéreos não tripulados (Vant), possibilita uma série de análises, a exemplo do

traçado ótimo de uma ferrovia ou rodovia com base em parâmetros sociais, econômicos, ambientais,

dentre outros. Possibilita também durante a fase de planejamento de uma auditoria, identificar pontos

de maiores riscos por meio de imagens de satélite, para, durante o trabalho em campo, delimitar o

escopo nesses pontos mais críticos. Em empreendimentos com grandes dimensões, a exemplo de uma

ferrovia, a ferramenta permite verificar e acompanhar a evolução física da obra, ou verificar se o

terreno, por exemplo, possui solo mole, por meio de análise de bandas espectrais, de forma a verificar

se o serviço de substituição de solo mole foi de fato necessário.

III

27. No Fiscobras 2017, dos 94 empreendimentos fiscalizados, foram identificados indícios de

irregularidade graves em 72 fiscalizações, equivalente a 77% do total realizado.

28. Onze foram classificados com indícios de irregularidades graves com recomendação de

paralisação (IGP), sendo 4 IGP novas detectadas neste Fiscobras e 7 decorrentes de auditorias

realizadas em edições anteriores que não foram saneadas neste ano. A tabela a seguir relaciona os

empreendimentos classificados com indícios de IGP.

Tabela 1 - Obras classificadas com indícios de IGP

UF Obra Processo IGP

Nova


2 Não

BA Adequação da Travessia Urbana em

Juazeiro - BRs 235/407/BA

006.617/2017-

4 Sim

BA Obras de construção da BR-235/BA -

km 282,0 a km 357,4

025.760/2016-

5 Sim



018.121/2017-

9 Não

PI Construção da Vila Olímpica -

Parnaíba/PI

012.774/2017-

0 Não


0 Não


0 Não

RJ Construção do centro de processamento

final de imunobiológicos

007.991/2017-

7 Sim


Trecho 1

012.565/2017-

2 Não


Trecho 2

007.452/2017-

9 Sim


0 Não

29. Na sequência, apresenta-se a relação de três fiscalizações que, embora tenha sido

recomendada a paralisação pela equipe de auditoria, não foram objeto de decisão monocrática ou

colegiada, e por isso recebem a classificação interna de pIGP – proposta de irregularidade grave com

recomendação de paralisação. Ressalta-se que a parte final do inciso II do art. 123 da LDO 2017

também determina o envio dessa relação à CMO.

128


Tabela 2 - Empreendimentos com proposta de IGP ainda não confirmada pelo TCU (pIGP)

UF Obra Processo

PB Canal Adutor Vertente Litorânea 010.240/2017-

9

RS Obras de ampliação de capacidade da BR-

290/RS

010.370/2016-

1


Norte

034.481/2016-

8

30. A Construção da Refinaria de Abreu e Lima foi o único empreendimento neste Fiscobras

classificado como IGR - indícios de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de

valores. A classificação de IGR foi dada em um contrato de terraplenagem no ano de 2008 em razão de

superfaturamento no montante R$ 69 milhões à preços da época .

Tabela 3 - Obra classificada com indícios de IGR

UF Obra Processo


(PE)

006.285/2013-

9

31. Em outras 57 fiscalizações foram identificadas irregularidades graves que não prejudicavam

a continuidade da obra (IGC). Sete fiscalizações não apresentaram irregularidades (SI) e outras 15

apresentaram achados de menor gravidade, sendo por isso classificadas como falhas ou

impropriedades (FI). Abaixo segue um quadro resumo por irregularidade:

Tabela 4 – Resumo da classificação das fiscalização em função da gravidade dos achados

Tipo de

Irregularidade Quantidade

IGP 11

pIGP 3

IGR 1

IGC 57

FI 15

SI 7

Total 94

32. Quanto aos empreendimentos que apresentaram indícios de irregularidade grave acima

relacionados, ressalto que a descrição detalhada das obras, dos achados de auditoria, bem como a

situação atual da obra e as providências determinadas pelo Tribunal estão descritas nos itens VIII.4 a

VIII.6 do relatório que precede este voto, entre os parágrafos 119 a 302.

33. Apenas a título comparativo, no Fiscobras 2016, das 126 obras fiscalizadas, em 77 foram

detectados indícios de irregularidades consideradas graves, o que equivale a 61% do total de objetos

auditados. Na edição de 2017, das 94 ações de controle, em 72 foram identificados achados

considerados graves, o equivalente a 76% das auditorias realizadas.

34. Uma das conclusões a que se pode chegar com essa comparação é que o aumento no número

de fiscalizações realizadas no Fiscobras, não significa necessariamente um incremento proporcional no

número de irregularidades graves identificadas ou mesmo um aumento no benefício de controle

financeiro. Decerto, o aumento no número de fiscalizações não pode significar a realização de

trabalhos menos aprofundados ou a utilização de servidores sem o desejado grau de especialização.

Nesse contexto, considerando o cenário de escassez de auditores nas Secretarias de Infraestrutura,

considero mais eficiente que sejam empreendidos maiores esforços na seleção dos objetos de controle

129


com base em risco, de modo que se possam fazer auditorias com mais qualidade e profundidade e que,

por consequência, tragam resultados mais efetivos para a administração pública.

35. Pertinente registrar que, no Fiscobras 2016, foi enviado ao Congresso Nacional relação de

dez empreendimentos contendo irregularidades do tipo IGP e 5 do tipo pIGP. Nesta edição, foram

11 IGP e 3 pIGP. Apesar dos números serem bem próximos, a relação de empreendimentos se

modificou de um exercício para o outro. Quatro empreendimentos classificados em 2016 como IGP e

três como pIGP não fazem mais parte desse rol, em razão das irregularidades terem sido reclassificadas

para uma de menor gravidade, ou por terem sido consideradas elididas, conforme tabela a seguir:

Tabela 5 – Obras do Fiscobras 2016 com IGP saneadas.

UF Obra Classificação

anterior

RJ Construção do Hospital Regional em

Queimados/RJ IGP

RO Sistema de Esgotamento Sanitário de Porto

Velho/RO IGP

RS BR-448/RS - Implantação e Pavimentação IGP

RS Obras do Aeroporto de Porto Alegre/RS IGP

BA Corredor de ônibus de Salvador – BA pIGP

RN Sistema de esgotamento sanitário (SES) de

Parnamirim/RN pIGP

PR Manutenção de Trechos Rod. - PR - BR-

Legal-Contrato 133/2014 pIGP

36. No que se refere às outras edições do Fiscobras, a Coinfra apresentou o gráfico seguinte

contendo a relação de irregularidades do tipo IGP:

Gráfico 13 - Histórico do Fiscobras com IGP (2005 a 2017)

37. Sobre a diminuição ao longo dos anos do número de IGP indicadas no gráfico, em especial a

partir de 2012, pode-se atribuí-la, dentre outras possíveis causas, às evoluções trazidas nas sucessivas

LDO, que tornaram mais restritivo o enquadramento dos achados de auditorias como IGP. A título de

exemplo, em 2002, quaisquer irregularidades que ensejassem audiência ou citação dos responsáveis

eram classificadas como IGP.

130


38. Outra possível razão da diminuição de irregularidades que recomendam a paralisação do

empreendimento deve-se a posturas mais proativas dos gestores que, cientes dos relatórios

preliminares de auditoria, adotam de imediato providências com vistas a sanear esses indícios de

irregularidade. Sem falar que, ao longo desses 21 anos de realização do Fiscobras, os gestores

passaram a ter acesso a inúmeros julgados do Tribunal de forma a balizar suas posturas no tratamento

da coisa pública, evitando-se desta maneira, na recorrência desses achados de natureza mais grave.

39. Outra possível causa seria a atuação do TCU em fases preliminares da implantação do

empreendimento, como na fiscalização de editais, anteriormente à contratação dos serviços, momento

mais oportuno para correções de desvios, visto que ainda não se constituiu uma relação jurídica com a

empresa contratada.

40. Neste Fiscobras 2017, foram detectados 327 achados, sendo 47% relacionados a problemas

em contratos e 36% ligados a problemas em licitações, planilhas orçamentárias e projetos.

41. Na tabela abaixo apresento os achados com maiores números de incidências nesta edição do

Fiscobras e, a título comparativo, com a edição anterior, porém sem fazer juízo qualitativo sobre

eventual discrepância entre os números, principalmente em razão de ainda não ter sido implementado

os indicadores determinados por meio do item 9.3.4.3. do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário e,

também, em razão de no Fiscobras 2016 terem sido realizadas 32 fiscalizações a mais do que nesse

ano, o que, por si só, já resulta em limitação para fins de comparação entre um ano e outro.

Tabela 7 – Achados mais recorrentes por fiscalização

Tipo de achado Ocorrências

em 2017

Ocorrências

em 2016

Projeto inexistente, deficiente ou desatualizado 36 55

Sobrepreço/Superfaturamento 29 46

Descumprimento do cronograma físico-financeiro do objeto 29 83

Outras irregularidades na execução do contrato 26 36

Aditivos irregulares, injustificados ou não celebrados 22 14

Fiscalização contratual inexistente ou deficiente 20 8

Objeto entregue com qualidade deficiente ou em desacordo com o

licitado e com a legislação 19 18

Liquidação e/ou pagamento irregular da despesa 14 20

Gestão temerária 12 26

Atraso ou paralisação da obra por ação ou omissão do gestor 10 36

Garantia contratual inexistente 9 2

Outros 101 158

Total 327 502


42. Em relação aos benefícios de controle, nesta edição de 2017, foram estimados benefícios

financeiros resultantes das auditorias realizadas neste ano no patamar de R$ 3,52 bilhões, ressalvando

que, por simplificação, os dois maiores benefícios previstos e quantificados em dólar foram

convertidos em real, ao câmbio do dia 3/11/2017 (U$ 1,00 = R$ 3,27), apenas a título de agregação.

Registra-se que os processos referentes a esses potenciais benefícios ainda serão objeto de

contraditório e ampla defesa nesta Corte, razão pela qual esses valores não são absolutos e podem

sofrer modificações. Na tabela a seguir apresento a relação contendo os benefícios estimados por obra

fiscalizada:

131


Tabela 8 – Propostas de Benefícios Potenciais - Fiscobras 2017

Processo Obra

Proposta de

Benefícios em

US$

Proposta de

Benefícios em

R$

012.039/20

16-0 Plataforma P-66

US$

622.960.000

012.040/20

16-9 Plataforma Cidade de Saquarema

US$

241.800.000

034.481/20

16-8

Construção do Rodoanel de São Paulo -

Trecho Norte R$ 323.004.148

033.318/20

16-6 Obras da Reta Tabajara - BR-304/RN R$ 70.314.431

017.653/20

17-7

Obras de dragagem do Porto de

Paranaguá/PR R$ 58.401.029

012.920/20

17-7

BR-493 - Adequação de Trecho Rodoviário

- Entrada BR-101 (Manilha) - Entrada BR-

116 (Santa Guilhermina) - RJ

R$ 55.787.850

010.240/20

17-9 Canal Adutor Vertente Litorânea R$ 41.458.777

006.367/20

17-8

Macrodrenagem do córrego Ponte Baixa -

São Paulo/SP R$ 37.409.365

007.452/20

17-9

Corredor de ônibus - SP - Radial Leste -

Trecho 2 R$ 23.970.445

007.648/20

12-0 Construção do acesso principal do Comperj R$ 19.487.541

025.760/20

16-5

Obras de construção da BR-235/BA - km

282,0 a km 357,4 R$ 16.209.530

011.754/20

17-6

2ª Etapa do Sistema Adutor Abiai Papocas -

PB R$ 13.145.561

006.671/20

17-9

Obras de adequação na BR-135/MA - km

25,0 a km 51,3 R$ 11.061.196

Outros Empreendimentos R$ 22.723.197

Total US$

864.760.000 R$ 692.973.070


43. Além das 86 fiscalizações em obras com foco no cumprimento da LDO, foram realizadas

outras oito ações de controle em infraestrutura, cujos resultados estão demonstrados no quadro abaixo:

Quadro 1 – Processos realizados fora do sistema Fiscalis

Processo Assunto Conclusão dos trabalhos

033.891/2016-

8

Representação da Secex/BA

a respeito de possíveis

irregularidades ocorridas em

licitação com vistas a

contratar as obras de

Adequação de Trecho

Rodoviário – Ilhéus –

Itabuna na BR-415/BA.

Foram proferidas determinações ao Dnit e a

Secretaria de Infraestrutura do Estado da Bahia

para que, antes da assinatura do contrato,

elaborassem novo orçamento de referência

contemplando critérios e metodologias descritas

no Acórdão 865/2017-TCU-Plenário.

013.068/2016-

4

BR-Legal – Manutenção de

Trechos Rodoviários no

Acórdão 562/2017-TCU-Plenário informou à

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos

132


Paraná, Contrato 133/2014. e Fiscalização do Congresso Nacional (CMO)

que o achado anteriormente classificado como

IGP, foi saneado, tendo em vista a adoção das

medidas corretivas pelo Dnit.

014.504/2016-

2

Sistema de Esgotamento

Sanitários de Porto

Velho/RO custeados com

recursos do Ministério das

Cidades por meio de termos

de compromissos.

Acórdão 1.308/2017-TCU-Plenário informou à

CMO que as irregularidades detectadas no RDC

5/2015, referente à implantação do Sistema de

Esgotamento Sanitário de Porto Velho não mais

se enquadram no conceito de IGP, em razão da

extinção dos instrumentos sem que houvesse

sido realizado repasses de recursos federais.

008.937/2016-

8

Construção do Hospital

Regional em Queimados/RJ

Acórdão 845/2017-TCU-Plenário informou à

CMO que os indícios de irregularidades não

mais se enquadravam nos conceitos definidos

para IGP.

023.204/2015-

0

Obras de Construção da BR-

040/RJ, execução da Nova

Subida da Serra de

Petrópolis.

Acórdão 1.701/2017-TCU-Plenário manteve a

classificação de IGP dos achados e informou à

CMO que não foram concluídas as medidas

corretivas previstas no item 9.3 do Acórdão

18/2017-TCU-Plenário.

021.577/2016-

1

Auditoria Operacional para

análise da governança da

Valec nos seus

investimentos na

Transnordestina (TLSA)

Acórdão 1.659/2017-TCU-Plenário determinou a

instauração de processos apartados com vistas a

apurar a responsabilidade pela aprovação de

Acordo de Acionistas da empresa TLSA e do

Acordo de Investimentos para a construção da

Ferrovia Transnordestina sem levar em

consideração as advertências apontadas nos

pareceres técnicos e jurídicos.

021.573/2016-

6

Auditoria Operacional para

análise da governança da

Transnordestina

considerando a atuação dos

financiadores,

concessionária, acionistas e

regulador, e a assimetria de

informação.

Acórdão 1.408/2017-TCU-PLenario proferiu

uma série de determinações à ANTT, em

especial com vistas ao levantamento dos

desembolsos já realizados pela Concessionária

TLSA para a construção da Ferrovia

Transnordestina.

012.179/2016-

7

Representação sobre

possíveis irregularidades no

contrato de concessão da

ferrovia Transnordestina.

Acórdão 67/2017-TCU-Plenário determinou à à

Valec Engenharia, Construções e Ferrovias, ao

Fundo de Investimento do Nordeste - Finor, ao

Fundo Constitucional de Financiamento do

Nordeste - FNE, ao Fundo de Desenvolvimento

do Nordeste - FDNE, ao Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES

e ao BNDES Participações S.A. - BNDESPar

que se abstenham de destinar recursos, a

qualquer título, para as obras de construção da

Ferrovia Transnordestina (Malha II) ou para a

respectiva concessionária, até que a TLSA

apresente à ANTT todos os elementos de

133


projetos, incluindo os estudos geotécnicos,

solicitados por aquela Agência, bem como até

que a ANTT valide as alterações do projeto e a

definição do respectivo orçamento.

IV

44. Acerca dos investimentos em infraestrutura, o último Plano Plurianual aprovado (PPA 2016-

2019, Lei 13.249/2016) definiu, em seu art. 3º, três prioridades para a administração pública federal

para o período de 2016 a 2019: o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o Plano Nacional de

Educação (PNE) e o Plano Brasil Sem Miséria (PBSM).

45. De acordo com mensagem do Congresso Nacional, o PAC receberia o montante de

R$ 1,2 trilhão, dividido nas LOA de 2016 a 2019.

46. A título de informação, entre 2007-2010 foram investidos R$ 444 bilhões por meio do PAC

e, de 2011 a 2014, foram contratados cerca de R$ 802 bilhões (11º Balanço do PAC).

47. No PAC atual, há a previsão de investimentos de R$ 575 bilhões entre 2015 a 2018, e de

R$ 361 bilhões após 2018. A origem desses R$ 935 bilhões seriam: i) R$ 283 bilhões de recursos de

empresa estatal federal; ii) R$ 280 bilhões do Orçamento Geral da União; iii) R$ 173 bilhões do Setor

Privado; iv) R$ 161 bilhões de financiamentos públicos e privados; e v) R$ 39 bilhões provenientes de

contrapartidas.

48. Consoante o 5º Balanço do PAC 2015-2018, até 30 de junho de 2017, o programa tinha

alcançado 65,6% do total financeiro previsto, atingindo a cifra de R$ 452,9 bilhões em investimentos

em infraestrutura econômica e social. A tabela a seguir apresenta a evolução da execução financeira do

PAC de acordo com os seus sucessivos balanços.

Tabela 9 – Evolução da execução financeira nos Balanços do PAC 2015-2018

Balanço do PAC

Evolução da

Execução

Financeira (em

bilhões)

Acréscimo em relação

ao balanço anterior

1º Balanço (30/6/2015) 114,3 +114,3

2º Balanço (31/12/2015) 251,7 +137,4

3º Balanço (30/6/2016) 364,6 +112,9

4º Balanço (31/12/2016) 386,6 +22,0

5º Balanço (30/6/2017) 452,9 +66,3

49. Apesar de uma aplicação semestral média de R$ 90 bilhões, observa-se uma acentuada

arrefecida nos investimentos no último ano, com média de R$ 44 bilhões investidos nos últimos dois

semestres.

50. Ao analisar por ano, em 2016, conforme o 4º Balanço, foram pagos apenas R$ 42 bilhões,

sendo que R$ 20,1 bilhões referentes ao valor do orçamento aprovado para 2016, e R$ 21,9 bilhões de

restos a pagar, ou seja, mais da metade dos recursos utilizados do PAC em 2016 vieram de restos a

pagar.

51. Em 2017, consoante o 5º Balanço, essa tendência se manteve. Até junho, foram pagos

R$ 10,3 bilhões, sendo R$ 5,5 bilhões referentes ao valor do orçamento aprovado para 2017, e R$ 4,8

bilhões de restos a pagar. Se essa tendência se mantiver até o fim deste ano serão pagos apenas

R$ 20 bilhões em investimentos do PAC, reflexo do quadro fiscal vivido pelo país. Em 2016, foram

R$ 42 bilhões.

V – Determinações feitas por ocasião da consolidação do Fiscobras 2016

52. Além das 94 ações de controles consolidadas em capítulo anterior, insta observar que o

Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, por ocasião da

134


consolidação do Fiscobras 2016, proferiu determinações à Segecex, algumas delas dirigidas ao

Fiscobras 2017. Abaixo trago a transcrição do trecho da citada decisão:


9.3.1. programe a realização de uma fiscalização na Secretaria Executiva do Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e no Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro)

com o objetivo de efetuar uma completa avaliação do Sistema de Obras do Governo;

9.3.2. programe a realização de uma fiscalização destinada a avaliar o sistema de gestão dos

convênios da Fundação Nacional de Saúde (Funasa);

9.3.3. adote as providências necessárias para a criação de um grupo de trabalho específico com o

objetivo de construir rol de medidas dotadas de real efetividade e focadas no ganho de eficiência dos

métodos de controle dos convênios sob a responsabilidade da Funasa, a exemplo do grupo de trabalho

sobre as prestações de contas sob a responsabilidade do FNDE constituído por meio da Portaria nº 237,

de 23/9/2016;

9.3.4. no âmbito do Fiscobras 2017:

9.3.4.1. utilizando os critérios de materialidade, relevância e risco, programe a realização de

auditorias destinadas a avaliar os controles exercidos pelas estatais acionistas em empreendimentos

viabilizados por meio de Sociedades de Propósito Específico (SPE), dando especial atenção à

possibilidade de superavaliação dos investimentos com potencial prejuízo aos cofres públicos,

incluindo auditorias da espécie no planejamento estratégico do TCU para 2017/2021;

9.3.4.2. apresente as conclusões havidas nas fiscalizações a que se referem os subitens 9.3.1 a

9.3.3;

9.3.4.3 crie indicadores com o objetivo de permitir uma avaliação histórica dos resultados

apurados nos diversos Fiscobras;

53. Para cumprimento do item 9.3.1, foi realizada auditoria operacional no Cadastro Geral de

Obras do Governo Federal, por meio do TC 013.444/2017-4, sob a minha relatoria. O referido trabalho

foi desenvolvido pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) com a

participação de servidor do Serviço de Informações sobre Fiscalizações de Obras da Coordenação-

Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura (Siob/Coinfra).

54. Os resultados desse trabalho foram apostos no relatório encaminhado ao meu Gabinete em

29/9/2017, e que trago a apreciação deste Colegiado nesta Sessão. O relatório trouxe um único achado

que foi: “O atual Sistema de Obras do Governo não caracteriza um Cadastro Geral de Obras Federais”.

55. O próprio Ministério do Planejamento se manifestou no sentido de que o referido sistema não

caracterizaria um Cadastro Geral de Obras Federais, mas apenas um banco de dados com algumas

informações sobre investimentos federais em obras. Não há como saber, por exemplo, ao consultar o

sistema, o valor do empreendimento, ou o estágio de execução física das obras. Como propostas, trago

determinação ao Ministério do Planejamento para que apresente em 180 dias um cronograma para

implementação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal e outra à Segecex para que programe

a realização de uma fiscalização com o objetivo de elaborar um diagnóstico sobre as obras inacabadas

financiadas com recursos da União.

56. Quanto às determinações dos itens 9.3.2 e 9.3.3 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, foi

informado no relatório da Coinfra que a fiscalização com a finalidade de avaliar o sistema de gestão de

convênios da Funasa, bem como a constituição de grupo de trabalho, não foram executadas pela

SecexSaúde ante a indisponibilidade de auditores e o surgimento de outras prioridades e demandas não

eletivas. Adicionalmente, informou-se que a Funasa foi transferida para a clientela da Secretaria de

Controle Externo no Estado do Mato Grosso (Secex/MT), que iniciou um acompanhamento da

evolução do desempenho institucional da Funasa, no âmbito do qual será realizado amplo diagnóstico

da capacidade de governança e gestão da entidade.

57. Dessa forma, ainda não foram iniciados os trabalhos com a finalidade de atender as

determinações dos itens 9.3.2 e 9.3.3 do citado Acórdão. Será proposto a Segecex que alinhe com suas

135


unidades a realização de trabalhos para o próximo plano operacional que contemplem os objetivos

previstos nos itens 9.3.2 e 9.3.3 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário.

58. Para atendimento do subitem 9.3.4.1 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, acima

transcrito, foram inseridas fiscalizações em empreendimentos viabilizados por meio de SPE neste

Fiscobras, conforme quadro abaixo:

UF Obra Processo

BA Implantação Parques Eólicos de Geração de Energia na Bahia 007.880/2017-0

GO LT 230 kV Barro Alto-Niquelândia-Serra da Mesa em Goiás 005.160/2017-0

SC LT Santo Angelo-Maçambará, Pinhalzinho-Foz do Chapecó e

SEs 005.561/2017-5

59. Quanto à determinação do subitem 9.3.4.3 da aludida decisão para que a Segecex criasse, a

partir deste Fiscobras, indicadores com o objetivo de permitir uma avaliação histórica dos resultados

apurados nos diversos Fiscobras, proposta pelo Exmo. Ministro Benjamin Zymler, o relatório

consolidado da Coinfra apresentou uma série de justificativas e limitações para sua não implementação

neste ano, abaixo listadas:

a) escopos distintos das auditorias, o que poderia levar determinada auditoria a focar em

problemas em projeto e outra em problemas de sobrepreço, ou cronograma deficiente;

b) foco das auditorias nos problemas mais relevantes de determinada época, o que ocasiona que

determinados possíveis achados não sejam inseridos nos escopos das fiscalizações de um ano

específico;

c) impossibilidade de mensuração de valores em alguns casos, que em razão de graves

deficiências em projetos, por exemplo, impossibilitaria a quantificação de sobrepreço;

d) limitações de execução, que podem ocasionar que o relatório de auditoria não reflita a

situação da obra fiscalizada;

e) características inerentes a amostra selecionada. Em determinado ano, o Tribunal pode focar os

trabalhos em obras em estágio inicial de fiscalização, situação que poderia resultar no aumento de

achados em projeto básico deficiente, em comparação com outros anos em que o Tribunal tenha

focado a seleção em qualidade de obras acabadas, por exemplo;

f) extrapolação de amostra não aleatória para representar o universo, o que causaria impedimento

técnico estatísticos em expandir os resultados pra representar o universo, em razão da seleção do

Fiscobras não ser aleatória, e sim com base nos ditames da LDO;

g) alterações legislativas que afetaram o Fiscobras. Nesse aspecto, destaca-se que as definições

de obras com indícios de irregularidade grave foram evoluindo ao longo das sucessivas LDO. Até o

ano de 2002, qualquer achado que ocasionasse a realização de audiência ou citação deveria ser

classificado como IGP; e

h) características distintas entre os tipos de obras. A comparação entre diversos tipos de obras

limitaria a análise e possíveis conclusões sobre a evolução de achados, ou dos benefícios esperados.

60. Entretanto, a Coinfra informou que estava em estudo uma averiguação dos resultados dos

Fiscobras de diversos anos estratificados por empreendimentos com características assemelhadas de

modo que possibilite efetuar análises consistentes entre esses grupos de obras.

61. Entendo que a criação desses indicadores se constituirá numa importante ferramenta de

análise qualitativa sobre os resultados dos sucessivos Fiscobras. Em razão de sua relevância, proponho

que seja determinado à Segecex que apresente, em noventa dias, no âmbito do processo de seleção do

Fiscobras 2018, modelo de indicadores voltados a comparação dos resultados de diversos Fiscobras,

para sua implementação definitiva na consolidação das fiscalizações de 2018.

VI - CONCLUSÃO

136


62. Nesta consolidação do Fiscobras 2017, verificou-se que o número de irregularidades graves

que recomendam a paralisação do empreendimento aumentou de 10 para 11 em relação ao ano

anterior, com quatro novos empreendimentos incluídos nesta lista, apesar de o Tribunal ter auditado

trinta empreendimentos a menos neste ano.

63. O setor de transportes e mobilidade urbana é o que apresenta mais achados do tipo IGP, com

três rodovias e três obras de corredor de ônibus com irregularidades que recomendam suas

paralisações.

64. Além desses onze empreendimentos com indicativo de paralisação, temos outros três que

estão com proposta de paralisação ainda a ser deliberada pelo TCU, sendo ainda mais duas obras

rodoviárias.

65. No total geral de irregularidades graves, incluindo as que não recomendam a paralisação do

empreendimento, tivemos nesta edição 72 fiscalizações com achados destes tipos (IGP, pIGP, IGR e

IGC). Apenas quinze empreendimentos apresentaram ocorrências de menor importância, do tipo falhas

ou impropriedades, e sete não tiveram nenhum achado.

66. Em relação a quantidade de achados nas fiscalizações deste ano, observou-se a

preponderância de achados relativos à deficiência ou inexistência de projetos (36 ocorrências),

sobrepreço e superfaturamento (29), descumprimento do cronograma físico-financeiro do objeto (29) e

outras irregularidades na execução do contrato (26). Ressalta-se que a amostra fiscalizada foi de 94

empreendimentos.

67. Ante o exposto, concluída esta etapa de consolidação do plano de fiscalização de obras de

2017, cabe ao Tribunal prestar as seguintes informações à Comissão Mista de Planos, Orçamentos

Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (CMO):

a) lista dos processos de fiscalizações;

b) relação das obras e serviços com indícios de irregularidade grave com recomendação de

paralisação (IGP) detectados em fiscalizações anteriores a 2017;

c) relação das obras e serviços com indícios de irregularidade grave com recomendação de


monocrática ou colegiada das pendentes de confirmação;

d) relação das obras e serviços com indícios de irregularidade grave com recomendação de

retenção parcial de valores (IGR);

e) relatórios sintéticos das fiscalizações de obras realizadas em 2017, juntamente com os

respectivos votos e acórdão proferidos, contendo os dados previstos no art. 124, § 2º, da

Lei 13.408/2016 (LDO/2017);

137


f) informação sobre outros processos de fiscalização de obras com indícios de irregularidade

grave, em cumprimento ao art. 124, § 1º, da referida lei.

68. É oportuno mencionar que este Tribunal, após o envio das informações ao Congresso

Nacional, manterá relatório público em seu endereço eletrônico na internet com informações

atualizadas sobre as obras com irregularidade grave.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal aprove a minuta de acórdão que ora submeto à

deliberação deste Colegiado.


1. Processo TC 026.173/2016-6.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Administrativo.

3. Interessado: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso

Nacional – CMO.

4. Órgão/Entidade: não há.



7. Unidade Técnica: Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da

Região Sudeste (Coinfra).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consolidação das fiscalizações realizadas pelo

Tribunal, no âmbito do Plano de Fiscalização de Obras de 2017 (Fiscobras 2017), com o objetivo de

atender ao disposto no art. 123, inciso II, da Lei 13.408/2016, que estabelece as diretrizes para a

elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2017 (LDO 2017);


as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 123, inciso II, da Lei 13.408/2016, em:

9.1. autorizar a remessa dos documentos e informações a seguir indicados, relativos ao Plano de

Fiscalização de Obras de 2017, atualizados até a Sessão Plenária de 1/11/2017, em meio digital, aos

presidentes do Congresso Nacional, do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e da Comissão

Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (CMO):

9.1.1. lista dos processos de fiscalizações;


paralisação (IGP) detectados em fiscalizações anteriores a 2017 e ainda não saneadas pelos respectivos

gestores, resumida a seguir:

UF Obra com IGP confirmado em anos

anteriores ainda não saneadas

Processo no



2 Aroldo Cedraz



018.121/2017-


PI Construção da Vila Olímpica - 012.774/2017- André Luís de Carvalho

138


Parnaíba/PI 0


0 Bruno Dantas




Trecho 1

012.565/2017-

2 Bruno Dantas





monocrática ou colegiada das pendentes de confirmação, resumida a seguir:

UF Obra com IGP confirmada em 2017 Processo no


BA Adequação da Travessia Urbana em Juazeiro - BRs

235/407/BA

006.617/2017-

4 Aroldo Cedraz

BA Obras de construção da BR-235/BA - km 282,0 a km

357,4

025.760/2016-

5 Augusto Sherman


imunobiológicos

007.991/2017-

7 Benjamin Zymler


9 Bruno Dantas

UF Obra com IGP pendente de confirmação Processo no

TCU

Ministro

Relator

PB Canal Adutor Vertente Litorânea 010.240/2017-9 Bruno Dantas

RS Obras de ampliação de capacidade da BR-290/RS 010.370/2016-1 Aroldo Cedraz


Norte 034.481/2016-8 Ana Arraes


retenção parcial de valores (IGR), resumida a seguir:

UF Obra com IGR Processo Ministro

Relator

PE Construção da Refinaria Abreu e Lima em Recife (PE) 006.285/2013-

9

Benjamin

Zymler

9.1.5. relatórios sintéticos das fiscalizações de obras realizadas em 2017, juntamente com os

respectivos votos e acórdão proferidos, contendo os dados previstos no §2º do art. 124 da

Lei 13.408/2016 (LDO/2017);

9.1.6. informação sobre outros processos de fiscalização de obras com indícios de irregularidade

grave, em cumprimento ao §1º do art. 124 da Lei 13.408/2016 (LDO/2017);

9.2. encaminhar cópia desta deliberação às autoridades indicadas no subitem 9.1, bem como aos

presidentes da Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do

Senado Federal; da Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal e da Comissão de

139


Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados; ao Ministro-Chefe do Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; e ao Procurador-Geral da República;


9.3.1. inclua, no seu Plano Operacional de 2018, trabalhos que contemplem os objetivos

previstos nos itens 9.3.2 e 9.3.3 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário;

9.3.2. apresente, em 90 (noventa) dias, no âmbito do processo de seleção do Fiscobras 2018,

modelo de indicadores voltados a comparação dos resultados de diversos Fiscobras, para sua

implementação definitiva na consolidação das fiscalizações de 2018.








GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC 005.261/2015-5

Natureza: Embargos de Declaração (Tomada de Contas Especial).

Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.

Recorrente: José Sérgio Gabrielli de Azevedo (042.750.395-72).

Representação legal: Antônio Perilo Teixeira (OAB/DF 21.359); Henrique Araújo Costa


SUMÁRIO: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

ALEGAÇÕES DE CONTRADIÇÃO, OMISSÃO E OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA DOS

VÍCIOS ALEGADOS. CONHECIMENTO. REJEIÇÃO.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de embargos de declaração opostos pelo Sr. José Sérgio Gabrielli de Azevedo,

ex-presidente da Petrobras, em face do Acórdão 1.881/2017-TCU-Plenário, que julgou suas contas

irregulares, condenou-o ao pagamento de débito no valor de US$ 79,890,000.00, aplicou-lhe multa no

montante de R$ 10 milhões, além de inabilitá-lo para o exercício de cargo em comissão ou função de

confiança no âmbito da administração pública, pelo período de oito anos.

2. A condenação em apreço foi fundamentada na conduta do então presidente da Petrobras em

autorizar o Sr. Nestor Cerveró, diretor da área internacional à época, a negociar e firmar Carta de

Intenções com a empresa belga Astra para a compra dos 50% remanescentes da Refinaria de Pasadena

por US$ 788 milhões (peça 324).

3. O embargante discorre sobre vários pontos da decisão embargada (parágrafos 2 a 12 da peça

375), muito embora não indique expressamente a ocorrência de contradição, omissão e obscuridade na

decisão combatida. Isso, o recorrente somente o faz a partir do item 13 da peça recursal em

140


fundamentação que acaba por concluir que há contradição no acórdão em função de todas as menções

anteriores garantirem que a Carta de Intenções não seria vinculante, ao passo que o voto da deliberação

afirma o contrário.

4. Outra contradição apontada seria a elisão do débito do item 9.6 do Acórdão 1.927/2014-TCU-

Plenário mediante a prolação do acórdão vergastado, o qual afastou o débito relacionado ao pagamento

de juros pela Petrobras resultante da decisão de não cumprimento da sentença arbitral, em contraponto

à suposta condenação do recorrente pelos custos da mesma demora.

5. Também alega que as fundamentações do voto condutor da decisão em discussão não

permitem concluir que o Sr. Sérgio Gabrielli tenha participado da decisão de elaborar a Carta de

Intenções, tornando assim o acórdão embargado incompatível com as provas nos autos.

6. Para oportunizar o conhecimento dos argumentos recursais, transcrevo a peça de defesa, com

pequenos ajustes de forma (peça 375):

JOSÉ SÉRGIO GABRIELLI DE AZEVEDO, já qualificado nos autos, vem, por seus

advogados, à presença de Vossa Excelência, apresentar EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, com base

nas razões seguintes.

1. Em 30/08/17, esse E. TCU rejeitou, por meio do Acórdão 1.881- 34/17, as alegações de defesa

apresentadas pelo jurisdicionado, julgando irregulares suas contas e impondo condenação solidária no

valor de US$ 78,90 milhões, além de multa no valor de R$ 10 milhões.

2. Nos termos do Acórdão, proferido nos autos 005.406/2013/7, o jurisdicionado foi condenado

"por haver autorizado as tratativas empreendidas pelo Sr. Nestor Cuñat Cerveró" (item 9.2).

3. Ainda conforme o Acórdão, o Sr. Cerveró "conduziu as referidas negociações e firmou a

citada Carta de Intenções, sem que houvesse recebido delegação de competência do Colegiado Diretor,

nem do Conselho de Administração para tanto."

4. O Acórdão deliberou, ademais, pela instauração de Representação 026.736/2017-9 para

realizar a audiência dos membros da Diretoria Executiva que posteriormente anuíram com a Carta de

Intenções.

5. Em que pese o jurisdicionado tenha reafirmando que não autorizou as referidas tratativas, esse

Eg. TCU entendeu por sua condenação, ao considerar, no § 68, que o Sr. Gabrielli:

"- Participou de reunião em Copenhague em 12/09/2007 com o grupo controlador da Astra Oil,

que culminou com a negociação para aquisição dos 50% remanescentes. - Instruiu o envio de proposta

de US$ 550 milhões pela aquisição dos 50% remanescentes, sem conhecimento formal da Diretoria

Executiva e do Conselho de Administração. - Acompanhou a evolução das negociações para aquisição

da compra dos 50% remanescentes, ao ter recebido cópia de carta proposta trocadas entre os Srs.

Nestor Cerveró e Gilles Samyn. (...)"

6. Para melhor enquadramento, cabe transcrever a literalidade do Acórdão, que condenou o

jurisdicionado "por haver autorizado as tratativas empreendidas pelo Sr. Nestor Cufiat Cerveró" (item

9.2). Ora, não se conclui dos termos do relatório que o Sr. Gabrielli tenha autorizado o Sr. Cerveró à

pratica irregular de qualquer ato.

7. Nesse sentido, convém rememorar que afirmações transcritas apenas surgiram na

manifestação do MP. Até a Instrução Técnica, o entendimento prevalecente consistiu em que

"participar de reunião" é apenas „ participar de reunião", de tal modo que nada nos autos permite

concluir que o iurisdicionado tenha incidido nas condutas descritas no Acórdão, tidas como causa de

sua condenação.

8. Sendo assim, data venia, o Acórdão embargado decidiu contra as provas dos autos. O

argumento é reforçado no § 71, no qual Vossa Excelência conclui, realizando juízo de valor, e não

juízo sobre os fatos, que:

"2. Não é razoável considerar que o Sr. José Sérgio Gabrielli não tivesse conhecimento das ações

de seu subordinado direto para a formalização de negócio dessa monta."

141


9. Em contraste, a Instrução Técnica interpretou os mesmos fatos de modo diverso, tendo aderido

Vossa Excelência ao entendimento divergente do MP. Em síntese, entendeu a Unidade Técnica que a

existência da Carta de Intenções não influenciou no preço da compra da refinaria, de tal modo que

seria indevida qualquer condenação pela diferença de preços.

10. O voto condutor, a partir do § 34, deixa claro que o valor do ressarcimento foi estipulado a

partir da diferença entre o acordo extrajudicial e o valor do laudo arbitral. No entanto, tal arbitramento

não guarda nenhuma relação com as reais causas do incremento de valores. Basta ter em mente que o

incremento decorreu da passagem do tempo ao longo do processo judicial, que atrasou o cumprimento

da sentença arbitral.

11. Ora, se esse Eg. TCU entendeu correto não cumprir a sentença arbitral, até que fossem

resolvidas globalmente todas as demandas judiciais iniciadas de modo temerário pela Astra, não há

sentido em condenar o jurisdicionado pelos custos na demora. No propósito de identificar exatamente

quais rubricas serviram de base de cálculo para a condenação, foram circulados seus valores na tabela

que Vossa Excelência elaborou:

TABELA (...)

12. Nesse propósito, cabe lembrar que Vossa Excelência introduziu o Acórdão embargado com

os seguintes dizeres: "Adoto como relatório, com os ajustes de forma que entendo aplicáveis (...)". Na

Instrução Técnica restou cabalmente comprovado que o Sr. Gabrielli não mandou o Sr. Cerveró

apresentar a Carta de Intenções. Ficou também comprovado que esse Eg. TCU aprovou não pagar pelo

laudo arbitral, até que fossem resolvidas todas as pendências iniciadas, de modo temerário, contra a

Petrobras.

13. É realmente uma grave contradição aprovar-se o não pagamento do laudo e depois condenar-

se pelos custos decorrentes da demora do mesmo pagamento postergado, ainda mais considerando que

o condenado já não estava mais na empresa. Afinal, o acordo de pagamento foi realizado em um

momento no qual o jurisdicionado não fazia mais parte dos quadros da Petrobras. Por uma questão de

lógica, se a causa da condenação tiver sido os termos do acordo que pacificou o conjunto de litígios, o

Sr. Gabrielli nem teria como ser responsabilizado pelo ato, pois não era mais Presidente da Petrobras.

14. Como forma de demonstrar essa linha do tempo, assim consta do Acórdão embargado, em

sua folha 40:

"Em 13/6/2012, por meio da Ata CA 1.368, item 3, Pauta 36, o Conselho de Administração da

Petrobras aprovou o acordo extrajudicial a ser realizado entre as empresas do grupo Petrobras e Astra,

de acordo com a Ata DE 4.947, item 23, Pauta 621 e com o DIP NOVOS-NEGÓCIOS 52/2012 (peça

40, p. 1-11)."

15. E o Sr. Gabrielli é assim qualificado, em sua folha 58:

"José Sergio Gabrielli de Azevedo- Exerceu as funções de Diretor Financeiro e de

Relacionamento com Investidores entre 2003 e julho/2005 e Presidente da Petrobras entre julho/2005 e

fevereiro/ 2012."

16. A defesa até que poderia voltar a explicar sua tese com suas próprias palavras, mas seria

dispensável, pois a Instrução Técnica é primorosa ao afirmar aquilo que está transcrito no próprio

relatório do Acórdão recorrido, na folha 21:

"Conforme se verifica, dos US$ 88,5 MM, o montante de US$ 48.5 MM nada tem a ver com a

Carta de Intenções, pois as denominadas "Outras Disputas" se referem aos mútuos e ao valor adicional

de 4%, resultante da diferença dos juros (9% - 5%) de BNP Paribas. Portanto, esse valor (US$ 48,5

MM) não pode integrar a base de cálculo de um suposto débito ocasionado pela LOI, pois aquelas

demandas são absolutamente independentes da Carta de Intenções. Já o valor de US$ 40 MM se refere

ao pagamento do chamado "custo evitado", composto, em sua maior parte, pelos juros futuros sobre o

laudo arbitrai, conforme último parágrafo acima transcrito. Nesse contexto, é certo que a Carta de

Intenções contribuiu para que o litígio se arrastasse até 2012, impondo à Petrobras um encargo

(pagamento de juros), em função da postergação do cumprimento da sentença arbitrai (US$ 93 MM +

142


custo evitado dos juros futuros). Contudo, mesmo que não houvesse a Carta de Intenções, subsistiriam

os mesmos juros moratórios, em face das outras demandas promovidas pela Astra, que impediram o

adimplemento da sentença arbitrai, no prazo inicialmente fixado. O valor da LOI não tem uma relação

direta com o valor dos juros moratórios. Por isso, a metodologia de cálculo do débito, relativo ao

subitem 9.5 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, é inadequada. O valor dos juros moratórios seria o

mesmo - com ou sem a LOI - porque incidem sobre o montante da condenação arbitrai (US$ 639 MM)

até a celebração do Acordo Extrajudicial, em 2012. Como se verá no tópico seguinte, no exame do

subitem 9.6 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, esse custo financeiro foi imposto à Petrobras

porque a Astra se negou, desde o início, a aceitar a sentença arbitrai, em função de vários fatores, um

dos quais a Carta de Intenções (peça 54, p. 44-81). Sem esta, haveria litígio judicial da mesma forma,

em face de outros questionamentos da Astra, impondo à Petrobras os mesmos encargos (juros

moratórios). Além disso, o pagamento dos juros moratórios sobre o laudo arbitral, à razão de 5% a.a.,

de per si, não representou prejuízo financeiro à Petrobras, conforme análise adiante empreendida.

Assim sendo, conclui-se que não há débito relativo à Carta de Intenções." (grifos do original)

17. Assim, salvo melhor juízo, a condenação ocorreu por presunção e contra as provas dos autos.

Existe, portanto, contradição no julgado, o que é fortalecido pelo § 58 do voto condutor, no qual Vossa

Excelência afirma que:

"Após a assinatura da LOI, a empresa belga considerou que os termos negociados naquele

instrumento vinculariam o fechamento da negociação. O juízo arbitral, muito embora demandado pela

Petrobras para se posicionar sobre a impossibilidade de a LOI determinar o valor final da PRSI, não se

manifestou sobre esse ponto, uma vez que não havia cláusula de arbitragem no instrumento. Afirmo,

por certo, que a assinatura da Carta de Intenções produziu efeitos concretos e vinculante."

18. Pelo exposto, reforça-se que existe contradição no Acórdão, pois todas as menções anteriores

dão conta de que a Carta de Intenções não seria vinculante, ao passo que Vossa Excelência conclui

pelo seu caráter vinculante.

19. Além disso, as passagens citadas no voto condutor não permitem concluir que o Sr. Gabrielli

tenha orientado a elaboração da Carta de Intenções, razão pela qual a conclusão do Acórdão

embargado é incompatível com as provas nos autos.

20. Como se não bastasse, esse Eg. TCU autorizou o não pagamento imediato da condenação

arbitral, ao mesmo tempo que condenou o jurisdicionado pelos custos decorrentes dessa mesma

demora.

21. Com base nessas razões, o jurisdicionado, respeitosamente, pleiteia a reforma do Acórdão

embargado para que, sanando-se as contradições apontadas, seja revogada a condenação (item 9.2) e a

imposição de multa em seu desfavor (item 9.3).

22. Subsidiariamente, requer a atribuição de efeito suspensivo aos embargos para suspender o

processamento deste recurso até o julgamento do mérito do processo principal (TC 005.406/2013-7),

tendo em vista a conexão dos temas tratados nos referidos autos.

É o relatório.

VOTO

Atendidos os requisitos de admissibilidade, conheço dos embargos de declaração opostos pelo

Sr. José Sérgio Gabrielli de Azevedo, ex-presidente da Petrobras, contra o Acórdão 1.881/2017-TCU-

Plenário, que julgou irregulares as contas do recorrente e lhe imputou débito, com aplicação de multa e

pena de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da

administração pública, pelo período de oito anos.

2. O acórdão embargado foi proferido no âmbito de tomada de contas especial instaurada em

atendimento a determinações do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, o qual apreciou representação

formulada pelo Ministério Público junto ao TCU acerca de irregularidades que resultaram em

prejuízos decorrentes da aquisição da Refinaria de Pasadena.

143


3. Os presentes autos cuidam dos débitos relacionados aos itens 9.5 e 9.6 do referido acórdão de

2014, transcritos como se segue:

9.5. realizar a citação, com fundamento no art. 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202,

inciso II, do Regimento Interno do TCU, dos responsáveis abaixo relacionados, para que, no prazo de

quinze dias, apresentem alegações de defesa ou recolham aos cofres da Petróleo Brasileiro S.A. -

Petrobras a quantia original de US$ 79,890,000.00 (setenta e nove milhões e oitocentos e noventa mil

dólares), convertida para moeda nacional (Reais), nos termos do art. 39, § 3º, da Lei 4.320/1964 (com

a redação dada pelo Decreto-Lei 1.735/79, de 20/12/1979) e do art. 9º da IN-TCU 71/2012, na data de

ciência da citação, e atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora a partir dessa data, até a

data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, prejuízo esse resultante das tratativas

com a Astra e da assinatura de Carta de Intenções (Letter of Intent) para aquisição dos 50% restantes

da Pasadena Refining System Inc. (PRSI) e PRSI Trading Company (PRST) por valor superior àquele

que decorreria da aplicação dos mecanismos de definição do preço de transferência das ações

constantes do acordo de acionistas, bem como superior ao estipulado por consultoria especializada

contratada pela Petrobras para avaliar o preço da refinaria no estado em que ela se encontrava, uma

vez que o valor acordado na negociação foi levado em consideração na fixação do preço

estipulado no acordo extrajudicial que encerrou o litígio com a Transcor Astra Group;

(...)

9.6. realizar a citação, com fundamento no art. 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202,

inciso II, do Regimento Interno do TCU, dos responsáveis abaixo relacionados, para que, no prazo de

quinze dias, apresentem alegações de defesa ou recolham aos cofres da Petróleo Brasileiro S.A. –

Petrobras a quantia original de US$ 92,300,000.00 (noventa e dois milhões e trezentos mil dólares),

convertida para moeda nacional (Reais), nos termos do art. 39, § 3º, da Lei 4.320/1964 (com a redação

dada pelo Decreto-Lei 1.735/79, de 20/12/1979) e do art. 9º da IN-TCU 71/2012, na data de ciência da

citação, e atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora a partir dessa data, até a data do

efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, em razão do prejuízo causado ao patrimônio da

companhia estatal brasileira devido à decisão de postergar o cumprimento da sentença arbitral até o

trânsito em julgado de ações que visavam desconstituí-la; (grifos acrescidos)

4. No julgamento das contas, o débito relativo ao subitem 9.6 foi elidido porque as alegações de

defesa comprovaram que a decisão tomada pelos responsáveis de postergar o pagamento dos 50%

remanescentes das ações da Refinaria de Pasadena à empresa Astra foi respaldada em análises válidas

e razoáveis dos melhores cenários econômicos e financeiros para a companhia.

5. A condenação que agora se discute está associada à conduta descrita no subitem 9.5, já que as

evidências dos autos demonstraram que a assinatura da Carta de Intenções (Letter of Intent- LOI)

resultou na condução do processo arbitral iniciado pela Petrobras, assim como nas ações judiciais

movidas pelo grupo belga para discutir se o valor consignado na LOI, negociado pelos Srs. Sérgio

Gabrielli e Nestor Cerveró deveria ser cumprido pela Petrobras, porquanto o documento não continha

cláusula que indicasse que a negociação não tinha efeito vinculante.

6. Por oportuno, rememoro que o valor da aquisição dos 50% finais da refinaria pretendido pela

Astra somava US$ 788,00 milhões, enquanto o juízo arbitral firmou a quantia de US$ 466,36 milhões

na mesma data-base.

7. O recorrente inicialmente centrou seus questionamentos nas seguintes alegações descritas nos

parágrafos 2 a 12 de sua peça de defesa (transcritos no relatório precedente desta decisão):

a) não se extrai do relatório que compõe a decisão do TCU a conclusão de que o recorrente teria

autorizado o Sr. Nestor Cerveró a praticar qualquer ato irregular na condução e assinatura da Carta de

Intenções (LOI);

b) o acórdão embargado decidiu contra as provas dos autos, porquanto a tese de que o ex-

presidente teria conduzido as negociações atinentes à Carta de Intenções surgiu apenas na

manifestação do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), sendo que a instrução da unidade técnica

144


deixou claro que “participar de reunião” é apenas “participar de reunião”, não permitindo se concluir

com isso que o responsável tenha incidido nas condutas do acórdão;

c) a decisão teria realizado “juízo de valor” em vez de “juízo sobre os fatos” ao afirmar “Não é

razoável considerar que o Sr. José Sérgio Gabrielli não tivesse conhecimento das ações de seu

subordinado direto para a formalização de negócio dessa monta.”;

d) O voto condutor, a partir do § 34, deixa claro que o valor do ressarcimento foi estipulado a

partir da diferença entre o acordo extrajudicial e o valor do laudo arbitral. Esse incremento teria

decorrido da passagem de tempo ao longo do processo judicial, que atrasou o cumprimento da

sentença arbitral. Se o TCU entendeu correto não cumprir a sentença arbitral naquele momento não

teria sentido em condenar o ex-presidente da estatal pelos custos da demora;

8. Registro que não há na peça recursal nenhuma indicação de contradição, obscuridade ou

omissão para os apontamentos descritos nos itens acima. Somente a partir do parágrafo 13 do

documento, os argumentos recursais trazem expressamente suposta contradição na decisão, a qual teria

aprovado a conduta de não pagamento pelo laudo arbitral (subitem 9.6) e depois condenado o

recorrente pelos custos decorrentes da demora do mesmo pagamento (subitem 9.5).

9. Na mesma linha, o recorrente mencionou que sequer estava na empresa quando o acordo de

pagamento foi aprovado em 13/6/2012, porquanto saiu da presidência da Petrobras em fevereiro de

2012. De forma exaustiva, rebateu a tese de que a condenação ocorreu por presunção e contra as

provas dos autos, motivo esse que traria contradição ao julgado.

10. Finaliza seus argumentos ao apontar outra suposta contradição no acórdão embargado, haja

vista o relatório que precede a decisão mencionar que a LOI não seria vinculante, ao passo que o TCU

decidiu pela natureza vinculante do instrumento. Mais uma vez afirma que as fundamentações do voto

condutor não permitem concluir que o então presidente tenha orientado a elaboração da Carta de

Intenções, o que torna as conclusões do acórdão embargado incompatíveis com as provas dos autos.

11. Feita essa breve descrição dos argumentos recursais, passo a decidir.

12. Quanto ao mérito, esclareço, de pronto, que o objetivo dos embargos é integrar o acórdão por

meio do saneamento de eventuais obscuridades, omissões ou contradições internas à decisão

embargada. Tal expediente recursal não se presta a examinar novos argumentos, reexaminar pontos já

refutados ou promover a uniformização com outros julgados do TCU.

13. Em síntese, o conjunto de argumentos apresentados pelo responsável revela inconformismo

com o julgamento proferido, mas não indica qualquer omissão, contradição ou obscuridade a ser

saneada no acórdão embargado, conforme exponho a seguir.

14. Em relação à declaração de que os fatos descritos no relatório da decisão, os quais expressam

a visão da unidade técnica, não fundamentam relação causal entre a conduta do Sr. Sérgio Gabrielli e o

cometimento da irregularidade que originou o prejuízo objeto da condenação aqui discutida em sede de

embargos, não vislumbro qualquer omissão, contradição ou obscuridade.

15. Como é de conhecimento, o relator dos autos pode ou não seguir o entendimento dos

técnicos, trazendo sua visão e fundamentos para a decisão, por meio das provas contidas nos autos.

16. Ou seja, muito embora discorde da posição da secretaria de controle externo, nada

obstaculiza a transcrição dos exatos termos da instrução no relatório que acompanha a decisão, como

forma de dar transparência e motivação ao entendimento do relator, ainda que este não concorde com a

proposta ali contida.

17. O simples fato de os argumentos do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) serem

discordantes da posição da SecexEstatais quanto à responsabilização do Sr. José Gabrielli não é

motivo para se afirmar que o acórdão decidiu contra as provas dos autos. Percebe-se, de pronto, uma

tentativa de rediscussão do mérito da decisão embargada, situação que não se presta a ser avaliada

nesse tipo de recurso.

18. Com efeito, a decisão se fundamentou em prova dos autos, qual seja o relatório da Comissão

Interna de Apuração da Petrobras, o qual descreve a sucessão de acontecimentos prévios à assinatura

145


da Carta de Intenções, com a participação do embargante, prova indicada pelo Parquet de Contas e

adotada pelo TCU como razões de decidir do acórdão combatido, o qual expressa claramente essa

condição nos termos do voto que se transcreve:

67. A Comissão Interna de Apuração conclui, por meio de robustas evidências, que o processo

de negociação ocorrido entre 30/9/2007 e 5/12/2007 foi acompanhado pelos ex-presidente e ex-diretor

da área internacional e por Paulo Roberto Costa, não havendo indícios de que os demais diretores

tenham tido conhecimento das tratativas que redundaram na assinatura da Carta de Intenções (peça

697, p. 57).

68. Destaco que o Relatório de Apuração da CIA assim concluiu (peça 697, p. 107 do TC

005.406/2013-7):

José Sergio Gabrielli de Azevedo

-Exerceu as funções de Diretor Financeiro e de Relacionamento com Investidores entre 2003 e

julho/2005 e Presidente da Petrobras entre julho/2005 e fevereiro/2012.

-Presidiu, em 02/02/2006, a reunião de Diretoria Executiva que aprovou a compra da refinaria

(50% iniciais), cujo contrato previu o Revamp para 100.000 bpd.

-Anunciou, dias após o closing, a intenção de executar a duplicação da Refinaria para 200.000

bpd, apesar de o contrato original prever o Revamp para 100.000 bpd.

-Participou de reunião em Copenhague em 12/09/2007 com o grupo controlador da Astra

Oil, que culminou com a negociação para aquisição dos 50% remanescentes.

-Instruiu o envio de proposta de US$ 550 milhões pela aquisição dos 50% remanescentes,

sem conhecimento formal da Diretoria Executiva e do Conselho de Administração. (essa era a

proposta inicial que foi coberta posteriormente pela contraproposta da Astra no valor de US$ 700

milhões)

-Acompanhou a evolução das negociações para aquisição da compra dos 50%

remanescentes, ao ter recebido cópia de cartas-proposta trocadas entre os Srs. Nestor Cerveró e

Gilles Samyn.

-Autorizou o Jurídico Internacional a entrar em processo arbitral contra a Astra em 19/06/2008,

sem prévio conhecimento formal à Diretoria Executiva.

-Determinou à área corporativa de Novos Negócios, em outubro/2011, que negociasse condições

de um acordo para encerramento das pendências com a Astra.

19. De igual maneira, não identifiquei contradição, omissão ou obscuridade na afirmação do

recorrente quanto à emissão de “juízo de valor” em vez de “juízo sobre os fatos”, haja vista a decisão

mencionar não ser razoável o então presidente da Petrobras desconhecer as negociações empreendidas

pelo ex-diretor da área internacional para firmar carta de intenções com a finalidade de adquirir os

50% remanescentes da refinaria.

20. Registro que o recorrente também apresenta como contradição o fato de o TCU ter elidido o

prejuízo relacionado ao pagamento de juros pelo não cumprimento do laudo arbitral pela Petrobras,

muito embora tenha cobrado do Sr. Sérgio Gabrielli o débito decorrente da diferença entre os valores

determinados pelo laudo arbitral e aqueles efetivamente pagos por ocasião do acordo extrajudicial.

21. Assim, na visão do embargante, o TCU entendeu como correto postergar o pagamento

determinado pelo laudo arbitral, mas o condenou pelo dano causado pela demora em quitar os 50%

remanescentes, valor pago apenas por ocasião do acordo extrajudicial firmado entre a Astra e a

Petrobras.

22. De pronto, afirmo que não há contradição alguma. A fim de elucidar os fatos, relembro que o

próprio Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário individualizou as condutas dos dois débitos avaliados por

esta TCE. Nesses moldes, há duas condutas que geraram prejuízos distintos, um deles elidido por meio

da decisão embargada.

23. Os valores saneados pelo TCU somam US$ 92,3 milhões e são decorrentes de juros relativos

ao não pagamento dos valores determinados pelo juízo arbitral, contabilizados no período de maio de

146


2009 a maio de 2012. Para esse valor, seriam responsabilizados aqueles que em 2009 decidiram adiar o

pagamento até decisão de mérito de pendência judicial iniciada pela Astra para tentar fazer valer os

valores da carta de intenções negociadas pelo ex-presidente e ex-diretor da área internacional da

estatal.

24. De outro lado, o débito objeto de discussão nesse recurso totaliza US$ 79,89 milhões e se

refere aos valores pagos a mais pela Petrobras em face do não pagamento dos 50% finais das ações da

Refinaria de Pasadena em função da probabilidade de um deslinde judicial favorável ao grupo Astra,

cuja extinção da ação mediante acordo extrajudicial causou prejuízo à estatal em face da necessidade

de evitar custos e despesas que seriam incorridos, caso se mantivessem as pendências judiciais em

curso.

25. Assim como os montantes avaliados como débito nos subitens 9.5 e 9.6 não se confundem,

as condutas ali levantadas também são diferentes. A decisão recorrida condenou o embargante e seu

então subordinado por valores a maior arcados pela Petrobras que somente se realizaram porque esses

ex-gestores inadvertidamente compuseram uma negociação que deu causa ao adiamento da quitação da

compra dos 50% das ações remanescentes da refinaria e provocou pendências negociais entre as

empresas.

26. Por entendimento lógico, os atos foram praticados entre novembro e dezembro de 2007,

época em que se deram as tratativas para a assinatura da carta de intenções (5/12/2007) e não na

ocasião do pagamento do acordo extrajudicial (2012). Por certo, os valores pagos a maior não se

correlacionam com o momento da quitação da dívida e sim com a inoportuna decisão de firmar

intenção negocial de valores exorbitantes, sem cláusula expressa que indicasse se o instrumento seria

vinculante ou não para a efetividade da transação.

27. Os termos negociados na carta de intenções foi a causa dos litígios entre as acionistas tanto

na esfera arbitral quanto na judicial, cujas despesas futuras estimadas pela Petrobras motivaram a

celebração de um acordo extrajudicial, em que a estatal se viu obrigada a pagar US$ 820.50 milhões

(abril de 2012), em vez de desembolsar US$ 639.13 milhões (US$ 731,326,225.00 em valores

atualizados para a mesma data base).

28. Aproveito os argumentos precedentes para rebater outra suposta contradição levantada na

peça recursal. O fato de o Sr. José Gabrielli estar desvinculado da estatal quando do pagamento do

acordo extrajudicial em nada serve para excluí-lo da responsabilidade pela negociação e consequente

assinatura da Carta de Intenções, conduta esta praticada no final de 2007, que deu causa ao débito da

condenação aqui em exame, consoante já elucidado neste voto.

29. Como último ponto, examino a alegada contradição causada pela menção de não vinculação

da Carta de Intenções no relatório que acompanha a decisão em contrapartida à decisão do TCU

mencionar que o mesmo instrumento seria vinculante.

30. Nos termos anteriormente detalhados nos parágrafos 10 a 12, a mera transcrição do

posicionamento da unidade técnica e adoção dessa peça como relatório do acórdão não indicam

anuência do colegiado aos fundamentados ali contidos. O voto é claro e fundamenta a decisão deste

Plenário em considerar os efeitos vinculantes da carta de intenções:

58. Após a assinatura da LOI, a empresa belga considerou que os termos negociados naquele

instrumento vinculariam o fechamento da negociação. O juízo arbitral, muito embora demandado pela

Petrobras para se posicionar sobre a impossibilidade de a LOI determinar o valor final da PRSI, não se

manifestou sobre esse ponto, uma vez que não havia cláusula de arbitragem no instrumento. Afirmo,

por certo, que a assinatura da Carta de Intenções produziu efeitos concretos e vinculantes.

59. O Relatório da Comissão Interna de Apuração (CIA) da Petrobras (DIP PRESIDÊNCIA

38/2014, de 24/03/2014) (peça 697 do TC nº 005.406/2013-7) traz luz a pontos relevantes para a

análise da conduta do Sr. Nestor Cerveró (peça 697, p.57-58) :

4.7.18 As cartas encaminhadas pela Petrobras em 30/09/2007, 18/10/2007 e 29/11/2007

continham parágrafo informando que as propostas não eram definitivas e não criavam obrigações.

147


Entretanto, as cartas de 30/11/2007 e 04/12/2007, encaminhadas pela Petrobras, e a carta de

05/12/2007 (LOI), deixaram de apresentar tal parágrafo. A ausência deste parágrafo viabilizou que a

Astra alegasse de que se tratava de oferta “firme”. (grifos acrescidos)

60. As cartas que excluíram os parágrafos que afirmavam que as propostas não eram definitivas

e não criavam obrigações estão assim detalhadas na apuração da CIA:

Carta de 30/11/2007: Carta Petrobras (DINTER 60.043 – Sr. Nestor Cerveró para Sr. Gilles

Samyn) reafirmando termos da oferta de US$ 700 milhões e do pagamento da segunda parcela da

special allocation (US$ 85 milhões).

Carta de 04/12/2007: Carta Petrobras (DINTER 60.046 - Sr. Nestor Cerveró para Sr. Gilles

Samyn) registrando dificuldades em se chegar ao acordo final, recomendando o retorno das

negociações pelos Srs. Alberto da Fonseca Guimarães e Mike Winget.

Carta de 05/12/2007: Carta Transcor/Astra (Sr. Gilles Samyn para Nestor Cerveró) contendo a

oferta final de venda dos 50% remanescentes da PRSI por US$ 700 milhões, mais o pagamento de

US$ 85 milhões referente à segunda parte da special allocation pendente. A carta foi assinada

(“aceite”) pelo Sr. Nestor Cerveró na mesma data. Não ficou explicitada a necessidade de aprovação

superior na Petrobras. (grifos acrescidos)

61. Outro ponto tratado no mesmo documento, já detalhado na parte II deste voto, é a observação

feita à página 72 de que, apesar de o Sr. Nestor Cerveró afirmar em depoimento prestado na Corte

Arbitral americana, em 3/2/2009, que a Carta de Intenções era “vinculante”, o Painel deixou de emitir

decisão sobre tal documento.

Diante do exposto, e como não há omissão, contradição ou obscuridade na decisão recorrida,

rejeito os embargos de declaração e VOTO para que este Tribunal adote a minuta de acórdão que

submeto a este Colegiado.


1. Processo nº TC 005.261/2015-5.

2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de declaração (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrente: José Sérgio Gabrielli de Azevedo (042.750.395-72).

4. Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.


5.1. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Vital do Rêgo.

6. Representante do Ministério Público: Não atuou.

7. Unidade Técnica: Não atuou.

8. Representação legal: Antônio Perilo Teixeira (OAB/DF 21.359); Henrique Araújo Costa


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pelo Sr. José

Sérgio Gabrielli de Azevedo, ex-presidente da Petrobras, em face do Acórdão 1.881/2017-TCU-

Plenário, por meio do qual o TCU julgou suas contas irregulares, condenou-o ao pagamento de débito,

aplicou-lhe multa, além de inabilitá-lo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança

no âmbito da administração pública, pelo período de oito anos;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, em:

9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração, nos termos dos arts. 32 e 34 da

Lei 8.443/1992, c/c o art. 287 do RITCU, para, no mérito, rejeitá-los, mantendo-se inalterada a decisão

recorrida;


148









GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 013.444/2017-4.

Natureza: Relatório de Auditoria

Órgão: Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.


SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE OBRAS

DO GOVERNO FEDERAL PARA VERIFICAR O CUMPRIMENTO DOS ACÓRDÃOS

1.188/2007 E 617/2010, AMBOS DO PLENÁRIO DO TCU. DETERMINAÇÕES. PRAZO

PARA IMPLANTAÇÃO DAS MEDIDAS. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a peça técnica elaborada em pareceres uniformes na Secretaria de

Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) (peças 18-20):

INTRODUÇÃO

Trata-se de fiscalização do tipo auditoria operacional, conforme previsto no art. 239 do

Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (RITCU) e no art. 1º da Portaria-Segecex 4/2010,

de 26/2/2010.

1.1 Identificação simplificada do objeto da auditoria

2. Cuidam os presentes autos de processo com a finalidade de atender à determinação do subitem

9.3.1 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, relacionada

a avaliar as medidas adotadas pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) em

relação à implementação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal. O referido subitem contém

a seguinte determinação:


9.3.1. programe a realização de uma fiscalização na Secretaria Executiva do Ministério do


com o objetivo de efetuar uma completa avaliação do Sistema de Obras do Governo;

3. O aludido acórdão teve a finalidade de realizar a consolidação das fiscalizações de obras

públicas realizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no âmbito do Fiscobras 2016.

1.2 Objetivos e escopo da auditoria

4. O objetivo dessa auditoria operacional foi avaliar o Cadastro Geral de Obras do Governo

Federal e o resultado constará no relatório consolidado do Fiscobras 2017.

5. Durante a fase de planejamento, foram formuladas as questões de auditoria indicadas adiante:

149


a) O Sistema de Obras do Governo, disponível no endereço eletrônico

http://obras.planejamento.gov.br, contempla a totalidade das informações requeridas nos acórdãos do

TCU?

b) Em que situação se encontra o Cadastro Geral de Obras realizadas com recursos federais?

1.3 Antecedentes

6. Com o objetivo de elaborar um diagnóstico sobre as obras inacabadas financiadas com

recursos da União, foi prolatado, em 20/6/2007, o Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário, de relatoria do

Ministro Valmir Campelo. Dentre as inúmeras determinações, destacam-se os itens 9.1 e 9.2, nos

seguintes termos:

9.1. determinar, com fundamento no art. 43 da Lei nº 8.443/92 e no art. 250 do Regimento

Interno, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que:

9.1.1. implemente um sistema de informações para registro de dados das obras públicas

executadas com recursos federais que consubstancie um Cadastro Geral de Obras e permita o controle

e acompanhamento dos empreendimentos, bem como a ampla consulta pela sociedade;

9.1.2. na concepção do sistema de que trata o subitem anterior, contemple os seguintes

parâmetros:

9.1.2.1. vinculação de todos os contratos de uma determinada obra ao mesmo código (chave

OBRA);

9.1.2.2. necessidade do nome da obra ser diferente da ação orçamentária, visto que uma mesma

ação poder contemplar mais de uma obra e vice-versa;

9.1.2.3. condicionamento da liberação inicial de recursos para a obra à criação do referido código

no sistema (chave OBRA);

9.1.2.4. cadastramento dos cronogramas físico-financeiros de todos os contratos de uma obra em

módulo específico para este fim, para o posterior acompanhamento das medições, de forma a cotejar a

execução prevista e a realizada, sendo o registro das informações dos cronogramas da obra e das

medições condição obrigatória para emitir as notas de lançamento no SIAFI;

(...)

9.2. recomendar, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, ao Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão que:

9.2.1. retome a implantação do Portal ObrasNet, com vistas a disponibilizar na Internet

informações sobre o andamento das obras públicas realizadas com recursos federais, de forma a

facilitar o controle social, passando a incorporar no referido portal as informações a serem

disponibilizadas pelo sistema de que trata o subitem 9.1.1 deste Acórdão.

7. Em 2009, foi autuado processo (TC 016.162/2009-3) com o objetivo de monitorar as

determinações do Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário. Segue abaixo trecho do relatório que subsidiou

o Acórdão 617/2010-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo:

173. Portanto, as informações disponíveis para ampla consulta da sociedade não são suficientes

para que o cidadão conheça o estágio atual dos empreendimentos ou o volume de recursos públicos já

investidos, ou seja, não são suficientes para dar transparência ao gasto público que se tem efetuado por

meio dessas obras.

174. Mesmo estas informações que estão disponíveis para livre consulta são de difícil acesso,

pois não se constataram iniciativas do Governo no sentido de dar ampla publicidade ao SisPAC como

ferramenta de transparência das ações conduzidas no âmbito do Programa de Aceleração do

Crescimento. Nem mesmo os Balanços do PAC divulgam o endereço eletrônico do SisPAC para a

consulta da sociedade.

175. Devido ao difícil acesso ao sistema, combinado à insuficiência de informações disponíveis

para livre acesso, conclui‐se que o SisPAC não atende ao requisito de permitir ampla consulta pela

sociedade (grifo nosso)

150


8. Assim, o aludido Acórdão 617/2010-TCU-Plenário determinou: “9.2. reiterar ao Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão ‐ MPOG, a determinação constante do item 9.1 e a

recomendação prevista no item 9.2, ambos do Acórdão nº 1.188/2007‐TCU‐Plenário”.

9. As determinações presentes em ambos os acórdãos foram objeto de monitoramento desta

Corte no âmbito do TC 006.922/2013-9, oportunidade na qual o TCU, por meio do Acórdão 148/2014-

TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo, de 5/2/2014, determinou à Secretaria-

Executiva do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que fizesse constar no relatório

de gestão a ser apresentado nas contas dos exercícios seguintes as medidas adotadas para a

implementação do cadastro de obras executadas com recursos federais. Nesse contexto, o Acórdão

148/2014-TCU-Plenário, de 5/2/2014, fez a seguinte determinação:

Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento

nos arts. 143, inciso V, alínea "c", e 243 todos do Regimento Interno/TCU, em considerar não

atendidas as determinações do item 9.1 do Acórdão nº 1.188/2007‐Plenário e do item 9.2 do Acórdão

nº 617/2010‐Plenário e fazer a determinação seguinte, de acordo com a instrução da unidade técnica

constante da peça 16, arquivando‐se em seguida o presente processo:

(...)

1.6. Determinação: determinar à Secretaria‐Executiva do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão ‐ MPOG que faça constar do relatório de gestão a ser apresentado nas contas

relativas aos próximos exercícios, as medidas adotadas para a implementação do cadastro de obras

executadas com recursos federais. (grifo nosso)

10. Em 2014, autuou-se o TC 002.797/2014-3, referente à Solicitação do Congresso Nacional

requerendo informações a respeito de obras públicas, financiadas com recursos federais, à época

paralisadas. Essa solicitação foi encaminhada pela Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da

Câmara dos Deputados e resultou no Acórdão 699/2014-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro

Valmir Campelo, de 26/3/2014, cujo item mais relevante consta destacado abaixo:

(...) 9.2. informar ao solicitante que:

9.2.1. a inexistência de um cadastro de obras públicas executadas com recursos federais, cuja

necessidade foi apontada pelo TCU mediante os Acórdãos 1.188/2007 e 617/2010, ambos do Plenário,

com determinação de providências ao Poder Executivo, dificulta que se levantem informações precisas

e atualizadas sobre que obras estão atualmente em execução, concluídas ou paralisadas;

9.2.2. as determinações presentes nos Acórdão 1.188/2007 e 617/2010 foram objeto de

monitoramento desta Corte, no âmbito do TC 006.922/2013-9, oportunidade na qual o TCU, por meio

do Acórdão 148/2014 - Plenário, determinou à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão – MP – que fizesse constar do relatório de gestão a ser apresentado nas contas

relativas aos próximos exercícios, as medidas adotadas para a implementação do cadastro de obras

executadas com recursos federais (...).

11. No âmbito do acompanhamento das medidas implementadas pelo MP, a então Coordenação-

Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da Região Sudeste do TCU (Coinfra/TCU),

verificou, em 1º/9/2016, que providências a respeito da criação de um Cadastro Geral de Obras

executadas com recursos federais foram inseridas no relatório de gestão de 2014 da Secretaria-

Executiva do MP, consoante determinação do Acórdão 148/2014-TCU-Plenário. Nesse contexto,

segue abaixo trecho do aludido relatório (peça 6 do TC 021.758/2015-8):

Em relação ao item 1.6 (do Acórdão 148/2014-TCU-Plenário), foi adotada a carga direta de

dados, que permitirá uma utilização pontual do sistema, mas que não se trata de solução definitiva.

Sistema de Obras do Governo Federal em produção. Carga principal concluída. Pendência de

algumas tabelas, com previsão de conclusão dessa carga até mar/15. O ambiente definitivo estará

concluído em dez/15 conforme ação PDTI DTI78.

O Sistema de Obras utiliza dados do Sistema Integrado de Administração e Serviços Gerais –

SIASG, que foi desenvolvido em plataforma de grande porte há quase duas décadas e possui um

151


volume imenso de dados armazenados. A extração e transformação desses dados tem sido o maior

desafio. Obteve-se sucesso em extrações pontuais, que não permitem a plena utilização do Sistema de

Obras devido à desatualização constante dos dados. Trabalha-se atualmente para viabilizar a extração e

tratamento desse conjunto de dados de forma automatizada. O prazo estabelecido em PDTI para

alcançar esse objetivo é dez/2015.

12. Em 1º/9/2016, ao efetuar pesquisa no Sistema de Obras do Governo, disponível no endereço

eletrônico http://obras.planejamento.gov.br/, constatou-se que havia algumas informações

disponibilizadas, porém insuficientes para atender às deliberações supracitadas.

13. Isso porque, ao gerar relatórios por meio do referido sistema, constavam apenas os dados

sobre o órgão gestor, o nome da obra, o código de identificação e o ano. Não havia informações, por

exemplo, sobre o percentual físico executado, o valor do empreendimento, a unidade da federação,

nem sobre a situação da obra (iniciada, em andamento, paralisada ou concluída, por exemplo). Essas

informações complementares são essenciais para consultas demandadas pela sociedade em geral.

14. Detectou-se, também, que, dentre os registros elencados no aludido sistema, havia diversos

objetos que não se referem a obras públicas, tais como: aquisição de vale transporte, contratação de

publicidade legal e aquisição de no-break.

15. Em face desses problemas detectados, o Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, de relatoria do

Ministro Raimundo Carreiro, determinou a realização da auditoria em tela para fins de avaliação do

Sistema de Obras do Governo Federal.

16. A seu turno, no âmbito do processo autuado com o objetivo de acompanhar as medidas

implementadas pelo MP para viabilizar a criação de um Cadastro Geral de Obras (TC 021.758/2015-

8), foram realizadas reuniões entre auditores do Serviço de Informações sobre Fiscalizações de Obras

da Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura (Siob/Coinfra), nos dias

9/3/2017, 15/3/2017 e 11/4/2017, com a então Diretoria de Tecnologia da Informação da Secretaria-

Executiva do MP (DTI/SE/MP), no intuito de conhecer melhor como o Sistema de Obras fora

implementado, bem como informar ao Ministério a respeito das inconsistências identificadas nos

dados do sistema.

17. Foi ratificado pela então DTI/SE/MP que a base de dados utilizada no citado cadastro à

época era apenas o Sistema Integrado de Administração e Serviços Gerais (Siasg), e que não havia

uma segregação dos objetos entre os referentes a obras e os não.

18. Restou, portanto, evidente que o Sistema de Obras do Governo, disponível em:

http://obras.planejamento.gov.br, não se mostrou adequado, tampouco atende às determinações dos

acórdãos do TCU a respeito do assunto em tela.

1.4 Metodologia utilizada

19. Para a realização deste trabalho, foram seguidos os normativos institucionais que tratam das

fiscalizações no âmbito do TCU, em especial os documentos intitulados “Manual de Auditoria

Operacional”, aprovado pela Portaria-Segecex 4, de 26/2/2010, e “Normas de Auditoria do TCU”

(NAT), aprovado por meio da Portaria-TCU 280, de 8/12/2010, posteriormente alterada pela Portaria-

TCU 168, de 30/6/2011.

20. Durante a fase de planejamento, a equipe de auditoria participou de diversas reuniões com

representantes do MP com vistas a identificar as unidades responsáveis pelo Cadastro Geral de Obras

do Governo Federal, uma vez que o Ministério estava migrando a implementação do Sistema de Obras

do Governo, até então sob a responsabilidade do Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro),

para a equipe de tecnologia da informação do próprio MP. Além disso, houve uma reestruturação do

Ministério, o que resultou em mudança da unidade gestora do sistema.

21. Na fase de execução, foram realizadas entrevistas com os gestores representantes da

Secretaria-Executiva (SE/MP), da Secretaria de Gestão (Seges/MP) e da Secretaria de

Desenvolvimento da Infraestrutura (SDI/MP), buscando-se levantar o cenário atual e propostas do


152


Ministério do Planejamento relacionadas ao projeto de implementação de um novo Cadastro Geral de

Obras do Governo Federal.

22. Cabe ressaltar que servidores do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União

(CGU), responsáveis pela realização de auditorias em obras públicas, também participaram de algumas

das citadas reuniões.

23. Por fim, a versão preliminar deste relatório foi enviada ao MP a fim de colher os comentários

dos gestores, os quais foram incorporados a esta versão final.

1.5 Limitações ocorridas

24. Não foram registradas limitações ao presente trabalho.

2. VISÃO GERAL DO OBJETO

25. Nesta seção, serão descritos aspectos relativos à diversidade de fontes de informação e de

formas de aplicação de recursos federais em obras públicas, bem como a proposta apresentada pela

Secretaria-Executiva do MP para implementação de um Cadastro Geral de Obras do Governo Federal.

2.1 Diversidade de fontes de informação sobre obras públicas custeadas com recursos

federais

26. Além do Sistema de Obras, a equipe de auditoria identificou, ainda na fase de planejamento,

a existência de algumas soluções tecnológicas que implementam algum tipo de cadastro sobre obras

públicas executadas com recursos federais. As soluções (sistemas informatizados ou aplicativos)

identificadas foram as seguintes: o Sistema de Monitoramento do Programa de Aceleração do

Crescimento (SisPAC), o aplicativo “Desenvolve BR”1 e o Sistema de Gestão do Programa de

Aceleração do Crescimento (SGPAC).

27. Conforme estabelece a Portaria MP 292, de 16/9/2008, alterada pela portaria MP 275, de

21/9/2016, o sistema SisPAC, idealizado pela antiga Secretaria de Planejamento e Investimentos

Estratégicos (SPI/MP) e desde 2016 gerido pela Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura

(SDI/MP), é utilizado para processar o cadastramento de empreendimentos, que contam com o

Orçamento Geral da União (OGU) e geram solicitação de empenho no Sistema Integrado de

Administração Financeira do Governo Federal – Siafi (peça 9, p. 3).

28. Por sua vez, o aplicativo "Desenvolve BR", plataforma lançada pelo MP para acesso público,

abarca apenas 1,6 mil obras paralisadas que foram priorizadas em 14/11/2016 para retomada, todas

com o valor de até R$ 10 milhões. Os empreendimentos estão compreendidos em diversas categorias e

contemplam 1.071 municípios localizados nos 26 Estados, além do Distrito Federal (peça 9, p. 3).

29. A seu turno, o SGPAC, sistema de desenvolvimento próprio da SDI/MP, é utilizado como

fonte das informações dos empreendimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O

SGPAC é utilizado internamente pela SDI/MP, mas outros órgãos da Administração Pública Federal,

tais como a Casa Civil e o TCU, possuem acesso para consultas (peça 9, p. 3-4).

30. A SDI/MP informou que o SGPAC gerencia apenas dados globais da execução físico-

financeira dos empreendimentos do PAC. A unidade gestora do SGPAC ressaltou que sua competência

não alcança a gestão individual dos contratos dos empreendimentos integrantes do Programa,

adicionando que esse nível de especificidade é de responsabilidade das entidades executoras e seus

ministérios supervisores (peça 9, p. 4).

31. Ademais das três soluções mencionadas, alguns sistemas estruturantes da APF mantêm

informações sobre operações financeiras referentes a obras públicas federais, tais como o Siasg, o

Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (Siconv) e o Siafi.

32. Durante a execução dos trabalhos de campo, a Secretaria de Gestão do MP (Seges/MP)

informou que, uma vez que o Siconv é utilizado para a operacionalização e registro de transferências

voluntárias da União, compreendidos entre essas operações também os instrumentos que fomentam

1 https://play.google.com/store/apps/details?id=br.gov.desenvolvebrasil&hl=pt_BR

153


obras públicas, em princípio, o Siconv também constitui fonte de informação para a implementação do

Cadastro Geral de Obras do Governo Federal (peça 9, p. 6).

33. A Seges/MP informou que as propostas cadastradas no Siconv possuem um plano de

aplicação detalhado onde os proponentes cadastram os gastos do projeto. Nesse plano, os proponentes

identificam se o tipo de despesa se refere a obra ou a outro tipo de despesa (serviços, bens etc.), o que,

segundo os gestores da Seges/MP, permite filtrar os instrumentos que possuem obras em seu objeto

(peça 9, p. 6).

34. Por fim, a Seges/MP destacou que a definição do grau e da forma de utilização do Siconv no

Cadastro Geral de Obras será um dos objetos de Grupo de Trabalho a ser criado (peça 9, p. 6).

2.2 Diversidade de formas de aplicação de recursos federais em obras públicas

35. Além das diversas fontes de informação citadas, verifica-se diversidade de formas de

aplicação de recursos federais em obras públicas federais, uma vez que podem ser executadas por meio

de:

35.1 contratação direta pela Administração Direta, a exemplo de obras operacionalizadas pelo

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e por órgãos dos Poderes Legislativo e

Judiciário;

35.2 transferência obrigatória de recursos financeiros para a execução pelos Estados, Distrito

Federal e Municípios de ações do PAC, nos termos da Lei 11.578, de 26/11/2007;

35.3 transferência de recursos da União efetuada por meio de instrumentos de convênio ou de

contrato de repasse operacionalizados pela Caixa Econômica Federal (Caixa);

35.4 contratação direta por empresa estatal, a exemplo de obras executadas por empresas como a

Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), a Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Valec) e a

Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (Correios);

35.5 transferência fundo a fundo, tais como as realizadas pela Fundação Nacional de Saúde

(Funasa);

35.6 liberação de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE);

35.7 financiamento com fundos públicos como o Minha Casa Minha Vida; e

35.8 concessão de serviço público precedido de obra pública, nos termos da Lei 8.978, de

11/2/1995.

36. A seguir, elencam-se algumas observações sobre as formas de aplicação de recursos e sobre

os entes executores de obras públicas federais.

37. O Decreto 6.170/2007, alterado pelo Decreto 8.810/2016, define os instrumentos de convênio

e de contrato de repasse da seguinte forma:

a) convênio: acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de

recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União

e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou

indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal,

direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de

governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de

interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;

b) contrato de repasse: instrumento administrativo, de interesse recíproco, por meio do qual a

transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro

público federal, que atua como mandatário da União.

38. Com vistas ao detalhamento da distinção entre os referidos instrumentos, cabe trazer à baila

trecho do Relatório que subsidiou o Acórdão 2.076/2013-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José

Múcio Monteiro, que julgou levantamento realizado na Caixa Econômica Federal que, dentre outros

objetivos, teve o propósito de conhecer a estrutura e a gestão da entidade na operacionalização e

fiscalização de convênios e contratos de repasse.

154


14. Consoante disciplina a Portaria Interministerial MP/MF/CGU 507, de 24 de novembro de

2011, que regulamenta a matéria, o conceito de mandatária da União corresponde às instituições e às

agências financeiras controladas pela União que celebram e operacionalizam, em nome da União, os

instrumentos jurídicos de transferência de recursos aos convenentes.

15. Para repisar essa distinção, destaca-se o seguinte trecho do Manual de Obtenção de Recursos

Federais para os Municípios, publicado pelo Instituto Brasileiro Legislativo:

No convênio, os recursos são transferidos diretamente da União para o município. No contrato

de repasse, a transferência voluntária é realizada por intermédio de instituições financeiras federais,

que atuam como agentes da União. O contrato de repasse equipara-se à figura do convênio, mas, no

entanto, no contrato de repasse, as agências financeiras oficiais (principalmente a Caixa Econômica

Federal) atuam como mandatárias da União para execução e fiscalização das transferências de recursos

federais, a qualquer título, a Estados, Distrito Federal ou Municípios.

39. A Caixa utiliza o Siconv na celebração, liberação de recursos, acompanhamento da execução

e prestação de contas dos contratos de repasse não PAC, a fim de atender ao art. 13 do Decreto

6.170/2007, e ao art. 3º da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 507/2011. Além disso, a empresa

pública possui o Sistema de Acompanhamento de Programas e Fomento (Siapf), utilizado para o

acompanhamento da contratação, da execução físico-financeira e da aprovação da prestação de contas

dos contratos de repasse não PAC.

40. Por sua vez, as transferências fundo a fundo caracterizam-se pelo repasse por meio da

descentralização de recursos diretamente de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual,

municipal e do Distrito Federal, dispensando a celebração de convênios. As transferências fundo a

fundo são utilizadas nas áreas de assistência social e de saúde.

41. Por fim, registra-se que as obras executadas com recursos do FNDE são gerenciadas por

meio do Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (Simec), solução de TI mantida

pelo referido Fundo.

2.3 Panorama atual do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal

42. Esta seção contém o panorama atual relativo à implementação de um Cadastro Geral de

Obras do Governo Federal, bem como a proposta apresentada pela Secretaria-Executiva do MP,

unidade gestora do Sistema de Obras, para implementação do Cadastro Geral de Obras.

43. Os gestores da Secretaria-Executiva do MP informaram, em reunião realizada em 4/7/2017,

que seria elaborada proposta para implementação de um Cadastro Geral de Obras do Governo Federal.

Tendo em vista a entrevista realizada durante a referida reunião, a equipe de auditoria depreendeu que

o cadastro proposto pela Secretaria-Executiva do MP contempla a ótica das operações financeiras

referentes às obras públicas federais e que sua implementação será de forma iterativa, dividida em

ações de curto, médio e longo prazo.

44. Ainda na reunião de 4/7/2017, os representantes da Seges/MP e da SDI/MP propuseram

como entrega de curto prazo um painel implementado na tecnologia qlik view com vistas a

disponibilizar ao público dados convergentes contidos nos instrumentos relativos a obras já mantidos

pelo Ministério (peça 9, p. 7).

45. Em resposta ao Ofício de Requisição 2-175/2017, o MP informou que as bases de dados

disponíveis para apresentação de informações no painel seriam o Siconv, atualmente sob a gestão da

Seges/MP, o SGPAC, sob a gestão da SDI/MP, o Simec, sob a gestão do FNDE, e o Siapf, sob a

gestão da Caixa (peça 9, p. 7).

46. Os gestores do MP informaram, ainda, que realizarão verificação dos dados convergentes das

referidas bases de dados. Em estudo preliminar, passível de aumento ou redução, os gestores

destacaram que os dados em comum nos mencionados sistemas são: Gestor (Repassador), Objeto, UF,

Tomador, CNPJ, local (até a granularidade de Município), valor, valor de repasse, valor de

contrapartida, data de início, data de fim, situação, percentual de execução físico e percentual de

155


execução financeira. Além disso, seria possível no painel o redirecionamento ao sistema de origem do

dado (peça 9, p. 7).

47. Além disso, em 12/7/2017, a Secretaria-Executiva do MP encaminhou minuta de portaria

para constituição de Grupo de Trabalho para implementação de controle das obras públicas federais

(peças 11 e 12).

48. Como destacado na minuta de portaria contendo a proposta em elaboração pelo MP, os

órgãos e entidades da Administração Pública Federal (APF) fazem, nas respectivas áreas de sua

atuação, o controle e o acompanhamento físico, financeiro e orçamentário difuso e desagregado das

ações vinculadas às obras públicas. Por outro lado, o Governo Federal necessita de informações

sintetizadas e em nível de agregação superior, relativamente às execuções física e financeira das

citadas obras públicas (peça 11, p. 1).

49. Consoante a aludida minuta, o Grupo de Trabalho será integrado pelos seguintes membros

(peça 11, p. 1-2):

a) um representante da Secretaria-Executiva do MP, que o presidirá;

b) um representante da Secretaria de Tecnologia da Informação e Comunicação (Setic/MP), que

será o Secretário-Executivo do Grupo de Trabalho e exercerá a suplência da presidência;

c) dois representantes da Seges/MP;

d) dois representantes da SDI/MP;

e) um representante da Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais

(Sest/MP); e

f) um representante da Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP).

50. De acordo com o MP, serão convidados para participar do Grupo de Trabalho um

representante de cada um dos seguintes órgãos ou entidades (peça 11, p.2):

a) Ministério das Cidades;

b) Ministério da Educação;

c) Ministério da Integração Nacional;

d) Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil;

e) Ministério do Turismo;

f) Ministério da Defesa;

g) Ministério da Saúde;

h) Ministério da Cultura;

i) Ministério de Minas e Energia;

j) Ministério do Esporte;

k) Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes do Ministério dos Transportes; e

l) Caixa Econômica Federal.

51. Cabe frisar que o Grupo de Trabalho terá o prazo de 180 dias para sua conclusão,

contados de sua instalação, podendo, motivadamente, ser prorrogado por igual período (peça 11,

p. 3; peça 9, p. 7). 52. Frisa-se que a minuta não traz informações sobre a entrega de curto prazo apresentada pelos

gestores do MP na reunião realizada em 4/7/2017.

53. Vale destacar, ainda, que a Coinfra/TCU também já obtém informações das bases de dados

dos sistemas da Caixa, do FNDE, da Funasa, bem como dados de contratos do Sistema de

Acompanhamento de Contratos (Siac), sob a gestão do Dnit.

3. ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 O atual Sistema de Obras do Governo não caracteriza um Cadastro Geral de Obras

Federais

54. O próprio MP entende que o Sistema de Obras do Governo não caracteriza um cadastro de

obras federais, mas apenas um repositório consolidado de algumas informações sobre investimentos

federais em obras com origem em licitações, convênios e investimentos em infraestrutura do PAC.

156


Critérios

a) Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário, item 9.1.2.1;

b) Acórdão 699/2014-TCU-Plenário, item 9.2.1.

Análise das evidências

55. A equipe de auditoria encaminhou o Ofício de Requisição 2-175/2017, em 7/7/2017, com

questionário destinado à Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento (peça 7) no intuito de

sanear dúvidas remanescentes.

56. A Setic/MP respondeu, por meio do Memorando 8908/2017-MP, de 21/7/2017, que o

Sistema de Obras do Governo, disponível em: http://obras.planejamento.gov.br, foi resultado de uma

primeira abordagem para permitir que a APF dispusesse de um ponto único para obter informações

sobre as obras federais. Atualmente, consolida algumas informações oriundas de três fontes: Siasg,

Siconv e SisPAC (peça 10, p. 4).

57. A Setic/MP declarou que o próprio MP entende que o sistema não caracteriza um cadastro de

obras federais, mas um repositório consolidado de algumas informações sobre investimentos federais

em obras com origem em licitações, convênios e investimentos em infraestrutura do PAC,

provenientes dos três sistemas de origem citados (peça 10, p. 4).

58. Com relação ao requerido nas deliberações prolatadas pelo TCU, foi possível detectar que

vários itens não foram atendidos pelo Sistema de Obras do Governo. No referido sistema, não há o

valor do empreendimento, não é possível identificar a situação da obra (se está parada, atrasada ou em

andamento) e não existe percentual de execução física nem financeira.

59. Outro ponto a ser destacado é que até o momento, o Governo Federal não implementou um

código único identificador de obras públicas federais. A ausência dessa codificação, a qual foi

determinada desde o Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário, à época com o nome de “chave OBRA”,

impossibilita que perguntas simples sejam respondidas, tais como questionamentos relativos ao

quantitativo de obras que estão em curso no país ou quanto à identificação de obras paralisadas.

60. Em resposta ao item b.vii do Ofício de Requisição 2-175/2017 (peça 9, p. 2), a SDI/MP

informou que, à época dos trabalhos de campo desta auditoria, não eram possíveis vinculações dos

contratos de cada obra do PAC ao código identificador de obra implementado no cadastro do sistema

SGPAC (peça 9, p. 4-5).

61. A SDI/MP destacou que após a conclusão do Grupo de Trabalho proposto e definidos os

modelos e informações, será possível saber como fazer essas vinculações que hoje não são possíveis

devidos aos vários formatos e modelos de monitoramento dos sistemas estruturantes da APF e dos

demais sistemas utilizados pelos órgãos e entidades executores de obras públicas na APF (peça 9, p. 4-

5).

62. Consoante a citada minuta, a proposta da Secretaria-Executiva do MP consiste na criação de

Grupo de Trabalho composto por membros das diversas áreas do referido Ministério e de convidados

de todos os demais entes que operacionalizam obras públicas executadas com recursos federais

(peça 11, p. 1; peça 9, p. 6-7), com a finalidade de:

a) elaborar proposta para definição de conceitos e conteúdo do modelo de controle das obras;

b) definir conteúdo e metodologia para criação, geração e implementação de um número

identificador único de obras;

c) apresentar proposta de modelo normativo que possibilite a implementação do controle;

d) propor opções de possíveis soluções tecnológicas para o acompanhamento e monitoramento

das obras, com agregação e síntese de informações, aproveitando informações já disponíveis nos

diversos sistemas e bancos de dados já existentes.

63. Por fim, registra-se que ao ser instado a descrever a estratégia, com a identificação de ações e

unidades responsáveis pela implementação do Cadastro Geral de Obras, a Secretaria-Executiva do MP

aduziu que os requisitos do Cadastro se originarão do Grupo de Trabalho proposto e que não era

157


possível, até a conclusão desta auditoria, precisar as ações e unidades responsáveis pela

implementação (peça 9, p. 6-7).

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) impossibilidade de controle social das obras públicas realizadas com recursos federais (efeito

real);

b) impossibilidade de aferição do quantitativo de obras públicas em curso no país (efeito real);

c) impossibilidade de aferição do quantitativo de obras públicas paralisadas no país (efeito real).

Conclusão

64. Constatou-se que o Sistema de Obras do Governo, disponível no endereço eletrônico

“obras.planejamento.gov.br”, não pode ser considerado o Cadastro de Obras determinado pelos

acórdãos do TCU prolatados desde 2007.

65. Em face do exposto, verifica-se que, seja no Sistema de Obras do Governo ou no SGPAC ou

em qualquer outro sistema da APF, atualmente não é possível vincular os contratos de cada obra

pública federal a um identificador único. A inexistência de um identificar único do empreendimento

(chave “OBRA”) impossibilita a compilação de dados sobre as obras no país.

66. Tendo em vista a proposta apresentada pela Secretaria-Executiva do MP de criação de Grupo

de Trabalho para implementação de controle das obras públicas federais, com prazo de 180 dias para

conclusão, será proposto determinar à Secretaria-Executiva do MP que, no prazo de 180 dias a contar

da ciência da decisão a ser proferida, apresente a esta Corte de Contas um cronograma para a

implantação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal, incluindo as etapas e unidades

responsáveis pelas ações.

67. Em face da continuidade do TC 021.758/2015-8, processo de acompanhamento das medidas

implementadas pelo MP para viabilizar a criação de um Cadastro Geral de Obras, considera-se que o

acompanhamento das atividades do Grupo de Trabalho proposto pela Secretaria-Executiva do MP

deve ser realizado naqueles autos, por questão de eficiência e com amparo na Resolução - TCU

265/2014, art. 8º, parágrafo único c/c Portaria Segecex 13/2011, art. 2º, parágrafo único.

Proposta de encaminhamento

68. Determinar à Secretaria-Executiva do MP, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento

Interno do TCU, que, no prazo de 180 dias, a contar da ciência da decisão a ser proferida, apresente a

esta Corte de Contas um cronograma para a implantação do Cadastro Geral de Obras do Governo

Federal, incluindo as etapas e unidades responsáveis pelas ações, em atenção ao disposto no Acórdão

1.188/2007-TCU-Plenário, item 9.1.2.1.

69. Determinar que o monitoramento das deliberações do acórdão que vier a ser prolatado seja

realizado no TC 021.758/2015-8, que trata de acompanhamento da implementação do Cadastro Geral

de Obras custeadas com recursos federais, com fundamento na Resolução - TCU 265/2014, art. 8º,

parágrafo único c/c Portaria Segecex 13/2011, art. 2º, parágrafo único.

4. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES

70. Em decorrência do procedimento previsto no parágrafo 185 do Manual de Auditoria

Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4, de 26/2/2010, e da existência de propostas de

deliberação deste relatório que podem gerar impacto nas atividades do órgão auditado, e considerando

o disposto nos parágrafos 144 a 147 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União,

aprovadas pelas Portarias - TCU 280/2010 e 168/2011, o relatório preliminar da presente fiscalização

foi submetido aos gestores da Secretaria-Executiva (SE/MP), da Secretaria de Gestão (Seges/MP) e da

Secretaria de Desenvolvimento de Infraestrutura (SDI/MP), do Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão (Ofício 785/2017-TCU-Sefti, peça 14), a fim de que pudessem se

pronunciar sobre as conclusões e sobre as propostas de encaminhamento inicialmente formuladas pela

equipe de auditoria.


158


71. Em resposta, o MP se manifestou por meio do Ofício 71421/2017-MP (peça 17) informando

não ter comentários adicionais a apresentar, pois concordava com o relatório preliminar da

fiscalização.

5. CONCLUSÃO

72. O presente trabalho teve como objetivo avaliar a situação do Cadastro Geral de Obras do

Governo Federal.

73. Sistemas como o Siafi e o Siasg, por exemplo, gerenciam informações sobre a execução

orçamentária e financeira, mas não são capazes, em várias situações, de evidenciar uma obra, visto não

haver em nenhum de tais sistemas uma chave específica que vincule os programas de trabalho, as

ações orçamentárias e até mesmo os contratos a um código de obra específico.

74. Constatou-se que o cadastro mantido no atual Sistema de Obras do Governo Federal,

disponível no endereço eletrônico “obras.planejamento.gov.br”, não pode ser considerado o Cadastro

Geral de Obras determinado pelos acórdãos do TCU prolatados desde 2007, nem fornece um mínimo

de informações úteis para consulta por parte do Poder Executivo ou dos órgãos de controle ou para o

exercício do controle social.

75. Desse modo, faz-se imprescindível que seja criado um Cadastro Geral de Obras públicas

executadas com recursos federais, com a possibilidade de ampla consulta pela sociedade e com a

definição de um identificador único para controle das obras, permitindo o acompanhamento de sua

execução físico-financeira. Espera-se, ainda, que o identificador único a ser definido para controle

dessas obras passe a ser utilizado nos sistemas que mantêm informações sobre operações financeiras

relativas às obras federais e nos demais sistemas utilizados pelos órgãos e entidades executores de

obras públicas na APF.

76. Por outro lado, foi possível observar nas reuniões com os gestores que o MP tem o objetivo

de implementar um cadastro de obras nos moldes determinados pelas deliberações do TCU.

77. Por fim, registra-se que a implementação de tal sistema será importante para a APF, para os

órgãos de controle e principalmente para a sociedade.

6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

78. Ante o exposto, submetem-se os autos ao Gabinete do Relator, Ministro Vital do Rêgo,

propondo:

78.1 determinar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e


180 dias, a contar da ciência da decisão a ser proferida, apresente a esta Corte de Contas um

cronograma para a implantação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal, incluindo as etapas e

unidades responsáveis pelas ações, em atenção ao disposto no Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário,

item 9.1.2.1;

78.2 determinar que o monitoramento das deliberações do acórdão que vier a ser prolatado seja

realizado no TC 021.758/2015-8, que trata de acompanhamento da implementação do Cadastro Geral

de Obras custeadas com recursos federais, com fundamento na Resolução - TCU 265/2014, art. 8º,

parágrafo único c/c Portaria Segecex 13/2011, art. 2º, parágrafo único;

78.3 encaminhar cópia do acórdão a ser proferido à Coordenação-Geral de Controle Externo da

Área de Infraestrutura da Secretaria-Geral de Controle Externo (Coinfra/Segecex), com vistas a

subsidiar o relatório de consolidação do Fiscobras 2017 a ser enviado ao Congresso Nacional, com as

informações sobre a situação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal;

78.4 encaminhar cópia do acórdão a ser proferido, esclarecendo que o inteiro teor dos acórdãos,

incluindo os relatórios e os votos, pode ser obtido no dia seguinte ao de sua oficialização, no endereço

www.tcu.gov.br/acórdãos, à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e

Gestão;

78.5 apensar os presentes autos ao processo TC 021.758/2015-8, conforme art. 169, inciso I, do



http://www.tcu.gov.br/acórdãos

159


VOTO

Cuidam os autos de relatório de auditoria operacional realizada para dar cumprimento ao subitem

9.3.1 do Acórdão 2.810/2016-TCU-Plenário, decisão que apreciou a consolidação do Fiscobras 2016,

da relatoria do Min. Raimundo Carreiro, no qual se expediu determinação à Secretaria Geral de

Controle Externo (Segecex) para programar fiscalização na Secretaria Executiva do Ministério do


com o objetivo de efetuar uma completa avaliação do Sistema de Obras do Governo.

2. Tal providência foi assim fundamentada no voto da aludida decisão:

16.Nos últimos anos o Tribunal tem recebido consultas do Congresso Nacional sobre os

empreendimentos que recebem recursos federais e que se encontram atrasados ou paralisados. E

enfrenta dificuldades para atendê-las a contento diante da deficiência de informações gerenciais sobre

as operações que utilizam recursos do Orçamento Geral da União.

17. Após reiteradas decisões deste Tribunal sobre o assunto (Acórdãos nº 1188/2007 e 617/2010,

do Plenário, ambos da relatoria do Ministro Valmir Campelo) e de projetos de lei buscando sanar a

questão, a exemplo do Projeto de Lei nº 439/2009, o Governo Federal criou um cadastro de obras

públicas executadas com recursos federais, disponível no endereço eletrônico

http://obras.planejamento.gov.br, que apresenta como seus objetivos “Acompanhamento estratégico

dos empreendimentos com foco na evolução físico financeira; Obtenção de informações capazes de

permitir tomada de decisões; Redução no tempo de resposta a questionamentos referentes aos

empreendimentos; Possibilidade do aumento da transparência e do controle social”. Segundo consta do

referido endereço eletrônico, a ideia da iniciativa “é unificar os dados criando um Cadastro Geral de

Obras, que permitirá o controle e acompanhamento dos empreendimentos em nível máximo de

agregação e síntese das obras públicas do Governo Federal por meio do fornecimento de informações

objetivas e sumarizadas da evolução física e financeira dos empreendimentos”. Os envolvidos no

projeto Sistema de Obras do Governo são a Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão e o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro).

18. Porém, relata a equipe da Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura

e da Região Sudeste (Coinfra), responsável pela presente consolidação, que em pesquisa efetuada no

endereço eletrônico acima citado “constam inúmeros objetos não relacionados a obras, tais como

atualização de software e compra de vales transportes. Além disso, não há ferramenta para filtrar os

objetos pertinentes somente a empreendimentos custeados com recursos federais”.

19. Embora louvável a criação do referido Sistema de Obras do Governo, há que se reconhecer a

existência de inconsistências e informações equivocadas que exigem a sua correção e aperfeiçoamento,

de modo a refletir a real situação dos empreendimentos executados com recursos federais. Nesse

sentido, por entender ser a iniciativa de importância vital para a divulgação e transparência dos gastos

públicos, proponho determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que programe a

realização de uma fiscalização de modo a fazer uma completa e abrangente avaliação do Sistema de

Obras do Governo. (grifos acrescidos)

3. O objeto da fiscalização, muito embora se refira ao Sistema de Obras do Governo, abrange a

implantação de um Cadastro Geral de Obras, denominação inicialmente trazida pelo Acórdão

1.188/2007-TCU-Plenário, oportunidade na qual o TCU apreciou auditoria realizada com o objetivo de

elaborar um diagnóstico sobre as obras inconclusas financiadas com recursos da União.

4. Os resultados desse trabalho culminaram em várias determinações ao então Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), entre as quais a criação de um Cadastro Geral de Obras e de

um código padrão para identificar as obras públicas, uma vez que vários títulos orçamentários podem

160


estar associados a um empreendimento específico, o que possibilita a dispersão de informações sobre

determinada obra nos vários sistemas de informações que compõem a administração pública federal.

5. De 2007 para cá, o TCU monitorou os dispositivos daquela decisão em três situações. A

primeira foi em 2009, no âmbito do TC 016.462/2009-3, cujas conclusões resultaram no Acórdão

617/2010-TCU-Plenário. As constatações foram de que o sistema apresentado para servir de cadastro,

o SisPAC (Sistema de Monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento), não atenderia aos

requisitos que o Cadastro de Obras deveria conter, principalmente no que se refere à possibilidade de

ampla consulta pela sociedade. Diante desse quadro, o TCU reiterou os dispositivos dos subitens 9.1 e

9.2 do Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário.

6. Em 2013, houve outro monitoramento das determinações anteriores (TC 006.922/2013-9), em

que novamente se constatou o não cumprimento dos acórdãos pretéritos. Naquela ocasião, o Plenário

do TCU determinou à Secretaria-Executiva do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(MP), mediante o Acórdão 148/2014-TCU-Plenário, que fizesse constar no relatório de gestão a ser

apresentado nas contas dos exercícios seguintes as medidas adotadas para a implementação do

cadastro de obras executadas com recursos federais.

7. Quando do envio do relatório de gestão de 2014, a Coordenação Geral de Controle Externo de

Infraestrutura (Coinfra) autuou processo de acompanhamento (TC 021.758/2015-8) e verificou,

mediante respostas a diligências realizadas em setembro de 2016, que o Sistema de Obras estava em

fase de implantação pelo MP, com algumas limitações provocadas pelo compartilhamento de dados

com o Sistema Integrado de Administração e Serviços Gerais (Siasg), plataforma que contém o

cadastro de contratos da administração pública federal. O ministério relatou também que algumas

extrações pontuais foram realizadas com êxito, mas que a plena utilização do sistema estaria

prejudicada em face da constante desatualização dos dados.

8. O ministério àquela época firmou o compromisso de viabilizar a extração e o tratamento dos

dados de forma automatizada, com previsão de conclusão até dezembro de 2015. No âmbito do

acompanhamento, a Coinfra realizou pesquisa no Sistema de Obras do Governo e constatou que as

informações disponibilizadas não atenderiam às deliberações do TCU.

9. Não constavam no sistema dados sobre o valor do empreendimento, a unidade da federação, o

percentual de execução física, a situação da obra no momento da alimentação das informações, se

iniciada, em andamento, paralisada ou concluída, por exemplo.

10. Em paralelo às apurações realizadas no citado processo de acompanhamento, de relatoria do

Min. Benjamim Zymler, o Plenário deste Tribunal determinou a realização da auditoria que ora se

analisa ante a constatação de obras que se encontravam paralisadas por falta de transferência de

recursos financeiros há mais de 120 dias, discriminadas por função de governo e unidades da

federação, quando da consolidação dos trabalhos do Fiscobras 2016, Acórdão 2.810/2016-TCU-

Plenário.

11. O relatório de fiscalização traz um único achado denominado “O atual Sistema de Obras do

Governo não caracteriza um Cadastro Geral de Obras Federais”. Os critérios utilizados foram os

próprios acórdãos 1.188/2007 e subsequentes que determinaram a criação do cadastro de obras, todos

eles ainda em fase de cumprimento pelo Ministério do Planejamento.

12. Destaco que o próprio órgão entende que o Sistema de Obras do Governo não se caracteriza

um cadastro de obras federais, mas apenas um banco de dados com algumas informações sobre

investimentos federais em obras com recursos associados especificamente ao PAC. Friso que não há

como saber sequer o valor do empreendimento, assim como o estágio de execução física das obras, ou

mesmo sua localização.

13. A instrução transcrita no relatório desta decisão esclarece que o sistema consolida

informações de três fontes: Siasg, Siconv e SisPAC. Um outro sistema, mais abrangente que o

SisPAC, denominado Sistema de Gestão do Programa de Aceleração do Crescimento (SGPAC), possui

161


código identificador de obra sem possibilidade de vinculação dos contratos de cada obra do PAC a

esse número (peça 9, pp.4-5).

14. Como uma obra pode conter mais de um contrato e mais de um título orçamentário, o

Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário determinou ao MP que identificasse cada obra do cadastro por

meio de um código para que se pudesse vincular todos os contratos associados a ela a esse número

identificador:

9.1. determinar, com fundamento no art. 43 da Lei nº 8.443/92 e no art. 250 do Regimento

Interno, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que:

9.1.1. implemente um sistema de informações para registro de dados das obras públicas

executadas com recursos federais que consubstancie um Cadastro Geral de Obras e permita o controle

e acompanhamento dos empreendimentos, bem como a ampla consulta pela sociedade;

9.1.2. na concepção do sistema de que trata o subitem anterior, contemple os seguintes

parâmetros:

9.1.2.1. vinculação de todos os contratos de uma determinada obra ao mesmo código (chave

OBRA);

9.1.2.2. necessidade de o nome da obra ser diferente da ação orçamentária, visto que uma mesma

ação poder contemplar mais de uma obra e vice-versa; (grifos acrescidos)

15. O Tribunal assim o procedeu porque identificou durante a realização dos trabalhos que tal

codificação poderia mitigar uma série de inconsistências quando da utilização de bancos de dados para

as várias plataformas de sistemas utilizados pela administração pública federal para acompanhar seus

gastos.

16. Não obstante a determinação seja de 2007, até o momento nada foi feito em relação a esse

código de obra. A criação da “chave obra” poderia ser o início de um sistema efetivo para o cadastro e

acompanhamento das obras custeadas com recursos federais. Percebe-se pela leitura dos documentos

encaminhados pelo MP que a ausência dessa providência é um dos limitadores dos trabalhos de

tecnologia da informação para a consecução de um banco de dados que possa compartilhar

informações dos vários sistemas existentes.

17. Durante os trabalhos de auditoria, os gestores da Secretaria-Executiva do MP informaram

que seria elaborada uma proposta para a criação de um Cadastro Geral de Obras do Governo Federal,

com ações a serem implementadas no curto, médio e longo prazo. A fim de corroborar essa intenção,

apresentaram minuta de portaria com proposta de criação de um grupo de trabalho para implementação

de controle das obras públicas federais (peça 11).

18. Esse futuro normativo prevê a ampla participação de ministérios que cuidam do

acompanhamento físico, financeiro e orçamentário de ações vinculadas às obras públicas, seja por

aplicação direta de recursos federais ou por meio de transferências diversas, bem como do

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e da Caixa Econômica Federal.

19. Quanto aos prazos, a proposta de portaria indica 180 dias para a conclusão dos estudos e

soluções, com possibilidade de prorrogação por igual período mediante justificada motivação:

Art. 1º Fica criado Grupo de Trabalho com a finalidade de, com relação às obras da

Administração Pública federal:

I - elaborar proposta para definição de conceitos e conteúdo do modelo de controle das obras;

II - definir conteúdo e metodologia para criação, geração e implementação de um número

identificador único de obras;

III - apresentar proposta de modelo normativo que possibilite a implementação do controle;

IV - propor opções de possíveis soluções tecnológicas para o acompanhamento e monitoramento

das obras, com agregação e síntese de informações, aproveitando informações já disponíveis nos

diversos sistemas e bancos de dados já existentes.

162


Parágrafo único. A solução tecnológica deverá, prioritariamente, ser gerenciada e mantida pela

Secretaria de Tecnologia da Informação e Comunicação do MP, a qual será responsável pelo

desenvolvimento, homologação, teste, publicação e host da solução tecnológica;

20. Em face das providências ultimadas pelo ministério, as unidades técnicas propõem

determinar à Secretaria-Executiva do MP que, no prazo de 180 dias a contar da ciência da decisão a ser

proferida, apresente a esta Corte de Contas um cronograma para a implantação do Cadastro Geral de

Obras do Governo Federal, incluindo as etapas e unidades responsáveis pelas ações, em atenção ao

disposto no item 9.1.2.1 do Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário.

21. Acompanho, em essência, a proposta do relatório elaborado conjuntamente pela Secretaria de

Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) e pela Coinfra, cujas conclusões adoto como razões

de decidir, sem prejuízo de tecer os comentários que se seguem.

22. O primeiro ponto que destaco é que o TCU por três vezes solicitou ao Ministério do

Planejamento as providências para dar cumprimento ao item 9.1 do acórdão prolatado em 2007. Em

nenhuma delas se comprovou o efetivo cadastramento de obras públicas, com possibilidade de controle

e acompanhamento dos empreendimentos e consulta pelos cidadãos.

23. Ao longo de mais de dez anos, vários sistemas foram criados na intenção de gerir

informações de obras públicas, a exemplo do SisPAC e do SGPAC, ambos sob gestão do MP, além de

outros pontuais de responsabilidade de outras entidades, a exemplo da Caixa e do Dnit. No entanto, o

que se observa é o mesmo quadro de ausência de informações centralizadas e públicas sobre a

execução de obras públicas pelo governo federal.

24. A meu ver, há pouca finalidade em se abrigar uma página na internet com informações sobre

obras que sequer indicam o valor do empreendimento, o percentual de execução e se a obra está em

execução ou paralisada. Comprova-se, de fato, que a determinação nunca foi cumprida.

25. Por certo, a criação de um cadastro único de gestão de obras públicas interligado a um

sistema orçamentário que já opera de forma centralizada se constitui tarefa complexa e exaustiva, na

medida em que vários atores deverão contribuir para a formatação da ideia e para a execução das

atividades destinadas a tal fim. Mas se deve levar em conta que as ferramentas de tecnologia da

informação evoluíram bastante desde então, fato que pode contribuir para a consecução deste objetivo.

26. Outro ponto a destacar é que as informações e conclusões relacionadas à fiscalização que

resultou no Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário provavelmente estão desatualizadas frente ao cenário

atual, seja do ponto de vista do diagnóstico então traçado sobre as obras não concluídas, seja acerca

dos mecanismos utilizados pelos diferentes entes da União para gerir e controlar a execução de obras

públicas, mediante a existência de um cadastro localizado ou não.

27. A ideia da criação de um Cadastro Geral de Obras tem como foco principal a transparência e

a publicidade. Todos os cidadãos têm o direito de acompanhar e se informar sobre a execução das

obras custeadas com recursos públicos. A população procura informações sobre os empreendimentos

que servirão sua localidade, seja a escola, o hospital, a rodovia, a ponte, entre outros.

28. O que acontece na prática é que obras de grande retorno social são paralisadas e algumas

vezes se tornam inacabadas sem que as informações sobre os motivos da interrupção dos serviços, bem

como das providências para conclusão, possam ser consultadas para fins de prestação de contas à

sociedade.

29. Mais grave ainda é quando sequer o gestor responsável possui informações sobre a

paralisação de obras que foram abandonadas há anos e não constam mais dos frágeis levantamentos e

banco de dados dos executores de obras públicas. Acumulam-se assim esqueletos, largados a céu

aberto, em estado avançado de corrosão e intemperismo, identificados apenas quando a imprensa

veicula manchetes muitas vezes informadas pela própria população local.

30. No mesmo passo, o governo federal inviabiliza a alocação eficiente de recursos quando

sequer pode identificar quais empreendimentos estão em execução em determinada unidade

orçamentária e o estágio dessas obras, a fim de priorizar a realização do gasto de forma efetiva.

163


31. Os recursos são escassos e as demandas são crescentes. Sem as informações suficientes

torna-se temerário escolher quais empreendimentos devem receber recursos em detrimento de outros.

Exatamente por isso o artigo 45 da Lei de Responsabilidade possui dispositivo que obriga o governo

federal a apenas iniciar novos empreendimentos quando aqueles em execução já estiverem

devidamente contemplados pelo orçamento:

Art. 45. Observado o disposto no § 5º do art. 5º, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só

incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas

de conservação do patrimônio público (grifo nosso), nos termos em que dispuser a lei de diretrizes

orçamentárias.

Parágrafo único - O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do

envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao

cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.

34. Em síntese, não se condiciona a inclusão de novos projetos à conclusão daqueles em

andamento. Na realidade a restrição, ou requisito, é de que os projetos já iniciados estejam sendo

adequadamente atendidos, ou seja, os seus cronogramas de execução venham sendo cumpridos. Sem

dúvida nenhuma trata-se de medida moralizadora e salutar que objetiva impedir a inclusão de novos

projetos enquanto outros, já iniciados, ficam sujeitos a paralisação ou a atrasos em virtude de o recurso

consignado no orçamento estar em valor inferior ao necessário para a obra cumprir seu cronograma.

35. A questão da alocação do recurso orçamentário compatível à realidade de execução das obras

pode parecer insignificante quando se examinam grandes empreendimentos que por vezes sequer

conseguem executar o orçamento destinado a eles. Ainda assim, essas grandes obras também podem

sofrer com o contingenciamento de recursos, caso não haja um planejamento consistente por parte do

governo federal.

36. Destaco que a fiscalização de 2006 identificou como prática a paralisação de obras em

decorrência de deficiências no fluxo orçamentário financeiro. Segundo os dados levantados, os três

principais motivos para a não conclusão das obras executadas diretamente pela União seriam: (i)

Deficiência no ‘Fluxo Orçamentário/Financeiro’ (79,80%); (ii) ‘Rescisão Contratual’ (6,06%); e (iii)

‘Problemas no Projeto/Execução da Obra’ (4,04%).

37. Na mesma linha, a principal causa das obras inacabadas realizadas por meio de contratos de

repasse e convênios também foi deficiência no ‘Fluxo Orçamentário/Financeiro’ (39,41%). Os outros

motivos contemplaram ‘Problemas no Projeto/Execução da Obra’ (18,23%) e a ‘Inadimplência do

Tomador/Convenente’ (16,26%).

38. Esses dados refletem que a solução para mitigar a ocorrência de obras inacabadas no país

passa, inicialmente, pela criação de um cadastro, mas não se resolve apenas com ele. Deve ser avaliado

se o governo federal possui mecanismos para garantir que as obras iniciadas estão devidamente

contempladas pelo orçamento a fim de garantir sua conclusão, antes da decisão de incluir outros

empreendimentos no orçamento federal.

39. Registro que outros levantamentos pontuais deste Tribunal, realizados para avaliar a gestão

de algumas entidades na execução de obras, também detectaram que deficiências no fluxo

orçamentário/financeiro seria uma das principais causas dos atrasos e paralisações em obras.

40. No bojo do TC 000.763/2016-0, relatório de levantamento em que se avaliaram

empreendimentos geridos pela Caixa Econômica Federal, atuando como mandatária da União, 41,2%

das obras da amostra analisada estariam atrasadas ou paralisadas por demora nos repasses de recursos,

total esse obtido quando se considera apenas as respostas enviadas pela estatal cujo motivo da

paralisação foi explicitamente indicado (Acórdãos 2.697/2016 e 2.810/2016, ambos do Plenário).

40. Da mesma forma, as deficiências no fluxo de recursos também foram apontadas como causa

de paralisações e atrasos em obras de saneamento executadas pelo Ministério das Cidades, mediante

contratos de repasse geridos pela Caixa, conclusões apreciadas pelo Acórdão 593/2015-TCU-Plenário,

do qual transcrevo trechos do relatório para melhor compreensão:

164


435. Conforme abordado nesse relatório, um dos efeitos negativos da existência de obras que não

apresentam evolução satisfatória em sua execução é a maior dificuldade na administração financeira

dos recursos da União destinados a esses investimentos.

436. Em um contexto no qual se verifica a existência de obras que se encontram em execução

por mais de seis anos, como exemplificado ao longo do presente capítulo, novos contratos de repasse

vão sendo assinados e novas obras iniciadas sem que o ‘estoque’ de obras seja concluído, ou seja, os

compromissos da União ‘em aberto’ vão se avolumando. Sobrevindo qualquer cenário

macroeconômico que acarrete, por exemplo, queda de arrecadação de tributos, desonerações fiscais ou

necessidade de manter ou aumentar a meta de superávit nas contas públicas, pode ser verificada maior

dificuldade no cumprimento das obrigações financeiras da União. (grifos acrescidos)

41. Importante considerar que os citados levantamentos se realizaram em época cujo cenário de

disponibilidade de recursos era favorável à execução do gasto público. A meu ver, a realidade atual

demanda maior preocupação e cautela, haja vista as limitações orçamentárias pelas quais passa o país

ante a crise que estamos vivenciando.

42. Nesse passo, considero oportuno que este Tribunal realize outro trabalho para atualizar o

levantamento que resultou no diagnóstico das obras paralisadas no país, em face do longo tempo

decorrido entre as conclusões alcançadas pelo Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário e o momento

presente.

43. Por meio dessa auditoria, o TCU poderá fornecer subsídios para aprimorar a alocação de

recursos orçamentários para a execução de obras públicas, assim como identificar quais são os atuais

pontos deficientes que obstaculizam a conclusão desses objetos no tempo previsto e podem até mesmo

propiciar a não conclusão e abandono desses empreendimentos.

44. Sobre a relevância do tema, não é demais destacar trechos do relatório do Acórdão

1.188/2007-TCU-Plenário:

6.3.2.1. Os prejuízos decorrentes da interrupção de uma obra compreendem, além dos valores já

aplicados em sua execução, outros que são de difícil mensuração. Uma obra não concluída no tempo

certo impede a realização dos benefícios que a sua utilização geraria à sociedade caso tivesse

alcançado a funcionalidade, mensurados pela taxa social de retorno. Há ainda o custo associado ao

desgaste das obras que permanecem por muito tempo sem execução, com suas estruturas sob a ação de

intempéries. Em alguns casos, a obra não pode ser retomada sem intervenções para recuperar os

estragos decorrentes do abandono, e tais medidas envolvem custos adicionais incorporados ao valor

total da obra.

(...)

6.3.2.4. Tudo ocorre em cadeia, pois na definição do orçamento as obras já recebem dotação

inferior ao que previa seu cronograma em virtude de não haver recursos para todos os projetos. Em

seguida, com a aprovação da LOA, ocorre a limitação de empenho e a conseqüente diminuição da

dotação que já havia sido reduzida. Nessa fase, a UO pode decidir por não diminuir os recursos

orçamentários de determinadas obras, em prejuízo de outras também previstas na LOA, ou distribuir o

pouco que lhe é destinado entre todas as obras, pulverizando os recursos. No ano seguinte, as obras

prejudicadas pelas restrições orçamentárias/financeiras podem ou não receber dotações suficientes para

compensar os atrasos ocasionados no exercício anterior. Se não o recebem, dá-se início a um longo

período de paralisação das obras que, a depender dos interesses do Executivo, podem conduzi-las ao

esquecimento.

6.3.2.5. Após determinar quais obras receberão recursos e o quanto será empenhado em cada

uma, chega-se à fase de decidir os valores das respectivas parcelas financeiras, haja vista o limite de

pagamento ser inferior ao limite de empenho. O resultado é uma longa fila de pagamentos pendentes,

pois a medição dos serviços não é garantia de recebimento imediato. As empresas contratadas, ao

perceberam a desaceleração na aplicação de recursos e nos pagamentos, diminuem o ritmo de

165


execução da obra. Tudo o que não foi pago vira restos a pagar e acaba por comprometer a execução

financeira seguinte, quando todo o ciclo se reinicia.

6.3.2.6. Muitas vezes o produto final das etapas descritas é a interrupção de obras, algumas com

contratos cujas vigências acabam por expirar. Em uma visão otimista, as obras podem ser concluídas

após prolongada execução; em outros casos elas se tornam inacabadas. Como não há um cadastro no

Governo Federal que identifique obras, perde-se o registro desses empreendimentos que terminam

esquecidos ao longo dos anos, após várias trocas de governo. (grifos acrescidos)

45. Reforço que o momento em que vivemos, de imposição de tetos constitucionais para as

despesas, cortes orçamentários e contingenciamentos crescentes, potencializa a causa crítica então

detectada para a paralisação de obras públicas. Por esse motivo, considero oportuna a realização de

nova fiscalização para esse fim, haja vista os resultados esperados pelo TCU em seu planejamento

estratégico de “Fomentar a Administração Pública Transparente” e “Coibir a má gestão de recursos

públicos”.

46. Em paralelo, o MP e os outros entes deverão envidar esforços para a criação do cadastro,

ponto de partida para a implementação do controle e acompanhamento das obras, com a possibilidade

de divulgação dos dados necessários à efetiva prestação de contas dessas despesas à sociedade.

47. Com essas informações, as entidades que executam obras e o próprio Ministério do

Planejamento podem melhorar a distribuição dos recursos, garantir maior transparência e contribuir

para a eficiência do gasto público.

48. Por fim, diante da importância do tema e dos recorrentes descumprimentos das

determinações deste Tribunal, anuo à proposta da unidade técnica, sem prejuízo de informar aos

responsáveis que a falta de adoção de providências para garantir a criação do “Cadastro Geral de

Obras” poderá motivar a aplicação de penalidades nos termos do artigo 58, inciso VII da Lei

8.443/1992.

Ante o exposto, com esses pequenos ajustes, acompanho a proposta da unidade técnica e VOTO

para que o colegiado aprove a minuta de acórdão que ora submeto à análise.


1. Processo nº TC 013.444/2017-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Responsáveis: não há.

4. Órgão: Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.





9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional realizada para avaliar as

medidas adotadas pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) em relação à

implementação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em:

9.1. determinar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e


166


180 dias, a contar da ciência desta decisão, apresente a esta Corte de Contas um cronograma para a

implantação do Cadastro Geral de Obras do Governo Federal, incluindo as etapas, ações

correspondentes, prazo e responsáveis por cada demanda, em atenção ao disposto no subitem 9.1 do

Acórdão 1.188/2007-TCU-Plenário, sem prejuízo de informar aos responsáveis que a falta de adoção

de providências para garantir a criação do referido cadastro poderá ensejar a aplicação de penalidades

nos termos do artigo 58, inciso VII da Lei 8.443/1992;


9.2.1. monitore a determinação do item 9.1 deste acórdão no bojo do TC 021.758/2015-8, que

trata de acompanhamento da implementação do Cadastro Geral de Obras custeadas com recursos

federais;

9.2.2. inclua no próximo plano de fiscalização de obras públicas (Fiscobras 2018) a realização de

auditoria no Ministério do Planejamento com o objetivo de elaborar um amplo diagnóstico sobre as

obras inacabadas no país financiadas com recursos da União, cujos resultados do referido trabalho

deverão contemplar no mínimo:

9.2.2.1. relação de obras paralisadas há mais de um ano custeadas com recursos federais;

9.2.2.2. motivos elencados pelos gestores de obras públicas para a paralisação dos

empreendimentos listados;

9.2.2.3. data em que o empreendimento recebeu recursos pela última vez;

9.2.2.4. percentual de execução física e financeira dos contratos de execução das obras;

9.3. após o recebimento das informações declaradas pelos gestores nos termos do subitem

9.2.2.1, envolva a participação das secretarias regionais para verificar a consistência dos dados, bem

como para informar a possibilidade de outros empreendimentos que estejam paralisados, em face do

conhecimento local das unidades regionais deste Tribunal;

9.4. encaminhar cópia deste acórdão à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão;

9.5. apensar os presentes autos ao processo TC 021.758/2015-8, conforme art. 169, inciso I, do









GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 017.653/2017-7.

Natureza: Relatório de Auditoria.

Entidade: Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (APPA).

Responsáveis: Admilson Lanes Morgado Lima (223.500.809-78); Alber Furtado de Vasconcelos

Neto (770.349.963-34); Célio Henrique dos Reis Silva (654.345.015-00); Daniel Maciel de Menezes

Silva (036.212.714-06); Domenico Accetta (491.166.497-53); Luiz Otávio Oliveira Campos

(042.575.532-00); Marcos Mesquita Mendes (602.615.101-00).


167


SUMÁRIO: AUDITORIA DE CONFORMIDADE. OBRAS DE DRAGAGEM NO

PORTO DE PARANAGUÁ. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES. AUDIÊNCIA.

DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de auditoria de conformidade realizada na Secretaria Nacional de Portos do

Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (SNP/MTPA) com o objetivo de avaliar a execução

das obras de dragagem de aprofundamento por resultado no Porto de Paranaguá/PR.

2. A fiscalização foi coordenada por equipe de auditores da Secretaria de Controle Externo no

Estado do Paraná (Secex/PR) e contou com a supervisão do diretor temático da Secretaria de

Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia). Ao fim, o relatório

contou com pronunciamentos dos titulares da Secex/PR e da SeinfraPortoFerrovia, respectivamente,

conforme rito definido no item 9.5 e seus subitens do Acórdão 664/2016-TCU-Plenário (Fiscobras

2016), referendado pelo item 9.3 do Acórdão 2.757/2016-TCU-Plenário (Fiscobras 2017).

3. Transcrevo abaixo, com os ajustes de forma, a essência do relatório de fiscalização da equipe

de auditoria (peça 50).

I. Apresentação

Trata-se de auditoria de conformidade na execução do Contrato SEP/PR 26/2015, celebrado

entre a Secretaria de Portos da Presidência da república –SEP/PR e a Empresa DTA Engenharia Ltda.,

que teve como objeto a elaboração dos projetos básicos e executivo de dragagem, sinalização,

balizamento e execução das obras de dragagem de aprofundamento por resultado no Porto de

Paranaguá/PR. Essa obra portuária de dragagem foi incluída no Programa Nacional de Dragagem

Portuária e Hidroviária II (PND-II).

2. As despesas decorrentes da contratação do objeto da licitação correrão à conta de recursos

específicos consignados no Orçamento Geral da União - LOA 2014, Programas de Trabalho

26.784.2074.122O.0041 - Dragagem e adequação da navegabilidade no Porto de Paranaguá/PR e

26.784.2074.212A.0040 - Dragagem, manutenção e serviços de sinalização e balizamento em Portos-

Região Sul.

I.1. Importância socioeconômica

3. O Porto de Paranaguá dispõe de dois terminais especializados, um dedicado à operação

exclusiva de contêineres (Terminal de Contêineres de Paranaguá - TCP) e outro destinado também a

veículos (Terminal Tevecon). É constituído por um cais de 2.616m de comprimento e outro de

inflamáveis de dois píeres, com 143m e 184m; nos quais são realizadas movimentações de granéis

sólidos, granéis líquidos e carga geral, conteinerizada ou não.

4. Dentre os produtos exportados, sobressaem-se a soja, farelo de soja, açúcar e milho entre as

mercadorias a granel; e as carnes de aves congeladas, madeiras e papel cartão, entre as conteinerizadas.

Quanto ao fluxo de importação, os fertilizantes e adubos e as mercadorias conteinerizadas

correspondem a 88,9% do valor total, contabilizando 11,2 milhões de toneladas, segundo dados do

boletim Anual de Movimentação de Cargas (ANTAQ, 2013).

5. Com a dragagem de aprofundamento do canal de acesso aquaviário, bacia de evolução e berço

público do Porto de Paranaguá/PR, pretende-se que graneleiros do porte de Capesize sejam capazes de

frequentar o porto, desse modo haverá redução no custo dos fretes envolvidos, e, consequentemente,

elevação da competitividade dos grãos exportados. Ademais, almeja-se o atracamento de navios porta

contêineres de maior porte, do tipo Panamax com comprimento total (LOA) de 335 metros;

comprimento total entre perpendiculares (LPP) de 318 metros; boca de 45,20 metros; calado máximo

de 12, 8 metros e Coeficiente de bloco (Cb) de 0,84.

168


II. Introdução

II.1. Deliberação que originou o trabalho

6. Em cumprimento ao Acórdão 2.757/2016 - Plenário, realizou-se a auditoria Administração dos

Portos de Paranaguá e Antonina- Appa, no período compreendido entre 03/07/2017 e 14/07/2017.

7. As razões que motivaram esta auditoria foram o elevado vulto de verbas federais alocadas

para essa obra, a importância dos empreendimentos financiados com recursos do PND-II que integra o

Programa de Aceleração do Crescimento 2 (PAC 2) e a importância das dragagens para a efetividade

das atividades portuárias locais/regionais.

II.2. Visão geral do objeto

8. O Porto de Paranaguá é o maior porto graneleiro da América Latina e um dos mais

importantes centros de comércio marítimo do mundo, unindo localização estratégia a uma das

melhores Infraestruturas portuárias da América Latina. Entre as principais cargas movimentadas em

Paranaguá estão: Soja, farelo, milho, sal, açúcar, fertilizantes, contêineres, congelados, derivados de

petróleo, álcool e veículos.

9. Sua influência abrange uma área de mais de 800.000 km², compreendendo o Estado do Paraná

e parte dos estados de São Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Mato Grosso do

Sul, e Rondônia. Inclui também o Paraguai, que dispõe de um entreposto de depósito franco no Porto.

10. As exportações paranaenses através do Porto de Paranaguá, tem como principal destino a

comunidade europeia (40,70%), seguida pelos Estados Unidos, inclusive Porto Rico (25,50%) e pelo

Mercosul (14,89%).

11. A Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), com intuito de elevar a

capacidade de movimentação do Porto de Paranaguá/PR, realizou a licitação RDC Eletrônico SEP/PR

5/2014 para a contratação de empresa para a elaboração dos projetos básico e executivo de dragagem,

sinalização, balizamento e execução das obras de dragagem de aprofundamento por resultado no porto

de Paranaguá/PR e demais serviços necessários e suficientes para a entrega das obras previstas no

Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária II (PND-II).

12. O PND II, instituído pela Lei 12.815/2013, consiste na contratação de obras de engenharia

destinadas ao aprofundamento, alargamento ou expansão de áreas portuárias e de hidrovias, inclusive

canais de navegação, bacias de evolução e de fundeio, e berços de atracação, bem como os serviços de

natureza contínua com o objetivo de manter, pelo prazo fixado no edital, as condições de profundidade

estabelecidas no projeto implantado.

13. Os serviços de dragagem de aprofundamento foram divididos em 11 áreas, conforme tabela

abaixo, e prevê a retirada de quatorze milhões de metros cúbicos de sedimentos, o que permitirá o

aprofundamento tanto dos berços e da bacia de evolução quanto dos canais de acesso interno e externo

ao porto. Nesse sentido, a área externa do canal passará de 15 para 16 metros de profundidade. Já a

área intermediária, nas proximidades de Pontal do Paraná, apresentará profundidade de 15 metros, em

vez dos 13,5 metros vigentes. O restante do canal, por sua vez, passará de 13 para 14 metros de

profundidade. A bacia de evolução chegará aos 14 metros de profundidade, em contraponto aos 12

metros existentes. Por fim, os berços atingirão de 8,5 a 13 metros, conforme o caso.

14. O período de execução das obras está estimado em 18 meses e após sua conclusão, o porto

poderá receber embarcações com calado de 12,8 metros de profundidade, em substituição ao limite

permitido atualmente de 12,3 metros.

169


II.3. Objetivo e questões de auditoria

15. Esta auditoria teve por objetivo avaliar os procedimentos de contratação, elaboração dos

projetos e execução das obras de dragagem de aprofundamento no Porto de Paranaguá.

16. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo

aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

Questão 1: O projeto básico e executivo foi elaborado de acordo com os parâmetros definidos no

anteprojeto e no edital de licitação?

Questão 2: A execução da obra está sendo executado conforme projeto aprovado e contrato

celebrado?

Questão 3: O acompanhamento da execução da obra está sendo realizado de forma tempestiva e

adequada pela Secretaria de Portos e pela APPA, de modo a garantir a qualidade dos serviços

executados?

II.4. Metodologia utilizada

17. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de

Contas da União (Portaria-TCU n. 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU n. 168

de 30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos

pelo TCU (Portaria-Segecex n. 26 de19 de outubro de 2009).

II.5. Limitações inerentes à auditoria

18. Como as obras estão no início e não ocorreu ainda nenhum pagamento relativo a execução

dos serviços de dragagem, apenas pagamentos referentes à entrega de projetos e mobilização de

equipamentos, a apuração da regularidade nos procedimentos adotados pode ser prejudicada. Outro

fato que pode trazer prejuízos na auditoria é que a obra está sendo executada no Município de

Paranaguá, no Estado do Paraná, e a Equipe pode ter dificuldade no contato com a contratante e

contratada, Secretaria de Portos da Presidência da República – SEP/PR e DTA Engenharia Ltda. que

estão sediadas em outras unidades da federação.

II.6. Volume de recursos fiscalizados

19. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 394.291.082,30, valor do

Contrato SEP/PR 26/2015.

II.7. Benefícios estimados da fiscalização

20. Dentre os benefícios desta fiscalização podemos mencionar a glosa de valores indevidamente

pagos e a redefinição do contrato para que parcelas indevidamente incluídas no preço sejam retirados.

III. Achados de auditoria

III.1. Não atendimento às produtividades mínimas mensais estabelecidas em contrato e

consequente atraso na execução dos serviços contratados

21. O Contrato SEP/PR Nº 26/2015 estabeleceu em sua cláusula 4.3 (peça 5, p.8) que a

contratada deveria disponibilizar equipamentos que somados garantissem as produtividades mínimas

170


detalhadas a seguir:

a) Área Alfa: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de equipamentos que

assegurem:

Produtividade mínima: 1.272.578,77m³/mês

Capacidade nominal da cisterna: 11.000m³

b) Área Bravo 1: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de equipamentos

que assegurem:



c) Área Bravo 2: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de equipamentos

que assegurem:

Produtividade mínima: 796.426,81m³/mês


d) Área Surdinho Norte: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de

equipamentos que assegurem:



e) Área Charlie 1: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de equipamentos

que assegurem:



f) Área Charlie 3 Ext A: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de




g) Área Charlie 3 Ext B: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de


Produtividade mínima: 633.498,64 m³/mês


h) Área Armadilha: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de equipamentos

que assegurem:

Produtividade mínima: 190.305,46 m³/mês


i) Área Charlie 2: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de equipamentos

que assegurem:



j) Área Charlie 3 Int A: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de




k) Área Charlie 3 Int B: Draga de Sucção e Recalque de 20” e batelão autopropulsado ou

conjunto de equipamentos que assegurem:

Produtividade mínima do conjunto: 81.600m³/mês

Diâmetro da tubulação de recalque: 500mm

Batelões autopropulsados com capacidade nominal da cisterna de 2.000m³

22. Segundo a cláusula 4.4 do presente Contrato (peça 5, p.9), caberia a contratada definir “por

sua conta e risco, a quantidade, a dimensão e as características operacionais dos equipamentos a serem

efetivamente empregados, bem como a metodologia e procedimentos para a execução do Contrato nos

171


prazos definidos no cronograma do Projeto Básico aprovado pela CONTRATANTE”.

23. Essas regras contratuais possibilitaram à empresa contratada, DTA Engenharia Ltda.,

apresentar em seu Projeto Básico (peça 7, p.93-96) a relação das três dragas que, atendendo as

produtividades mínimas e o prazo de execução da dragagem, fixado em 11 meses, efetuariam o

serviço: Xin Hai Long; Xin Hai Hu 9 e Elbe.

24. Nesse sentido, o Ofício nº 085/2016 – INPH (peça 8), parecer que trata da avaliação efetuada

pelo Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias – INPH acerca da aceitabilidade das considerações

apresentadas no Projeto Básico, se manifesta favoravelmente às alterações propostas no projeto retro

mencionado, cabendo destacar algumas de suas considerações:

a) O projeto apresentado não contempla a mobilização de um dos equipamentos previstos pelo

edital (draga de sucção e recalque/estacionária) para a dragagem da área Charlie 3 interno B, que é

uma área confinada com restrições à navegação. No entanto, a contratada atesta o conhecimento da

área e a capacidade de outro equipamento previsto (draga autotransportadora de pequeno porte) em

realizar a plena dragagem da área com as condições de navegabilidade reduzida, visto que tal draga

conta com equipamento acessório composto por escavadeira de braço estendido e bomba de sucção e

recalque, acoplada a um desagregador da ponta da lança, para a dragagem de áreas com acesso restrito,

não significando com essa alteração em acréscimo de prazo ou custo ao projeto; e

b) Embora algumas áreas de dragagem, apresentadas no Projeto Básico da contratada,

constituam valores de produtividade inferiores àqueles previstos no Anteprojeto do INPH, a respectiva

produtividade global, com base nos equipamentos e metodologia propostos no projeto da DTA, acaba

sendo superior àquela inicialmente prevista em Edital, decorrendo em prazo inferior para a obra.

25. Embora as previsões e metas estabelecidas no Projeto Básico estivessem condizentes com os

critérios avaliados pelo INPH, a análise dos relatórios de medições retrata uma realidade distante das

produtividades almejadas.

26. Verifica-se que, desde o primeiro relatório de medição, período 13/2 a 28/2/2017 (peça 13, p.

8-15), a produtividade diária das dragas foi incapaz de atender a produção estimada diária. Os gráficos

desse relatório e de todos os demais demonstram que sequer os picos de produtividade efetiva dessas

dragas conseguiram atender aos objetivos contratados (peça 14, p. 9-19; peça 15, p. 8-20; peça 16, p.9-

20; e peça 17, p.9-19).

27. O efeito real dessas ocorrências foi o atraso no atingimento dos marcos contratuais e

consequentemente o não atingimento do cronograma de execução previsto em contrato com

possibilidade de atraso na conclusão dos serviços, caso medidas corretivas não sejam adotadas.

28. As causas para essa ocorrência podem ser atribuídas à estimativa equivocada da capacidade

produtiva dos equipamentos definidos pela contratada e na falta de atuação da contratante em fazer

cumprir as cláusulas contratuais por meio das ferramentas de controles e sanções que compõem suas

prerrogativas contratuais.

III.1.1 Comentário do Gestor

29. O Gestor informou que a equipe de fiscalização identificou a baixa produtividade na

operação dos equipamentos mobilizados para execução dos serviços e questionou essa situação à

contratada. Por meio do Oficio n° 29/2017/CGOSD/DIPGA/SNP, de 11/8/2017 SEI 0557925, a

Coordenação-Geral de Obras e Serviços em Dragagem manifestou preocupação em relação a eventuais

atrasos contratuais causados pela baixa produtividade operacional, reportada nos relatórios de

fiscalização mensais elaborados pela APPA.

III.1.2 Análise do comentário do Gestor

30. As informações apresentadas pelo Gestor apenas confirmaram o atraso na execução dos

serviços contratados e o Oficio n° 29/2017/CGOSD/DIPGA/SNP registra apenas a manifestação de

preocupação pelos atrasos contratuais, sem qualquer ação efetiva da Administração em notificar a

Empresa das consequências decorrentes do descumprimento do cronograma da obra.

31. Ressalte-se que o referido Ofício informa que a mobilização de outra draga, Xin Hai Ma, que

172


poderia minimizaria o problema, teria sido prevista para a data de 20 de agosto de 2017, o que também

não ocorreu, pois essa draga está executando serviços no porto de Itajaí-SC.

32. Dessa forma, entendemos que a Secretaria Nacional de Portos deve adotar as medidas

previstas no artigo 86 da Lei 8.666/93 e na Cláusula 17 do Contrato 26/2015 e notificar a empresa

DTA Engenharia Ltda. sobre os atrasos verificados no cumprimento das metas previstas no Contrato.

III.2. Pagamento do item desmobilização em desconformidade com os critérios contratuais

33. O grupo 5 da Planilha Orçamentária – Porto de Paranaguá contida na cláusula oitava do

Contrato SEP/PR Nº 26/2015 (peça 5, p.21) estabeleceu os valores a serem pagos para os eventos

mobilização e desmobilização dos equipamentos necessários para a dragagem das áreas especificadas

na presente contratação.

34. Importante ressaltar que, conforme destacado no final da referida planilha, cada um desses

eventos contém o custo de mobilização e desmobilização. Portanto, cada evento do item 5.1 no

montante de R$ 24.375.807,20 é composto dessas duas parcelas de serviço.

35. Dentre os valores contidos nessa rubrica, o montante de R$ 24.375.807,20 foi pago à

empresa contratada sobre o argumento da mobilização de parte dos equipamentos destinados a

execução dos serviços autorizados na Ordem de Serviço-OS nº 02/2017 (peça 22, p.28-31).

36. Nesse sentido, a referida OS é clara ao estabelecer os valores que deveriam ter sido

apropriados para a mobilização de cada um dos equipamentos destinados à execução dos serviços nas

áreas autorizadas:

a) Mobilização TSHD 13.000 m3 (draga Xin Hai Long) para executar os serviços nas áreas Alfa

e Charlie: montante a ser apropriado R$ 14.155.908,10; e

b) Mobilização TSHD 10.000 m3 (draga Xin Hai Hu 9) para executar os serviços nas áreas Bravo

e Surdinho: montante a ser apropriado R$ 10.889.160,07.

37. Todavia, dentre as dragas especificadas, apenas a draga Xin Hai Hu 9 foi mobilizada,

portanto, o valor que deveria ter sido apropriado corresponde ao montante de R$ 10.889.160,07, ou

seja, um valor R$ 13.486.647,13 (resultado da subtração de R$ 10.889.160,07 do montante de

R$ 24.375.807,20) inferior ao efetivamente pago.

38. Apenas como esclarecimento, o montante pago se referia às parcelas de mobilização e

desmobilização de uma draga (item 5.1 da planilha de preços), razão pela qual seu valor não coincide

com o somatório dos valores de mobilização das duas dragas autorizadas na OS.

39. Assim, o efeito real dessas ocorrências foi o pagamento por serviços não realizados e

consequente enriquecimento sem causa da contratada.

40. As causas para essa ocorrência podem ser atribuídas a falhas nos procedimentos de

fiscalização, de apropriação de custos e de liberação de pagamentos, todos essas falhas são de

responsabilidade da contratante.


41. O Gestor observou que o Edital e a Planilha Orçamentária do Contrato SEP/PR 26/2015

previram o valor de R$ 28.094.032,99 a ser pago pelos serviços de mobilização, conforme quadro

abaixo:

Grupo 5 - Mobilização e Desmobilização

Etap

a

Item Unid Qua

nt

Equipamento V. Unit Total

5.1 Equipamentos

dragagem áreas

Alfa, Bravo I, Bravo

2, Surdinho Norte,

Charlie 3 Ext.A e

Charlie 3 Ext. B

Even

to

2 Draga auto

transportadora

11.000 m³

24.375.80

7,20

48.751.614,

40

5.2 Equipamentos Even 2 Draga Auto 1.387.331, 2.774.662,7

173


dragagem áreas

Armadilha, Charlie

2, Charlie 3 Int. A

to transportadora

1.800 m³

37 4

5.3 Equipamentos

dragagem área

Charlie 3 Int. B

Even

to

2 Clam-Shell

embarcado 80

a 120 t

2.330.894,

42

4.661.788,8

4

Total 28.094.03

2,99

56.188.065,

98

42. Informou que o Contrato previa que a DTA deveria receber por evento e como houve

restrição ambiental à época para a área denominada Armadilha, o pagamento efetivado para a

mobilização não incluiu o item 5.2 da planilha contratual e, consequentemente, não houve pagamento

do item 5.3, pois a área Charlie não foi autorizada para início dos serviços.

43. Alegou que caso a contratada optasse por mobilizar um parque maior de equipamentos, o

valor a ser pago na mobilização seria referente à planilha contratual, não importando a quantidade de

equipamentos, ou seja, a linha de raciocínio é que a mobilização é paga por evento e o parque de

equipamentos é analisado com base nas informações sobre a produtividade.

44. Informou que a Ordem de Serviço 02/2017 incluiu informações equivocadas, o que gerou

essa divergência de entendimento, mas o pagamento obedeceu aos parâmetros contratuais, não

havendo, portanto, desconformidade.


45. O Gestor informou que houve equívoco na Ordem de Serviço - OS nº 02/2017 (peça 22, p.

30), que relacionou a mobilização de draga TSHD com capacidade de cisterna de 13.000 m3 (Xin Hai

Long) e de draga TSHD com capacidade de cisterna de 10.000 m3 (Xin Hai Hu 9). Apresentou

também um quadro que demonstra que o pagamento da Nota Fiscal 929, de R$ 24.375.807,20 (peça

21, p. 7), refere-se aos serviços de Mobilização e desmobilização de draga auto transportadora 11.000

m³, que, no caso, foi a Draga Xin Hai Hu 9, pois os demais itens desse tipo de serviço, segundo o

Gestor, não foram pagos (subitens 5.2 e 5.3).

46. A planilha de composição dos preços apresentados pela Empresa demonstra que o item

referente aos serviços de mobilização e desmobilização para a draga auto transportadora 11.000 m³ foi

calculada da seguinte forma (peça 11, p. 8):

- mobilização para Paranaguá R$ 12.675.277,00

- desmobilização de Paranaguá R$ 11.700.530,20

Total R$ 24.375.807,20

47. Ademais, a Cláusula Oitava do Contrato (peça 5, p. 21), que apresenta a discriminação dos

preços contratados, é clara ao afirmar que o montante de R$ 24.375.807,20 é composto por dois

eventos, um referindo-se à mobilização e outro a desmobilização.

48. Dessa forma, as informações apresentadas pelo Gestor confirmam que a SEP/PR ao pagar o

evento mobilização, pagou simultaneamente e de forma irregular o valor de R$ 11.700.530,20 que se

refere à prestação de serviço de desmobilização da draga. Portanto, o desembolso desse montante

implica na antecipação de pagamento de serviço ainda não executado, o que infringe o disposto no

Artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64 e a própria execução contratual.

49. Ressalte-se que uma contratação realizada por meio de RDC integrada, após sua celebração,

resulta em um contrato de preço global e o Tribunal, para essa forma de contratação entende que a

adjudicação por preço global de uma licitação não torna a planilha de preços um elemento

meramente informativo e não faculta o pagamento de itens irregulares ou de serviços não prestados.

(voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues no Acórdão 910/2014 - Plenário e Voto do Ministro

Aroldo Cedraz no Acórdão 301/2013 – Plenário).

50. Por fim, diante da ocorrência de indícios de irregularidades com potencialidade de ocasionar

prejuízo ao erário, a presente irregularidade é classificada como IGR, em virtude do que estabelece o

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%2522Uma%2520licita%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520com%2520adjudica%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520por%2520pre%25C3%25A7o%2520global%2520n%25C3%25A3o%2520torna%2520a%2520planilha%2520de%2520forma%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520de%2520pre%25C3%25A7os%2520um

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%2522Uma%2520licita%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520com%2520adjudica%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520por%2520pre%25C3%25A7o%2520global%2520n%25C3%25A3o%2520torna%2520a%2520planilha%2520de%2520forma%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520de%2520pre%25C3%25A7os%2520um%2520elemento%2520meramente%2520informativo%2520e%2520n%25C3%25A3o%2520faculta%2520o%2520pagamento%2520de%2520itens%2520irregulares%2520ou%2520de%2520servi%25C3%25A7os%2520n%25C3%25A3o%2520prestados%2522/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/3/false


174


art. 121, § 1º, inciso V, da Lei 13.408/2016 (LDO 2017).

III.3 Pagamento por serviço não executado 51. Antes da celebração do Contrato 26/2015, a Administração dos Portos de Paranaguá e

Antonina – APPA havia celebrado o Contrato 76/2015 com a empresa DTA Engenharia Ltda., que

teve como objeto a realização dos serviços de dragagem e manutenção no Porto de Paranaguá (peça

30).

52. Os serviços de manutenção desse contrato iniciaram em 20/1/2016 e estavam sendo

realizados pelas Dragas Hang Jun 5001, Xin Hai Hu 9 e Elbe, sendo os dois últimos os mesmos que

iniciaram os trabalhos de dragagem de aprofundamento objeto do Contrato 26/2015 (peça 27, p. 2 e

peça 34, p. 9 e 10).

53. A planilha orçamentária desse contrato previa a realização dos serviços de mobilização de

dragas, no valor total de R$ 4.352.651,76, que foi integralmente paga de forma parcelada (peças 32 e

35).

54. Com o início da dragagem de aprofundamento a APPA suspendeu as dragagens de

manutenção nas áreas Alfa e Bravo 1, que também fazia parte do escopo da dragagem do novo

contrato. Então, a dragagem de manutenção estava sendo realizada com a utilização da draga Xin Hai

Hu 9 e esse mesmo equipamento passou a realizar a dragagem de aprofundamento (peça 13, p. 4 e

peça 34, p. 12).

55. Apesar dessa draga já estar localizada no Porto de Paranaguá, uma vez que prestava serviços

na execução do contrato de dragagem e manutenção do canal firmado com a APPA, a 3ª medição do

Contrato SEP/PR 26/2015, Nota Fiscal 929, de 06/04/2017, no valor de R$ 24.375.807,20, faz

referência ao pagamento da mobilização da respectiva draga (peça 21, p. 7).

56. Ocorre que a rubrica orçamentária contida no detalhamento da proposta da contratante

previa, para serviço de mobilização, o deslocamento da draga pelo percurso de 13.872 km. A ser

realizado em 24 dias, acrescido de 2 dias de instalação, ao valor de R$ 12.675.277,00 (peça 11, p. 6 e

8). Como já mencionado, esse serviço não foi executado, pois o equipamento já se encontrava no local

da obra executando os serviços de manutenção no Contrato 76/2015.

57. Dessa forma, não apenas o pagamento da parcela relativa à desmobilização dessa draga,

conforme mencionado no achado anterior, foi indevida, mas também a parcela relativa à sua

mobilização é irregular, devendo ser glosada a totalidade dos pagamentos relativos à 3ª medição.


58. O Gestor alegou que o Contrato SEP/PR 26/2015, celebrado pela SEP/PR e o Contrato

76/2015, celebrado pela APPA são independentes entre si, sem qualquer correlação quanto aos

pagamentos efetuados no âmbito dos dois contratos, incluindo o item mobilização.

59. Entende que não há duplicidade de pagamento das mobilizações dos referidos contratos,

apesar da utilização do mesmo equipamento e o mesmo raciocínio deve ser aplicado se empresas

distintas (consórcios distintos) assinassem os dois contratos acima informados, ou seja, são itens

contratuais e independentes.

60. Lembrou que a Administração Pública não tem condão de interferir no planejamento

comercial da contratada, que possui liberdade de escolha para melhor conduzir os equipamentos e

gestão dos próprios contratos a serem utilizados para cada obra. Ressaltou no caso específico, que a

mesma empresa foi vencedora de duas licitações distintas.


61. Os dois contratos celebrados com a Empresa DTA Engenharia Ltda. são independentes entre

si, como afirmou o Gestor e isso não foi questionado na auditoria, o ponto apresentado nesta

fiscalização se refere ao fato de que o montante apropriado para a mobilização previa a necessidade de

deslocamento do equipamento por cerca de 14 mil km, desde onde ele, teoricamente, se encontrava até

o local da execução contratual.

62. Contudo, os elementos contidos nos autos, e não refutados pelo gestor, indicam que a draga

175


já se encontrava no local onde os serviços seriam realizados razão pela qual ela não precisaria, como

de fato não precisou, percorrer os cerca de 14 mil km previstos. Desse modo, entende-se que o

pagamento nas condições inicialmente previstas, sem a verificação da real ocorrência do fato gerador,

resulta em dano a União com consequente enriquecimento sem causa da contratada.

63. Por fim, a verificação da adequada execução de cada item de serviço previsto no contrato não

é interferir no planejamento comercial da contratada, como o Gestor tenta fazer parecer, pois é

obrigação da Administração comprovar a efetiva prestação dos serviços antes de realizar qualquer

pagamento.

64. O Gestor tenta convencer que pela contratação ter sido realizada por meio do Regime

Diferenciado de Contratação – RDC, na modalidade integrada, o Contrato 26/2015 deve ter tratamento

diferenciado e qualquer item de serviços deve ser paga pela Administração, sem a verificação de sua

execução.

65. No entanto, o RDC é apenas uma forma simplificada utilizada pela Administração Pública

para realizar uma licitação e após a celebração do contrato o tratamento a ser dado a esse instrumento

deve ser idêntico aos demais contratos administrativos. A própria Lei 12462/2011, no seu artigo 39

determina que os contratos administrativos celebrados com base no RDC reger-se-ão pelas normas

da Lei nº 8.666/93.

66. A mobilização da draga Xin Hai Hu 9 foi paga pela Administração dos Portos de Paranaguá

e Antonina (APPA), na execução do Contrato de Manutenção 76/2015 (peças 32 e 35) e dessa forma, é

indevido o pagamento desse mesmo serviço pela SEP/PR, realizado por meio da Nota Fiscal 929, de

06/04/2017, no valor de R$ 24.375.807,20 (peça 21, p. 7).

67. A conclusão de que esse pagamento é irregular está em consonância com recentes decisões

deste Tribunal que entende que a adjudicação por preço global de uma licitação não torna a planilha

de preços um elemento meramente informativo e não faculta o pagamento de itens irregulares ou de

serviços não prestados. (voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues no Acórdão 910/2014 - Plenário

e Voto do Ministro Aroldo Cedraz no Acórdão 301/2013 – Plenário).

68. Diante da ocorrência de indícios de irregularidades com potencialidade de ocasionar prejuízo

ao erário, a presente irregularidade é classificada como IGR, em virtude do que estabelece o art. 121, §

1º, inciso V, da Lei 13.408/2016 (LDO 2017).

III.4 Inclusão de BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para itens de

mero fornecimento de equipamentos.

69. O Tribunal de Contas da União, em cumprimento ao item 9.1 do Acórdão 2369/2011 –

Plenário constituiu grupo de trabalho interdisciplinar com o objetivo de definir faixas aceitáveis para

valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) específicas para cada tipo de obra pública e

para aquisição de materiais e equipamentos relevantes.

70. Os estudos desse grupo de trabalho foram apreciados pelo Tribunal em Sessão de 31 de

agosto de 2011, Acórdão 2622/2013 – Plenário que decidiu determinar às unidades técnicas deste

Tribunal que, nas análises do orçamento de obras públicas, utilizem os parâmetros para taxas de BDI

estabelecidos conforme o tipo de obra.

71. Consta no processo duas tabelas de composição do BDI do Contrato 26/2015 com o mesmo

total, sendo um no projeto básico (peça 7, p. 126) e outro na planilha orçamentária de composição de

preços (peça 11, p. 3). A Equipe considerou a informação do segundo documento, detalhado a seguir,

devido essa planilha não incluir a parcela relativa à CPRB, consoante com a declaração da Empresa

DTA de que não fez a opção pelo enquadramento na sistemática de recolhimento das Contribuições

Previdenciárias sobre a Receita Bruta (peça 11, p. 3 e peça 38).

Composição do BDI

Código Descrição %

TAC Taxa de rateio da administração central 5,52%

TS + TG Taxa de seguro + Taxa de garantia 1,22%







176


TR Taxa de risco 2,32%

TL Taxa de lucro 8,40%

TDF Taxa de despesas financeiras 1,02%

ISS ISS 4,00%

PIS PIS 1,65%

COFINS COFINS 7,60%

CPRB CPRB 0,00%

TOTAL BDI 37,67%

72. O item 9.1 do Acórdão 2622/2013 – Plenário definiu que a taxa de BDI para itens de mero

fornecimento de materiais e equipamentos deve ter como referência o intervalo de 11,10% (1º quartil),

14,02% (médio) e 16,80% (3º quartil).

73. O Tribunal, no Voto da Ex.ª Senhora Ministra-Relatora Ana Arraes no Acórdão 179/2017-

Plenário, que apreciou o relatório de auditoria realizada nas obras de dragagem do Porto de Rio

Grande/RS, ressaltou que o Tribunal sedimentou o entendimento de que, no caso de itens de materiais

e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades

próprias e diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra, deve incidir

taxa de BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens do orçamento, pois não é razoável o

contratado se beneficiar da remuneração calculado com base no BDI integral apenas para deslocar seus

equipamentos e depois, fazer retorná-los à origem.

74. Os serviços descritos no grupo 5 da planilha de composição do BDI do Contrato 26/2015,

como no caso mencionado, refere-se a simples deslocamento de equipamentos, mas utilizou o mesmo

percentual de BDI que incidiu nos demais itens de serviços (peça 11, p. 6 e 8).

75. A adoção do BDI reduzido para mobilização e desmobilização se justifica também pela

representatividade do valor desse item do contrato, estimado em R$ 56.188.065,98 (peça 7, p. 125).


76. O Gestor alegou que o Edital 05/2014, que resultou na celebração do Contrato SEP/PR

26/2015, já foi objeto de auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura, Portuária,

Hídrica e Ferroviária - SeinfraHidroFerrovia - TCU, ensejando o Acórdão 832/2015-TCU-Plenário e

Acórdão 1922/2015-TCU-Plenário e a então Secretaria de Portos, ao ser questionada nos respectivos

processos de fiscalização, tomou as medidas corretivas necessárias.

77. Quanto à composição do BDI, informou que o valor é o mesmo apresentado na planilha

constante da proposta vencedora da licitação


78. A auditoria do TCU a que se refere o Acórdão 832/2015 – Plenário e Acórdão 1922/2015-

TCU-Plenário, mencionado pelo Gestor, foi realizada no período de 28/10/2014 e 28/11/2014 e teve

como escopo a análise do Edital RDC Eletrônico SEP/PR 5/2014. Dessa forma, não cabe o argumento

de que todas as medidas corretivas foram tomadas, pois a irregularidade apontada refere-se à

composição do BDI que integra o Contrato SEP/PR 26/2015, documento elaborado após a realização

da mencionada auditoria.

79. Dessa forma, o Gestor não apresentou nenhuma informação adicional para afastar a

irregularidade apontada na auditoria e para itens de mero fornecimento de materiais e equipamentos

deve incidir taxa de BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens do orçamento,

conforme entendimento do Tribunal exarado no Acórdão 2622/2013 e Acórdão 179/2017, ambos do

Plenário.

80. O entendimento mais recente do Tribunal é de que o BDI com percentual acima do limite

referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde que o preço contratado, ou seja, custo

mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado (Acórdão 1.134/2017-TCU-Plenário, Relator

Ministro Augusto Sherman).

177


81. O achado, no entanto, refere ao BDI para itens de serviços de mero fornecimento de

equipamento, que devem ser diferenciados em relação aos demais itens e essa situação não foi atendida

no Contrato 26/2015.

III.5 Cálculo irregular da incidência de PIS e COFINS na apuração da taxa de BDI.

82. A Empresa DTA, nas demonstrações de composição do BDI, informou que utiliza o regime

de lucro real e apura do PIS e o COFINS com incidência na modalidade não-cumulativa e por essa

razão, a alíquota corresponde a 1,65% e 7,6%, respectivamente (peça 11, p. 3 e peça 7, p. 126).

83. A Lei 10.833/2003 criou a modalidade de incidência não cumulativa da COFINS, mas no seu

artigo 10, Inciso XX, determina que as receitas decorrentes da execução por administração, empreitada

ou subempreitada de obras de construção civil permanecem sujeitas às normas da legislação da

COFINS, vigentes anteriormente a esta Lei. Dessa forma a alíquota que deveria ser utilizada para a

COFINS na composição do BDI é 3%, previsto no artigo 8º da Lei 9.718/1998 e não os 7,6% utilizado

na composição formulada pela DTA.

84. Essa Empresa celebrou o Contrato 76/2015 com a Administração dos Portos de Paranaguá e

Antonina-APPA para realização dos serviços de dragagem de manutenção no Porto de Paranaguá e no

referido Contrato, o detalhamento do BDI informa que a DTA optou pela incidência do PIS e COFINS

na modalidade cumulativa (peça 34, p. 4).

85. A DTA também celebrou o Contrato 01/2017 com a Secretaria de Portos para a realização

das obras de dragagem do canal de acesso e bacia de evolução no Porto de Itajaí/SC e o seu projeto

executivo corrobora a informação de que a Empresa optou pela incidência do PIS e COFINS na

modalidade cumulativa, com alíquotas de 0,65% e 3,00%, respectivamente (peça 37, p. 21).

86. Na tabela com a discriminação dos tributos apresentada juntamente com a 1ª medição (peça

19, p. 153), as alíquotas do PIS e da Cofins estão consideradas nos percentuais 0,65% e 3,00%,

respectivamente.

87. Diante dessas situações, não é devida a apuração do BDI com base na incidência não

cumulativa do PIS e COFINS como está definida na execução do Contrato 26/2015.


88. Quanto a composição do BDI, o Gestor informou que o valor é o mesmo apresentado na

planilha constante da proposta vencedora da licitação, na qual a contratada informa que optou pela

tributação pelo lucro real e está enquadrada no regime não cumulativo de PIS/COFINS, com alíquotas

de 1,65% para PIS e 7,6% para COFINS, destacando-se que esse regime tributário está embasado no

Parecer 003/2014-GAB-SIP/INPH/SEP/PE, de 21/05/2014 (SEI 0558089), conforme exposto no item

8 do Oficio 085/2016-INPH, de 18 de maio de 2016 (SEI 0557900), referente ao aceite do Projeto

Básico do empreendimento.

89. Informou ainda que está providenciando a solicitação junto à empresa contratada, para

manifestar quanto ao recolhimento dos impostos referentes às alíquotas do regime não cumulativo de

PIS/COFINS.


90. O Gestor defende que a Empresa informou na sua proposta que optou pela tributação pelo

lucro real e está enquadrada no regime não cumulativo de PIS/COFINS, mas mesmo assim tomará

providências para buscar a manifestação da Empresa DTA.

91. A Lei 10.833/2003 determina que a alíquota a ser utilizada para a COFINS na composição do

BDI é 3% e não os 7,6% utilizado na composição formulada pela DTA.

92. Reforça a convicção da Equipe de Auditoria o fato de a DTA ter celebrado o Contrato

76/2015 com a Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina-APPA e o detalhamento do BDI

informa que a DTA optou pela incidência do PIS e COFINS na modalidade cumulativa (peça 34, p. 4).

A mesma situação ocorreu no Contrato 01/2017 celebrado pela DTA com a SEP/PR que informa a

opção pela incidência do PIS e COFINS na modalidade cumulativa, com alíquotas de 0,65% e 3,00%,

respectivamente (peça 37, p. 21).

178


93. O Parecer 003/2014-GAB-SIP/INPH/SEP/PE mencionado pelo Gestor não descarta nenhum

dos regimes tributários, pois prevê tanto o PIS/COFINS cumulativo como o não cumulativo. O Quadro

abaixo demonstra que, se for utilizado o regime cumulativo na apuração do PIS/COFINS e mantidos

todos os demais itens exatamente como definidos no mencionado Parecer, a taxa de BDI diminuiria de

37,67% para 29,32% e estaria dentro do limite considerado adequado pelo Tribunal para obras

portuárias, marítimas e fluviais (item 9.1 do Acórdão 2622/2013 – Plenário).

Cálculo do BDI do Contrato

26/2015

PIS/COFINS

não

cumulativo

PIS/COFINS

cumulativo

Descrição % %

Taxa de rateio da

administração central 5,52% 5,52%

Taxa de seguro + Taxa de

garantia 1,22% 1,22%

Taxa de risco 2,32% 2,32%

Taxa de lucro 8,40% 8,40%

Taxa de despesas financeiras 1,02% 1,02%

ISS 4,00% 4,00%

PIS 1,65% 0,65%

COFINS 7,60% 3,00%

CPRB 0,00% 0,00%

TOTAL BDI 37,67% 29,32%

94.Diante da ocorrência de indícios de irregularidades com potencialidade de ocasionar prejuízo

ao erário, a presente irregularidade é classificada como IGR, em virtude do que estabelece o art. 121, §

1º, inciso V, da Lei 13.408/2016 (LDO 2017).

IV. Conclusão

95. A auditoria foi realizada em cumprimento ao disposto no Acórdão nº 2757/2016 – Plenário,

com o objetivo de avaliar procedimentos nas obras de dragagem de aprofundamento no Porto de

Paranaguá e apurou as seguintes irregularidades:

a) não atendimento às produtividades mínimas mensais estabelecidas em contrato e consequente

atraso na execução dos serviços contratados.

b) pagamento do item mobilização/desmobilização, em desconformidade com os critérios

contratuais;

c) pagamento em duplicidade dos serviços de mobilização;

d) inclusão do BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para itens de mero

fornecimento de equipamentos; e

e) cálculo irregular da incidência de PIS e COFINS na apuração da taxa de BDI.

96. Segundo a cláusula 4.4 do Contrato SEP/PR 26/2015 (peça 5, p.9 e peça 7, p. 122), caberia à

DTA definir por sua conta e risco a quantidade, a dimensão e as características operacionais dos

equipamentos a serem empregados e o projeto básico elaborado pela Empresa relacionou três dragas

Hopper que seriam capazes de atender a todo o escopo de serviços de dragagem do projeto, a Xin Hai

Long (tonelagem bruta: 14.091); Xin Hai Hu 9 (tonelagem bruta: 11.373) e Elbe (tonelagem bruta:

2.472).

97. Apesar da previsão de utilizar três dragas, a Empresa utilizou a Draga Elbe para realizar

serviços na área denominada Armadilha e para os demais serviços em andamento, está utilizando

apenas a Draga Xin Hai Hu 9, correndo elevado risco de não cumprir o cronograma definido no

Contrato.

98. A SEP/PR deveria acompanhar o cumprimento do cronograma acordado, mas o não

179


atendimento das produtividades mínimas mensais estabelecidas em contrato está provocando atrasos

na execução dos serviços e a única providência adotada por aquela Secretaria foi emitir o Oficio

29/2017/CGOSD/DIPGA/SNP e manifestar preocupação pelos atrasos contratuais, sem qualquer

notificação formal pelo atraso injustificado para adotar as medidas punitivas previstas no subitem 17.1

do Contrato SEP/PR 26/2015 (peça 5, p. 30).

99. Quanto ao pagamento do item desmobilização em desconformidade com os critérios

contratuais, as novas informações apresentadas pelo Gestor confirmam que a SEP/PR pagou o valor de

R$ 11.700.530,20 pela prestação de serviço de desmobilização da draga, serviço que não foi

executado, o que infringiu o disposto nos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64 e caracteriza a ocorrência de

prejuízos ao erário pela realização de pagamento sem a respectiva prestação de serviço.

100. Como a Nota Fiscal 929, de R$ 24.375.807,20 se refere à mobilização e desmobilização da

draga Xin Hai Hu 9, sequer o pagamento da mobilização é devido, pois a draga já se encontrava no

Porto de Paranaguá prestando serviços de dragagem de manutenção, na execução do Contrato 76/2015,

celebrado entre a APPA e a Empresa DTA Engenharia Ltda.

101. A contratação realizada por meio de RDC integrada, como é o presente caso, após a

celebração do contrato, resulta em um contrato de preço global e o Tribunal, para essa forma de

contratação entende que a adjudicação por preço global de uma licitação não torna a planilha de preços

um elemento meramente informativo e não faculta o pagamento de itens irregulares ou de serviços não

prestados (voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues no Acórdão 910/2014 - Plenário e Voto do

Ministro Aroldo Cedraz no Acórdão 301/2013 – Plenário).

102. Dessa forma, não há qualquer justifica os pagamentos de itens de serviços não executados

como são os casos dos pagamentos de serviços de mobilização e desmobilização das dragas (Achados

III.4 e III.5).

103. Quanto à inclusão do BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para itens

de mero fornecimento de equipamentos, como o BDI reduzido deveria incidir no item de mobilização

e essa parcela deve ser integralmente glosada, o prejuízo não se materializou e a situação deve ser

regularizada por meio de determinação a ser realizada em momento oportuno pelo Tribunal.

104. No entanto, o cálculo das incidências de PIS e COFINS devem ser reavaliados, pois esses

tributos devem ser calculados de forma cumulativa como determina a legislação, sendo essa forma

cumulativa a efetivamente utilizada pela Empresa, conforme apurado no Contrato 76/2015, celebrado

entre a DTA e a Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina-APPA e no Contrato 01/2017,

celebrado entre a DTA e a própria Secretaria de Portos, nas obras no Porto de Itajaí-SC.

105. As alterações nas alíquotas do PIS e COFINS reduz o BDI de 37,67% para 29,32% e os

valores indevidamente recebidos pela Empresa DTA devem ser descontados dos pagamentos já

realizados, que atualmente corresponde a primeira e a segunda medição. Como a terceira medição está

sendo integralmente glosada, não há necessidade de realizar o cálculo para essa parcela e a diferença a

ser ressarcida está demonstrada no quadro a seguir:

Item

serviço

Custo (R$) Preço R$

(BDI

37,67%)

Nota Fiscal Preço R$

(BDI

29,32%)

Diferença

R$

Elaboração

Projeto

Básico

2.291.259,68 3.154.328,86 820 (peça 19, p.

4/5)

2.963.057,02 191.271,84

Elaboração

Projeto

Executivo

e

Sinalização

1.861.648,05 2.562.891,59 867 (peça 20, p.

8/10)

2.407.483,26 155.408,33

Total 4.152.907,73 5.717.220,45 5.370.540,28 346.680,17




180


106. Dessa forma, os valores indevidamente pagos à empresa DTA Engenharia Ltda. são os

seguintes:

Pagamento Valor

1ª Medição, NF 820, de 30/05/2016................R$ 191.271,84

2ª Medição, NF 867, de 01/11/2016................R$ 155.408,33

3ª medição, NF 929, de 06/04/2017................R$ 24.375.807,20

Total.................R$ 24.722.487,37

107. Os valores apurados no processo como pagos indevidamente à contratada ensejaria a

imediata adoção de medidas para a instauração de tomada de contas especial, nos termos do artigo 8º

da Lei 8443/92. No entanto, o Contrato 26/2015 está em andamento e existe saldo contratual suficiente

para eventual compensação dos valores indevidamente pagos e o Tribunal, em recentes decisões, tem

entendido que a retenção cautelar de valores é medida que melhor atende ao interesse público.

108. O conjunto das irregularidades narradas no presente Relatório de Fiscalização caracteriza o

instituto do fumus boni iuris e caso a decisão do Tribunal não seja tempestiva, a Administração terá

dificuldades na busca do ressarcimento dos valores indevidamente pagos, pela diminuição do saldo

contratual para fazer frente a esses valores, e que terá um acréscimo significativo com a continuidade

na execução contratual, motivo pelo qual fica caracterizando a presença do elemento periculum in

mora, pela urgência e fundado receio de grave lesão ao erário, ao interesse público, ou de risco de

ineficácia da decisão de mérito prevista no artigo 276 do Regimento Interno do Tribunal.

109. Dessa forma, esta Equipe de Auditoria entende ser conveniente a adoção de medida cautelar

para a retenção dos valores pagos indevidamente, nos termos do artigo 276 do RITCU.

110. Como a adoção da medida proposta demanda urgência de mérito, as providências a que se

referem os incisos II, III e IV do art. 250 Regimento Interno podem ser realizadas em momento

posterior, nos termos do artigo 22, § 2º da Resolução TCU 280/2016.

V. Proposta de encaminhamento

111. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) determinar cautelarmente à Secretaria Nacional de Portos – SNP que, nos termos do art.

276, caput, do Regimento Interno/TCU e nos limites de suas respectivas competências, proceda, nos

próximos pagamentos, à retenção dos valores identificados como indevidamente pagos no Contrato

26/2015, firmado com a Empresa DTA Engenharia Ltda.

Pagamento Valor

1ª Medição, NF 820, de 30/05/2016 R$ 191.271,84

2ª Medição, NF 867, de 01/11/2016 R$ 155.408,33

3ª medição, NF 929, de 06/04/2017 R$ 24.375.807,20

Total R$ 24.722.487,37

b) determinar também à Secretaria Nacional de Portos – SNP a adoção das seguintes

providências:

b1) não realize novos pagamentos de medições que contenham serviço de desmobilização não

realizados e itens com incidência de BDI em desacordo com a legislação e decisões do Tribunal,

efetuando imediata glosa nas faturas em que tal situação porventura seja identificada, sob pena de

responsabilização dos responsáveis envolvidos;

b2) notificar a empresa DTA Engenharia Ltda. sobre os atrasos verificados no cumprimento das

metas previstas no Contrato e que o atraso injustificado na execução do contrato sujeitará a Contratada

à multa moratória, sem prejuízo de a Administração rescinda unilateralmente o Contrato e aplique as

outras sanções cabíveis, nos termos do parágrafo 17.1 do Contrato 26/2015;

b3) adote as medidas necessárias ao saneamento das situações de “não conformidades”

apontadas no Relatório de Auditoria;

c) determinar a realização de oitiva da Secretaria Nacional de Portos e da Empresa DTA

Engenharia Ltda., nos termos do artigo 276, §3º, do Regimento Interno do TCU para que se

181


manifestem, acerca das seguintes ocorrências:

c1) pagamento do item desmobilização em desconformidade com os critérios contratuais, visto

que foi paga a desmobilização da draga Xin Hai Hu 9, em infringência ao disposto nos artigos 62 e 63

da Lei 4.320/64;

c2) pagamento por serviço não executado referente à mobilização da draga Xin Hai Hu 9, por

meio da Nota Fiscal 929, de 06/04/2017, pois esse equipamento já se encontrava no local da obra na

prestação de serviços de dragagem de manutenção na execução do Contrato 76/2015, celebrado entre a

DTA Engenharia Ltda. e a Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina – APPA, em

infringência ao disposto nos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64;

c3) inclusão de BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para itens de mero

fornecimento de equipamentos, em desacordo com o entendimento do TCU exarado no Acórdão

2622/2013 – Plenário, subitem 9.1;

c4) cálculo irregular da incidência de PIS e COFINS na apuração da taxa de BDI, em

infringência ao disposto no artigo10, Inciso XX da Lei 10.833/2003.

4. Na sequência, trago o pronunciamento do diretor da unidade especializada (peça 51) que, na

condição de supervisor da fiscalização, dissentiu do relatório elaborado pela equipe da Secex-PR, nos

seguintes termos.

Trata-se de relatório de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2017, que abrangeu ações em

andamento destinadas à obra de dragagem no Porto de Paranaguá-PR.

O escopo principal da auditoria foi o Contrato SEP/PR 26/2015, firmado entre a Secretaria de

Portos da Presidência da República e a empresa DTA Engenharia Ltda. no valor de R$

394.291.082,30, para execução de dragagem de aprofundamento do canal de acesso e de berços de

atracação no Porto de Paranaguá. De antemão, cabe ressaltar que a obra de dragagem em tela foi

fiscalizada, ainda na fase de edital, pela então SeinfraHidroFerrovia nos autos do TC 029.118/2014-0.

Naquele processo, foram realizadas modificações no termo de referência da licitação, durante a

execução da auditoria, e o Acórdão 832/2015-TCU-Plenário (Relatora Ministra Ana Arraes) expediu

recomendações à Secretaria de Portos da Presidência da República. Na presente auditoria, a diligente

equipe da Secex-PR identificou cinco indícios de irregularidade no empreendimento e enviou o

Relatório Preliminar para manifestação do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil. Os

gestores apresentaram resposta para os seguintes pontos observados:

a) não atendimento às produtividades mínimas mensais estabelecidas em contrato e consequente

atraso na execução dos serviços contratados;

b) pagamento do item mobilização em desconformidade com os critérios contratuais;

c) pagamento em duplicidade dos serviços de mobilização;

d) inclusão de BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para itens de mero

fornecimento de equipamento; e

e) cálculo irregular da incidência de PIS e COFINS na apuração da taxa de BDI.

Em que pese o dedicado trabalho da equipe estampado no relatório precedente, entendo cabíveis

os seguintes comentários acerca dos achados propostos.

Achado III.1 Não atendimento às produtividades mínimas mensais estabelecidas em

contrato e consequente atraso na execução dos serviços contratados

Conforme apontado pela equipe, verificou-se descasamento entre a produtividade prevista no

anteprojeto do INPH e nos projetos básico e executivo elaborados pela empresa contratada, em

contraposição à produtividade aferida nos relatórios de acompanhamento dos meses de fevereiro a

junho de 2017. Convém ressaltar que existe previsão contratual de pagamento pela dragagem do

material assoreado durante o período de execução da obra (item 4.1 da planilha orçamentária, peça 11,

p. 2), portanto, eventual mora injustificada na execução do serviço poderia onerar indevidamente o

Erário. Além do mais, o atraso na prontificação da obra impede o acesso de navios de maiores calados

ao Porto de Paranaguá, prejudicando, dessa forma, os resultados da economia brasileira, haja vista a

182


relevância do complexo portuário paranaense no contexto nacional.

Por outro lado, consoante noticiado no item 18 do Relatório, ainda não teria ocorrido pagamento

pelos serviços de dragagem executados, o que depende do atingimento de marcos previstos no

contrato. Cabe destacar ainda que, em tese, existe a possibilidade de a empresa cumprir o cronograma

pactuado, caso aumente a produtividade demonstrada até agora. Contudo, a situação encontrada

afronta o dever de eficiência a que está submetida a Administração, insculpido no art. 37, "caput" da

Constituição Federal/1988.

Deve o achado ser classificado como irregularidade grave que não prejudica a continuidade da

obra, nos termos da LDO, para o qual propõe-se determinar ao MTPA que: (i) no prazo de 15 (quinze)

dias, calcule os impactos financeiros, econômicos e sociais decorrentes do não atingimento da

produtividade pactuada no Contrato 26/2015 e notifique a empresa DTA Engenharia Ltda. sobre as

consequências da frustração das metas previstas no Contrato; e (ii) na eventualidade de

descumprimento do cronograma, e após oportunizar o contraditório e a ampla defesa à empresa

contratada, avalie a aplicação de sanções administrativas e informe ao TCU as medidas adotadas.

Achado III.2 Pagamento do item desmobilização em desconformidade com os critérios

contratuais

Há de se destacar que o Termo de Referência da licitação previa 4 equipamentos diferentes para

a dragagem das diferentes áreas, divididas conforme características levantadas no projeto. Para as

áreas Alfa, Bravo 1 e 2, Surdinho Norte, Charlie 3 Externo, o anteprojeto elaborado pela SEP foi

dimensionado prevendo-se duas dragas autotransportadoras de arrasto (TSHD) com capacidade de

cisterna de 11.000 m3, conforme peça 23, p. 13-14 do TC 029.118/2014-0.

Segundo se depreende dos documentos juntados, no projeto executivo a contratada teria proposto

realizar a dragagem desse conjunto de áreas com dois equipamentos de grande porte, as dragas Xin

Hai Long e Xin Hai Hu 9, com capacidades de cisterna de 13.000 e 10.000 m3, respectivamente.

Inclusive a Ordem de Serviço 2/2017 relacionou valores diferentes para a mobilização das duas dragas,

totalizando R$ 24.375.807,20.

Como verificado pela equipe de auditoria, foi efetivamente mobilizada apenas a draga Xin Hai

Hu 9, no entanto foi pago o valor integral correspondente à previsão de mobilização de duas dragas de

grande porte, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, que tratam da liquidação da despesa

como condição prévia e necessária para a efetuação do pagamento.

Ante o exposto, deve o nome do achado ser alterado para "antecipação de pagamento", mais

adequado à situação "sub examine", e classificado como irregularidade grave que não prejudica a

continuidade da obra, nos termos da LDO, para o qual propõe-se realizar a audiência dos gestores

fiscais da obra que assinaram o boletim de medição e autorizaram o pagamento indevido à contratada,

os Srs. Célio Henrique dos Reis Silva, do MTPA, e Admilson Lanes Morgado Lima, da Appa (peça

21, p. 4).

Achado III.3 Pagamento por serviço não executado

A equipe de auditoria assevera que, em função da draga Xin Hai Hu 9 encontrar-se no Porto de

Paranaguá por ocasião do início da execução contratual, não seria devido o pagamento do item

mobilização da planilha orçamentária, mormente devido à previsão de deslocamento de 13.872 km no

Termo de Referência elaborado pelo INPH, que não teria acontecido.

Deve-se ressaltar que a licitação do empreendimento em apreço foi realizada segundo o Regime

Diferenciado de Contratação, na modalidade de contratação integrada, e, conforme o art. 9º, § 2º,

inciso II da Lei que instituiu o RDC (12.462/2011): "o valor estimado da contratação será calculado

com base nos valores praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administração pública em

serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da obra, aferida mediante orçamento

sintético ou metodologia expedita ou paramétrica".

Ressalte-se que, nessa modalidade, o contratado assume maiores riscos e as hipóteses de

repactuação são mais restritas. No caso específico de obras de dragagem, esses riscos são ainda mais

183


relevantes, pois trata-se de mercado dinâmico e a disponibilidade de grandes equipamentos varia

consideravelmente ao longo do tempo e em escala mundial.

Para a dragagem do canal do Porto de Paranaguá, os estudos que embasaram o edital datam de

outubro de 2014, o projeto executivo foi entregue pela empresa em junho de 2016 e a ordem para

início dos serviços foi emitida em fevereiro de 2017. Não seria razoável supor que a disponibilidade e

a localização das dragas se mantivessem inalteradas durante todo esse período.

Desse modo, a SEP, ao licitar a obra, não teria como prever um valor inferior para a mobilização,

de modo que restringisse a participação de empresas potencialmente interessadas e que não

dispusessem, na oportunidade, de equipamentos próximos ao local da intervenção.

Ademais, conforme previsão editalícia, o critério de julgamento da licitação foi o de maior

desconto sobre o preço global de referência, aplicado linearmente em todos os itens do orçamento

(peça 4, p. 42). Portanto, ainda que quisesse, a licitante não poderia apresentar preço inferior

especificamente para o item Mobilização e desmobilização da planilha orçamentária, por disposição do

Edital que regeu o certame.

Por fim, cabe destacar que a mobilização do equipamento de dragagem não se confunde com o

seu deslocamento (ou transporte) até o local da obra. A mobilização compreende também o

aprestamento do maquinário, a apresentação da mão de obra que irá operá-lo (que não

obrigatoriamente se desloca embarcada), e ainda, todas as medidas administrativas necessárias para se

dar início aos serviços. Nesse sentido, não há como contestar a mobilização da draga Xin Hai Hu 9

para a dragagem de aprofundamento do Porto de Paranaguá.

Ante o exposto, a irregularidade apontada deve ser considerada insubsistente.

Achado III.4 Inclusão de BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para

itens de mero fornecimento de equipamentos

O Acórdão 179/2017-TCU-Plenário (Relatora Ministra Ana Arraes), citado no Relatório e que

trata da incidência do BDI reduzido sobre os custos de mobilização e desmobilização de dragas, é

posterior à assinatura do Contrato 26/2015, portanto descabida sua aplicação retroativa ao caso em

apreço.

A jurisprudência do Tribunal também assenta que a "Taxa de BDI com percentual acima do

limite referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde que o preço contratado, ou seja,

custo mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado" (Acórdão 1.134/2017-TCU-Plenário,

Relator Ministro Augusto Sherman e Acórdão 1.466/2016-TCU-Plenário, Relatora Ministra Ana

Arraes). Convém relembrar que, no bojo do TC 029.118/2014, a então SeinfraHidroFerrovia fiscalizou

o edital da Concorrência da dragagem em tela, não tendo sido apontado sobrepreço no orçamento,

conforme Acórdão 832/2015-TCU-Plenário.

Assim, a irregularidade suscitada deve ser considerada elidida.

Achado III.5 Cálculo irregular da incidência de PIS e COFINS na apuração da taxa BDI

Em acréscimo aos comentários apostos no item anterior, cabe destacar o entendimento assentado

no Acórdão 648/2016-TCU-Plenário, Relator Ministro Benjamin Zymler: "A inclusão, na composição

do BDI constante das propostas das licitantes, do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e da

Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) não é vedada nem acarreta, por si só, prejuízos ao

erário, pois é legítimo que empresas considerem esses tributos quando do cálculo da equação

econômico-financeira de suas propostas, desde que os preços praticados estejam de acordo com os

paradigmas de mercado. O que é vedado é a inclusão do IRPJ e da CSLL no orçamento estimativo da

licitação".

Por analogia, entende-se que a empresa licitante tem liberdade para elaborar o BDI de sua

proposta, conforme o seu planejamento tributário, desde que os preços finais estejam condizentes com

as referências de mercado.

Portanto, a consideração apenas das alíquotas do PIS/COFINS acima de valores referenciais não

configura, "de per si", sobrepreço no orçamento, o que careceria de análise mais aprofundada para a

184


sua comprovação.

Cabe destacar, mais uma vez, que não foi identificado sobrepreço por ocasião da fiscalização do

edital da dragagem de aprofundamento do Porto de Paranaguá, no Acórdão 832/2015-TCU-Plenário.

Em face dessas considerações, resta sanada a irregularidade referente às alíquotas do

PIS/COFINS.


Com as devidas vênias por dissentir, em parte, da equipe de auditoria, submeto o processo a

considerações superiores, com as seguintes proposições, em substituição à proposta consignada no

Relatório precedente:

a) Determinar ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, com fundamento no art.

250,inciso II, do Regimento Interno do TCU, que: (i) no prazo de 15 (quinze) dias, calcule os impactos

financeiros, econômicos e sociais decorrentes do não atingimento da produtividade pactuada no

Contrato 26/2015 e notifique a empresa DTA Engenharia Ltda. sobre as consequências da frustração

das metas previstas no Contrato; e (ii) na eventualidade de descumprimento do cronograma, e após

oportunizar o contraditório e a ampla defesa à empresa contratada, avalie a aplicação de sanções

administrativas e informe ao TCU as medidas adotadas; e

b) Realizar, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443 /1992, c/c o art. 250, inciso IV do

Regimento Interno do TCU, a audiência dos gestores fiscais da obra, Srs. Célio Henrique dos Reis

Silva, do MTPA, e Admilson Lanes Morgado Lima, da Appa, para que, no prazo de 15 (quinze) dias,

apresentem razões de justificativa por terem autorizado o pagamento indevido à contratada do valor

integral para a mobilização dos equipamentos de dragagem, previsto no item 5.1 da planilha

orçamentária do Contrato-SEP 26/2015, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964.

5. O Secretário da Secex/PR (peça 52) anuiu à proposta da equipe de auditoria sem apresentar

motivações.

6. Por sua vez o Secretário da SeinfraPortoFerrovia, concordou na essência com o exame

empreendido pelo supervisor da fiscalização, e teceu o seguinte pronunciamento, com alguns ajustes

nas propostas de encaminhamento (peça 53).

1. Trata-se de relatório de auditoria realizada na Administração dos Portos de Paranaguá e

Antonina (APPA), no período de 3/7/2017 a 4/8/2017, em cumprimento ao disposto no Acórdão

2.757/2016-TCU-Plenário, com o objetivo de avaliar procedimentos atinentes às obras de dragagem de

aprofundamento no Porto de Paranaguá.

2. Manifesto-me de acordo com a proposta formulada pelo Diretor da 1ª Diretoria da

SeinfraPortoFerrovia - AUFC Jairo Misson Cordeiro – no pronunciamento constante da peça 51,

dissentindo parcialmente, portanto, das conclusões consignadas no relatório da equipe de

fiscalização (peça 50), conforme exposto adiante.

I

3. O trabalho de fiscalização foi realizado por equipe composta por auditores da Secex-PR e

supervisionado pelo diretor da 1ª Diretoria da SeinfraPortoFerrovia, tendo sido identificados cinco

indícios de irregularidade no empreendimento:

a) achado 1: não atendimento às produtividades mínimas mensais estabelecidas em contrato e

consequente atraso na execução dos serviços contratados;

b) achado 2: pagamento do item desmobilização em desconformidade com os critérios

contratuais;

c) achado 3: pagamento por serviço não executado;

d) achado 4: inclusão de BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para itens de

mero fornecimento de equipamentos; e

e) achado 5: cálculo irregular da incidência de PIS e Cofins na apuração da taxa de BDI.

4. Quanto ao primeiro achado, conforme apontado pela equipe, verificou-se que a produtividade

aferida nos relatórios de acompanhamento do Contrato SEP/PR 26/2015, dos meses de fevereiro a

185


junho de 2017, estava abaixo da produtividade prevista no anteprojeto do INPH e nos projetos básico e

executivo elaborados pela empresa contratada, em desacordo com o estabelecido na Cláusula 4.3 do

referido contrato:

4.3 A CONTRATADA se obriga a manter disponíveis equipamentos que somados garantam

produtividades mensais mínimas detalhadas a seguir:

4.3.1 Área Alfa: Draga Autotransportadora de Arrasto (TSHD) ou conjunto de equipamentos que

assegurem:



(...)

5. Quanto ao segundo achado, a equipe apontou que a Ordem de Serviço (OS) 2/2017 (peça 22,

p. 28-31) estabeleceu os valores que deveriam ter sido apropriados para a mobilização de cada um dos

equipamentos destinados à execução dos serviços nas áreas autorizadas:

a) mobilização TSHD 13.000 m³ para executar os serviços nas áreas Alfa e Charlie: montante a

ser apropriado R$ 14.155.908,10; e

b) mobilização TSHD 10.000 m³ para executar os serviços nas áreas Bravo e Surdinho: montante

a ser apropriado R$ 10.889.160,07.

6. Contudo, apenas uma draga de 10.000 m³ (Draga Xin Hai Hu 9) foi mobilizada, e, portanto, o

valor que deveria ter sido pago corresponderia a R$ 10.889.160,07, ao invés de R$ 24.375.807,20

(valor efetivamente pago). O montante pago se refere às parcelas de mobilização e desmobilização de

uma draga (item 5.1 da planilha de preços), razão pela qual seu valor não coincide com o somatório

dos valores de mobilização das duas dragas autorizadas na OS. Dessa forma, teria havido, segundo a

equipe de auditoria, o pagamento antecipado de desmobilização (serviço não realizado), e consequente

enriquecimento sem causa da contratada.

7. No terceiro achado a equipe apontou que houve o pagamento por serviço não executado, uma

vez que antes da celebração do Contrato SEP/PR 26/2015 a Administração dos Portos de Paranaguá e

Antonina (APPA) já havia pago a mobilização da Draga Xin Hai Hu 9 dentro do Contrato 76/2015

referente à dragagem de manutenção no Porto de Paranaguá. Com o início da dragagem de

aprofundamento (Contrato SEP/PR 26/2015), a APPA suspendeu as dragagens de manutenção. Assim,

apesar de a Draga Xin Hai Hu 9 já estar localizada no Porto de Paranaguá, a terceira medição do

Contrato SEP/PR 26/2015 contemplou o pagamento da mobilização da referida draga.

8. Quanto ao quarto achado, a equipe de fiscalização apontou que houve a inclusão de BDI em

valores acima da referência definida pelo Tribunal no Acórdão 2.622/2013-Plenário para itens de mero

fornecimento de equipamentos, para o tipo de obra. Assim, consideraram que os serviços descritos no

grupo 5 da planilha de composição do BDI do Contrato 26/2015 (mobilização e desmobilização),

referem-se a simples deslocamento de equipamentos, tendo sido utilizado o mesmo percentual de BDI

que incidiu nos demais itens de serviços.

9. Quanto ao último achado, foi apontada como não devida a apuração da taxa de BDI da

contratada com base na incidência não cumulativa do PIS e Cofins, o que implicaria infringência ao

disposto no artigo 10, inciso XX, da Lei 10.833/2003.

10. Dessa forma, a equipe propôs:

a) determinar cautelarmente à Secretaria Nacional de Portos – SNP que, nos termos do art.

276, caput, do Regimento Interno/TCU e nos limites de suas respectivas competências, proceda, nos

próximos pagamentos, à retenção dos valores identificados como indevidamente pagos no Contrato

26/2015, firmado com a Empresa DTA Engenharia Ltda.

Pagamento Valor

1ª medição, NF 820, de 30/05/2016 R$ 191.271,84

2ª medição, NF 867, de 01/11/2016 R$ 155.408,33

3ª medição, NF 929, de 06/04/2017 R$ 24.375.807,20

186


Total R$ 24.722.487,37

b) determinar também à Secretaria Nacional de Portos – SNP a adoção das seguintes

providências:

b1) não realize novos pagamentos de medições que contenham serviço de desmobilização não

realizados e itens com incidência de BDI em desacordo com a legislação e decisões do Tribunal,

efetuando imediata glosa nas faturas em que tal situação porventura seja identificada, sob pena de

responsabilização dos responsáveis envolvidos;

b2) notificar a empresa DTA Engenharia Ltda. sobre os atrasos verificados no cumprimento das

metas previstas no Contrato e que o atraso injustificado na execução do contrato sujeitará a Contratada

à multa moratória, sem prejuízo de a Administração rescinda unilateralmente o Contrato e aplique as

outras sanções cabíveis, nos termos do parágrafo 17.1 do Contrato 26/2015;

b3) adote as medidas necessárias ao saneamento das situações de “não conformidades”

apontadas no Relatório de Auditoria;

c) determinar a realização de oitiva da Secretaria Nacional de Portos e da Empresa DTA

Engenharia Ltda., nos termos do artigo 276, §3º, do Regimento Interno do TCU para que se

manifestem, acerca das seguintes ocorrências:

c1) pagamento do item desmobilização em desconformidade com os critérios contratuais, visto

que foi paga a desmobilização da draga Xin Hai Hu 9, em infringência ao disposto nos artigos 62 e 63

da Lei 4.320/64;

c2) pagamento por serviço não executado referente à mobilização da draga Xin Hai Hu 9, por

meio da Nota Fiscal 929, de 06/04/2017, pois esse equipamento já se encontrava no local da obra na

prestação de serviços de dragagem de manutenção na execução do Contrato 76/2015, celebrado entre a

DTA Engenharia Ltda. e a Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina – APPA, em

infringência ao disposto nos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64;

c3) inclusão de BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para itens de mero

fornecimento de equipamentos, em desacordo com o entendimento do TCU exarado no Acórdão

2622/2013 – Plenário, subitem 9.1;

c4) cálculo irregular da incidência de PIS e Cofins na apuração da taxa de BDI, em infringência

ao disposto no artigo10, Inciso XX da Lei 10.833/2003. (grifos no original)

II

11. Em que pese o dedicado trabalho da equipe, o supervisor da auditoria dissentiu parcialmente

das conclusões (peça 51), pelos motivos abaixo expostos.

12. No tocante ao não atendimento às produtividades mínimas, considerou que consoante

noticiado no item 18 do Relatório de Fiscalização, ainda não teria ocorrido pagamento pelos serviços

de dragagem executados, o que depende do atingimento de marcos previstos no contrato. Destacou

ainda que, em tese, existe a possibilidade de a empresa cumprir o cronograma pactuado, caso aumente

a produtividade demonstrada até agora. Contudo, a situação encontrada afrontaria o dever de eficiência

a que está submetida a Administração, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal/1988.

13. Assim, considerou que o achado deve ser classificado como irregularidade grave que não

prejudica a continuidade da obra, nos termos da LDO, para o qual propôs determinar ao MTPA que: (i)

no prazo de 15 (quinze) dias, calcule os impactos financeiros, econômicos e sociais decorrentes do não

atingimento da produtividade pactuada no Contrato SEP/PR 26/2015 e notifique a empresa DTA

Engenharia Ltda. sobre as consequências da frustração das metas previstas no Contrato; e (ii) na

eventualidade de descumprimento do cronograma, e após oportunizar o contraditório e a ampla defesa

à empresa contratada, avalie a aplicação de sanções administrativas e informe ao TCU as medidas

adotadas.

14. Quanto ao pagamento de item em desconformidade aos critérios contratuais, conforme

verificado pela equipe de auditoria, foi efetivamente mobilizada apenas a draga Xin Hai Hu 9. No

entanto, foi pago o valor integral correspondente à previsão de mobilização de duas dragas de grande

187


porte, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, que tratam da liquidação da despesa como

condição prévia e necessária para a efetuação do pagamento.

15. Ante o exposto, foi proposto pelo supervisor a alteração do nome do achado para

"antecipação de pagamento", e classificado como irregularidade grave que não prejudica a

continuidade da obra, nos termos da LDO, para o qual propôs realizar a audiência dos gestores fiscais

da obra que assinaram o boletim de medição e autorizaram o pagamento indevido à contratada, os Srs.

Célio Henrique dos Reis Silva, do MTPA, e Admilson Lanes Morgado Lima, da Appa (peça 21, p. 4).

16. Em relação ao achado pagamento por serviço não executado, foi destacado que os estudos

que embasaram o edital datam de outubro de 2014, o projeto executivo foi entregue pela empresa em

junho de 2016 e a ordem para início dos serviços foi emitida em fevereiro de 2017. Assim, não seria

razoável supor que a disponibilidade e a localização das dragas se mantivessem inalteradas durante

todo esse período.

17. Desse modo, a SEP/PR, ao licitar a obra, não teria como prever um valor inferior para a

mobilização, de modo que restringisse a participação de empresas potencialmente interessadas e que

não dispusessem, na oportunidade, de equipamentos próximos ao local da intervenção. Ademais,

conforme previsão editalícia, o critério de julgamento da licitação foi o de maior desconto sobre o

preço global de referência, aplicado linearmente em todos os itens do orçamento (peça 4, p. 42).

Portanto, ainda que quisesse, a licitante não poderia apresentar preço inferior especificamente para o

item mobilização e desmobilização da planilha orçamentária, por disposição do Edital que regeu o

certame.

18. Por fim, foi destacado pelo supervisor que a mobilização do equipamento de dragagem não

se confunde com o seu deslocamento (ou transporte) até o local da obra, compreendendo também o

aprestamento do maquinário, a apresentação da mão de obra que irá operá-lo (que não

obrigatoriamente se desloca embarcada) e, ainda, todas as medidas administrativas necessárias para se

dar início aos serviços. Nesse sentido, não há como contestar a mobilização da Draga Xin Hai Hu 9

para a dragagem de aprofundamento do Porto de Paranaguá, e, portanto, a irregularidade apontada

deve ser considerada insubsistente.

19. Em relação ao quarto achado, que trata da inclusão de BDI em valores acima do referencial

estabelecido pelo TCU, foi pontuado que o Acórdão 179/2017-TCU-Plenário (Relatora Ministra Ana

Arraes), citado no relatório, é posterior à assinatura do Contrato 26/2015, portanto descabida sua

aplicação retroativa ao caso em apreço. A jurisprudência do Tribunal também assenta que a "Taxa de

BDI com percentual acima do limite referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde que

o preço contratado, ou seja, custo mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado". Assim, a

irregularidade suscitada deve ser considerada elidida.

20. Por fim, no último achado, que aponta irregularidade no cálculo da incidência de PIS e

Cofins na apuração da taxa de BDI, em acréscimo aos comentários apostos no achado anterior,

destacou o entendimento assentado no Acórdão 648/2016-TCU-Plenário, Relator Ministro Benjamin

Zymler:

A inclusão, na composição do BDI constante das propostas das licitantes, do Imposto de Renda

Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) não é vedada nem

acarreta, por si só, prejuízos ao erário, pois é legítimo que empresas considerem esses tributos quando

do cálculo da equação econômico-financeira de suas propostas, desde que os preços praticados estejam

de acordo com os paradigmas de mercado. O que é vedado é a inclusão do IRPJ e da CSLL no

orçamento estimativo da licitação.

21. Por analogia, o supervisor ressaltou que a empresa licitante tem liberdade para elaborar o

BDI de sua proposta, conforme o seu planejamento tributário, desde que os preços finais estejam

condizentes com as referências de mercado. Portanto, a consideração apenas das alíquotas do

PIS/Cofins acima de valores referenciais não configura, "de per si", sobrepreço no orçamento, e, em

face dessas considerações, propôs considerar elidida a irregularidade suscitada.

188


III

22. Registre-se que o titular da Secex-PR anuiu à proposta da equipe de fiscalização, conforme

despacho constante da peça 52.

23. Salienta-se ainda que, conforme os itens 9.5.1. e 9.5.2. do Acórdão 644/2016-TCU-Plenário,

de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, e 9.3. do Acórdão 2.757/2016-TCU-Plenário, de relatoria

do Ministro Aroldo Cedraz, propõe-se que a responsabilidade técnica do presente processo seja

alterada para a SeinfraPortoFerrovia, tendo em vista a especialidade da Unidade para apreciação da

matéria, bem como as divergências ocorridas no processo.

24. Quanto às irregularidades apontadas, acompanho, por seus próprios argumentos, a proposta

do supervisor (peça 51), com pequenas adaptações, pelos motivos abaixo expostos.

25. Para o achado 1 (não atendimento às produtividades mínimas mensais estabelecidas em

contrato e consequente atraso na execução dos serviços contratados), a equipe de fiscalização

diligentemente apontou que a Contratada estava utilizando apenas a Draga Xin Hai Hu 9, correndo

elevado risco de não cumprir o cronograma definido no Contrato, pelo fato da produtividade estar

abaixo da prevista em contrato.

26. Apesar das relevantes ponderações aduzidas pelo supervisor, dissinto da proposta feita no

sentido de determinar ao MTPA que calcule os impactos financeiros, econômicos e sociais decorrentes

do não atingimento da produtividade pactuada no Contrato 26/2015.

27. Os ganhos econômicos e sociais decorrentes da dragagem de aprofundamento em curso no

porto só ocorrerão após a conclusão dos serviços e a homologação das profundidades pela Marinha,

liberando assim o tráfego de embarcações de maior calado. Caso aumente a sua produtividade, é

possível que a empresa consiga cumprir o cronograma pactuado. Portanto, não há indícios, até este

momento, da existência de impactos negativos decorrentes do descasamento entre a produtividade

prevista e a produtividade aferida.

28. No tocante ao segundo achado - pagamento do item desmobilização em desconformidade

com os critérios contratuais - foi constatado que a SEP pagou o valor de R$ 24.375.807,20, referente à

mobilização de duas dragas TSHD de grande port. Porém, até a data da vistoria in loco pela equipe de

fiscalização, só havia sido mobilizada uma draga (Draga Xin Hai Hu 9).

29. Em que pese a Ordem de Serviço 2/2017 (peça 22, p. 28-31) ter estabelecido valores

diferentes para mobilização das dragas, o valor que deve ser pago é o valor previsto na planilha

contratual, a qual prevê para o evento mobilização o valor de R$ 24.375.807,20 (peça 5, p. 21).

Esclarece-se ainda que o evento mobilização aqui citado corresponde ao parque de dragagem

necessário para garantir a produtividade estabelecida no contrato, que poderia ser duas dragas hopper

de 10.000 m³ (conforme anteprojeto) ou uma combinação de dragas de menor ou maior porte.

30. Assim, ao pagar o valor integral correspondente à previsão de mobilização de duas dragas de

grande porte, quando, na verdade, só uma havia sido mobilizada, a SEP/PR incorreu na antecipação de

pagamento, motivo pelo qual deve ser realizada a audiência dos responsáveis conforme proposto pelo

supervisor da fiscalização.

31. Ressalta-se mais uma vez, como anteriormente citado, que já se encontra no Porto de

Paranaguá a Draga Xin Hai Ma, motivo pelo qual não será proposta nenhuma medida adicional.

32. No terceiro achado a equipe apontou que houve o pagamento por serviço não executado, uma

vez que, antes da celebração do Contrato SEP/PR 26/2015, a Administração dos Portos de Paranaguá e

Antonina (APPA) já havia pago a mobilização da Draga Xin Hai Hu 9 dentro do Contrato 76/2015

(dragagem de manutenção), ao valor de R$ 4.352.651,76.

33. Além dos argumentos já expostos pelo supervisor da fiscalização, acrescento que a pesquisa

de preço realizada pela SEP/PR para a licitação que deu origem ao contrato apresentou valores acima

dos R$ 24 milhões previsto no Contrato 26/2015.

34. Assim, não se pode garantir que o custo de mobilização foi todo amortizado no primeiro

contrato, a valores muito abaixo dos valores de mercado. Ademais, não seria desarrazoado supor que,

189


por estratégia comercial, a empresa só tenha mobilizado a draga para o contrato de manutenção tendo

em vista a assinatura do contrato de aprofundamento. Além disso, adiciona-se o fato da licitação ter

possuído critério de julgamento de “maior desconto” sobre o preço global de referência, aplicado

linearmente em todos os itens do orçamento, não sendo facultado à contratada reduzir o preço de um

item específico.

35. Ante o exposto, acompanho a proposta do supervisor em considerar a irregularidade

apontada insubsistente.

36. Quanto ao quarto achado, a equipe de fiscalização apontou que houve a inclusão de BDI em

valores acima da referência definida pelo Tribunal no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário para itens de

mero fornecimento de equipamentos. Em que pese entender discutível considerar como mero

fornecimento a mobilização de um navio de grande porte vindo, muitas vezes, de outro continente,

numa viagem que pode durar vinte dias ou mais, entendo que o cerne da questão está no fato de

considerar o BDI, por si só, motivo para apontamento de sobrepreço, em caminho que parece destoar

da jurisprudência consolidada desta Corte.

37. A jurisprudência tem definido que “Taxa de BDI com percentual acima do limite referencial

não representa, por si só, superfaturamento, desde que o preço contratado, ou seja, custo mais BDI,

esteja compatível com o preço de mercado”, a exemplo dos acórdãos 1.134/2017-Plenário, Relator

Min. Augusto Sherman, 1.466/2016-Plenário, Relatora Min. Ana Arraes, 648/2016-Plenário, Relator

Min. Benjamin Zymler, entre outros.

38. Adicionalmente, salienta-se que o entendimento do Tribunal sobre BDI diferenciado para

fornecimento de equipamento referia-se aos materiais e equipamentos relevantes de natureza

específica, como é o caso de materiais betuminosos para obras rodoviárias, tubos de ferro fundido ou

PVC para obras de abastecimento de água, elevadores e escadas rolantes para obras aeroportuários,

entre outros.

39. É que se extrai da Súmula-TCU 253/2010, in verbis:

Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos

termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza

específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que

representem percentual significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de

Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens.

40. Esse entendimento também encontra-se disposto no art. 9º, § 1º, do Decreto 7.983/2013, em

que, havendo justificativa prévia, o fornecimento de materiais e equipamentos relevantes pode ser

realizado juntamente com a execução dessa obra, porém com uma taxa de BDI reduzida, ressalvando-

se o caso de fornecimento de equipamentos, sistemas e materiais por encomenda, não padronizados e

não enquadrados como itens de produção regular e contínua, cuja taxa de BDI pode ser calculada

com base na sua complexidade, conforme prevê o § 2º desse dispositivo legal.

41. Entendo que a questão em tela não se relaciona com mobilização de um equipamento para

executar a obra, e sim com o fornecimento de equipamento para ser utilizado pelo contratante, ou seja,

que será incorporado ao bem a ser fornecido. Tanto é assim que não foi possível encontrar precedente

jurisprudencial para aplicação de BDI diferenciado à mobilização.

42. O TCU já se pronunciou algumas vezes sobre obras de dragagens e, até a prolação do

Acórdão 179/2017-TCU-Plenário, de relatoria da Min. Ana Arraes, não havia exposto o entendimento

de aplicação de BDI diferenciado sobre mobilização. Neste julgado, foi determinado ao MTPA que:

9.2.1 reveja o critério de cálculo de distância de mobilização e desmobilização de dragas,

considerando, por exemplo, o menor raio dentro do qual estejam ao menos quatro dragas de pelo

menos duas empresas distintas, e passe a fazer incidir sobre o custo de mobilização e desmobilização o

BDI reduzido mencionado no acórdão 2.622/2013 – Plenário;

190


43. Desta feita, a aplicação do entendimento exposto no referido acórdão só será possível nas

próximas licitações de dragagem, não podendo incidir sobre contratos que já estão em andamento,

conforme exposto no voto condutor do Acórdão 179/2017-TCU-Plenário:

30. Ressalto que a adoção de BDI reduzido para M/D na obra em exame se justifica em razão de

sua representatividade no valor final estimado (R$ 50 milhões em R$ 376 milhões, ou mais de 13%).

Em outros tipos de obras, como as rodoviárias, essa parcela responde apenas por cerca de 1 ou 2%, o

que sinaliza a inaplicabilidade do BDI diferenciado.

31. Considero relevante, portanto, orientar o Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil

(MTPAC), órgão que absorveu as competências da SEP/PR, para que adote os procedimentos aqui

sugeridos em suas próximas licitações.

(grifos nosso)

44. Assim, acompanho a proposta do supervisor em considerar a irregularidade apontada

insubsistente.

45. Por fim, quanto ao cálculo irregular da incidência de PIS e Cofins na apuração da taxa BDI,

acompanho a proposta do supervisor em considerar a irregularidade insubsistente pelos motivos

expostos (peça 51, p. 4).

46. Salienta-se ainda que por se tratar de contrato no regime de contratação integrada (art. 9º da

Lei 12.462/2011), em que as possibilidades de aditivo são substancialmente reduzidas, não serão

propostas medidas adicionais.

47. Assim, submeto aos autos ao Gabinete do Min. Relator com as seguintes propostas:

a) realizar, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443 /1992, c/c o art. 250, inciso IV do

Regimento Interno do TCU, a audiência dos gestores fiscais da obra, Srs. Célio Henrique dos Reis

Silva (CPF 654.345.015-00), do MTPA, e Admilson Lanes Morgado Lima (CPF 223.500.809-78), da

Appa, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa por terem autorizado o

pagamento indevido à contratada do valor integral para a mobilização dos equipamentos de dragagem,

previsto no item 5.1 da planilha orçamentária do Contrato SEP/PR 26/2015, ocasionando antecipação

de pagamento no valor de R$ 12.187.903,60, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964;

b) determinar ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA), com fundamento

no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que encaminhe ao TCU, no prazo de trinta dias,

avaliação quanto ao cumprimento, pela contratada, do parâmetro de produtividade mínima fixado pela

Cláusula 4.3 do Contrato SEP/PR 26/2015, bem como do cronograma de execução estabelecido,

informando as medidas adotadas em caso de descumprimento desses requisitos;

c) encaminhar cópia das peças 50, 51 e do presente pronunciamento aos responsáveis a fim de

subsidiar as manifestações a serem requeridas;

d) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido ao MTPA, destacando que o relatório e o voto

que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço

eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenha interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhe cópia

desses documentos sem quaisquer custos; e

e) autorizar a transferência da responsabilidade sobre os presentes autos para a


É o relatório.

VOTO

Em apreciação, auditoria de conformidade na Secretaria Nacional de Portos do Ministério dos

Transportes, Portos e Aviação Civil (SNP/MTPA), com o objetivo de avaliar a execução das obras de

dragagem de aprofundamento por resultado no Porto de Paranaguá/PR.

2. Registra-se que a auditoria foi coordenada por equipe de auditores da Secretaria de Controle

Externo no Estado do Paraná (Secex/PR) e contou com a supervisão do diretor temático da Secretaria

de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia). Ao fim, houve o

191


pronunciamento dos titulares da Secex/PR e da SeinfraPortoFerrovia, nessa ordem, conforme rito

definido no item 9.5 e seus subitens do Acórdão 664/2016-TCU-Plenário (Fiscobras 2016),

referendado pelo item 9.3 do Acórdão 2.757/2016-TCU-Plenário (Fiscobras 2017).

I

3. Antes de se adentrar nos resultados da auditoria, convém fazer um breve relato sobre o tema e

sobre a fiscalização anterior, que teve por objeto o processo licitatório dessa obra.

4. A referida obra foi contratada pela SNP/MTPA por meio da licitação RDC Eletrônico SEP/PR

5/2014, na modalidade contratação integrada, cujo critério de julgamento foi o maior desconto. Esse

empreendimento faz parte do Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária II (PND-II),

instituído pela Lei 12.815/2013 (Lei dos Portos).

5. No art. 54, § 3º da referida norma legal, o legislador destacou que os contratos celebrados no

âmbito do PND II deveriam possuir vigência de 10 anos improrrogáveis. Essa medida visava manter a

infraestrutura portuária sempre em condições de receber os mais modernos navios, evitando

diminuição do calado operacional e aumentando a eficiência do comércio marítimo nacional. Outra

vantagem de contratos celebrados com esse prazo seria a diluição, no tempo, do valor de mobilização e

desmobilização que, em se tratando de equipamentos de dragagem, possuem custo na casa dos milhões

de reais, em função de o mercado de empresas que afretam dragas ser bastante restrito, com poucas

empresas no mundo e geralmente sediadas na Europa e na Ásia.

6. O certame que deu origem ao contrato ora fiscalizado foi auditado por este Tribunal no ano de

2014, pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia),

no âmbito do TC 029.118/2014-0, da relatoria da Exma. Ministra Ana Arraes.

7. A equipe de auditoria, ao analisar o orçamento da obra, identificou inconsistências na taxa de

assoreamento inserida nas composições de preço unitário dos serviços de dragagem, que poderiam ter

majorado o orçamento base da licitação na ordem de R$ 50 milhões, se a SNP não tivesse corrigido as

falhas apontadas ainda no curso da fiscalização.

8. Em razão de a Secretaria de Portos ter optado pela utilização da contratação integrada, a

empresa que se sagrasse vencedora ficaria responsável por, além de executar a obra, elaborar os

projetos básico e executivo.

9. Para o caso em exame, a SNP optou por celebrar um contrato apenas para aprofundamento e,

por essa razão, com prazo de 18 meses, entre elaboração de projetos e execução dos serviços. A

empresa DTA Engenharia Ltda. foi a vencedora do certame e assinou o Contrato SEP/PR 26/2015, no

valor de R$ 394.291.082,30.

II

10. No curso da presente fiscalização, a equipe de auditoria identificou os seguintes achados:

a) achado 1: não atendimento às produtividades mínimas mensais estabelecidas em contrato e

consequente atraso na execução dos serviços contratados;

b) achado 2: pagamento do item desmobilização em desconformidade com os critérios

contratuais;

c) achado 3: pagamento por serviço não executado;

d) achado 4: inclusão de BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para itens de

mero fornecimento de equipamentos; e

e) achado 5: cálculo irregular da incidência de PIS e Cofins na apuração da taxa de BDI.

11. Em razão de haver propostas dissonantes entre as unidades técnicas para todos os achados,

abordarei cada um deles em capítulos específicos, incluindo, inclusive, meu juízo de convicção em

cada caso.

III

Achado 1: não atendimento às produtividades mínimas mensais estabelecidas em contrato

e consequente atraso na execução dos serviços contratados

12. Para este achado, a equipe de auditoria verificou que a produtividade nos serviços de

192


dragagem observada na execução dos meses de fevereiro a junho de 2017 estava abaixo da

produtividade prevista no anteprojeto do Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias, e nos projetos

básico e executivo elaborados pela própria empresa contratada para execução das obras.

13. Como causa, a equipe apontou que a contratada estava utilizando apenas uma draga (Xin Hai

Hu 9, com capacidade de cisterna de 10.000m³), em detrimento das duas dragas previstas, tanto no

anteprojeto, como nos projetos básico e executivo. No projeto básico, a contratada informou que

disponibilizaria as dragas Xin Hai Hu 9 e Xin Hai Long. Entretanto, em campo, verificou-se a

presença apenas da primeira draga.

14. Nos comentários do gestor consignados no relatório, constou-se a informação de que outra

draga (Xin Hai Ma) estaria prevista para ser mobilizada em 20/8/2017, o que poderia compensar o

atraso. A equipe de auditoria consignou que essa situação não teria ocorrido, visto que a citada draga

estaria realizando serviços no porto de Itajaí/SC.

15. Como proposta, a equipe propôs determinar à Secretaria Nacional de Portos que notificasse a

empresa contratada sobre os atrasos verificados no cumprimento das metas previstas em contrato e que

o atraso injustificado poderia sujeitá-la à multa moratória, sem prejuízo de rescisão unilateral do

contrato e aplicação de outras penalidades cabíveis.

16. O supervisor temático, entretanto, pontuou que o atraso na entrega da obra impediria o

acesso de navios de maiores calados ao Porto de Paranaguá, prejudicando dessa forma os resultados da

economia brasileira, haja vista a relevância do referido complexo portuário. Ponderou que ainda não

teria ocorrido pagamento pelos serviços de dragagem, que dependem do atingimento de marcos

contratualmente previsto. Destacou ainda que existiria a possibilidade de a empresa cumprir o

cronograma pactuado, caso aumentasse a produtividade.

17. Ainda assim, o supervisor entendeu que o atraso verificado afronta o princípio da eficiência

previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988 e, dessa forma, acrescentou à proposta,

alvitrada pela equipe de auditoria, determinação para que a SNP calculasse em 15 dias os impactos

financeiros, econômicos e sociais decorrentes do não atingimento da produtividade pactuada e

notificasse à contratada sobre as consequências da frustração das metas previstas.

18. O titular da Secex/PR anuiu à proposta da equipe de auditoria.

19. O titular da SeinfraPortoFerrovia, em seu turno, dissentiu dessa proposta alternativa, ao

colocar que os ganhos sociais e econômicos advindos da dragagem de aprofundamento só ocorreriam

após a conclusão dos serviços e a homologação das profundidades pela Marinha, liberando assim o

tráfego para embarcações de maior calado.

20. Ressaltou que ainda seria possível para a empresa aumentar sua produtividade, ainda mais se

considerar que uma segunda draga já se encontrava mobilizada no porto de Paranaguá, a Xin Hai Ma,

conforme noticiado pelos gestores.

21. Feitas essas considerações, o titular da SeinfraPortoFerrovia propôs determinar ao Ministério

dos Transportes, Portos e Aviação Civil que encaminhe ao TCU, em trinta dias, avaliação quanto ao

cumprimento, pela contratada, do parâmetro produtividade mínima fixado pela Cláusula 4.3 do

Contrato SEP/PR 26/2015, bem como do cronograma de execução estabelecido, informando as

medidas adotadas em caso de descumprimento desses requisitos.

22. Das manifestações supras, alinho-me ao posicionamento defendido pelo titular da

SeinfraPortoFerrovia, por considerar que a determinação por ele sugerida será mais efetiva do que

apenas determinar à SNP que alerte a contratada das eventuais sanções que lhe poderiam ser aplicadas

no caso de atraso da conclusão do objeto avençado.

23. De relevo destacar que, em consulta ao site marinetraffic.com na data de 17/10/2017,

verifica-se que a draga Xin Hai Ma se encontra no Porto de Paranaguá, juntamente com a Draga Xin

Hai Hu 9.

24. Por fim, considero que o monitoramento da referida determinação, por economia processual,

poderá ser feito nos presentes autos, em conjunto com os exames das audiências propostas no achado

193


seguinte.

IV

Achado 2: pagamento do item desmobilização em desconformidade com os critérios

contratuais

25. A equipe de auditoria apontou que a ordem de serviço 2/2017 autorizou o pagamento, a título

de mobilização, de duas dragas, a Xin Hai Long, no montante de R$ 14.155.908,10, e a Xin Hai Hu 9,

no valor de R$ 10.889.160,07, totalizando o valor de R$ 25.045.068,17. Entretanto, durante a

execução in loco, constatou-se a presença apenas da segunda draga, em detrimento de ter sido pago o

valor de R$ 24.375.807,20.

26. Dessa forma, a equipe de fiscalização, considerando a ordem de serviço e que apenas uma

draga havia sido mobilizada, entendeu, inicialmente, que houve um pagamento por serviço não

realizado no valor de R$ 13.486.647,13.

27. Sobre esse valor um pouco menor do que havia sido autorizado na nota de serviço supra, os

auditores da Secex/PR argumentaram que o grupo 5.1 da planilha orçamentária do Contrato

SEP/PR 26/2015 (peça 19, p. 62) estabeleceu os valores a serem pagos para os itens de mobilização e

desmobilização, em dois eventos no valor de R$ 24.375.807,20, cada. Os itens 5.2 e 5.3, da mesma

planilha, também previam a mobilização das dragas menores, previstas no anteprojeto, também

calculadas em dois eventos, sendo um de mobilização e outro de desmobilização, conforme tabela

abaixo.

5 GRUPO 5 - MOBILIZAÇÃO

E DESMOBILIZAÇÃO*

14,25%

5.1 Equipamento (s) para

dragagem das áreas Alfa,

Bravo 1, Bravo 2, Surdinho

Norte, Charlie 3 Ext. A,

Charlie 3 Ext. B

evento

*

2 24.375.80

7,20

48.751.614,

40

12,36%


dragagem das áreas Armadilha,

Charlie 2, Charlie 3 Int. A

evento

*

2 1.387.331,

37

2.774.662,7

4

0,70%


dragagem da área Charlie 3 Int.

B

evento

*

2 2.330.894,

42

4.661.788,8

4

1,18%

SUBTOTAL 394.304.086

,73 100,00%

DESCONTO ** 13.004,43

TOTAL 394.291.082

,30

* Foi considerado como mobilização e desmobilização como um evento cada

** O desconto aplicado refere-se a diferença de arredondamento entre a soma dos itens e o valor

arrematado no RDC

28. Ao compulsar os autos da auditoria anterior, levada a efeito nos autos do TC 029.118/2014-0,

observo que, apesar de o contrato ter consignado no item 5.1 apenas dois eventos, sendo um de

mobilização e o outro de desmobilização, no anteprojeto de engenharia, esse valor previsto por evento,

foi estimado com base na mobilização e desmobilização de dois equipamentos de dragagem, o que

resultaria em quatro eventos, conforme se depreende de trecho desse estudo, extraído do sobredito

processo (TC 029.118/2014-0, peça 21, p. 46):

194


29. Entretanto, os auditores da Secex/PR, ao analisarem os comentários do gestor, observaram

que a composição de preços apresentada pela contratada previa o exato valor pago na terceira medição

(R$ 24.375.807,20) a título de mobilização (R$ 12.675.277,00) e desmobilização (R$ 11.700.530,20)

de uma draga auto transportadora de 11.000 m³, que no caso seria a Draga Xin Hai Hu 9.

30. Como seriam duas dragas para execução dos serviços nas áreas Alfa, Bravo 1 e 2, Surdinho

Norte e Charlie 3 Ext. A e B, logo, cada evento no valor de R$ 24.375.807,20 referia-se a mobilização

e desmobilização de um equipamento.

31. Dessa forma, os auditores da Secex/PR reviram seu posicionamento inicial, e concluíram que

houve um pagamento irregular de R$ 11.700.530,20, referente ao pagamento do item desmobilização

de forma antecipada.

32. Do exposto, propuseram a retenção cautelar desse valor pago e a classificação desse achado

como irregularidade grave com recomendação de retenção (IG-R), proposta seguida pelo secretário da

Secex/PR.

33. Por sua vez, o supervisor dissentiu do nome do achado e da proposta de encaminhamento.

Em seu entendimento, o nome do achado deveria ser “antecipação de pagamento”, classificado como

irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C). A proposta de encaminhamento

sugerida foi a realização de audiência dos gestores fiscais da obra que assinaram o boletim de medição

e autorizaram o pagamento indevido à contratada, em afronta aos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, que

dispõem acerca da liquidação da despesa como condição prévia e necessária para a efetivação do

pagamento.

34. O titular da SeinfraPortoFerrovia anuiu à proposta de audiência, e ressalvou apenas que,

como já havia sido mobilizada uma segunda draga, a Xin Hai Ma, não se fazia necessária nenhuma

medida adicional.

35. Ao analisar as propostas acima, manifesto-me de acordo com o encaminhamento de

audiência alvitrado pela SeinfraPortoFerrovia. Entendo que ficou caracterizado o pagamento

antecipado no caso em exame, sendo irrelevante se foi referente à mobilização de duas dragas ou à

mobilização e desmobilização de uma draga. A situação fática que se mostra é que somente ocorreu, à

época da execução da auditoria, a mobilização de um equipamento de grande porte.

36. Dessa forma, além da proposta de realização de audiência dos responsáveis pelo atesto

indevido, entendo pertinente que a unidade técnica responsável pelo processo verifique se, após

mobilização da segunda draga (Xin Hai Ma), houve a equalização dos valores devidos a título de

mobilização relativo ao item 5.1 da planilha orçamentária do Contrato SEP/PR 26/2015.

V

Achado 3: pagamento por serviço não executado

37. A equipe de auditores entendeu que houve o pagamento por serviço não executado relativo à

mobilização da primeira draga, que já se encontrava no Porto de Paranaguá quando foi emitida a

ordem de serviço autorizando a mobilização. A empresa DTA possuía um contrato de dragagem de

manutenção com a Administração Portuária de Paranaguá e Antonina (Appa) e estava utilizando a

Draga Xin Hai Hu 9 nesse contrato, para o qual foi pago o valor de R$ 4.352.651,76 referente à

195


mobilização desse equipamento.

38. Na visão da equipe de auditores, como não houve de fato o deslocamento da Draga Xin Hai

Hu 9, a administração não deveria ter pago o valor de R$ 12.675.277,00, calculado pela SNP como

uma previsão de deslocamento de 13.872 km, obtida a partir das distâncias médias dos equipamentos

de dragagem localizados pelo mundo em relação ao porto de Paranaguá, no momento de elaboração do

termo de referência pela administração pública. Por essa razão, os auditores da Secex/PR propuseram

determinação cautelar para que esse valor fosse retido nos próximos pagamentos e que esse achado

fosse classificado como IG-R.

39. Ao divergir, o supervisor da auditoria ressaltou que a licitação do empreendimento em tela

foi realizada segundo o Regime Diferenciado de Contratação, na modalidade contratação integrada.

Conforme a Lei 12.462/2011, o valor estimado da contratação será calculado com base nos valores

praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administração pública em serviços e obras similares

ou na avaliação do custo global da obra, aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita

ou paramétrica.

40. Ressaltou ademais que, nessa modalidade, o contratado assume maiores riscos e as hipóteses

de repactuação são mais restritas. No caso específico de obras de dragagem, destacou que esses riscos

são ainda mais relevantes, pois se trata de um mercado dinâmico e a disponibilidade de grandes

equipamentos varia consideravelmente ao longo do tempo e em escala mundial. Como exemplo, citou

que, para dragagem do Porto de Paranaguá, os estudos que embasaram o edital datam de outubro de

2014, sendo que o projeto executivo foi entregue pela empresa em junho de 2016 e a ordem para início

dos serviços foi emitida em fevereiro de 2017. Dessa forma, ponderou que não seria razoável supor

que a disponibilidade e a localização das dragas fosse se manter estática durante todo esse período.

41. Dessa maneira, o supervisor acrescentou que a SNP, ao licitar a obra, não teria como prever

um valor inferior para a mobilização, sem que restringisse a participação de empresas potencialmente

interessadas e que não dispusessem, na oportunidade, de equipamentos próximos ao local da

intervenção.

42. Para corroborar o argumento do supervisor, em consulta ao site marinetraffic.com, na data de

17/10/2017, verificou-se que a Draga Xin Hai Long, a qual o contratado informou em seu projeto

executivo que a utilizaria na obra de Paranaguá junto com a Draga Xin Hai Hu 9, encontrava-se, nessa

data, no Porto de Shanghai, distante 20.207 km por mar do local da obra.

43. A título de informação, o Porto de Rotterdam dista 10.300km do Porto de Paranaguá. Logo, a

distância utilizada pela Secretaria de Portos, de 13.872km, para quantificar o valor da mobilização, não

se mostra desarrazoada.

44. O supervisor relembrou também que o critério de julgamento da licitação foi o de maior

desconto sobre o preço global de referência, aplicado linearmente em todos os itens do orçamento.

Dessa forma, ainda que quisesse, a licitante não poderia apresentar preço inferior especificamente para

o item mobilização e desmobilização, por disposição do edital que regeu o certame.

45. Com base nesses argumentos, o diretor da unidade especializada propugnou que a presente

irregularidade fosse considerada insubsistente.

46. O titular da SeinfraPortoFerrovia, em seu pronunciamento, alinhou-se com a proposta do

supervisor e acrescentou que a pesquisa de preço elaborada pela SEP/PR para a licitação que deu

origem ao contrato apresentou valores acima dos R$ 24 milhões para mobilização e desmobilização de

uma draga. Assim, não se poderia garantir que o custo de mobilização foi todo amortizado no primeiro

contrato com a Appa, a valores muito abaixo dos praticados pelo mercado. Também considerou que

não seria desarrazoado supor que, por estratégia comercial, a empresa só tenha mobilizado a draga

para o contrato de manutenção com a Appa tendo em vista a assinatura eminente do contrato de

aprofundamento com a SNP.

47. Ante todas as manifestações anteriores, alinho-me à proposta de encaminhamento defendida

pela SeinfraPortoFerrovia, por meio de seu diretor e secretário de considerar insubsistente a presente

196


irregularidade, incorporando os fundamentos por eles postos como minhas razões de decidir, sem

prejuízo de tecer algumas considerações.

48. A contratação integrada, como já mencionado, é uma modalidade mais rígida de contratação,

na qual a elaboração dos projetos básico e executivo fica a cargo do contratado, e por isso a previsão

de celebração de aditivos é muito mais restrita do que a modalidade de preços unitários, por exemplo.

Nessa hipótese, se o contratado tivesse que mobilizar a draga de Shanghai, por exemplo, distante

20.207 km do local da obra, o valor que ele teria a receber a título de mobilização, seria o mesmo se

tivesse mobilizado a draga do Porto de Rotterdam (10.300 km) ou de Dubai (15.000 km), local que

monopolizou as dragas existentes no mundo quando da construção dos arquipélagos artificiais.

49. Cumpre registrar também que o Tribunal, por meio do Acórdão 179/2017-TCU-Plenário, da

relatoria da Ministra Ana Arraes, preocupado com os elevados custos de mobilização e

desmobilização de equipamentos de dragagem, determinou ao Ministério dos Transportes, Portos e

Aviação Civil que reveja o critério de cálculo de distância, considerando, por exemplo, o menor raio

dentro do qual estejam ao menos quatro dragas de pelo menos duas empresas distintas, e passe a fazer

incidir sobre o custo de mobilização e desmobilização o BDI reduzido mencionado no

Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário. Determinou também que incluísse, em seus editais, cláusula com

previsão de que o pagamento da desmobilização só se efetivará com a comprovação do retorno do

equipamento ao porto de origem dentro do prazo previsto. E, quando possível, programe suas

licitações de forma a fazer coincidir o início de novas obras com a conclusão das que estão em

andamento, de modo a otimizar gastos com mobilização e desmobilização.

VI

Achado 4: inclusão de BDI em valores acima da referência definida pelo Tribunal para

itens de mero fornecimento de equipamentos

50. Neste achado, a equipe de fiscalização apontou que houve a inclusão de BDI (Benefícios e

Despesas Indiretas) em valores acima da referência definida pelo Tribunal no Acórdão 2.622/2013-

TCU-Plenário para itens de mero fornecimento de equipamentos. Dessa forma, consideraram que, para

os serviços de mobilização e desmobilização, por se referirem a simples deslocamentos de

equipamentos, deveria incidir a taxa de BDI reduzido em relação à taxa aplicável aos demais itens do

orçamento, conforme entendimento também esposado no Acórdão 179/2017-TCU-Plenário para o

caso específico de obras de dragagem.

51. Como nos achados anteriores os auditores estavam propondo a devolução de todo o valor

pago a título de mobilização e desmobilização, a proposta para este achado não contemplou a

restituição de valores considerados acima do referencial, em razão de essa medida já estar contemplada

na proposta do achado anterior.

52. Novamente dissentindo da equipe de fiscalização, o supervisor ponderou que o

Acórdão 179/2017-TCU-Plenário, citado pela equipe e que tratou da incidência de BDI reduzido sobre

os custos de mobilização e desmobilização de dragas, era posterior à assinatura do Contrato 26/2015,

portanto descabida sua aplicação retroativa ao caso concreto.

53. Argumentou que a jurisprudência do Tribunal também assenta que a taxa de BDI com

percentual acima do limite referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde que o preço

contratado, ou seja, custo mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado (Acórdão 1.134/2017-

TCU-Plenário, Relator Ministro Augusto Sherman e Acórdão 1.466/2016-TCU-Plenário, Relatora

Ministra Ana Arraes).

54. Por fim, o supervisor relembrou que, no bojo do TC 029.118/2014-0, a então

SeinfraHidroFerrovia fiscalizou o edital da concorrência da dragagem em tela, não tendo sido

apontado sobrepreço no orçamento, conforme Acórdão 832/2015-TCU-Plenário, da relatoria da

Ministra Ana Arraes.

55. Dessa forma, propugnou pela elisão da irregularidade.

197


56. O titular da SeinfraPortoFerrovia anuiu à proposta do supervisor da fiscalização,

acrescentando outros argumentos. Dentre eles, o de que a jurisprudência do Tribunal sobre BDI

diferenciado não se aplicava para os itens de mobilização e desmobilização, mas sim para o

fornecimento de materiais e equipamentos relevantes de natureza específica, como o caso de materiais

betuminosos para obras rodoviárias, tubos de ferro fundidos ou PVC para obras de abastecimento de

água, elevadores e escadas rolantes para obras aeroportuários, entre outros.

57. Citou ainda o art. 9º, § 1º do Decreto 7.983/2013 que previa, havendo justificativa prévia,

que o fornecimento de materiais e equipamentos relevantes poderia ser feito juntamente com a

execução dessa obra, porém com uma taxa de BDI reduzida, ressalvando-se o caso de fornecimento de

equipamentos, sistemas e materiais por encomenda, não padronizados e não enquadrados como itens

de produção regular e contínua, cuja taxa de BDI pode ser calculada com base na sua complexidade.

58. Dessa forma, pontuou que a jurisprudência do TCU e o Decreto acima aventavam a aplicação

de BDI com taxa reduzida para o fornecimento de equipamentos e materiais que seriam incorporados

ao bem a ser fornecido pelo contratado, diferente, portanto, da aplicação de BDI reduzido sobre a

mobilização de equipamentos que seriam utilizados na execução do empreendimento, como

retroescavadeira, caminhões basculantes, entre outros.

59. Apenas com o advento do Acórdão 179/2017-TCU-Plenário, que o Tribunal estendeu a

aplicação do BDI reduzido para a mobilização de equipamentos de dragagem, em razão da relevância

desse item frente ao orçamento global de obras desse tipo. Por essa razão, acompanhou o entendimento

do supervisor da fiscalização, de que a aplicação do entendimento exposto no referido acórdão só seria

possível nas próximas licitações de dragagem, não podendo incidir sobre contratos que já se

encontravam em andamento.

60. Pelas razões expostas acima, aquiesço a proposta do supervisor da fiscalização, referendada

pelo titular da unidade técnica, no sentido de desconstituir o indício de irregularidade em exame.

61. De fato, na linha da jurisprudência atual, não é possível apontar sobrepreço analisando

apenas o BDI dissociado do custo. Além disso, o valor do orçamento-base utilizado no certame já

havia sido objeto de auditoria anterior, na qual, de início, a unidade técnica apontou inconsistências

nos cálculos da taxa de assoreamento, porém, em razão de correções empreendidas pela área técnica da

SNP, foram considerados afastados os indícios de sobrepreço levantados durante o curso da auditoria.

62. O Acórdão 179/2017-TCU-Plenário trouxe inovações acerca das despesas de mobilização e

desmobilização de equipamentos de dragagem. Por representar um valor considerável nas planilhas

orçamentárias de obras em dragagem, o assunto mereceu análise detalhada no referido julgado.

Entretanto, acompanho o posicionamento da unidade especializada, de forma a não o aplicar

retroativamente ao caso em tela. E ainda se aplicado, a análise correta deveria ser considerar os

percentuais reduzidos no preço referencial e comparar o preço global referencial com o preço final

contratado.

VII

Achado 5: cálculo irregular da incidência de PIS e Cofins na apuração da taxa de BDI.

63. Neste último achado, a equipe de auditores da Secex/PR apontou como indevida a apuração

da taxa de BDI da contratada com base na incidência não cumulativa do PIS e Confins, com alíquotas

de 1,65% e 7,6%, o que implicaria infringência ao disposto no art. 10, inciso XXX, da

Lei 10.833/2003. Utilizou como critério o fato de a mesma empresa, em outros contratos para a

dragagem de manutenção do porto de Paranaguá e para a dragagem de porto de Itajaí, ter optado pela

incidência do PIS e Confins na forma cumulativa, com as alíquotas de 0,65% e 3,00%.

64. Nessa senda, propôs que o achado fosse classificado como IG-R e que os valores pagos nas

três primeiras medições a maior a título de PIS e CONFINS fossem cautelarmente retidos nos

próximos pagamentos.

198


65. Novamente divergindo, o supervisor da fiscalização entendeu que o achado tratava de análise

do BDI da contratada, dissociado dos custos, o que estaria em desacordo com a jurisprudência dessa

Corte.

66. Nessa linha, citou o Acórdão 648/2016-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Benjamin

Zymler, que diz: “A inclusão, na composição do BDI constante das propostas das licitantes, do

Imposto de Renda Pessoa Física (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) não é

vedada nem acarreta, por si só, prejuízos ao erário, pois é legítimo que empresas considerem esses

tributos quando do cálculo da equação econômico-financeira de suas propostas, desde que os preços

praticados estejam de acordo com os paradigmas de mercado. O que é vedado é a inclusão do IRPJ e

CSLL no orçamento estimativo da licitação”.

67. Dessa forma, considerou, por analogia, que a empresa licitante tem liberdade para elaborar o

BDI de sua proposta conforme o seu planejamento tributário, desde que os preços finais estejam

condizentes com as referências de mercado.

68. Acrescentou também que a análise isolada dos valores de PIS e CONFINS, inseridos no BDI

da contratada, não configuram, por si só, sobrepreço ao orçamento.

69. Dessa forma, considerou sanada a irregularidade referente a PIS/Cofins. A proposta foi

seguida sem acréscimos pelo titular da SeinfraPortoFerrovia.

70. Ante às análises expostas anteriormente, anuo à proposta do supervisor da fiscalização, que

contou com a concordância do titular da SeinfraPortoFerrovia, sem prejuízo de tecer alguns

comentários.

71. Em relação ao tema, a jurisprudência consolidada desta Corte é clara no sentido de que a taxa

de BDI com percentual acima do limite referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde

que o preço contratado, ou seja, custo mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado. Nessa

linha, a título de exemplo, cito os Acórdãos 1.134/2017-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto

Augusto Sherman, 1.466/2016-TCU-Plenário, relatora Ministra Ana Arraes e 2.827/2014-TCU-

Plenário, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

72. Conforme esposado no despacho do supervisor, o orçamento-base utilizado na licitação desse

empreendimento foi objeto de auditoria (TC 029.118/2014-0), na qual o sobrepreço identificado foi

corrigido ainda na execução dos trabalhos.

73. Ante o exposto, o presente indício de irregularidade deve ser desconstituído.

VIII – Conclusão

74. Em síntese, dos cinco achados apontados pela equipe de fiscalização, três foram elididos, e

restaram apenas os dois primeiros com alguns ajustes propostos pela unidade especializada que

supervisionou o trabalho.

75. Observo que, em relação ao primeiro achado, relativo ao não atendimento das produtividades

mínimas mensais previstas em projeto, com a mobilização da segunda draga, a empresa poderá

compensar os atrasos verificados. De todo modo, importante determinar à SNP que encaminhe ao

Tribunal, em trinta dias, avaliação quanto ao cumprimento, pela contratada, do parâmetro

produtividade mínima fixado contratualmente, devendo ser informadas as medidas adotadas em caso

de descumprimento desses requisitos.

76. Quanto ao segundo achado, entendo pertinente alterar a denominação inicialmente atribuída

para antecipação de pagamento, visto que envolveu o pagamento antecipado da mobilização de uma

draga. Conforme previsto em anteprojeto elaborado pela SNP, o evento, no valor de R$ 24 milhões,

previa a mobilização de dois equipamentos com capacidade de cisterna da ordem de 10.000 m³, ou

seja, um valor médio de R$ 12 milhões por draga. Entretanto, foi pago o valor integral, quando, de

fato, ocorreu a mobilização apenas de um equipamento.

77. Dessa forma, a proposta para este segundo achado contempla a realização de audiência dos

fiscais do contrato pelo atesto indevido, bem como determinação para que a unidade técnica

responsável pelo processo verifique se, após mobilização da segunda draga (Xin Hai Ma), houve a

199


equalização dos valores devidos a título de mobilização relativo ao item 5.1 da planilha orçamentária

do Contrato SEP/PR 26/2015, deixando, desde já, autorização para a realização de novas audiências,

caso tenha havido reincidência na presente irregularidade.

78. Por último, tendo em vista a especificidade do objeto que apresenta características singulares,

mesmo para um serviço de engenharia, aquiesço à proposta alvitrada pelo titular da

SeinfraPortoFerrovia, de transferir a responsabilidade técnica do processo para essa Secretaria, tendo

em vista a especialidade da unidade para apreciação da matéria, conforme previsão contida no item

9.5.2. do Acórdão 664/2016-TCU-Plenário.

Ante todo o exposto, VOTO para que este Colegiado aprove a minuta de Acórdão que ora trago

a sua apreciação.


1. Processo TC 017.653/2017-7.

2. Grupo II – Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria.

3. Responsáveis: Admilson Lanes Morgado Lima (223.500.809-78); Alber Furtado de

Vasconcelos Neto (770.349.963-34); Célio Henrique dos Reis Silva (654.345.015-00); Daniel Maciel

de Menezes Silva (036.212.714-06); Domenico Accetta (491.166.497-53); Luiz Otávio Oliveira

Campos (042.575.532-00); Marcos Mesquita Mendes (602.615.101-00).

4. Entidade: Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina – APPA; Secretaria Nacional de

Portos do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (SNP/MTPA).



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná (Secex-PR) e Secretaria

de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria na Secretaria Nacional de

Portos do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (SNP/MTPA), com o objetivo de

fiscalizar a execução das obras de dragagem de aprofundamento por resultado no Porto de

Paranaguá/PR;



9.1. realizar a audiência, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250,

inciso IV do Regimento Interno do TCU, dos Srs. Célio Henrique dos Reis Silva (654.345.015-00), do

MTPA, e Admilson Lanes Morgado Lima (223.500.809-78), servidores da Appa encarregados da

fiscalização das obras, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa por

terem autorizado o pagamento indevido à contratada do valor integral para a mobilização dos

equipamentos de dragagem, previsto no item 5.1 da planilha orçamentária do Contrato SEP/PR

26/2015, ocasionando antecipação de pagamento no valor de R$ 12.187.903,60, em afronta aos arts. 62

e 63 da Lei 4.320/1964;

9.2. determinar ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA), com

fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que encaminhe ao TCU, no prazo de

trinta dias, avaliação quanto ao cumprimento, pela contratada, do parâmetro de produtividade mínima

fixado pela Cláusula 4.3 do Contrato SEP/PR 26/2015, bem como do cronograma de execução

estabelecido, informando as medidas adotadas em caso de descumprimento desses requisitos;

9.3. determinar a SeinfraPortoFerrovia que verifique se, após a mobilização da segunda draga

200


(Xin Hai Ma), houve a equalização dos valores devidos a título de mobilização relativo ao item 5.1 da

planilha orçamentária do Contrato SEP/PR 26/2015;

9.4. encaminhar cópia das peças 50, 51 e 53 aos responsáveis a fim de subsidiar as

manifestações a serem requeridas;

9.5. dar ciência deste acórdão à Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina e à

Secretaria Nacional de Portos do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil; e

9.6. autorizar a transferência da responsabilidade sobre os presentes autos para a









GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC 018.242/2017-0

Natureza: Solicitação do Congresso Nacional.

Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

Representação legal: Juliana Calixto Pereira (OAB/DF 53.178).

SUMÁRIO: SCN. CPI FUNAI-INCRA 2 DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.

CONHECIMENTO. AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE AUDITORIA.

RELATÓRIO

Trata-se de Solicitação do Congresso Nacional decorrente do Ofício 502 (peça 1), de 27/6/2017,

subscrito pelo Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito criada para investigar a atuação da

Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

(Incra), CPI-FUNAI-INCRA 2, na Câmara dos Deputado, Deputado Alceu Moreira, por meio do qual

requer a realização de auditoria no Fundo Amazônia.

2. Transcrevo, com ajustes pontuais, instrução da Secretaria de Controle Externo no Pará

(Secex/PA), cuja proposta de encaminhamento foi acolhida pelo titular da unidade (peças 34/36):

(...)

2. O documento encaminhado como proposição aprovada (peça 2), de autoria do Deputado

Federal Nilson Leitão (Relator da CPI), trata de requerimento s/n solicitando ao TCU a realização de

auditoria e perícia no Fundo Amazônia.

3. Por meio de despacho datado de 6/7/2017, o Presidente do TCU encaminhou os autos à

Segecex “para adoção das providências pertinentes, com a devida absoluta prioridade que o caso

requer” (peça 3).

201


4. Em despacho de 10/7/2017 (peça 5), o Secretário-Geral Adjunto de Controle Externo

encaminhou o processo à SecexEstatais, via Cogef, para exame e adoção das providências pertinentes,

observadas as recomendações estabelecidas na Resolução TCU 215/2008.

5. Consta dos autos, à peça 6, e-mail da SecexEstatais dirigido ao BNDES em 2/8/2017

solicitando “confirmação de que não há qualquer dinheiro público brasileiro sendo administrado no

aludido Fundo, incluído aí recursos do próprio Banco”, sendo a questão “fundamental para o

posicionamento sobre as próximas providências a serem realizadas, solicitando, ainda, detalhamento

sobre o valor naquela data existente no fundo e a origem do dinheiro”.

HISTÓRICO

6. O Fundo Amazônia tem por finalidade captar doações para a realização de aplicações não-

reembolsáveis em ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da

conservação e do uso sustentável da Amazônia Legal, nos termos do Decreto 6.527, de 1º/8/2008.

7. De acordo com o art. 1º do Decreto 6.527/2008, o Fundo Amazônia constitui na verdade uma

conta específica criada para o recebimento das doações, não tendo, portanto, a natureza de um

“Fundo”.

8. O Fundo Amazônia é gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES), que também se incumbe da captação de recursos, da contratação e do monitoramento dos

projetos e ações apoiados, contemplando as seguintes áreas: gestão de florestas públicas e áreas

protegidas; controle, monitoramento e fiscalização ambiental; manejo florestal sustentável; atividades

econômicas desenvolvidas a partir do uso sustentável da vegetação; Zoneamento Ecológico e

Econômico, ordenamento territorial e regularização fundiária; conservação e uso sustentável da

biodiversidade; e recuperação de áreas desmatadas.

9. O Fundo Amazônia conta com um Comitê Orientador (COFA), que tem por atribuições

estabelecer diretrizes e critérios de aplicação dos recursos e zelar pela fidelidade das iniciativas do

Fundo ao Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM) e à

Estratégia Nacional para Redução das Emissões de Gases de Efeito Estufa Provenientes do

Desmatamento e da Degradação Florestal, Conservação dos Estoques de Carbono Florestal, Manejo

Sustentável de Florestas e Aumento de Estoques de Carbono Florestal (ENREDD+). O Fundo conta

também com um Comitê Técnico (CTFA) cuja atribuição é atestar as Emissões de Carbono Oriundas

de Desmatamento (ED) calculadas pelo Ministério do Meio Ambiente.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

10. O art. 4º, inciso I, alínea “b”, da Resolução TCU 215/2008 e o art. 232, inciso III, do

Regimento Interno do TCU conferem legitimidade ao Presidente de Comissão Parlamentar de

Inquérito da Câmara dos Deputados, quando por esta aprovado, para solicitar a realização de

fiscalização a este Tribunal.

11. Assim, legítima a autoridade solicitante, cabe o conhecimento do expediente como

Solicitação do Congresso Nacional.

EXAME TÉCNICO

12. O autor do pedido de fiscalização, Deputado Nilson Leitão, traz informações sobre

irregularidades sugerindo, sem prejuízo de outras diligências que forem julgadas pertinentes, apuração

quanto aos seguintes pontos (peça 2, p. 2-3):

a) contratos celebrados entre o BNDES e os doadores do Fundo Amazônia – governos da

Noruega e da Alemanha (com banco estatal KfW) e Petrobras – e nos termos aditivos subsequentes,

quando houver;

b) contratos celebrados entre o BNDES e organizações não governamentais (ONGs) e outras

entidades do chamado Terceiro Setor e nos termos aditivos subsequentes, quando houver;

c) revisão nas auditorias contábeis (aspectos orçamentários, financeiros e patrimoniais) e nas

auditorias de cumprimento desde a criação do Fundo Amazônia, no ano de 2008;

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6527.htm

202


d) aspectos relacionados à economia, eficiência e eficácia na gestão de recursos, incluindo a

verificação da execução física e financeira do projeto, mediante visita aos locais das ações, nos

projetos executados ou em execução com recursos do Fundo Amazônia por ONGs e outras entidades

do chamado Terceiro Setor, em especial os que incidam sobre terras indígenas, considerando,

particularmente:

d.1) os planos de trabalho (ou documento equivalente) de cada projeto apresentado antes de

iniciar a respectiva execução, contendo, pelo menos, a programação física e financeira;

d.2) os relatórios relativos a cada projeto, contendo, pelo menos:

d.2.1) a relação de bens adquiridos, produzidos ou construídos, quando for o caso, e respectivos

comprovantes indicando os valores pagos e as pessoas físicas ou jurídicas beneficiárias do pagamento

com os respectivos nomes, CPF/CNPJ, bancos, agências e contas;

d.2.2) a relação nominal de treinados ou capacitados, quando for o caso, e respectivos

comprovantes indicando os valores pagos e as pessoas físicas ou jurídicas beneficiárias do pagamento

com os respectivos nomes, CPF/CNPJ, bancos, agências e contas;

d.2.3) a relação dos serviços prestados, quando for o caso, e respectivos comprovantes,

indicando os valores pagos e as pessoas físicas ou jurídicas beneficiárias do pagamento com os

respectivos nomes, CPF/CNPJ, bancos, agências e contas;

d.2.4) a relação dos pagamentos efetuados (a título de remuneração, diárias etc.) às pessoas

físicas vinculadas às entidades encarregadas da execução de cada projeto, quando for o caso, e

respectivos comprovantes indicando os valores pagos e as pessoas físicas beneficiárias do pagamento

com os respectivos nomes, CPF, bancos, agências e contas;

d.2.5) os servidor(es) do BNDES responsável(is) pelo acompanhamento e fiscalização “in

locum” de cada projeto em execução e dos servidores que, para os projetos já concluídos, atestaram o

seu respectivo cumprimento integral.

e) avaliação se a atuação do BNDES na área ambiental e, escudado nesse tema, por extensão, em

terras indígenas, é regular ou constitui desvio de finalidade em relação às atribuições que lhe são

conferidas por lei; e

f) avaliação se o Fundo Amazônia foi legalmente criado, haja vista que:

f.1) não houve autorização legislativa (art. 167, IX da CF), que é norma especial e se sobrepõe ao

art. 84, VI, “a” da Carta Magna, que é a norma geral invocada no preâmbulo do Decreto 6.527/2008

que teria dado poderes ao Presidente da República para editá-lo (“pelo princípio da especialidade, a

norma especial afasta a incidência da norma geral”);

f.2) além de não ter havido a autorização legislativa, o próprio Decreto 6.527/2008,

frequentemente apresentado como o instrumento de criação do Fundo Amazônia, não traz qualquer

palavra ou expressão que indique a criação ou instituição desse Fundo nem autorização para tanto;

f.3) a Resolução 1.640/2008 - BNDES, diz da “Autorização para a criação do Fundo Amazônia”,

sem indicar o instrumento onde consta expressamente essa autorização, e cria esse Fundo amparando-

se no artigo 15, inciso I, alínea “b” do Estatuto Social do BNDES, aprovado pelo Decreto 4.418, de

11/10/2002, que não atribui competência para tanto, ou seja, para criar fundos contábeis.

13. Em resposta à diligência formulada por e-mail pela SecexEstatais, o BNDES emitiu, em

4/8/2017, a Nota Técnica AGS/DEFAM 57/2017 informando (peça 7):

13.1. O BNDES/Fundo Amazônia captou recursos de três doadores: (i) Governo da Noruega; (ii)

República Federativa da Alemanha, através do banco de desenvolvimento KfW, e (iii) Petróleo

Brasileiro S.A. (Petrobras).

13.2. O montante captado pelo Fundo Amazônia até 30/6/2017 é de R$ 2.850.486.456,38, sendo

R$ 2.775.082.559,17 da Noruega (97,4%), R$ 60.697.500,00 do KfW (2,1%) e R$ 14.706.397,21 da

Petrobras (0,5%). Até esta data, são apoiados pelo fundo 89 projetos, no valor de R$ 1.431.464.941,88,

dos quais R$ 743.248.530,40 foram desembolsados (posição de 30/6/2017).

203


13.3. As transações contábeis e financeiras relativas ao Fundo Amazônia são registradas e

reportadas conforme a legislação vigente e os princípios e as normas promulgados pelo Conselho

Federal de Contabilidade (CFC). O balanço patrimonial do Fundo Amazônia em 31/12/2016 e a

demonstração do resultado do exercício de 2016 podem ser conferidos no seu relatório de atividades

do ano de 2016 publicado na internet (página 44). Nesse mesmo relatório de atividade pode também

ser conferido o relatório dos auditores independentes sobre as demonstrações financeiras do Fundo

Amazônia (página 142).

13.4. O BNDES segrega, em conformidade com o estabelecido no Decreto 6.527/2008, a

importância equivalente a três por cento do valor das doações recebidas pelo Fundo Amazônia para a

cobertura de seus custos operacionais e das despesas relacionadas a esse fundo. Em 30/6/2017, o

Fundo Amazônia dispunha de R$ 75,2 milhões para esse custeio. O montante disponível para

desembolsos a projetos apoiados está aplicado nos fundos de investimentos Gaia I e Gaia II, geridos

pelo Banco do Brasil.

13.5. No fundo Gaia I são aplicados recursos oriundos dos doadores estrangeiros, enquanto no

fundo Gaia II são aplicados exclusivamente os recursos oriundos das doações feitas pela Petrobras. Até

a presente data todas as liberações/desembolsos de recursos do Fundo Amazônia aos projetos apoiados

foram feitas com recursos do fundo Gaia I, isto é, com recursos recebidos da Noruega e da Alemanha.

13.6. Conforme Memo AF/DECRI 024/2017, de 4/8/2017, mencionado na comunicação de peça

7, em 30/6/2017 o saldo do fundo Gaia I, incluindo rendimentos, era de R$ 2.950.653.902,81,

enquanto o saldo do fundo Gaia II, mais rendimentos, era de R$ 15.438.729,57. Na mesma

comunicação de peça 7, registra o BNDES que não aportou recurso próprio nenhum no desembolso a

projetos financiados pelo Fundo Amazônia.

14. Quanto à evolução anual da carteira do Fundo Amazônia, a tabela a seguir, extraída do seu

Relatório de Atividades 2016 (vide http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/export/sites/

default/site_pt/Galerias/Arquivos/Relatorio_Anual/Rafa_2016_portugues_site.pdf), expõe o valor

percentual do total do apoio, por Estado:

15. O solicitado pelo Deputado Nilson Leitão aponta, pelos seguintes aspectos, a necessidade de

auditoria na modalidade conformidade:

15.1. Extraiu-se do site www.fundoamazonia.gov.br folder informativo sobre (i) a gestão do

Fundo, focando a sua governança e envolvendo seus três órgãos principais (o Comitê Orientador, o

http://www.fundoamazonia.gov.br/

204


Comitê Técnico e o Gestor do Fundo), (ii) a contratação de auditoria externa uma vez por ano e (iii) a

Gestão Operacional, que encampa o Apoio a Projetos e Gestão Financeira.

15.2. Com foco na governança do fundo e em sua gestão operacional, podem-se avaliar aspectos

relacionados aos contratos celebrados entre o BNDES e os doadores do Fundo Amazônia (alínea a do

subitem 12) e entre o BNDES e organizações não governamentais (alínea b do subitem 12), incluindo

a verificação da execução física e financeira de três projetos selecionados (dois no estado do Pará e um

no estado do Mato Grosso), mediante visita aos locais das ações, em projetos executados ou em

execução com recursos do Fundo Amazônia por entidades do terceiro setor.

15.3. Avaliação da natureza jurídica do Fundo Amazônia, considerando que há insegurança

jurídica, uma vez que não se tem notícia de ato de criação do fundo.

16. Ponderando os critérios da materialidade e risco, os projetos abaixo descritos foram

selecionados como escopo da fiscalização.

Tabela 1. Projetos selecionados para fiscalização in loco

Estado Responsável

e Projeto

Natureza

Jurídica do

Proponente

Valor do

Projeto (R$)

Valor

Solicitado

(R$)

Operação

no

BNDES

Pará

Federação de

Órgãos para

Assistência

Social e

Educacional –

Fase

Fundo Dema

Terceiro

Setor 9.647.000,00 9.347.000,00 Contratada

Instituto de

Pesquisa

Ambiental da

Amazônia –

Ipam

Assentamentos

Sustentáveis

na Amazônia

Terceiro


Mato

Grosso

Instituto Ouro

Verde

Sementes do

Portal Fase II

Terceiro


17. O volume de recursos geridos, que alcança quase 3 bilhões de reais, reforça a necessidade de

aferir o sistema de governança do Fundo, bem como a sua gestão operacional, considerando que a

aprovação de projetos de elevada materialidade compete ao BNDES.

18. Outro aspecto que recomenda uma fiscalização é a ausência de trabalho específico no Fundo

Amazônia, uma vez que temas transversais foram objeto de trabalho por este TCU, a exemplo do

Acórdão 1909/2017-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro-Substituto André de Carvalho (Avaliação

do PPCDAm), o Acórdão 557/2015-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro-Substituto Marcos

Bemquerer (Visão Geral sobre a Função Gestão Ambiental), e o Acórdão 3101/2013-TCU-Plenário,

relatado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira (Auditoria Operacional sobre Governança das

Unidades de Conservação do Bioma Amazônia).

19. Esta unidade técnica formula então, nos seguintes termos, proposta de fiscalização destinada

ao atendimento da presente SCN por meio da verificação da governança, da gestão operacional e do

marco legal do Fundo da Amazônia, na modalidade conformidade, com a estimativa de utilização de

HDF (Homens-Dia Fiscalização), bem como de seu custo:

205


19.1. Objetivo: verificar a conformidade na gestão dos recursos pelo BNDES, com foco na

governança, gestão operacional e marco legal do Fundo Amazônia.

19.2. Entidade a ser auditada: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES).

19.3. HDF e custos envolvidos: a fiscalização deverá contar com dois auditores da Secex/PA em

todas as fases da auditoria. O cálculo considera os dias úteis de cada fase, multiplicado pelo número de

auditores envolvidos.

Planejamento: 20 HDF

Execução: 40 HDF (10 dias no BNDES, no Rio de Janeiro, 5 dias de execução física e

financeira dos projetos no Pará e 5 dias no Mato Grosso

Relatório: 30 HDF

o Diárias na fase de execução: R$ 375,00 x 47 = R$ 17.625,00

o Adicional de Embarque: R$ 300,00 x 6 = R$ 1.800,00

Início Previsto: Janeiro/2018

19.4. O Cronograma da auditoria proposto está sintetizado na tabela a seguir.

Tabela 2. Cronograma da fiscalização

Fase Período Dias

úteis

Planejamento 22/1/2018 a 2/2/2018 10

Execução 19/2/2018 a 16/3/2018 20

Relatório 19/3/2018 a 10/4/2018 15

CONCLUSÃO

20. Conforme descrito na seção “Exame Técnico”, o Fundo Amazônia, gerido pelo Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), é no presente processo objeto de pedido

de fiscalização do relator da CPI da FUNAI/INCRA 2, Deputado Nilson Leitão, que elenca em sua

solicitação seis tópicos a ensejar ação de controle por intermédio do TCU.

21. O exame de admissibilidade, nos termos previstos no art. 4º, inciso I, da Resolução TCU

215/2008 e no art. 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU, destaca a legitimidade do presidente

da Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara, recomendando o conhecimento desta Solicitação do

Congresso Nacional.

22. Com vistas ao saneamento das questões tratadas na mesma seção “Exame Técnico”,

considera-se necessária, com fundamento no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 232, inciso

III, do Regimento Interno do TCU, a realização de auditoria de conformidade com vistas a verificar a

conformidade na gestão dos recursos pelo BNDES, com foco na governança, na gestão operacional e

no marco legal do Fundo Amazônia.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

23. Diante do exposto, submete-se a presente Solicitação do Congresso Nacional à consideração

superior, propondo ao relator, Excelentíssimo Senhor Ministro Vital do Rêgo, por intermédio da

Coordenação-Geral de Controle Externo das Unidades nos Estados (COESTADOS), nos termos do art.

14 da Resolução TCU 215/2008:

a) conhecer da presente solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade

previstos no art. 38, I, da Lei 8.443/1992, no art. 232, III, do Regimento Interno do TCU e no art. 4º,

inciso I, alínea “b”, da Resolução TCU 215/2008;

b) autorizar a realização de auditoria de conformidade, nos termos do art. 38, I, da Lei

8.443/1992 c/c o art. 239, I, do Regimento Interno do TCU, no Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social (BNDES), entidade gestora do Fundo Amazônia, com o objetivo de verificar a

conformidade na gestão dos recursos, com foco na governança, na gestão operacional e no marco legal

do Fundo Amazônia;

206


c) dar ciência da decisão ao Exmº Sr. Deputado Federal Alceu Moreira, informando-lhe que, tão

logo concluído o trabalho de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das medidas

adotadas pelo Tribunal.

É o relatório.

VOTO

Cuida-se de solicitação subscrita pelo Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito da

Câmara dos Deputados, criada para investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do


Moreira, por meio do qual requer a realização de auditoria no Fundo Amazônia.

2. Em preliminar, a presente solicitação deve ser conhecida, ante o preenchimento dos requisitos

de admissibilidade previstos no art. 38, I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 232, III, do RI/TCU.

3. O Fundo Amazônia tem por finalidade captar doações para a realização de aplicações não-

reembolsáveis em ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da

conservação e do uso sustentável da Amazônia Legal, nos termos do Decreto 6.527/2008. De acordo

com o art. 1º deste decreto, o aludido fundo constitui, na verdade, uma conta específica criada para o

recebimento das doações, não tendo, portanto, a natureza de um “Fundo”.

4. O referido fundo é gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES), que também se incumbe da captação de recursos, da contratação e do monitoramento dos

projetos e ações apoiados, contemplando as seguintes áreas: gestão de florestas públicas e áreas

protegidas; controle, monitoramento e fiscalização ambiental; manejo florestal sustentável; atividades

econômicas desenvolvidas a partir do uso sustentável da vegetação; Zoneamento Ecológico e

Econômico, ordenamento territorial e regularização fundiária; conservação e uso sustentável da

biodiversidade; e recuperação de áreas desmatadas.

5. O BNDES/Fundo Amazônia captou recursos de três doadores: (i) Governo da Noruega; (ii)

República Federativa da Alemanha e (iii) Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras).

6. O montante captado pelo Fundo Amazônia até 30/6/2017 totalizava R$ 2,8 bilhões, sendo

97,4% da Noruega, 2,1% da Alemanha e 0,5% da Petrobras. Até esta data, 89 projetos são apoiados

pelo fundo, no valor de R$ 1,4 bilhão, dos quais R$ 743 milhões foram desembolsados. Os três estados

que mais possuem projetos apoiados são o Pará, o Mato Grosso e a Amazônia.

7. O montante disponível para desembolsos a projetos apoiados está aplicado nos fundos de

investimentos Gaia I e Gaia II, geridos pelo Banco do Brasil. No primeiro, são aplicados recursos

oriundos dos doadores estrangeiros, enquanto no fundo Gaia II são aplicados exclusivamente os

recursos oriundos das doações feitas pela Petrobras. Até a presente data, todas as

liberações/desembolsos de recursos do Fundo Amazônia aos projetos apoiados foram feitas com

recursos do fundo Gaia I, isto é, com recursos recebidos da Noruega e da Alemanha.

8. A comissão solicitante requer a verificação de seis pontos: (a) contratos firmados entre o

BNDES e os doadores; (b) contratos firmados entre o BNDES e as ONGS/Terceiro Setor; (c) revisão

de eventuais auditorias contábeis já realizadas; (d) economia, eficiência e eficácia na gestão de

recursos, incluindo a verificação da execução física e financeira do projeto, mediante visita aos locais

das ações, nos projetos executados ou em execução, em especial os que incidam sobre terras indígenas;

(e) avaliação da regularidade da atuação do BNDES na área ambiental e em terras indígenas; e

(f) marco legal do fundo.

9. Em sua justificativa, a referida comissão consignou que “nem o BNDES nem o Fundo

Amazônia em si mesmos foram objeto de investigação direta pela CPI FUNAI-INCRA 2, mas, ao ser

observado que a rede de ONGs que tem influído direta e intensamente nas políticas ambiental e

indígena do Brasil – e nos órgãos que as conduzem – é a mesma rede de ONGs que se beneficia dos


207


recursos internacionais que têm sido injetados no Fundo Amazônia, esse fato passou a ser objeto do

interesse desta Comissão”.

10. Segundo a unidade técnica, “o volume de recursos geridos, que alcança quase 3 bilhões de

reais, reforça a necessidade de aferir o sistema de governança do Fundo, bem como a sua gestão

operacional, considerando que a aprovação de projetos de elevada materialidade compete ao BNDES”.

11. Registrou, ainda, que com uma auditoria a ser realizada, “com foco na governança do fundo

e em sua gestão operacional”, podem ser avaliados os “aspectos relacionados aos contratos celebrados

entre o BNDES e os doadores do Fundo Amazônia e entre o BNDES e organizações não

governamentais, incluindo a verificação da execução física e financeira de três projetos selecionados

(dois no estado do Pará e um no estado do Mato Grosso), mediante visita aos locais das ações”.

12. A Coordenadora-Geral Substituta da Coestados, bem assim o Secretário-Geral Adjunto de

Controle Externo, manifestaram-se de acordo com a proposta da Secex/PA. Este último consignou,

ainda, que tal proposta “ultrapassará o prazo de cento e oitenta dias estabelecidos no art. 15, inciso II

da Resolução TCU 215/2008, para atendimento integral da Solicitação do Congresso Nacional por

parte do TCU, razão pela qual o tratamento a esta SCN carece de prorrogação de prazo, fundamentada

no art. 12 da referida Resolução”, motivo pelo qual propôs seja autorizado o prazo de 360 dias para o

atendimento integral da presente solicitação (peças 37 e 39).

13. Ante a materialidade dos recursos envolvidos e a competência do BNDES para gerir o Fundo

Amazônia, anuo à proposição da Secex/PA no sentido de realização da auditoria solicitada. E,

considerando o exame inédito a ser feito no referido fundo, mostra-se pertinente, nessa primeira etapa,

a verificação da governança, da gestão operacional e do marco legal, como proposto, para o

atendimento dos objetivos descritos no parágrafo oitavo deste voto, alíneas “a”, “b”, “c”, “e” e “f”.

14. Para o atendimento da alínea “d” do mesmo parágrafo - verificação da execução física e

financeira do projeto, mediante visita aos locais das ações, nos projetos executados ou em execução,

em especial os que incidam sobre terras indígenas – a unidade técnica, ressaltando ter considerado

critérios de materialidade e risco, propôs a visita a três empreendimentos, cuja execução está a cargo

do terceiro setor, sendo dois no Estado do Pará e um no Estado do Mato Grosso, que envolvem, juntos,

cerca de R$ 51 milhões (cerca de 7% do total desembolsado).

15. Igualmente pertinente a realização de visitas técnicas com vistas à verificação da regular

execução dos projetos apoiados. Entretanto, tanto a identificação dos projetos quanto o alcance da

auditoria, nesse quesito, merecem melhor detalhamento e fundamentação, o que pode ser estabelecido

em etapa posterior, na fase de planejamento, com a ciência prévia deste Relator.

16. Há que se ressaltar, por oportuno, que a comissão solicitante requereu que fossem

considerados, particularmente:

(i) os planos de trabalho, com a programação física e financeira; e

(ii) os relatórios relativos a cada projeto (bens adquiridos, produzidos ou construídos, quando

for o caso, e os valores pagos e as pessoas físicas ou jurídicas beneficiárias do pagamento; relação

nominal de treinados ou capacitados, quando for o caso, e respectivos comprovantes indicando os

valores pagos e as pessoas físicas ou jurídicas beneficiárias; relação dos serviços prestados, quando for

o caso, e respectivos comprovantes, indicando os valores pagos e as pessoas físicas ou jurídicas

beneficiárias; relação dos pagamentos efetuados, a título de remuneração, diárias, às pessoas físicas

vinculadas às entidades encarregadas da execução de cada projeto; e os servidores do BNDES

responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização de cada projeto em execução e dos servidores que,

para os projetos já concluídos, atestaram o seu respectivo cumprimento integral.

17. Registro que a comissão solicitante ressaltou que “quando for dado cumprimento a esta

requisição, a CPI já terá concluído os seus trabalhos. Por isso, para ser cumprido o art. 2º, caput e

parágrafo único, da Lei 10.001/2000, as informações, comunicações e resultados deverão ser dirigidos

à Câmara dos Deputados, indicando o subsequente encaminhamento a sua Comissão de Fiscalização

208


Financeira e Controle e, também, para Secretaria da CPI, de modo a serem integrados aos autos já

arquivados” (peça 2, p.4).

18. Finalmente, acolho a proposição do Secretário-Geral Adjunto de Controle Externo de fixar o

prazo para o atendimento desta solicitação de 360 dias, a contar da data de autuação do processo, ante

o ineditismo e abrangência do escopo da fiscalização.

Diante do exposto, VOTO para que seja adotado o acórdão que ora submeto à apreciação deste

Plenário.


1. Processo nº TC 018.242/2017-0.

2. Grupo I – Classe de Assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional.

3. Interessada: Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados, criada para

investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária (Incra).

4. Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Pará (Secex-PA).

8. Representação legal: Juliana Calixto Pereira (OAB/DF 53.178).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se aprecia Solicitação do Congresso

Nacional decorrente de expediente subscrito pelo Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito da

Câmara dos Deputados criada para investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do


Moreira, por meio do qual requer a realização de auditoria no Fundo Amazônia;



9.1. conhecer, com fulcro no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c 232, III, do RI/TCU, da

presente solicitação;

9.2. determinar a realização de auditoria no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social (BNDES), com o objetivo de verificar a conformidade na gestão dos recursos relativos ao

Fundo Amazônia, com foco na governança, na gestão operacional e no marco legal, de acordo com os

termos propostos pela Secex/PA;

9.3. determinar à Secex/PA que, por ocasião da fase de planejamento, submeta a este Relator a

relação dos projetos a serem examinados, detalhando os critérios adotados de materialidade, relevância

e risco, bem assim o alcance pretendido dos trabalhos fiscalizatórios;

9.4. autorizar o prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias, a contar de autuação do presente

processo, para o atendimento integral desta solicitação;

209


9.5. dar ciência deste acórdão à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos

Deputados, informando-lhe que, tão logo concluído o trabalho de fiscalização, ser-lhe-á dado

conhecimento dos resultados e das medidas adotadas pelo Tribunal; e

9.6. restituir os autos à Secex/PA.








GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC 024.824/2017-8.

Natureza: Solicitação do Congresso Nacional.

Solicitante: Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos

Deputados.

Entidades: Fundação Universidade Federal de Uberlândia; Município de Uberlândia/MG.


SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. COMISSÃO DE

FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.

PROPOSTA DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE 86/2016. OFÍCIO 150/2017/CFFC-P.

AUDITORIA EM RECURSOS PÚBLICOS APLICADOS NO SISTEMA DE SAÚDE DO

MUNICÍPIO DE UBERLÂNDIA/MG. CONHECIMENTO. DETERMINAÇÃO DE

REALIZAÇÃO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada na Secretaria de Controle Externo no Estado de

Minas Gerais (Secex-MG), peça 8, acolhida pelo dirigente daquela unidade técnica (peça 9) e

transcrita a seguir com os ajustes de forma pertinentes:

INTRODUÇÃO

1. Trata-se de Solicitação do Congresso Nacional, apresentada por intermédio do Ofício

150/2017/CFFC-P, de 23/8/2017 (peça 1, p. 1), da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da

Câmara dos Deputados (CFFC), por seu presidente o Exmo. Deputado Federal Wilson Filho.

2. O referido expediente solicita que seja realizada fiscalização nos recursos do Sistema Único de

Saúde (SUS) que foram aplicados no município de Uberlândia, bem como nos repasses integrais e


(Rehuf), do Sistema Único de Saúde (SUS)/lncentivo à Contratualização e do Programa

interministerial de Reforço à Manutenção dos Hospitais Federais ao Hospital de Clínicas da

Universidade Federal de Uberlândia (HC-UFU).

3. A fiscalização solicitada decorre da aprovação do Relatório Prévio de autoria do Relator

Deputado Victor Mendes, no âmbito da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara

210


dos Deputados, ao apreciar a Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) 86/2016, no Requerimento de

autoria do Exmo. Deputado Federal Weliton Prado.

4. O citado Relatório Prévio, aprovado pela CFFC, propôs ao TCU apreciar a regularidade da

gestão dos recursos públicos federais aplicados no sistema de saúde pública do município de

Uberlândia/MG, desde 2013, tanto aqueles repassados via Fundo Municipal de Saúde (FMS), quanto

os aplicados diretamente pelo Governo Federal, inclusive os provenientes do Programa Nacional de

Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF), do Incentivo à Contratualização do

SUS e do Programa Interministerial de Reforço à Manutenção dos Hospitais Federais ao Hospital de

Clínicas da Universidade Federal de Uberlândia

5. Acrescentou que o TCU também poderá propor, além dos pontos do tópico anterior, outros

que considerar relevantes para maior eficácia e efetividade da ação de fiscalização, a qual deverá

considerar, entre outros, os seguintes elementos metodológicos:

a) identificação dos atores envolvidos e parecer sobre sua atuação;

b) identificação de legislação e normas específicas relacionadas ao presente objeto e parecer

sobre sua observância e/ou necessidade de alteração.


6. Os arts. 4º, inciso I, da Resolução TCU 215/2008, e 232, inciso III, do Regimento Interno do

TCU, conferem legitimidade ao presidente de comissão parlamentar, quando por ela aprovada, para

solicitar a realização de fiscalização. O Relatório Prévio, favorável à implementação do Requerimento

da PFC 86/2016, foi aprovado pela CFFC em reunião ordinária de 23/8/2017, conforme registrado na

tramitação da PFC no sítio da Câmara dos Deputados

(http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2088141).

7. Assim, verifica-se como legítima a autoridade solicitante, cabendo o conhecimento do

expediente como solicitação do Congresso Nacional.

EXAME TÉCNICO

8. O autor do pedido de fiscalização, Deputado Weliton Prado, traz informações sobre problemas

no sistema público de saúde de Uberlândia/MG em seu Requerimento PFC 86/2016 (peça 1, p. 2-24),

inerentes a atrasos frequentes de repasse de recursos públicos das três esferas de governo para

manutenção dos serviços de saúde.

9. Pode-se destacar os seguintes pontos que constam no Requerimento PFC 86/2016, datado de

15/6/2016:

a) o município e o HC-UFU afirmam que há déficit de recursos;

b) A direção do Hospital argumenta que vive com um déficit médio de R$ 1,5 milhão ao mês,

além dos 57 leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI) com déficit diário de quase R$ 1,5 mil;

c) o hospital afirma que tem para receber cerca de:

- R$ 4 milhões do estado e município;

- R$ 10 milhões do Programa Rede Cegonha, do Ministério da Saúde;

- R$ 2 milhões referente à unidade coronariana;

- R$ 9 milhões para os procedimentos de média e alta complexidade realizados no hospital, por

meio do teto de média e alta complexidade (MAC) e incentivos, previstos para jun/2016.

d) a diretoria do Hospital ressaltou que a verba suplementar de R$ 1,5 milhão, que está

disponível desde dezembro de 2015, não foi repassada totalmente pelo Município de Uberlândia;

e) a diretoria técnica do Hospital e Maternidade Municipal Dr. Odelmo Leão Carneiro suspendeu

todos os procedimentos eletivos de consultas pré-operatórias e exames de média e alta complexidade,

em virtude dos repasses atrasados por parte da Secretaria Municipal de Saúde (SMS), que já acumulam

R$ 32,8 mil;

f) o HC-UFU vem suspendendo atendimentos e cirurgias há mais de um ano e agora ameaça

fechar as portas e fala em dívidas que somam R$ 50 milhões e atrasos de repasses no valor de R$ 16

milhões, inclusive do município que já teria recebido os recursos desde dezembro de 2015 e não os

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2088141

211


destinou ao hospital;

g) as Unidades de Atendimento Integrado (UAI) do município não sabem "o que fazer com os

pacientes", pois dependem das vagas/leitos que estão fechados nos hospitais.

10. O Deputado inseriu links de matérias da mídia em 2016 que fundamentam e retratam a

situação descrita no seu requerimento, com respeito ao sistema de saúde em Uberlândia/MG.

11. Apresentou, ainda, respostas a questionamentos específicos que realizou junto à União e ao

Estado de Minas Gerais, relativamente ao HC-UFU, com destaque para as seguintes respostas:

a) a Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES-MG), por meio da Superintendência

Regional de Saúde de Uberlândia (SRS-UDI), informou que o recurso referente ao primeiro

quadrimestre de 2016 do Programa de Fortalecimento e Melhoria da Qualidade dos Hospitais

SUS/MG (Pro-Hosp) para o HC-UFU, na ordem de R$ 2 milhões, está com o pagamento pendente

pela não apresentação do alvará sanitário atualizado e vigente, sendo esta uma condição para o

recebimento do incentivo financeiro, conforme Resolução SES/MG 5184/2016;

b) o Ministério da Saúde (MS) alegou impasse nas negociações do aporte de recursos no teto de

média e alta complexidade (MAC) e falta de informações sobre os custos do Hospital de Clínicas da

UFU, conforme se verifica no Aviso 112 - C.Civil, de 3/3/2016, da Casa Civil da Presidência da

República, que remete o Ofício 414, de 9/11/2015, do Ministério da Saúde, em resposta à Indicação

593, de 2015, de minha autoria;

c) O MS informou, ainda, que foram realizadas diversas reuniões em 2015, mas sem acordo para

aumento dos recursos de custeio para o Hospital de Clínicas da UFU. O Ministério alegou que havia

sido criado um grupo técnico e que havia pendências de informação e dados sobre os custos que

deveriam ter sido repassados pela Fundação de Apoio (Faepu), gestora do HC-UFU.

12. O Deputado informou que tem buscado soluções junto ao Ministério da Saúde, solicitando

inclusive intervenção federal. No entanto, atesta no seu requerimento que a situação só piora.

13. Com vistas a instruir a solicitação, foi feita consulta aos sistemas informatizados do Tribunal,

através da base de dados de processos, com os argumentos de pesquisa “Uberlândia” e “saúde”, não

tendo sido encontrado processo recente que trate especificamente do assunto objeto dessa solicitação.

14. Foram realizadas prospecções preliminares, in loco e por telefone, junto a órgãos/unidades de

controle, em busca de sistemas informatizados e de trabalhos de fiscalização, com o objetivo de reunir

subsídios com respeito à gestão dos recursos públicos destinados ao sistema de saúde do município de

Uberlândia. Incialmente, como segue:

a) SecexSaúde;

b) Controladoria-Geral da União em Minas Gerais (CGU);

c) Controladoria-Geral do Estado de Minas Gerais (CGE/MG);

d) Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG);

e) Componente estadual da auditoria do SUS, Diretoria de Auditoria Assistencial da Secretaria

Estadual de Saúde de Minas Gerais (DAA/SES);

f) Componente federal da auditoria do SUS, Seção de Auditoria em Minas Gerais (Seaud).

15. Essa busca possibilitou: identificar sistemas informatizados de acesso público, via internet,

com destaque para o FNS (Fundo Nacional de Saúde), Datasus (Departamento de Informática do SUS,

sistemas Siops-financeiro e SargSUS-gestão) e do TCEMG (Sicom, Sistema Informatizado de Contas

Municipais); acessar relatórios gerenciais da SMS de Uberlândia; e identificar relatórios de auditoria

de interesse, os quais foram requisitados para serem considerados quando da fase de planejamento da

fiscalização a ser realizada pelo TCU.

16. Ao contrário da disponibilidade de informações dos recursos da União e do município de

Uberlândia, as entrevistas realizadas nessa fase permitiram inferir que as informações da gestão dos

recursos estaduais destinados ao citado município podem oferecer alguma dificuldade/limitação ao seu

acesso, em razão, inclusive, de o estado não dispor desses dados abertos para consulta pública em

portais da internet.

212


17. Destaca-se que os pedidos de fiscalização formulados no Ofício da CFFC (peça 1, p. 1) e no

Relatório Prévio da CFCC (peça 1, p. 2-24), acerca da PFC 86/2016, encaminhados ao TCU, são muito

abrangentes, inclusive estipulando o período de apuração desde 2013, conforme consta na Introdução

desta instrução.

18. Em contraposição, o prazo que o Tribunal disporá para atendimento do pedido, por se tratar

de solicitação de fiscalização do Congresso, será de até cento e oitenta dias, nos termos do art. 15 da

Resolução TCU 215/2008, que, contados na forma do §1º do referido artigo, ou seja, a partir da data de

autuação deste processo, 25/8/2017, definem como prazo limite a data de 21/2/2018, o que pode ser

considerado como limitante para a definição do escopo da fiscalização.

19. Entretanto, o Requerimento, que constitui o fato gerador do Ofício e do Relatório citados,

centrou o foco em ocorrências voltadas às paralisações e dificuldades financeiras para a continuidade

da prestação de serviços de saúde. Destacou, nesse sentido, os problemas inerentes ao fluxo financeiro

dos recursos provenientes das três esferas de governo, destinados ao sistema de saúde do município de

Uberlândia, o que pode ser depreendido dos itens 9 a 11 desta instrução.

20. Dessa forma, esses aspectos devem ser priorizados quando da elaboração da matriz de

planejamento da fiscalização a ser realizada. Inclusive, as dificuldades inerentes à continuidade da

prestação dos serviços do Hospital das Clínicas da Universidade Federal de Uberlândia e na

regularidade dos repasses de recursos públicos da saúde no âmbito do município, que detém a gestão

plena do SUS.

21. Sendo assim, diante da relevância do objeto proposto e da inexistência de trabalhos

específicos e recentes no âmbito do TCU na área de saúde do município de Uberlândia, esta unidade

técnica manifesta-se favoravelmente à realização da fiscalização solicitada.

22. Entende-se que a fiscalização deve ser executada na forma de auditoria de conformidade no

município de Uberlândia/MG e na Universidade Federal de Uberlândia, podendo se estender aos

demais atores responsáveis por repasse, recebimento e gestão de recursos públicos federais, voltados

para o sistema de saúde do citado município, com o objetivo de aferir a regularidade no fluxo

financeiro desses recursos.

23. Cumpre, portanto, submeter o processo ao Relator, Exmo. Sr. Ministro Vital do Rêgo, a fim

de que Sua Excelência possa decidir sobre o conhecimento da solicitação e determinar as providências

previstas nos incisos I e II do art. 14 da Resolução TCU 215/2008.

ENCAMINHAMENTO

24. Diante do exposto, submete-se a presente solicitação do Congresso Nacional à consideração

superior, sugerindo encaminhar o presente processo ao Gabinete do Relator Ministro Vital do Rêgo,

por intermédio da Coestados, nos termos do Plano de Fiscalização 2017 e do art. 6º, §1º, da Resolução

TCU 185/2005, com proposta de:

a) conhecer da presente solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade

previstos nos arts. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU e 4º,

inciso I, alínea b, da Resolução TCU 215/2008;

b) realizar auditoria de conformidade, nos termos do art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art.

239, inciso I, do Regimento Interno do TCU, junto ao município de Uberlândia/MG e à Universidade

Federal de Uberlândia, podendo se estender aos demais atores responsáveis por repasse, recebimento e

gestão de recursos públicos federais, inerentes ao sistema de saúde do citado município, com o

objetivo de aferir a regularidade no fluxo financeiro desses recursos, a fim de subsidiar os trabalhos

desta unidade no atendimento à demanda do Congresso Nacional;

c) determinar à Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais que inclua, no plano



d) dar ciência da decisão que vier a ser adotada ao Presidente da Comissão de Fiscalização

Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, nos termos da minuta de aviso inserida no módulo

213


“Comunicações” do e-TCU, informando-lhe que, tão logo sejam concluídos os trabalhos de

fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das medidas adotadas pelo Tribunal.

É o relatório.

VOTO

Em exame, solicitação do Congresso Nacional, encaminhada pelo Presidente da Comissão de

Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados (CFFC/CD), mediante o

Ofício 150/2017/CFFC-P, de 23/8/2017, solicitando a este Tribunal a realização de fiscalização nos

recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) que foram aplicados, desde 2013, no município de

Uberlândia/MG, bem como nos repasses integrais e aplicação dos recursos do Programa Nacional de

Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (Rehuf), do Sistema Único de Saúde

(SUS)/Incentivo à Contratualização e do Programa Interministerial de Reforço à Manutenção dos

Hospitais Federais ao Hospital de Clínicas da Universidade Federal de Uberlândia (HC-UFU).

2. Inicialmente, ressalto que a presente solicitação deve ser conhecida, por atender aos requisitos

insculpidos nos arts. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992, 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e

4º, inciso I, alínea “b” da Resolução-TCU 215/2008.

3. A fiscalização solicitada decorre da aprovação do Relatório Prévio de autoria do Relator

Deputado Victor Mendes, no âmbito da CFFC/CD, ao apreciar a Proposta de Fiscalização e Controle

(PFC) 86/2016, no Requerimento de autoria do Exmo. Deputado Federal Weliton Prado, cabendo

destacar os seguintes pontos:

a) o município e o HC-UFU afirmam que há déficit de recursos;

b) a direção do Hospital argumenta que (i) vive com um déficit médio de R$ 1,5 milhão ao mês,

além dos 57 leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI) com déficit diário de quase R$ 1,5 mil, e (ii)

a verba suplementar de R$ 1,5 milhão, que está disponível desde dezembro de 2015, não foi repassada

totalmente pelo município de Uberlândia;

c) a diretoria técnica do Hospital e Maternidade Municipal Dr. Odelmo Leão Carneiro suspendeu

todos os procedimentos eletivos de consultas pré-operatórias e exames de média e alta complexidade,

em virtude dos repasses atrasados por parte da Secretaria Municipal de Saúde (SMS), que já acumulam

R$ 32,8 mil;

d) o HC-UFU vem suspendendo atendimentos e cirurgias há mais de um ano e agora ameaça

fechar as portas e fala em dívidas que somam R$ 50 milhões e atrasos de repasses no valor de R$ 16

milhões, inclusive do município que já teria recebido os recursos desde dezembro de 2015 e não os

destinou ao hospital; e

e) as Unidades de Atendimento Integrado (UAI) do município não sabem "o que fazer com os

pacientes", pois dependem das vagas/leitos que estão fechadas nos hospitais.

4. A Secex/MG, preliminarmente, consultou órgãos/unidades de controle e sistemas

informatizados e de trabalhos de fiscalização, com o objetivo de reunir subsídios com respeito à gestão

dos recursos públicos destinados ao sistema de saúde do município de Uberlândia/MG, e constatou a

inexistência de fiscalizações específicas e recentes no âmbito do TCU na área de saúde daquela

municipalidade.

5. A unidade técnica ressalta que, apesar de o pedido de fiscalização estipular o período de

apuração desde 2013, o ofício e o relatório citados focam na ocorrência de problemas inerentes ao

fluxo financeiro dos recursos provenientes das três esferas de governo, destinados ao sistema de saúde

do município de Uberlândia/MG, que podem estar prejudicando a continuidade da prestação de

serviços de saúde.

6. Acolho, portanto, a proposta da Secex/MG, no sentido de determinar a realização de auditoria

de conformidade, nos termos do art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 239, inciso I, do Regimento

Interno do TCU, junto ao município de Uberlândia/MG e à Universidade Federal de Uberlândia,

podendo se estender aos demais atores responsáveis por repasse, recebimento e gestão de recursos

214


públicos federais, inerentes ao sistema de saúde do citado município, com o objetivo de aferir a

regularidade no fluxo financeiro desses recursos, a fim de subsidiar os trabalhos desta unidade no

atendimento à demanda do Congresso Nacional.

Ante o exposto, VOTO para que o Tribunal adote a minuta de acórdão que ora submeto a este

Plenário.

1. Processo TC 024.824/2017-8.

2. Grupo I – Classe do assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional.

3. Solicitante: Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados

(CFFC).

4. Entidades: Fundação Universidade Federal de Uberlândia; Município de Uberlândia/MG.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais (Secex/MG).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de solicitação do Congresso Nacional,

formulada pela Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, mediante a

Proposta de Fiscalização e Controle 86/2016, encaminhada pelo Ofício 150/2017/CFFC-P, de

23/8/2017, para que este Tribunal realize fiscalização nos recursos do Sistema Único de Saúde (SUS)

que foram aplicados, desde 2013, no município de Uberlândia/MG, bem como nos repasses integrais e


(Rehuf), do Sistema Único de Saúde (SUS)/Incentivo à Contratualização e do Programa

Interministerial de Reforço à Manutenção dos Hospitais Federais ao Hospital de Clínicas da

Universidade Federal de Uberlândia (HC-UFU);

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante

das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 38, incisos I, da Lei 8.443/1992, nos arts.

232, inciso III, 233, 239, inciso I, e 244 do Regimento Interno do TCU e nos arts. 4º, inciso I, alínea

“b”, 5º, 14, inciso II, e 15, inciso II e §§ 2º e 3º, da Resolução TCU 215/2008, em:

9.1. conhecer da presente solicitação;

9.2. determinar a realização de auditoria de conformidade, nos termos do art. 38, inciso I, da Lei

8.443/1992 c/c art. 239, inciso I, do Regimento Interno do TCU, junto ao município de Uberlândia/MG

e à Universidade Federal de Uberlândia, podendo se estender aos demais atores responsáveis por

repasse, recebimento e gestão de recursos públicos federais, inerentes ao sistema de saúde do citado

município, com o objetivo de aferir a regularidade no fluxo financeiro desses recursos, a fim de

subsidiar o atendimento à demanda do Congresso Nacional;

9.3. determinar à Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais que inclua, no plano



9.4. informar à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, que

será realizada auditoria de conformidade com o objetivo de aferir a regularidade no fluxo financeiro

dos recursos públicos federais repassados ao município de Uberlândia/MG e à Universidade Federal de

Uberlândia e, tão logo sejam concluídos os trabalhos de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos

resultados e das medidas adotadas pelo Tribunal.

215









GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 026.106/2016-7.

Natureza: Relatório de Auditoria.

Órgãos: Fundo de Amparo ao Trabalhador; Fundo do Regime Geral de Previdência Social;



Responsável: Instituto Nacional do Seguro Social (29.979.036/0001-40) e Ministério do

Trabalho.

Representação legal: Murilo Fracari Roberto (OAB/DF 22.934) e outros, representando Caixa

Econômica Federal.

SUMÁRIO: AUDITORIA NAS DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS DO EXERCÍCIO

DE 2016. FUNDO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (FRGPS). FUNDO DE

AMPARO AO TRABALHADOR. MONITORAMENTO DO ACÓRDÃO 1.749/2016-TCU-

PLENÁRIO, RESULTADO DE AUDITORIA FINANCEIRA REALIZADA NO FRGPS NO

EXERCÍCIO DE 2015. FALTA DE TRANSPARÊNCIA. OUTRAS RESSALVAS.

DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria realizada no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e no Ministério do

Trabalho (MTb) com o objetivo de emitir uma conclusão sobre os demonstrativos financeiros (Balanço

Patrimonial, Balanço Orçamentário e Demonstração das Variações Patrimoniais) do Fundo do Regime

Geral de Previdência Social (FRGPS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), referentes ao

exercício de 2016. A presente fiscalização também apresenta o monitoramento do Acórdão

1.749/2016-TCU-Plenário, resultado de auditoria financeira realizada no FRGPS no exercício de 2015.

2. Adoto como relatório a instrução elaborada pela equipe de fiscalização da Secretaria de

Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social (SecexPrevidência) à peça 95,

que contou com a anuência dos dirigentes daquela unidade (peças 96 e 97).

I. Introdução

216


I.1 – Deliberação

Em cumprimento ao Acórdão 3.608/2014-Plenário, realizou-se auditoria nos demonstrativos

financeiros (Balanço Patrimonial, Balanço Orçamentário e Demonstração das Variações Patrimoniais)

do Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) e Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)

referente ao exercício de 2016, no período compreendido entre 7/11/2016 e 22/3/2017.

I.2 – Visão Geral do Objeto

A presente auditoria foi realizada nas demonstrações financeiras de dois fundos que integravam

o antigo Ministério do Trabalho e Previdência Social: o FRGPS e o FAT. Este capítulo apresenta uma

visão geral dos dois fundos de forma separada, dada a natureza diferente das informações apresentadas

por cada um deles.

I.2.1. O Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS)

O FRGPS é um fundo integrado por bens, direitos e ativos próprios, que em 2016 estava

vinculado ao então Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS). Com o advento da MP

726/2016 (convertida na Lei 13.341/2016), o INSS e o FRGPS ficaram subordinados ao Ministério do

Desenvolvimento Social e Agrário, mas a mudança no Siafi só ocorreu no início de 2017.

O FRGPS tem por finalidade prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral

da previdência social, conforme o art. 250 da Constituição Federal e o art. 68 da Lei Complementar

101/2000 e é administrado pelo INSS.

A criação do órgão específico do FRGPS (37904) no Siafi foi efetivada somente em 2014, com a

segregação das despesas previdenciárias das não previdenciárias, bem como do patrimônio imobiliário

registrado anteriormente no INSS, em cumprimento à recomendação do item 9.6 do

Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário, e conforme o disposto no art. 68 c/c com art. 50, inc. IV e V da

LC 101/2000 (LRF):

III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e

operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional,

inclusive empresa estatal dependente; e IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas

em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;

A Lei 4.320/1964 também define como fundo o produto de receitas especificadas por lei

vinculadas a determinados objetivos ou serviços. Nesse sentido, as demonstrações financeiras do

FRGPS devem evidenciar bens, direitos, obrigações, receitas e despesas. Essas informações têm como

usuários os gestores da Previdência Social e da Fazenda Nacional, Congresso Nacional, órgãos de

controle, segurados e beneficiários além da sociedade em geral, tendo em vista a necessidade de

acompanhar e entender a situação financeira do Fundo.

A estrutura de relatório financeiro aplicável utilizada na elaboração das demonstrações

financeiras do FRGPS encontra-se descrita no quadro abaixo:

Quadro 1- Estrutura de Relatório Aplicável para as Demonstrações do FRGPS

Despesas e

Receitas

LRF, art. 50, inciso II e IV

LRF, Art. 68, § 1, inciso III

MCASP, 6ª Edição

Direitos LRF, Art. 68, § 1, incisos I, II, IV, V e VI

Obrigações Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público (MCASP)

6ª Edição, Parte II e IV

Demonstraç

ões

contábeis

Lei 4320/1964, art. 101.

MCASP, 6ª Edição, Parte V - Demonstrações Contábeis Aplicadas ao

Setor Público

Plano de

Contas

MCASP, 6ª Edição, Parte IV – Plano de Contas Aplicado ao Setor

Público

Fonte: elaboração própria

217


Segundo o MCASP (6ª edição, pg. 311) a Contabilidade Aplicada ao Setor Público tem como

objetivo fornecer aos seus usuários informações sobre os resultados alcançados e outros dados de

natureza orçamentária, econômica, patrimonial e financeira das entidades do setor público, em apoio

ao processo de tomada de decisão, à adequada prestação de contas, à transparência da gestão fiscal e à

instrumentalização do controle social.

Em razão disso, são apresentados abaixo as demonstrações financeiras exigidas pela Lei

4320/1964 e que forma o objeto da presente auditoria, a saber: Balanço Patrimonial, Balanço

Orçamentário e Demonstrações das Variações Patrimoniais.

O Balanço Patrimonial é a demonstração contábil que evidencia, qualitativa e quantitativamente,

a situação patrimonial da entidade pública por meio de contas representativas do patrimônio público.

Os ativos e passivos são conceituados e segregados em circulante e não circulante, conforme critérios

estabelecidos na Parte II do MCASP 6ª Edição. A tabela 1, abaixo, evidencia a situação patrimonial do

FRGPS no exercício de 2016.

Tabela 14 - Balanço Patrimonial – FRGPS - 2016

ATIVO PASSIVO

Especificação 2016 Especificação 2016

ATIVO

CIRCULANTE 10.155.666.868,76

PASSIVO

CIRCULANTE 23.664.559.037,56

Caixa e

Equivalentes de

Caixa

9.708.468.893,53

Obrigações

Previd. e Assist. a

Pagar a CP

16.358.410.145,22

Créditos a Curto

Prazo 146.043,89

Empréstimos e

Financiamentos a

CP

-

Empréstimos e

Financ. Concedidos 146.043,89

Fornecedores e

Contas a Pagar a

CP

-

Demais Créditos

e Valores a Curto

Prazo

447.051.931,34

Obrigações

Fiscais a Curto

Prazo

-

Investimentos e

Aplica. a CP -

Obrig. de

Repartição a

Outros Entes

-

Estoques - Provisões de

Curto Prazo 346.830.076,00

VPDs Pagas

Antecipadamente -

Demais

Obrigações a

Curto Prazo

6.959.318.816,34

ATIVO NÃO

CIRCULANTE 1.689.938.350,22

PASSIVO NÃO

CIRCULANTE 150.580.219,85

Ativo Realizável a

Longo Prazo 107.814.888,51

Obrigações

Previd. e Assist. a

Pag. de LP

-

Créditos a Longo

Prazo 94.351.505,33

Empréstimos e

Financiamentos a

LP

-

Empréstimos e

Financ. Concedidos 94.014.432,97

Fornecedores e

Contas a Pagar a

LP

-

218


Dívida Ativa Não

Tributária 5.655.979.182,75

Obrigações

Fiscais a Longo

Prazo

-

(-) Ajustes para

Perdas em Créditos

de LP

-5.655.642.110,39 Provisões de

Longo Prazo -

Demais

Créditos e Valores a

LP

13.463.383,18

Demais

Obrigações a

Longo Prazo

150.580.219,85

Investimentos 928.947,18 Resultado

Diferido -

Participações

Permanentes 928.947,18

TOTAL DO

PASSIVO

EXIGÍVEL

23.815.139.257,41

Participações

Avaliadas p/ MEP

928.947,18

Propriedades

para Investimento -

Patrimônio Social

e Capital Social -

Imobilizado 1.581.194.514,53 Reservas de

Capital -

Bens Imóveis 1.581.194.514,53

Ajustes de

Avaliação

Patrimonial

-

Bens Imóveis 1.581.194.514,53 Resultados

Acumulados

-

11.969.534.038,43

(-) Depreciação

Acum. de Bens

Imóveis

- Resultado do

Exercício 9.832.135.710,67

(-) Redução ao

Valor Recuperável

de Bens

-

Resultados de

Exercícios

Anteriores

-

21.665.646.428,58

Intangível -

Ajustes de

Exercícios

Anteriores

-136.023.320,52

Diferido - (-) Ações / Cotas

em Tesouraria -

TOTAL DO

PATRIMÔNIO

LÍQUIDO

-

11.969.534.038,43

TOTAL DO

ATIVO 11.845.605.218,98

TOTAL DO

PASSIVO E PL 11.845.605.218,98

Fonte: SiafiWeb/2016

O Balanço Orçamentário, por sua vez, demonstrará as receitas e despesas previstas em confronto

com as realizadas. Segundo o MCASP 6ª edição o Balanço Orçamentário deverá apresentar as receitas

detalhadas por categoria econômica e origem, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada

para o exercício, a receita realizada e o saldo, que corresponde ao excesso ou déficit de arrecadação.

Demonstrará, também, as despesas por categoria econômica e grupo de natureza da despesa,

discriminando a dotação inicial, a dotação atualizada para o exercício, as despesas empenhadas, as

219


despesas liquidadas, as despesas pagas e o saldo da dotação. Nas tabelas abaixo estão reproduzidos os

resultados orçamentários do FRGPS de 2016:

Tabela 15 - Balanço Orçamentário – Execução da Receita – FRGPS/2016

Receitas

Orçamentárias Previsão Inicial

Previsão

Atualizada Receitas Realizadas Saldo

RECEITAS

CORRENTES 371.725.249.488,00 371.725.249.488,00 360.357.745.424,00

-

11.367.504.064,00

Receitas de

Contribuições 352.252.355.051,00 352.252.355.051,00 339.854.578.953,87

-

12.397.776.097,13

Contribuições

Sociais 352.252.355.051,00 352.252.355.051,00 339.854.578.953,87

-

12.397.776.097,13

Receita

Patrimonial 316.487.239,00 316.487.239,00 853.150.667,22 536.663.428,22

Expl.

Patrimônio

Imobiliário do

Estado

14.899.158,00 14.899.158,00 9.209.327,42 -5.689.830,58

Valores

Mobiliários 301.588.081,00 301.588.081,00 843.941.339,80 542.353.258,80

Outras

Receitas

Correntes

19.156.407.198,00 19.156.407.198,00 19.650.015.802,91 493.608.604,91

Multas Adm.,

Contratuais e

Judiciais

67.820.666,00 67.820.666,00 80.525.217,48 12.704.551,48

Indenizações,

Restit. e

Ressarcimentos

588.016.661,00 588.016.661,00 1.924.646.080,87 1.336.629.419,87

Demais

Receitas

Correntes

18.500.569.871,00 18.500.569.871,00 17.644.844.504,56 -855.725.366,44

RECEITAS

DE CAPITAL 205.861.854,00 205.861.854,00 23.620.143,07 -182.241.710,93

Alienação de

Bens 205.861.854,00 205.861.854,00 23.620.143,07 -182.241.710,93

Alienação de

Bens Imóveis 205.861.854,00 205.861.854,00 23.620.143,07 -182.241.710,93

SUBTOTAL

DE

RECEITAS

371.931.111.342,00 371.931.111.342,00 360.381.365.567,07 -

11.549.745.774,93

Tabela 16 - Balanço Orçamentário – Execução da Despesa – FRGPS/2016

Despesas

Orçamentárias Dotação Inicial Dotação Atualizada

Despesas

Empenhadas

Despesas

Liquidadas Despesas Pagas

DESPESAS

CORRENTES 490.682.965.971,00 510.340.475.422,00 499.691.231.788,03 499.215.964.017,01 484.457.360.341,16

Outras

Despesas 490.682.965.971,00 510.340.475.422,00 499.691.231.788,03 499.215.964.017,01 484.457.360.341,16

220


Correntes

TOTAL 490.682.965.971,00 510.340.475.422,00 499.691.231.788,03 499.215.964.017,01 484.457.360.341,16


Já a Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) evidencia as alterações verificadas no

patrimônio e indica o resultado patrimonial do exercício. O resultado patrimonial do período é apurado

pelo confronto entre as variações patrimoniais quantitativas aumentativas e diminutivas, no caso desta

auditoria foram objeto de avaliação apenas as receitas (variações patrimoniais aumentativas) e

despesas (variações patrimoniais diminutivas), conforme reprodução da DVP na tabela 4 abaixo.

Tabela 17 - Demonstrações das Variações Patrimoniais – FRGPS 2016

2016 2015

VARIAÇÕES PATRIMONIAIS

AUMENTATIVAS 1.243.624.089.213,49 1.150.043.798.301,87

Impostos, Taxas e Contribuições de

Melhoria - 9.082,08

Taxas - 9.082,08

Contribuições 334.870.282.795,83 319.313.168.675,76

Contribuições Sociais 334.870.282.795,83 319.313.168.675,76

Exploração e Venda de Bens,

Serviços e Direitos 9.206.272,13 12.945.808,02

Exploração de Bens, Direitos e

Prestação de Serviços 9.206.272,13 12.945.808,02

Variações Patrimoniais

Aumentativas Financeiras 6.236.457.605,50 6.199.736.647,60

Juros e Encargos de Mora 5.100.856.493,36 5.422.513.635,86

Variações Monetárias e Cambiais 349.472.250,37 246.142.310,72

Rem. de Depósitos Bancários e

Aplicações Financeiras 786.128.861,77 531.080.701,02

Transferências e Delegações

Recebidas 859.646.401.235,98 783.740.315.443,47

Valorização e Ganhos c/ Ativos e

Desincorporação de Passivos 40.095.121.186,88 39.033.447.957,20

Outras Variações Patrimoniais

Aumentativas 2.766.620.117,17 1.744.174.687,74


DIMINUTIVAS 1.233.791.953.502,82 1.153.013.030.967,27

Benefícios Previdenciários e

Assistenciais 500.182.282.033,48 430.447.839.505,33

Aposentadorias e Reformas 330.752.904.965,59 287.798.775.962,86

Pensões 123.654.959.611,53 105.922.962.841,71

Benefícios Eventuais 64.707.812,53 47.804.818,17

Outros Benefícios Previdenciários e

Assistenciais 45.709.709.643,83 36.678.295.882,59

Variações Patrimoniais

Diminutivas Financeiras 736.019,91 13.800.367,08

Transferências e Delegações

Concedidas 727.420.114.002,87 719.508.431.841,97

Desvalorização e Perda de Ativos e

Incorporação de Passivos 3.463.094.373,34 955.719.147,70

221



Diminutivas 2.725.727.073,22 2.087.240.105,19

RESULTADO PATRIMONIAL

DO PERÍODO 9.832.135.710,67 -2.969.232.665,40


Vale ressaltar que o INSS, autarquia responsável pelo gerenciamento do FRGPS, realiza o

pagamento de mais 28 milhões de benefícios mensais previdenciários. O valor médio mensal da folha

é de R$ 38 bilhões. O Sistema Único de Benefícios (SUB) é responsável pelo gerenciamento das

informações financeiras dos beneficiários e processamento da folha de pagamento. O SUB é uma

ferramenta tecnológica que lida com um conjunto de informações de proporções gigantescas que

envolve a gestão de mais de R$ 500 bilhões, somente em pagamento de benefícios, além do

gerenciamento da folha de pagamento de benefícios assistenciais.

I.2.2. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)

O FAT é um fundo contábil, de natureza financeira, vinculado ao Ministério do Trabalho (MTb),

cujos recursos são destinados ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial e ao

financiamento de programas de desenvolvimento econômico. Os programas e ações implementadas

com recursos do FAT têm suas diretrizes de gestão definidas pelo Conselho Deliberativo do Fundo de

Amparo ao Trabalhador (Codefat). Esse conselho é tripartite e paritário, composto por bancadas

representativas dos trabalhadores, dos empregadores e do Governo Federal.

A Lei 4.320/1964 (art. 71) também define como fundo o produto de receitas especificadas por lei

vinculadas a determinados objetivos ou serviços. Nesse sentido, as demonstrações financeiras do FAT

devem evidenciar bens, direitos, obrigações, receitas e despesas, de acordo com o que define a

estrutura de relatório aplicável do FAT.

A estrutura de relatório financeiro aplicável utilizada na elaboração das demonstrações

financeiras do FAT para o exercício de 2016 encontra-se descrita no quadro abaixo:

Quadro 2- Estrutura de Relatório Aplicável para as Demonstrações do FAT

Despesas e

Receitas

Art. 239, CF/88

Arts. 8º; 9º, §6º; 10º da Lei 8.019/1990

Art. 21 e

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/l

ei 8.019-1990?OpenDocument28 da Lei 7.998/1990

LRF, art. 50, inciso II

MCASP, 6ª Edição

Art. 71 da lei 4320/1964

Direitos Art. 11 da Lei 8.019/1990

Obrigações Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público (MCASP)

MCASP - 6ª Edição, Parte II

Demonstraç

ões

contábeis

Lei 4320/1964, art. 101.

MCASP, 6ª Edição, Parte V - Demonstrações Contábeis Aplicadas ao

Setor Público

Plano de

Contas

MCASP, 6ª Edição, Parte IV – Plano de Contas Aplicado ao Setor

Público


Segundo o MCASP (6ª edição), as informações das demonstrações financeiras têm por objetivo

fornecer aos seus usuários informações sobre os resultados alcançados tanto orçamentários,

econômicos, patrimoniais e financeiros das entidades do setor público, em apoio ao processo de

tomada de decisão, à adequada prestação de contas, à transparência da gestão fiscal e à

instrumentalização do controle social.

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%208.019-1990?OpenDocument

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%208.019-1990?OpenDocument

222


Em razão disso, são apresentados abaixo as demonstrações financeiras exigidas pela Lei

4320/1964 e que foram objeto da presente auditoria, a saber: Balanço Patrimonial, Balanço

Orçamentário e Demonstração das Variações Patrimoniais do FAT de 2016.

O Balanço Patrimonial é a demonstração contábil que evidencia, qualitativa e quantitativamente,

a situação patrimonial do FAT. A tabela 5, abaixo, evidencia a situação patrimonial do FAT no

exercício de 2016.

Tabela 18 - Balanço Patrimonial – FAT - 2016

ATIVO 2016 PASSIVO 2016

ATIVO CIRCULANTE 65.442.981.701,95 PASSIVO

CIRCULANTE 46.345.274,51

Caixa e Equivalentes

de Caixa 33.098.517.517,83

Obrigações

Trabalh. a Pagar a

CP

-

Créditos a Curto

Prazo 9.043.408.414,46

Empréstimos e

Financiamentos a CP -

Empréstimos e

Financiamentos

Concedidos

9.043.408.414,46 Fornecedores e

Contas a Pagar a CP 45.734.433,06

Demais Créditos e

Valores a CP 23.297.672.704,85

Obrigações Fiscais

a CP -

Estoques 3.380.867,87 Provisões de CP -

VPDs Pagas

Antecipadamente 2.196,94

Demais Obrigações

a CP 610.841,45

ATIVO NÃO

CIRCULANTE 210.967.795.845,45

PASSIVO NÃO

CIRCULANTE -

Ativo Realizável a

Longo Prazo 210.689.737.051,47

Obrigações

Trabalh. a Pag. de

LP

-

Empréstimos e

Financ. Concedidos 210.689.737.051,47

Empréstimos e

Financiamentos a LP -

Investimentos - Fornecedores e

Contas a Pagar a LP -

Imobilizado 249.872.296,17

TOTAL DO

PASSIVO

EXIGÍVEL

46.345.274,51

Bens Móveis 236.701.052,59 Patrimônio Social e

Capital Social -

Bens Móveis 247.262.941,27 Reservas de Capital -

(-) Depreciação de

Bens Móveis -10.561.888,68 Demais Reservas 8.018,51

(-) Redução ao

Valor Recuperável -

Resultados

Acumulados 276.364.424.254,38

Bens Imóveis 13.171.243,58 Resultado do

Exercício 14.168.038.001,84

(-) Depreciação

de Bens Imóveis -2.090,82

Resultados de

Exercícios Anteriores 262.238.741.777,86

Intangível 28.186.497,81 Ajustes de

Exercícios Anteriores -42.355.525,32

223


Softwares 27.593.890,38

TOTAL DO

PATRIMÔNIO

LÍQUIDO

276.364.432.272,89

Marcas, Direitos e

Patentes Industriais 592.607,43

TOTAL DO ATIVO 276.410.777.547,40 TOTAL DO

PASSIVO E PL 276.410.777.547,40


A Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) evidencia as alterações verificadas no

patrimônio e indica o resultado patrimonial do exercício (variações patrimoniais aumentativas) e

despesas (variações patrimoniais diminutivas), conforme já dito anteriormente e reproduzido na DVP

na tabela 6 abaixo.

Tabela 19 - Demonstrações das Variações Patrimoniais – FAT 2016

Especificações 2016 2015


AUMENTATIVAS 151.672.985.668,24 150.929.698.475,28

Impostos, Taxas e Contribuições de

Melhoria - -

Contribuições 693.367.703,48 598.644.880,26

Contribuições Sociais 693.367.703,48 598.644.880,26

Exploração e Venda de Bens, Serviços e

Direitos 84,80 1,80

Variações Patrimoniais Aumentativas

Financeiras 26.276.449.197,71 26.974.215.182,48

Juros e Encargos de Mora 10.786,56 25.973,43

Variações Monetárias e Cambiais 17.750.957.421,88 21.672.201.269,33

Remuneração de Depósitos Bancários e

Aplicações Financeiras 8.525.480.989,27 5.301.987.939,72

Transferências e Delegações Recebidas 122.803.566.346,73 119.767.462.948,92

Valorização e Ganhos c/ Ativos e

Desincorporação de Passivos 951.133.927,37 2.249.455.216,30


Aumentativas 948.468.408,15 1.339.920.245,52


DIMINUTIVAS 137.504.947.666,40 123.342.307.159,42

Pessoal e Encargos 7.615,02 46.169,56

Benefícios Previdenciários e Assistenciais 56.014.520.729,10 47.309.728.596,32

Outros Benefícios Previdenciários e

Assistenciais 56.014.520.729,10 47.309.728.596,32

Uso de Bens, Serviços e Consumo de

Capital Fixo 349.444.373,13 371.653.112,02

Variações Patrimoniais Diminutivas

Financeiras 8.585.484.711,39 3.299.961.956,83

Juros e Encargos de Mora 2.028,70 1.552,02

Variações Monetárias e Cambiais 8.554.772.858,79 2.770.963.515,49

Descontos Financeiros Concedidos 3.154,38 3.976,42

Outras Variações Patrimoniais 30.706.669,52 528.992.912,90

224


Diminutivas Financeiras

Transferências e Delegações Concedidas 71.977.550.113,22 70.507.550.912,27

Desvalorização e Perda de Ativos e

Incorporação de Passivos 566.593.812,46 1.828.839.030,71

Tributárias 193.856,15 130.435,22


Diminutivas 11.152.455,93 24.396.946,49

RESULTADO PATRIMONIAL DO

PERÍODO 14.168.038.001,84 27.587.391.315,86


O Balanço Orçamentário demonstra as receitas e despesas previstas em confronto com as

realizadas. Nas tabelas abaixo estão reproduzidos os resultados orçamentários do FAT de 2016.

Tabela 20 - Balanço Orçamentário – Execução da Receita – FAT/2016

Receitas

Orçamentárias Previsão Inicial

Previsão

Atualizada

Receitas

Realizadas Saldo

RECEITAS

CORRENTES 56.871.395.956,00 56.871.395.956,00 20.812.616.190,69

-

36.058.779.765,31

Receitas de

Contribuições 41.625.808.151,00 41.625.808.151,00 693.367.986,87

-

40.932.440.164,13

Contribuições

Sociais

41.625.808.151,00 41.625.808.151,00 693.367.986,87 -

40.932.440.164,13

Receita

Patrimonial 5.180.937.252,00 5.180.937.252,00 8.494.672.793,54 3.313.735.541,54

Valores

Mobiliários 5.180.937.252,00 5.180.937.252,00 8.494.672.793,54 3.313.735.541,54

Receitas de

Serviços 8.741.460.615,00 8.741.460.615,00 10.705.139.992,00 1.963.679.377,00

Serviços e

Atividades

Financeiras

8.741.460.615,00 8.741.460.615,00 10.705.139.907,20 1.963.679.292,20

Outras

Receitas

Correntes

1.323.189.938,00 1.323.189.938,00 919.435.418,28 -403.754.519,72

RECEITAS

DE CAPITAL - - 78.600,00 78.600,00

Alienação de

Bens - - 78.600,00 78.600,00

SUBTOTAL

DE

RECEITAS

56.871.395.956,00 56.871.395.956,00 20.812.694.790,69 -

36.058.701.165,31

DÉFICIT 51.426.349.267,78 51.426.349.267,78

TOTAL 56.871.395.956,00 56.871.395.956,00 72.239.044.058,47 15.367.648.102,47

Tabela 21 - Balanço Orçamentário – Execução da Despesa – FAT/2016

Despesas

Orçamentárias Dotação Inicial

Dotação

Atualizada

Despesas

Empenhadas

Despesas

Liquidadas Despesas Pagas

DESPESAS

CORRENTES 55.512.993.823,00 56.936.607.547,00 56.214.599.699,40 54.574.614.902,71 54.570.092.713,92

225


Outras Despesas

Correntes 55.512.993.823,00 56.936.607.547,00 56.214.599.699,40 54.574.614.902,71 54.570.092.713,92

DESPESAS DE

CAPITAL 16.525.947.750,00 16.517.995.491,00 16.024.444.359,07 15.363.704.248,19 15.363.704.248,19

Investimentos 42.113.328,00 34.161.069,00 32.078.398,24 21.338.287,36 21.338.287,36

Inversões

Financeiras 16.483.834.422,00 16.483.834.422,00 15.992.365.960,83 15.342.365.960,83 15.342.365.960,83

RESERVA DE

CONTINGÊNCIA 2.400.000,00 2.400.000,00 - - -

TOTAL 72.041.341.573,00 73.457.003.038,00 72.239.044.058,47 69.938.319.150,90 69.933.796.962,11


Do total das despesas correntes do FAT, 33,05% foram destinados ao pagamento de Abono

Salarial e 67,14% ao pagamento do benefício com Seguro Desemprego. As despesas de capital que

totalizaram mais de R$15 bilhões se referem à transferência destinada a financiar programas de

desenvolvimento econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES).

I.3 – Metodologia utilizada

No contexto das normas internacionais há dois tipos de trabalhos de asseguração: asseguração

razoável e asseguração limitada. O objetivo de ambos os trabalhos é aumentar o grau de confiança nas

demonstrações por parte dos usuários. Segundo o Manual de Auditoria Financeira do TCU, publicado

em 2016, parágrafo 41, as auditorias de demonstrações financeiras são sempre definidas como

trabalhos de certificação (ou também chamado de trabalhos de asseguração).

Na asseguração razoável, o auditor transmite, por meio de uma opinião, uma segurança alta, não

absoluta, de que o objeto auditado está ou não em conformidade com todos os aspectos relevantes de

uma estrutura de relatório financeiro aplicável. Na asseguração limitada, o auditor fornece uma

segurança significativa para os usuários de que objeto auditado está ou não em conformidade,

entretanto é uma segurança menor do que aquela fornecida no trabalho de asseguração razoável.

Ao fornecer uma asseguração limitada, por meio de uma conclusão, o auditor afirma que nada

veio ao seu conhecimento para fazê-lo acreditar que o objeto não está em conformidade com os

critérios aplicáveis. Vale ressalvar que o rito metodológico nesse tipo de trabalho é bem mais limitado

(procedimentos analíticos e indagações) em comparação com aqueles necessários à emissão de uma

opinião com segurança razoável (Manual de Auditoria Financeira do TCU, publicado em 2016,

parágrafos 45 a 47).

O presente trabalho tratou de auditoria de dois fundos contábeis da União, a saber: o FAT e

FRGPS. A metodologia utilizada foi semelhante nos trabalhos dos dois fundos e consistiu

fundamentalmente em indagações, requisições de documentos, análises horizontal e vertical,

mapeamentos dos processos de contas significativas, identificação de riscos e de controles,

circularização de informações e testes substantivos direcionados. As indagações foram dirigidas aos

envolvidos na elaboração das informações financeiras do FAT e do FRGPS, bem como dos

responsáveis pelos controles dos ativos e passivos dos fundos.

A fim de definir para quais contas ou grupos de contas contábeis a auditoria deveria direcionar

esforços e recursos, estabeleceu-se um nível de materialidade global e de materialidade para execução

de auditoria. A partir da materialidade selecionou-se quais contas ou grupos de contas contábeis eram

os mais significativos, para os quais seria necessário mapeamento de processos e identificação de

riscos e de controles. A materialidade global e para execução da auditoria foi calculada, conforme

quadro resumido abaixo:

Tabela 22 – Definição da materialidade

FAT FRGPS Método de cálculo

226


Ativo Total 276.410.777.547,40 11.845.605.218,98

Materialidade Global

(MG) 2.764.107.775,47 118.456.052,19 1% do ativo total

Materialidade para

execução (ME) 1.382.053.887,74 59.228.026,09

50% da MG do

ativo

Limite para /acumulação

de Distorção (LAD) 138.205.388,77 5.922.802,61

5% da ME do

ativo

Despesas Empenhadas 499.691.231.788,03 72.239.044.058,47

Materialidade Global

(MG) 4.996.912.317,88 722.390.440,58

1% das despesas

empenhadas

Materialidade para

execução (ME) 2.498.456.158,94 361.195.220,29

50% da MG das

despesas

Limite para /acumulação

de Distorção (LAD) 249.845.615,89 36.119.522,03

5% da ME das

despesas

Obs.: As circunstâncias relacionadas com algumas distorções podem levar o auditor a avaliá-las

como relevantes mesmo que estejam abaixo do limite de materialidade (IFAC, 2010). O auditor deve

acumular distorções identificadas durante a auditoria que não sejam claramente triviais. O auditor pode

estabelecer um valor abaixo do qual as distorções não serão acumuladas, de modo que,

individualmente ou em conjunto com todas as outras distorções, não sejam relevantes para as

demonstrações financeiras (Manual de Auditoria Financeira do TCU, publicado em 2016, quadro 5,

pg. 78)


As contas selecionadas para mapeamento de processos, identificação de riscos e de controles e

aplicação de procedimentos de auditoria estão elencadas abaixo:

Tabela 23 - Contas significativas - FAT - 2016

Cód Siafi Linha da Demonstração Contábil Valor

1.1.1.1.1.50.09 Fundo de Aplicação Extramercado

- FAT 33.089.425.198,51

1.1.2.4.1.01.00 Empréstimos Concedidos a

Receber 9.043.408.414,46

1.1.3.1.1.04.00 Adiantamentos de transferências

voluntárias 2.314.236.917,98

1.1.3.4.0.00.00 Crédito por dano ao patrimônio 999.480.759,25

1.1.3.5.1.00.00 Depósitos Especiais 19.983.913.853,14

1.2.1.1.1.03.01 Empréstimos concedidos a receber 210.689.737.051,47

3.2.9.2.1.03.01 Seguro-Desemprego 31.400.165.797,96

3.2.9.2.1.03.xx Abono Salarial - PIS/PASEP 18.346.782.028,20

3.4.3.9.1.01.03 Atualização Monetária Negativa 8.554.772.858,79

4.4.3.9.1.01.00 Outras Variações Monetárias 17.750.957.421,88

4.4.5.1.1.01.00 Remuneração de depósitos

Bancários 1.496.613.943,44

4.4.5.2.1.01.00 Remuneração de aplicações

Financeiras 7.028.867.045,83

Tabela 24 - Contas significativas - FRGPS - 2016

Cód Siafi Linha da Demonstração Contábil Valor

1.1.1.1.2.20.01 Limite de Saque (caixa e

equivalente) 9.708.468.893,53

227


1.1.3.4.1.01.00 Crédito por Dano ao Patrimônio e

Ajuste para perdas 1.854.252.563,89

1.2.1.1.1.03.08 Financiamentos concedidos a

receber 94.014.432,97

1.2.1.1.1.xx.xx Dívida Ativa Não Tributária e

Ajuste para perdas 5.641.057.346,09

1.2.3.2.1.00.00 Bens Imóveis - Consolidação 1.574.492.946,80

1.1.2.1.0.00.00 Créditos Tributários a receber -

registrados na SRF (UG170010)

Sem estimativa de

valor

1.2.1.1.1.04.02 Créditos Previdenciários inscritos -

registrados na PGFN 410.831.061.080,93

2.1.1.2.1.00.00 Benefícios Previdenciários a pagar 16.358.410.145,22

2.1.7.9.1.03.00 Provisão para requisição de

pequenos valores 346.830.076,00

2.1.8.9.1.14.00 Compensação Previdenciária 178.429.204,87

2.1.8.9.1.36.00 Valores em transito exigíveis 192.428.820,94

Sentenças judiciais valores

orçamentários 11.503.927.287,26

3.2.0.0.0.00.00 Benefícios Previdenciários 500.182.282.033,48

Os procedimentos selecionados basearam-se na compreensão da equipe de auditoria sobre a

complexidade das normas e políticas da previdência do trabalho; da materialidade envolvida nos

relatórios financeiros; bem como nas alterações das políticas contábeis ocorridas na Administração

Pública Federal durante o exercício de 2016.

Assim, os procedimentos compreenderam:

a. No planejamento, foram considerados a relevância e o volume de informações sobre despesas,

ativos e passivos da previdência e do trabalho, bem como a complexidade dos controles internos que

geram informações para elaboração das demonstrações financeiras;

b. Procedimentos analíticos entre os exercícios de 2015 e 2016, no balancete geral do FAT e do

FRGPS.

c. Mapeamento dos processos das contas significativas abono salarial e seguro desemprego,

depósitos especiais, fundo de aplicação extramercado do FAT e empréstimos concedidos a receber

(FAT constitucional). As outras contas significativas não foram mapeadas em função das limitações da

equipe de auditoria (tempo exíguo);

d. Identificação e avaliação de riscos e de controles de grupos de contas contábeis: Despesa

Previdenciária, Imobilizado e Crédito por Dano ao Patrimônio do FRGPS;

e. Questionamento e requisição de documentação para fundamentar os achados de auditoria do

FRGPS/2016 e FAT/2016;

f. Indagações e aplicação de questionário à auditoria interna do INSS, a fim de avaliar a

confiabilidade do trabalho realizado pelo INSS e pelo Ministério do Trabalho.

O objetivo do trabalho foi emitir uma opinião sobre os demonstrativos financeiros do FAT e do

FRGPS (Balanço Patrimonial, Balanço Orçamentário e Demonstrações das Variações Patrimoniais).

Contudo, a metodologia da auditoria financeira não foi aplicada em sua completude, não impedindo

assim equipe de emitir uma opinião com asseguração limitada nos termos dos itens 45 a 48 do Manual

de Auditoria Financeira do TCU, publicado em 2016, conforme conclusão do presente trabalho.

I.5 – Benefícios Estimados da fiscalização

Dentre os benefícios estimados da auditoria, destaca-se a possibilidade de melhoria de controles

internos do FRGPS e do FAT e o aprimoramento de metodologia para auditoria financeira no âmbito

do TCU.

228


I.4 – Limitações

A principal limitação do trabalho foi a alteração legal no Ministério do Trabalho, que até

maio/2016, tinha em sua estrutura administrativa o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o

Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS), bem como o próprio Fundo de Amparo ao

Trabalhador (FAT). Com o advento da MP 726/2016 (convertida na Lei 13.341/2016), o INSS e o

FRGPS ficaram subordinados ao Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, enquanto que o

FAT continuou subordinado ao Ministério do Trabalho. Porém, a metodologia utilizada pelo TCU para

auditoria do Balanço Geral da União (BGU) de 2016 é a auditoria de grupos e no Siafi de 2016 o

MTPS configurava como um dos órgãos que compunha o grupo BGU. Como a auditoria iniciou-se em

2016, o parâmetro utilizado para definição de quais órgãos superiores seriam os subgrupos do grupo

BGU foi feito com base na estrutura organizacional constante no Siafi de 2016. A alteração na

estrutura dos órgãos no Siafi somente ocorreu em 2017, por isso foi mantida a lógica de grupos

anterior à mudança no Siafi.

I.6 – Processos conexos

Foram constatados os seguintes processos conexos a este trabalho:

a) TC 007.349/2014-9 – Relatório de auditoria para avaliar o equilíbrio financeiro do Fundo de

Amparo ao Trabalhador, deliberado pelo Acórdão 3130/2014-TCU-Plenário.

b) TC 029.869/2015-3 – Prestação de contas do FAT relativa ao exercício de 2014, deliberado

pelo Acórdão 5040/2016-TCU-1ª Câmara.

c) TC 031.235/2015-8 – Auditoria financeira sobre as Demonstrações Financeiras do FRGPS do

exercício de 2015, deliberado pelo Acórdão 1749/2016-TCU-Plenário.

d) TC 024.319/2016-3 – Prestação de contas do INSS de 2015, agregando o Fundo do Regime

Geral de Previdência Social. Situação em aberto.

e) TC 029.130/2016-6 – Auditoria do Balanço Geral da União de 2016. Situação em aberto.

f) TC 034.277/2016-1 – Prestação de contas ordinária da Coordenação-Geral do FAT relativa ao

exercício de 2015. Situação em aberto.

II - ACHADOS

II.1. Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS)

II.1.1. Distorções de valores

II.1.1.1. Subavaliação do ativo do FRGPS em razão da ausência de registros dos créditos

tributários a receber e da dívida tributária

Situação encontrada

Nas demonstrações financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) de

2016, não foram identificados registros contábeis referentes aos créditos tributários a receber e da

dívida ativa relativa às contribuições previdenciárias.

Esse achado foi também constatado na auditoria financeira das demonstrações do FRGPS em

2015. Verificou-se à época que os créditos tributários previdenciários a receber, tanto aqueles inscritos

em dívida quanto ainda em fase administrativa eram registrados contabilmente na Procuradoria-Geral

da Fazenda Nacional e na Secretaria da Receita Federal do Brasil, respectivamente.

Na auditoria realizada pelo Tribunal no FRGPS no ano passado, entendeu-se que os referidos

créditos deveriam estar registrados contabilmente nesse fundo e não naquelas entidades do Ministério

da Fazenda.

A argumentação para que esses créditos sejam registrados no FRGPS reside no fato de se tratar

de recursos que pertencem ao regime geral de previdência social e que estão em estágio de cobrança

para recuperação dos valores.

Entende-se que é razoável que administrativamente e judicialmente esses créditos estejam sob

responsabilidade da Receita Federal e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, haja vista serem os

órgãos da União responsáveis pela arrecadação e cobrança dos tributos, inclusive da própria

contribuição previdenciária.

229


No entanto, causa estranheza que esses valores não estejam registrados contabilmente no

FRGPS, que é o verdadeiro detentor desses créditos. Nesse sentido, as informações seriam mais

precisas se estivessem refletidas nos demonstrativos financeiros do FRGPS e apenas tivessem registros

transitórios na Receita Federal e na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por meio, por exemplo,

de contas de controle.

É importante registrar que atualmente o Siafi está estruturado para registrar eventos de controle,

por meio das classes de contas de números 7 e 8. Por conseguinte, entende-se que é perfeitamente

possível ter o registro dos citados créditos em contas patrimoniais no FRGPS e registros de controle na

RFB e PGFN, sendo que esses registros podem estar perfeitamente sincronizados a fim de permitir a

integridade, tempestividade e confiabilidade desses registros.

Entretanto, apesar dos esforços da TCU em ressaltar que o não registro contábil dos créditos

tributários previdenciários no FRGPS ocasiona uma distorção da ordem de R$ 415,45 bilhões nas

demonstrações financeiras do fundo, a referida recomendação não foi atendida e as demonstrações

financeiras de 2016 do FRGPS continuam sem a evidenciação desses valores.

De acordo com levantamento realizado, os valores de créditos previdenciários a receber são os

seguintes:

Tabela 25 – Créditos Previdenciários

Créditos Previdenciários 2015 2016

Créditos administrativos previdenciários 24.920.785.842,40 24.274.479.383,24

(-) Ajuste para perdas créditos administrativos (21.336.430624,71) (19.652.339.396,03)

Dívida Ativa Previdenciária 350.678.167.638,89 410.831.061.080,93

(-) Ajuste para perdas Dívida Ativa Previdenciária - -

TOTAL 354.262.522.856,58 415.453.201.068,14

Fonte: RFB (Ofício 21/2017-RFB/Audit/Diaex) e Balancete PGFN – Dez/2016

No entanto, em 20/1/2017, foi instituído Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), no âmbito

dos Ministérios da Fazenda e do Desenvolvimento Social e Agrário com o objetivo de atender a

recomendação exarada no Acórdão 1749/2016-TCU-Plenário, com o propósito de revisar e avaliar o

entendimento sobre a contabilização dos créditos tributários e da dívida ativa relacionados às

contribuições previdenciárias (peça 56).

Nesse sentido, apesar de ainda não haver registro dos créditos previdenciários a receber

(administrativos e dívida ativa) no âmbito do FRGPS, já existe uma equipe em trabalho para

equacionamento da questão, o que indica que a recomendação ainda está em atendimento.

Objeto

Demonstrações financeiras do FRGPS em 2016

Critérios

- LRF, art. 68, §1º, III, c/c com a alínea a do inciso I e inciso II do art. 195 e inciso XI do art. 167

da Constituição Federal: Receita das contribuições sociais para a seguridade social pertence ao

FRGPS;

- Lei 11.457/2007 (Lei de criação da Secretaria da Receita Federal do Brasil – RFB, “Super

Receita”), §§1º e 2º do art. 2º: Destinação do produto da arrecadação das contribuições sociais ao

FRGPS bem como prestação de contas dos resultados dessa arrecadação ao Conselho Nacional de

Previdência Social.

- Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público (MCASP) 6ª Edição, Item 2.2.1 da Parte II:

Conceito de ativo (peça 83);

- Macrofunção 020333 do Siafi, Item 2.1: Conceito de ativo (peça 81);

Evidências

- Demonstrações financeiras do FRGPS, ano-base 2016, sem registro dos créditos tributários a

receber e da dívida ativa relativa às contribuições de natureza previdenciária (peça 85);

230


- Balancete Contábil da RFB (Subórgão 1702) com registro dos créditos tributários a receber na

conta do ativo circulante 1.1.2.1.0.00.00 (créditos tributários a receber), entretanto sem distinguir entre

previdenciários e não previdenciários; bem como nas contas do ativo não circulante, com a distinção

entre créditos de impostos, taxas e contribuições de melhoria 1.2.1.1.1.01.01 (créd. de imposto, taxa) e

créditos de contribuições em geral 1.2.1.1.1.01.02 (créditos de contribuição a receber), porém sem

distinguir entre contribuições previdenciárias e não previdenciárias (peça 55).

- Balancete Contábil da PGFN (Subórgão 1708) com registro da dívida ativa tributária relativa a

créditos previdenciários na conta do ativo não circulante 1.2.1.1.1.04.02 (créditos previdenciários

inscritos), em distinção a créditos não previdenciários registrados na Conta 1.2.1.1.1.04.01 (créditos

não previdenciários inscritos) (peça 54).

- Ofício 254/2017/ASSCI/Gabin/STN/MF-DF (peça 39).

- Ofício nº 18/2017-RFB/Audit/Diaex (peça 46 p. 2). Informa que a RFB participa do Grupo de

Trabalho Interministerial (GTI), com objetivo de atender à recomendação exarada no Acórdão

1749/2016-P. Informa que o GTI foi instituído pela Portaria Interministerial 41, de 20/01/2017 dos

Ministérios da Fazenda e do Desenvolvimento Agrário.

-Ofício n º21/2017-RFB/Audit/Diaex, de 10/3/2017 (peça 48)

- Ofício INSS (peça 13, p.44-45). Informando que a Demanda está sendo conduzida pela

Subsecretaria de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional.

- Portaria Interministerial nº 41, de 20/01/2017, dos Ministérios da Fazenda e do

Desenvolvimento Social e Agrário (peça 56)

Causas

- Registro contábil dos créditos tributários a receber na contabilidade da Receita Federal do

Brasil, conforme balancete da RFB de dezembro/2016;

- Registro contábil da Dívida Ativa previdenciária na contabilidade da PGFN, conforme

balancete da PGFN de dezembro/2016.

Efeitos

A ausência de registro dos créditos tributários a receber e da dívida ativa relativos a

contribuições de natureza previdenciária nas demonstrações financeiras do FRGPS distorce a

informação patrimonial do FRGPS e impede o usuário de conhecer quais são os reais valores que

pertencem ao Fundo, bem como qual é o valor total de ativos do FRGPS.

Comentários dos gestores

Segundo o gestor (peça 51) em 20/01/2017 foi instituído por meio da Portaria Interministerial n°

41, Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) (peça 56), tendo como “objetivo revisar e avaliar o


contribuições previdenciárias” O GTI tem o prazo de 90 dias prorrogável por mais 30 contados da data

de publicação da portaria. Assim, será necessário aguardar o relatório final do GTI para adotar

quaisquer providências de operacionalização sobre a contabilização dos créditos tributários a receber e

dívida ativa tributária.

Análise dos comentários

Embora já tenha sido constituído um grupo de trabalho para avaliar o entendimento sobre a

contabilização dos créditos, isso por si só não resolveu o problema da distorção causada nos

demonstrativos do FRGPS, razão pela qual optou-se por reiterar a proposta de encaminhamento feita

em auditoria anterior (Acórdão TCU 1.749/2016 – Plenário, item 9.2.2).


Recomendar ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que nas próximas demonstrações

financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) que, em conjunto com a

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria do

Tesouro Nacional (STN), revise a contabilização dos créditos tributários e dívida ativa relacionados às

contribuições previdenciárias, tendo em vista a convergência aos padrões internacionais de

231


contabilidade, conforme o conceito de ativo definido no Item 2.2.1 da Parte II do Manual de

Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP) e com fundamento no inciso III do §1º do art. 68 da

LRF, c/c o §1º do art. 2º da Lei 11.457/2007, de modo que os reflexos contábeis estejam evidenciados

no FRGPS.

II.1.1.2. Despesas com Sentenças Judiciais do FRGPS que foram apropriadas em Tribunais

Regionais Federais e não constam no Demonstrativo de Variações Patrimoniais do FRGPS.


A Lei Orçamentária Anual de 2016 e seus respectivos créditos adicionais disponibilizaram ao

FRGPS recursos da ordem de R$ 11,6 bilhões para pagamento de sentenças judiciais transitadas em

julgado. Na tabela abaixo, segue valores orçamentários de 2016:

Tabela 26 - Ações Orçamentárias de Sentenças Judiciais do FRGPS em 2016

R$ 1,00

Cód Ações Dotação

Atualizada

Despesas

Empenhadas

Despesas

Liquidadas

0005

Sentenças Judiciais Transitadas em

Julgado (Precatórios) 4.724.325.115 4.680.854.009 4.575.968.990

0625

Sentenças Judiciais Transitadas em

Julgado de Pequeno Valor 6.931.135.219 6.929.320.411 6.927.958.297

Total 11.655.460.334 11.610.174.421 11.503.927.287

Fonte: Tesouro Gerencial – Dez/2016

Ocorre que grande parte da execução desses valores é realizada em Tribunais Regionais

Federais. Quando se consulta a despesa patrimonial do FRGPS de 2016 (classe 3), observa-se valores

bem menores que os R$ 11,5 bilhões de sentenças judiciais executados. Isso representa uma disfunção

do registro de contabilidade, pois apesar de a operacionalização da despesa ocorrer de fato dentro dos

Tribunais, a despesa pertence patrimonialmente ao FRGPS e não aos Tribunais pagadores.

A própria LDO 2016 (Lei 13.242/2015) determina que a execução dos precatórios deve ocorrer

no âmbito dos Tribunais, por intermédio de descentralização dos créditos orçamentários aos Tribunais:

Art. 30. As dotações orçamentárias destinadas ao pagamento de débitos relativos a precatórios

e requisições de pequeno valor, aprovadas na Lei Orçamentária de 2016 e em créditos adicionais,

deverão ser integralmente descentralizadas aos Tribunais que proferirem as decisões exequendas,

ressalvadas as hipóteses de causas processadas pela justiça comum estadual.

§ 1o A descentralização de que trata o caput deverá ser feita de forma automática pelo órgão

central do Sistema de Administração Financeira Federal, imediatamente após a publicação da Lei

Orçamentária de 2016 e dos créditos adicionais.

§ 2o Caso o valor descentralizado seja insuficiente para o pagamento integral do débito, o

Tribunal competente, por intermédio do seu órgão setorial de orçamento, deverá providenciar, junto à

Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a

complementação da dotação descentralizada, da qual dará conhecimento aos órgãos ou entidades

descentralizadores.

§ 3o Se as dotações descentralizadas referentes a precatórios forem superiores ao valor

necessário para o pagamento integral dos débitos relativos a essas despesas, o Tribunal competente,

por intermédio do seu órgão setorial de orçamento, deverá providenciar a devolução imediata do

saldo da dotação apurado e, se for o caso, dos correspondentes recursos financeiros, da qual dará

conhecimento aos órgãos ou às entidades descentralizadores e à Secretaria de Orçamento Federal do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e ao Ministério da Fazenda, respectivamente, salvo

se houver necessidade de abertura de créditos adicionais para o pagamento de precatórios e

requisições de pequeno valor.

§ 4o As liberações dos recursos financeiros correspondentes às dotações orçamentárias

descentralizadas na forma deste artigo deverão ser realizadas diretamente para o órgão setorial de

232


programação financeira das unidades orçamentárias responsáveis pelo pagamento do débito, de

acordo com as regras de liberação para os órgãos do Poder Judiciário previstas nesta Lei e a

programação financeira estabelecida na forma do art. 8o da Lei de Responsabilidade Fiscal, e serão

informadas aos beneficiários pela vara de execução responsável.

Art. 31. Até sessenta dias após a publicação da Lei Orçamentária de 2016 e dos créditos

adicionais, as unidades orçamentárias do Poder Judiciário discriminarão, no SIAFI, a relação dos

precatórios relativos às dotações a elas descentralizadas de acordo com o art. 30, especificando a

ordem cronológica dos pagamentos, valores a serem pagos e o órgão ou a entidade em que se

originou o débito.

Parágrafo único. As unidades orçamentárias do Poder Judiciário deverão discriminar no SIAFI

a relação das requisições relativas a sentenças de pequeno valor e o órgão ou a entidade em que se

originou o débito, em até sessenta dias contados da sua autuação no tribunal.

Art. 32. Para fins de acompanhamento, controle e centralização, os órgãos e as entidades da

administração pública federal direta e indireta submeterão os processos referentes ao pagamento de

precatórios à apreciação da Advocacia-Geral da União, pelo prazo de noventa dias, antes do

atendimento da requisição judicial, observadas as normas e orientações daquela unidade.

Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto no caput, o Advogado-Geral da União poderá

incumbir os órgãos jurídicos das autarquias e fundações públicas, que lhe são vinculados, do exame

dos processos pertinentes aos precatórios devidos por essas entidades.

No entanto, a execução orçamentária das despesas de sentenças judiciais no âmbito dos

Tribunais não impediria, em tese, o reconhecimento patrimonial das despesas com esses valores na

contabilidade do FGRPS.

Atualmente, o FRGPS só reconhece como despesa patrimonial as sentenças judiciais que são

efetivamente pagas diretamente pelo próprio fundo. Basicamente, são sentenças transitadas em julgado

de Tribunais Estaduais.

Em consulta ao balancete do FRGPS em dez/2016, verifica-se apenas as seguintes despesas com

sentenças judiciais que foram efetivamente contabilizadas no FRGPS:

Tabela 27 - Despesas patrimoniais de Sentenças Judiciais apropriadas diretamente pelo FRGPS

em 2016

R$ 1,00

Natureza

Despesa Descrição Valor (Saldo)

3.2.1.2.1.09.00 Sentenças Judiciais - Aposentadoria 57.812.684

3.2.2.2.1.09.00 Sentenças Judiciais - Pensões RGPS 11.115.708

3.2.9.2.1.09.00 Sentenças Judiciais - Outros Benefícios 1.761.968.415

3.2.9.9.1.10.00 Sentenças Judiciais - Outros Benefícios 190

Total 1.830.896.996

Fonte: Siafi 2016 – Balancete órgão 37904 FRGPS

Ou seja, de um orçamento de R$ 11,6 bilhões, apenas pouco mais de R$ 1,8 bilhão aparece

efetivamente como despesa do FRGPS. O restante, repita-se, consta como despesa patrimonial de

Tribunais Federais diversos.

Na tabela abaixo, pode-se observar a execução orçamentária das ações “28.846.0901.0005.0001

– Sentenças Judiciais Transitadas em Julgado (Precatórios) – Nacional”, e “28.846.0901.0625.0001 –

Sentenças Judiciais Transitadas em Julgado de Pequeno Valor – Nacional” do FRGPS que ocorreram

no âmbito dos Tribunais Regionais Federais:

Tabela 28 - Execução Orçamentária de Sentenças Judiciais do FRGPS pelos Tribunais em 2016

R$ 1,00

Ação Orçamentária / Tribunal Executor Empenho Liquidação Pagamento

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm#art8

233


28.846.0901.0005.0001 – Sentenças Judiciais

Transitadas Em Julgado (Precatórios) –

Nacional

3.806.805.806 3.806.805.806 3.806.805.806

Tribunal Regional Federal Da 3a.Regiao 1.725.121.649 1.725.121.649 1.725.121.649

Tribunal Regional Federal Da 2a. Região 291.337.906 291.337.906 291.337.906

Tribunal Regional Federal Da 1a.Reg 533.007.383 533.007.383 533.007.383

Tribunal Regional Federal 4ª Região 1.079.725.917 1.079.725.917 1.079.725.917

Tribunal Regional Federal 5a Região 177.612.951 177.612.951 177.612.951

28.846.0901.0625.0001 – Sentenças Judiciais

Transitadas Em Julgado De Pequeno Valor –

Nacional 6.590.918.397 6.589.556.283 6.589.556.283

Tribunal Regional Federal Da 3a.Região 1.448.072.313 1.447.904.970 1.447.904.970

Tribunal Regional Federal Da 2a. Região 434.790.359 434.139.443 434.139.443

Tribunal Regional Federal Da 1a.Região 1.956.344.503 1.956.344.503 1.956.344.503

Tribunal Regional Federal 4ª Região 1.964.495.042 1.963.982.268 1.963.982.268

Tribunal Regional Federal 5a Região 787.216.179 787.185.098 787.185.098

Total 10.397.724.202 10.396.362.088 10.396.362.088

Fonte: Tesouro Gerencial/2016

Nesse sentido, apesar de a LDO determinar a descentralização dos créditos orçamentários para

os Tribunais responsáveis pelo pagamento dos precatórios, é importante para garantir a precisão da

informação que a execução patrimonial do FRGPS reconheça essas despesas como suas e não como

despesas dos respectivos Tribunais. O não reconhecimento por parte do FRGPS de despesas com

sentenças judiciais que são de sua responsabilidade, representa uma distorção na Demonstração das

Variações Patrimoniais de quase R$ 10,4 bilhões.

Objeto


Critérios

MCASP 6ª Edição, Parte 5, item 5 (Demonstração da Variações Patrimoniais) (peça 83)

Lei 13.255/2016 (Lei Orçamentária Anual de 2016)

Art. 30 da Lei 13.242/2015 (Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016)

Evidências

Balancete do FRGPS em dezembro 2016 (peça 57);

Ações orçamentárias “28.846.0901.0005.0001 – Sentenças Judiciais Transitadas em Julgado

(Precatórios) – Nacional”, e “28.846.0901.0625.0001 – Sentenças Judiciais Transitadas em Julgado de

Pequeno Valor – Nacional” do FRGPS que destinam recursos para pagamento de sentenças judiciais

(precatórios).

Causas

A descentralização de créditos orçamentários no Siafi para execução orçamentária entre órgãos

impossibilita que parte da despesa patrimonial com sentenças judiciais seja reconhecida nas

demonstrações contábeis do FRGPS.

Efeitos

Distorção na demonstração das variações patrimoniais do FRGPS no valor de R$

10.396.362.088. É um valor de despesa que deveria ser apropriada diretamente pelo FGRPS.

Comentários do gestor

O gestor informa (peça 51) que como o assunto remete a execução de outros órgãos,

extrapolando à gestão do INSS/FRGPS, foi mantido contato com o órgão central de contabilidade, a

Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Subsecretaria de Contabilidade – Sucon e a resposta obtida foi

234


de que “será objeto de estudos, juntamente com os Tribunais Federais, visando um aprofundamento da

matéria em pauta”.


Em que pese a STN, em conjunto com INSS, tenha se proposto em aprofundar os estudos sobre

tema, a distorção está apresentada nos demonstrativos do FRGPS de 2016, necessitando o devido

ajuste.


Determinar ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), em conjunto com a Secretaria do

Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, que nas próximas demonstrações financeiras do Fundo do

Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) ajuste a contabilização da execução das despesas

patrimoniais do Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS), de forma que as despesas

com sentenças judiciais, mesmo aquelas descentralizadas aos Tribunais Federais, sejam apropriadas

diretamente nas despesas de Classe 3 (variações patrimoniais diminutivas) do FRGPS.

II.1.1.3. Falta de evidenciação do ajuste para perdas dos créditos por danos ao patrimônio


Foi verificado que não há destaque do ajuste para perdas dos créditos por danos ao patrimônio no

Balanço Patrimonial de 2016, e a Nota Explicativa 01 às demonstrações contábeis de 2016 não está

completa, havendo apenas a memória de cálculo relativa a uma unidade gestora do INSS.

A conta créditos por Danos ao Patrimônio compreende, segundo o Plano de Contas Aplicado ao

Setor Público (PCASP), os valores realizáveis no curto prazo, provenientes de direitos oriundos de

danos ao patrimônio, apurados em sindicância, prestação de contas, tomada de contas, processos

judiciais e outros. É uma fonte potencial de fluxos de caixa e é reconhecida contabilmente no ativo.

Entretanto, os riscos de não recebimentos não foram considerados na forma de ajuste para perdas.

No Balanço Patrimonial referente ao exercício de 2016 do FRGPS, a conta Demais Créditos e

Valores a Curto Prazo (código 11.300.00.00) está registrada pelo valor líquido de R$ 447.051.931,34,

sem evidenciar o referido ajuste, objeto de determinação conforme o subitem 9.1.2 do Acórdão

1.749/2016-TCU-Plenário:

9.1.2. constitua ajuste para perdas dos créditos por danos ao patrimônio e divulgue em notas

explicativas a metodologia utilizada e a memória de cálculo do ajuste, de modo que a contabilização

reflita a real situação dos direitos a receber do FRGPS;

No entanto, na consulta ao Balancete do Órgão 37904 (FRGPS) no Siafi, referente a dezembro

de 2016, verifica-se que houve o lançamento do ajuste, conforme destacado abaixo (com agrupamento

das contas até o 5º nível, exceto para a de ajuste):

1.1.3.0.0.00.00 DEMAIS CRÉDITOS E VALORES A CURTO 447.051.931,34 D

1.1.3.4.0.00.00 CREDITOS POR DANOS AO PATRIMONIO 1.870.782.795,01 D

1.1.3.5.0.00.00 DEPOSITOS RESTITUIVEIS E VALORES V 15.496,86 D

1.1.3.9.1.01.01 AJUSTE PARA PERDAS - SUBGRUPO 113 1.423.746.360,53 C

Observa-se que o INSS deu cumprimento parcial à determinação do TCU, tendo em vista que o

ajuste não está evidenciado em conta retificadora no Balanço Patrimonial. Além disso, apesar de a

Nota Explicativa 01 expor a metodologia utilizada para o cálculo do ajuste, a memória de cálculo

exemplificativa refere-se apenas a uma unidade gestora, sendo necessária a inclusão de um quadro

analítico resumindo os ajustes nos créditos por danos ao patrimônio relativos a todas as unidades

gestoras do INSS, de forma que se possa chegar ao mesmo valor de R$ 1.423.746.360,53 lançado na

conta “Ajuste p/Perda Demais Cred/Valor Curto Prazo”.

Ressalta-se que esse ajuste tem a mesma natureza do demonstrado no subitem 8.5.1.2 (“Ajustes

para Perdas”), Parte II - Procedimentos Contábeis Patrimoniais, do Manual de Contabilidade aplicada

ao Setor Público (MCASP), 6ª Edição (2015), e no item 3 (“Mensuração de Créditos”) da

Macrofunção Siafi 020333, relativa a “Créditos Tributários a Receber e Ajustes para Perdas”.

235


Objeto

Balanço patrimonial do FRGPS em 2016

Critérios

Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), 6ª Edição (2015), Parte II -

Procedimentos Contábeis Patrimoniais, subitem 8.5.1.2, p. 177 (peça 83).

Macrofunção Siafi 020333, item 3 (peça 81).

Determinação do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário, subitem 9.1.2.

Evidência

As evidências coletadas foram:

a) Balanço patrimonial do FRGPS de 2016 (peça 85, p. 1-2)

b) Nota Explicativa 01 às Demonstrações de 2016 (peça 88, p. 7-9)

Causa

Falta de apresentação de valores discriminados das contas de créditos por danos ao patrimônio e

seus ajustes para perdas. O Balanço Patrimonial apresenta apenas o saldo líquido de R$

447.051.931,34 na conta “Demais Créditos e Valores a Curto Prazo” (código 11300.00.00).

Efeitos

Não fica devidamente evidenciada a conta “Ajuste para Perdas dos Créditos por Danos ao

Patrimônio”, cujo valor de R$ 1.423.746.360,53 representa 76,1% da conta que ela retifica, sendo,

portanto, materialmente significativo.

Com isso, para o leitor das demonstrações do INSS fica difícil fazer uma conciliação entre o

valor bruto das contas “Créditos por Danos ao Patrimônio” e “Valores Restituíveis” (que no Balancete

alcançam respectivamente os valores de R$ 1.870.782.795,01 e R$ 15.496,86) e o ajuste de R$

1.423.746.360,53 dentro do mesmo grupo de contas (113), de modo a chegar ao valor líquido de R$

447.051.931,34 da conta “Demais Créditos e Valores a Curto Prazo”.


O gestor informa que “de forma consolidada a evidenciação do ajuste para perdas se deu na

conta 11.391.01.01 – Ajustes para Perdas. Esse é o procedimento da rotina atual. Os detalhamentos dos

ajustes encontram-se no nível de “conta corrente” da conta 11.391.01.01”.


A rotina atual de contabilização não permite transparência sobre os valores referentes a créditos

por ao patrimônio e seus ajustes para perdas. Se há um direito cujo valor é significativo e sua

retificação (ajuste para perdas) reduz esse mesmo valor em cerca de 70%, essa informação não pode

ficar detalhada no apenas no balancete da entidade, no nível de conta corrente. Faz-se necessário que

ele seja evidenciado no mesmo nível da conta de registro do crédito. Razão pela qual procedeu-se a

proposta abaixo descrita.


Recomendar ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que nas próximas demonstrações

financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) discrimine no Balanço

Patrimonial as contas de Créditos por Danos ao Patrimônio e o respectivo Ajuste para perda de

créditos, bem como inclua em Nota Explicativa, complementarmente, quadro analítico resumindo os

ajustes nos créditos por danos ao patrimônio relativos às unidades do FRGPS, de forma a permitir que

o usuário acesse o valor lançado na conta de ajuste para perda, em consonância com Manual de

Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), 6ª Edição (2015), Parte II - Procedimentos

Contábeis Patrimoniais, subitem 8.5.1.2, p. 177, e Macrofunção Siafi 020333, item 3

II.1.2 Distorções de Classificação

II.1.2.1. Não reclassificação dos imóveis contidos no Plano Nacional de Desimobilização Anual

do INSS


236


Verificou-se que, no Balanço Patrimonial, os imóveis do FRGPS estão classificados no

agrupamento “Bens Imóveis”, do Ativo não Circulante (código contábil 12.320.00.00).

Assim, não foi dado cumprimento à recomendação do subitem 9.2.1.1 do Acórdão 1.749/2016-

TCU-Plenário:



entre as contas contábeis que melhor expressem a classificação dos bens;

No entanto, consta na Nota Explicativa 05 às demonstrações contábeis do FRGPS de 2016 que o

INSS, dando cumprimento à recomendação do TCU, enviou o Ofício 1489/CGOFC/DIROFL/INSS, de

25/8/2016, à CCONT/SUCON/STN/MF-DF no qual solicitava a criação de contas contábeis

específicas de modo que fosse possível distribuir os imóveis do FRGPS entres as contas contábeis que

melhor expressassem a classificação dos bens.

Ressalte-se que, na reunião realizada com a equipe de auditoria em 23/2/2017, os técnicos do

INSS informaram que o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público válido para 2016 (PCASP 2016)

não possibilitava lançar imóveis não operacionais destinados à venda no ativo circulante ou no não-

circulante, mas que tal lançamento seria possível no PCASP 2017 (e que estaria, segundo ela, descrito

no MCASP 7ª edição, válido a partir de 2017).

Essa justificativa é coerente com a expressa pela CCONT/SUCON/STN/MF-DF na Nota

Explicativa 05 às demonstrações contábeis do FRGPS de 2016, no sentido de que “para o exercício de

2016, os imóveis do FRGPS permanecerão classificados no agrupamento 12.320.00.00. No entanto,

para o exercício de 2017, os imóveis contidos no Plano Nacional de Desimobilização Anual do INSS,

serão reclassificados de modo a refletir adequadamente a situação patrimonial do FRGPS”.

Apesar disso, verifica-se que persiste a impropriedade na evidenciação dos imóveis destinados à

venda na forma do referido plano de desimobilização, pois o leitor das demonstrações do FRGPS de

2016 pode concluir erroneamente que esses itens – ora incluídos no grupo “Bens Imóveis” – serão

utilizados “para o uso na produção ou fornecimento de bens ou serviços, ou para fins administrativos”

(no conceito de Ativo Imobilizado descrito no subitem 5.1 do MCASP 6ª Edição e no item 7 da

International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) 16) e “por mais de um período” (no termos

do item 13 da IPSAS 17). Porém, os imóveis são colocados à venda quando considerados

desnecessários ou não vinculados às atividades operacionais, por isso, deveriam estar registrados em

conta do ativo não circulante mantido para venda, classificados no ativo circulante.

Objeto

Balanço patrimonial do FRGPS em 2016

Critérios Os critérios utilizados foram:

a) Lei 9.702/1998, que dispõe sobre critérios especiais para alienação de imóveis de propriedade

do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

b) Recomendação do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário, subitem 9.2.1.1.

c) Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), 6ª Edição (2015), Parte II -

Procedimentos Contábeis Patrimoniais, subitem 5.1 (peça 83).

d) International Public Sector Accounting Standards IPSAS 17, item 13 (peça 82).

e) International Public Sector Accounting Standards IPSAS 16, item 7 (peça 82).

Evidência

Nota Explicativa 05 às Demonstrações de 2016: “Para o exercício de 2016, os imóveis do

FRGPS permanecerão classificados no agrupamento 12.320.00.00. Para o exercício de 2017, os

imóveis contidos no Plano Nacional de Desimobilização Anual do INSS, serão reclassificados de

modo a refletir adequadamente a situação patrimonial do FRGPS” (peça 88, p.15-16).

Relação de imóveis do FRGPS (peça 58)

Causa

237


O MCASP 6ª Edição (2015) e o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público de 2016 (PCASP)

são omissos quanto à classificação de imóveis não operacionais como “ativo não circulante mantido

para venda”.

Efeitos

A falta de reclassificação, dada a impossibilidade operacional de ser feita conforme o Plano de

Contas de 2016, faz o usuário da informação contábil entender que o imóvel é mantido para uso ou

fins administrativos, e por mais de um período, o que não é o caso.


Segundo o gestor do INSS a conta contábil somente foi criada em 2017, neste sentido houve

limitação no plano de contas de 2016 implicando na não classificação dos imóveis em bens mantidos

para venda.


Como a conta somente foi criada em 2017, a distorção persistiu em 2016, razão pela qual optou-

se por reiterar a proposta de encaminhamento feita em auditoria anterior (Acórdão TCU 1.749/2016 –

P, item 9.2.1.1)


Recomendar ao INSS que implemente práticas contábeis para classificação do acervo imobiliário

do FRGPS, em convergência às normas de contabilidade, de modo que seja possível distribuir os

imóveis do FRGPS entre as contas contábeis que melhor expressem a classificação dos bens.

II.1.3. Falhas de Controle e de Divulgação

II.1.3.1. Restrições de conformidade contábil que ultrapassaram o exercício


A Nota Explicativa 09 às Demonstrações de 2016 faz menção a 59 ocorrências de restrições de

conformidade contábil. Já em consulta ao Siafi 2016 realizada em 10/2/2017, utilizando a transação

CONCOFCON, foram constatadas 161 ocorrências de restrições para o Órgão 37904. Além disso,

outras três restrições constaram das respostas do INSS ao TCU, conforme tabela a seguir.

Tabela 29 - Restrições à conformidade apontadas em diversas fontes

Restrições Apontadas No SIAFI 2016 Órgão 37904

(CONCONFCON) Data 10/02/2017 Ocorrências

Tabela 11

Notas Expl. 09

De 2016

Diferenç

a Códi

go Título

Grup

o

Número

Ocorrênci

as

315 Falta/Restrição Conform. Registros De

Gestão 199 43 27 16

736 Falta Registro Conformidade Contábil 299 28 1 27

713 Sldos Along/Indev. Contas Trans.De

Receitas 262 21 7 14

674 Sld Along./Indev Ctas Transit. Pas.

Circulante 221 12 1 11

615 Falta De Atualiz. Valores Ativo Realiz.

LP 212 11 2 9

707 Saldo Invertido - Classe 8 280 10 4 6

604 Falta De Atualiz. De Ativos Circulantes 211 9 6 3

318 Não Atend. Orientação Órgão Cont

Set/Central 199 7 4 3

721 Saldo Invertido - Variações Pat.

Aumentativas 240 7 - 7

238


Restrições Apontadas No SIAFI 2016 Órgão 37904

(CONCONFCON) Data 10/02/2017 Ocorrências

Tabela 11

Notas Expl. 09

De 2016

Diferenç

a Códi

go Título

Grup

o

Número

Ocorrênci

as

697 Saldo Invertido - Classe 6 262 6 1 5

306 Apropriação Despesas Fora Período

Competência 162 1 2 -1

772 Demais Incoerências - DDR 299 1 - 1

703 Erro Na Classificação Da Despesa 262 1 - 1

319 Falta Registro De Restrição/Conf.Regis.

Gestão 199 1 1 0

616 Outros - Ativo Não Circulante 212 1 - 1

696 Outros - Controles Credores 280 1 - 1

683 Regularização Indevida Valores OB

Canceladas 221 1 - 1

Restrições Que Constam Das Respostas

Do INSS Não Observadas No SIAFI

538 Saldos De Imóveis Esp. Não Confere C/

SPIUNET 0 1 -1

606 Sld Along/Indev: Contas Trans. At.

Circulante 0 1 -1

607 Outros - Ativo Circulante 0 1 -1

21

Totai

s 161 59 102

Fonte: Siafi 2016, Nota Explicativa 09 às demonstrações de 2016 e Respostas do INSS

Verifica-se, portanto, que houve a ocorrência de restrições à conformidade contábil que

ultrapassaram o exercício financeiro de 2016, descumprindo a recomendação do subitem 9.2.1.3 do

Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário:




ultrapassem o exercício corrente, em consonância com o Decreto 6.976/2009 e IN-STN 6/2007;

Já nas demonstrações contábeis do FRGPS relativas a 2015, a equipe de auditoria financeira do

TCU que verificou aquelas demonstrações constatou que, ao final do exercício, 44 unidades gestoras

do Fundo encerraram o exercício com registro de 52 restrições na conformidade contábil.

De acordo com o Decreto 6.976/2009, os órgãos do Sistema de Contabilidade Federal devem

realizar conformidade contábil dos atos e fatos da gestão orçamentária, financeira e patrimonial

praticados pelos ordenadores de despesa e responsáveis por bens públicos, à vista dos princípios e

normas contábeis aplicadas ao setor público.

A Instrução Normativa STN 6, de 31/10/2007, define as situações em que devem ser registradas

as restrições e o Siafi codifica as ocorrências para controle.

Pela Macrofunção Siafi 020315, item 6.1.2, cabe ao ordenador de despesas, mensalmente,

consultar a conformidade contábil no Siafi das Unidades Gestoras (UG) sob sua responsabilidade, a

fim de providenciar a solução junto às áreas envolvidas.

As ocorrências não regularizadas até o encerramento do exercício financeiro devem ser

justificadas no processo de contas anual, por meio da declaração do contador, conforme recomendação

prolatada no item X, “k” do Parecer Prévio do TCU sobre as Contas da Presidência da República de

239


2014. Na alínea “l” do mesmo item X, recomenda-se que a STN monitore as justificativas acerca dos

registros de restrições contábeis, de modo a dar transparência às razões pelas quais as setoriais

contábeis não adotam todas as medidas necessárias para correção dos problemas contábeis

eventualmente existentes dentro do exercício a que se referem.

Em consulta à declaração do contador constante das respostas do INSS (peça 13, p. 23-27),

verificou-se que há justificativas apresentadas para apenas 14 restrições ocorridas (letras “a” a “n”),

acompanhadas das razões pelas quais os problemas não foram resolvidos. No entanto, conforme

verificado na Tabela 1, não constam justificativas para as demais ocorrências.

Objeto


Critérios

Os critérios utilizados foram:

a) Decreto 6.976/2009, art. 6º (unidades responsáveis pela conformidade contábil) e art. 8º

(realização da conformidade contábil).

b) Instrução Normativa STN 6, de 31/10/2007, que disciplina os procedimentos relativos ao

registro das Conformidades Contábil e de Registro de Gestão.

c) Recomendação do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário, subitem 9.2.1.3.

d) MCASP 6ª Edição (2015), Parte V - Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público,

subitem 8.2 - Notas Explicativas, alínea “d”, item “iii”, p. 350 (peça 83).

e) Macrofunção 020315 do Siafi, item 6.1.2 (peça 79).

Evidência

59 ocorrências de restrições de conformidade contábil que constam na tabela 11 da Nota

Explicativa 09 às Demonstrações de 2016 (peça 88, 21-29)

Causa

Ausência de verificação para regularização de 161 registros de restrições de conformidade

contábeis no Órgão FRGPS constantes do Siafi, cuja competência pertence ao ordenador de despesa do

Fundo.

Efeitos

Distorção nas informações contábeis, não refletindo adequadamente as informações dispostas

nos demonstrativos contábeis, e comprometendo a fidedignidade da informação financeira.


Segundo o gestor (peça 51, p.13) “o registro da conformidade contábil é o instrumento utilizado

pela setoriais contábeis para indicar ao Ordenador de Despesa possíveis inconsistências na execução

orçamentária, financeira e patrimonial. Não necessariamente uma restrição contábil emitida culminará

em implicações nas demonstrações contábeis. Por exemplo, a falta de conformidade de registro de

gestão, no âmbito do INSS/RGPS, demonstra que há falta de pessoal para realização deste tipo de

conformidade, recaindo esta obrigação sobre o ordenador de despesas, que muitas vezes deixa de

efetuar por se encontrar envolvido com outras atividades. Nestes casos o contador responsável é

obrigado a emitir a restrição de falta de conformidade de registro de gestão, mas não significa dizer

que há um impacto nas demonstrações contábeis”.


É certo que a falta de registro de gestão pode não impactar diretamente nas demonstrações

financeiras, contudo das 161 restrições identificadas, apenas 43 eram dessa natureza, 28 tratavam de

falta de registro de conformidade e as outras 90 se referem a diversas inconsistência que afetam os

demonstrativos do FRGPS.

Considerando que a conformidade contábil pretende registrar situações que afetam os registros

contábeis como um todo para que sejam corrigidos tempestivamente, de modo que ao final do

exercício os demonstrativos fiquem o mais próximo da realidade dos fatos possível, cabe à unidade


https://manualsiafi.tesouro.fazenda.gov.br/040000/042700/042706

240


gestora responsável pelo acompanhamento contábil trabalhar que ao final do exercício as

demonstrações não apresentem quaisquer inconsistências ou desequilíbrios.

Em razão do exposto, propõe-se reiterar a proposta de encaminhamento feita em auditoria

anterior (Acórdão TCU 1.749/2016 – P, item 9.2.1.3).


Recomendar ao INSS que consulte mensalmente a conformidade contábil, no Siafi, das Unidades

Gestoras sob sua responsabilidade, a fim de providenciar a solução junto às áreas envolvidas, das

ocorrências apontadas, conforme definido na macrofunção 020315 do Siafi, de modo a evitar que as

ocorrências de restrições ultrapassem o exercício corrente, em consonância com o Decreto 6.976/2009

e IN-STN 6/2007.

II.2. Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)

II.2.1. Distorção de valores

II.2.1.1. Despesas do abono salarial de competência de 2015 registradas no exercício de 2016 e

ausência de provisão para pagamento do abono de ano-base 2016.

Situação Encontrada

Por meio do § 3º do art. 239 da Constituição Federal, é assegurado o pagamento de um salário

mínimo anual, aos empregados de contribuintes do Programa de Integração Social (PIS) e do

Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), que recebam até dois salários

mínimos de remuneração mensal:

Da mesma forma, o art. 9º da Lei 7.998/1990 regulamenta que:

“Art. 9º É assegurado o recebimento de abono salarial anual, no valor máximo de 1 (um)

salário-mínimo vigente na data do respectivo pagamento, aos empregados que:

I - tenham percebido, de empregadores que contribuem para o Programa de Integração Social

(PIS) ou para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), até 2 (dois)

salários mínimos médios de remuneração mensal no período trabalhado e que tenham exercido

atividade remunerada pelo menos durante 30 (trinta) dias no ano-base;

II - estejam cadastrados há pelo menos 5 (cinco) anos no Fundo de Participação PIS-Pasep ou

no Cadastro Nacional do Trabalhador. ” (grifo nosso)

De acordo com esse artigo, acima reproduzido, são duas as condições para que o empregado

adquira o direito de receber o abono salarial. Primeiro, ter recebido até dois salários mínimos; segundo,

ter exercido pelo menos 30 dias de atividade remunerada no ano-base. Entende-se como ano-base

aquele ano em que o trabalhador tenha efetivamente trabalhado. A partir dessa leitura, pode-se inferir

que se o empregado trabalhou em 2015, adquiriu o direito ao abono salarial no exercício financeiro de

2015. Se trabalhou em 2016, adquiriu o direito ao abono em 2016.

Para viabilizar o pagamento desse direito adquirido - o benefício de Abono Salarial - o Conselho

Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) define todos os anos, por meio de

Resolução, um calendário-cronograma de pagamentos. Esse cronograma se inicia a partir do mês de

julho do ano seguinte ao ano-base (ano em que o empregado adquiriu o direito) e considera a data de

nascimento do benefício como ponto base de organização a partir do qual o recurso financeiro estará

disponibilizado para saque. A partir da data do pagamento do FAT, o recurso fica disponível até o ano

seguinte, conforme definido nas resoluções.

Mas para que o beneficiário tenha tempo suficiente para saque é preciso que a Administração

Pública empenhe, liquide e pague com uma certa antecedência, especialmente daqueles beneficiários

que fazem aniversário nos últimos meses do calendário. O cronograma de pagamento até 1999 estava

assim disposto:

Tabela 30- Cronograma de recebimento do Abono Salarial – PIS, ano 1999/2000 – ano-base

1998

Nascidos em: Receberão e partir de Abono

241


disponível até

Julho 01 A 15

16 A 31

21/09/99

23/09/99

28.04.2000

Agosto 01 A 15

16 A 31

28/09/99

14/10/99

28.04.2000

Setembro 01 A 15

16 A 30

19/10/99

21/10/99

28.04.2000

Outubro 01 A 15

16 A 31

26/10/99

18/11/99

28.04.2000

Novembro 01 A 15

16 A 30

22/11/99

24/11/99

28.04.2000

Dezembro 01 A 15

16 A 31

14/12/99

16/12/99

28.04.2000

Janeiro 01 A 15

16 A 31

21/12/99

28/12/99

28.04.2000

Fevereiro 01 A 15

16 A 29

13/01/2000

18/01/2000

28.04.2000

Março 01 A 15

16 A 31

20/01/2000

24/01/2000

28.04.2000

Abril 01 A 15

16 A 30

26/01/2000

10/02/2000

28.04.2000

Maio 01 A 15

16 A 31

15/02/2000

17/02/2000

28.04.2000

Junho 01 A 15

16 A 30

22/02/2000

24/02/2000

28.04.2000

Fonte: Resolução Codefat nº 213, de 29 de Julho de 1999

O calendário mostrado acima refere-se apenas ao PIS. Por uma questão de economia optou-se

por não transcrever o calendário do Pasep, uma vez que a lógica é mesma. A grande diferença está no

ponto base de organização a partir do qual o recurso financeiro estará disponibilizado para saque. No

PIS utiliza-se a data de nascimento e no Pasep, utiliza-se o número final da inscrição.

Contabilmente, até 1999, a última ordem bancária emitida para o cronograma, ocorria em

meados de fevereiro do segundo ano seguinte ao ano-base do direito adquirido, para dar uma margem

de tempo para que os aniversariantes dos últimos meses do calendário não ficassem tão prejudicados e

assim pudessem sacar o abono.

No ano de 2000, o cronograma de pagamento sofreu uma alteração na data de disponibilização

do recurso. A Administração Pública passou a empenhar e pagar todos os aniversariantes do calendário

apenas no exercício seguinte ao ano-base, deixando os recursos disponíveis para saque até o segundo

ano seguinte ao ano-base, conforme calendário de 2000/2001.

Tabela 31 - Cronograma de recebimento do Abono Salarial – PIS, ano 2000/2001 – ano base

1999

Nascidos em: Início do

Pagamento

Abono

disponível até

Julho 01 A 15

16 A 31

29 / 08 / 2000

31 / 08 / 2000

27 / 04 / 2001

Agosto 01 A 15

16 A 31

12 / 09 / 2000

14 / 09 / 2000

27 / 04 / 2001

Setembro 01 A 15 19 / 09 / 2000 27 / 04 / 2001

242


16 A 30 21 / 09 / 2000

Outubro 01 A 15

16 A 31

26 / 09 / 2000

28 / 09 / 2000

27 / 04 / 2001

Novembro 01 A 15

16 A 30

10 / 10 / 2000

17 / 10 / 2000

27 / 04 / 2001

Dezembro 01 A 15

16 A 31

19 / 10 / 2000

24 / 10 / 2000

27 / 04 / 2001

Janeiro 01 A 15

16 A 31

26 / 10 / 2000

09 / 11 / 2000

27 / 04 / 2001

Fevereiro 01 A 15

16 A 29

14 / 11 / 2000

16 / 11 / 2000

27 / 04 / 2001

Março 01 A 15

16 A 31

21 / 11 / 2000

23 / 11 / 2000

27 / 04 / 2001

Abril 01 A 15

16 A 30

28 / 11 / 2000

12 / 12 / 2000

27 / 04 / 2001

Maio 01 A 15

16 A 31

14 / 12 / 2000

19 / 12 / 2000

27 / 04 / 2001

Junho 01 A 15

16 A 30

21 / 12 / 2000

27 / 12 / 2000

27 / 04 / 2001

Fonte: Resolução Codefat nº 238, de 5 de Julho de 2000

A partir de 2000, contabilmente e orçamentariamente, a despesa era reconhecida integralmente

no exercício seguinte ao ano-base, ou seja, no exercício seguinte ao fato que deu origem à despesa

(fato gerador). Esse procedimento se manteve até o exercício de 2014, quando o Codefat novamente,

por meio de resolução, alterou o cronograma de pagamento de modo que o registro contábil passou a

ser efetuado em dois exercícios conforme ocorria antes de 1999. A tabela abaixo mostra o cronograma.

A coluna “recebem a partir de” representa o momento imediatamente posterior ao envio da ordem

bancária ao banco para disponibilização do abono ao beneficiário.

Tabela 32 - Cronograma de recebimento do Abono Salarial – PIS, ano 2015/2016 – ano base

2014

Nascidos em Recebem a partir

de Recebem Até

Julho 22 / 07 / 2015 30 / 06 / 2016

Agosto 20 / 08 / 2015 30 / 06 / 2016

Setembro 17 / 09 / 2015 30 / 06 / 2016

Outubro 15 / 10 / 2015 30 / 06 / 2016

Novembro 19 / 11 / 2015 30 / 06 / 2016

Dezembro 17 / 12 / 2015 30 / 06 / 2016

Janeiro

Fevereiro 14 / 01 / 2016 30 / 06 / 2016

Março

Abril 16 / 02 / 2016 30 / 06 / 2016

Maio 17 / 03 / 2016 30 / 06 / 2016

Junho

243


Fonte: Resolução CODEFAT nº 748, de 2 de Julho de 2015

Dessa forma, percebeu-se que as despesas, cujo fato gerador (ou ano-base) ocorreram em 2014

começaram a ser pagas em julho de 2015 e se estenderam até 2016, conforme consta em consulta aos

empenhos realizados no exercício de 2016 (tabela 20). E aquelas despesas, cuja fato gerador (ou ano-

base) ocorreram em 2015 começaram a ser pagas em julho de 2016 e se estenderão até 2017.

Tabela 33 - Empenhos realizados para pagamento do abono salarial – exercício de 2016

Número do

Empenho

Agente

Pagador Valor Empenhado Descrição Calendário

Ano

Base

2016NE000012 CEF 3.502.705.936,96

Abono Salarial -

PIS 2015/2016 2014

2016NE000015 BB 638.000.000,00

Abono Salarial -

PASEP 2015/2016 2014

2016NE000020 CEF 5.463.008.059,80

Abono Salarial -

PIS 2015/2016 2014

2016NE000029 BB 370.000.000,00

Abono Salarial -

PASEP 2015/2016 2014

2016NE000061 BB 165.113.799,20

Abono Salarial -

PASEP 2015/2016 2014

2016NE000062 BB 734.886.200,80

Abono Salarial -

PASEP 2015/2016 2014

2016NE000065 BB 130.000.000,00

Abono Salarial -

PASEP 2015/2016 2014

Total ano-base 2014

(empenhado em 2016) 11.003.713.996,76

2016NE000063 CEF 1.230.939.407,00

Abono Salarial -

PIS 2016/2017 2015

2016NE000064 CEF 4.728.979.962,00

Abono Salarial -

PIS 2016/2017 2015

2016NE000093 CEF 497.294.063,04

Abono Salarial -

PIS 2016/2017 2015

2016NE000100 CEF 328.093.388,00

Abono Salarial -

PIS 2016/2017 2015

2016NE000101 CEF 60.000.000,00

Abono Salarial -

PIS 2016/2017 2015

2016NE000102 CEF 77.349.186,00

Abono Salarial -

PIS 2016/2017 2015

2016NE000103 CEF 5.360.675,00

Abono Salarial -

PIS 2016/2017 2015

Total ano-base 2015

(empenhado em 2016) 6.928.016.681,04

Total Geral empenhado em 2016 17.931.730.677,80

2017NE000012 BB 531.500.000,00

Abono Salarial -

PASEP 2016/2017 2015

2017NE 000013 BB 531.500.000,00

Abono Salarial -

PASEP 2016/2017 2015

2017NE 000014 CEF 4.019.602.299,37

Abono Salarial -

PIS 2016/2017 2015

2017NE 000015 CEF 4.000.000.000,00 Abono Salarial - 2016/2017 2015

244


PIS

Total ano-base 2015

(empenhado em 2017) 9.082.602.299,37

Fonte: Siafi/2016

Entende-se que o ano-base é o fato gerador da despesa com benefícios do abono salarial (PIS e

Pasep), contudo somente com o encerramento do exercício é possível verificar a existência de fato ou

não do direito adquirido (fato gerador). Em razão disso, não é possível que despesa seja reconhecida

pelo seu valor exato dentro do exercício de competência. A Administração precisa de um tempo (6

meses) para realizar o cruzamento entre as bases de dados trabalhistas, com vistas a identificar todos

aqueles empregados que cumpriram as condições estabelecidas para obtenção do abono.

Ainda assim, o FAT tem pleno conhecimento de que terá que arcar com despesas do abono todos

os exercícios financeiros, pois todos os anos haverá empregados que preencham os requisitos legais.

Trata-se, então, de uma obrigação legal e previsível, ou seja, ocorre sistematicamente todos os

exercícios, embora no encerramento desse não se saiba o valor exato.

Sendo assim, é possível que haja um planejamento com estimativas de pagamentos para que

sejam reconhecidos dentro do exercício a que pertencem, em obediência ao princípio da competência

de que trata o inciso II, art. 50 da LRF:

II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência,

apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;

De acordo com o quadro acima as despesas referentes ao ano-base de 2015 totalizaram (o

empenhamento) R$16.010.618,980,41, sendo que 43,27% foram empenhadas em 2016 e 56,73%

empenhadas em 2017 (consulta feita em 13/3/2017). Já as despesas referentes ao ano-base (fato

gerador) de 2016, mesmo sendo despesas obrigatórias e previsíveis, somente serão reconhecidas a

partir de meados de 2017.

Observa-se, portanto, que o cronograma de desembolso do Abono Salarial (PIS e Pasep) não

observa o princípio da competência na execução da despesa, uma vez que cerca R$ 11 bilhões do

Abono de competência 2014 foi executado em 2016, e R$ 6,9 bilhões do Abono de 2015, executado

em 2016, sem a correspondente assunção do compromisso, pelo regime competência, nos exercícios

dos respectivos momentos de ocorrência do fato gerador.

O mesmo está acontecendo com o Abono (PIS e Pasep) de competência de 2016, cujo

pagamento iniciar-se-á em 2017 e adentrará por 2018, sem o devido reconhecimento da obrigação de

pagamento na Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) do exercício de 2016. Sendo assim,

considera-se que a DVP do FAT de 2016 apresenta uma distorção no que se refere ao reconhecimento

das despesas de competência dos exercícios de 2014 e 2015 e ao não-reconhecimento das despesas de

competência de 2016.

Adicionalmente, o Boletim de Informações Financeiras do FAT (6º bimestre, pg. 13), informa

nas observações do anexo I que as receitas do FAT são contabilizadas pelo regime de caixa e que as

despesas pelo regime de competência (Lei nº 4.320/1964). Informa, ainda, que as despesas com Abono

referentes a 2016 (janeiro a dezembro) totalizaram R$17.931.730.677,80. Contudo, verificou-se que o

valor apresentado no anexo I refere-se ao valor total empenhado com o orçamento de 2016. Não se

trata das despesas patrimoniais de 2016 reconhecidas em 2016. Trata-se de despesas de competência

de 2014 e 2015 reconhecidas, empenhadas e pagas em 2016, conforme demonstrado na tabela 20

(acima).

No mesmo anexo do mesmo boletim, supra mencionado, observou-se uma comparação entre as

despesas executadas em 2015 e 2016. Percebe-se pelo recorte do boletim abaixo transcrito que entre

estes dois exercícios financeiros a informação é a de que houve um aumento de despesas com abono

em 77,09%. Não há um esclarecimento sobre os reais motivos desse aumento tão significativo, no

boletim ou em quaisquer documentos publicados pelo FAT.

245


Na verdade, o que explica variação de tal magnitude é o impacto da alteração do cronograma de

pagamento conforme demonstrado da tabela 19. Como já dito anteriormente entre 1999 e 2014 as

despesas com abono eram contabilizadas (e pagas) dentro do exercício seguinte ao ano-base, ou seja as

despesas de competência de 2014 deveriam ter sido contabilizados em 2015, se o calendário de

pagamento não tivesse sido alterado. Contudo em 2015, o Codefat postergou o cronograma fazendo

com que parte das despesas de competência de 2014 fossem pagas somente em 2016.

Ao apresentar a informação, incluindo despesas postergadas de um exercício para outro, a

informação perdeu sua comparabilidade. Então não há o que se falar em aumento de despesas com

abono (pelo menos não nessa magnitude) entre esses dois exercícios pois com a postergação perdeu-se

semelhanças temporais entre os dois conjuntos de informações.

Tabela 34 - Recorte do Demonstrativo da Execução Financeira do FAT – 2016

Discriminação do

Resultado

2015 2016 Var. %

2016/2015 Jan-Dez Jan-Dez

II.1 Despesas Correntes

(totais) 48.686.982.637,90 56.254.719.057,75 15,54%

II.1.1 Pgto. Seguro-

Desemprego 38.054.496.461,78 37.772.211.559,20 -0,74%

II.1.2 Pgto. Abono

Salarial 10.125.701.665,00 17.931.730.677,80 77,09%

Fonte Anexo I, do Boletim de Informações Financeira do FAT (6º bimestre, pg. 13),

A mudança no cronograma de pagamento ocorrida em 2015, segundo o sítio do Ministério do

Trabalho, foi realizada para garantir a saúde financeira do fundo, uma vez que seriam necessários

cerca de R$ 18 bilhões para o pagamento do abono em 2015 e o valor do desembolso previsto para o

exercício era de R$ 10 bilhões. (<http://trabalho.gov.br/noticias/900-orcamento-aprovado-do-fat-para-

2016-e-de-r-76-4-bilhoes>).

Objeto

Demonstração das Variações Patrimoniais do Fundo do Amparo ao Trabalhador de 2016.

Critérios

Os dispositivos legais e documentos utilizados como critérios foram:

a) § 3º do art. 239 da Constituição Federal, que estabelece que é assegurado o pagamento de um

salário mínimo anual, a título de Abono Salarial, aos empregados de contribuintes do PIS e do Pasep,

que recebam até dois salários mínimos de remuneração mensal;

b) Lei 7998/1990, Art. 9° que regulamenta o § 3º do art. 239 da Constituição Federal;

c) Lei 4320/1964, Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as

alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e

indicará o resultado patrimonial do exercício;

d) Princípio da Competência – Lei Complementar 101/2000 (LRF), Art. 50. II - a despesa e a

assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência (...).

Evidências

a) Resolução Codefat n. 748/2015 (peça 59);

c) Resolução Codefat n. 213/1999 (peça 60);

d) Resolução Codefat n. 238/2000 (peça 61);

e) Resolução Codefat nº 768/2016 (peça 62);

d) Notas de Empenhos: 2016NE000012, 2016NE000015, 2016NE000020, 2016NE000029,

2016NE000061, 2016NE000062, 2016NE000065, 2016NE000063, 2016NE000064, 2016NE000093,

2016NE000100, 2016NE000101, 2016NE000102, 2016NE000103; 2017NE000012, 2017NE000013,

2017NE000014, 2017NE000015 (peça 63)

Causas

http://trabalho.gov.br/noticias/900-orcamento-aprovado-do-fat-para-2016-e-de-r-76-4-bilhoes

http://trabalho.gov.br/noticias/900-orcamento-aprovado-do-fat-para-2016-e-de-r-76-4-bilhoes

246


a) Cronograma de pagamento que perpassa mais de um exercício (2015-2016), conforme

Resolução Codefat nº 748/2015 e Anexos I e II;

b) Cronograma de pagamento que perpassa mais de um exercício (2016-2017), conforme

Resolução Codefat nº 768/2016, e Anexos I e II;

Efeitos

a) Superavaliação na DVP em razão da existência de registros de despesas do exercício de 2015

em 2016.

b) Subavaliação na DVP em razão da ausência de registros de despesas de competência de 2016.

c) Falta de transparência nos registros contábeis dos gastos com Abono Salarial;

d) Inobservância no princípio da competência na execução da despesa pública patrimonial,

conforme definido no inc. II, art. 50 da Lei Complementar 101/2000 (LRF).

e) perda de comparabilidade das despesas entre os exercícios financeiros.


Em reunião realizada em 28/3/2017 (lista de presença à peça 92), os gestores do Ministério do

Trabalho ponderaram que a dinâmica de pagamento do Abono Salarial foi alterada nos últimos anos

em função de restrições orçamentárias. Segundo os gestores, até 2014, o Ministério dispunha de

orçamento para disponibilizar a totalidade dos benefícios já no exercício seguinte ao ano-base. Já em

2015, o Ministério não teve orçamento para o pagamento integral do abono.

Segundo Nota Informativa nº 003/2017 – CGFAT/SPOA/SE/MTb, (peça 90), decidiu-se adequar

o cronograma de pagamento do Abono Salarial ao exercício financeiro do Fundo PIS-Pasep, que

corresponde ao período de 1º de junho de cada ano a 30 de junho do ano subsequente, conforme art. 6º

do Decreto 4751/2003. O fundo PIS-Pasep é responsável por uma parcela das obrigações do Abono

Salarial, de modo que essa adequação se mostrou apropriada.

Segundo os gestores, o fato gerador do Abono Salarial é o final de cada ano-base, que é quando

o trabalhador que preencheu os critérios legais adquire o direito ao recebimento do benefício. Porém,

não é possível apurar o valor exato do direito (e individualizá-lo para cada beneficiário) ainda no ano-

base, uma vez que a apuração desse direito só é possível com o recebimento dos dados da Relação

Anual de Informações Sociais (RAIS) relativa ao ano-base, o que só ocorre por volta de maio do ano

seguinte.

No entanto, os gestores afirmaram que, já ao final do ano-base, é possível fazer uma estimativa

sobre o valor aproximado do total de obrigações que o Ministério terá com o pagamento futuro de

benefícios, com base no histórico anual de pagamentos do Abono, associado a outros dados

econômicos, tais como o nível de emprego e o valor do salário mínimo.

Assim, por estimativa, é possível fazer o reconhecimento da despesa patrimonial relativa ao

pagamento futuro de Abono Salarial ainda ao final do ano-base (ano de competência), de modo que

esta obrigação seja registrada na Demonstração das Variações Patrimoniais do exercício de

competência e refletida no Balanço Patrimonial do FAT desse mesmo ano.

Segundo Nota Informativa nº 21/CCONT/CGOFC/SPOA/SE/MTb, (peça 91), esse registro deve

ser feito por meio de uma provisão, por tratar-se de passivo com prazo ou valor incerto, em

atendimento ao determinado pelo MCASP, 6ª Edição, item 9.1. A Nota ressalta ainda que tal registro

não eliminaria a ocorrência de superavaliação ou subavaliações na DVP em relação aos gastos com

Abono Salarial, mas que este problema ocorreria em valores menores do que se verifica hoje.

Já em relação à despesa orçamentária, os gestores do Ministério, em entrevista, apontaram a

dificuldade de se executar integralmente a despesa com Abono dentro do exercício seguinte ao ano

base em função da insuficiência de dotação orçamentária.

Em relação ao aspecto orçamentário, para os gestores, existe a necessidade de envolver a

Secretaria de Orçamento Federal (SOF/Ministério do Planejamento) na discussão, para avaliar se a

disponibilização do orçamento para o pagamento do Abono deve ser mantida fracionada em dois

exercícios ou se é possível a liberação do orçamento integral já no exercício seguinte ao ano-base.

247


Segundo os gestores, caso o orçamento esteja disponível, mesmo que o pagamento integral ao

beneficiário não seja feito integralmente no exercício seguinte, pode-se proceder à inscrição de restos a

pagar da parcela que venha a ser paga ao beneficiário no exercício subsequente. Assim, se daria maior

transparência ao gasto anual com Abono Salarial, com o empenho total da despesa relativa a um dado

ano-base sendo realizada dentro de um mesmo exercício.


Considerando o posicionamento manifestado pelos gestores, esta equipe entende que o caso

demanda a separação do registro da despesa com Abono Salarial entre as esferas orçamentária e

patrimonial.

Ou seja, independentemente da dinâmica orçamentária e financeira que o FAT defina juntamente

com o Codefat e o Ministério do Planejamento para o empenho, liquidação e pagamento da despesa

orçamentária com Abono Salarial, a despesa patrimonial relativa ao benefício (obrigação de

pagamento) deve ser reconhecida por estimativa dentro de seu exercício de competência, ou seja, ao

final de cada ano-base, de modo a atender ao princípio da competência da despesa patrimonial

estabelecido pelo art. 50, II, da LRF.

Assim, cabe à CGFAT proceder ao registro de uma provisão no Balanço Patrimonial do FAT

correspondente à obrigação com Abono Salarial de cada ano-base, independentemente da execução

orçamentária da despesa.

Já nos Boletins Financeiros do FAT, assim como nas Notas Explicativas do Balanço

Orçamentário do FAT, deve-se deixar claro que a despesa orçamentária que está sendo executada em

um dado exercício refere-se ao adimplemento de uma obrigação adquirida em exercícios anteriores.

Desse modo, garante-se a transparência da informação e permite-se a comparabilidade dos gastos com

Abono Salarial realizados a cada ano.

Proposta de Encaminhamento

Determinar ao Ministério do Trabalho (MTb), que nas próximas demonstrações financeiras do

Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) reconheça a despesa patrimonial com Abono Salarial, de

modo que o registro contábil coincida com o fato gerador da despesa, que é o ano-base do direito

adquirido, em obediência ao que preceitua o inciso II, art. 50, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Recomendar ao Ministério do Trabalho (MTb), no âmbito do Fundo de Amparo ao Trabalhador

(FAT), que em seus Boletins Financeiros e nas Notas Explicativas às demonstrações financeiras, deixe

claro que a execução da despesa orçamentária com Abono Salarial refere-se a direitos adquiridos pelos

beneficiários em exercícios anteriores, permitindo ao usuário da informação identificar com facilidade

a qual ano-base o gasto se refere.

II.2.1.2. Superavaliação nas despesas do Balanço Orçamentário e da Demonstração de

Variações Patrimoniais do FAT correspondentes aos valores disponibilizados aos beneficiários, a

título de Seguro Desemprego, que não foram desembolsados e perderam a validade ainda no exercício

de 2016


Nos casos previstos pela Lei 13.134/2015, o trabalhador demitido sem justa causa passa a ter o

direito ao recebimento do Seguro Desemprego, desde que o requeira. Após ter o seu direito

reconhecido por um agente habilitador, o beneficiário deverá receber a primeira parcela do Seguro

Desemprego em 30 dias contado da data do requerimento. A parcela devida a cada segurado passa

então a compor um lote semanal de pagamentos que contém as informações individualizadas de todos

que deverão receber o benefício em uma determinada semana.

Cada lote semanal fica disponível para saque por 67 dias e, caso o beneficiário não realize o

saque neste período, o lote perde a validade, perdendo assim o direito de sacar o benefício por vias

administrativas e os valores correspondentes devem ser restituídos ao FAT.

Apesar disso, a restituição dos benefícios de Seguro Desemprego não desembolsados é repassada

ao FAT apenas uma vez ao ano, em cerca de 18 de maio do exercício seguinte ao exercício de

248


competência, o que corresponde a 60 dias após a perda de validade do último lote de cada exercício,

juntamente com o processo de prestação de contas anual da aplicação dos recursos de Seguro

Desemprego, conforme definido pelo Contrato de Prestação de Serviços nº 38/2013 firmado entre

Ministério do Trabalho e Caixa Econômica Federal (CEF), para a operacionalização do Seguro

Desemprego (peça 65).

Enquanto isso, os recursos relativos aos benefícios não desembolsados ficam depositados em

uma conta de “Suprimento” própria do Seguro Desemprego junto à Caixa Econômica Federal, sendo

remunerados mensalmente conforme determina a Resolução Codefat nº 164/1998.

Esses valores são devidamente remunerados ao FAT, mas o Fundo não registra em seu ativo o

direito a receber correspondente aos benefícios fora da validade ainda não restituídos, nem realiza a

anulação das despesas correspondentes, o que permitiria a recomposição da dotação orçamentária

relativa ao Seguro Desemprego, ainda durante o exercício financeiro de competência.

A quantificação dos benefícios de Seguro Desemprego disponibilizados em 2016 e que perderam

a validade ainda no exercício de competência, foi possível por meio das informações disponibilizadas

pelo Ofício nº 001/2017/DEGOV/2017 (peça 12), que apresentou todos os valores não desembolsados

de Seguro Desemprego que perderam a validade até 31/12/2016, por modalidade de Seguro

Desemprego. Os valores das quatro modalidades apresentadas foram então somados para se identificar

o valor da distorção de R$ 379.926.611,81.

Interessante destacar que os benefícios que perderam sua validade ainda no exercício de 2016

restringem-se aos lotes abertos até a 4ª semana de outubro, visto que os lotes abertos posteriormente a

essa data ainda se encontravam válidos em 31/12/2016, e, portanto, ainda estavam disponíveis para o

saque dos beneficiários.

Segundo o Ofício nº 004/2017/DEGOV/2017 (peça 37), a correspondente restituição ao FAT de

todos os valores não desembolsados a título de Seguro Desemprego de 2016 será realizada em uma

única parcela que será transferida apenas em 18/5/2017, data que corresponde a 60 dias após o

encerramento da validade do último lote do exercício, conforme previsto na Cláusula Décima Sexta,

combinada com o Parágrafo Sexto da Cláusula Décima Segunda do Contrato nº 38/2013, firmado entre

Ministério do Trabalho e Caixa Econômica Federal objetivando a prestação de serviços no âmbito do

Seguro Desemprego (Peça 65).

Nesse sentido, o contrato nº 38/2013 é ainda mais permissivo que a própria Resolução Codefat nº

12/1991 que, em seu inciso V, estabelece que a prestação de contas expressa na consolidação dos

relatórios gerenciais estabelecidos pela Resolução nº 09/1990 do Codefat, bem como o saldo final dos

recursos repassados, para fins de recolhimento ao FAT, serão encaminhados pela CEF, no prazo

máximo de 60 dias após o encerramento do exercício e não 60 dias após o encerramento da validade

do último lote do exercício.

Assim, verifica-se a inexistência de anulação das despesas com benefícios de Seguro

Desemprego não desembolsados e com validade vencida. Tal fato foi corroborado por pesquisas

realizadas no Siafi 2016, que apresentaram como único registro de receitas de restituição de benefícios

de Seguro Desemprego o documento 2016NL001149, de 19/7/2016, no valor de R$ 627.886.584,28,

relativo a benefícios de competência de 2015 e no Siafi 2017, que ainda não há registro de nenhuma

receita de restituição de benefícios de Seguro Desemprego não desembolsados.

De forma corroborativa, a prática aqui descrita de realizar a restituição dos benefícios não

desembolsados de Seguro Desemprego apenas uma vez ao ano e no exercício seguinte ao exercício de

competência foi apresentada à equipe de auditoria em entrevista realizada em 8/12/2016 com

representantes da Coordenação-Geral de Recursos do FAT (CGFAT) e da Secretaria de Políticas

Públicas de Emprego (SPPE) (peça 67), com o objetivo de conhecer o processo de concessão,

pagamento e prestação de contas do Seguro Desemprego, e assim realizar o mapeamento dos

processos e a identificação de seus riscos e controles.

249


No entanto, o princípio da oportunidade, segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor

Público (MCASP 2015, 6ª Edição, parte II, item 4), dispõe que as transações no setor público devem

ser reconhecidas e registradas integralmente no momento em que ocorrem. Quanto ao aspecto

patrimonial, o MCASP (2015, parte II, item 3.2.2) estabelece que a realização da variação patrimonial

diminutiva deve ocorrer quando deixar de existir o correspondente valor ativo, por transferência de sua

propriedade para terceiro.

Na mesma linha, a Lei 4320/1964, Art. 104, determina que a Demonstração das Variações

Patrimoniais deve evidenciar as alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da

execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.

De tudo isso, depreende-se que, no momento em que um lote de benefícios de Seguro

Desemprego perde a validade, o valor correspondente aos benefícios não desembolsados deve ser

baixado da variação patrimonial diminutiva anteriormente incorrida e reconhecida a superveniência de

um ativo do FAT, que, estando de posse da Caixa Econômica Federal, é um direito a receber do

Fundo, até que os recursos correspondentes sejam efetivamente restituídos ao FAT.

Já quanto ao aspecto orçamentário, o Art. 38 da Lei 4320/1964 determina que deve reverter à

dotação a importância de despesa anulada no exercício. Nesse sentido, quando da superveniência de

um fato que implique na anulação de uma despesa ainda durante o exercício de competência, a

importância correspondente deve ser revertida à dotação, permitindo a recomposição da ação

orçamentária (no caso, a ação 00H4 – Seguro Desemprego) durante o exercício de competência,

atendendo ainda ao princípio da anualidade dos orçamentos.

Por fim, vale destacar o que apresenta o Art. 85 da Lei 4320/1964, ao afirmar que os serviços de

contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária

e o conhecimento da composição patrimonial. Este artigo deixa claro o papel da contabilidade em

garantir que:

a) o acompanhamento da execução das despesas orçamentárias deve evidenciar a medida em que

tais despesas realmente ocorreram e, no caso do Seguro Desemprego, isso significa apresentar, ao final

do exercício, apenas os valores de fato percebidos pelos cidadãos que usufruíram desses benefícios

durante o ano, ou que ainda fazem jus ao mesmo, e anular as despesas correspondentes aos benefícios

que já perderam a validade;

b) a composição patrimonial deve ser evidenciada na sua integralidade, o que, em relação ao

Seguro Desemprego implica que os benefícios não desembolsados cujas validades já tenham expirado,

devem ser registrados como um ativo do FAT, e especificamente como um direito a receber, enquanto

estiverem em poder da CEF e não forem restituídos ao Fundo.

Desse modo, entende-se que a regulamentação do Seguro Desemprego deveria permitir que a

anulação da despesa e a consequente restituição ao FAT dos benefícios cujos lotes perderam a validade

seja feita de forma tempestiva, ainda durante o exercício de competência e que enquanto não forem

efetivamente restituídos ao FAT, os recursos relativos a benefícios fora da validade devem ser

reconhecidos pela contabilidade do FAT por meio do registro de um direito a receber, que evidencie a

medida exata em que o patrimônio do fundo foi, de fato, diminuído.

Objeto

Balanço Orçamentário e Demonstração das Variações Patrimoniais do FAT de 2016.

Critérios de auditoria

Os dispositivos legais e documentos utilizados como critérios foram:

a) Princípio da oportunidade, segundo o MCASP (MCASP 2015, 6ª Edição, parte II, item 4)

(peça 83);

b) MCASP (2015, 6ª Edição, parte II, item 3.2.2): regra de realização da variação patrimonial

diminutiva (peça 83);

c) Lei 4320/1964, Art. 2º - Princípio da anualidade orçamentária

d) Lei 4320/1964. Art. 38;

250


e) Lei 4320/1964, Art. 85;

f) Lei 4320/1964, Art. 104;

g) Lei 13134/2015

Evidências


a) Ofício nº 001/2017/DEGOV/2017, da Diretoria Executiva de Serviços de Governo da CEF

(peça 12);

b) Ofício nº 004/2017/DEGOV/2017, da Diretoria Executiva de Serviços de Governo da CEF

(peça 37);

c) Siafi 2016 e 2017, 2016NL001149 (peça 64)

d) Contrato nº 38/2013, firmado entre Ministério do Trabalho e Caixa Econômica Federal (peça

65)

e) Entrevistas realizadas em 8/12/2016 com a CGFAT e a SPPE, e em 20/2/2017, com a CGFAT

(peças 66 e 67).

Causa

A principal causa da situação encontrada é o fato de a prática estar positivada pela Resolução

Codefat nº 12/1991 que estabelece a prestação de contas dos recursos aplicados em Seguro

Desemprego, por meio do Relatório Final de Execução que consolida anualmente os relatórios

gerenciais estabelecidos pela Resolução nº 09/1990 do Codefat, e determina, em seu inciso V, que o

saldo final dos recursos repassados, para fins de recolhimento ao FAT, serão encaminhados pela CEF,

no prazo máximo de 60 (sessenta) dias após o encerramento do exercício.

Em consequência, o Contrato de Prestação de Serviços nº 38/2013 firmado entre Ministério do

Trabalho e Caixa Econômica Federal, para a operacionalização do Seguro Desemprego, acolheu a

prática de prestação de contas e recolhimento anual dos recursos não desembolsados, e estendeu o

prazo máximo de recolhimento para 60 dias após o encerramento da validade do último lote do

exercício – prazo superior, inclusive, ao que estabeleceu a Resolução Codefat nº 12/1991.

Além disso, os representantes da CGFAT, em entrevista realizada em 20/2/2017 (peça 66),

argumentaram que a prática da restituição anual dos recursos possui a vantagem de conferir ao FAT

maior flexibilidade na gestão de seu fluxo financeiro, e permitir que, em momentos de dificuldades de

caixa que ocorram ao longo do exercício, o Fundo possa continuar custeando o pagamento de novos

benefícios concedidos. Porém, este argumento revela-se frágil uma vez que o FAT dispõe de uma

reserva mínima de liquidez que é fruto de uma estimativa financeira, estabelecida pela Lei nº

8019/1990, justamente com o objetivo de garantir o pagamento dos dispêndios do Programa Seguro

Desemprego e do Abono Salarial (benefícios constitucionais) nos 6 meses seguintes.

Assim, a reserva mínima de liquidez deve ser suficiente para garantir que o FAT não precise

utilizar-se de benefícios não desembolsados para a concessão de novos benefícios, à margem da

contabilidade.

Efeitos

Imprecisão nas informações prestadas pelo Balanço Orçamentário e pela Demonstração das

Variações Patrimoniais do FAT de 2016, no que diz respeito às despesas efetivamente realizadas com

Seguro Desemprego;

Falta de tempestividade na devolução dos benefícios não desembolsados ao FAT e a consequente

impossibilidade de recompor a dotação orçamentária relativa ao à ação orçamentária 00H4 – Seguro

Desemprego:

Falha na integridade dos ativos apresentados no Balanço Patrimonial do FAT, visto que os

benefícios não desembolsados cuja validade já está vencida e ainda não foram devolvidos ao Fundo

não são apresentados como um direito a receber.


251


Segundo Nota Informativa nº 003/2017 – CGFAT/SPOA/SE/MTb, (peça 90), a solução para a

restituição dos recursos não desembolsados do Seguro Desemprego, ainda dentro do exercício de

transferência do recurso, somente será possível quando houver alterações nos normativos que

atualmente embasam a prestação de contas deste benefício, bem como do Contrato de Prestação de

Serviços nº 38/2013 firmado entre Ministério do Trabalho e Caixa Econômica Federal, para a

operacionalização do Seguro Desemprego.

Em entrevista realizada em 28/3/2017 (lista de presença à peça 92), os gestores do Ministério do

Trabalho apontaram ainda a necessidade de revisar o Contrato nº 38/2013 em função do fato, apontado

pela auditoria, de ele ser ainda mais permissivo do que aquilo que está estabelecido na própria

Resolução Codefat 12/1991.

Em entrevista, os gestores ressaltaram também o fato de o FAT não incorrer em prejuízo

financeiro em função da não-devolução dos recursos, visto que os recursos são remunerados à taxa

extramercado do Banco Central.

De toda forma, segundo Nota Informativa nº 21/CCONT/CGOFC/SPOA/SE/MTb, (peça 91), os

gestores concordam com a necessidade de que os recursos de lotes vencidos sejam devolvidos ao FAT,

em cumprimento ao disposto no Art. 38 da Lei 4.320/64, anulando-se a despesa anteriormente

incorrida e que, diante da impossibilidade da devolução dos valores dentro do exercício financeiro,

deva ser reconhecido um ativo, registrado contra uma variação patrimonial aumentativa.

Segundo os gestores, em entrevista, faz-se necessário levar o tema ao Codefat e rediscutir o fluxo

financeiro do Seguro Desemprego com a Caixa Econômica Federal, de modo a viabilizar a anulação

das parcelas de despesa com Seguro Desemprego que não foram desembolsadas e que perderam a

validade durante o exercício de competência.


Considerando o posicionamento manifestado pelos gestores, esta equipe apenas ressalta que a

dinâmica de devolução dos benefícios não desembolsados tal como é feita hoje resulta em uma

informação equivocada quanto ao nível de gastos com Seguro Desemprego incorrido pelo Governo

Federal. A não-devolução de tais benefícios faz com que tanto as despesas orçamentárias quanto as

variações patrimoniais diminutivas do FAT com Seguro Desemprego fiquem sobreavaliadas em

relação ao gasto efetivamente incorrido pelo FAT.

Ademais, destaca-se que não se faz necessário que o processo de prestação de contas seja

realizado com periodicidade menor do que a que ocorre atualmente; apenas a devolução dos recursos

não-desembolsados deveria ser mais tempestiva, de forma a permitir a recomposição da dotação

orçamentária.


Determinar ao Ministério do Trabalho (MTb), que nas próximas demonstrações financeiras do

Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), revise o processo de devolução dos benefícios do seguro

desemprego não desembolsados que perderam validade durante o exercício financeiro, de modo que

tais recursos sejam revertidos mais tempestivamente (financeira e orçamentariamente) aos cofres do

FAT, dentro do exercício de competência, em consonância com as disposições contidas no MCASP

(Parte II, itens 3.2.2 e item 4).

Recomendar ao Ministério do Trabalho (MTb) que:

a) juntamente com Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), avalie

a oportunidade de realizar a revisão da Resolução Codefat nº 12/1991, com o objetivo de permitir que

a restituição ao FAT dos benefícios cujos lotes perderam a validade seja feita de forma tempestiva,

ainda durante o exercício de competência;

b) reveja o Contrato de Prestação de Serviços nº 38/2013 firmado entre MTb e Caixa Econômica

Federal, de operacionalização do Seguro Desemprego, com o objetivo de permitir que a restituição ao

Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) dos benefícios cujos lotes perderam a validade seja feita de

forma tempestiva, ainda durante o exercício de competência.

252


UG Emitente: 170013 - Subsecretaria de Planejamento Orçamento E Administração

- MF

Gestão Emitente: 00001 - Tesouro Nacional

Posição: Dezembro - Ano Encerrado

Conta Contábil: 621200000 - Receita Realizada

100% Receita Realizada do PIS/PASEP

Natureza De

Receita Fonte Saldo em

N 12100911 0100980000 6.378.879.097,13 C

N 12100911 100980001 9.568.318.649,14 C

N 12100911 140171431 2.248.657.419,55 C

N 12100911 140171431 20.077.419.425,95 C

N 12100911 140171432 1.499.104.946,43 C

N 12100911 140171432 13.384.946.283,04 C

N 12100912 132251030 539.367.854,16 C

N 12100912 140171431 17.045.593,83 C

N 12100912 140171431 167.179.011,23 C

N 12100912 140171432 11.363.729,36 C

N 12100912 140171432 111.452.673,10 C

N 12100913 100980000 18.404.239,41 C

N 12100913 100980001 27.606.359,23 C

N 12100913 140171431 5.889.054,07 C

N 12100913 140171431 58.525.783,66 C

N 12100913 140171432 3.926.035,99 C

N 12100913 140171432 39.017.189,01 C

N 12100914 132251030 7.369,10 C

N 12100914 132251040 163.635.418,88 C

N 12100914 140171431 1.487.180,29 C

N 12100914 140171431 15.398.268,55 C

N 12100914 140171432 991.453,53 C

N 12100914 140171432 10.265.512,12 C

Total 54.348.888.546,76

II.2.1.3. Subavaliação do Balanço Orçamentário do FAT em razão da ausência do registro das

receitas realizadas de contribuição para o PIS/Pasep.


Não foram identificados registros da receita realizada de contribuição para o PIS/Pasep nas

Demonstrações Financeiras do FAT.

Por outro lado, tais registros foram identificados na UG 170013 - SPOA, vinculada ao órgão

25000 - Ministério da Fazenda, natureza da receita 12100911, 12100912, 12100913 e 12100914, no

valor de R$ 54.348.888.546,76.

O art. 239 da Constituição estabelece que os recursos arrecadados com a contribuição para o

PIS/Pasep devem ser destinados, nos termos da lei, ao financiamento do seguro-desemprego e ao

abono salarial. Já a Lei 7.998/1990 em seu artigo 11 vincula tais recursos ao FAT. E o art. 102 da Lei

4.320/1964 impõe que se faça a demonstração no Balanço Orçamentário das receitas e despesas

previstas em confronto com as realizadas.

253


Sendo assim, visto que os recursos em questão pertencem ao FAT, por decorrência lógica, o

registro contábil da receita realizada deve ser realizado no âmbito orçamentário e patrimonial do órgão

38901 – FAT/MTb, em observância ao princípio contábil da entidade.

Objeto

Balanço orçamentário do FAT 2016

Critérios


a) CF/88, art. 239, caput;

b) Lei 4.320/64, art. 102;

c) Lei 7.998/90, art. 11, inciso I;

d) Lei 8.019/90, art. 1º.

Evidências Balanço Orçamentário do FAT sem registro da receita realizada oriunda da contribuição para o

PIS/Pasep (peça 86, p. 6-8).

Por outro lado, tais registros foram identificados na UG 170013 - SPOA, vinculada ao órgão

25000 - Ministério da Fazenda, natureza da receita 12100911, 12100912, 12100913 e 12100914, no

valor de R$ 54.348.888.546,76, conforme demonstrado pelo recorte do balancete, abaixo reproduzido:

Tabela 35 – Receita Realizada PIS/PASEP, exercício 2016

Fonte: Siafi2016, Consultado Em 17/02/2017

Causas

Contabilização da receita realizada de contribuição para o PIS/Pasep (natureza da receita

12100911, 12100912, 12100913 e 12100914), na UG 170013 - SPOA, vinculada ao órgão 25000 -

Ministério da Fazenda, no valor de R$ 54.348.888.546,76, em vez de contabilizá-la na UG 380916 –

Coordenação Geral de Recursos do FAT/MTE, vinculada ao órgão 38901 – Fundo de Amparo ao

Trabalhador/MTb.

Efeitos

A ausência de registro da receita realizada distorce a informação e impede o usuário de conhecer

quais são os respectivos valores, bem como passa uma mensagem no Balanço Orçamentário de que

houve frustração de receita no exercício, o que em verdade não ocorreu.


A Coordenação de Contabilidade do Ministério do Trabalho entende que as receitas decorrentes

da arrecadação do PIS/Pasep devem ser realizadas dentro do FAT (excluídas as da Desvinculação de

receitas da União). Contudo, informa ainda que o PIS/Pasep é arrecadado por Documento de

Arrecadação de Receitas Federais (Darf) e que os procedimentos de contabilização estão presentes no

Macrofunção Siafi 020306 (Apropriação da Arrecadação de Receitas Federais). Em razão desses

procedimentos estabelecidos, os valores são contabilizados automaticamente em unidade gestora do

Ministério da Fazenda. Mesmo assim, a coordenação do MTb encaminhou mensagem Siafi

2017/0169882 solicitando posicionamento da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em relação ao

fato de que as receitas realizadas do PIS/Pasep não estão sendo registradas na contabilidade do FAT, o

que gera uma impressão distorcida do Balanço Orçamentário, ou seja, ao olhar o Balanço

Orçamentário parece que houve frustração de receitas do PIS/Pasep muito maior do que a que

realmente houve, conforme peça 91, p. 2.

Até a data da reunião realizada entre Ministério do Trabalho e TCU (dia 28/3/2017), a STN não

havia respondido à mensagem, conforme relato do gestor.


O procedimento contábil para corrigir a informação relacionada à receita realizada do PIS/Pasep

na contabilidade do FAT não depende exclusivamente do Ministério do Trabalho, havendo a

necessidade de envolver o órgão central de contabilidade para encontrar solução para a distorção

relatada.

254



Determinar ao Ministério do Trabalho (MTb), em conjunto com a Secretaria do Tesouro

Nacional (STN), que revise o roteiro de contabilização das receitas realizadas relacionadas às

contribuições do PIS/Pasep, tendo em vista o que preceitua o art. 239 da Constituição Federal de 1988

c/c art. 1º da Lei 8.019/1990 e art. 11 da lei 7.998/1990, de modo que os reflexos contábeis sejam

evidenciados diretamente na contabilidade do FAT.

II.2.1.4. Subavaliação do ativo do FAT em razão da ausência de registro dos créditos a receber

e da dívida ativa referentes à contribuição para o PIS/Pasep.


Não foram identificados registros dos créditos a receber nem da dívida ativa relativos à

contribuição para o PIS/Pasep nas Demonstrações Financeiras do FAT.

Por outro lado, tais registros foram identificados no Balancete Contábil do Subórgão 1702 –

Receita Federal do Brasil (RFB), natureza de receita 12100911 e 12100912, na conta de ativo

1.2.1.1.1.01.02 – Créditos de Contribuição a Receber Parcelados, bem como no Balancete Contábil do

Subórgão 1708 – Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), na conta de ativo 1.2.1.1.1.04.01 –

Créditos Não Previdenciários Inscritos.

Objeto

Demonstrações Financeiras do FAT 2016

Critérios

O critério utilizado foi o seguinte:

a) Lei 7.998/90, art. 11, I e II. O produto da arrecadação das contribuições devidas ao PIS e ao

Pasep, bem como dos encargos devidos pelos contribuintes constituem recursos do FAT.

Evidências

As evidências coletadas foram as seguintes:

a) Balanço Patrimonial do FAT sem registro dos créditos a receber e da dívida ativa relativos à

contribuição para o PIS/Pasep (peça 86).

b) Balancete Contábil da RFB (Subórgão 1702) com registro dos créditos de contribuição a

receber na conta de ativo 1.2.1.1.1.01.02 - Créditos de Contribuição a Receber Parcelados, natureza de

receita 12100911 e 12100912 (peça 55).

c) Balancete Contábil da PGFN (Suborgão 1708) com registro da dívida ativa referente à

Contribuição para o PIS/Pasep na conta do ativo 1.2.1.1.1.04.01 – Créditos não previdenciários

inscritos (peça 54).

Causas

Lei 11.457/2007, art. 1º, caput, e art. 2º, §3º: compete à Secretaria da Receita Federal do Brasil

planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas a tributação, fiscalização, arrecadação,

cobrança e recolhimento das contribuições sociais, bem como o cumprimento das obrigações da Lei

8.212/1991 (Plano de Custeio da Seguridade Social) perante a RFB.

Lei 4.320/1964, art. 39, § 5º: compete à PGFN apurar e inscrever a dívida ativa da União.

Efeitos

A ausência de registro dos créditos a receber e da dívida ativa referentes à contribuição para o

PIS/Pasep nas demonstrações contábeis do FAT distorce a informação patrimonial do FAT e impede o

usuário de conhecer os respectivos valores e o valor total de ativos do FAT.

Comentários dos Gestores

Em reunião em 28/3/2017, o gestor afirma que esse é um tipo de registro que não compete ao

FAT, nem Ministério do Trabalho contabilizar. De acordo com o art. 10 da Lei 9.715/1998, cabe à

RFB a administração e fiscalização da contribuição para o PIS/Pasep. À PGFN a inscrição dos créditos

da dívida ativa de contribuição (peça 91, p. 2).

Os gestores reconhecem que se trata de um direito do FAT, contudo não tem a competência de

controlar tais recursos, nem seus registros contábeis.

255



Considerando a delegação de competência atribuída à Receita Federal do Brasil (RFB) e à

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), pela legislação, no que se refere ao controle da

arrecadação dos tributos (à RFB) e cobrança de dívida ativa inscrita (à PGFN), o entendimento

majoritário é de que tais recursos sejam contabilizados pelos órgãos de controle da arrecadação.

Contudo esse entendimento não se coaduna com o item 2.2.1 do MCASP, 6ª edição, que trata do

conceito do que é ativo de uma entidade, nem com a Lei 7.998/1990.

O conceito considera três condições para que um ativo seja considerado de titularidade de uma

determinada entidade: primeiro, tem de ser controlado pela entidade (mas pode ser terceirizado, e isso

não muda a titularidade do ativo); segundo, deve ser resultado de eventos passados (a legislação diz

que as receitas do PIS/Pasep deverão ser destinadas ao pagamento do seguro e do abono, para isso

criou um fundo (o FAT) para administrar esses pagamentos); terceiro, espera-se que desses ativos

resultem benefícios econômicos futuros para a entidade (qualquer eventual recebimento tanto dos

créditos tributários inscritos na RFB ou de dívida ativa registrada na PGFN, deverão ser repassados ao

FAT).

O fato de ser controlado pela RFB ou pela PGFN não muda a titularidade do ativo. Continua

sendo do FAT, portanto deveriam estar registrados contabilmente no FAT, mesmo que a RFB ou

PGFN controlem a arrecadação e cobrança das contribuições.

Além disso, a Lei 7.998/1990 em seu art. 11, inciso I dispõe que o produto da arrecadação das

contribuições devidas ao PIS e ao Pasep constituem recursos do FAT. Se os créditos de contribuições

do PIS/Pasep e da Dívida Ativa quando recebidos são transferidos ao FAT, conclui-se então que o

direito pertence ao FAT. Assim, os registros contábeis deveriam estar claramente evidenciados na

contabilidade do FAT e não na contabilidade da RFB e da PGFN.


Recomendar ao Ministério do Trabalho (MTb), em conjunto com a Procuradoria-Geral da

Fazenda Nacional (PGFN), Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN),

que revise a contabilização dos créditos tributários e dívida ativa relacionados às contribuições do

PIS/Pasep, tendo em vista a convergência aos padrões internacionais de contabilidade, conforme o

conceito de ativo definido no Item 2.2.1 da Parte II do Manual de Contabilidade aplicado ao Setor

Público (MCASP); o art. 11, inciso I da Lei 7.998/1990 c/c com o art. 1º da Lei 8.019/1190, de modo

que os reflexos contábeis estejam evidenciados diretamente na contabilidade do FAT.

II.2.1.5. Superavaliação do ativo do FAT em razão da ausência da constituição de ajuste para

perdas referente à conta Crédito a receber decorrente da falta/irregularidade comprovada em TCE


A conta contábil 113410208 (Crédito a receber decorrente de falta/irregularidade comprovada

em Tomada de Contas Especial), compreende, segundo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público

(PCASP 2015), os valores realizáveis no curto prazo, provenientes de direitos oriundos de danos ao

patrimônio, apurados em tomada de contas especial (TCE). A Macrofunção Siafi 021138 que trata dos

procedimentos contábeis relacionados aos diversos responsáveis também dispõe no item 2.3.2 que o

grupo da supramencionada conta contábil representa aquelas responsabilidades que já foram apuradas

no âmbito administrativo interno e que teve como consequência a instauração da tomada de contas

especial.

Os créditos por responsabilidade apurada têm como função precípua ressarcir a Administração

Pública, por prejuízos causados por agentes públicos e, se for o caso, por terceiros em conluio com

aqueles. São, portanto, uma fonte potencial de fluxo de caixa, com impacto positivo nos cofres

públicos, reconhecida contabilmente no ativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Conceitualmente, ativos são recursos controlados pela entidade como resultado de eventos

passados e do qual se espera que resultem para a entidade benefícios econômicos futuros, os quais

256


devem ser reconhecidos no patrimônio público, conforme preconiza o item 2.2 do Manual de

Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP 6ª edição).

Segundo o MCASP, item 4.3.2, os direitos e os títulos de créditos registrados pela entidade

deverão ser mensurados ou avaliados pelo valor original. Contudo, os riscos de recebimento de direitos

devem ser reconhecidos em conta de ajuste, a qual será reduzida ou anulada quando deixarem de

existir os motivos que a originaram.

A conta Crédito a receber decorrente de falta/irregularidade comprovada em TCE refere-se,

portanto, a um direito do FAT. Segundo o artigo 11 da Lei 7998/1990, constituem recursos do FAT o

produto da arrecadação do PIS e do Pasep entre outras receitas. Em caso de desvio desses recursos,

estes deverão retornar ao próprio FAT para serem utilizados nas finalidades previstas pela legislação.

Assim, a contabilidade FAT apresenta saldo de direito a receber conforme recorte demonstrado abaixo:

Tabela 36 - FAT - Recorte do Balanço Patrimonial –– 2015 e 2016

Cód.

Contábil Descrição conta 2015 2016

1.1.3.4.0.00.00 Créditos por Danos ao Patrimônio 998.418.185,42 999.480.759,25

1.1.3.4.1.02.01 Crédito a Receber decorrente de pagtos indevidos

- TCE 708.518,00 708.518,00

1.1.3.4.1.02.05 Crédito a Receber de responsáveis por perda/dano

- TCE 6.627,84 6.627,84

1.1.3.4.1.02.08 Crédito a Receber decorrente de falta/irreg.

comprovada em TCE 997.703.039,58 998.765.613,41

Fonte: Siafi 2015 e 2016

Contudo, embora os valores devam ser reconhecidos como ativos do FAT, existe o risco de que

tais recursos não sejam recuperados e o risco da inadimplência deve ser considerado contabilmente

para fins de efetivo recebimento do direito.

A esse respeito o MCASP 6ª Edição, item 8.5.1.2 define que deverá ser constituído ajuste de

perdas para os créditos inscritos. A metodologia utilizada para cálculo do ajuste de perdas deverá ser

aquela que melhor reflita a real situação do ativo e deverá ser evidenciada em notas explicativas.

A International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) 26, item 72, utilizada como

fundamento na construção do MCASP, dispõe que se o valor recuperável de um ativo for menor do

que seu valor contábil, o valor contábil desse ativo deve ser reduzido ao seu valor recuperável e essa

redução representará uma perda.

Entende-se por valor recuperável de um ativo o maior montante entre o seu valor justo líquido de

venda e o seu valor em uso. No caso da conta Créditos por danos ao Patrimônio é o maior valor que a

entidade espera recuperar dos devedores, considerando a expectativa de recebimento do direito a

receber.

De acordo com item 3, da Macrofunção Siafi 020333, os riscos de recebimento de dívidas a

receber são reconhecidos em conta de ajuste (ajuste de perdas estimadas), cujo saldo será reduzido ou

anulado quando deixarem de existir os motivos que a originaram. Ou seja, reconhecida a expectativa

de recebimento há que se reduzir a conta ao valor que realmente reflita o que se espera. E as perdas

estimadas, decorrentes desse reconhecimento, deverão ser constituídas com base em estimativas pelos

prováveis valores de realização para os ativos, caso a administração não tenha condições de avaliar

caso a caso individualmente.

O objetivo é fazer com que os registros espelhem de modo fidedigno a situação patrimonial real.

Um dos aspectos importantes para a apresentação dessa situação patrimonial real é o reconhecimento

dos Créditos por danos ao Patrimônio a receber com a constituição de ajuste de perdas, de modo a

permitir a quantificação fiel dos recursos controlados.

Embora existam todos esses normativos, no balanço patrimonial não foi encontrado registro

referente ao ajuste que retrate o risco de recebimento de que trata a norma de contabilidade pública,

257


divulgada pelo MCASP, pois trata-se de um direito a receber em razão da saída de recursos financeiros

de forma indevida. Conforme mencionado anteriormente, os riscos de recebimento desses direitos

devem ser reconhecidos em uma conta de ajuste.

Segundo o Ministério do Trabalho, gestor do FAT (Nota Informativa n.

6/CCONT/CGOFC/SPOA/SE/MTb, peça 68), a média de recuperação dos valores inscritos na conta

contábil 113410208 do Siafi nos últimos três exercícios ocorreu conforme tabela abaixo.

Tabela 37 - Recuperação dos valores a receber da conta 113410208

Descrição 2014 2015 2016

Saldo (estoque) 918.296.691,58 997.703.039,58 998.765.613,41

Total recuperado 150.111,66 11.378.439,20 5.764.742,17

Taxa anual de recuperação 0,02% 1,14% 0,58%

Fonte: Nota Informativa n. 6/CCONT/CGOFC/SPOA/SE/MTb, de 18/01/2017, pág. 2

Embora o gestor do FAT tenha conhecimento e controle sobre os valores recuperados, não foi

feito o ajuste para perdas conforme dispõe o MCASP. A tabela acima apresenta a taxa de recuperação

dos Créditos a receber decorrente de falta/irregularidade comprovada em TCE muito baixa em relação

ao total registrado no ativo, evidenciando uma dificuldade em se recuperar o direito contabilizado. O

reconhecimento sobre a irrecuperabilidade do direito deve estar refletido nas demonstrações

financeiras, uma vez que o ativo não será capaz de gerar caixa como o esperado.

Segundo o MCASP, provisões devem ser constituídas com base em estimativas pelos prováveis

valores de realização para os ativos. É importante destacar que o gestor do FAT deve realizar ajustes

de perdas para que o Balanço Patrimonial e a Demonstrações de Variações Patrimoniais reflitam a

realidade dos seus elementos patrimoniais.

Objeto

Demonstrações financeiras do FAT de 2016

Critério


a) MCASP 6ª Edição, item 8.5.1.2 (peça 83).

b) International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) 26, item 72 (peça 82).

c) Macrofunção Siafi 020333, item 3 (peça 81).

Evidência


a) Item da conta contábil 113410208 do FAT de 2016, registrado o valor de R$998.765.613,41

(peça 69)

b) Ausência de contabilização de conta de ajuste para perdas no Balanço Patrimonial, em razão

da baixa taxa de recuperação do direito a receber (peça 86, p. 1-2).

c) Planilha de recuperação de valores referente ao direito contabilizado na conta 113410208

(peça 68)

Causa

Não constituição de Ajuste para perdas na conta Crédito a receber decorrente de

falta/irregularidade comprovada em TCE (Código Siafi 113410208).

Efeitos

A ausência de uma conta retificadora, que demonstre a real perspectiva de recuperação dos

créditos registrados, faz parecer que o FAT tem um direito a receber maior do que aquele que

realmente tem. A ausência desse ajuste prejudica a transparência da informação ao distorcer a

percepção do real valor que se espera receber pelos créditos inscritos, ou seja, há uma percepção de

superavaliação dos ativos da entidade.

Em razão disso, o ajuste deve ser contabilizado e a metodologia utilizada para cálculo deve ser

evidenciada em notas explicativas, de modo que o usuário entenda as razões que levaram o gestor a

258


considerar os créditos como irrecuperáveis e qual o valor das perdas associadas ao gerenciamento dos

créditos.

Considerando que a quase totalidade do valor contabilizado refere-se a uso indevido de recursos

públicos, os contribuintes e beneficiários do PIS/Pasep precisam saber quanto dessas perdas retornam

aos cofres do FAT. Todo negócio tem riscos inerentes associados, e o risco de perdas na

Administração Pública não é diferente. Contudo, é responsabilidade da gestão, não apenas

implementar respostas para enfrentar esses riscos, mas também informar ao usuário qual o tamanho da

perda que ocorreu na gestão dos negócios e quais medidas estão sendo adotadas para reduzir ainda

mais a ocorrência do evento de risco.

Comentários dos Gestores:

Em reunião realizada em 28/03/2017 (peça 92), para colher comentários do gestor, foi

reconhecido a falha em relação a não constituição de ajuste para perdas da conta Crédito a receber

decorrente de falta/irregularidade comprovada em Tomada de Contas Especial (113410208). O gestor

informou que em 2017 vai reavaliar todo o crédito para verificar a melhor forma de estimar as perdas,

uma vez que o manual Siafi, recém publicado, já define procedimentos para estimativa de perdas em

créditos a receber, com essa nova macrofunção (peça 91, p.2). Em 2017, o ajuste para perdas será

constituído conforme declaração do gestor na reunião.


Considerando a análise da equipe de auditoria e a concordância do gestor com a superavaliação

do ativo do FAT em razão da ausência do ajuste para perdas, propõe-se:


Determinar ao Ministério do Trabalho que constitua ajuste para perdas da conta contábil Crédito

a receber decorrente de falta/irregularidade comprovada em TCE, e divulgue em notas explicativas a



Patrimonial.

II.2.1.6. Divergência entre os saldos do BNDES e Saldo contábil do FAT da conta Empréstimos

Concedidos a Receber


De acordo com o artigo 239 da CF/88, pelo menos 40% dos recursos arrecadados das

contribuições do PIS/Pasep serão repassados ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social (BNDES). A Lei 8.019/1990, arts. 2º, 3º e 11, define que os recursos do PIS e do Pasep, em

posse do BNDES, constituem-se direitos do FAT e, por isso, deverão ser remunerados mensalmente,

pagos semestralmente e recolhidos até o décimo dia útil subsequente ao seu encerramento.

Além dos recursos repassados constituírem-se em um direito do FAT, constituem-se

consequentemente em uma obrigação, de mesmo valor, do BNDES junto ao FAT. Significa dizer que

os valores registrados como obrigação a pagar no BNDES devem coincidir com os valores registrados

como direito a receber na contabilidade do FAT.

Entretanto, quando da circularização de informações junto ao BNDES, identificou-se que há uma

divergência entre os valores contabilizados em ambos os órgãos. O BNDES fechou o exercício de

2016 com um saldo de obrigação a pagar ao FAT de R$219.650.101.837,35. Na contabilidade do FAT

o valor contabilizado como direito a receber totalizou R$219.733.145.465,93 (registros no curto prazo

R$9.043.408.414.46 e no longo prazo R$210.689.737.051,47). O cotejamento entre as informações

apresenta uma divergência de R$83.043.628,58, conforme evidenciado no quadro abaixo:

Tabela 38 - Divergência entre os saldos Empréstimos a Receber do FAT e as correspondentes

obrigações registradas no BNDES

Código Siafi Conta Contábil Siafi Exercício 2016

1.1.2.4.1.01.00 Empréstimos Concedidos a Receber 9.043.408.414,46

259


(CP)

1.2.1.1.1.03.01 Empréstimos Concedidos a Receber

(LP) 210.689.737.051,47

Total contabilizado no FAT em 31/12/2016 219.733.145.465,93

BNDES - saldo em 31/12/2016 219.650.101.837,35

Diferença entre saldos 83.043.628,58

Fonte: Siafi/2016

Ao ser instado sobre a divergência, a CGFAT alega que o BNDES adotou uma rotina de

recolhimento de juros que é contrária ao que diz a legislação e as normas de contabilização, gerando

assim um prejuízo ao FAT. Essa rotina de recolhimento de juros consiste no seguinte: imediatamente

ao final do semestre o BNDES retira o valor dos juros a recolher do montante da aplicação do FAT,

mas não o recolhe imediatamente à conta do FAT. O banco aguarda até o décimo dia útil após o

encerramento do semestre para só então recolher o valor dos juros à conta do FAT.

Durante o período que vai do dia 1º até o 10º dia útil do mês subsequente ao encerramento do

semestre) o montante dos juros semestral fica em poder do BNDES, excluída da aplicação financeira

do FAT. Em relação aos juros do exercício de 2016, isso ocorreu em dois momentos: em julho/2016 e

em janeiro/2017. Os juros semestrais referentes ao primeiro semestre de 2016 totalizaram

R$5.448.864.161,36. Segundo a CGFAT, no dia 1º/7/2016 os recursos foram sacados da conta

aplicação do FAT e somente foram depositados na conta bancária no dia 10/7/2016. O mesmo ocorreu

com os juros semestrais do segundo semestre de 2016 (total R$5.788.875.784,19). No primeiro dia útil

de janeiro os recursos foram sacados da conta aplicação e somente depositados na conta bancária em

10/1/2017.

Para a CGFAT, os recursos sacados contra a conta aplicação devem ser repassados

imediatamente para a conta bancária, pois os juros já pertencem ao FAT. Se continuarem em poder da

instituição bancária deve incidir juros em aplicação financeira junto com o montante principal da

aplicação.

Em razão disso, a CGFAT realizou o cálculo dos juros que incidiriam sobre o montante sacado

durante esses períodos de 10 dias úteis e o contabilizou como um direito a receber na conta

“Empréstimos Concedidos a Receber” (11241.01.00) no ativo circulante, ou seja, esse valor é

considerado um valor recebível para o FAT. Os totais contabilizados no exercício de 2016 foram

R$34.704.357,00, sendo R$17.177.392,21 de competência do primeiro semestre e mais

R$17.526.964,79 de competência do segundo semestre de 2016, conforme quadro abaixo:

Tabela 39 - Conciliação Empréstimos Concedidos a Receber 112410100 (Ativo Circulante),

competência exercício 2016

Data

lançamento

Documento

Siafi

Descrição das

transações

Valor das

transações

Juros limitado a

6%

Valor a ser

capitalizado no

longo prazo

Juros a

receber

(diferença

dos 10 dias)

01/03/16 NS000215 Juros a

receber/jan2016 1.119.728.575,54 899.486.386,40 204.990.756,04 15.251.433,10

02/03/16 NS000217 Juros a

receber/fev2016 1.050.550.968,79 854.199.282,75 195.986.244,55 365.441,49

01/04/16 NS000251 Juros a

receber/mar2016 1.128.300.812,86 916.289.517,31 211.618.328,54 392.967,01

29/04/16 NS000276 Juros a

receber/abr2016 1.111.674.647,83 904.399.473,10 206.892.585,27 382.589,46

01/06/16 NS000335 Juros a 1.175.830.028,13 959.404.484,27 216.027.811,57 397.732,29

260


receber/mai2016

01/07/16 NS000372 Juros a

receber/jun2016 1.126.421.288,98 915.085.017,53 210.949.042,59 387.228,86

14/07/16 NL001049 Juros recebidos

1º semestre de

2016

-

5.271.196.955,96 -5.448.864.161,36 - -

14/07/16 NL001052 -177.667.205,40

01/08/16 NS000444 Juros a

receber/jul2016 1.181.596.064,13 946.426.802,60 220.115.334,23 15.053.927,30

31/08/16 NS000494 Juros a

receber/ago2016 1.184.035.285,90 961.237.527,97 222.302.706,47 495.051,46

01/11/16 NS000639 Juros a

receber/set2016 1.161.055.183,24 943.656.653,47 216.916.551,74 481.978,03

01/11/16 NS000650 Juros a

receber/out2016 1.205.934.027,12 980.745.221,26 224.687.751,20 501.054,66

01/12/16 NS000695 Juros a

receber/nov2016 1.185.223.578,26 967.225.597,52 217.510.158,04 487.822,70

30/12/16 NS000745 Juros a

receber/dez2016 1.214.842.668,65 989.583.981,37 224.751.556,64 507.130,64


2º semestre de

2016

-

5.000.000.000,00 -5.788.875.784,19 - -

13/01/17 NL000092 -600.535.477,97

13/01/17 NL000093 -188.340.306,22

Saldo (competência exercício 2016) 2.607.453.183,88 11.237.739.945,55 2.572.748.826,88 34.704.357,00

Fonte: Siafi2016 e conciliação constante no Memo 287/2017/SE/MTb, (peça 71, p.3)

Desde 2011, a CGFAT vem adotando medidas para fazer com que o BNDES recolha os valores

referentes devidos ao FAT, mas não obteve êxito. O assunto foi discutido em diversas ocasiões por

meio de pareceres da consultoria jurídica junto ao Ministério do Trabalho, consultoria jurídica junto ao

Ministério supervisor do BNDES e junto a Advocacia Geral da União (AGU).

A primeira medida adotada ocorreu em 2011. A CGFAT encaminhou um ofício informando ao

BNDES a situação e solicitando o pagamento dos valores para consequente regularização financeira e

contábil. Em face da negativa do BNDES, a CGFAT realizou consulta, junto à consultoria jurídica do

Ministério do Trabalho, sobre a correção do cálculo da remuneração do FAT em decorrência dos

depósitos constitucionais feitos junto ao BNDES.

O Parecer/CONJUR/MTE/n. 524/2011, após analisar a situação, concluiu (item 32) que “o valor

da remuneração devida ao FAT somente deve ser sacada dos depósitos existentes no BNDES na data

do efetivo recolhimento ao Fundo, para que não haja prejuízo decorrente da não capitalização dessa

remuneração durante o período em que esses recursos estiverem segregados dos depósitos

constitucionais” (Peça 73).

O Parecer n. 558/2012/CONJUR-MTE/CGU/AGU concluiu que a interpretação que melhor se

adequa ao ratio legal consiste em que à remuneração dos empréstimos do FAT, compreendida entre o

fim do semestre e o dia do efetivo recolhimento, deverá ser sim aplicada os juros correspondentes,

sendo estes capitalizados, pela Taxa de juros de longo prazo (TJLP), sobre o total dos valores

existentes na data do recolhimento (Peça 72).

O Parecer n. 48/2013/DECOR/CGU/AGU consagrou o entendimento de que o período

compreendido entre o encerramento do semestre e o dia do efetivo recolhimento dos valores do FAT

deverão ser capitalizados pelo critério pro rata tempore, sobre o total da remuneração, ou seja, deve-se

incidir sobre o saldo diário dos recursos emprestados ao BNDES os juros compensatórios do art. 3 da

261


lei 8019/1990, pro rata, também sobre o período compreendido entre o fim do semestre e o dia do

efetivo recolhimento do valor devido ao FAT (Peça 74).

A Consultoria Jurídica do Ministério da Indústria, Comércio e Serviços (MDIC), Ministério

Supervisor do BNDES na época, solicitou sobrestamento do Parecer n. 48/2013/DECOR/CGU/AGU,

contudo o Parecer n. 402/205/CONJUR-MTE/CGU/AGU concluiu a) não haver elementos que

autorizassem a revisão do entendimento fixado no Parecer n. 48/2013/DECOR/CGU/AGU; e b) que o

prazo prescricional aplicável a espécie é de 5 (cinco) anos contados da oposição apresentado pelo

MTE ao BNDES mediante Ofício n. 123/2011-CGFAT/SPOA/SE/MTE (Peça 75).

Em 2015, a Conjur/MDIC solicitou novamente sobrestamento do Parecer n.

48/2013/DECOR/CGU/AGU e a AGU novamente se manifestou pela manutenção do entendimento,

no qual determina que o saldo de recursos existente a cada dia será atualizado com a aplicação da taxa

de juros prevista, com o critério pro-rata e que os juros serão calculados sobre o saldo médio diário e

recolhidos a cada semestre, até o décimo dia útil do mês subsequente (PARECER n.

77/2015/DECOR/CGU/AGU) – (Peça 76).

Embora tenha-se empreendido toda uma discussão que culminou no entendimento de que o

BNDES não pode apartar do saldo dos empréstimos parte dos recursos (juros semestrais), sob qualquer

pretexto, deixando de remunerá-lo pela taxa estabelecida em lei, ainda assim o BNDES continua

aplicando a mesma rotina de recolhimento de juros. Em 2016, houve contabilização R$ 34.704.357,00

como direito a receber decorrente da divergência de entendimento da CGFAT e BNDES. Porém,

considerando o valor acumulado de exercícios anteriores, o efeito dessa mesma divergência no balanço

patrimonial do FAT no exercício de 2016 totalizou R$ 83.043.628,58, valor esse que o BNDES não

reconhece como passivo e não registrou em seu balanço patrimonial do exercício de 2016.

Nesse sentido, essa divergência gera uma superavaliação do ativo do FAT da ordem de R$ 83

milhões que precisa, no mínimo, de uma nota explicativa específica sobre o ativo do FAT.

Objeto

Demonstrações financeiras do FAT 2016

Critérios


a) Art. 239, CF/88

b) Lei 8019/1190

c) Lei 9365/1996

Evidências


a) Documentos do Siafi: 20016NS000215, 2016NS000217, 2016NS000251, 2016NS000276,

2016NS000335, 2016NS000372, 2016NS000444, 2016NS000494, 2016NS000639, 2016NS000650,

2016NS000695 e 2016NS000745 (peça 70).

b) Conciliação constante no Memo 287/2017/SE/MTb, (peça 71, p.3).

c) Parecer n. 558/2012/CONJUR-MTE/CGU/AGU (Peça 72).

d) Parecer n. 524/2011/CONJUR/MTE (Peça 73).

e) Parecer n. 48/2013/DECOR/CGU/AGU (Peça 74).

f) Parecer n. 402/205/CONJUR-MTE/CGU/AGU (Peça 75).

g) Parecer n. 77/2015/DECOR/CGU/AGU (Peça 76).

Causa

Recusa do BNDES em cumprir o art. 3 da lei 8019/1990 e a determinação da AGU, conforme

entendimento dos pareceres mencionados no tópico anterior.

Efeitos

Alteração da percepção do usuário em face da divergência entre os saldos dos direitos a receber

do FAT e as correspondentes obrigações registrados no BNDES. Da forma como o BNDES executa a

rotina de recolhimento de juros para o FAT, o montante das obrigações fica subavaliado em relação ao

262


ativo a receber do FAT, uma vez que contabilização de parte dos juros que o BNDES não está pagando

encontra-se registrado desde julho 2012, sendo R$34.704.357,00 de competência do exercício de 2016

e R$48.339.271,58 de competência de exercícios anteriores, totalizando R$83.043.628,81.

Comentários dos Gestores:

Em reunião realizada em 28/03/2017 (peça 92), o gestor afirma que todas as medidas que o

Ministério do Trabalho poderia adotar já estão sendo executadas. O exemplo disso são os pareceres

emitidos pela Advocacia Geral da União (AGU), nos quais a AGU reconhece o direito aos juros do

FAT contra o BNDES (Parecer n. 558/2012/CONJUR-MTE/CGU/AGU; Parecer n.

524/2011/CONJUR/TEM; Parecer n. 48/2013/DECOR/CGU/AG; Parecer n. 402/205/CONJUR-

MTE/CGU/AGU e Parecer n. 77/2015/DECOR/CGU/AGU, peças 72 a 76). Contudo até a presente

data, segundo os gestores, o BNDES se recusa a reconhecer o direito do FAT referente aos juros pro-

rata, conforme já esclarecido anteriormente.

Considerando que existem posicionamentos jurídicos divergentes e uma possibilidade de não

recebimento, a situação será analisada para verificar se é necessária a constituição de provisão

utilizando metodologia de cálculo baseada na probabilidade de recebimentos de valores (peça 92, p. 2)


Considerando a distorção entre o direito contabilizado no ativo do FAT e a obrigação

reconhecido pelo BNDES, propõe que enquanto a situação não chegar a um consenso que o FAT

mantenha uma nota explicativa sobre a situação.


Recomendar ao Ministério do Trabalho que publique em nota explicativa, no âmbito das

demonstrações financeiras do FAT, as razões da divergência entre os saldos contabilizados no ativo do

FAT e a respectiva obrigação reconhecida pelo BNDES.

II.2.2. Distorção de classificação

II.2.2.1. Erro de classificação contábil dos juros a receber do FAT Constitucional


Foi encontrado registro de juros a receber sobre financiamentos concedidos ao BNDES (40%

constitucional) na UG 380916 – Coordenação Geral de Recursos do FAT/MTE, Gestão 00001, na

conta 1.1.2.4.1.01.00 – Empréstimos Concedidos a Receber, no valor de R$ 9.043.408.414,46.

A função da conta contábil “Empréstimos Concedidos a Receber”, segundo o plano de contas

aplicado ao setor público (PCASP), é registrar os valores dos créditos por empréstimos concedidos

pela União por autorização legal ou vinculação a contrato ou acordo, com vencimento a curto prazo,

não sendo função dessa conta registrar fatos contábeis relacionados com apropriação de juros a

receber.

No PCASP não foi encontrado uma conta contábil de ativo circulante adequada para registrar a

apropriação de juros a receber por competência. No grupo Créditos a Curto Prazo (cód. 11200.00.00)

que compreende os valores a receber realizáveis em até 12 meses da data das demonstrações não há

uma conta detalhada com descrição que reflita a ocorrência de apropriação de juros a receber.

Critério

Lei 8.019, art. 3º;

Nota Informativa 104/CCONT/CGOFC/SPOA/SE/MTb, apresentada em resposta a ofício da

equipe de auditoria (Ofício de Requisição 02-520/2016-TCU):

“(...) Os empréstimos/financiamentos constitucionais ao BNDES, ‘FAT Constitucional’, são

remunerados pela Taxa de Juros de Longo Prazo (pós-fixada) e por taxas de juros do mercado

internacional (FAT Cambial). Considerando que os empréstimos/financiamentos concedidos ao

BNDES não possuem vigência definida, todas as transferências/concessões e a diferença entre a TJLP

e o valor de 6% ao ano são registrados no ativo não circulante – realizável a longo prazo. O valor dos

263


juros a serem recebidos (6% + remuneração cambial) é registrado no curto prazo, por sua

exigibilidade” (grifei).

Evidências

Registro de juros a receber sobre financiamentos concedidos ao BNDES (40% constitucional) na

UG 380916 – Coordenação Geral de Recursos do FAT/MTE, Gestão 00001, na conta 1.1.2.4.1.01.00 –

Empréstimos Concedidos a Receber, no valor de R$ 9.043.408.414,46 (Balancete FAT em

31/12/2016) (peça 69)

Causas Contabilização de juros a receber em conta contábil com título de empréstimos a receber.

Efeitos

Distorção da informação contábil envolvendo valores de elevada materialidade, visto que o título

da conta contábil utilizada não reflete a natureza das operações realizadas, em prejuízo do

entendimento por parte dos usuários da informação.


Segundo o gestor, em reunião realizada em 28/03/2017 (peça 92), já foi elaborada minuta de nota

técnica (peça 94) para propor um novo roteiro de classificação das apropriações de juros a receber

contabilizados na conta contábil Empréstimos Concedidos a Receber (11.2.4.1.01.00). O roteiro

propõe registrar as apropriações de juros na conta Juros Pro-rata sobre financiamentos a receber –

FAT (11241.0305), entretanto é necessário demandar o órgão central de contabilidade, a STN, para

validação do roteiro proposto.


Embora já tenha sido formulada proposta de roteiro para que as apropriações dos juros sejam

contabilizadas em conta contábil que reflitam as transações conforme ocorreram, ainda não foi

implementado, portanto propõe-se a recomendação abaixo relacionada.


Recomendar ao Ministério do Trabalho que no âmbito das demonstrações financeiras do Fundo

de Amparo ao Trabalhador (FAT), reclassifique os juros apropriados na conta contábil Empréstimos

Concedidos a Receber (11.2.4.1.01.00) para conta contábil que reflita as transações que ocorreram de

fato e que mantenha o mesmo roteiro para as próximas apropriações dos juros a receber dos

empréstimos concedidos ao BNDES (FAT Constitucional).

II.2.2.2. Erro de classificação no registro de capitalização de valores de longo prazo em contas

de curto prazo no valor de R$ 2,5 bilhões.



contribuições do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do

Servidor Público (Pasep) serão repassados ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social (BNDES) para financiamento de programas de desenvolvimento econômico.

A Lei 8.019/1990, art 11 dispõe que os recursos do PIS e do Pasep repassados ao BNDES,

constituirão direitos do FAT. O art. 2º informa que tais recursos serão remunerados mensalmente, e o

art. 3º define que os juros deverão ser recolhidos a cada semestre até o décimo dia útil subsequente ao

seu encerramento.

Os 40% da receita do PIS/Pasep repassados ao BNDES, conforme já mencionado anteriormente,

constitui-se um direito do FAT e tem baixo grau de liquidez, uma vez a Lei 8.019/1990, em seu art. 7º

define que os valores somente poderão ser resgatados em caso de insuficiência de recursos para

pagamento do seguro desemprego e abono salarial. Mesmo assim, o resgate ocorreria de forma

parcelada e, no primeiro exercício, o FAT só poderia resgatar 20% do valor emprestado. Assim, a

liquidez desses recursos ultrapassa o término do exercício seguinte, por isso devem ser registrados no

Ativo não Circulante, conforme definição de ativo circulante e não circulante.

264


Já as apropriações de receita de juros a receber decorrente dos empréstimos ao BNDES são

registrados em conta semelhante, só que do grupo ativo circulante pois sua liquidez ocorrerá antes do

final do exercício seguinte, conforme demostrado no recorte do Balanço Patrimonial abaixo:

Tabela 40 - Recorte Balanço Patrimonial – FAT/2016

Código Siafi Conta Contábil Exercício 2016

1.1.0.0.0.00.00 Ativo Circulante -

1.1.2.4.1.01.00

Empréstimos Concedidos a

Receber 9.043.408.414,46

1.2.0.0.0.00.00 Ativo Não Circulante -

1.2.1.1.1.03.01

Empréstimos Concedidos a

Receber 210.689.737.051,47

Fonte: Siafi2016

A Lei 9365/1996, art. 4º, dispõe que os recursos do FAT repassados ao BNDES terão como

remuneração nominal a TJLP do respectivo período. O BNDES deverá, nos prazos legais, transferir ao

FAT o valor correspondente à remuneração da taxa de juros de longo prazo (TJLP) limitada a seis por

cento ao ano, devendo ser a diferença capitalizada.

Os registros contábeis devem ser realizados e os seus efeitos evidenciados nas demonstrações

contábeis do período com os quais se relacionam, reconhecidos, portanto, pelos respectivos fatos

geradores, independentemente do momento da execução orçamentária. Em razão disso, a Coordenação

Geral de Recursos do FAT (CGFAT) realiza os registros contábeis referentes à remuneração da TJLP

considerando a competência do fato gerador. Como a lei define que recursos serão remunerados

mensalmente, embora o pagamento seja semestral, a CGFAT contabiliza a apropriação da receita de

juros a receber mensalmente, conforme evidenciado na planilha abaixo.

Tabela 41 - Apropriações de Juros a Receber na conta Empréstimos Concedidos a Receber,


Data

lançamento

Documento

Siafi Valor Descrição das transações

01/03/16 NS000215 1.119.728.575,54 Apropriação de juros a

receber/jan2016


receber/fev2016


receber/mar2016


receber/abr2016


receber/mai2016


receber/jun2016


receber/jul2016


receber/ago2016


receber/set2016


265


receber/out2016


receber/nov2016


receber/dez2016

Total apropriado 13.845.193.129,43

Fonte: Siafi2016, conta contábil 11241.01.00, Ativo Circulante

Contudo as apropriações são registradas considerando o valor da TJLP cheia e não está limitado

aos seis por cento definido na lei. Nesse caso, a diferença entre os 6%aa e a TJLP deve se referir à

parte a ser capitalizada.

A parte referente à capitalização deve ser incorporada ao valor nominal que está registrado no

ativo não circulante, conta contábil Empréstimos Concedidos a Receber (1.2.1.1.1.03.01). No entanto,

no exercício de 2016, a capitalização ocorreu no ativo circulante (curto prazo). Como se trata de uma

parcela que não se realizará a não ser em conjunto com o valor principal, cuja liquidez é baixa e de

longo prazo, então a parcela a ser capitalizada deveria ser contabilizada na conta Empréstimos

Concedidos a Receber do Ativo não circulante (longo prazo).

A conciliação da conta Empréstimos Concedidos a Receber (11241.01.01), curto prazo, mostra a

composição e valores que deveriam estar no longo prazo, mas estão registrados no curto prazo.

Tabela 42 - Conciliação Empréstimos Concedidos a Receber 112410100 (Ativo Circulante),


Data

lançamento

Documento

Siafi

Descrição das

transações

Valor das

transações

Juros limitado a

6%

Valor a ser

capitalizado no

longo prazo

Juros a

receber

(diferença

dos 10 dias)

01/03/16 NS000215 Juros a

receber/jan2016 1.119.728.575,54 899.486.386,40 204.990.756,04 15.251.433,10

02/03/16 NS000217 Juros a

receber/fev2016 1.050.550.968,79 854.199.282,75 195.986.244,55 365.441,49

01/04/16 NS000251 Juros a

receber/mar2016 1.128.300.812,86 916.289.517,31 211.618.328,54 392.967,01

29/04/16 NS000276 Juros a

receber/abr2016 1.111.674.647,83 904.399.473,10 206.892.585,27 382.589,46

01/06/16 NS000335 Juros a

receber/mai2016 1.175.830.028,13 959.404.484,27 216.027.811,57 397.732,29

01/07/16 NS000372 Juros a

receber/jun2016 1.126.421.288,98 915.085.017,53 210.949.042,59 387.228,86


1º semestre de

2016

-

5.271.196.955,96 -

5.448.864.161,36 - -

14/07/16 NL001052 -177.667.205,40

01/08/16 NS000444 Juros a

receber/jul2016 1.181.596.064,13 946.426.802,60 220.115.334,23 15.053.927,30

31/08/16 NS000494 Juros a

receber/ago2016 1.184.035.285,90 961.237.527,97 222.302.706,47 495.051,46

01/11/16 NS000639 Juros a

receber/set2016 1.161.055.183,24 943.656.653,47 216.916.551,74 481.978,03

01/11/16 NS000650 Juros a

receber/out2016 1.205.934.027,12 980.745.221,26 224.687.751,20 501.054,66

266


01/12/16 NS000695 Juros a

receber/nov2016 1.185.223.578,26 967.225.597,52 217.510.158,04 487.822,70

30/12/16 NS000745 Juros a

receber/dez2016 1.214.842.668,65 989.583.981,37 224.751.556,64 507.130,64


2º semestre de

2016

-

5.000.000.000,00 -

5.788.875.784,19 - -

13/01/17 NL000092 -600.535.477,97

13/01/17 NL000093 -188.340.306,22

Saldo (competência exercício 2016) 2.607.453.183,88 0,00 2.572.748.826,88 34.704.357,00

Fonte Siafi/2016 e conciliação constante no Memorando n. 287/2017-CGFAT/SPOA/SE/MTb

(peça 71)

Constatou-se, portanto, que R$2.572.748.826,88 registrados na conta Empréstimos Concedidos a

Receber 112410100 (Ativo Circulante), curto prazo, deveriam estar registrados na conta Empréstimos

Concedidos a Receber 121110301 (Ativo não Circulante), longo prazo.

Ao detalhar conta Empréstimos Concedidos a Receber do Ativo Circulante percebeu-se que

existem valores anteriores a 2016 os quais devem ser objeto de apuração pela CGFAT a fim de realizar

a devida classificação, caso se refiram parte de juros a serem capitalizados. A tabela abaixo demonstra

a composição da conta de modo que evidencia a diferença a ser apurada pela CGFAT.

Tabela 43 - Detalhamento da conta “Empréstimos Concedidos a Receber"¹ do Ativo Circulante -

Exercício 2016

Saldo patrimonial inicial de 2016 9.043.408.414,46

(-) Recebimento de juros em jan/2017 -5.788.875.784,19

(-) juros capitalizados de longo prazo -2.572.748.826,88

(-) juros a receber (diferença dos 10 dias) -83.043.628,58

Diferença a apurar 598.740.174,81

¹ Código no Siafi 1.1.2.4.1.01.00

Fonte: Siafi/2016

Os registros contábeis realizados em conta de ativo circulante (curto prazo) geram uma distorção

entre os grupos internos do Balanço Patrimonial do FAT, sendo superavaliação do ativo circulante do

Balanço Patrimonial do FAT, exercício de 2016, em detrimento do ativo não circulante. A percepção

do usuário da informação é que o FAT tem R$ 2,5 bilhões a mais de direitos com alta liquidez do que

o que realmente tem.

Em cumprimento ao art. 4º da Lei 9365/1996, a diferença de remuneração entre a TJLP e os seis

por centos definidos pela lei devem ser capitalizados. Assim, como o valor principal a receber

pertencente ao FAT encontra-se registrado no ativo não circulante, em obediência às normas de

contabilidade, os valores referentes a parte dos juros que devem ser capitalizados, ou seja aqueles que

não se realizarão, também devem ser contabilizados no ativo não circulante.

Objeto

Demonstrações financeiras do FAT em 2016

Critérios


a) Art. 239, CF/88

b) Lei 8019/1190

c) Lei 9365/1996

Evidências


267


a) Documentos do Siafi: 20016NS000215, 2016NS000217, 2016NS000251, 2016NS000276,

2016NS000335, 2016NS000372, 2016NS000444, 2016NS000494, 2016NS000639, 2016NS000650,

2016NS000695 e 2016NS000745 (peça 77)

b) Memorando n. 287/2017-CGFAT/SPOA/SE/MTb (peça 71)

c) Entrevista realizada com os gestores da CGFAT em 20/2/2017 (peça 66)

Causas

Contabilização de R$2.572.748.826,88 de juros a serem capitalizados na conta de curto prazo

(empréstimos a receber - código Siafi 11241.01.00) no lugar de contabilizar em conta de longo prazo

(Empréstimos a receber – código Siafi 12111.03.01).

Efeitos

Superavaliação do ativo circulante do Balanço Patrimonial do FAT, exercício de 2016,

subavaliação do Ativo não Circulante do Balanço Patrimonial do FAT, exercício de 2016 e

consequentemente distorção da percepção do usuário em relação à composição do direito a receber

(patrimônio do FAT), no que se refere a sua liquidez.


Em reunião realizada com os gestores em 28/3/2017 (peça 92), foi apresentada uma minuta de

nota técnica (peça 94) propondo a reclassificação dos valores que estão que estão registrados em curto

prazo quando deveriam estar contabilizados em conta de longo prazo. Em nota informativa n.

21/CCONT/CGOFC/SE-MTb, de 27/3/2017, o gestor informa a situação será regularizada em 2017

(peça 91, p.3).


A proposta de reclassificação da apropriação dos juros semestrais a receber - TJLP e Taxa

internacional de juros apresentada na minuta de nota técnica (peça 94) da setorial de contabilidade do

Ministério do Trabalho vai ao encontro da proposta de correção da distorção identificada. Ainda assim,

propõe-se:


Recomendar ao Ministério do Trabalho que:

a) no âmbito das demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para os

próximos exercícios financeiros, realize a reclassificação contábil de R$2.572.748.826,88, excluindo o

registro contábil da conta Empréstimos Concedidos a Receber (código siafi 11241.01.00 - ativo


ativo não circulante), em cumprimento ao artigo 4º da Lei 9365/1996 (item II.2.2.2)

b) no âmbito das demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), apure a

diferença de R$598.740.174,81 referente a saldo anterior a 2016 da conta Empréstimos Concedidos a

Receber (Código Siafi 11241.01.00, ativo circulante), a fim de verificar se se trata de juros a serem

capitalizados conforme definido no art. 4º da Lei 9.365/1996, e, em caso positivo realize a

classificação, para os próximos exercícios financeiros (item II.2.2.2)

II.2.3. Falhas de controle e de divulgação

II.2.3.1. Baixo nível de transparência na composição do ativo do FAT em razão das perdas

referentes a variações cambiais negativas registrada na conta de empréstimos concedidos a receber



contribuições do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do

Servidor Público (Pasep) serão destinados a financiar programas de desenvolvimento econômico, por

meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

O artigo 11 da Lei 8.019/1990 dispõe que os recursos do PIS e do Pasep repassados ao BNDES,

constituirão direitos do FAT e pelos quais será remunerado. Ressalta, contudo, que correrá por conta

268


do BNDES o risco das operações financeiras realizadas com os recursos recebidos do FAT (§ 4º, art.

2º, Lei 8019/1990).

A Resolução nº 320, emitida pelo Codefat em 29/4/2003, define que até 50% dos recursos

ordinários do FAT Constitucional pode ser utilizado para financiamento a empreendimentos e projetos

visando à produção e comercialização de bens com reconhecida inserção internacional.

Segundo o BNDES, para esta parcela de recursos que integrará o programa FAT - Cambial, os

saldos devedores dos financiamentos concedidos poderão ser determinados com base em duas moedas:

(i) dólar norte-americano, sendo remunerado pela Taxa de Juros para Empréstimos e Financiamentos

no Mercado Interbancário de Londres (Libor) ou pela taxa de juros dos Títulos do Tesouro dos Estados

Unidos da América (Treasury Bonds); ou (ii) euro, sendo remunerado pela taxa de juros de oferta para

empréstimo na moeda euro ou pela taxa representativa da remuneração média de títulos de governos

de países da zona econômica do euro (euro area yield curve).

Em razão dessas transações, foram encontrados lançamentos contábeis, em conta de variações

monetárias, com registros de variações cambiais positivas e variações cambiais negativas relativas às

operações de financiamento a empreendimentos e projetos com reconhecida inserção internacional

capitaneados pelo BNDES com os recursos do FAT Constitucional.

Variação cambial trata-se da uma alteração do valor do dinheiro em função da mudança na taxa

de câmbio em um determinado período. Semestralmente, nos meses de janeiro e julho, o BNDES

transfere ao FAT o valor correspondente à remuneração do FAT-Cambial. Segundo o Ministério do

Trabalho, quando a variação é positiva, uma parcela é realizada (com a entrada de dinheiro em caixa) e

outra parcela é incorporada ao capital (com o aumento do valor do principal aplicado). Já quando a

variação é negativa todo seu valor é deduzido do principal aplicado.

O FAT Constitucional é contabilizado em uma conta contábil de ativo não circulante (direito a

receber) chamada “Empréstimos Concedidos a Receber” (cód. Siafi 121110301), bem como as

transações relativas as variações cambiais que são incorporadas ao valor principal. Quanto aos valores

que são realizados, ou seja, que se convertem e dinheiro (caixa) são contabilizados no ativo circulante

para fins de recebimento.

As transações referentes às variações cambiais que afetaram o direito a receber do ativo não

circulante (o patrimônio) do FAT no exercício de 2016 estão discriminados conforme tabela abaixo:

Tabela 44 - Conta contábil do ativo sensibilizada “Empréstimos Concedidos a Receber” – FAT -

exercício 2016

Variações Cambiais positivas Variações Cambiais negativas

Data

lançamento

Documento

Siafi Valor

Data

lançamento

Documento

Siafi Valor

01/mar NS000216 969.908.869,33 01/mar NS000218 441.227.998,89

01/jun NS000334 1.035.368.651,71 01/abr NS000250 2.995.560.451,85

01/ago NS000443 213.001.875,81 29/abr NS000275 770.733.565,32

31/ago NS000493 5.277.715,68 01/jul NS000371 2.805.181.380,54

01/nov NS000638 46.879.455,95 01/dez NS000693 491.514.440,42

01/dez NS000694 1.635.327.723,97 30/dez NS000744 1.050.555.021,77

Total positivo 3.905.764.292,45 Total Negativo 8.554.772.858,79

Saldo (Déficit) das aplicações -4.649.008.566,34

Fonte: Siafi/2016

De acordo com a tabela acima, a conta Empréstimos Concedidos a Receber (121110301) sofreu

uma capitalização de R$3.905.764.292,45 e uma perda por descapitalização no valor de

R$8.554.772.858,79. O saldo da rentabilidade das transações com financiamentos internacionais

(FAT-Cambial), que impactaram a conta contábil de longo prazo foi deficitária, ou seja, ao final do

http://www.bndes.gov.br/wps/wcm/connect/site/1d880387-f3f5-4aa1-b0c2-286b931f694c/FAT_Res320.pdf?MOD=AJPERES&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks&CVID=lok5Xks

269


exercício de 2016 o FAT acumulou perdas de R$4.649.008.566,34, os quais reduziram o patrimônio

do Fundo.

Embora o FAT tenha assumido em seu patrimônio perdas de tal magnitude, não houve uma

divulgação adequada dos montantes contabilizados. A Norma Brasileira de Contabilidade (NBC T 16)

exige que os devidos registros contábeis sejam realizados e que devam ser divulgadas todas as

transações que possam influenciar na tomada de decisão do gestor ou na percepção do usuário da

informação. Mesmo que os recursos tenham sido utilizados para financiamentos de projetos de

reconhecimento internacional, conforme autorizado pela Constituição Federal e na resolução do

Codefat, cabe à gestão do FAT dar divulgação do detalhamento da conta Empréstimos Concedidos a

Receber por meio das notas explicativas ao Balanço Patrimonial, inclusive esclarecendo as razões

pelas quais tais perdas são incorporadas pelo FAT e não pelo BNDES, conforme definido pelo § 4º,

art. 2º, Lei 8019/1990.

Nesse sentido, há que se atentar também à nomenclatura dessas contas de variação patrimonial.

Em relação às variações cambiais negativas, elas estão registradas na conta 34391.01.03 de nome

“Atualização Monetária Negativa”, que não deixa clara a natureza cambial da operação. No PCASP

2017 a conta 34391.02.00, de nome “Outras Variações Cambiais”, tem condições de dar mais

transparência ao fato que está sendo registrado, que ocorre em função de perdas cambiais. De acordo

com o Siafi 2016, a descrição da conta 34391.02.00 – Outras Variações Cambiais presta-se a registrar

a variação patrimonial diminutiva proveniente de variação do valor da nossa moeda em relação às

moedas estrangeiras, com exceção da dívida contratual e mobiliária. Assim, esta conta parece mais

apropriada para o registro em questão, cabendo ao Ministério do Trabalho avaliar a necessidade de

conferir ou não maior nível de detalhamento.

Quanto às variações cambiais positivas, algo semelhante se observa. Atualmente, o registro é

realizado na conta 44391.01.00 – “Outras Variações Monetárias” que tampouco demonstra a natureza

cambial do ganho aferido. Porém, o grupo das variações patrimoniais aumentativas também dispõe de

uma conta que poderia evidenciar a natureza cambial da operação que é a 44391.02.00, de nome

“Outras Variações Cambiais”. A descrição dessa conta, no entanto, suscita uma dúvida quanto a sua

aplicabilidade ao presente caso, que decorre dos empréstimos concedidos ao BNDES. De acordo com

o Siafi, a conta 44391 02 00 – Outras Variações Cambiais “registra a variação patrimonial aumentativa

proveniente de variação do valor da nossa moeda em relação às moedas estrangeiras, com exceção de

empréstimos e financiamentos concedidos”. Assim, o Ministério deve avaliar, em consulta à

Secretaria do Tesouro Nacional, acerca da aplicabilidade desta conta ou da necessidade de criação de

nova conta contábil que seja aplicável ao caso.

O próprio Ministério do Trabalho já está construindo entendimento no sentido de promover as

alterações acima apresentadas. O Ministério encaminhou a esta equipe a Minuta de Nota Técnica da

CCONT/CGOFC/SPOA/SE/MTb sobre a revisão de procedimentos técnicos para o registro contábil

dos valores repassados BNDES (peça 94). Nesta Minuta de Nota Técnica, uma das propostas de

alteração apresentadas pelo Ministério foi a seguinte:

Item 5.d) ajuste decorrente da variação cambial do FAT Cambial (art. 5, Lei nº 9.365/1996);

Tabela 45 – Contabilização das Variações Cambiais positivas

Roteiro Contábil (atual) Roteiro Contábil (proposto)

Documento Hábil: PA - Lançamentos

Patrimoniais


Patrimoniais

Situação: CRD049 - Ajustes Financeiros de LP

de Empréstimos Conc. - Positivo


de Empréstimos Conc. - Positivo

Lançamento Contábil (contas patrimoniais): Lançamento Contábil (contas patrimoniais):

D - 12111.03.01 - Empréstimos Concedidos a

Receber

D - 12111.03.09 - Financiamentos Concedidos

a Receber - FAT

C - 44391.01.00 - Outras Variações C - 44391.02.00 - Outras Variações Cambiais

270


Monetárias

Tabela 46 – Contabilização das Variações Cambiais Negativa

Roteiro Contábil (atual) Roteiro Contábil (proposto)


Patrimoniais


Patrimoniais


de Empréstimos Conc. - Negativo


de Empréstimos Conc. - Negativo

Lançamento Contábil (contas patrimoniais): Lançamento Contábil (contas patrimoniais):

D - 34391.01.03 - Atualização Monetária

Negativa D - 34391.02.00 - Outras Variações Cambiais

C - 12111.03.01 - Empréstimos Concedidos a

Receber

C - 12111.03.09 - Financiamentos Concedidos

a Receber - FAT

Assim, resta clara a necessidade de rever os procedimentos do registro contábil decorrentes da

variação cambial do FAT Cambial, de modo a garantir que a natureza cambial da operação registrada

fique evidenciada pelo próprio nome da conta utilizada para o registro.

Objeto

Demonstrações financeira do FAT em 2016

Critérios


a) Artigo 239, CF/88;

b) Artigos 2º e 11 da Lei 8.019/1990;

c) Resolução nº 320/2003, emitida pelo Codefat em 29 de abril de 2003 (peça 84);

d) MCASP 6ª Edição, item 4.5 (peça 83).

Evidências


a) Lançamentos dos rendimentos de variação monetária positiva no Siafi/2016: 2016NS000216,

334, 443, 493, 638 e 694 (peça 78; p. 1, 5, 7- 9, 11)

b) Registros dos rendimentos de variação monetária cambial negativa no Siafi/2016:

2016NS000218, 250, 275, 371, 693 e 744 (peça 78; p. 2-4, 6, 10 e 12)

Causas

Não divulgação do detalhamento da conta Empréstimos Concedidos a Receber por meio das

notas explicativas ao Balanço Patrimonial.

Erro de classificação das variações cambiais positivas e variações cambiais negativas

Efeitos

A não divulgação da incorporação das perdas discutidas neste tópico implica baixo nível de

transparência na gestão da informação. Da forma como está apresentada e divulgada a informação

contábil da conta Empréstimos Concedidos a Receber no Balanço Patrimonial não é possível saber o

que é principal, o que é variação monetária positiva ou negativa, nem fica claro que tais variações

decorrem de flutuações do câmbio.

Abaixo encontra-se tabela com um detalhamento de como os valores impactaram no saldo inicial

da conta de direito a receber do FAT. No geral houve uma evolução positiva de 5,35% no patrimônio

do FAT, mas no detalhamento é possível verificar que a evolução positiva foi de 9,62% e que as

variações cambiais negativas geraram uma redução patrimonial de 4,28%.

Tabela 47 - Detalhamento da evolução da conta “Empréstimos Concedidos a Receber” do Ativo

não Circulante - Exercício 2016

Saldo patrimonial inicial – 2016 (121110301) 199.996.379.656,98 %


271


(+) repasse ao BNDES - dez/2015 1.034.847.913,43 0,52%

(+) Repasses ao BNDES exercício 2016 14.307.518.047,40 7,15%

(=) saldo patrimonial preliminar 215.338.745.617,81

(+) Variações Cambiais positivas-2016 3.905.764.292,45 1,95%

(-) Variações Cambiais negativas-2016 -8.554.772.858,79

-

4,28%

(=) saldo patrimonial final - 2016 210.689.737.051,47

Fonte: Siafi/2016

Cabe destacar que quanto mais transparente for a informação, mais útil ela será, tanto para o

gestor adotar medida para evitar maiores perdas para o erário, quanto para o contribuinte saber onde

seus recursos estão sendo alocados, bem como as perdas com as quais a sociedade está arcando. Além

disso, faz-se necessário também esclarecer ao contribuinte quais os benefícios sociais e econômicos

foram incorporados ao país que justifique uma perda de R$8,5 bilhões em apenas um exercício

financeiro.


Em reunião realizada em 28/3/2017 (peça 92), o gestor concorda que é necessário um nível de

esclarecimento maior dessas perdas com variação cambial negativa e que irão estudar uma forma dar

maior divulgação, especialmente para a tomada de decisão do Codefat. Ainda segundo a Nota

Informativa n. 21/CCONT/CGOFC/SE-MTb, de 27/3/2017 (peça 91, pg 3), o gestor informa que

entrou em contato com o Órgão Central de Contabilidade para avaliar a utilização das contas para a

realização dos ajustes necessários.

Ainda segundo os gestores, em reunião, foi elaborada minuta de nota técnica (peça 94) para

orientar a reclassificação dos valores registrados na conta contábil Outras Variações Monetárias (cód.

Siafi 44391.0101) para a conta contábil: Outras Variações Cambiais (Cód. Siafi 44391.02.00). E os

registros da conta Atualização Monetária Negativa (34391.01.03) serão transferidos para a conta

Outras Variações Cambiais (34391.02.00).


Considerando a compreensão e a prestatividade dos gestores em corrigir as falhas propõe-se:


Recomendar ao Ministério do Trabalho que:

a) no âmbito das demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que

divulgue o detalhamento da composição da conta Empréstimos Concedidos a Receber (cód. Siafi

121110301) por meio de Notas Explicativas, inclusive esclarecendo as razões pelas quais tais perdas

são incorporadas no patrimônio do FAT e não assumidas pelo BNDES, conforme definido no § 4º, art.

2º, Lei 8019/1990 ;

b) no âmbito das demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que

adote os procedimentos contábeis adequados para evidenciar a natureza cambial dos ajustes

decorrentes da variação cambial do FAT Cambial, realizando seu registro na conta contábil adequada

que reflita as transações que ocorreram de fato.

II.2.3.2. Ausência de divulgação das Demonstrações Financeiras individuais do FAT


Não há divulgação das demonstrações financeiras individuais do Fundo de Amparo ao

Trabalhador (FAT). Em consulta aos sítios eletrônicos do Ministério do Trabalho (MTb) e do FAT não

se verificou a publicação das demonstrações financeiras do FAT.

Atualmente, apenas por meio de consulta ao Siafi é possível extrair as demonstrações financeiras

do FAT. No entanto, o Siafi é um sistema com acesso limitado. Somente é possível consultar as

informações se o gestor do sistema conceder um perfil de usuário com certo nível de acesso, sendo

necessário preencher os requisitos regulamentados na IN/STN nº 03/2001. Além disso, o usuário

272


precisa ter conhecimentos específicos tanto de contabilidade pública, como de navegabilidade no

sistema. Significa dizer que os dados não estão disponíveis para todos. Assim, não é qualquer cidadão

que pode ter acesso às informações, pois não há ampla divulgação dos demonstrativos financeiros do

FAT.

Reforça-se a necessidade de publicação das demonstrações financeiras do FAT, o advento da Lei

12.527/2011 (Lei de Transparência), cujo art. 3, inciso III dispõe sobre a necessidade de divulgação de

informações de interesse público, independente de solicitações.

Na tentativa de promover mais transparência, a Secretaria do Tesouro Nacional disponibiliza um

link¹ em sua página oficial permitindo que qualquer usuário possa extrair os demonstrativos

financeiros de instituições públicas, contudo somente é possível consultar tais informativos por nível

de órgão superior. Como o FAT não é um órgão superior, suas demonstrações não são passíveis de

consulta pública.

Objeto


Critérios

Lei 12.527/2011

Evidências

Em consulta aos sítios eletrônicos do Ministério do Trabalho (MTb) e do FAT não se verificou a

publicação das demonstrações financeiras do FAT.

Causas

Falta de previsão legal que determine a obrigatoriedade e os termos da divulgação ou publicação

das Demonstrações Financeiras do FAT.

Efeitos

Falta de transparência na divulgação das demonstrações financeiras do FAT.


As Demonstrações Financeiras do FAT foram publicadas no portal do Ministério do Trabalho.

Segundo o gestor será publicado no portal do FAT também, depois de alguns ajustes na formatação do

documento (peça 92, pg. 3).


Embora os gestores do FAT tenham publicado as demonstrações no decorrer da presente

auditoria, cabe ainda reforçar a obrigação com a transparência das informações conforme proposta

abaixo descrita.


Recomendar ao Ministério do Trabalho que divulgue anualmente em sítio eletrônico as

demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador, acompanhadas de suas respectivas

notas explicativas.

II.2.3.3. Ausência de divulgação de Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras do FAT


Não foram identificadas a divulgação de Notas Explicativas específicas das Demonstrações

Financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) referente ao exercício de 2016, embora a

Setorial Contábil do Ministério do Trabalho tenha encaminhado uma cópia de tais Notas para equipe

de auditoria (peça 87)

Como não houve divulgação, cabe destacar que a Macrofunção 020319 do Siafi no item 2.2,

dispõe que, “Acompanhando as Demonstrações Contábeis”, existem as notas explicativas as quais

incluem as descrições dos valores mais significativos das demonstrações, indicando os critérios de

avaliação do ativo e passivo, as políticas contábeis adotadas, de forma assegurar um conjunto de

informações que atendam aos interesses dos diversos usuários.

De acordo com o Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público (MCASP), as Notas

Explicativas são informações adicionais às apresentadas nos quadros das Demonstrações Financeiras.

273


São consideradas parte integrante das demonstrações e tem o objetivo de facilitar a compreensão das

informações contábeis a seus diversos usuários. No geral, englobam informações de qualquer natureza

exigidas por lei, pelas normas contábeis e outras informações relevantes não suficientemente

evidenciadas ou que não constam nos balanços.

No que tange à estrutura das notas explicativas, elas devem ser apresentadas de forma

sistemática.

O MCASP também sugere que as notas explicativas sejam apresentadas na seguinte ordem:

a) Informações gerais: destacando a natureza jurídica da entidade; seu domicílio; natureza das

operações e principais atividades de controle; declaração de conformidade com a legislação e com as

normas de contabilidade aplicáveis;

b) Resumo das políticas contábeis significativas: destacando, por exemplo, base de mensuração

utilizada; novas normas e políticas contábeis alteradas; julgamentos pela aplicação das políticas

contábeis;

c) Informações de suporte e detalhamento de itens apresentados nas demonstrações contábeis

pela ordem em que cada demonstração e cada rubrica sejam apresentadas;

d) Outras informações relevantes como passivos contingentes e compromissos contratuais não

reconhecidos; divulgações não financeiras (tais como, os objetivos e políticas de gestão do risco da

entidade; pressupostos das estimativas); reconhecimento de inconformidades que podem afetar a

compreensão do usuário sobre o desempenho e o direcionamento das operações da entidade no futuro;

ajustes decorrentes de omissões e erros de registro.

Ademais, é importante destacar que as Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor

Público (IPSAS) também preveem a divulgação de notas explicativas às demonstrações contábeis. A

IPSAS n.1, que trata da apresentação das demonstrações contábeis, discorre nos parágrafos 127-150

sobre o conteúdo básico das notas explicativas, cujo o teor está abarcado pelo MCASP, conforme

tratado nos parágrafos anteriores.

Nesse sentido, considerando os critérios estabelecidos no MCASP, na Macrofunção Siafi

020319, e na IPSAS n.1, as demonstrações do FAT no exercício de 2016 deveriam estar

acompanhadas de notas explicativas. Todavia, na prática, não houve divulgação e apresentação desse

conteúdo, conforme requerido nas citadas publicações.

Objeto


Critérios


a) Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público (MCASP), 6ª Edição - 2015, (peça 83, p.

352-353)

b) Macrofunção 020319 do Siafi (peça 80)

c) Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público. IPSAS 1 - Apresentação das

Demonstrações Contábeis (Parágrafos 127-150) (peça 82)

Evidências

Ausência de divulgação pública do conjunto das demonstrações financeiras do FAT de 2016,

incluindo as Notas Explicativas específicas.

Causas

Não utilização da função Notas Explicativas às Demonstrações Contábeis no SiafiWeb de 2016;

Não previsão na Lei 4.320/1964 de elaboração de notas explicativas às demonstrações contábeis

Efeitos

A ausência de notas explicativas às demonstrações contábeis impede o usuário de conhecer quais

os critérios estabelecidos para elaboração das demonstrações, o resumo das políticas contábeis

significativas aplicadas, informações sobre itens relevantes das demonstrações, e outras informações

274


relevantes, tais como passivos contingentes, compromissos contratuais não reconhecidos, gestão de

risco dentre outros.


As notas explicativas do FAT foram elaboradas e encaminhadas a esta equipe de auditoria no

decorrer do presente trabalho, bem como publicadas no portal do Ministério do Trabalho. Segundo o

gestor será publicado no portal do FAT também, depois de alguns ajustes na formatação do documento

(peça 91, pg. 3).


Embora os gestores do FAT tenham encaminhado as demonstrações a essa equipe de auditoria,

sua publicação no portal se deu ao longo da execução da presente auditoria. Dessa forma, para reforçar

a obrigação com a transparência das informações segue a proposta abaixo descrita.


Recomendar ao Ministério do Trabalho que elabore anualmente notas explicativas às

Demonstrações Financeiras anuais do FAT que contenham no mínimo informações gerais sobre o

fundo, resumo das políticas contábeis significativas; informações de suporte e detalhamento de itens

apresentados nas demonstrações contábeis pela ordem em que cada demonstração e cada rubrica sejam

apresentadas; e outras informações relevantes que possam influenciar a situação financeira do fundo, e

que sejam publicadas e amplamente divulgadas, conforme definido no MCASP.

III – MONITORAMENTO DE AUDITORIA ANTERIOR

III.1. Monitoramento do TCU no Acórdão 1749/2016-TCU-Plenário

Trata-se de monitoramento de decisão resultado de Auditoria Financeira realizada no FRGPS no

exercício de 2015.

III.1.1. Determinações

Acórdão 1749/2016: determinar ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com fulcro no

art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, nas

próximas demonstrações financeiras anuais do FRGPS:

Determinação 9.1.1: divulgue, em notas explicativas, a situação atuarial do RGPS,

contemplando, além das informações atuariais gerais do RGPS, dados de contribuições e despesas a

valor presente, bem como déficit atuarial do RGPS, em consonância com os resultados do grupo de

trabalho constituído pela Portaria Conjunta 218, de 19/12/2014, da Casa Civil da Presidência da

República e Ministérios da Fazenda e da Previdência Social para realização de estudos sobre a matéria,

em atendimento ao princípio da publicidade inscrito no art. 37 da Constituição Federal e conforme

previsto no art. 8º, caput, da Lei 12.527/2011;

Situação: parcialmente atendida.

Comentários: Na Nota Explicativa 07 “Situação Atuarial do RGPS - Regime Geral de

Previdência Social” às demonstrações contábeis do FRGPS de 2016 (peça 88, p.19), é citado que:

Conforme já discutido anteriormente, tendo inclusive sido objeto de Grupo de Trabalho

constituído pela Portaria Interministerial CC/MF/MPS nº 218 [de 19/12/2014], o conceito de Balanço

atuarial não se aplica a regimes de previdência abertos que utilizam o sistema de repartição simples,

como é o caso aplicado no Brasil ao RGPS, pela complexidade em se apurar os ativos atuariais. A

partir da apuração desse ativo, que em um regime com as características do RGPS que não possuem

formação de capital e assim é formado exclusivamente pelas contribuições futuras, seria possível

chegar ao déficit atuarial do regime (...). Encontra-se em andamento em parceria com o Banco

Interamericano de Desenvolvimento - BID, estudo para estimar as contribuições futuras para trazê-las

a valor presente e assim construir um balanço atuarial.

Apesar dessa ponderação, e para dar atendimento à determinação do TCU, foi anexada à referida

Nota 07 a tabela “Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Geral de Previdência Social -

Orçamento da Seguridade Social - 2017 a 2060” (peça 88, p. 20) com estimativas sobre as receitas e

275


despesas do RGPS para o horizonte de tempo até 2060, na qual foram incorporadas projeções

populacionais e tábuas de mortalidade, o que, segundo a citação, “fornece elementos atuariais à

estimativa e que vêm sendo utilizadas na composição dos Projetos de Lei Orçamentária Anual e nos

Relatório Resumido de Execução Orçamentária” (RREO 2017, compondo o Anexo 10, conforme o art.

53, § 1º, inciso II, da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal).

Quanto ao cálculo de déficit atuarial do FRGPS em balanço atuarial, a Secretaria de Previdência

do Ministério da Fazenda (peça 93, p. 5-6) informa que não existe metodologia para evidenciação

dessa informação, mas que em função da recomendação da determinação do TCU, deve-se realizar

estudo para definir e aprovar uma metodologia adequada para calcular o balanço atuarial do RGPS.

Determinação: 9.1.2: constitua ajuste para perdas dos créditos por danos ao patrimônio e

divulgue em notas explicativas a metodologia utilizada e a memória de cálculo do ajuste, de modo que

a contabilização reflita a real situação dos direitos a receber do FRGPS;


Comentários: Foi verificado que não há destaque, como conta retificadora, do ajuste para perdas

dos créditos por danos ao patrimônio no Balanço Patrimonial de 2016, e a Nota Explicativa 01 às

demonstrações contábeis de 2016 não está completa (peça 88, p.7-9), constando apenas a memória de

cálculo relativa à Unidade Gestora 513695 - Gerência Executiva em Maringá.

No Balanço Patrimonial referente ao exercício de 2016 do FRGPS, a conta Demais Créditos e

Valores a Curto Prazo (código contábil 11.300.00.00) está registrada pelo valor líquido de R$

447.051.931,34, sem evidenciar o referido ajuste.

Com isso, para o leitor das demonstrações do INSS fica difícil fazer uma conciliação entre o

valor bruto das contas “Créditos por Danos ao Patrimônio” e “Valores Restituíveis” (que no Balancete

de dezembro de 2016 alcançam respectivamente os valores de R$ 1.870.782.795,01 e R$ 15.496,86) e

o ajuste de R$ 1.423.746.360,53 dentro do mesmo grupo de contas contábeis (113), de modo a chegar

ao valor líquido de R$ 447.051.931,34 da conta do Balanço Patrimonial “Demais Créditos e Valores a

Curto Prazo”. Este item foi objeto de análise no achado II.1.1.3, inclusive com proposta de

encaminhamento.

Determinação: 9.1.3. divulgue, em notas explicativas, a metodologia utilizada e a memória de

cálculo do ajuste para perdas, bem como esclarecimentos quanto aos fatores que levaram o fundo a

considerar perdas tão significativas na conta Dívida Ativa não Tributária;

Situação: atendida.

Comentários: Na Nota Explicativa 03 “Ajuste para perdas de Dívida Ativa não Tributária” às

demonstrações do FRGPS de 2016 (peça 88, p. 9-13) são expostas a metodologia utilizada no ajuste e

a respectiva memória de cálculo, e ao final esclarece que, considerando a metodologia descrita, houve

o reconhecimento de perda significativa devido aos baixos recebimentos ocorridos no período de 2014

a 2016.

Determinação: 9.1.4. divulgue, em sítio eletrônico, as demonstrações financeiras do FRGPS, de

forma a promover a gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso e divulgação, em

atendimento ao princípio da publicidade inscrito no art. 37 da Constituição Federal e conforme


Situação: atendida

Comentários: As demonstrações, inclusive com as notas explicativas, estão publicadas no

seguinte sítio eletrônico: http://www.previdencia.gov.br/acesso-a-informacao/despesas/demonstracoes-

e-notas-explicativas-inss/ (Acesso em 16/3/2017).

III.1.2. Recomendações

Acórdão 1749/2016 9: 9.2. recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c

art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU: 9.2.1. ao INSS, que:

http://www.previdencia.gov.br/acesso-a-informacao/despesas/demonstracoes-e-notas-explicativas-inss/


276


Recomendação 9.2.1.1. implemente práticas contábeis para classificação do acervo imobiliário

do FRGPS, em convergência às normas de contabilidade, de modo que seja possível distribuir os

imóveis do FRGPS entre as contas contábeis que melhor expressem a classificação dos bens;

Situação: em atendimento.

Comentários: na Nota Explicativa 05 “Reclassificação dos Imóveis” às demonstrações

contábeis do FRGPS de 2016 é citado que “para o exercício de 2016, os imóveis do FRGPS

permanecerão classificados no agrupamento 12.320.00.00. No entanto, para o exercício de 2017, os

imóveis contidos no Plano Nacional de Desimobilização Anual do INSS, serão reclassificados de

modo a refletir adequadamente a situação patrimonial do FRGPS”. Com isso, fica evidenciado que o

atendimento da recomendação só será possível a partir do exercício de 2017. Este item foi objeto de

análise no achado II.1.2.1, inclusive com proposta de recomendação.

Recomendação 9.2.1.2. elabore, nos exercícios financeiros subsequentes, notas explicativas às

Demonstrações Financeiras do FRGPS, que contenham, no mínimo, informações gerais sobre o fundo;

resumo das políticas contábeis significativas; informações de suporte e detalhamento de itens

apresentados nas demonstrações financeiras pela ordem em que cada demonstração e cada rubrica

sejam apresentadas; e outras informações relevantes que possam influenciar a situação financeira do

fundo, conforme definido no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP);


Comentários: As Notas Explicativas às demonstrações contábeis de 2016 do FRGPS contam

com informações gerais sobre o fundo, resumo das políticas contábeis significativas e o detalhamento

de itens das demonstrações que foram objeto de determinação ou recomendação deste Tribunal.

Recomendação 9.2.1.3. consulte mensalmente a conformidade contábil, no Siafi, das Unidades

Gestoras sob sua responsabilidade, a fim de providenciar a solução junto às áreas envolvidas, das

ocorrências apontadas, conforme definido na macrofunção 020315 do Siafi, de modo a evitar que as

ocorrências de restrições ultrapassem o exercício corrente, em consonância com o Decreto 6.976/2009

e IN-STN 6/2007;


Comentários: A despeito da recomendação, a Nota Explicativa 09 às demonstrações de 2016 do

FRGPS faz menção a 59 ocorrências de restrições de conformidade contábil. Já em consulta ao Siafi

2016 realizada em 10/2/2017, utilizando a transação CONCOFCON, foram constatadas 161

ocorrências de restrições para o Órgão 37904. Além disso, outras três restrições constaram das

respostas do INSS ao TCU. Com isso, verifica-se que houve a ocorrência de restrições à conformidade

contábil que ultrapassaram o exercício financeiro de 2016. Este item foi objeto de análise no achado

II.1.3.1, inclusive com proposta de recomendação.

Recomendação 9.2.2. em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN),

Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN), revise o entendimento de

contabilização dos créditos tributários e dívida ativa relacionados às contribuições previdenciárias,

tendo em vista a convergência aos padrões internacionais de contabilidade, conforme o conceito de

ativo definido no Item 2.2.1 da Parte II do Manual de Contabilidade aplicado ao Setor Público

(MCASP) e com fundamento no inciso III do §1º do art. 68 da LRF, c/c o §1º do art. 2º da Lei

11.457/2007, de modo que os reflexos contábeis estejam evidenciados no FRGPS;

Situação: não atendida.

Comentários: Apesar dos esforços da TCU em ressaltar que o não registro contábil dos créditos

tributários previdenciários no FRGPS ocasiona distorções nas demonstrações financeiras do fundo da

ordem de R$ 354,26 bilhões em 2015 e de R$ 415,45 bilhões em 2016, a referida recomendação não

foi atendida e as demonstrações financeiras de 2016 do FRGPS continuam sem a evidenciação desses

valores. No entanto, em 20/1/2017, foi instituído Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), no âmbito

dos Ministérios da Fazenda e do Desenvolvimento Social e Agrário com o objetivo de atender a

recomendação exarada no Acórdão 1749/2016-TCU-Plenário, com o propósito de revisar e avaliar o

277



contribuições previdenciárias. Nesse sentido, apesar de ainda não haver registro dos créditos

previdenciários a receber (administrativos e dívida ativa) no âmbito do FRGPS, já existe uma equipe

em trabalho para equacionamento da questão, o que indica que a recomendação ainda está em

atendimento. Este item foi objeto de análise no achado II.1.1.1, inclusive com proposta de

recomendação.

IV - CONCLUSÃO

Com base nos procedimentos realizados, descritos neste relatório, não há conhecimento de

algum fato que leve a acreditar que as informações constantes nos demonstrativos financeiros do

Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)

(especificamente Balanço Patrimonial, Demonstração das Variações Patrimoniais e Balanço

Orçamentário), do exercício de 2016, não estão apresentadas em todos os seus aspectos relevantes, de

acordo com as normas dispostas na Lei 4320/1964, Lei Complementar 101/2000, Manual de

Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP 6ª Ed.) e demais normativos infralegais, exceto

pelas seguintes ressalvas:

I) no âmbito do FRGPS:

a) Subavaliação do ativo do FRGPS em razão da ausência de registros dos créditos tributários a

receber e da dívida tributária;

b) Despesas com Sentenças Judiciais do FRGPS que foram apropriadas em Tribunais Regionais

Federais e não constam no Demonstrativo de Variações Patrimoniais do FRGPS;

c) Falta de evidenciação do ajuste para perdas dos créditos por danos ao patrimônio;

d) Não reclassificação dos imóveis contidos no Plano Nacional de Desimobilização Anual do

INSS;

e) Restrições de conformidade contábil que ultrapassaram o exercício.

II) no âmbito do FAT:

a) Despesas do abono salarial de competência de 2015 registradas no exercício de 2016 e

ausência de provisão para pagamento do abono de ano-base 2016;

b) Superavaliação nas despesas do Balanço Orçamentário e da Demonstração de Variações

Patrimoniais do FAT correspondentes aos valores disponibilizados aos beneficiários, a título de Seguro

Desemprego, que não foram desembolsados e perderam a validade ainda no exercício de 2016;

c) Subavaliação do Balanço Orçamentário do FAT em razão da ausência do registro das receitas

realizadas de contribuição para o PIS/Pasep;

d) Subavaliação do ativo do FAT em razão da ausência de registro dos créditos a receber e da

dívida ativa referentes à contribuição para o PIS/Pasep;

e) Superavaliação do ativo do FAT em razão da ausência da constituição de ajuste para perdas

referente à conta Crédito a receber decorrente da falta/irregularidade comprovada em TCE;

f) Divergência entre os saldos do BNDES e Saldo contábil do FAT da conta Empréstimos

Concedidos a Receber;

g) Erro de classificação contábil dos juros a receber do FAT Constitucional;

h) Erro de classificação no registro de capitalização de valores de longo prazo em contas de curto

prazo no valor de R$ 2,5 bilhões;

i) Baixo nível de transparência na composição do ativo do FAT em razão das perdas referentes a

variações cambiais negativas registrada na conta de empréstimos concedidos a receber;

j) Ausência de divulgação das Demonstrações Financeiras individuais do FAT;

k) Ausência de divulgação de Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras do FAT.

V- PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante o exposto, propõe-se ao Tribunal:

278


I. Determinar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, I, c/c art. 250, inciso II, do Regimento

Interno do TCU, ao:

a) Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que nas próximas demonstrações financeiras do

Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS):

a.1) em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, ajuste a

contabilização da execução das despesas patrimoniais do Fundo do Regime Geral de Previdência

Social (FRGPS), de forma que as despesas com sentenças judiciais, mesmo aquelas descentralizadas

aos Tribunais Federais, sejam apropriadas diretamente nas despesas de Classe 3 (variações

patrimoniais diminutivas) do FRGPS (item II.1.1.2).

b) Ministério do Trabalho (MTb), que nas próximas demonstrações financeiras do Fundo de

Amparo ao Trabalhador (FAT):

b.1) reconheça a despesa patrimonial com Abono Salarial, de modo que o registro contábil



b.2) revise o processo de devolução dos benefícios do seguro desemprego não desembolsados



competência, em consonância com as disposições contidas no MCASP (Parte II, itens 3.2.2 e item 4)

(item II.2.1.2);

b.3) em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que revise o roteiro de

contabilização das receitas realizadas relacionadas às contribuições do PIS/Pasep, tendo em vista o que

preceitua o art. 239 da Constituição Federal de 1988 c/c art. 1º da Lei 8.019/1990 e art. 11 da lei

7.998/1990, de modo que os reflexos contábeis sejam evidenciados diretamente na contabilidade do

FAT (item II.2.1.3);

b.4) que constitua ajuste para perdas da conta contábil Crédito a receber decorrente de

falta/irregularidade comprovada em Tomada de Contas Especial, e divulgue em notas explicativas a



Patrimonial (item II.2.1.5).

II) Recomendar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c art. 250, inciso III, do

Regimento Interno do TCU ao:

a) Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que nas próximas demonstrações financeiras do

Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS):

a.1) em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), Receita Federal do

Brasil (RFB) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN), revise a contabilização dos créditos tributários e

dívida ativa relacionados às contribuições previdenciárias, tendo em vista a convergência aos padrões

internacionais de contabilidade, conforme o conceito de ativo definido no Item 2.2.1 da Parte II do

Manual de Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP) e com fundamento no inciso III do §1º

do art. 68 da LRF, c/c o §1º do art. 2º da Lei 11.457/2007, de modo que os reflexos contábeis estejam

evidenciados no FRGPS (item II.1.1.1);

a.2) discrimine no Balanço Patrimonial as contas de Créditos por Danos ao Patrimônio e o







279


a.2) implemente práticas contábeis para classificação do acervo imobiliário do FRGPS, em



a.3) consulte mensalmente a conformidade contábil, no Siafi, das Unidades Gestoras sob sua




II.1.3.1).

b) Ministério do Trabalho (MTb) que:

b.1) no âmbito do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), em seus Boletins Financeiros e nas

Notas Explicativas às demonstrações financeiras, deixe claro que a execução da despesa orçamentária

com Abono Salarial refere-se a direitos adquiridos pelos beneficiários em exercícios anteriores,

permitindo ao usuário da informação identificar com facilidade a qual ano-base o gasto se refere (item

II.2.1.1);

b.2) juntamente com Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat),

avalie a oportunidade de realizar a revisão da Resolução Codefat nº 12/1991, com o objetivo de

permitir que a restituição ao FAT dos benefícios cujos lotes perderam a validade seja feita de forma

tempestiva, ainda durante o exercício de competência (item II.2.1.2);

b.3) reveja o Contrato de Prestação de Serviços nº 38/2013 firmado entre MTb e Caixa

Econômica Federal, de operacionalização do Seguro Desemprego, com o objetivo de permitir que a



b.4) em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), Receita Federal do

Brasil (RFB) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN), revise a contabilização dos créditos tributários

e dívida ativa relacionados às contribuições do PIS/Pasep, tendo em vista a convergência aos padrões

internacionais de contabilidade, conforme o conceito de ativo definido no Item 2.2.1 da Parte II do

Manual de Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP); o art. 11, inciso I da Lei 7.998/1990 c/c

com o art. 1º da Lei 8.019/1190, de modo que os reflexos contábeis estejam evidenciados diretamente

na contabilidade do FAT. (item II.2.1.4);

b.5) publique em nota explicativa, no âmbito das demonstrações financeiras do FAT, as razões

da divergência entre os saldos contabilizados no ativo do FAT e a respectiva obrigação reconhecida

pelo BNDES (item II.2.1.6);

b.6) no âmbito das demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),

reclassifique os juros apropriados na conta contábil Empréstimos Concedidos a Receber



BNDES (FAT Constitucional). (item II.2.2.1);

b.7) no âmbito das demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para

os próximos exercícios financeiros, realize a reclassificação contábil de R$2.572.748.826,88,

excluindo o registro contábil da conta Empréstimos Concedidos a Receber (código siafi 11241.01.00 -

ativo circulante) e registrando na conta Empréstimos Concedidos a Receber (Código Siafi 12111.03.01

- ativo não circulante), em cumprimento ao artigo 4º da Lei 9365/1996 (item II.2.2.2);

b.8) no âmbito das demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), apure

a diferença de R$598.740.174,81 referente a saldo anterior a 2016 da conta Empréstimos Concedidos a

Receber (Código Siafi 11241.01.00, ativo circulante), a fim de verificar se se trata de juros a serem

capitalizados conforme definido no art. 4º da Lei 9.365/1996, e, em caso positivo realize a

classificação, para os próximos exercícios financeiros (item II.2.2.2);


divulgue o detalhamento da composição da conta Empréstimos Concedidos a Receber (cód. Siafi

280


121110301) por meio de Notas Explicativas, inclusive esclarecendo as razões pelas quais tais perdas

são incorporadas no patrimônio do FAT e não assumidas pelo BNDES, conforme definido no § 4º, art.

2º, Lei 8019/1990 (item II.2.3.1);


adote os procedimentos contábeis adequados para evidenciar a natureza cambial dos ajustes

decorrentes da variação cambial do FAT Cambial, realizando seu registro na conta contábil adequada

que reflita as transações que ocorreram de fato. (item II.2.3.1);

b.11) divulgue anualmente em sítio eletrônico as demonstrações financeiras do Fundo de


b.12) elabore anualmente notas explicativas às Demonstrações Financeiras anuais do FAT que

contenham no mínimo informações gerais sobre o fundo, resumo das políticas contábeis significativas;

informações de suporte e detalhamento de itens apresentados nas demonstrações contábeis pela ordem

em que cada demonstração e cada rubrica sejam apresentadas; e outras informações relevantes que

possam influenciar a situação financeira do fundo, e que sejam publicadas e amplamente divulgadas,

conforme definido no MCASP (item II.2.3.3).

III) Enviar ao Ministério do Trabalho, Instituto Nacional do Seguro Social, Secretaria do

Tesouro Nacional, Secretaria da Receita Federal do Brasil, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, e

Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), cópia deste Relatório, bem

como do Relatório, Voto e Acórdão que vierem a ser proferidos no presente processo.

IV) Arquivar os presentes autos.

3. Após o ingresso dos autos ao meu gabinete, a Caixa e o BNDES apresentaram novos

elementos acostados às peças 104 e 115/116, respectivamente.

É o relatório.

VOTO

Trata-se de auditoria realizada no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e no Ministério do

Trabalho (MTb) com o objetivo de emitir conclusão sobre os demonstrativos financeiros do Fundo do

Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),

referentes ao exercício de 2016. A presente fiscalização também apresenta o monitoramento do

Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário, resultado de auditoria financeira realizada no FRGPS no exercício

de 2015.

2. O trabalho desenvolveu-se no contexto da estratégia de fortalecimento da auditoria financeira,

aprovada mediante o Acórdão 3.608/2014-TCU-Plenário, cujo objetivo é garantir um alto nível de

segurança na emissão de opinião de auditoria sobre a credibilidade do Balanço Geral da União (BGU),

por meio da integração da certificação das contas ordinárias e de governo e da ampliação gradual da

quantidade de demonstrações auditadas.

II

3. Inicio o presente voto pela análise das demonstrações financeiras do FAT. O aludido fundo é

vinculado ao Ministério do Trabalho (MTb) e seus recursos são destinados ao custeio do Programa do

Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, bem como ao financiamento de programas de

desenvolvimento econômico por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES).

4. Uma das principais constatações do trabalho refere-se à dificuldade de se reconhecer, a partir

da leitura das demonstrações financeiras do FAT, quais os valores efetivamente operacionalizados pelo

fundo no exercício de 2016.

5. Com relação às receitas, a dificuldade reside no fato de que parte significativa delas está

281


registrada em outros órgãos arrecadadores. Por exemplo, as receitas relativas à arrecadação do

PIS/Pasep, da ordem de R$ 54,3 bilhões, estão registradas na contabilidade do Ministério da Fazenda

(achado II.2.1.3, peça 95). O balanço orçamentário do FAT registra uma receita de R$ 20,8 bilhões

(tabela 7, peça 95, p. 15). Diante da ausência da completude da informação nos registros do FAT,

restou prejudicada a análise sobre o equilíbrio financeiro do fundo, uma vez que a contabilidade não

está retratando do modo devido a efetiva arrecadação referente ao exercício de 2016.

6. No tocante às despesas pagas, alcançaram o montante de R$ 69,9 bilhões no exercício de

2016, compostas por R$ 54,5 bilhões de despesas correntes e R$ 15,3 de despesas de capital. Do total

das despesas correntes, 33,05% foram destinados ao pagamento de abono salarial e 67,14% ao

pagamento do benefício com seguro desemprego. As despesas de capital referem-se à transferência

destinada a financiar programas de desenvolvimento econômico, por meio do BNDES.

7. A propósito, vale registrar que o balanço patrimonial do fundo apresenta um ativo no

montante de R$ 276,4 bilhões. Desse total, cerca de R$ 210,6 bilhões estão contabilizados na conta

referente às transferências ao BNDES, que é uma conta de ativo realizável a longo prazo.

8. Feita essa visão geral, passo à análise dos achados de auditoria.

9. Inicialmente, destaco a ausência de transparência referente ao real gasto anual com abono

salarial. Tal abono está estabelecido no § 3º do art. 239 da Constituição Federal, e assegura o

pagamento de um salário mínimo anual aos empregados de contribuintes do Programa de Integração

Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), que recebam até

dois salários mínimos de remuneração mensal.

10. Na comparação de despesas executadas nos exercícios de 2015 e de 2016, foi identificado

um aumento da ordem de 77%, passando de R$ 10,1 bilhões para R$ 17,9 bilhões.

11. De acordo com a equipe de auditoria, o que explica variação de tal magnitude é o impacto da

alteração do cronograma de pagamento. Até 2014, o ministério dispunha de orçamento para efetivar o

pagamento da totalidade dos benefícios, já no exercício seguinte ao ano-base. Em 2015, o ministério

não teve orçamento para o pagamento integral do abono. Assim, as despesas de competência de 2014

foram pagas, parte em 2015 e parte em 2016. Ao apresentar os dados, incluindo despesas postergadas

de um exercício para outro, a informação perdeu sua comparabilidade.

12. Em outros termos, foram executados, em 2016, cerca de R$ 11 bilhões do abono referente a

2014 e R$ 6,9 bilhões referentes a 2015, sem a correspondente assunção do compromisso, pelo regime

de competência, nos exercícios dos respectivos momentos de ocorrência do fato gerador.

13. O mesmo está acontecendo com o abono de competência de 2016, com início de pagamento

em 2017 e adentrando por 2018, sem o devido reconhecimento da obrigação de pagamento na

Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) do exercício de 2016. Sendo assim, a DVP do FAT

de 2016 apresenta uma distorção no que se refere ao reconhecimento das despesas de competência dos

exercícios de 2014 e 2015 e ao não-reconhecimento das despesas de competência de 2016.

14. Entendo que não há problema no procedimento adotado referente ao parcelamento do

desembolso em si, por se tratar, neste caso, de discricionariedade do gestor, considerando o orçamento

que lhe é disponibilizado.

15. Contudo, o art. 85 da Lei 4.320/1964 define que a contabilidade deve espelhar ou pelo menos

se aproximar ao máximo da descrição da realidade dos fatos. No caso do abono, o compromisso deve

ser apropriado no ano referente à ocorrência do fato gerador (ano base), mesmo que o pagamento

ocorra em exercícios diferentes. A dinâmica dos registros como está ocorrendo, além da falta de

transparência, dificulta o planejamento e o controle sobre os valores do fundo.

16. Os gestores do ministério afirmam que por estimativa é possível fazer o reconhecimento da

despesa patrimonial relativa ao pagamento futuro de abono salarial ainda ao final do ano-base (ano de

competência). Já em relação à despesa orçamentária, apontam a dificuldade de se executar a despesa

dentro do exercício seguinte ao ano base em função da insuficiência de dotação orçamentária.

17. Nesse sentido, anuo a proposta da unidade técnica no sentido de determinar ao Ministério do

282


Trabalho (MTb) que promova a separação do registro da despesa com abono salarial entre as esferas

orçamentária e patrimonial, de modo que, nas próximas demonstrações financeiras do FAT, seja

reconhecida a despesa patrimonial com abono salarial, fazendo com que o registro contábil coincida

com o fato gerador da despesa à luz do princípio da competência, que é o ano-base do direito

adquirido, em obediência ao que preceitua o inciso II do art. 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

18. Bem como no sentido de recomendar ao Ministério do Trabalho (MTb) que, nos boletins

financeiros e nas notas explicativas referentes às demonstrações financeiras do FAT, deixe claro que a

execução da despesa orçamentária com abono salarial refere-se a direitos adquiridos pelos

beneficiários em exercícios anteriores, permitindo ao usuário da informação identificar com facilidade

a qual ano-base o gasto se refere.

19. Outra constatação identificada refere-se à imprecisão das despesas efetivamente realizadas

com seguro desemprego. Trata-se de direito do trabalhador demitido sem justa causa, nos casos

previstos pela Lei 13.134/2015, desde que o requeira.

20. Uma vez concedido o direito, o beneficiário deverá receber a primeira parcela do seguro

desemprego em 30 dias contados da data do requerimento. Cada lote fica disponível por 67 dias. A

Caixa Econômica Federal é responsável pela operacionalização do benefício. Caso o usuário não

realize o saque neste período, o lote perde a validade e os valores correspondentes devem ser

restituídos ao FAT.

21. Apesar disso, a restituição ao FAT dos benefícios não desembolsados é realizada apenas uma

vez ao ano, em cerca de 18 de maio do exercício seguinte ao de competência.

22. Esses valores são devidamente remunerados ao FAT. Entretanto, o fundo não registra em seu

ativo o direito a receber correspondente aos benefícios fora da validade ainda não restituídos, nem

realiza a anulação das despesas correspondentes, de maneira a recompor a dotação orçamentária

durante o exercício financeiro de competência.

23. No Siafi 2016, não há registro da anulação de despesas, que somaram cerca de

R$ 457 milhões, consoante informações prestadas pela Caixa às peças 12 e 104. Há apenas um único

registro de receitas de restituição de benefícios de seguro desemprego, de 19/7/2016, no valor de

R$ 627 milhões, relativo a benefícios de competência de 2015.

24. A dinâmica de devolução dos benefícios não desembolsados tal como é feita hoje resulta em

uma informação equivocada quanto ao nível de gastos com seguro desemprego, fazendo parecer

maiores do que efetivamente representam. A prática está positivada pela Resolução Codefat 12/1991 e

no Contrato de Prestação de Serviços 38/2013, firmado entre o ministério e a Caixa.

25. No momento em que um lote de benefícios de seguro desemprego perde a validade, o valor

correspondente aos benefícios não desembolsados deve ser baixado da variação patrimonial diminutiva

anteriormente incorrida e reconhecida a superveniência de um ativo do FAT, que, estando de posse da

Caixa, é um direito a receber do fundo, até que os recursos sejam efetivamente restituídos ao FAT.

26. Já quanto ao aspecto orçamentário, o art. 38 da Lei 4.320/1964 determina que deve reverter à

dotação a importância de despesa anulada no exercício. Nesse sentido, quando da superveniência de

um fato que implique a anulação de despesa ainda durante o exercício de competência, a importância

correspondente deve ser revertida à dotação, permitindo a recomposição da ação orçamentária durante

o exercício de competência, atendendo ao princípio da anualidade dos orçamentos.

27. Os gestores concordam com a necessidade de que os recursos de lotes vencidos sejam

devolvidos ao FAT, anulando-se a despesa anteriormente incorrida e que, diante da impossibilidade da

devolução dos valores dentro do exercício financeiro, deva ser reconhecido um ativo, registrado contra

uma variação patrimonial aumentativa.

28. Desse modo, corroboro em essência com as propostas de encaminhamento feitas pela

unidade técnica reproduzidas no relatório precedente (item II.2.1.2, seção do FAT). Em especial, no

sentido de determinar ao MTb que, nas próximas demonstrações financeiras do FAT, revise o processo

de devolução dos benefícios do seguro desemprego não desembolsados que perderam validade durante

283


o exercício financeiro, de modo que tais recursos sejam revertidos mais tempestivamente (financeira e

orçamentariamente) aos cofres do FAT, dentro do exercício de competência, tendo em vista o disposto

no art. 38 da Lei 4.320/1964 e em consonância com as disposições contidas no Manual de

Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP).

29. Outra distorção encontrada, já mencionada no prefácio da presente seção, diz respeito à

ausência de registros nas contas do FAT dos recursos arrecadados com a contribuição para o

PIS/Pasep, da ordem de R$ 54,3 bilhões.

30. Tal valor foi contabilizado nas demonstrações do Ministério da Fazenda, responsável pela

arrecadação da contribuição. Essa dinâmica gera uma impressão distorcida do balanço orçamentário,

ou seja, ao olhar as demonstrações contábeis do fundo, parece que houve frustração de receitas do

PIS/Pasep muito maior do que realmente ocorreu.

31. O art. 239 da Constituição estabelece que os recursos arrecadados com a contribuição para o

PIS/Pasep devem ser destinados, nos termos da lei, ao financiamento do seguro-desemprego e ao

abono salarial. Já a Lei 7.998/1990, em seu artigo 11, vincula tais recursos ao FAT. E o art. 102 da

Lei 4.320/1964 impõe que se faça a demonstração no balanço orçamentário das receitas e despesas

previstas em confronto com as realizadas.

32. Sendo assim, em que pese se tratar de receita recebida pelo Ministério da Fazenda, são

valores que pertencem ao FAT. Nesse sentido, as informações seriam mais precisas se estivessem

refletidas no FAT e apenas tivessem registros transitórios no Ministério da Fazenda, por meio, por

exemplo, de contas de controle. Diante disso, anuo proposta de determinação para que o MTb e a STN

revisem, em conjunto, o roteiro de contabilização das receitas referentes ao PIS/Pasep, de modo que os

reflexos contábeis sejam evidenciados diretamente na contabilidade do FAT nas próximas

demonstrações financeiras, tendo em vista o que preceitua o art. 239 da Constituição Federal de 1988

c/c art. 1º da Lei 8.019/1990 e art. 11 da Lei 7.998/1990.

33. De maneira análoga, não foram identificados nas demonstrações do FAT registros dos

créditos a receber nem da dívida ativa relativos à contribuição para o PIS/Pasep. Tais registros foram

identificados nos balancetes da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional

(PGFN), respectivamente.

34. Segundo os gestores do MTb, o art. 10 da Lei 9.715/1998 define que cabe à RFB a

administração e fiscalização da contribuição para o PIS/Pasep. À PGFN a inscrição dos créditos da

dívida ativa de contribuição (peça 91, p. 2). Reconhecem que se trata de um direito do FAT, contudo

não têm competência de controlar tais recursos, nem seus registros contábeis.

35. Com efeito, o fato de a RFB ou a PGFN controlarem a arrecadação e a cobrança das

contribuições não muda a titularidade do ativo, nos termos do art. 11, inciso I, da Lei 7.998/1990 c/c o

art. 239 da Constituição Federal. Em outros termos, os recursos continuam sendo do FAT, e desse

modo, deveriam estar registrados contabilmente nesse fundo, de modo a evitar distorções no sentido de

demonstrar o ativo subavaliado.

36. Assim, acolho a proposta da unidade técnica no sentido de recomendar ao Ministério do

Trabalho (MTb), em conjunto com a PGFN, RFB e STN, que revisem a contabilização dos créditos

tributários e da dívida ativa relacionados às contribuições do PIS/Pasep, tendo em vista a convergência

aos padrões internacionais de contabilidade, conforme o conceito de ativo definido no item 2.2.1 da

parte II do Manual de Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP); o art. 11, inciso I da

Lei 7.998/1990 c/c com o art. 1º da Lei 8.019/1990, de modo que os reflexos contábeis estejam

evidenciados diretamente na contabilidade do FAT.

37. Saliento que esses créditos, de acordo com informações da unidade técnica, estão registrados

na RFB e na PGFN, como créditos “tributários” e “tributários previdenciários”, e o crédito do

PIS/Pasep está incluído nesse registro genérico, o que exigiria uma extração especial para se chegar à

informação precisa, o que deve ser buscado na análise das demonstrações dos próximos exercícios.

38. Por outro lado, a equipe de auditoria identificou a superavaliação do ativo do FAT em razão

284


da ausência da constituição de ajuste para perdas referente à conta “crédito a receber decorrente da

falta/irregularidade comprovada em TCE”.

39. No balanço patrimonial de 2016, a aludida conta estava registrada pelo valor de

R$ 998,7 milhões. Representa uma expectativa de fluxo de caixa, com impacto positivo nos cofres

público. Ocorre que, historicamente, o valor restituível é bem inferior ao esperado. Esse cálculo deve

ser registrado em uma conta retificadora para “ajuste para perda”. No entanto, o FAT não apresenta tal

ajuste.

40. Na prática, em 2016, foi recuperado o valor de R$ 5 milhões.

41. Os créditos por responsabilidade apurada decorrente de TCE têm como função precípua

ressarcir a Administração Pública por prejuízos causados por agentes públicos e, se for o caso, por

terceiros em conluio com aqueles. A ausência de uma conta retificadora que demonstre a real

perspectiva de recuperação dos créditos registrados, faz parecer que o FAT tem um direito a receber

maior do que aquele que realmente tem.

42. Assim, anuo a proposta da unidade técnica no sentido de determinar ao Ministério do

Trabalho que constitua ajuste para perdas da conta contábil “Crédito a receber decorrente de

falta/irregularidade comprovada em TCE”, e divulgue em notas explicativas a metodologia utilizada,

bem como a memória de cálculo do ajuste, de modo que a contabilização reflita a real situação dos

direitos a receber do FAT, deixando o ajuste claramente evidenciado no balanço patrimonial.

43. Outro ponto que merece destaque diz respeito à divergência entre os valores registrados

como obrigação a pagar no BNDES e os valores registrados como direito a receber na contabilidade do

FAT, referente a recursos repassados por este último ao BNDES. Explico.

44. De acordo com o artigo 239 da Constituição Federal de 1988, pelo menos 40% dos recursos

arrecadados das contribuições do PIS/Pasep serão repassados ao BNDES para financiamento de

programas de desenvolvimento econômico. A Lei 8.019/1990, arts. 2º, 3º e 11, define que os recursos

do PIS e do Pasep, em posse do BNDES, constituem-se direitos do FAT e, por isso, deverão ser

remunerados mensalmente, pagos semestralmente e recolhidos até o décimo dia útil subsequente ao

seu encerramento.

45. Além dos recursos repassados constituírem-se um direito do FAT, referem-se a uma

obrigação, de mesmo valor, do BNDES. Significa dizer que os valores registrados como obrigação a

pagar no BNDES devem coincidir com os valores registrados como direito a receber na contabilidade

do FAT.

46. Entretanto, quando da circularização de informações junto ao BNDES, a equipe identificou

que há uma divergência entre os valores contabilizados em ambos os órgãos. O cotejamento entre as

informações referente a 2016 apresenta uma divergência no sentido de que o FAT registou como

direito a receber R$ 83 milhões a mais do que o BNDES registrou como obrigação a pagar.

47. Essa divergência decorre da rotina de recolhimento de juros e consiste no seguinte:

imediatamente ao final do semestre, o BNDES retira o valor dos juros a recolher do montante da

aplicação do FAT, mas não o recolhe imediatamente à conta do FAT. O banco aguarda até o décimo

dia útil após o encerramento do semestre para só então recolher o valor dos juros à conta do FAT.

48. O efeito dessa divergência no balanço patrimonial do FAT no exercício de 2016 totalizou R$

83 milhões (sendo R$ 35 milhões de competência do exercício de 2016 e R$ 48 milhões de

competência de exercícios anteriores), valor esse que o BNDES não reconhece como passivo e não

registrou em seu balanço patrimonial do exercício de 2016.

49. A unidade técnica relatou diversas tratativas entre os órgãos envolvidos para resolver a

questão, que segundo o MTb, deve-se à recusa do BNDES em cumprir o art. 3 da Lei 8.019/1990 e o

posicionamento da AGU.

50. Já o BNDES, por sua vez, informa, em documentação complementar acostada à peça 115,

que o banco e o MTb ainda aguardam o desfecho das discussões a respeito do tema no âmbito da

AGU.

285


51. O BNDES defende que o prazo de 10 (dez) dias úteis estabelecido no artigo 3° da

Lei 8.019/1990 consiste em prazo de pagamento da remuneração, não havendo que se falar em

incidência de juros no período, sob pena de majoração da base de cálculo para apuração dos juros do

período subsequente. Por fim, informa que representantes do BNDES, da CONJUR/MP, do MTb e da

AGU têm promovido tratativas para que a questão seja encerrada por meio de um acordo entre as

partes no âmbito da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal - CCAF, na

expectativa de que a controvérsia seja solucionada à luz da legislação aplicável.

52. Diante disso, entendo que a questão deve ser acompanhada na análise das demonstrações

financeiras do FAT nos exercícios subsequentes. Nesse sentido, enquanto os órgãos envolvidos não

chegam a um consenso, considero pertinente recomendar ao Ministério do Trabalho que publique, em

nota explicativa, no âmbito das demonstrações financeiras do FAT, as razões da divergência entre os

saldos contabilizados no ativo do FAT e a respectiva obrigação reconhecida pelo BNDES.

53. Ainda no quesito operações com o BNDES, a equipe relatou baixo nível de transparência na

composição do ativo do FAT em razão das perdas referentes a variações cambiais negativas.

54. A Resolução 320, emitida pelo Codefat em 29/4/2003, define que até 50% dos recursos

oriundos do FAT podem ser utilizados para financiamento a empreendimentos e projetos visando à

produção e comercialização de bens com reconhecida inserção internacional.

55. Em 2016, a conta “Empréstimos Concedidos a Receber” sofreu uma capitalização de quase

R$ 3,9 bilhões e uma perda por descapitalização no valor de R$ 8,5 bilhões. O saldo da rentabilidade

das transações com financiamentos internacionais (FAT-Cambial), que impactaram a conta contábil de

longo prazo, foi deficitária, ou seja, acumulou perdas de R$ 4,6 bilhões, os quais reduziram o

patrimônio do fundo.

56. Mesmo que os recursos tenham sido utilizados para financiamentos de projetos de

reconhecimento internacional, conforme autorizado pela Constituição Federal e na resolução do

Codefat, cabe à gestão do FAT dar divulgação do detalhamento da conta por meio das notas

explicativas ao balanço patrimonial. Além disso, faz-se necessário também esclarecer ao contribuinte

quais os benefícios sociais e econômicos foram incorporados ao país que justifique tamanha perda em

apenas um exercício financeiro.

57. O TCU vem se dedicando ao tema em diversos trabalhos, a exemplo da auditoria realizada

no BNDES (Acórdão 1.413/2016-TCU-Plenário, Ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti)

com o objetivo de avaliar as operações de apoio à exportação de serviços de engenharia a ente público

estrangeiro. O trabalho identificou diversas inconsistências nas informações analisadas e determinou a

criação de oito apartados para aprofundamento das questões afetas aos investimentos em diversos

ramos de infraestrutura. Além desse trabalho, poderia citar o TC 018.593/2014-3 e o

TC 032.888/2016-3, este último em andamento.

58. Desse modo, concordo com a proposta de recomendação ao Ministério do Trabalho para que,

no âmbito das demonstrações financeiras FAT, divulgue o detalhamento da composição da conta

“Empréstimos Concedidos a Receber” por meio de notas explicativas, inclusive esclarecendo as razões

pelas quais tais perdas são incorporadas no patrimônio do FAT e não assumidas pelo BNDES,

conforme definido no § 4º do art. 2º da Lei 8.019/1990; e ainda adote os procedimentos contábeis

adequados para evidenciar a natureza cambial dos ajustes decorrentes da variação cambial do FAT

Cambial, realizando seu registro na conta contábil adequada que reflita as transações que ocorreram de

fato.

59. Partindo para conclusão referente ao FAT, a auditoria identificou distorções na classificação

contábil do fundo, como: erro de classificação dos “juros a receber sobre financiamentos concedidos

ao BNDES” na conta “Empréstimos Concedidos a Receber”, no montante de cerca de R$ 9 bilhões; e

no registro de capitalização de valores de “longo prazo” em contas de “curto prazo”, gerando a

percepção ao usuário da informação de que o FAT tem R$ 2,5 bilhões a mais de direitos com alta

liquidez do que realmente tem.


286


60. Distorção da informação contábil envolvendo valores de elevada materialidade, visto que o

título da conta contábil utilizada não reflete a natureza das operações realizadas, além de representar

ausência de transparência, trazem prejuízo ao entendimento por parte dos usuários da informação.

61. Outra questão que prejudica a transparência, e por conseguinte, o controle social sobre as

contas do FAT, refere-se à ausência de divulgação das demonstrações financeiras do aludido fundo no

portal do ministério e do próprio FAT. Somente por meio de consulta ao Siafi é possível extrair as

demonstrações do fundo. Ocorre que o Siafi é um sistema com acesso restrito e que exige

conhecimentos específicos de contabilidade pública para navegação.

62. De maneira análoga, não foram identificadas a divulgação de notas explicativas referentes ao

exercício de 2016. As notas explicativas são consideradas parte integrante das demonstrações e a sua

ausência impede o usuário de conhecer quais os critérios estabelecidos para elaboração das

demonstrações, o resumo das políticas contábeis significativas aplicadas, informações sobre itens

importantes das demonstrações, e outras informações relevantes, tais como passivos contingentes e

compromissos contratuais não reconhecidos.

63. A parte dispositiva da presente decisão apresenta um conjunto de recomendações para as

constatações relatadas nos parágrafos 59 a 62 supra.

III

64. Passando para análise do FRGPS, saliento que este é o segundo ano consecutivo que tenho a

oportunidade de acompanhar a avaliação das demonstrações contábeis do fundo.

65. Em brevíssimo histórico, relembro que o FRGPS foi criado, efetivamente, apenas em 2014,

em cumprimento à recomendação do item 9.6 do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário. Até então,

inexistia segregação do patrimônio previdenciário, ou seja, receitas e despesas previdenciárias e não

previdenciárias a cargo do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) eram registradas numa só

entidade, assim como os ativos e passivos, inclusive o patrimônio imobiliário.

66. Com o advento da MP 726/2016 (convertida na Lei 13.341/2016), o FRGPS — então

vinculado ao Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS) — passou a ser subordinado,

juntamente com o INSS, ao Ministério do Desenvolvimento Social. A respectiva mudança no Siafi

ocorreu somente no início de 2017.

67. A operacionalização do FRGPS envolve o pagamento de mais de 28 milhões de benefícios

mensais previdenciários. O valor médio mensal da folha do INSS é de R$ 38 bilhões.

68. A análise das demonstrações contábeis evidencia o desequilíbrio entre receitas e despesas

referente ao fundo, o que não é novidade para este Plenário. Em 2016, as receitas previdenciárias do

RGPS somaram R$ 360,3 bilhões, enquanto as despesas ultrapassaram R$ 484,4 bilhões, ou seja, os

gastos corresponderam a 134,4% do que foi arrecadado.

69. A simples leitura das variações contábeis, no entanto, não permite avaliar as razões desse

déficit financeiro, uma vez que não há segregação, por exemplo, dos resultados relacionados aos

contribuintes urbanos e rurais. Conforme já havia registrado durante análise das demonstrações de

2015, a SecexPrevidência apurou, no âmbito do TC 017.210/2015-1, que o resultado da previdência

urbana foi superavitário em todos os exercícios de 2009 a 2014, enquanto o da previdência rural foi

deficitário ao longo de todo o período.

70. Feita essa sucinta introdução, passo à análise dos achados.

71. Consoante consignou a equipe de auditoria, não foram identificados, nas demonstrações

financeiras do FRGPS de 2016, registros contábeis referentes a créditos tributários a receber, nem

registros referentes à dívida ativa relativos às contribuições previdenciárias.

72. Esse achado também foi constatado na auditoria realizada nas demonstrações de 2015.

Verificou-se, à época, que os créditos tributários previdenciários a receber, tanto aqueles inscritos em

dívida quanto aqueles que se encontravam em fase administrativa, eram registrados contabilmente na

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e na Secretaria da Receita Federal do Brasil, respectivamente.

73. Apesar dos esforços do TCU em ressaltar que o não registro contábil dos créditos tributários

287


previdenciários no FRGPS ocasiona uma distorção patrimonial (subavaliação do ativo) da ordem de

R$ 415,45 bilhões, a referida recomendação não foi atendida e a contabilidade de 2016 do FRGPS

continua sem a evidenciação desses valores. Cabe asseverar que o montante em questão refere-se a um

valor patrimonial acumulado ao longo dos anos.

74. Em que pese a RFB e a PGFN serem responsáveis pelo planejamento e operacionalização da

arrecadação e cobrança desses créditos tributários, tal fato não transfere a titularidade do ativo para

aquelas entidades, pois, são recursos que pertencem ao regime geral de previdência social. Nesse

sentido, as informações seriam mais precisas se estivessem refletidas no FRGPS e apenas tivessem

registros transitórios na Receita e na PGFN, por meio, por exemplo, de contas de controle.

75. O ministério informou que, em 20/1/2017, foi instituído grupo de trabalho no âmbito dos

Ministérios da Fazenda e do Desenvolvimento Social com o objetivo de atender à recomendação do

TCU (peça 56).

76. Quanto ao tema, embora já tenha sido constituído um grupo de trabalho, isso por si só não

resolveu o problema da distorção causada nos demonstrativos do FRGPS. Em outros termos, a

ausência desses registros impede o usuário de conhecer quais são os reais valores que pertencem ao

fundo, bem como qual é o valor total de ativos do FRGPS. A questão deve ser acompanhada pela

auditoria financeira até que seja efetivamente saneada, razão pela qual deve ser reiterada a proposta de

encaminhamento feita em auditoria anterior (item 9.2.2 do Acórdão TCU 1.749/2016 – Plenário),

considerando-a não atendida.

77. Outra distorção identificada na contabilidade do fundo refere-se a despesas decorrentes de

sentenças judiciais do FRGPS que foram apropriadas em Tribunais Regionais Federais e não constam

no Demonstrativo de Variações Patrimoniais do FRGPS.

78. A Lei Orçamentária Anual de 2016 e seus respectivos créditos adicionais disponibilizaram ao

FRGPS recursos da ordem de R$ 11,6 bilhões para pagamento de sentenças judiciais transitadas em

julgado (precatórios e sentenças de pequeno valor).

79. Ocorre que grande parte da execução desses valores é realizada no âmbito dos Tribunais

Regionais Federais. Ou seja, de um orçamento de R$ 11,6 bilhões, R$ 10,3 bilhões foram executados

no âmbito dos Tribunais Regionais Federais (o restante foi executado em Tribunais Estaduais e

corretamente contabilizado no FRGPS). Isso representa uma disfunção do registro de contabilidade,

pois apesar de a operacionalização da despesa ocorrer de fato dentro dos tribunais, a despesa pertence

patrimonialmente ao FRGPS e não aos tribunais pagadores.

80. Diante disso, acolho na essência a proposta da unidade técnica no sentido de determinar ao

INSS e a STN, que, conjuntamente, nas próximas demonstrações financeiras do FRGPS, ajustem a

contabilização do fundo, de forma que as despesas com sentenças judiciais, mesmo aquelas

descentralizadas aos Tribunais Federais, sejam apropriadas diretamente nas despesas do FRGPS.

81. Sobre o tema, encontra-se em andamento no TCU fiscalização (levantamento), de relatoria

do Ministro-substituto André Luiz de Carvalho (TC 022.354/2017-4), com o objetivo de avaliar

questões afetas à judicialização junto ao INSS. Ações dessa natureza representam o alarmante número

de 37% dos processos da Justiça Federal.

82. Em outro achado, a equipe considerou parcialmente resolvida distorção já apontada na

auditoria das demonstrações de 2015 e que foi objeto de determinação por parte do TCU, qual seja, a

falta de evidenciação do ajuste para perdas dos “créditos por danos ao patrimônio”. A necessidade de

“ajuste para perda” decorre do risco de não recebimento do direito, reconhecido historicamente.

83. Embora a referida conta retificadora tenha sido registrada no balanço de 2016, a equipe

entendeu que o modo de lançamento não trouxe a transparência necessária para compreensão da

informação, tendo em vista, em especial, “que o ajuste não está evidenciado em conta retificadora no

balanço patrimonial”. Consignou que, para o “leitor das demonstrações do INSS, fica difícil fazer uma

conciliação entre o valor bruto das contas ‘Créditos por Danos ao Patrimônio’ e ‘Valores Restituíveis’

(registradas nos valores de R$ 1.870.782.795,01 e R$ 15.496,86) e o ajuste de R$ 1.423.746.360,53

288


dentro do mesmo grupo de contas, de modo a chegar ao valor líquido de R$ 447.051.931,34 da conta

‘Demais Créditos e Valores a Curto Prazo’”.

84. Assim, considerando o encaminhamento do item 9.1.2 do Acórdão TCU 1.749/2016-TCU-

Plenário parcialmente atendido, anuo a proposta de recomendação para que o INSS, nas próximas

demonstrações contábeis do FRGPS, discrimine no balanço patrimonial as contas de “Créditos por

danos ao patrimônio” e o respectivo “Ajuste para perda de créditos”, bem como inclua em Nota

Explicativa, complementarmente, quadro analítico resumindo os ajustes nos créditos por danos ao

patrimônio relativos às unidades do FRGPS, de forma a permitir que o usuário acesse o valor lançado

na conta de ajuste para perda, em consonância com Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor

Público (MCASP), 6ª Edição (2015), Parte II - Procedimentos Contábeis Patrimoniais, subitem 8.5.1.2,

p. 177, e Macrofunção Siafi 020333, item 3.

85. Prosseguindo com os achados, a auditoria identificou que o INSS não cumpriu integralmente

recomendação do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário para proceder à correta classificação dos

imóveis contidos no plano de desimobilização anual do órgão.

86. A leitura da demonstração do FRGPS de 2016 pode levar à conclusão equivocada de que os

imóveis destinados à venda – ora incluídos no grupo “Bens Imóveis” – serão utilizados “para o uso na

produção ou fornecimento de bens ou serviços, ou para fins administrativos”. De acordo com os

comentários dos gestores, somente em 2017 os imóveis serão reclassificados de modo a refletir

adequadamente a situação patrimonial do fundo.

87. Nesse sentido, considerando a deliberação do item 9.2.1.1 parcialmente atendida, anuo à

proposta da unidade técnica no sentido de recomendar ao INSS que implemente práticas para

classificação do acervo imobiliário do FRGPS, em convergência às normas de contabilidade, de modo

que seja possível distribuir os imóveis entre as contas contábeis que melhor expressem a classificação

dos bens.

88. A equipe de auditoria relatou, ainda, a ocorrência de 59 restrições de conformidade contábil

que ultrapassaram o exercício financeiro de 2016. A Instrução Normativa STN 6, de 31/10/2007,

define as situações em que devem ser registradas as restrições e o Siafi codifica as ocorrências para

controle. A conformidade contábil pretende registrar situações que afetam os registros contábeis para

que sejam corrigidos tempestivamente, de modo que, ao final do exercício, os demonstrativos fiquem o

mais próximo da realidade dos fatos possível.

89. Em 2015, a equipe de auditoria financeira do TCU havia verificado que, ao final do

exercício, 44 unidades gestoras do fundo encerraram o exercício com registro de 52 restrições na

conformidade contábil.

90. Verifica-se, portanto, que houve reincidência com relação à ocorrência de restrições à

conformidade contábil que ultrapassaram o exercício financeiro, descumprindo a recomendação do

subitem 9.2.1.3 do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário. Nesse sentido, corroboro a proposta de

recomendação da unidade técnica para que o gestor do fundo “consulte mensalmente a conformidade

contábil, no Siafi, das Unidades Gestoras sob sua responsabilidade, a fim de providenciar a solução

junto às áreas envolvidas, das ocorrências apontadas, conforme definido na macrofunção 020315 do

Siafi, de modo a evitar que as ocorrências de restrições ultrapassem o exercício corrente, em

consonância com o Decreto 6.976/2009 e IN-STN 6/2007”.

IV

91. Passo ao terceiro e último ponto de análise referente ao monitoramento das deliberações

constantes do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário, que resultou de auditoria financeira realizada no

FRGPS no exercício de 2015. Além das questões tratadas na seção anterior, foram monitorados os

seguintes itens, reproduzidos a seguir:

Determinações do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário: determinar ao Instituto Nacional do

Seguro Social (INSS), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do

Regimento Interno do TCU, que, nas próximas demonstrações financeiras anuais do FRGPS:

289


Determinação 9.1.1: divulgue, em notas explicativas, a situação atuarial do RGPS,

contemplando, além das informações atuariais gerais do RGPS, dados de contribuições e despesas a

valor presente, bem como déficit atuarial do RGPS, em consonância com os resultados do grupo de

trabalho constituído pela Portaria Conjunta 218, de 19/12/2014, da Casa Civil da Presidência da

República e Ministérios da Fazenda e da Previdência Social para realização de estudos sobre a matéria,

em atendimento ao princípio da publicidade inscrito no art. 37 da Constituição Federal e conforme



Comentários: Na Nota Explicativa 07 “Situação Atuarial do RGPS - Regime Geral de

Previdência Social” às demonstrações contábeis do FRGPS de 2016 (peça 88, p.19), é citado que:

Conforme já discutido anteriormente, tendo inclusive sido objeto de Grupo de Trabalho

constituído pela Portaria Interministerial CC/MF/MPS nº 218 [de 19/12/2014], o conceito de Balanço

atuarial não se aplica a regimes de previdência abertos que utilizam o sistema de repartição simples,

como é o caso aplicado no Brasil ao RGPS, pela complexidade em se apurar os ativos atuariais. A

partir da apuração desse ativo, que em um regime com as características do RGPS que não possuem

formação de capital e assim é formado exclusivamente pelas contribuições futuras, seria possível

chegar ao déficit atuarial do regime (...). Encontra-se em andamento em parceria com o Banco

Interamericano de Desenvolvimento - BID, estudo para estimar as contribuições futuras para trazê-las

a valor presente e assim construir um balanço atuarial.

Apesar dessa ponderação, e para dar atendimento à determinação do TCU, foi anexada à referida

Nota 07 a tabela “Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Geral de Previdência Social -

Orçamento da Seguridade Social - 2017 a 2060” (peça 88, p. 20) com estimativas sobre as receitas e

despesas do RGPS para o horizonte de tempo até 2060, na qual foram incorporadas projeções

populacionais e tábuas de mortalidade, o que, segundo a citação, “fornece elementos atuariais à

estimativa e que vêm sendo utilizadas na composição dos Projetos de Lei Orçamentária Anual e nos

Relatório Resumido de Execução Orçamentária” (RREO 2017, compondo o Anexo 10, conforme o art.

53, § 1º, inciso II, da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal).

Quanto ao cálculo de déficit atuarial do FRGPS em balanço atuarial, a Secretaria de Previdência

do Ministério da Fazenda (peça 93, p. 5-6) informa que não existe metodologia para evidenciação

dessa informação, mas que em função da recomendação da determinação do TCU, deve-se realizar

estudo para definir e aprovar uma metodologia adequada para calcular o balanço atuarial do RGPS.

Determinação: 9.1.3. divulgue, em notas explicativas, a metodologia utilizada e a memória de

cálculo do ajuste para perdas, bem como esclarecimentos quanto aos fatores que levaram o fundo a

considerar perdas tão significativas na conta Dívida Ativa não Tributária;


Comentários: Na Nota Explicativa 03 “Ajuste para perdas de Dívida Ativa não Tributária” às

demonstrações do FRGPS de 2016 (peça 88, p. 9-13) são expostas a metodologia utilizada no ajuste e

a respectiva memória de cálculo, e ao final esclarece que, considerando a metodologia descrita, houve

o reconhecimento de perda significativa devido aos baixos recebimentos ocorridos no período de 2014

a 2016.

Determinação: 9.1.4. divulgue, em sítio eletrônico, as demonstrações financeiras do FRGPS, de

forma a promover a gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso e divulgação, em

atendimento ao princípio da publicidade inscrito no art. 37 da Constituição Federal e conforme



Comentários: As demonstrações, inclusive com as notas explicativas, estão publicadas no

seguinte sítio eletrônico: http://www.previdencia.gov.br/acesso-a-informacao/despesas/demonstracoes-

e-notas-explicativas-inss/.



290


Recomendações do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário: 9.2. recomendar, com fulcro no art.

43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

Recomendação 9.2.1.2. elabore, nos exercícios financeiros subsequentes, notas explicativas às

Demonstrações Financeiras do FRGPS, que contenham, no mínimo, informações gerais sobre o fundo;

resumo das políticas contábeis significativas; informações de suporte e detalhamento de itens

apresentados nas demonstrações financeiras pela ordem em que cada demonstração e cada rubrica

sejam apresentadas; e outras informações relevantes que possam influenciar a situação financeira do

fundo, conforme definido no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP);


Comentários: As Notas Explicativas às demonstrações contábeis de 2016 do FRGPS contam

com informações gerais sobre o fundo, resumo das políticas contábeis significativas e o detalhamento

de itens das demonstrações que foram objeto de determinação ou recomendação deste Tribunal.

92. Sem embargos, acompanho os posicionamentos da unidade técnica referentes ao

monitoramento do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário, ressaltando que as questões não atendidas em

sua completude serão acompanhadas na auditoria sobre as demonstrações do FRGPS nos próximos

exercícios.

V

93. Em conclusão, o relatório de auditoria salienta que a extensão dos testes e as análises

efetuadas na auditoria não pretenderam alcançar o nível exigido pelas normas internacionais para

emissão da chamada “asseguração razoável”, mas foram suficientes para a “asseguração limitada”.

Isso significa que não é possível emitir uma “opinião de auditoria”, mas sim uma “conclusão”. Mais

especificamente, trata-se de uma “conclusão com ressalvas”.

94. Não poderia concluir sem ressaltar que a busca pelo tão almejado equilíbrio fiscal para as

contas públicas perpassa necessariamente pelo bom planejamento e pela transparência das ações da

Administração Pública. A Lei 4.320/1964 foi clara ao definir que a contabilidade deve espelhar ou

pelo menos se aproximar ao máximo da descrição da realidade dos fatos. A auditoria financeira tem

muito a contribuir nessa trajetória, por constituir-se de um mecanismo eficaz para melhorar o ambiente

das informações orçamentárias, financeiras e patrimoniais dos órgãos públicos, com efeitos positivos

sobre o controle externo e social.

Por todo o exposto, VOTO para que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este

Colegiado.


1. Processo TC 026.106/2016-7.

2. Grupo I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Responsável: Instituto Nacional do Seguro Social (29.979.036/0001-40) e Ministério do

Trabalho.

4. Órgãos: Fundo de Amparo ao Trabalhador; Fundo do Regime Geral de Previdência Social;





7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência

Social (SecexPrevidência).

8. Representação legal: Murilo Fracari Roberto (OAB/DF 22.934) e outros, representando Caixa

Econômica Federal.

291


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria financeira realizada com o

objetivo de emitir conclusão sobre os demonstrativos contábeis do Fundo do Regime Geral de

Previdência Social (FRGPS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), referentes ao exercício de

2016, bem como promover o monitoramento das deliberações expedidas no Acórdão 1.749/2016-

TCU-Plenário, resultado de auditoria financeira realizada no FRGPS no exercício de 2015;



9.1.considerar cumpridas as determinações contidas nos subitens 9.1.3 e 9.1.4; e

parcialmente cumpridas as determinações dos subitens 9.1.1 e 9.1.2 do Acórdão 1.749/2016-TCU-

Plenário; bem como, com relação às recomendações, considerar atendida a contida no subitem 9.2.1.2;

parcialmente atendidas as dos subitens 9.2.1.1 e 9.2.1.3 e não atendida a recomendação constante no

9.2.2 do Acórdão 1.749/2016-TCU-Plenário;

9.2. determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do


9.2.1. que, nas próximas demonstrações financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdência


9.2.1.1. e a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda ajustem a contabilização

do FRGPS, de forma que as despesas com sentenças judiciais, mesmo aquelas descentralizadas aos

Tribunais Federais, sejam apropriadas diretamente nas despesas de Classe 3 (variações patrimoniais

diminutivas) do FRGPS (item II.1.1.2);

9.2.2. que, nas próximas demonstrações financeiras do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),

o Ministério do Trabalho (MTb):

9.2.2.1. reconheça a despesa patrimonial com abono salarial, de modo que o registro contábil



9.2.2.2. revise o processo de devolução dos benefícios do seguro desemprego não desembolsados



competência, tendo em vista o disposto no art. 38 da Lei 4.320/1964 e em consonância com as

disposições contidas no MCASP (Parte II, itens 3.2.2 e item 4) (item II.2.1.2);

9.2.2.3. e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) revisem, em conjunto, o roteiro de

contabilização das receitas realizadas relacionadas às contribuições do PIS/Pasep, de modo que os

reflexos contábeis sejam evidenciados diretamente na contabilidade do FAT, tendo em vista o que

preceitua o art. 239 da Constituição Federal de 1988 c/c art. 1º da Lei 8.019/1990 e art. 11 da

Lei 7.998/1990, (item II.2.1.3);

9.2.2.4. constitua ajuste para perdas da conta contábil Crédito a receber decorrente de

falta/irregularidade comprovada em tomada de contas especial, e divulgue em notas explicativas a



Patrimonial (item II.2.1.5);

9.3. recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do


9.3.1. que nas próximas demonstrações financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdência




tributários e dívida ativa relacionados às contribuições previdenciárias, tendo em vista a convergência


292


Parte II do Manual de Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP) e com fundamento no inciso

III do §1º do art. 68 da LRF, c/c o §1º do art. 2º da Lei 11.457/2007, de modo que os reflexos

contábeis estejam evidenciados no FRGPS (item II.1.1.1);

9.3.1.2. discrimine no Balanço Patrimonial as contas de Créditos por Danos ao Patrimônio e o














II.1.3.1);

9.3.2. que o Ministério do Trabalho (MTb):

9.3.2.1. no âmbito do FAT, em seus Boletins Financeiros e nas Notas Explicativas às

demonstrações financeiras, deixe claro que a execução da despesa orçamentária com abono salarial

refere-se a direitos adquiridos pelos beneficiários em exercícios anteriores, permitindo ao usuário da

informação identificar com facilidade a qual ano-base o gasto se refere (item II.2.1.1);

9.3.2.2. juntamente com Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat),

avalie a oportunidade de realizar a revisão da Resolução Codefat 12/1991, com o objetivo de permitir

que a restituição ao FAT dos benefícios cujos lotes perderam a validade seja feita de forma tempestiva,

ainda durante o exercício de competência (item II.2.1.2);

9.3.2.3. reveja o Contrato de Prestação de Serviços 38/2013 firmado entre MTb e Caixa

Econômica Federal, de operacionalização do seguro desemprego, com o objetivo de permitir que a





tributários e dívida ativa relacionados às contribuições do PIS/Pasep, tendo em vista a convergência


Parte II do Manual de Contabilidade aplicado ao Setor Público (MCASP); o art. 11, inciso I da Lei

7.998/1990 c/c com o art. 1º da Lei 8.019/1190, de modo que os reflexos contábeis estejam

evidenciados diretamente na contabilidade do FAT (item II.2.1.4);

9.3.2.5. publique em nota explicativa as razões da divergência entre os saldos contabilizados no

ativo do FAT e a respectiva obrigação reconhecida pelo BNDES (item II.2.1.6);

9.3.2.6. reclassifique os juros apropriados na conta contábil Empréstimos Concedidos a Receber



BNDES (FAT Constitucional) (item II.2.2.1);

9.3.2.7. no âmbito do FAT, realize a reclassificação contábil de R$ 2.572.748.826,88, excluindo

o registro contábil da conta Empréstimos Concedidos a Receber (código siafi 11241.01.00 - ativo


ativo não circulante), em cumprimento ao artigo 4º da Lei 9.365/1996 (item II.2.2.2);

293


9.3.2.8. no âmbito do FAT, apure a diferença de R$ 598.740.174,81 referente a saldo anterior a

2016 da conta Empréstimos Concedidos a Receber (Código Siafi 11241.01.00, ativo circulante), a fim

de verificar se trata de juros a serem capitalizados conforme definido no art. 4º da Lei 9.365/1996, e,

em caso positivo, realize a classificação para os próximos exercícios financeiros (item II.2.2.2);

9.3.2.9. divulgue o detalhamento da composição da conta Empréstimos Concedidos a Receber

(cód. Siafi 121110301) por meio de Notas Explicativas, inclusive esclarecendo as razões pelas quais

tais perdas são incorporadas no patrimônio do FAT e não assumidas pelo BNDES, conforme definido

no § 4º, art. 2º, Lei 8.019/1990 (item II.2.3.1);

9.3.2.10. adote os procedimentos contábeis adequados para evidenciar a natureza cambial dos

ajustes decorrentes da variação cambial do FAT Cambial, realizando seu registro na conta contábil

adequada que reflita as transações que ocorreram de fato (item II.2.3.1);

9.3.2.11. divulgue anualmente em sítio eletrônico as demonstrações financeiras do Fundo de


9.3.2.12. elabore anualmente notas explicativas às Demonstrações Financeiras anuais do FAT

que contenham no mínimo informações gerais sobre o fundo, resumo das políticas contábeis

significativas; informações de suporte e detalhamento de itens apresentados nas demonstrações

contábeis pela ordem em que cada demonstração e cada rubrica sejam apresentadas; e outras

informações relevantes que possam influenciar a situação financeira do fundo, e que sejam publicadas

e amplamente divulgadas, conforme definido no MCASP (item II.2.3.3);

9.4. dar ciência desta deliberação ao Ministério do Trabalho, Instituto Nacional do Seguro

Social, Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria da Receita Federal do Brasil, Procuradoria-Geral da

Fazenda Nacional e Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat);

9.5. arquivar os presentes autos.








GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 034.225/2013-7.

Natureza: Recurso de Reconsideração.

Entidade: Gerência Executiva do INSS – Rio de Janeiro-Centro/RJ.

Recorrente: Edison Luiz Soares Lemelle (CPF 668.363.017-87).


SUMÁRIO: RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. ARGUMENTOS QUE NÃO

AFASTAM OS MOTIVOS DA CONDENAÇÃO RECORRIDA. NÃO PROVIMENTO.

RELATÓRIO

294


Adoto como relatório as abaixo transcritas manifestações da Secretaria de Recursos (peça 103)

nestes autos, que contaram com o aval dos titulares do corpo diretivo daquela unidade especializada e

do representante do MPTCU (peças 104 a 106):

INTRODUÇÃO

1. Trata-se de recurso de reconsideração interposto pelo Sr. Edison Luiz Soares Lemelle (peça

64), servidor do Instituto Nacional de Seguro Social, contra o Acórdão 2822/2015 – TCU – Plenário

(peça 48), proferido na Sessão de 4/11/2015, Ata 44/2015, com o seguinte teor:

9.1. excluir da relação processual os segurados Deraldo Martins Rios (CPF 192.503.397- 04);

Edson Chaves da Silva (CPF 435.131.237-87); João Rufino Neto (CPF 365.172.677-00); José Luiz

Tomaz de Ponte (CPF 350.621.857-34); Orlando de Oliveira (CPF 255.494.647-72); Osiel Terezino da

Costa (CPF 269.718.527-53) e Vagner da Cruz (CPF 371.295.467-00);

9.2. considerar revel a Sra. Neusa da Silva Thomazini, nos termos do art. 12, §3º, da Lei nº

8.443, de 16 de julho de 1992;

9.3. julgar, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, e 16, inciso III, alínea ‘d’, e § 2º da Lei nº

8.443, de 1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 202, § 6º, 209,

inciso IV, e 210 e 214, inciso III do Regimento Interno do TCU, irregulares as contas do responsável

Edison Luiz Soares Lemelle (CPF 668.363.017-87), condenando-o ao pagamento das quantias abaixo

relacionadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante

o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’ do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres

do Instituto Nacional do Seguro Social, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora

devidos, calculados a partir das correspondentes datas até o efetivo recolhimento, na forma da

legislação em vigor, em decorrência da concessão irregular de aposentadorias aos seguintes segurados:

9.3.1. Edison Chaves da Silva (CPF 435.131.237-87)

DATA DA

OCORRÊNCIA

VALOR

ORIGINAL (R$)

10/2/1998 847,70

6/3/1998 687,33

7/4/1998 687,33

6/5/1998 687,33

9/6/1998 687,33

6/7/1998 703,68

11/5/2000 1.472,04

6/6/2000 736,02

6/7/2000 778,78

3/8/2000 778,78

6/9/2000 778,78

4/10/2000 778,78

6/11/2000 778,78

5/12/2000 1.557,56

5/1/2001 778,78

5/2/2001 778,78

12/3/2001 778,78

6/4/2001 778,78

4/5/2001 778,78

5/6/2001 778,78

4/7/2001 838,43

295


3/8/2001 838,43

5/9/2001 838,43

4/10/2001 838,43

6/11/2001 838,43

5/12/2001 1.676,86

4/1/2002 838,43

5/2/2002 838,43

5/3/2002 838,43

3/4/2002 838,43

6/5/2002 838,43

6/6/2002 838,43

3/7/2002 915,56

5/8/2002 915,56

4/9/2002 915,56

3/10/2002 915,56

6/11/2002 915,56

4/12/2002 1.831,12

7/1/2003 915,56

5/2/2003 915,56

6/3/2003 915,56

3/4/2003 915,56

6/5/2003 915,56

4/6/2003 915,56

3/7/2003 1.096,01

5/8/2003 1.096,01

3/9/2003 1.096,01

6/10/2003 1.096,01

5/11/2003 1.096,01

3/12/2003 2.192,02

6/1/2004 1.096,01

6/2/2004 1.096,01

3/3/2004 1.096,01

5/4/2004 1.096,01

5/5/2004 1.096,01

3/6/2004 1.145,65

5/7/2004 1.145,65

4/8/2004 1.145,65

9.3.2. Jose Luiz Tomaz de Ponte (CPF 350.621.857-34)

DATA DA

OCORRÊNCIA

VALOR

ORIGINAL (R$)

18/2/1998 184,50

3/3/1998 615,01

2/4/1998 615,01

4/5/1998 615,01

9.3.3. Vagner da Cruz (CPF 371.295.467-00)

DATA DA

CORRÊNCIA

VALOR

ORIGINAL (R$)

296


5/1/1998 909,50

3/2/1998 747,54

4/3/1998 747,54

2/4/1998 747,54

5/5/1998 747,54

11/1/1999 1.152,48

15/1/1999 768,25

2/2/1999 768,25

4/12/2000 1.700,70

27/12/2000 2.611,97

9/1/2001 17.772,29

11/1/2001 850,35

2/2/2001 850,35

2/3/2001 850,35

3/4/2001 850,35

3/5/2001 850,35

4/6/2001 850,35

3/7/2001 915,48

2/8/2001 915,48

4/9/2001 915,48

2/10/2001 915,48

5/11/2001 915,48

4/12/2001 1.830,96

3/1/2002 915,48

4/2/2002 915,48

4/3/2002 915,48

2/4/2002 915,48

3/5/2002 915,48

4/6/2002 915,48

2/7/2002 999,70

2/8/2002 999,70

3/9/2002 999,70

2/10/2002 999,70

4/11/2002 999,70

3/12/2002 1.999,40

3/1/2003 999,70

4/2/2003 999,70

6/3/2003 999,70

2/4/2003 999,70

5/5/2003 999,70

3/6/2003 999,70

2/7/2003 1.196,74

4/8/2003 1.196,74

2/9/2003 1.196,74

2/10/2003 1.196,74

4/11/2003 1.196,74

2/12/2003 2.393,48

297


5/1/2004 1.196,74

3/2/2004 1.196,74

2/3/2004 1.196,74

2/4/2004 1.196,74

4/5/2004 1.196,74

2/6/2004 1.250,95

2/7/2004 1.250,95

3/8/2004 1.250,95

2/9/2004 1.250,95

4/10/2004 1.250,95

3/11/2004 1.250,95

2/12/2004 2.501,90

4/1/2005 1.250,95

2/2/2005 1.250,95

2/3/2005 1.250,95

4/4/2005 1.250,95

3/5/2005 1.250,95

2/6/2005 1.330,44

4/7/2005 1.330,44

2/8/2005 1.330,44

2/9/2005 1.330,44

4/10/2005 1.330,44

3/11/2005 1.330,44

2/12/2005 2.660,88

3/1/2006 1.330,44

2/2/2006 1.330,44

2/3/2006 1.330,44

4/4/2006 1.330,44

3/5/2006 1.396,96

2/6/2006 1.396,96

4/7/2006 1.396,96

2/8/2006 1.396,96

4/9/2006 2.095,44

3/10/2006 1.397,22

3/11/2006 1.397,09

4/12/2006 2.794,18

3/1/2007 1.397,09

2/2/2007 1.397,09

2/3/2007 1.397,09

3/4/2007 1.397,09

3/5/2007 1.443,19

4/6/2007 1.443,19

3/7/2007 1.443,19

2/8/2007 1.443,19

4/9/2007 2.164,78

2/10/2007 1.443,19

5/11/2007 1.443,19

298


4/12/2007 2.886,38

9.4. julgar, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea ‘d’, e §§ 1º e 2º da Lei

8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso IV, e §§ 1º

e 5º, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, irregulares as contas do Sr. Edison Luiz Soares

Lemelle (CPF CPF 668.363.017-87), servidor do INSS (agente administrativo) solidariamente com a

responsável Suzete Ferro Sampaio (CPF 716.202.737-72), também servidora do INSS (agente

administrativo) e condená-los ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do

prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o TCU (art. 214, inciso III,

alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Instituto Nacional do

Seguro Social – INSS, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir

das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor, em

decorrência da concessão irregular de aposentadorias por tempo de serviço, ocasionando prejuízo aos

cofres públicos, segundo os pagamentos efetuados aos seguintes segurados:

9.4.1. Orlando de Oliveira (CPF 255.494.647-72);

DATA DA

OCORRÊNCIA

VALOR ORIGINAL

(R$)

20/4/1998 2.120,15

12/5/1998 642,47

10/5/2000 1.375,90

9/6/2000 687,95

11/7/2000 727,91

9/8/2000 727,91

12/9/2000 727,91

10/10/2000 727,91

10/11/2000 727,91

11/12/2000 1.455,82

10/1/2001 727,91

9/2/2001 727,91

9/3/2001 727,91

11/4/2001 727,91

10/5/2001 727,91

9.4.2. Osiel Terezino da Costa (CPF 269.718.527-53)

DATA DA

OCORRÊNCIA

VALOR

ORIGINAL (R$)

10/12/1997 1.049,17

13/1/1998 983,61

11/2/1998 983,61

11/3/1998 983,61

8/4/1998 983,61

11/5/1998 983,61

9/6/1998 983,61

20/8/1998 2.021,90

7/4/1999 977,16

12/4/1999 1.010,86

299


10/5/1999 1.010,86

9/6/1999 1.010,86

8/7/1999 1.057,46

9/8/1999 1.057,46

9.5. julgar, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea ‘d’, e §§ 1º e 2º da Lei

8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso IV, e §§ 1º

e 5º, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, irregulares as contas da responsável Neusa da Silva

Thomazini (CPF 461.367.467-00), servidora do INSS, e condená-la ao pagamento das quantias a

seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar,

perante o TCU (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos

cofres do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, atualizada monetariamente e acrescida dos juros

de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na

legislação em vigor, em decorrência da concessão irregular de aposentadorias por tempo de serviço,

ocasionando prejuízo aos cofres públicos, segundo os pagamentos efetuados aos seguintes segurados:

9.5.1. Deraldo Martins Rios (CPF 192.503.397-04)

26/1/1998 3.534,18

4/2/1998 709,20

4/3/1998 709,20

3/4/1998 709,20

6/5/1998 709,20

9.5.2. João Rufino Neto (CPF 365.172.677-00)

11/11/1997 2.992,95

9/12/1997 1.224,39

7/1/1998 818,70

5/2/1998 816,26

5/3/1998 816,26

7/4/1998 816,26

7/5/1998 816,26

4/6/1998 816,26

6/7/1999 369,27

13/7/1999 891,43

9/8/1999 891,43

6/9/1999 891,43

6/10/1999 891,43

5/11/1999 891,43

6/12/1999 1.782,86

6/1/2000 891,43

4/2/2000 891,43

8/3/2000 891,43

6/4/2000 891,43

5/5/2000 891,43

6/6/2000 891,43

6/7/2000 943,22

4/8/2000 943,22

6/9/2000 943,22

5/10/2000 943,22

300


7/11/2000 943,22

6/12/2000 1.886,44

5/1/2001 943,22

6/2/2001 943,22

6/3/2001 943,22

5/4/2001 943,22

7/5/2001 943,22

6/6/2001 943,22

5/7/2001 1.015,47

9.6. aplicar aos responsáveis Edison Luiz Soares Lemelle (CPF 668.363.017-87), Neusa da Silva

Thomazini (CPF 461.367.467-00) e Suzete Ferro Sampaio (CPF 716.202.737-72) a multa prevista no

art. 57 da Lei nº 8.443, de 1992, no valor de R$ 87.000,00 (oitenta e sete mil reais), R$ 19.000,00

(dezenove mil reais) e R$ 14.000,00 (quatorze mil reais), respectivamente, fixando- lhes o prazo de 15

(quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem perante o Tribunal (art. 23, inciso III,

alínea ‘a’ da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 214, inciso III, alínea ‘a’ do RI/TCU) o recolhimento da

dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente, a contar da data deste Acórdão até

a data do efetivo recolhimento, caso não seja paga no prazo estabelecido, na forma da legislação em

vigor;

9.7. solicitar, com base no art. 61 da Lei nº 8.443, de 1992, e no art. 275 do Regimento Interno

do TCU, à Advocacia-Geral da União, por intermédio do Ministério Público junto ao TCU, a adoção

das medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis indicados nos itens 9.3, 9.4 e 9.5 deste

acórdão, caso não haja, dentro do prazo estabelecido, a comprovação do recolhimento das dívidas,

devendo este Tribunal ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e à sua restituição;

9.8. autorizar, desde logo, com amparo no art. 28, inciso II da Lei nº 8.443, de 1992, a cobrança

judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

9.9. tendo em vista a gravidade da infração cometida, aplicar aos responsáveis Edison Luiz

Soares Lemelle, Neusa da Silva Thomazini e Suzete Ferro Sampaio a penalidade de inabilitação para o

exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública,

consoante o art. 60 da Lei 8.443/1992, pelo prazo de 8 (oito) anos;

9.10. remeter cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, aos

responsáveis, ao Instituto Nacional do Seguro Social e à Procuradoria da República no Estado do Rio

de Janeiro, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei nº 8.443, de 1992;

9.11. comunicar ao Instituto Nacional do Seguro Social e à Procuradoria da República no Estado

do Rio de Janeiro que a decisão contida no subitem 9.2 deste acórdão não impedirá a adoção de

providências administrativas e/ou judiciais contra os beneficiários dos pagamentos previdenciários

inquinados, com vistas à recuperação dos valores indevidamente pagos.

HISTÓRICO

2. Trata-se de tomada de contas especial instaurada pela Caixa Econômica Federal em desfavor

dos servidores Edison Luiz Soares Lamelle, Neusa da Silva Thomazini e Suzete Ferro Sampaio,

referentes à concessão irregular de benefícios previdenciários.

2.1. Os servidores Edison Luiz Soares Lemelle, Neusa da Silva Thomazini e Suzete Ferro

Sampaio foram indiciados por intermédio do Processo Administrativo Disciplinar 35301.017921/1998-

98, em razão da concessão irregular de benefício de aposentadoria, tendo sido aplicada a penalidade de

advertência (peça 1, p. 151-203; peça 1, p. 219, 221 e 223).

2.2 . O Sr. Edison Luiz Soares Lemelle foi citado pela concessão irregular de benefícios para os

servidores Edson Chaves da Silva, José Luiz de Ponte e Vagner da Cruz. Foi citado também

solidariamente com Suzete Ferro Sampaio pela concessão irregular de benefícios a Orlando de

Oliveira e Osiel Terezino da Costa.

301


2.3. O Tribunal rejeitou a alegação de defesa apresentada pelo ora recorrente e decidiu, por meio

do Acórdão 2822/2015 – TCU – Plenário, transcrito anteriormente, julgar irregulares suas contas,

condenando-o ao ressarcimento do débito, além de aplicar-lhe multa.

2.4. Não satisfeito com o julgado, o responsável interpôs recurso de reconsideração, ora em

análise, requerendo que seja reformada a decisão exarada no Acórdão 2822/2015 – TCU – Plenário e,

consequentemente, afastada a multa e o débito aplicado (peça 64).

2.5. Registre-se que a responsável Neusa da Silva Thomazini também interpôs recurso contra a

deliberação recorrida, não tendo sido conhecido por intempestividade nos termos do Acórdão

1131/2016-Plenário (peça 89).

ADMISSIBILIDADE

3. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peça 65), ratificado pelo Ministro-Relator

(peça 71), que concluiu pelo conhecimento do recurso, com efeito suspensivo em relação a todos os

responsáveis condenados em solidariedade dos itens 9.3, 9.4, 9.6, 9.8 e 9.9 do Acórdão 2822/2015-

Plenário, eis que preenchidos os requisitos processuais aplicáveis à espécie.

MÉRITO

4. Delimitação

4.1. Constituem objetos do recurso verificar as seguintes questões (peça 64):

a) se é devido o débito referente à concessão irregular de benefício previdenciário uma vez que o

beneficiado teve recurso judicial provido e/ou já está sendo executado;

b) se ocorreu a violação do princípio constitucional da anterioridade da lei.

5. Da reativação judicial de benefício e do bis in idem

5.1. O recorrente argui, no tocante à recomposição do débito, que um dos beneficiados do INSS

(Edson Chaves da Silva) já está sendo executado pelo suposto débito e outro (Vagner da Cruz) teve o

benefício reativado por decisão judicial transitada em julgado.

Análise

5.2. Não merecem prosperar as alegações aqui apresentadas.

5.3. Em que pese o responsável alegar que o segurado Vagner da Cruz voltou a receber o

benefício em razão de decisão judicial transitada em julgado, não foram inseridos aos autos cópia da

sentença do referido processo judicial, o que impede a análise da extensão dos efeitos da coisa julgada

da sentença prolatada. Não é possível, portanto, verificar se a suposta decisão judicial afastou ou não

os fundamentos que levaram à condenação do recorrente nos presentes autos (concessão fraudulenta

do benefício), ou ainda o valor do benefício pretensamente considerado devido. Quanto a este último

ponto, note-se que o próprio recorrente informa que o benefício teria sido mantido pela decisão judicial

no período de 10/12/1998 a 01/12/2007, sendo que sua condenação em débito engloba valores a partir

de janeiro de 1998.

5.4. No que se refere à existência de execução judicial do beneficiário Edson Chaves da Silva

sobre os mesmos valores, convém destacar que no ordenamento jurídico brasileiro vigora o princípio

da independência das instâncias, em razão do qual podem ocorrer condenações simultâneas nas

diferentes esferas jurídicas – cível, criminal e administrativa. Dessa forma, o fato de tramitarem

processos em esferas distintas não viola o princípio que veda o bis in idem, como se constata pelo teor

dos artigos 935 do Código Civil, 66 do Código de Processo Penal, 126 da Lei 8.112/1990 e 12 da Lei

8.429/1992.

5.5. Esta Corte de Contas possui entendimento pacífico no sentido de que a tramitação de ações

em outras esferas, com vistas à apuração de condutas antijurídicas, não configura dupla apenação

(Acórdãos 40/2007-Plenário, 2.477/07-1ª Câmara e 1.234/08-2ª Câmara). Nesse sentido é excerto do

voto condutor do Acórdão 654/1996-TCU-2ª Câmara, o qual afasta a possibilidade de bis in idem,

ainda que haja ação de ressarcimento de dano, interposta em sede judicial, concomitante a decisão

deste Tribunal:

302


O risco de um ressarcimento em duplicidade por parte do responsável está de todo afastado, em

razão da orientação já sumulada nesta Corte no sentido de que os valores eventualmente já satisfeitos

deverão ser considerados para efeito de abatimento na execução (Enunciado da Súmula-TCU nº 128).

5.6. Desse modo, não há como acolher o argumento apresentado.

6. Da legislação aplicável

6.1. O recorrente argui pela ilegalidade na imputação do débito a ele imposto, considerando o

princípio da anterioridade da lei, uma vez que o fato gerador ocorreu entre os anos de 1997 e 1998, no

entanto, a lei de cobrança de débito previdenciário é do ano de 2002 e a Instrução Normativa de 2005.

Análise

6.2. Não merecem prosperar as alegações aqui apresentadas. A argumentação da defesa é

inaplicável ao caso.

6.3. A alegação invocada pelo recorrente (lei de cobrança de débito previdenciário e Instrução

Normativa de 2005), não o socorre, uma vez que afrontou diversos dispositivos constitucionais e legais

já existentes à época dos fatos.

6.4. Vale destacar a violação a princípios constitucionais referentes à administração pública, tais

como princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, moralidade administrativa,

eficiência.

6.5. Como bem destacado pelo Ministério Público Federal “As irregularidades cometidas

afrontaram, ainda, o Princípio da Eficiência, uma vez que, além de não alcançarem o melhor

desempenho das funções inerentes aos seus respectivos cargos, o descaso dos Réus no trato com a

coisa pública, proporcionou a grave lesão aos cofres Previdenciários” (peça 6, p. 208).

6.6. Cite-se, ainda, o art. 116 da Lei 8.112/1990 que dispõe, dentre os deveres do servidor, o

exercício com zelo e dedicação das atribuições do cargo, a lealdade às instituições a que servir, e a

observância às normas legais e regulamentares, sendo vedado ao servidor valer-se do cargo para lograr

proveito pessoal ou de outrem em detrimento da dignidade da função pública, nos termos do artigo

117, IX, sob pena, inclusive, de demissão, conforme preceitua o art. 132. Ademais, as condutas

descritas, causadoras de dano ao erário, também levam à aplicação da lei orgânica deste Tribunal (Lei

8.443/1992), tal como anotado no acórdão recorrido.

6.7. Pelo exposto, não merecem guarida as alegações apresentadas.

CONCLUSÃO

7. Em face das análises anteriores, conclui-se que:

a) o responsável não apresenta nos autos elementos que afastem parte de sua condenação em

débito decorrente de suposta decisão judicial;

b) no ordenamento jurídico brasileiro vigora o princípio da independência das instâncias, em

razão do qual podem ocorrer condenações simultâneas nas diferentes esferas jurídicas – cível, criminal

e administrativa;

c) não houve violação do princípio da anterioridade da lei, sendo que o recorrente infringiu

dispositivos constitucionais e legais que já vigoravam à época dos fatos.

7.1. Assim, os elementos apresentados pelo recorrente não têm o condão de modificar a

deliberação recorrida, devendo-se mantê-la em seus exatos termos.


8. Diante do exposto, com fundamento nos artigos 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992,

submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:

a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;

b) comunicar ao recorrente, ao Instituto Nacional de Seguro Social e aos demais interessados a

deliberação que vier a ser proferida por esta Corte.

2. Instada a se pronunciar novamente nos autos, por força de diligência determinada pelo

despacho que integra o processo à peça 107, a Secretaria de Recursos elaborou novo pronunciamento

(peça 131), cujo conteúdo contou com o aval dos titulares do corpo diretivo daquela unidade

303


especializada e do representante do MPTCU (peças 132, 133 e 136), cujo excerto passo a transcrever a

seguir:

HISTÓRICO

2. Trata-se de tomada de contas especial instaurada em desfavor dos servidores do INSS Edison

Luiz Soares Lamelle, Neusa da Silva Thomazini e Suzete Ferro Sampaio, em face de concessões

irregulares de benefícios previdenciários.

2.1. Os servidores em referência foram indiciados no âmbito do Processo Administrativo

Disciplinar 35301.017921/1998-98, pela concessão indevida de aposentadorias, tendo sido aplicada a

penalidade de advertência (peça 1, p. 151-203; peça 1, p. 219, 221 e 223).

2.2. Devidamente citado para apresentação de defesa, o ora recorrente, Edison Luiz Soares

Lamelle, apresentou as razões de defesa de peças 24 e 25, que foram consideradas insuficientes para

elidir as irregularidades apuradas nos autos. Assim, o responsável teve as suas contas julgadas

irregulares, com imputação de débito e multa, pela concessão irregular de aposentadoria a Edison

Chaves da Silva, Jose Luiz Tomaz de Ponte e Vagner da Cruz.

2.3. Irresignado, interpôs recurso de reconsideração, requerendo a reforma da decisão

condenatória, o afastamento do débito e das sanções que lhe foram aplicadas. O apelo foi inicialmente

instruído por esta Secretaria conforme peça 103, que propôs conhecer do expediente e, no mérito,

desprovê-lo, em razão da ausência de elementos capazes de afastar os fundamentos contidos na

decisão recorrida.

2.4. Em despacho de peça 107, o Exmo. Ministro-Relator do recurso solicitou a realização

preliminar de diligência, nos seguintes termos:

(...)

3. O recorrente alega, em síntese, ser indevida a condenação que lhe foi cominada, eis que um

dos benefícios teria sido reativado por força de determinação judicial, após devidamente suspenso pelo

INSS pelo prazo de nove anos, e o débito relativo a outro benefício já estaria sendo ressarcido aos

cofres públicos pelo respectivo beneficiário. Não trouxe qualquer defesa em relação ao benefício

concedido a Jose Luiz Tomaz de Ponte.

4. A Secretaria de Recursos propôs a rejeição dos argumentos recursais apresentados. Ponderou

que o recorrente não comprovou o alegado, já que não trouxe aos autos as deliberações judiciais

pertinentes, e que a independência das instâncias autorizaria condenações em diferentes esferas

jurídicas.

5. Compulsando os autos, observo que a afirmação do recorrente quanto a existência de decisões

judiciais que determinaram a continuidade do pagamento inquinado está lastreada em documento

oficial do INSS juntado à peça 64, p. 3. Não se trata, assim, de meras afirmações desacompanhadas de

prova.

6. Julgo, dessa forma, que a ausência das deliberações judiciais não devem ser motivo para a

rejeição imediata de suas alegações de defesa, sem que sejam adotadas diligências ao INSS e à justiça

federal, caso necessário, para que tais documentos sejam juntados aos autos.

7. O princípio da independência das instâncias também não autoriza a manutenção da

condenação de débito já ressarcido por outro devedor solidário, sob pena de infringir às instâncias

subsequentes, notadamente à Advocacia Geral da União, o ônus da adoção de medidas inócuas.

Em vista do exposto, restituo os autos à Secretaria de Recursos para que diligencie ao INSS ou à

justiça federal, se necessário, a fim de que sejam anexados aos autos as deliberações judiciais

proferidas no Mandado de Segurança 99.0017951-8 – 33ª Vara Federal/RJ (6º Juizado Especial) e de

que sejam prestadas informações quanto ao eventual ressarcimento aos cofres públicos do débito

decorrente do benefício concedido a Edison Chaves da Silva.

(...)

2.5. Após a realização das diligências requeridas, foram juntados os documentos de peças 121,

122, 128 e 129.

304


ADMISSIBILIDADE

3. O exame preliminar de admissibilidade (peça 65), ratificado pelo Ministro-Relator (peça 71),

concluiu pelo conhecimento do recurso, com a concessão de efeito suspensivo aos itens 9.3, 9.4, 9.6,

9.8 e 9.9 do Acórdão 2822/2015-Plenário.

MÉRITO

4. Delimitação

4.1 Constitui objeto do recurso verificar as seguintes questões:

a) se a decisão judicial que determinou a continuação do pagamento de uma das aposentadorias

teria o condão de afastar parcialmente as irregularidades verificadas nestes autos; e

b) se o eventual ressarcimento do débito por um dos aposentados beneficiados pela

irregularidade afastaria a condenação contida no acórdão recorrido.

5. Da reativação judicial de benefício previdenciário

5.1. O recorrente argumentou que uma das aposentadorias consideradas irregular, do beneficiário

Vagner da Cruz, foi restabelecida por decisão judicial transitada em julgado. Assim, entende que não

poderia ser penalizado por um ato que foi mantido em outra instância.

5.2. Após a realização de diligência à Justiça Federal, a 9ª Vara Federal do Rio de Janeiro

(Antiga 33ª Vara) encaminhou cópia integral do processo de Mandado de Segurança

Individual/Previdenciário 0017951-09.1998.4.02.5101 (98.0017951-8), que apreciou a suspensão do

pagamento de aposentadoria a Vagner da Cruz (peça 129).

Análise

5.3. Em exame ao documento encaminhado em sede de diligência, observa-se que o aposentado

Vagner da Cruz ingressou com mandado de segurança contra ato do superintendente do INSS no

estado do Rio de Janeiro que suspendeu os pagamentos do seu benefício previdenciário. Sustentou em

especial a violação ao seu direito à ampla defesa, uma vez que a suspensão ocorreu antes da sua oitiva

(peça 129, p. 1-4).

5.4. O juízo concedeu liminar para que fosse restabelecido o pagamento do benefício (peça 129,

p. 90), mas ao final decidiu pela improcedência do pedido para denegar a ordem. Nesse sentido,

transcreve-se a parte dispositiva da decisão (peça 129, p. 99-100, grifos no original):

Busca o impetrante através deste mandamus decisão judicial que determine à apontada

autoridade coatora restabelecer o pagamento de seu benefício previdenciário.

Vejamos.

Em jogo está a Seguridade Social, incumbida constitucionalmente de prover o sistema

previdenciário, concedendo benefícios aos segurados e seus dependentes.

Prima facie, razão assiste à impetrante.

Porém, in casu, a questão desafia acurada análise de tal sorte a suplantar a questão formal do

procedimento e se adentrar no mérito do ato administrativo combatido: os requisitos que dão ensejo à

concessão do benefício e à cassação.

A particularidade, neste feito, vem à tona diante do acervo probatório trazido à colação pela

Autarquia. É de tamanha gravidade que o Poder Judiciário não pode descartá-lo sob argumentos

processuais, por mais que sejam de porte.

Assim é que a Autarquia demonstrou que o benefício em apreço é produto de conduta

nitidamente fraudulenta.

São os traços da irregularidade, a saber:

1. não contar o beneficiário com o tempo de serviço mínimo exigido pela legislação;

2. ter seu pedido de aposentadoria instruído por documentos inidôneos, conforme se infere da

documentação acostada aos autos pela Autarquia.

O quadro, pois, é insustentável, tornando inviável o acolhimento da pretensão deduzida pela

impetrante.

305


Desse modo, o benefício não foi suspenso pelo simples indício de fraude, mas sim pela

existência de fraude devidamente apurada, o que afasta a aplicação do disposto na súmula 160 do ex-

TRF.

Demais disto, "A Administração Pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de

vícios que os tomem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de

conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a

apreciação judicial" (Súmula 473 do STF).

Portanto, instaurado o devido processo administrativo de revisão, sendo garantida a oportunidade

do segurado demonstrar a licitude dos documentos que originaram a concessão do seu benefício, e

comprovada a existência de fraude, correta a decisão de suspender o benefício adotada pela

Administração.

Por fim, resta à impetrante a oportunidade de se socorrer das vias ordinárias, uma vez que a

questão em voga demonstra a necessidade de dilação probatória, que não é cabível na via eleita.

Posto isso, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO para DENEGAR A ORDEM e condeno o

impetrante nas custas, sem honorários (Súmula 105 STJ), mantendo os efeitos da liminar até o trânsito

em julgado da sentença.

5.5. Esta decisão foi objeto de recurso pelo aposentado, que obteve provimento no âmbito do

Tribunal Regional Federal da 2ª Região (peça 129, p. 135-138). O mandado de segurança foi provido

para manter o pagamento do benefício previdenciário. Em especial, restou consignado no voto

condutor do acórdão do TRF-2:

Uma vez deferida a concessão do benefício previdenciário pelo INSS, a revogação deste ato pela

Administração, ainda que seja possível em tese, só pode ser efetuada após a apuração da ilegalidade de

sua concessão através de procedimento administrativo em que sejam garantidas ao segurado o

contraditório e a ampla defesa, nos termos do art. 5°, LIV e LV, da CF/88. A matéria está sumulada

através do verbete nº 160 do ex-TFR:

“A suspeita de fraude na concessão de beneficio previdenciário, não enseja, de plano, a sua

suspensão, ou cancelamento, mas dependerá de apuração em procedimento administrativo.”

(...)

Com efeito, verifica-se nos autos a presença de processo administrativo para apuração de

irregularidade na concessão do benefício previdenciário do impetrante, porém não ocorreu antes do

bloqueio do seu benefício, a intimação por AR do segurado para se defender das alegações de fraude,

acompanhada de oficio do INSS para que o mesmo apresentasse documentação para validar a

concessão do seu benefício.

(...)

Isto posto, dou provimento à apelação do impetrante para que reformada a r. sentença recorrida,

conceder a segurança, invalidando o ato que cancelou o benefício previdenciário do apelante, sem

prejuízo de regular apuração, no devido processo legal, da suspeita de fraude alegada pela d.

autoridade impetrada.

5.6. Constata-se, portanto, que o juízo inicial concluiu pela existência de fraude na concessão da

aposentadoria. Em decorrência, julgou improcedente o mandado de segurança do beneficiário.

5.7. No entanto, em grau recursal, a decisão foi reformada, pois o TRF-2 entendeu que o objeto

do Mandado de Segurança estava limitado à discussão em torno da legalidade do ato que suspendeu o

pagamento do benefício. O acórdão concluiu que houve violação ao direito de defesa do aposentado,

pois o seu benefício foi suspenso antes da conclusão de um processo administrativo que garantisse o

contraditório e a ampla defesa.

5.8. O julgado que concedeu o mandado de segurança, inclusive, invalidou o ato que cancelou o

benefício previdenciário sem prejuízo da regular apuração da suspeita de fraude em processo

administrativo que observe o devido processo legal.

306


5.9. Dessarte, conclui-se que as decisões judiciais em exame não afastam a irregularidade

verificada nos presentes autos de TCE. O mandado de segurança foi concedido em face de vício

processual e não descaracterizou a suposta fraude na concessão da aposentadoria. A decisão originária,

inclusive, concluiu pela efetiva existência de fraude na concessão da aposentadoria a Vagner da Cruz.

6. Do ressarcimento ao erário em outra esfera da administração pública

6.1. O responsável informa que um dos beneficiados pela concessão irregular de aposentadoria

(Edson Chaves da Silva) já estaria sendo executado pelo débito. Desse modo, defende que não pode

ser cobrado por uma dívida que já está sendo quitada por outra pessoa.

Análise

6.2. Após reiterada diligência ao INSS (ofícios às peças 108 e 114, ARs às peças 109 e 124), foi

encaminhada as respostas de peças 121, 122 e 128, em que o órgão informa que:

Considerando que a Procuradoria Regional Federal da 2ª Região/Subnúcleo de Ressarcimento

identificou pagamento ao devedor de benefício em manutenção, NB: 32/535.179.274-1,

encaminhamos o dossiê à 17.025.010 — Agência da Previdência Social Angra dos Reis, OL

Consessor/OL Mantenedor, que providenciou a CONSIGNAÇÃO.

(peça 128, p. 1)

6.3. O representante do INSS parece querer informar que o aposentado Edson Chaves da Silva

teve o seu benefício irregular cessado (peça 128, p. 12) e, posteriormente, foi lhe concedido nova

aposentadoria, dessa vez por invalidez (peça 128, p. 13). E sobre esta nova aposentadoria deve estar

sendo feita a consignação do débito referente aos pagamentos indevidos da aposentadoria anterior.

6.4. Não foi juntado pelo INSS documentos com informações acerca dos valores consignados.

No entanto, no expediente recursal do responsável, foi colacionado o documento de peça 64, p. 4, que

informa acerca dos valores supostamente objeto de consignação. Observa-se a existência de débito

com o INSS no montante de R$ 106.955,13, com período inicial de consignação em 30/3/2009.

6.5. É possível aferir, portanto, que o débito referente à concessão irregular da aposentadoria de

Edson Chaves da Silva está sendo ressarcido pelo próprio beneficiário no âmbito do INSS.

6.6. A informação em referência não possui eficácia para alterar o mérito do presente processo

de TCE, vez que não se tem notícia do efetivo ressarcimento da integralidade do débito na presente

data, apenas da presumível redução de seu montante em face da referida consignação. O responsável

foi condenado pela concessão irregular de benefícios previdenciários e o ressarcimento dos valores

indevidamente pagos a um dos beneficiários, em verdade, reforça os fundamentos do acórdão

recorrido.

6.7. No entanto, a notícia acerca do ressarcimento de parte do débito imputado ao responsável

deve ser comunicada à Advocacia-Geral da União, responsável pela execução dos acórdãos deste

Tribunal, para que adote as medidas que entender cabíveis. Isso porque a consignação do débito

referente à concessão irregular da aposentadoria de Edson Chaves da Silva poderá ser descontada do

montante do débito imputado ao ora responsável.

6.8. Desse modo, não se verifica procedência neste argumento com relação ao mérito do

processo, mas entende-se necessário informar à AGU acerca do ressarcimento de parte do débito no

âmbito do INSS, para adoção das medidas pertinentes no âmbito do processo de execução do acórdão

recorrido.

CONCLUSÃO

7. Em face das análises anteriores, ratifica-se os termos da instrução contida à peça 103, no

sentido de afastar os argumentos apresentados pelo recorrente em seu apelo, com as seguintes

conclusões adicionais a partir das respostas das diligências efetuadas:

a) a decisão judicial que determinou a manutenção do pagamento da aposentadoria de Vagner da

Cruz não altera os fundamentos do acórdão recorrido, uma vez que não examinou o mérito da

concessão irregular do benefício; e

307


b) o ressarcimento de parte dos débitos no âmbito do INSS (referente à aposentadoria de Edson

Chaves da Silva) não tem eficácia sobre o mérito dos autos, mas influi no processo de execução da

decisão recorrida, devendo ser comunicada à AGU.

7.1. Assim, os elementos apresentados pelo recorrente não têm o condão de modificar a

deliberação recorrida, devendo ser mantida em seus exatos termos.


8. Diante do exposto, com fundamento nos artigos 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992,


a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;

b) encaminhar à AGU cópia dos documentos de peças 64 (p. 4-8), 121, 122 e 128, informando

que o débito referente aos pagamentos irregulares ao beneficiário Edson Chaves da Silva está sendo

objeto de consignação no âmbito do INSS, conforme os referidos documentos; e

c) comunicar ao recorrente, ao Instituto Nacional de Seguro Social, à Advocacia-Geral da União

e aos demais interessados acerca da deliberação que vier a ser proferida por esta Corte.

É o relatório.

VOTO

Por atender aos requisitos de admissibilidade, conheço do recurso de reconsideração interposto

por Edison Luiz Soares Lemelle (peça 64), então servidor do Instituto Nacional de Seguro

Social/INSS, contra o Acórdão 2.822/2015-TCU-Plenário (peça 48), de relatoria do Ministro Augusto

Nardes, por meio do qual este Tribunal julgou irregulares suas contas, condenou-o ao pagamento do

débito apurado e aplicou-lhe multa no valor de R$ 87.000,00, fundada no art. 57 da Lei 8.443/1992.

2. A apenação decorreu da concessão irregular de benefícios previdenciários, no âmbito do

Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.

3. O recorrente alegou, em síntese, que (i) o benefício de Wagner da Cruz foi reativo por decisão

judicial, não podendo ser o recorrente condenado a ressarcimento de tal benefício; (ii) os prejuízos

decorrentes da concessão do benefício em favor de Edson Chaves da Silva já vêm sendo ressarcidos

pelo beneficiário, mediante consignação em folha de pagamento; e (iii) houve violação do princípio

constitucional da anterioridade da lei, uma vez que o fato questionado ocorreu nos exercícios de 1997

e 1998, em data pretérita à lei de cobrança do débito previdenciário, editada em 2002.

4. Após a análise detida dos argumentos recursais apresentados, a unidade técnica propôs, com

anuência do representante do MPTCU (peças 106 e 136), o não provimento do recurso, por considerar

que os elementos apresentados pelo recorrente não têm o condão de modificar a deliberação recorrida.

5. Acompanho a análise da unidade técnica e deixo de acolher a preliminar de violação do

princípio constitucional da anterioridade da lei.

6. A condenação ora recorrida não tem relação com a cobrança de crédito previdenciário, mas

sim com a prática de fraude que acarretou prejuízo aos cofres públicos. Assim, a data de vigência da

lei de cobrança de débito previdenciário, suscitada pelo recorrente, em nada influencia o julgamento

deste processo.

7. No mérito, concordo com a proposta uníssona constante dos autos de não provimento do

recurso, motivo pelo qual incorporo a análise realizada pela unidade técnica às minhas razões de

decidir.

8. Conforme apurado em diligência, o benefício do Sr. Wagner da Cruz foi reativo por decisão

judicial, em segunda instância, que reconheceu violação ao direito de defesa daquele beneficiário, uma

vez que seu benefício foi suspenso antes da conclusão de um processo administrativo que garantisse o

contraditório e a ampla defesa.

308


9. Observo que, na deliberação judicial em questão, não houve juízo de valor acerca da licitude

da concessão da aposentadoria em apreço. O mandado de segurança foi concedido em face de vício

processual e não descaracterizou a suposta fraude na concessão do benefício, diferentemente do juízo a

quo que concluiu pela existência de fraude na concessão da aposentadoria e, por isso, havia julgado

improcedente o mandado de segurança do beneficiário.

10. Assim, não há respaldo para o afastamento do débito apontado, até porque o decisum que

invalidou o ato do INSS o fez “...sem prejuízo da regular apuração da suspeita de fraude em processo

administrativo que observe o devido processo legal”.

11. Quanto à notícia acerca do ressarcimento do débito referente à concessão irregular da

aposentadoria de Edson Chaves da Silva pelo próprio beneficiário, no âmbito do INSS, alinho-me às

conclusões da unidade técnica no sentido de que tal informação não afasta a condenação em apreço,

refletindo-se, contudo, na sua respectiva execução, uma vez apurado os valores efetivamente

ressarcidos, motivo pelo qual anuo à proposta de comunicação de tal fato à Advocacia Geral da União,

para a adoção das medidas que entender cabíveis no âmbito do processo de execução do acórdão

recorrido.

12. Por fim, lembro que o recorrente foi condenado pela concessão irregular de outros benefícios

previdenciários, além dos mencionados no recurso em exame.

13. Não há, pois, fundamento para alterar o acórdão recorrido.

Diante do exposto, VOTO pela adoção da minuta de acórdão que ora trago ao exame deste

colegiado.


1. Processo nº TC 034.225/2013-7.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de reconsideração (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrente: Edison Luiz Soares Lemelle (668.363.017-87).

4. Entidade: Gerência Executiva do INSS - Rio de Janeiro-Centro/RJ.


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Augusto Nardes.




9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto por Edison

Luiz Soares Lemelle, então servidor do Instituto Nacional de Seguro Social/INSS, contra o Acórdão

2.822/2015-TCU-Plenário;



9.1. conhecer do recurso de reconsideração, com fundamento nos arts. 32 e 33 da

Lei 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento;

9.2. cientificar a AGU de que o débito referente aos pagamentos irregulares ao beneficiário

Edson Chaves da Silva está sendo objeto de consignação no âmbito do INSS e encaminhar àquele

órgão cópia dos documentos de peças 64 (p. 4-8), 121, 122 e 128;


309










TC 034.010/2011-4

(Apensos: TC 014.967/2015-4, TC 034.460/2011-0, TC 033.728/2011-9 e TC 024.532/2014-2)

Natureza: Pedido de Reexame.

Unidade: Universidade Federal de Juiz de Fora - UFJF.

Recorrentes: Fernando Martins Pereira da Silva (CPF 481.166.370-53) e Henrique Duque de


Representação legal: Marilda de Paula Silveira (OAB/DF 33.954) e outros.

SUMÁRIO: PEDIDOS DE REEXAME. MULTA. OBRA PÚBLICA. DEFICIÊNCIAS EM

PLANILHA ORÇAMENTÁRIA. EXIGÊNCIA DE ATESTADOS PARA ITENS DE POUCA

REPRESENTATIVIDADE. VEDAÇÃO DE FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS.

DESCUMPRIMENTO DE DETERMINAÇÃO E DE DILIGÊNCIA DO TCU. AUSÊNCIA DE

RESPONSABILIDADE DE UM DOS RECORRENTES. CULPABILIDADE DO EX-REITOR.

PROVIMENTO DE UM DOS RECURSOS.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada na Secretaria de Recursos (Serur), acolhida pelos

dirigentes da unidade técnica:

“1. Trata-se de pedidos de reexame (peças 152-153/171/173) interpostos por Fernando Martins

Pereira da Silva, Consultor Técnico do MEC e Henrique Duque de Miranda Chaves Filho, ex-Reitor,

contra o Acórdão 2303/2015 – TCU – Plenário (peça 131).

1.1. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:

‘9.1. aplicar aos responsáveis abaixo relacionados multas individuais nos valores

consignados, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para

comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional,

atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se

forem pagas após o vencimento:

Responsável Fundamento Valor da Multa

Henrique Duque de Miranda Chaves

Filho

art. 58, inciso II R$ 40.000,00

Henrique Duque de Miranda Chaves

Filho

art. 58, incisos IV e VII R$ 15.000,00

Antônio de Pádua Gouvêa Pascini art. 58, inciso II R$ 4.000,00

Fernando Martins Pereira da Silva art. 58, inciso II R$ 4.000,00

9.2. determinar à Universidade Federal de Juiz de Fora que se abstenha de efetuar pagamentos

relativos ao serviço de ‘revestimento em alucobond’, referente ao Contrato 161/2012, com preços

310


unitários superiores a R$ 300,00 (trezentos reais)/m², na data-base do contrato, efetuando as devidas

compensações nas faturas subsequentes caso algum montante já tenha sido pago por esse serviço;

9.3. dar ciência à Universidade Federal de Juiz de Fora sobre a ocorrência das seguintes

ilegalidades, para que adote as medidas corretivas cabíveis, evitando-se sua repetição:

9.3.1. o Edital de Concorrência 1/2011 foi publicado sem previsão de recursos orçamentários

suficientes para custear o empreendimento, em conflito com o disposto no art. 7º, § 2º, inciso III, da

Lei 8.666/1993 e não observando o disposto no item 9.1.4 do Acórdão 1.084/2011 – Plenário;

9.3.2. o Edital de Concorrência 01/2011 foi publicado sem critério de reajuste, descumprindo o

disposto no art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 e a determinação contida no item 9.3.6 do Acórdão

3.040/2008 – Plenário;

9.3.3. o orçamento de referência da Concorrência 1/2011 foi elaborado sem todas as

composições de preços unitários, em contrariedade ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, §

2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, assim como na Súmula-TCU 258 e no item 9.1.1 do Acórdão

1.084/2011 – Plenário;

9.3.4. o orçamento de referência da Administração, no âmbito da Concorrência 01/2011,

apresentou sobrepreço por quantitativo inadequado em relação ao serviço cimbramento em madeira, ao

desconsiderar o reaproveitamento de material, com infringência aos arts. 3º, 6º, inciso IX, alínea ‘f’ e

12, incisos III e VII, todos da Lei 8.666/1993;

9.3.5. foi exigida dos licitantes, no âmbito da Concorrência 01/2011, a comprovação de

capacitação técnico-profissional e técnico-operacional relativamente à execução de serviços de

pequena representatividade no cômputo do valor global do objeto licitado, em desacordo com as

disposições contidas no art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 e Súmula-TCU 263/2011, e

descumprindo o disposto no item 9.1.5 do Acórdão 1.084/2011 – Plenário;

9.3.6. houve vedação à participação de empresas em consórcio, no âmbito da Concorrência

01/2011, mesmo o objeto apresentando complexidade e valor significativo, o que pressupõe restrição à

competitividade e consequente violação ao art. 3º da Lei 8.666/1993;

9.3.7. não foram estipulados, no Edital de Concorrência 01/2011, limites expressos para

subcontratação da obra, e foi prevista a possibilidade de sub-rogação do contrato, contrariando o art.

37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, e os arts. 2º, 72 e 78, inciso VI, da Lei 8.666/1993;

9.3.8. as cópias do Processo Administrativo 23071.01245712011-90 fornecidas à empresa

representante não se encontravam de acordo com o art. 38 da Lei 8.666/1993 (autuado, protocolado,

numerado ou rubricado pelos agentes responsáveis), possibilitando alterações indevidas a qualquer

tempo;

9.4. recomendar à Universidade Federal de Juiz de Fora que promova ampla divulgação interna

de orientações e normativos que versam sobre definições de cláusulas contratuais e critérios de

reajustes no momento das licitações, em especial nas obras que envolvam elevadas quantias e extensos

prazos de execução, alertando e melhorando seu sistema de controles internos, de modo que o

acompanhamento das deliberações do TCU seja mantido;

9.5. determinar à SeinfraUrbana que inclua, oportunamente, no seu planejamento, se ainda não o

fez, novo procedimento de fiscalização nas obras de construção do Hospital Universitário de Juiz de

Fora;

9.6. encaminhar cópia desta decisão e do relatório e voto que o fundamentam ao Ministério da

Educação e ao Procurador da República Ângelo Giardini de Oliveira como subsídio à instrução do

Inquérito Civil 1.22.001.000163/2013-21.’

HISTÓRICO

2. Trata-se de relatório de auditoria que teve por objetivo examinar os procedimentos

administrativos adotados pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) para a licitação,

contratação e execução das obras de construção de seu hospital, além de agregar questões correlatas,

311


investigadas em outros três processos (TC-034.460/2011-0, TC-033.728/2011-9 e TC-024.532/2014-

2), apensados a estes autos.

2.1. O certame licitatório foi realizado por meio da Concorrência 1/2011 e o presente processo

agregou a auditoria realizada pelo TCU e a representação feita por licitante (TC-034.460/2011-0).

2.2. Após desenvolvimento do processo concluiu esta Corte pela existência das seguintes

irregularidades, imputando-as aos agentes públicos que deram causa:

(a) Orçamento incompleto ou inadequado, responsabilizados Antônio de Pádua Gouvêa Pascini e

Fernando Martins Pereira da Silva, técnicos responsáveis, respectivamente, pela elaboração e

conferência do orçamento da obra;

(b) Sobrepreço por superestimativa de cimbramento, responsabilizados os técnicos envolvidos,

Antônio de Pádua Gouvêa Pascini e Fernando Martins Pereira da Silva;

(c) Aferição de capacidade técnico-operacional em relação a serviços de pequena

representatividade, responsabilizado o gestor e condutor do certame licitatório, o ex-reitor Henrique

Duque de Miranda Chaves Filho;

(d) Proibição de participação de empresas em consórcio, responsabilizado o ex-reitor Henrique

Duque de Miranda Chaves Filho;

(e) Descumprimento de determinação e desatendimento à diligência do TCU, responsabilizado o

ex-reitor Henrique Duque de Miranda Chaves Filho.

2.3. Na gradação da multa restou assentado (peça 82), verbis:

‘56. Antônio de Pádua Gouvêa Pascini e Fernando Martins Pereira da Silva foram

responsabilizados por impropriedades na elaboração do orçamento do Hospital, que não continha o

detalhamento necessário da composição de custo de seus itens. Além disso, as premissas por ele

adotadas resultaram na superestimativa de quantitativos, fazendo com que a obra fosse licitada com

estimada de preços indevidamente inflada. Como tais condutas infringem as regras dispostas na Lei de

Licitações fixo a multa a lhes ser aplicada com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 em

R$ 4.000,00.

57. O ex-reitor Henrique Duque de Miranda Chaves Filho descumpriu as orientações emanadas

por esta Corte de Contas e repetiu, na segunda licitação para a construção do Hospital Universitário, as

mesmas irregularidades já apontadas em relação à primeira. O comportamento do ex-gestor, além de

demonstrar descaso pelas decisões desta Corte, ainda resultaram em grave cerceamento da

competitividade do certame, conduzindo, certamente, a substancial prejuízo, ainda não plenamente

dimensionado por nossos auditores. Em face da gravidade dos atos praticados proponho que lhe seja

cominada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 40.000,00.

58. Adicionalmente, o ex-reitor não atendeu tempestivamente à determinação do item 9.2 do

Acórdão 2.678/2012 – Plenário, deixando de fornecer elementos essenciais para a instrução do

processo, nem forneceu justificativa razoável para tal omissão. Como agravante, Henrique Duque de

Miranda Chaves Filho ainda deixou de responder a diligência promovida pelo Tribunal com o intuito

de obter os documentos faltantes.

59. O procedimento do ex-gestor obstaculizou severamente a atuação do controle externo,

impedindo que se verificasse o adimplemento das condições impostas pelo Tribunal para a execução

do contrato e merece ser firmemente repudiada por esta Corte com base no art. 58, incisos IV e VII, da

Lei 8.443/1992, impondo-lhe multa de R$ 15.000,00.

2.4. Neste momento, os recorrentes insurgem-se contra a deliberação previamente descrita.

2.5. Por oportuno, vale lembrar que as razões recursais do ex-reitor estão contidas em três peças

autônomas, quais sejam 153/171/173 e todas serão consideradas neste exame.’


3. Reitera-se o exame de admissibilidade contido na peça 152, ratificado pela Relatora com a

suspensão dos efeitos do item 9.1, do acórdão recorrido (despacho de peça 162), bem como do

despacho de peça 170.

312


EXAME DE MÉRITO

4. Delimitação

4.1. Constitui objeto do presente recurso definir se:

a) o recorrente Fernando Martins Pereira da Silva foi o responsável pela conferência do

orçamento da obra, em relação tanto a ausência de detalhamento das composições de preços unitários,

quanto dos quantitativos que seriam responsáveis pelo sobrepreço por estimativa do cimbramento;

b) subsiste a responsabilidade do ex-reitor (Henrique Duque de Miranda Chaves Filho) pelos

vícios referentes a exigências restritivas no edital da Concorrência 1/2012-UFJF;

c) as restrições à competitividade referente à exigência de capacidade técnico-operacional de

itens de pequena representatividade e à vedação da participação de empresas em consórcio são

indevidas, e se deve ser mantida a apenação do ex-reitor;

d) houve descumprimento/desatendimento à determinação desta Corte de Contas.

5. Da responsabilização do consultor do MEC pela conferência do orçamento.

5.1. Defende-se no recurso de Fernando Martins Pereira da Silva que na condição de consultor

técnico do Ministério da Educação – MEC não tinha como atribuição, como não o fez, de elaborar,

nem conferir valores e estimativas referentes ao orçamento da Concorrência 1/2011-UFJF, logo não

poderia ser responsabilizado por esta irregularidade.

5.2. Argumenta que:

(a) a responsabilidade pela elaboração do orçamento e sua adequação, seja dos quantitativos, seja

em relação aos custos unitários e globais era de responsabilidade do engenheiro da Universidade

Federal de Juiz de Fora – UFJF, tanto é assim que a Anotação de Responsabilidade Técnica é assinada

por tal profissional, não havendo participação do MEC no mérito dos procedimentos licitatórios, mas

verificação da compatibilidade do objeto proposto com o Programa REHUF;

(b) sua atuação e análise ‘se limitava preponderante e essencialmente, do Projeto Arquitetônico

no que tange à sua funcionalidade como Hospital Universitário, suas especialidades e fluxos de

atendimento - isso sob os parâmetros da Engenharia Hospitalar (e não sob a ótica ‘orçamentista’), tudo

para o atendimento às normas do Programa REHUF e aos regramentos regulamentadores das ações da

Saúde Pública (como, por exemplo, às normas da ANVISA)’;

(c) não atuou em nenhum outro processo com revisor de orçamento, e, no presente processo, a

responsabilidade pela orçamentação foi inclusive reconhecida pela instrução nos ‘(a) nos tópicos 1.3 e

1.4; e (b) nos itens 74, 97, 99,101,103,179,244,245, 264.5 e 264.6’;

(d) a sua participação em nada difere da engenheira Mereli Gomes Camargo Ramos Mello,

isentada de qualquer responsabilidade pelas irregularidades, uma vez que emitem pareceres com as

mesmas finalidades. O recorrente e a engenheira do MEC, estariam lotados no mesmo órgão (Diretoria

de Hospitais Universitários Federais/Coordenação Geral dos Hospitais Universitários Federais) e com

as mesmas atribuições que não englobam análise e conferência de orçamento, assim, em razão da

isonomia deveriam ter o mesmo tratamento.

Análise:

5.3. Inicialmente, é importante pontuar que o recorrente foi responsabilizado pela conferência do

orçamento que apresentava:

(a) vícios de incompletude e inadequação, conforme disposto nos itens 84 a 94 transcritos no

relatório do acórdão condenatório;

(b) sobrepreço por superestimativa de cimbramento, conforme disposto nos itens 95 a 115

transcritos no relatório do acórdão condenatório.

5.4. O fundamento legal para a condenação do consultor técnico foi a disposição dos arts. 6º,

inciso IX, alínea ‘f’ e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, assim como na Súmula-TCU 258.

5.5. Os pontos da controvérsia trazida nas razões recursais não dizem respeito ao mérito da

irregularidade, mas: (a) se o consultor, lotado no MEC e não na UFJF, teria atribuição, conferida por

norma em sentido amplo, para conferir o orçamento elaborado pelo engenheiro da universidade que o

313


elaborou e foi o responsável pela ART ou se suas atribuições se limitavam a, como afirmado por ele,

verificar a funcionalidade da obra como Hospital Universitário, suas especialidades e fluxos de

atendimento (parâmetros da Engenharia Hospitalar e não sob a ótica ‘orçamentista’), para o

atendimento às normas do Programa REHUF e aos regramentos regulamentadores das ações da Saúde

Pública (como, por exemplo, às normas da ANVISA); e (b) se era devido a desigualdade de tratamento

para servidores nas mesmas condições, uma vez que engenheira, também parecerista do MEC, que

atuou nos autos foi isentada de responsabilidade e se encontrava na mesma situação jurídica do

recorrente.

5.6. Vale enfatizar que o fundamento para a apenação foi o descumprimento dos arts. 6º, inciso

IX, alínea ‘f’ e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, assim como da Súmula-TCU 258. Tal dispositivo,

de fato, permite a condenação do orçamentista, por orçamento incompleto ou inadequado, contudo, in

casu, a discussão remete-se a outro patamar, qual seja: de quem seria a responsabilidade pelo

orçamento? Do engenheiro da UFJF ou do engenheiro da UFJF, conjuntamente com os

pareceristas/consultores do MEC?

5.7. Entende-se que a questão se resolveria se houvesse regramentos infralegais no Programa

REHUF que disciplinasse a forma de atuação, as competências, os objetivos e as atribuições dos

agentes dos diferentes órgãos (MEC e UFJF). No caso concreto não foi invocada norma específica,

definidora de atribuições, por esta Corte para a responsabilização, o que se pressupõe inexistente.

5.8. A inexistência de norma causa dificuldades para a responsabilização conjunta, por não se

saber quais seriam as obrigações dos agentes do MEC. Extrai-se dos autos, que ante a situação fática e

a participação dos agentes no momento da defesa foi determinante para a responsabilização em

conjunto.

5.9. As respostas às audiências permitiram, no entendimento do TCU, verificar a efetiva

participação dos consultores e sua respectiva responsabilidade na elaboração e aprovação do

orçamento. Por outro lado, se a participação de servidores ou agentes designados pelo MEC para

atuarem como consultores/pareceristas, conforme se concluiu, atraísse a responsabilidade por vícios no

orçamento, o tratamento, no tocante a apenação, dado a tais agentes, que se colocam em situação

idêntica, não poderia ser diverso.

5.10. O Novo Código de Processo Civil – NCPC, de observância subsidiária nesta Corte de

Contas, imputa aos órgãos responsáveis, por sua aplicação, deveres institucionais, dispõe o seu art.

926, verbis:

Art. 926. Os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e

coerente.

5.11. Embora o NCPC faça referência específica ao novo sistema de precedentes por ele adotado,

não há prejuízo de sua observância para toda a jurisprudência, assim, entende-se haver deveres gerais

que os tribunais devem observar quais sejam: (a) dever de uniformizar sua jurisprudência; (b) dever de

manter a jurisprudência estável; (c) dever de integridade; (d) dever de coerência; (e) dever de dar

publicidade adequada aos precedentes.

5.12. No caso vertente se interessa pelo dever de coerência. De acordo com Fred Didier Júnior,

Paula Sarno Braga e Rafael Alexandria de Oliveira (in Curso de Direito Processual Civil: 10ª ed.

Salvador: Editora Jus Podivm 2005. v.2. pág. 479-480):

‘A coerência entre duas normas pode ser visualizada em dimensão formal ou dimensão

substancial.

A coerência formal está ligada à ideia de não-contradição; a coerência substancial, à ideia de

conexão positiva de sentido. O dever de coerência deve ser concretizado em ambas as dimensões.

A exigência de coerência produz efeitos também em duas dimensões: interna e externa.

Do ponto de vista externo, os tribunais devem coerência às suas próprias decisões anteriores e a

linha evolutiva do desenvolvimento da jurisprudência. A coerência é, nesse sentido, uma imposição do

princípio da igualdade – casos iguais dever ser tratados igualmente, sobretudo quando o tribunal já tem

314


um entendimento firmado. Não pode o tribunal contrariar o seu próprio entendimento, ressalvada,

obviamente, a possibilidade de sua superação.’

5.13. Nota-se que se há que se ter coerência entre duas decisões, com mais razão deve-se guardar

coerência numa mesma decisão prolatada, o que impõe tratamento semelhante dispensado aos

consultores responsáveis.

5.14. Dessa forma, observa-se que não haveria motivos a ensejar tratamento diferenciado entre o

recorrente e a engenheira Mereli Gomes Camargo Ramos Mello.

5.15. O que se está a discutir não é se o recorrente e a engenheira fizeram ou não a conferência

dos quantitativos globais ou unitários. A discussão é se está inserida, no rol de atribuições destes

consultores/pareceristas, a conferência das composições e os valores de todos os itens do orçamento.

Em outras palavras, se cabia aos engenheiros do MEC o exame e a conferência de todos os itens e

composições constante do orçamento da obra e não efetivamente o que se fez.

5.16. Se inserto nas atribuições dos agentes do MEC a possibilidade da responsabilização

conjunta pela conferência do orçamento inadequado, bem como o sobrepreço por superestimativa de

cimbramento, há que se conferir o mesmo tratamento para os dois servidores pareceristas, ou

esclarecer que no caso o recorrente não cumpriu a atribuição ao passo que a servidora, cuja

responsabilidade foi afastada, cumpriu sua obrigação, o que não se pode é avaliar as condutas em

relação ao que cada um fez. Há um dever de fazer e este deve ser objetivamente avaliado. Não se pode,

ante a dificuldade de se determinar as obrigações dos agentes do MEC, avaliar o alcance do que

fizeram ou do como tentaram justificar o que deveriam ter feito.

5.17. No voto condutor, restou consignado que ‘a atuação de Antônio de Pádua Gouvêa Pascini e

Fernando Martins Pereira da Silva, técnicos responsáveis, respectivamente, pela elaboração e

conferência do orçamento da obra, foi omissa e contrariou as normas legais pertinentes, devendo ser-

lhes aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.’

5.18. Em relação à engenheira entendeu a Corte ‘que a participação da engenheira do MEC

Mereli Gomes Camargo Ramos Mello na consecução da irregularidade reveste-se de menor relevância,

pois o parecer por ela elaborado tinha escopo mais geral, e foi emitido com o objetivo precípuo de

aferir a adequação do custo global do empreendimento, sem descer a maiores detalhes. Deve, portanto,

ser afastada sua responsabilidade em relação a este apontamento.’

5.19. A nosso sentir, não há nos autos elementos normativos ou mesmo dispositivo infralegal que

discipline qual as obrigações do engenheiro, ora recorrente, e a da engenheira, anteriormente isentada

de responsabilidade. Não se identificou, por meio de normas, que caberia ao apenado a feitura da

conferência do detalhamento do orçamento e à engenheira, isentada de responsabilidade, a aferição

somente em relação a adequação do custo global. Os dois técnicos atuavam no mesmo órgão do MEC

e ao que tudo indica tinham as mesmas atribuições, se estas abarcavam a conferência do orçamento

detalhada, o encaminhamento da responsabilização deveria ser similar, sob pena de afronta à isonomia.

A apenação deve combinar o que de fato foi realizado com o que deveria ter sido feito, e não pelo que

os pareceres se propuseram a fazer.

5.20. Pelo exposto, entende-se que uma vez isentada a engenheira que possuía atribuições

similares ao recorrente, e também em seu parecer não promoveu uma conferência detalhada do

orçamento, nem identificou sobrepreço por cimbramento, o tratamento a ser dado ao recorrente não

pode ser diverso.

5.21. Dessa forma, para que se privilegie a coerência da decisão, dever insculpido no art. 926, do

NCPC, e com fundamento no princípio constitucional e legal da isonomia, entende-se que as alegações

de Fernando Martins Pereira da Silva merecem ser acolhidas e ser reformado o decisum condenatório

para afastar a multa do 9.1.

6. Da ausência de participação do ex-reitor no processo licitatório.

6.1. O recorrente aduz em suas razões recursais que não pode ser responsabilizado por não ter

qualquer participação formal na elaboração, formalização ou execução do edital da Concorrência

315


1/2012-UFJF e por inexistir culpa in vigilando. Em sua defesa cita precedente desta Corte, no qual

teria sido afastada a responsabilidade de superior hierárquico (Acórdão 65/1997- TCU – Plenário).

6.2. Argumenta ainda que:

(a) se a responsabilização da comissão de licitação (via de regra, formada por técnicos da área),

conforme doutrina citada, não se faz de forma automática, devendo-se analisar cada caso concreto e

identificadas as responsabilidades individuais, com mais razão deve ser avaliada a situação dos que se

situam mais distantes do certame;

(b) suas atribuições institucionais não permitiam a verificação de cada detalhe do certame e

somente atuou no processo licitatório para suspender o processo concorrencial e, novamente, citando

doutrina, alega que há que se haver dolo ou culpa e nexo causal com o resultado;

(c) a comissão de licitação nomeada pelo ex-Reitor (Portaria 798/2011) era composta por

técnicos qualificados, sendo que oito deles possuía formação em engenharia, não sendo possível

atribuir ao gestor responsabilidade por detalhes técnicos específicos de engenharia, uma vez que, ante

manifestação destes profissionais, não caberia ao gestor (desconhecedor do assunto) questionar a

manifestação técnica;

(d) esta Corte isentou a responsabilidade do autor do edital, não tendo que se falar de

responsabilidade do gestor que não participou da elaboração;

(e) ao tomar conhecimento da representação em 31/10/2012, imediatamente, determinou a

suspensão do certame mediante telefonema e despacho, sendo a única ação do ex-reitor no processo;

(f) a boa-fé, no contexto dos autos, restou demonstrada, uma vez que desconhecia qualquer

irregularidade, sendo que o processo foi conduzido por experimentados engenheiros, administradores e

economista na comissão de licitação. Traz julgados do STJ (v.g. REsp 1.188.091/MG; AgRg no

AREsp 279581 / MG; AgRg no AREsp 279581 / MG; AgRg no REsp 1416369 / MG; AgRg no

AREsp 31356 / SC) onde se afirma a impossibilidade de se presumir a má-fé.

Análise:

6.3. Pertinente pontuar que o ex-reitor foi ouvido em audiência em dois processos apensados a

este (TC 033.728/2011-9 e TC 034.460/2011-0) sobre as irregularidades pelas quais foi neste presente

processo condenado. As audiências e apurações das respectivas responsabilidades não diferem,

portanto, a linha de entendimento exposta a seguir abarca o disposto nos dois processos de controle

externo.

6.4. Neste item da instrução, examina-se somente a responsabilidade pessoal (individual e

subjetiva) do ex-reitor pelas irregularidades, sem adentrar no mérito dos vícios do certame e no

descumprimento e (ou) desatendimento de determinação desta Corte. Tais avaliações serão realizadas

em itens específicos desta instrução.

6.5. Em que pese os elogiáveis esforços demandados na identificação das irregularidades,

examinados em tópicos subsequentes, entende-se que a responsabilização do agente merece uma

análise mais cautelosa.

6.6. Em apertada síntese, exige-se para a caracterização da responsabilidade subjetiva do agente

nesta Corte de Contas todos os elementos típicos da irregularidade (fato punível e culpável).

6.7. Para que o fato seja punível, devem estar caracterizados os seguintes pressupostos: (a)

identificação do fato punível e qualificação do agente; (b) conduta comissiva ou omissiva e

antijurídica, perfeitamente individualizada; (c) resultado, existência de dano ou infração a norma legal,

regulamentar ou contratual ou, ainda, a desatendimento ou descumprimento de determinação desta

Corte de Contas; (d) nexo de causalidade entre a ação e a ilicitude verificada; (e) dolo ou culpa, em

sentido amplo, do agente.

6.8. Por sua vez, a culpabilidade compõe a estrutura da irregularidade, e consiste: (a) na

existência ou não de excludentes; (b) no juízo de reprovabilidade extraído da análise de como os

agentes se posicionaram e contribuíram para o fato, pois não há irregularidade sem reprovação.

316


6.9. Importante mencionar que a caracterização da irregularidade em sua plenitude (identificação

de todos os elementos típicos) deve preceder a defesa, em outras palavras, devem constar da citação do

agente, sob pena de ofensa ao contraditório e a ampla defesa e a nulidade do decisum.

6.10. Da atenta leitura das audiências, consubstanciadas no TC 033.728/2011 (peça 7) e no TC

034.460/2011-0 (peças 22 e 39) verifica-se, tão somente, a atribuição de responsabilidade ao ex-Reitor.

A conduta imputada consistiu na omissão (deixar de fazer) do ex-reitor, que não teria adotado

providências para a exclusão das irregularidades do edital da Concorrência 1/2011 – UFJF).

6.11. Entende-se haver neste elemento da responsabilização um quesito identificado pelo

recorrente que requer enfrentamento. Conduta, de fato, é gênero, das quais são espécies a ação e a

omissão, tal elemento deve estar perfeitamente caracterizado antes da citação, não se podendo de

forma genérica atribuir a conduta ao gestor, pois aos agentes públicos cabe a estrita observância do

princípio da legalidade e nada podem fazer ou deixar de fazer quando não previsto em lei.

6.12. Por isto, na descrição da conduta e na atribuição de responsabilidade pela aprovação do

edital surge a discussão, a responsabilidade pela condução, adoção das devidas ações no certame

licitatório sob discussão (Concorrência 1/2011 – UFJF), era do ex-Reitor? A quem caberia o impulso

oficial e os despachos decisórios para andamento do certame? Qual a disposição legal (em sentido

amplo) que regulamenta a situação? Se não constava das atribuições do ex-Reitor houve avocação de

competência? Se constava das atribuições houve delegação de competências? Houve homologação do

certame pela autoridade (ex-Reitor)? Há, nos autos, documento assinado pelo ex-Reitor dando

seguimento ao edital e a consequente publicação com os vícios identificados?

6.13. Não se encontra nas peças instrutórias tais exames, não se identificou no Estatuto ou no

Regimento Interno da UFSJ a qual autoridade da Universidade cabia a condução do processo

licitatório e da contratação. Conforme extrai-se dos autos, houve uma imputação genérica à autoridade

máxima da entidade, sem, contudo, aferir se a atribuição, estatutária ou regimental, de fato era deste

agente.

6.14. Em organizações de maior complexidade e mais estruturadas, como é o caso desta

Universidade, é de se esperar que exista um órgão e(ou) departamento com atribuições e competência

para estes serviços, e não se verificou tal estudo nos autos do presente processo.

6.15. Embora inexistente nos autos até o momento, ao se consultar o Regimento Interno da UFJF

verifica-se os preceitos a seguir transcritos:

‘Art. 15- A Reitoria é órgão de execução administrativa, competindo-lhe a coordenação,

fiscalização e superintendência de todas as atividades da Universidade.

Parágrafo único- O regimento da Reitoria disporá sobre sua competência, organização e

funcionamento, bem como sobre as competências dos órgãos a ela subordinados que não tenham

regimento próprio.

Art. 16- A Reitoria é composta pelos gabinetes do Reitor e do Vice-Reitor, pelas Pró- Reitorias,

pelos órgãos suplementares e pelas assessorias.

Art. 18- O Vice-Reitor exercerá atribuições permanentes ou temporárias na Administração

Superior da Universidade, fixadas pelo Reitor. Das Pró-Reitorias

Art. 19- As Pró-Reitorias serão disciplinadas pelo regimento interno da Reitoria, dentro dos

limites legais, sendo suas atribuições básicas: I- formular diagnósticos da Instituição em suas áreas de

atuação; II- elaborar propostas de políticas setoriais; III- coordenar as atividades dos órgãos

responsáveis pela execução das políticas setoriais.’

6.16. A priori, a competência e a atribuição, de fato, são da reitoria, conforme art. 15, do RI-

UFJF, dessa forma há dois desdobramentos possíveis para resolução do recurso neste ponto específico.

6.17. A um, a princípio, a competência e a atribuição para condução e gestão do certame

licitatório é do Reitor, uma vez notificado, ao se manter silente sobre atos de delegação (seja por meio

de atos específicos, seja por meio de regimento interno da reitoria) assumiu como sendo sua a

317


responsabilidade pela gestão do processo, logo, juridicamente justificada a apenação imposta pelo

acórdão condenatório, em razão da conduta omissiva já descrita.

6.18. Não se está a falar de culpa in vigilando, mas de medida de gestão, qual seja

acompanhamento do processo licitatório e adoção de todas as medidas para que vícios fossem

evitados.

6.19. A dois, a inexistência de conduta comissiva, necessariamente, demandaria investigação

prévia, nos normativos da UFJF, a qual gestor caberia a condução do certame. Se ausente a

fundamentação, no art. 15, do RI-UFJF, prévia a condenação, sobre a responsabilidade individual do

ex-reitor na condução do certame, não se teria oportunizado a ele a apresentação de atos de delegação

ou outros elementos e argumentos prévios a condenação, o que ofenderia o contraditório e a ampla

defesa.

6.20. Filia-se, nesta instrução, ao segundo desdobramento para que se prestigie a ampla a defesa

e o contraditório e propõe-se o afastamento da apenação, em razão da ausência da perfeita

identificação da conduta, de forma prévia a defesa exercida pelo recorrente.

6.21. Entende-se desta forma, pois não se verificou a homologação do certame e não consta

qualquer ato administrativo praticado pelo ex-reitor que autorizasse o seguimento do feito. Por certo

que a omissão não elide a responsabilidade, mas na audiência deveria restar claro que ainda que não

praticado qualquer ato por ele, a responsabilidade sobre os vícios poderia recair sobre o responsável

pela condução, e que esta Corte entendia ser do reitor conforme disposto no RI-UFJF. A imputação

genérica da autoridade máxima não permite o exercício do perfeito contraditório, há que descrever os

motivos que determinam o entendimento da sua responsabilidade.

6.22. Se não acatada a proposta desta instrução, de afastamento da responsabilidade do ex-gestor,

outro ponto deve ser enfrentado, uma vez que foi arguido pelo recorrente, e refere-se à obrigação do

gestor do certame de verificar questões específicas sobre a restrição à competição.

6.23. Nesta questão, enfatiza-se se superado o vício na individualização da conduta, entende-se

que ao gestor, tanto no momento em que homologa o certame, quanto nos atos decisórios que dão

andamento ao processo, responde pelas eventuais irregularidades. Tais atos administrativos não se

revestem de mera formalidade, pois consiste na ação de fiscalização e controle praticado pela

autoridade competente passo a passo sobre o que foi realizado nos atos precedentes, e equivalem a

aprovar os procedimentos até então adotados.

6.24. A autoridade, ao anuir aos encaminhamentos, também se responsabiliza, visto que a ela

cabe arguir eventuais falhas na condução do procedimento.

6.25. Pelos vícios ocorridos em procedimento licitatório cabe a responsabilização da autoridade

que os validam, exceto se as irregularidades decorrerem de vícios ocultos, dificilmente perceptíveis na

análise procedida.

6.26. Nesses moldes, o controle do certame não constitui simples formalidade, mera anuência

com os atos dos envolvidos, ainda que lastreados em parecer jurídico, trata-se de ato administrativo

relevante, momento em que a autoridade competente tem o poder-dever de verificar a legalidade dos

atos praticados.

6.27. Nota-se que esta Corte não responsabilizou o ex-reitor pelos defeitos do orçamento, é

sabido que, de fato, trata-se de assunto técnico bastante estranho aos gestores, mas as exigências

restritivas já mencionadas em acórdão anterior mereceriam do responsável pela condução do certame

maior cautela e prudência para que justamente se evitasse a repetição.

6.28. Não se está, neste momento da instrução, a dizer que as exigências foram restritivas, mas

tão somente a afirmar que se perdurarem os vícios que serão examinados em itens próprios nesta peça,

subsiste a responsabilidade do ex-reitor.

7. Da restrição indevida à competitividade referente à capacidade técnico-operacional de

pequena representatividade.

318


7.1. Defende-se que esta Corte de Contas não aceita inclusão de itens de menor relevância sem

estarem devidamente fundamentadas ou motivadas, a contrário senso, se motivadas pode ser exigida a

capacidade técnico-operacional dos licitantes para itens de menor relevância. Cita o Acórdão

2.394/2007 – Plenário no sentido afirmado.

7.2. Dessa forma, por meio do Oficio 53-2011/ PROPLAN e à anterior Manifestação deste ex-

Reitor, todas as exigências técnicas foram devidas e previamente fundamentadas, requerendo que todas

as justificativas expostas pelo Pró-Reitor de Planejamento, colacionadas aos autos pelo Oficio 53-

2011/ PROPLAN compõem as suas razões recursais.

7.3. A seguir faz breve resumo do disposto no Ofício 53-2011/PROPLAN.

Análise:

7.4. Inicialmente destaca-se que o exame a seguir empreendido somente tem razão se afastada a

proposta de encaminhamento desta instrução disposta no item 6.

7.5. O recorrente repete os mesmos argumentos já defendidos nas suas razões de justificativa e

requer o reexame das alegações do Oficio 53-2011/ PROPLAN.

7.6. Entende-se que, na presente fase recursal, o responsável não apresentou elementos novos

consistentes capazes de alterar os fundamentos da deliberação recorrida. Em linhas gerais, os

argumentos constantes na peça recursal são os mesmos apresentados na fase de alegações de defesa,

portanto, matéria já enfrentada no relatório e no voto condutor do acórdão questionado, conforme

parágrafos 128-152 constante à peça 133, p. 21-27.

7.7. Quanto a responsabilidade do recorrente, entende-se o exame aplicável o já realizado no

item 6 desta instrução.

7.8. Apesar de o recorrente repetir argumentos idênticos, quanto ao mérito do vício, aos

examinados no acórdão recorrido, esses foram novamente examinados, em razão das características do

efeito devolutivo na fase recursal. Entretanto, verificou-se, conforme registro acima, que as alegações

novamente trazidas aos autos pelo recorrente não são capazes de modificar o entendimento firmado

pelo Tribunal no acórdão recorrido.

8. Da proibição da participação de empresas em consórcios e sua motivação.

8.1. Defende-se no recurso que a regra é a vedação da participação de empresas em consórcios

(art. 33, da Lei 8.666/93), sendo que a permissão é a exceção, e esta (permissão) é que deve ser

justificada. Ademais, tal situação encontra-se na esfera discricionária do gestor.

8.2. Cita diversos julgados desta Corte (Acórdãos 1.072/2005, 1.591/2005, 1.417/2008 e

1.165/2012, 3.010/2015, do Plenário, e 2.813/2004 e 4.206/2014, da Primeira Câmara) no sentido de

que a simples participação de ‘empresas em consórcio não implica necessariamente incremento de

competitividade, podendo, eventualmente, ter o efeito oposto, limitando a concorrência devido à

diminuição do número de empresas de porte interessadas por integrarem um mesmo consórcio’

8.3. De toda forma, alega que o Ofício 53/2011-PROPLAN traz exaustiva

motivação/fundamentação para a vedação e cumprimento da regra disposta na Lei 8.666/93, e requer

que os fundamentos sejam examinados como razões recursais.

Análise:

8.4. Inicialmente destaca-se que o exame a seguir empreendido somente tem razão se afastada a

proposta de encaminhamento desta instrução disposta no item 6.

8.5. O recorrente repete os mesmos argumentos já defendidos nas suas razões de justificativa e

requer o reexame das alegações do Oficio 53-2011/ PROPLAN. De forma diversa do item anterior,

embora as razões se repitam, entende-se assistir razão ao recorrente.

8.6. Conforme já exaustivamente tratado, tanto o ex-reitor quanto esta Corte não divergem e

entendem que aplicação do caput do art. 33 da Lei de Licitações, segundo doutrina e jurisprudência, e

a consequente possibilidade ou não da formação de consórcio para a execução da obra encontra-se na

esfera discricionária do gestor. Em outras palavras, ou seja, fica a critério do administrador de recursos

319


públicos, em cada caso concreto e de forma a ampliar a competitividade, a possibilidade de se permitir,

ou não, a participação de empresas em consórcio nas licitações.

8.7. No acórdão recorrido, em primeiro lugar afirma-se que em qualquer caso a motivação seja

para vedação seja para dispensa é necessária. Neste ponto, não se discorda do entendimento da Corte e

adota as razões do relatório e voto como elementos de convicção. A motivação para o exercício do

controle e mesmo para a transparência na aplicação dos recursos é boa prática e deve ser prestigiada e

requerida. Contudo, há nos autos a motivação e este não é o ponto que fundamentou a apenação, por

isso dispensam maiores digressões.

8.8. Os fundamentos que conduzem à irregularidade (vedação à formação de consórcio do edital

da Concorrência 1/2011-UFJF) estão centrados no fato de se tratar de obra grande vulto, complexidade

elevada e requerer, em razão de diversos serviços específicos, a conjugação de esforços de diferentes

pessoas jurídicas para o aumento da competividade do certame. Nesse sentido, alegam que, se vedada

a associação, em razão da complexidade da obra, muitas empresas por si seriam desestimuladas a

participar, por não apresentar as condições técnicas e operacionais requeridas em projeto de tal porte.

8.9. Dessa forma, conclui que o porte e a complexidade devem ser determinantes para se vedar

ou permitir a participação em consórcio (peça 133, p. 29), verbis:

‘Entende-se que a complexidade, o valor, a amplitude e a peculiaridade da obra sejam

determinantes na decisão de se admitir ou não o consórcio em uma licitação.

O administrador deve se abster de permitir tal constituição de empresas no caso em que o objeto

se reveste de simplicidade, já que, nesse caso, inúmeras empresas sozinhas teriam condições de

executar a obra. No caso de obras de grande vulto e complexidade, como a obra do Hospital

Universitário da UFJF, as empresas aglutinadas em consórcio poderiam compor uma organização

capaz de atender aos segmentos diversos de serviços (Acórdão 11.196/2011 – 2ª Câmara).’

8.10. Por isso, deve ser admitida a formação de consórcio quando o objeto a ser licitado envolver

questões de alta complexidade e de relevante vulto, em que empresas, isoladamente, não tenham

condições de suprir os requisitos de habilitação do edital, com vistas à ampliação da competitividade e

à obtenção da proposta mais vantajosa, em atendimento ao art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993.

8.11. Entende-se respeitabilíssimo o entendimento manifestado no acórdão recorrido, de fato, a

interpretação dada neste decisum por esta Corte norteia a atuação do gestor no tocante à sua

discricionariedade, conferindo segurança jurídica aos atos administrativos.

8.12. Registra-se, ainda, que a interpretação dada à lei está em consonância com diversos

julgados desta Corte (Acórdãos 22/2003, 1672/2006, 1417/2008, 2898/2012, todos do Plenário).

8.13. Contudo, há que se lembrar que se trata de interpretação extensiva do dispositivo legal,

dispõe o art. 33, da Lei 8666/93, verbis:

‘Art. 33. Quando permitida na licitação a participação de empresas em consórcio, observar-se-

ão as seguintes normas:

I - comprovação do compromisso público ou particular de constituição de consórcio, subscrito

pelos consorciados;

II - indicação da empresa responsável pelo consórcio que deverá atender às condições de

liderança, obrigatoriamente fixadas no edital;

III - apresentação dos documentos exigidos nos arts. 28 a 31 desta Lei por parte de cada

consorciado, admitindo-se, para efeito de qualificação técnica, o somatório dos quantitativos de cada

consorciado, e, para efeito de qualificação econômico-financeira, o somatório dos valores de cada

consorciado, na proporção de sua respectiva participação, podendo a Administração estabelecer, para o

consórcio, um acréscimo de até 30% (trinta por cento) dos valores exigidos para licitante individual,

inexigível este acréscimo para os consórcios compostos, em sua totalidade, por micro e pequenas

empresas assim definidas em lei;

IV - impedimento de participação de empresa consorciada, na mesma licitação, através de mais

de um consórcio ou isoladamente;

320


V - responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio, tanto na fase

de licitação quanto na de execução do contrato.

§ 1o No consórcio de empresas brasileiras e estrangeiras a liderança caberá, obrigatoriamente, à

empresa brasileira, observado o disposto no inciso II deste artigo.

§ 2o O licitante vencedor fica obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a

constituição e o registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no inciso I deste artigo.’

8.14. Não há nenhuma disposição que torne obrigatória a aceitação de empresas consorciadas em

objetos de grande vulto e complexidade, trata-se de interpretação que alargou o alcance que embora,

conforme já dito, seja de respeitabilidade inconteste, não está expressa pela lei. A discricionariedade

conferida ao gestor não foi circunscrita, pela lei, a objetos de pequeno vulto e complexidade.

8.15. Não por outro motivo, em nenhum dos precedentes citados acima (Acórdãos 22/2003,

1672/2006, 2898/2012, todos do Plenário) houve a aplicação da multa. A apenação também não foi

adotada por esta Corte no Acórdão 11.196/2011 – 2ª Câmara, outro precedente citado no relatório e

voto condutor do acórdão recorrido, assim, em que pese se concordar com a interpretação extensiva do

sentido do art. 33, da Lei 8.666/93, entende-se que a apenação deve ser relevada e afastada, pois assim

deliberou esta Corte em outros julgados, cujas circunstâncias de fato e direito se assemelham

(Acórdãos 22/2003, 1672/2006, 1417/2008, 2898/2012, todos do Plenário e Acórdão 11.196/2011 – 2ª

Câmara).

8.16. Assim, ainda que, afastada a proposta desta instrução contida no item 6, a responsabilidade

do recorrente quanto a esta irregularidade deve ser afastada e revisto o quantum da multa aplica no

item 9.1 do acórdão recorrido e que teve por fundamento o art. 58, inciso II da Lei 8.443/92.

9. Da ausência de descumprimento de determinação do TCU

9.1. Defende-se, em síntese, que não houve, por parte do ex-Reitor, descumprimento de

determinação do TCU.

9.2. Argumenta que:

(a) embora não fosse responsável direto pelo procedimento de licitação, buscou dar cumprimento

às determinações exaradas por esta Corte;

(b) em primeiro lugar, o teor do acórdão descumprido não chegou ao conhecimento do ex-reitor;

(c) em conformidade com o Estatuto e o Regimento da UFJF, os procedimentos internos,

definidos no Memorando Interno 002/2006-R/GR (peça 173, p. 3-6), foram todos cumpridos, uma vez

que todos os expedientes emanados por este TCU ‘foram encaminhados aos departamentos

responsáveis, tão logo eram recebidas na reitoria’, conforme fazem prova os elementos juntados à peça

171, p. 16-26, não podendo ser responsabilizado por descumprimento ou desatendimento ao Tribunal;

(d) o que ocorreu foi que, no âmbito da UFJF, o responsável ‘pela análise e resposta das

solicitações feitas pelo TCU, na época o senhor Nilson Rogério Pinto Leão, então chefe da SEAJUR,

não deu o devido andamento aos ofícios recebidos do TCU, pelo que foi responsabilizado e punido em

sindicância instaurada para apurar justamente ausência de resposta a órgãos de controle’, assim, tal

fato não pode ser imputado ao ex-Reitor;

(e) além do já exposto, a decisão foi devidamente encaminhada aos órgãos responsáveis pela

fiscalização e garantia das obras do hospital universitário (Diretoria de Hospitais Universitários - órgão

embrionário da EBSERH e a Secretaria de Ensino Superior, ambos do MEC), ‘com o objetivo de que

esses órgãos verificassem se estavam de acordo com as determinações do Tribunal de Contas da

União’

Análise:

9.3. Vale lembrar a motivação da apenação exposta no relatório (peça 228, p. 39), verbis:

‘228. Quando a UFJF efetuou negociação com a empresa Tratenge Engenharia Ltda. (vencedora

do certame), conforme facultado pelo Acórdão 1.999/2011 – Plenário, propôs-se a retirada da medida

cautelar e a reclassificação da IGP como IGC. A Secob-1, então, efetuou diligência na Universidade

321


com o objetivo de atender ao item 9.4 do acórdão em apreço, mediante o Ofício 585/2012-

TCU/SECOB-1 (peça 79 - TC-034.010/2011-4), de 19/09/2012.

229. A resposta a essa diligência foi enviada ao TCU em 31/01/2013 (peça 110 - TC-

034.010/2011-4) e foi analisada no item IV desta instrução. A UFJF também apresentou uma resposta

complementar, mediante a peça 18 do mesmo processo, em 06/03/2014, a qual informava sobre a

intenção de se implementar uma nova solução técnica para a proteção contra o fogo nas estruturas

metálicas, a qual geraria uma economia da ordem de R$ 3 milhões. Entretanto, a UFJF não apresentou

nenhum documento formalizando essa alteração no contrato.

230. O Acórdão 2.678/2012 – Plenário (peça 81 – TC-034.010/2011-4) revogou a cautelar e

determinou à Universidade, por meio do item 9.2, que encaminhasse cópia do contrato com a empresa

Tratenge Engenharia Ltda., acompanhada da planilha orçamentária e demais documentos pertinentes.

Para dar cumprimento à decisão, foi expedido o Ofício 630/2012-TCU/SECOB-1, datado de

05/10/2012. Contudo, não se identificou nos autos do TC-034.010/2011-4 qualquer documentação em

resposta ao item 9.2 do acórdão em tela.

231. Em função da falta dessas informações, a SecobInfraurbana efetuou diligência, em

13/05/2014, nos seguintes termos:

‘Submetem-se os autos à consideração superior, propondo, com fulcro na delegação de

competência contida no art. 1º, inciso I, da Portaria-Gab/Min-JM 1, de 28 de junho de 2011, realizar

diligência com vistas a obter informações complementares necessárias ao cumprimento das

determinações contidas no item 9.2 do Acórdão 2.678/2012 – Plenário e no item 9.4 do Acórdão

1.999/2012 – Plenário, solicitando-se à UFJF que:

a) encaminhe, no prazo de cinco dias a contar do recebimento da comunicação, cópia do

contrato com a empresa Tratenge Engenharia Ltda., acompanhada da planilha orçamentária e demais

documentos pertinentes, e cópia de todos os termos aditivos assinados;

b) envie, no prazo de quinze dias a contar do recebimento da comunicação, as planilhas

consolidadas e em formato excel, contendo alterações de quantitativos de serviços (acréscimos e/ou

supressões), bem como a documentação técnica que comprove a alteração das especificações técnicas

finais, a exemplo da mudança da pintura de proteção contra o fogo nas estruturas metálicas.

c) envie, no prazo de quinze dias a contar do recebimento da comunicação, cópia da mais

recente medição acumulada, contendo os percentuais da obra que foram efetivamente executados.’

232. Todavia, a UFJF continuou omissa quanto às solicitações do TCU, descumprindo o item 9.2

do Acórdão 2.678/2012 – Plenário e não atendendo à diligência deste Tribunal. Tal conduta irregular

está tipificada no art. 58, incisos IV e VII, da Lei Orgânica do TCU c/c o art. 268, incisos IV e VII, do

Regimento Interno do TCU, os quais propõem multa pelo não atendimento, no prazo fixado, sem causa

justificada, a diligência do Relator ou a decisão do Tribunal, e pelo descumprimento de decisão do

Tribunal, salvo motivo justificado.’

9.4. De fato, extrai-se da determinação do item 9.2 do Acórdão 2.678/2012 – Plenário a criação

de obrigação de fazer ao ex-Reitor. A medida consistiria na obrigação desta autoridade de dar o devido

encaminhamento ao órgão da universidade juntar a documentação requerida e encaminhar ao TCU

para adimplir a obrigação efetivamente criada. Assim, há obrigação de fazer para o agente público a

quem foi direcionada à comunicação.

9.5. Com relação aos argumentos trazidos de que não tomou conhecimento das comunicações,

também não merecem prosperar.

9.6. Uma vez criada à obrigação para o ex-reitor e sendo ele a autoridade máxima da

Universidade, deveria fazer cumprir a determinação exarada pelo TCU, ainda que não fosse o

responsável pelo certame licitatório.

9.7. Conforme bem abordado nos autos, restou incontroversa o descumprimento da

determinação, fato inclusive admitido pelo ex-reitor ao argumentar que o que ocorreu foi que, no

âmbito da UFJF, o responsável ‘pela análise e resposta das solicitações feitas pelo TCU, na época o

322


senhor Nilson Rogério Pinto Leão, então chefe da SEAJUR, não deu o devido andamento aos ofícios

recebidos do TCU, pelo que foi responsabilizado e punido em sindicância instaurada para apurar

justamente ausência de resposta a órgãos de controle’.

9.8. O fato de se adotar providências internas cabíveis não afasta a obrigação pessoal do ex-

Reitor no sentido de atender a esta Corte de Contas. Também não merece prosperar os argumentos de

que o teor do acórdão descumprido não chegou ao seu conhecimento.

9.9. Nota-se que as comunicações do TCU foram entregues na reitoria e se houve eventual

desconhecimento da autoridade de comunicação a ela endereçada, esse descuido decorreu da

desorganização interna do Gabinete, não podendo ser invocado para se evitar o descumprimento da

obrigação de fazer. Também não o socorre a alegação de obediência ao Memorando Interno, pois o

documento se obedecido, não foi suficiente, para o adimplemento da obrigação de fazer.

9.10. Dessa forma, não se verifica possível afastar a condenação pelo descumprimento e(ou)

desatendimento de determinação/diligência efetuadas por esta Corte de Contas.

CONCLUSÃO

10. Das análises anteriores, conclui-se que:

(a) a responsabilidade de Fernando Martins Pereira da Silva deve ser afastada, uma vez que

isentada a responsabilidade de engenheira que possuía atribuições similares ao recorrente, e que

também em seu parecer não promoveu uma conferência detalhada do orçamento, nem identificou

sobrepreço por cimbramento, dessa forma, para que se privilegie a coerência da decisão, dever

insculpido no art. 926, do NCPC, e com fundamento no princípio constitucional e legal da isonomia, as

alegações de Fernando Martins Pereira da Silva merecem ser acolhidas e ser reformado o decisum

condenatório para afastar a multa ele imposta no 9.1;

b) não deve subsistir, sob pena de ofensa ao contraditório e a ampla defesa a responsabilidade

do ex-reitor (Henrique Duque de Miranda Chaves Filho) pelos vícios referentes a exigências restritivas

no edital da Concorrência 1/2012-UFJF, uma vez a conduta do ex-reitor não foi perfeitamente

caracterizada antes da audiência realizada;

c) a restrição à competitividade referente à exigência de capacidade técnico-operacional de itens

de pequena representatividade foi indevida, bem como, termos de precedentes desta Corte não se deve

vedar a participação de empresas em consórcio em obras de grande vulto e complexidade, contudo, a

apenação do ex-reitor, se não acatada a conclusão exposta ‘b’, deve ser minorada, uma vez que os

precedentes do TCU em relação à vedação de participação de empresas em consórcios não apenaram

os gestores;

d) houve descumprimento/desatendimento à determinação desta Corte de Contas em razão do

não fornecimento dos documentos requeridos no item 9.2 do Acórdão 2.678/2012 – Plenário e no

Ofício 630/2012-TCU/SECOB-1.

10.1. Com base nessas conclusões, propõe-se dar provimento ao recurso de Fernando Martins

Pereira da Silva e provimento parcial ao recurso de Henrique Duque de Miranda Chaves.


11. Ante o exposto, com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/92, submetem-se os autos à

consideração superior, propondo-se:

a) conhecer dos recursos e, no mérito:

a.1) dar provimento para excluir a multa aplicada, pelo item 9.1 do acórdão recorrido a

Fernando Martins Pereira da Silva;

a.2) dar provimento parcial para excluir a multa aplicada, pelo item 9.1 do acórdão recorrido a

Henrique Duque de Miranda Chaves Filho, que teve por fundamento o art. 58, II, da Lei 8443/92, sem,

contudo, alterar a apenação fundada no art. 58, incs. IV e VIII, da Lei 8443/92;

b) dar conhecimento às partes e aos órgãos/entidades interessados da deliberação que vier a ser

proferida.”

É o relatório. VOTO

323


Apreciam-se pedidos de reexame interpostos por Henrique Duque de Miranda Chaves Filho e

Fernando Martins Pereira da Silva contra as multas que lhes foram imputadas pelo subitem 9.1 do

acórdão 2.303/2015 – Plenário.

2. O aresto recorrido deliberou sobre auditoria realizada nas obras de ampliação do Hospital

Universitário da Universidade Federal de Juiz de Fora/MG. Na ocasião, o primeiro recorrente, ex-

reitor, foi responsabilizado pela “exigência de aferição de capacidade técnico-operacional em relação a

serviços de pequena representatividade”, “proibição de participação de empresas em consórcio” e

“descumprimento de determinação e desatendimento à diligência do TCU”. A culpa do segundo

recorrente, “consultor técnico” do MEC, teria decorrido da “conferência” deficiente realizada sobre

“orçamento incompleto ou inadequado” da obra. Nos termos descritos, a planilha orçamentária da obra

não atenderia “às especificações contidas na Lei de Licitações”, pois conteria “vários serviços sem

detalhamento dos custos, com lançamento de verbas fechadas, indicando execução por subempreitada,

e insumos com descrições genéricas”, com uma “quantidade muito grande de itens não previstos no

Sinapi, para os quais não houve devida pesquisa de preços, e algumas soluções adotadas eram

tecnicamente inadequadas (...)”.

3. Os recorrentes alegaram, em apertada síntese:

(i) Henrique Duque de Miranda Chaves Filho, que: (a) não teve qualquer participação formal na

elaboração, formalização ou execução do edital em comento; (b) não lhe seria possível verificar cada

detalhe do certame; (c) a comissão de licitação era composta por técnicos qualificados, oito deles com

formação em engenharia; (d) não existiria culpa in vigilando; (e) os expedientes recebidos do TCU

foram “encaminhados aos departamentos responsáveis, tão logo recebidos na reitoria”; (f) o

responsável pelo atendimento às demandas do TCU “não deu o devido andamento aos ofícios

recebidos (...), pelo que foi responsabilizado e punido em sindicância instaurada para apurar

justamente ausência de resposta a órgãos de controle”; (g) buscou dar cumprimento às determinações

exaradas desta Corte;

(ii) Fernando Martins Pereira da Silva, que não tinha como atribuição nem elaborar, nem

conferir valores e estimativas referentes ao orçamento em questão.

4. A análise da Secretaria de Recursos - Serur destacou:

(i) em relação a Henrique Duque de Miranda Chaves Filho: (a) houve uma “imputação genérica

à autoridade máxima da entidade, sem contudo aferir se a atribuição, estatutária ou regimental, de fato

era deste agente”; (b) como a audiência promovida não mencionou qual o dispositivo regimental ou

regulamentar da Universidade que atribuiria ao reitor a responsabilidade pela condução do certame,

“não se teria oportunizado a ele a apresentação de atos de delegação ou outros elementos e argumentos

prévios à condenação, o que ofenderia o contraditório e a ampla defesa”; (c) deve ser afastada a

responsabilidade que lhe foi imputada; (d) cabia ao ex-reitor dar cumprimento à determinação

constante do subitem 9.2 do acórdão 2.678/2012 – Plenário e enviar a documentação nele explicitada,

posteriormente uma vez mais requerida por diligência que lhe foi dirigida, igualmente não atendida;

(ii) em relação a Fernando Martins Pereira da Silva: ainda que tivesse ele a atribuição que negou

possuir, não lhe deveria ser imputada responsabilidade, em nome da coerência da deliberação atacada,

ante a isenção de responsabilidade da engenheira Mereli Gomes Camargo Ramos Mello, que se

encontrava em situação idêntica à do recorrente.

5. Em pareceres uniformes, a Serur propôs, em conclusão: (i) dar provimento ao recurso de

Fernando Martins Pereira da Silva e tornar sem efeito a multa que lhe foi aplicada; (ii) dar provimento

parcial ao recurso de Henrique Duque de Miranda Chaves Filho e excluir a multa que lhe foi imputada

com fundamento no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, mas manter a multa fundada nos incisos IV e VIII

daquele dispositivo.

6. Manifesto-me de acordo com os pareceres no que se refere ao recurso de Fernando Martins

Pereira da Silva.

324


7. O “Relatório Técnico Conclusivo” assinado por aquele recorrente, na condição de

“Engenheiro – Consultor Técnico” da Coordenação Geral dos Hospitais Universitários da Secretaria de

Educação Superior do MEC, foi pela “aprovação final do projeto de construção deste Hospital

Universitário da Universidade Federal de Juiz de Fora, estando este adequado às modernas técnicas de

Estabelecimentos Assistenciais de Saúde e conceitos envolvidos em hospitais universitários no âmbito

do programa de reestruturação dos Hospitais Universitários – REHUF” (peça 27, p. 4).

8. Ao se pronunciar sobre o assunto, o Parecer Técnico 58 da Diretoria dos Hospitais

Universitários Federais e Residências em Saúde – DHR daquela Coordenação assinalou:

“No texto do Relatório Técnico Conclusivo, o Engenheiro Consultor Técnico Fernando M. P.

Silva menciona sua ‘Aprovação Final’ do Projeto Arquitetônico do Hospital Universitário da

Universidade Federal de Juiz de Fora, conforme grifado abaixo:

‘Considerando que o projeto na sua tipologia arquitetônica adotada...contemplando aspectos

funcionais de acordo com a legislação e normas técnicas vigentes, principalmente quanto ao

atendimento a RDC-50 da ANVISA e demais normas correlatas, resoluções e em consonância com os

projetos complementares...estando este adequado às modernas técnicas de Estabelecimentos

Assistenciais de Saúde e conceitos envolvidos em hospitais universitários no âmbito do programa de

reestruturação dos Hospitais Universitários – REHUF.’”

9. À luz dos trechos que transcrevi, me parece plausível o argumento do recorrente de que sua

aprovação não incluiu a análise do orçamento da obra, em seus detalhes, mas centrou-se em seus

aspectos funcionais e arquitetônicos. Assim, não lhe caberia responsabilidade por falhas na planilha

orçamentária.

10. De toda forma, ainda que assim não ocorresse, apenas para argumentar, a linha apresentada

pela Serur seria suficiente para excluir sua responsabilidade, de forma a manter a coerência do julgado,

uma vez que o acórdão vergastado já excluiu a responsabilidade da engenheira Mereli Gomes

Camargo Ramos Mello, autora do referido Parecer Técnico 58. Veja-se que, enquanto pairam indícios

de que a atuação do recorrente não incluía manifestações quanto ao orçamento, em relação àquela se

verifica o oposto, como demonstram os trechos a seguir transcritos, do mesmo Parecer:

“Foi feita uma análise comparativa da planilha orçamentária com a supressão de itens que não

são considerados no SINAPI (...), e verificou-se que o preço/m2 da obra está acima do estabelecido.

A análise de algumas composições enviadas pela universidade (...) mostrou itens específicos que

não são encontrados nas composições de custos previstos no SINAPI, constatando que as obras em

ambiente hospitalar são mais complexas que obras residenciais e comerciais, necessitando de

orçamento para itens específicos que não são contemplados pelo SINAPI.

(...) considero que, embora o preço/m2 da obra esteja acima do custo (R$/m2) SINAPI WEB, os

preços estão compatíveis com os praticados no mercado da construção Civil no Estado de Minas

Gerais.”

11. A planilha intitulada “Comparação de Custo/m2 do Projeto x Custo/m2 SINAPI WEB”,

constante da peça 27, p. 9, está rubricada pela referida engenheira, o que demonstra ter sido a análise

efetivamente realizada por ela, e não por Fernando Martins Pereira da Silva.

12. A aplicação de multa a este recorrente mostra-se, portanto, incompatível com a solução

conferida àquela engenheira.

13. Ademais, registro que a audiência dirigida a Fernando Martins Pereira da Silva que precedeu

a aplicação da multa foi para que apresentasse justificativas pela “elaboração de orçamento (i)

contendo composições inadequadas de preços unitários e pesquisa insuficiente de insumos (...) e (ii)

com sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados (...)” (peça 41, grifo nosso). Ocorre que ele

não elaborou aquele orçamento. A “Planilha orçamentária para obras de ampliação do Hospital

Universitário da UFJF” consta em Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) emitida pelo

CREA/MG em nome de Antônio de Pádua Gouvea Pascini (peça 10); não poderia ele, portanto, ser

apenado por essa conduta.

325


14. A propósito, o voto condutor do acórdão recorrido (item 22) consignou que Fernando

Martins Pereira da Silva seria o técnico responsável pela “conferência do orçamento da obra” (grifo

nosso) e que, nessa condição, sua atuação teria sido omissa, devendo-lhe ser aplicada a multa prevista

no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. Observe-se, então, que sua condenação se fundou em motivo

diverso daquele pelo qual ele foi ouvido (elaboração do orçamento), o que, por si só, já a tornaria nula,

em face da existência de prejuízo ao exercício do contraditório e da ampla defesa.

15. Excluo, portanto, a multa aplicada a este recorrente.

16. Divirjo da Serur, no entanto, no que se refere ao recurso de Henrique Duque de Miranda

Chaves Filho.

17. Não pode prosperar a tese da isenção de culpa do ex-reitor em face da ausência de sua

participação formal no procedimento licitatório em questão, bem assim da inexistência de culpa in

vigilando.

18. Concordo que, em regra, a verificação de cláusulas específicas de editais de licitação não é

tarefa afeta à rotina do dirigente máximo. O caso em exame, no entanto, reveste-se de particularidades

que não permitem essa exegese.

19. Lembro que, no âmbito do Fiscobras/2011, realizou-se fiscalização (TC 000.848/2011-5)

com objetivo de verificar as obras de ampliação do referido hospital. À época, a licitação regia-se pelo

Edital de Concorrência 09/2010-Cosup-Pro-Reitoria. A equipe assinalou que, em face de impugnações

ao edital, a Universidade revogou o certame ao reconhecer a existência de inconsistências no projeto

executivo. No entanto, como ressaltou o relator, ainda que o edital tivesse sido revogado, as

constatações da equipe de auditoria eram relevantes e, por esse motivo, deveriam ser comunicadas à

Universidade “para que as devidas correções sejam feitas quando da elaboração de um novo edital para

a obra”. Em consequência, o acórdão 1.084/2011-Plenário alertou a UFJF da existência de

irregularidades/impropriedades detectadas no âmbito daquela concorrência, entre elas:

“9.1.5. exigência de comprovação, pelos licitantes, de capacitação técnico-profissional

relativamente à execução de serviços de pequena representatividade no cômputo do valor global do

objeto licitado, em desacordo com as disposições contidas no art. 30, § 1º, inciso I, da Lei nº

8.666/1993;”

20. O então reitor Henrique Duque de Miranda Chaves Filho foi comunicado do teor do acórdão

1.084/2011-Plenário em 04/05/2011, por meio do Ofício 139/2011-TCU/SECOB-1, “para

conhecimento e observação do alerta contido no subitem 9.1”. A ciência do ofício se deu em

11/05/2011. Ainda que a ciência não tenha sido assinada pelo recorrente, é inegável seu conhecimento

dos alertas, como comprova trecho constante do ofício 128/2011-R/GR, de sua autoria, remetido ao

então titular da Secretaria de Ensino Superior do MEC (peça 66, p. 80):

“Para conhecimento e observação do alerta contido no subitem 9.1 do Acórdão no. 1084/2011,

ao apreciar o TC-000.848/2011-5, a UFJF recebeu do TCU o Ofício 139/2011-TCU/SECOB-1, de

04/05/2011, com os resultados da auditoria.”

21. Uma vez ciente da existência de irregularidades no edital revogado e do alerta efetuado por

esta Corte de Contas para que elas não mais se repetissem, não teria ele como se esquivar da

supervisão necessária para se assegurar de que os pontos referidos pelo Tribunal não mais viessem a

ocorrer. Nessa toada, existiu inequívoca culpa in vigilando, pois estava caracterizado o dever de

fiscalizar, em face da elevada probabilidade de ocorrência de novos erros e do alto risco a eles

associado. Ao deixar de fazê-lo, transpareceu sua negligência, tipificada pelo descuido e desatenção.

22. Superada essa preliminar, a da competência do responsável, alinho-me à Serur quanto ao

entendimento de que os argumentos trazidos pelo recorrente quanto ao mérito da questão não inovam e

são insuficientes para alterar o juízo então firmado pelo Tribunal da existência de restrição à

competitividade em razão da exigência de comprovação referente à capacidade técnico-operacional

para execução de itens de pequena representatividade. Os pontos revisitados pelo recorrente foram,

sem exceção, discutidos e refutados de forma minudente em instrução pretérita da SeinfraUrbana (peça

326


124, pp. 21-28), que incorporo às minhas razões de decidir e que podem ser sintetizados na seguinte

afirmação, então lançada:

“O argumento do Pró-Reitor de que, em razão da complexidade da obra, das características

topográficas e construtivas, as exigências apresentadas no edital passavam ‘com louvor’ no teste da

proporcionalidade não merecem guarida. Mesmo se tratando de um complexo hospitalar, o qual

demanda cuidados específicos, não se justifica a exigência de comprovação de capacidade técnica de

itens que refletem menos de 2% do custo total do objeto, os quais provavelmente serão objeto de

subcontratação de empresa especializada, no decorrer da execução do contrato. Não pode o gestor

pressupor a ocorrência de eventuais imperfeições construtivas e, com isso, fundamentar exigências

desarrazoadas no edital para serviços de pouco valor significativo.”

23. Existe culpa do recorrente, portanto, pelo estabelecimento, no Edital de Concorrência 1/2011,

de “exigência de comprovação, pelos licitantes, de capacitação técnico-profissional relativamente à

execução de serviços de pequena representatividade no cômputo do valor global do objeto licitado, em

desacordo com as disposições contidas no art. 30, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993”, uma vez que

havia sido previamente alertado pelo Tribunal para que tal não mais viesse a ocorrer.

24. No tocante à consignação, no edital, da regra impeditiva da formação de consórcios, deixo de

acompanhar a Serur para me alinhar ao posicionamento do ministro-revisor José Múcio Monteiro, a

quem agradeço e parabenizo pela sempre oportuna e fundamentada intervenção.

25. Assim se pronunciou o revisor:

“15. Quanto a esse ponto, destaco que na peça 10 do TC 000.848/2011-5, referente ao

procedimento licitatório revogado, há documento assinado por Celso Casarin Henriques, Presidente da

Comissão de Licitação e engenheiro, assumindo ter elaborado o Edital 09/2010 (revogado) e

participado da aprovação do projeto básico e do orçamento. A despeito dos alertas do TCU (Acórdão

1.084/2011 - Plenário), o Reitor designou a mesma pessoa, Celso Casarin, para elaborar o novo edital

(Concorrência 01/2011) e ser novamente o Presidente da Comissão Especial de Licitação, conforme

informado no Ofício 33/2011-Profin (peça 28, TC 034.010/2011-4). Tal decisão do Reitor resultou não

apenas na repetição das falhas anteriores (critérios restritivos para a habilitação técnica) como em

novas falhas (vedação à participação de consórcios), evidenciando sua culpa in eligendo.

16. Além disso, a exemplo do Acórdão 2403/2015 – 2ª Câmara, de Relatoria da Ministra Ana

Arraes, o Tribunal tem se posicionado no sentido de que “a delegação de competência não implica

delegação de responsabilidade, competindo ao gestor delegante a fiscalização dos atos de seus

subordinados, especialmente em situações nas quais, pela importância do objeto e materialidade dos

recursos envolvidos, a necessidade de supervisão não pode ser subestimada”. Como a obra era de

grande vulto, e de extrema relevância social, caberia ao gestor todo o zelo no monitoramento dos

trâmites administrativos e dos atos de seus subalternos. Com efeito, é de conhecimento público,

conforme divulgado pela imprensa local, à época da licitação das obras, que o Reitor se envolvia

pessoalmente no acompanhamento das licitações, inclusive presente em reuniões nesta Corte de

Contas (fonte:http://www.tribunademinas.com.br/tcu-suspende-licitacao-de-obra-do-

hospitaluniversitario/).

17. Outro ponto a ser considerado é que as irregularidades “restrição indevida à competitividade

referente à capacidade técnico-operacional de pequena representatividade” e “proibição da

participação de empresas em consórcios” são interdependentes no caso concreto, pois a segunda

irregularidade (proibir o somatório de experiências de empresas consorciadas) agravou em muito o

potencial de restrição à competitividade já identificada pela primeira (exigências de habilitação

restritivas, focadas em itens de menor materialidade). A título de ilustração, cabe lembrar que a UFJF

exigiu novamente, no Edital de Concorrência 01/2011, a comprovação por parte das licitantes de

execução anterior de serviços bastante especializados e de baixa materialidade frente ao total da obra, a

exemplo de (i) instalação de grupo gerador com potência de 300 KVA, (ii) fornecimento e montagem

de estrutura metálica com laje tipo steel deck, (iii) revestimento de piso condutivo, e (iv) execução de

327


heliponto elevado (no topo da edificação), correspondendo, cada um, a menos de 1% do valor total do

orçamento. Isso significa que poucas empresas, individualmente, teriam condições de apresentar

atestados para atender a todas essas exigências, de modo que a vedação no edital para a participação de

consórcios reduziu ainda mais o rol de participantes. Basta observar que não é comum que um

hospital, ainda que de grande porte, possua um heliponto elevado, e que a vedação ao consórcio

impediria, por exemplo, que uma grande construtora especializada em hospitais se aliasse a uma

grande construtora de edifícios comerciais de vários pavimentos (esse sim com maior probabilidade de

ter heliponto elevado), visando suprir a carência individual de experiências atestadas. Tudo isso

somado ao fato de que se tratava de obra de grande vulto, exigindo ainda a demonstração de

significativa capacidade financeira individual, restringiu sobremaneira o universo de licitantes,

conforme previsto.

18. Em função de o recorrente ter sido multado com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992,

não era necessário ele ter sido previamente alertado. O alerta emitido anteriormente relativo às

exigências de habilitação restritivas no edital somente agravou a conduta do gestor.

19. Dessa forma, tendo em vista as evidências de que o Reitor incorreu em culpa in vigilando

(pelo descumprimento de alertas do Acórdão 1.084/2011-Plenário) e culpa in eligendo (por designar

responsável por falhas anteriores para a mesma atribuição), tendo recaído em conduta omissiva na

supervisão dos procedimentos referentes a obras de grande vulto e relevância social, aliado ao fato de

que as irregularidades cometidas eram francamente interdependentes, de modo que a segunda agravou

a restrição à competitividade já provocada pela primeira, voto por que seja mantida integralmente a sua

responsabilidade no caso concreto, bem como a multa de R$ 40.000,00.” (grifos são do original)

26. Por fim, acompanho a Serur quanto à manutenção da multa aplicada ao recorrente em face do

descumprimento de determinação e de diligência deste Tribunal. O subitem 9.2 do acórdão 2.678/2012

– Plenário determinou à UFJF que encaminhasse a esta Corte cópia do contrato celebrado com a

Tratenge Engenharia Ltda., acompanhada da planilha orçamentária e demais documentos pertinentes.

Em face do não atendimento da determinação, a requisição dos documentos foi reiterada por meio de

diligência, igualmente não atendida.

27. Como assinalou o relator do acórdão recorrido, o comportamento do ex-gestor demonstrou

“descaso pelas decisões desta Corte”.

28. É incabível a alegação do recorrente de que “não teria recebido as comunicações deste c.

Tribunal (...), de modo que não há que se falar em descumprimento de determinação e desatendimento

à diligência emanadas por esta Corte de Contas”. O Ofício 630/2012-TCU/SECOB-1, que lhe

encaminhou “para conhecimento e adoção das medidas determinadas no item 9.2, cópia do Acórdão

2678/2012”, foi recebido por seu chefe de gabinete em 11/10/2012 (peça 98). A propósito, o ofício

expressamente esclarecia que “o não atendimento, sem causa justificada, à diligência ou à decisão do

Tribunal” o sujeitaria a multa. Não é razoável supor que uma correspondência de tal relevância,

recebida por seu chefe de gabinete, não lhe tenha sido levada ao conhecimento. De toda sorte, cabia a

ele, na condição de dirigente máximo, dispor sobre a organização interna das atividades

administrativas da reitoria. Ao fazê-lo, deveria assegurar-se de que lhe fosse dada ciência dos

expedientes de maior relevo, a exemplo daqueles emanados dos órgãos de controle.

29. Todas as alegações que pretextam o desatendimento do expediente em nome de uma suposta

descentralização administrativa carecem de razão. Ao encaminhar expediente nominalmente dirigido

ao reitor da Universidade – e não, de forma impessoal, à reitoria da UFJF –, esta Corte estabeleceu

obrigação de natureza personalíssima, e dela o recorrente somente poderia se afastar caso

demonstrasse que, à época em que o expediente foi recebido, não se encontrava na titularidade daquele

cargo.

30. Cabe ao administrador decidir se descentraliza, ou não, as atividades administrativas que lhe

são afetas, mas, ainda que o faça, remanesce com ele a responsabilidade decorrente de atos –

comissivos ou omissivos – pelos quais, em razão de sua natureza personalíssima, deve se

328


responsabilizar, entre eles encontra-se a obrigação de responder aos expedientes que lhes são

diretamente dirigidos por esta Corte de Contas.

31. A propósito, registro que o art. 179, inciso II, do Regimento Interno não exige o recebimento

pessoal, pelo responsável, das notificações deste Tribunal, mas apenas que seja comprovada sua

entrega no endereço do destinatário. Nessa seara, nos termos do art. 76, parágrafo único, do Código

Civil, o servidor público em atividade possui como domicílio necessário o lugar em que exerce

permanentemente suas funções, ou seja, seu lugar de lotação e exercício.

32. As considerações acima expendidas aplicam-se ao não atendimento da diligência

encaminhada por meio do Ofício 0305/2014-TCU/SecobEdif, com ciência em 28/05/2014.

33. Destarte, nesse ponto, nego provimento ao recurso do responsável e mantenho a multa

aplicada em decorrência do descumprimento de determinação do Tribunal e do desatendimento de

diligência que lhe foi dirigida.

34. Por fim, informo que os representantes legais do recorrente entregaram em meu gabinete

memorial, pleiteando, uma vez mais, a reforma do julgado. Os argumentos lançados no memorial são

os mesmos anteriormente já carreados aos autos, analisados e refutados pela Serur e por esta relatora.

35. Relembro, por derradeiro, que este processo foi incluído para julgamento na sessão do

Plenário de 9/11/2016, tendo sido adiada a sua discussão em razão do pedido de vista do ministro José

Múcio Monteiro, a quem novamente agradeço.

Ante o exposto, VOTO por que seja adotado o acórdão que submeto à apreciação deste

colegiado.

VOTO REVISOR

Cuida-se de pedidos de reexame interpostos por Henrique Duque de Miranda Chaves Filho, ex-

Reitor da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), em Minas Gerais, e Fernando Martins Pereira

da Silva, engenheiro consultor técnico da Coordenação Geral dos Hospitais Universitários do

Ministério da Educação (MEC). Os recorrentes se insurgem contra as multas que lhes foram imputadas

pelo item 9.1 do Acórdão 2.303/2015 – Plenário.

2. Os autos tratam de auditoria realizada nas obras de ampliação do Hospital Universitário da

UFJF, que resultou na deliberação recorrida, mediante a qual o ex-Reitor foi responsabilizado: (i) pela

exigência de aferição de capacidade técnico-operacional em relação a serviços de pequena

representatividade, em desacordo com as disposições da Lei 8.666/1993 e Súmula-TCU 263/2011,

além de descumprir o disposto no subitem 9.1.5 do Acórdão 1.084/2011 – Plenário; (ii) proibição de

participação de empresas em consórcio, em desobediência à mesma Lei; e (iii) descumprimento de

determinação (item 9.2 do Acórdão 2.678/2012 – Plenário) e desatendimento à diligência do TCU.

Tais irregularidades resultaram na imputação de duas multas ao ex-dirigente, uma relativa à restrição à

competitividade (i) e (ii), no valor de R$ 40.000,00, com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992

(grave infração à norma legal), e outra (iii) no valor de R$ 15.000,00, com fulcro no art. 58, incisos IV

e VII, da mesma Lei (reincidência no descumprimento de determinação).

3. O consultor técnico foi responsabilizado, com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992,

pela conferência deficiente realizada sobre o orçamento da obra, que estava incompleto, por (i) conter

vários serviços sem detalhamento de custos unitários, com lançamento de verbas fechadas, além de

(ii) insumos com descrições genéricas, com uma quantidade muito grande de itens para os quais não

houve a devida pesquisa de preços, em contrariedade ao disposto na Lei 8.666/1993, assim como à

Súmula-TCU 258. Além disso, ele também foi penalizado pelo sobrepreço por quantitativo inadequado

329


em relação ao serviço “cimbramento em madeira”, ao desconsiderar o reaproveitamento de material,

com nova infringência à mesma Lei.

4. Os argumentos dos recorrentes serão expostos, a seguir, de forma resumida.

5. Henrique Duque de Miranda Chaves Filho afirmou que: (a) não teve qualquer participação

formal na elaboração, formalização ou execução do edital em comento; (b) não lhe seria possível

verificar cada detalhe do certame; (c) a comissão de licitação era composta por técnicos qualificados,

oito deles com formação em engenharia; (d) não existiria culpa in vigilando; (e) os expedientes

recebidos do TCU foram “encaminhados aos departamentos responsáveis, tão logo recebidos na

reitoria”; (f) o responsável pelo atendimento às demandas do TCU “não deu o devido andamento aos

ofícios recebidos (...), pelo que foi responsabilizado e punido em sindicância instaurada para apurar

justamente ausência de resposta a órgãos de controle”; e (g) buscou dar cumprimento às

determinações exaradas desta Corte;

6. Fernando Martins Pereira da Silva aduziu que: (a) a responsabilidade pela elaboração do

orçamento era do engenheiro da UFJF que assinou a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART);

(b) sua análise se limitava, preponderantemente, ao projeto arquitetônico no que tangia à

funcionalidade do Hospital Universitário, seguindo as normas do Programa REHUF e os regulamentos

da Anvisa; e (c) a sua participação em nada diferia da engenheira Mereli Gomes Camargo Ramos

Mello, que foi isentada de qualquer responsabilidade pelas irregularidades.

7. De acordo com a análise da Serur, no que se refere à imputação de responsabilidade a

Henrique Duque pelas cláusulas restritivas à competitividade no edital de licitação: (i) houve uma

imputação genérica ao Reitor, autoridade máxima da UFJF, sem contudo aferir sua atribuição,

estatutária ou regimental; e (ii) como a audiência promovida não mencionou qual dispositivo

regimental ou regulamentar atribuiria ao Reitor a responsabilidade pela condução do certame, haveria

ofensa ao contraditório e à ampla defesa; concluindo que (a) deve ser afastada a responsabilidade que

lhe foi imputada; por outro lado, (b) cabia ao ex-Reitor dar cumprimento à determinação do subitem

9.2 do Acórdão 2.678/2012 – Plenário, enviando a documentação nele explicitada, posteriormente

requerida mais uma vez por diligência, igualmente não atendida.

8. No que se refere a Fernando Martins Pereira da Silva, a Serur entendeu que, ainda que ele

possuísse a atribuição que negou possuir, não lhe deveria ser imputada responsabilidade em nome da

coerência da deliberação atacada, ante a isenção de responsabilidade da engenheira Mereli Gomes

Camargo Ramos Mello, que se encontrava em situação idêntica à do recorrente.

9. Feita essa breve contextualização, principio por destacar a qualidade do voto da Relatora,

Ministra Ana Arraes, que, com o habitual zelo, submete ao Plenário proposta de acórdão relativamente

aos pedidos de reexame ora apreciados.

10. Ante o exame do encaminhamento alvitrado por Sua Excelência, em cotejo com o que consta

nos autos, peço vênias para sugerir alguns ajustes no acórdão a ser proferido, pelas razões que serão

expostas na sequência.

11. Com relação ao recurso de Henrique Duque de Miranda Chaves Filho, posiciono-me de

acordo com a Relatora no sentido de que “não pode prosperar a tese da isenção de culpa do ex-Reitor

em face da ausência de sua participação formal no procedimento licitatório em questão, bem assim da

inexistência de culpa in vigilando”, conforme muito bem analisado nos itens 18 a 21 do voto da

Ministra.

12. Cabe relembrar que, no âmbito do Fiscobras/2011 (TC 000.848/2011-5), cuja fiscalização

tinha como escopo verificar a regularidade de licitação anterior (Concorrência 09/2010-Cosup-Pro-

Reitoria), a equipe de auditoria do TCU constatou a existência de irregularidades, entre elas: “9.1.5.

exigência de comprovação, pelos licitantes, de capacitação técnico-profissional relativamente à

execução de serviços de pequena representatividade no cômputo do valor global do objeto licitado,

em desacordo com as disposições contidas no art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993”. A UFJF

330


revogou o certame, mas, ainda assim, pela relevância dos achados, foram emitidos diversos alertas por

meio do Acórdão 1.084/2011-Plenário.

13. Nesse sentido, entendeu a Relatora que: “uma vez ciente da existência de irregularidades no

edital revogado e do alerta efetuado por esta Corte de Contas para que elas não mais se repetissem,

não teria ele como se esquivar da supervisão necessária para se assegurar de que os pontos referidos

pelo Tribunal não mais viessem a ocorrer. Nessa toada, existiu inequívoca culpa in vigilando, pois

estava caracterizado o dever de fiscalizar, em face da elevada probabilidade de ocorrência de novos

erros e do alto risco a eles associado. Ao deixar de fazê-lo, transpareceu sua negligência, tipificada

pelo descuido e desatenção”; conclusão com a qual manifesto pleno acordo.

14. Todavia, a Relatora se posicionou no sentido de reduzir de R$ 40.000,00 para R$ 20.000,00 a

multa do recorrente, por entender que a regra impeditiva da formação de consórcios consignada no

Edital de Concorrência 01/2011 não havia sido objeto de alerta anterior do TCU à Universidade e, por

isso, “não seria de se esperar que seu dirigente máximo se ocupasse de sua discussão, mas que a

deixasse a critério das pessoas e departamentos diretamente encarregados da preparação do

certame” (parágrafos 24 e 25 do voto).

15. Quanto a esse ponto, destaco que na peça 10 do TC 000.848/2011-5, referente ao

procedimento licitatório revogado, há documento assinado por Celso Casarin Henriques, Presidente da

Comissão de Licitação e engenheiro, assumindo ter elaborado o Edital 09/2010 (revogado) e

participado da aprovação do projeto básico e do orçamento. A despeito dos alertas do TCU (Acórdão

1.084/2011 - Plenário), o Reitor designou a mesma pessoa, Celso Casarin, para elaborar o novo edital

(Concorrência 01/2011) e ser novamente o Presidente da Comissão Especial de Licitação, conforme

informado no Ofício 33/2011-Profin (peça 28, TC 034.010/2011-4). Tal decisão do Reitor resultou não

apenas na repetição das falhas anteriores (critérios restritivos para a habilitação técnica) como em

novas falhas (vedação à participação de consórcios), evidenciando sua culpa in eligendo.

16. Além disso, a exemplo do Acórdão 2403/2015 – 2ª Câmara, de Relatoria da Ministra Ana

Arraes, o Tribunal tem se posicionado no sentido de que “a delegação de competência não implica

delegação de responsabilidade, competindo ao gestor delegante a fiscalização dos atos de seus

subordinados, especialmente em situações nas quais, pela importância do objeto e materialidade dos

recursos envolvidos, a necessidade de supervisão não pode ser subestimada”. Como a obra era de

grande vulto, e de extrema relevância social, caberia ao gestor todo o zelo no monitoramento dos

trâmites administrativos e dos atos de seus subalternos. Com efeito, é de conhecimento público,

conforme divulgado pela imprensa local, à época da licitação das obras, que o Reitor se envolvia

pessoalmente no acompanhamento das licitações, inclusive presente em reuniões nesta Corte de

Contas (fonte:http://www.tribunademinas.com.br/tcu-suspende-licitacao-de-obra-do-hospital-

universitario/).

17. Outro ponto a ser considerado é que as irregularidades “restrição indevida à competitividade

referente à capacidade técnico-operacional de pequena representatividade” e “proibição da

participação de empresas em consórcios” são interdependentes no caso concreto, pois a segunda

irregularidade (proibir o somatório de experiências de empresas consorciadas) agravou em muito o

potencial de restrição à competitividade já identificada pela primeira (exigências de habilitação

restritivas, focadas em itens de menor materialidade). A título de ilustração, cabe lembrar que a UFJF

exigiu novamente, no Edital de Concorrência 01/2011, a comprovação por parte das licitantes de

execução anterior de serviços bastante especializados e de baixa materialidade frente ao total da obra, a

exemplo de (i) instalação de grupo gerador com potência de 300 KVA, (ii) fornecimento e montagem

de estrutura metálica com laje tipo steel deck, (iii) revestimento de piso condutivo, e (iv) execução de

heliponto elevado (no topo da edificação), correspondendo, cada um, a menos de 1% do valor total do

orçamento. Isso significa que poucas empresas, individualmente, teriam condições de apresentar

atestados para atender a todas essas exigências, de modo que a vedação no edital para a participação de

consórcios reduziu ainda mais o rol de participantes. Basta observar que não é comum que um

331


hospital, ainda que de grande porte, possua um heliponto elevado, e que a vedação ao consórcio

impediria, por exemplo, que uma grande construtora especializada em hospitais se aliasse a uma

grande construtora de edifícios comerciais de vários pavimentos (esse sim com maior probabilidade de

ter heliponto elevado), visando suprir a carência individual de experiências atestadas. Tudo isso

somado ao fato de que se tratava de obra de grande vulto, exigindo ainda a demonstração de

significativa capacidade financeira individual, restringiu sobremaneira o universo de licitantes,

conforme previsto.

18. Em função de o recorrente ter sido multado com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992,

não era necessário ele ter sido previamente alertado. O alerta emitido anteriormente relativo às

exigências de habilitação restritivas no edital somente agravou a conduta do gestor.

19. Dessa forma, tendo em vista as evidências de que o Reitor incorreu em culpa in vigilando

(pelo descumprimento de alertas do Acórdão 1.084/2011-Plenário) e culpa in eligendo (por designar

responsável por falhas anteriores para a mesma atribuição), tendo recaído em conduta omissiva na

supervisão dos procedimentos referentes a obras de grande vulto e relevância social, aliado ao fato de

que as irregularidades cometidas eram francamente interdependentes, de modo que a segunda agravou

a restrição à competitividade já provocada pela primeira, voto por que seja mantida integralmente a sua

responsabilidade no caso concreto, bem como a multa de R$ 40.000,00.

20. Quanto à multa aplicada a Henrique Duque em face do descumprimento de determinação e

de diligência deste Tribunal, acompanho a Serur e a Relatora na manutenção integral da penalidade. O

Acórdão 2.678/2012 - Plenário determinou à UFJF que encaminhasse ao TCU cópia do contrato

celebrado com a Tratenge Engenharia Ltda., acompanhada da planilha orçamentária e demais

documentos pertinentes. Entretanto, tal determinação não foi cumprida, o que implicou em nova

requisição dos documentos mediante diligência, também não atendida. Reforço que tal conduta

demonstra descaso pelas decisões desta Corte, ensejando nova e rigorosa apenação, que se somará

àquelas outras cinco registradas no sistema informatizado do TCU, conforme consulta expedita

efetuada por minha assessoria (Acórdãos 2.678/2009-2C, 3.864/2011-2C, 1.107/2012-2C, 680/2015-

1C e 1.155/2015-1C).

21. Exponho, a título informativo, que o ex-Reitor foi condenado pela prática do crime previsto

no art. 10 da Lei 7.347/1985 c/c art. 71 do Código Penal Brasileiro, que consiste em recusar, retardar

ou omitir dados técnicos requisitados pelo Ministério Público Federal, à pena de dois anos e um mês

de reclusão (Processo 14238-14.2014.4.01.3801 da Justiça Federal, Subseção Judiciária de Juiz de

Fora/MG), convertida em prestação de serviços à comunidade e pagamento de sanção pecuniária. Isso

mostra que esse agente público é reincidente em descumprir solicitações dos órgãos de controle.

22. Passo agora à análise do recurso de Fernando Martins Pereira da Silva.

23. Esclareço, incialmente, que o Ofício de Requisição 1-952/2011 (peça 3) foi dirigido ao então

Reitor da UFJF, Henrique Duque, solicitando, dentre outras informações, o nome e o CPF dos

responsáveis pela elaboração da planilha orçamentária de referência, acompanhada das ART

(Anotações de Responsabilidade Técnica). Em resposta, mediante o Ofício 33/2011-Profin (peça 21),

na página 3, informou-se que Fernando Martins P. Silva e Antônio de Pádua Gouvea Pascini

“elaboraram” a planilha. Não foi mencionado o nome de Mereli Gomes nesse documento. A

engenheira foi chamada em audiência em função de documentação anexa enviada pela UFJF, na qual

constava o Parecer 58 por ela elaborado (peça 27, pp. 6-8).

24. Já Fernando Martins, por ter sido indicado pela universidade como responsável pela

“elaboração do orçamento”, foi chamado em audiência por essa razão (peça 41). No decorrer do

processo, ante as justificativas apresentadas pelo recorrente (peças 59 e 61), constatou-se que ele atuou

na qualidade de consultor técnico, especializado em engenharia, sendo responsável pela emissão de

parecer, ou seja, ele não foi o autor da ART (o autor foi Antônio de Pádua Gouvea Pascini), mas

examinou o orçamento e propôs ajustes, conforme documento intitulado “Relatório Técnico

Preliminar” (peça 59, pp. 3 e 4).

332


25. Na peça 27, pp. 3 e 4, encontra-se cópia do segundo parecer elaborado por Fernando Martins,

emitido pela Coordenação-Geral dos Hospitais Universitários (CGHU), intitulado “Relatório Técnico

Conclusivo”. Os exames realizados em ambos os pareceres produzidos pelo recorrente abrangem tanto

a tipologia arquitetônica quanto as planilhas orçamentárias e cronogramas, deixando explícito que

teriam sido seguidas, dentre outras normas, as técnicas usuais de orçamentação. Ao final do segundo

parecer, resta claro que tal documento técnico se prestou à aprovação final do projeto de construção do

hospital. Dessa forma, o argumento do recorrente de que sua atuação se limitava preponderantemente

ao projeto arquitetônico não merece guarida.

26. Diferentemente do parecer de autoria de Fernando Martins, cujo escopo visava à aprovação

final do projeto, o documento elaborado por Mereli Gomes, intitulado Parecer Técnico 58 (peça 27,

pp. 6-8), tinha como objetivo embasar a liberação de recursos financeiros para a obra, ou seja, os

pareceres se referiam a fases processuais distintas. A engenheira considerou em sua análise o parecer

elaborado por Fernando Martins, o qual concluiu pela aprovação final do projeto, fato que demonstra

que a opinião do consultor técnico contribuiu para a emissão de um parecer favorável pela engenheira.

27. Contudo, identifiquei nos autos (peça 68, p. 3) declaração assinada por Antônio de Pádua

Gouvêa Pascini informando “que os quantitativos constantes das planilhas orçamentárias da

Ampliação do Hospital Universitário da Universidade Federal de Juiz de Fora são compatíveis com

os projetos de engenharia bem como os custos dos mesmos estão de acordo com o Sinapi”. Tal

documento foi enviado ao Ministério da Educação/Diretoria dos Hospitais Universitários Federais e

tido como base para emissão final dos pareceres técnicos.

28. Dessa maneira, anuo ao encaminhamento proposto pela Serur e acolhido pela Relatora no

sentido de, excepcionalmente, excluir a multa de Fernando Martins, dado que, embora tenha

efetivamente analisado o orçamento preliminar, inclusive propondo ajustes, não há como negar o

atenuante de que, quando da análise final, acabou sendo induzido ao erro pela análise do engenheiro

Antônio Pascini, da UFJF.

Ante todo o exposto, renovando escusas por dissentir parcialmente da Relatora, voto por que o

Tribunal de Contas da União adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste colegiado:

“VISTOS, relatados e discutidos estes pedidos de reexame interpostos contra o item 9.1 do

Acórdão 2.303/2015 - Plenário, que aplicou multas aos recorrentes.


as razões expostas pela relatora e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992 e no art. 286 do

Regimento Interno do TCU, em:

9.1. conhecer do pedido de reexame de Fernando Martins Pereira da Silva, dar-lhe provimento

e tornar sem efeito a multa a ele aplicada pelo item 9.1 do Acordão 2.303/2015 – Plenário;

9.2. conhecer do pedido de reexame de Henrique Duque de Miranda Chaves Filho para, no

mérito, negar-lhe provimento;

9.3. dar ciência desta deliberação:


9.3.2. ao Procurador da República Ângelo Giardini de Oliveira, em complemento à informação


subsídio à instrução do Inquérito Civil 1.22.001.000163/2013-21.”

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 11 de outubro de 2017.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Revisor

333



1. Processo TC 034.010/2011-4.

1.1. Apensos: TC 014.967/2015-4, TC 034.460/2011-0, TC 033.728/2011-9 e TC 024.532/2014-

2.

2. Grupo II – Classe I - Pedidos de Reexame.

3. Recorrentes: Fernando Martins Pereira da Silva (CPF 481.166.370-53) e Henrique Duque de


4. Unidade: Universidade Federal de Juiz de Fora - UFJF.


5.1. Relator da deliberação recorrida: ministro José Múcio Monteiro.



8. Representação legal: Marilda de Paula Silveira (OAB/DF 33.954) e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes pedidos de reexame, interpostos contra o subitem 9.1 do

acórdão 2.303/2015 - Plenário, que aplicou multas aos recorrentes.


as razões expostas pela relatora e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, em:

9.1. conhecer do pedido de reexame de Fernando Martins Pereira da Silva, dar-lhe provimento e

tornar sem efeito a multa a ele aplicada;

9.2. conhecer do pedido de reexame de Henrique Duque de Miranda Chaves Filho e negar-lhe

provimento;

9.3. dar ciência deste acórdão:


9.3.2. ao procurador da República Ângelo Giardini de Oliveira, em complemento à informação


subsídio à instrução do Inquérito Civil 1.22.001.000163/2013-21.






Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro (Revisor), Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo.


CLASSE I – Plenário

TC 022.429/2012-3 [Apensos: TC 009.249/2016-8, TC 009.250/2016-6, TC 009.251/2016-2].

Natureza: Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial).

Entidade: Federação de Motociclismo do Estado do Acre (04.262.745/0001-80).

Recorrente: Cassiano Figueira Marques de Oliveira (000.393.077-78).

Representação legal: Janaína Lusier Camelo Diniz (OAB/DF 49.264) e outros.

334


SUMÁRIO: RECURSO DE REVISÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NÃO

PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS ESPECÍFICOS DO RECURSO. NÃO

CONHECIMENTO.

RELATÓRIO

Tratam os autos de recurso de revisão interposto Cassiano Figueira Marques de Oliveira em face

do Acórdão 4.093/2015-TCU-1ª Câmara, por meio do qual esta Corte de Contas julgou irregulares as

suas contas, imputando-lhe débito e multa.

2. Transcrevo, a seguir, excerto da análise de admissibilidade elaborada pela Secretaria de

Recursos (peça 113), em relação aos requisitos específicos do recurso, que contou com a anuência do

corpo diretivo daquela unidade e do representante do MPTCU (peças 114, 115 e 118):

Para análise do presente requisito, verifica-se oportuno a realização de breve histórico dos autos.

Trata-se de Tomada de Contas Especial (TCE), instaurada pelo Ministério do Turismo, em

desfavor do Sr. Cassiano Figueira Marques de Oliveira, ex-Presidente da Federação de Motociclismo

do Estado do Acre (Femac), em razão do não encaminhamento de documentação complementar

exigida para a prestação de contas do Convênio 462/2006 e do respectivo aditivo, celebrados com o

referido órgão, que teve por objeto apoiar o turismo no estado do Acre, por meio da implementação do

Projeto intitulado “V Rally Internacional Bolpebra Amazônia - Andes”.

A TCE foi apreciada por meio do Acórdão 4.093/2015-Primeira Câmara (peça 64), que julgou

irregulares as contas do responsável e lhe aplicou débito e multa de R$ 10.000,00.

Em essência, restou configurado nos autos que não foram apresentados documentos

especificados no convênio e exigidos pela Instrução Normativa STN 1/1997. Nesse sentido, as

obrigações atribuídas ao Sr. Cassiano Figueira Marques de Oliveira, por força do convênio, não foram

cumpridas, no que tange à comprovação da regular aplicação dos valores recebidos, uma vez que não

restou comprovado o nexo de causalidade entre os recursos repassados e as despesas realizadas para

sua execução, conforme consta do voto condutor do acórdão condenatório (peça 62, itens 6, 7 e 29-30).

Neste momento, o responsável interpõe recurso de revisão, com fundamento no inciso III do

artigo 35 da Lei 8.443/1992, em que argumenta:

a) haver discussão da prescrição das ações de ressarcimento ao erário, que tramita no Supremo

Tribunal Federal (Recurso Extraordinário 636.886), solicitando, por isso, a suspensão dos efeitos do

acórdão condenatório até o julgamento do feito;

b) a prescrição/decadência do prazo quinquenal para instauração da Tomada de Contas Especial,

contados a partir da prática do ato, para imputação de débito e multa, requerendo a anulação da decisão

exarada;

c) a execução do objeto e o atingimento da finalidade do convênio, não havendo dano ao

patrimônio público, nem, por consequência, dolo;

d) não ser aplicável o art. 28, inciso X, da IN 1/97, tendo em vista se tratar de entidade não

pertencente à administração pública;

e) não ter havido má-fé e não ser legal o deferimento da responsabilidade solidária, assim, não

devendo o presidente FEMAC ser responsabilizado;

f) a concessão de efeito suspensivo ao presente recurso.

Ato contínuo, colaciona, dentre outros documentos, procuração, plano de trabalho do convênio,

declarações, fotos e matérias jornalísticas, e decisões do Poder Judiciário (peça 111, p. 26-131).

335


O recurso de revisão constitui-se em uma espécie recursal em sentido amplo, verdadeiro

procedimento revisional, com índole jurídica similar à ação rescisória, que objetiva a desconstituição

da coisa julgada administrativa. Além dos pressupostos de admissibilidade comuns a todos os recursos

– tempestividade, singularidade e legitimidade –, o recurso de revisão requer o atendimento dos

requisitos específicos indicados nos incisos do artigo 35 da Lei 8.443/92: I - erro de cálculo; II -

falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido; e III -

superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.

Do exame do recurso constata-se que o recorrente se limitou a invocar hipótese legal compatível

com o recurso de revisão, sem, contudo, satisfazê-la materialmente.

Há casos, como o que ora se apresenta, que os ‘documentos novos’ trazidos não possuem o

condão de, nem mesmo em tese, produzir eficácia sobre a irregularidade que ocasionou a condenação

imposta pelo Tribunal. Ademais, o plano de trabalho do convênio apresentado (peça 111, p. 30-34), já

conta dos autos (peça 1, p. 115-119).

Adicionalmente, o responsável pretende demonstrar a regular aplicação dos recursos públicos

federais por meio de declarações (peça 111, p. 36-37) e fotografias (peça 111, p. 51-69). Entretanto a

jurisprudência desta Corte de Contas considera baixa a força probatória destes elementos. As

declarações provam tão-somente a existência da declaração, mas não o fato declarado, e as fotografias

comprovam a realização do objeto, mas não revelam, efetivamente, a origem dos recursos aplicados.

Elas retratam uma situação, mas não demonstram o nexo entre os recursos federais transferidos e as

despesas apresentadas na execução do objeto. Quando desacompanhadas de provas mais robustas, as

declarações e fotografias são insuficientes para comprovar a regularidade da aplicação dos recursos

públicos transferidos por meio de convênio.

Cabe ao gestor o ônus da prova quanto à regular aplicação dos valores que lhe foram confiados

para consecução do objeto pactuado. Tal comprovação é decorrente de expresso dispositivo

constitucional contido no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, bem assim do disposto no

art. 93 do Decreto-lei 200/1967 c/c o art. 66 do Decreto 93.872/1986. Nesse sentido é o teor dos

seguintes julgados deste Tribunal: acórdãos 153/2007–Plenário, 1.293/2008–2ª Câmara e 132/2006–1ª

Câmara.

Desse modo, a apresentação de declarações e fotografias não é suficiente para demonstrar o nexo

de causalidade entre os recursos repassados e as despesas realizadas para sua execução.

Quanto à alegação de prescrição da pretensão punitiva, aplicando-se os critérios fixados no

Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, observa-se que a prescrição também não se operou, no caso

concreto.

Nos termos do citado acórdão, a prescrição da pretensão punitiva pelo TCU subordina-se ao

prazo geral de dez anos indicado no art. 205 do Código Civil, contado a partir da data da ocorrência da

irregularidade sancionada e interrompido pelo ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva da

parte (cf., tb., Acórdãos 4.790/2016-TCU-1ª Câmara, 8.801/2016-TCU-2ª Câmara, entre outros).

Na hipótese, trata-se de multa do art. 57 da Lei 8.443/1992 – proporcional ao débito. O fato

gerador do débito (e da multa, por conseguinte) teve incidência em 29/11/2006, segundo o item 9,

subitem “e” do acórdão condenatório (peça 64).

Logo, a pretensão punitiva somente estaria prescrita em 29/11/2016. O próprio acórdão

condenatório é anterior (proferido em sessão plenária de 21/7/2015, antes que se operasse a

prescrição). Ademais, antes mesmo de ser proferido o acórdão condenatório, o prazo prescricional já

havia sido interrompido pela citação do responsável, ordenada pelo Despacho de peça 5, de 29/4/2013,

iniciando-se nova contagem de prazo.

Em suma, no caso concreto não se operou a prescrição da pretensão punitiva.

Meros argumentos e teses jurídicas representam elementos ordinários que somente just ificariam

o seu exame em sede de recurso de reconsideração, espécie recursal prevista no artigo 33 da Lei

336


8.443/1992. Entendimento diverso iria descaracterizar a natureza excepcional e revisional do recurso

de revisão, que se assemelha à ação rescisória no âmbito do processo civil.

Superado este exame, resta prejudicado o pedido para concessão de efeito suspensivo com base

em fumus boni iuris e periculum in mora, pois não se verificam condições de admissibilidade para o

próprio recurso interposto. Por óbvio, como o recurso não merece conhecimento, não há que se falar

em efeito suspensivo com base em cautelar.

Ante o exposto, o recurso não atende aos requisitos específicos de admissibilidade do recurso de

revisão estabelecidos no artigo 35 da Lei 8.443/1992.

É o relatório.

VOTO

Tratam os autos de recurso de revisão interposto por Cassiano Figueira Marques de Oliveira, ex-

Presidente da Federação de Motociclismo do Estado do Acre (Femac), em face do Acórdão

4.093/2015-TCU-1ª Câmara, por meio do qual esta Corte de Contas julgou irregulares as suas contas,

condenou-o ao pagamento do débito apurado, solidariamente com a Femac, e aplicou-lhe multa.

2. A condenação foi motivada pelo não encaminhamento de documentação complementar

exigida para a prestação de contas do Convênio 462/2006 e do respectivo aditivo, celebrados entre o

Ministério do Turismo e a Femac, com o objetivo de apoiar o turismo no estado do Acre, por meio da

implementação do Projeto intitulado “V Rally Internacional Bolpebra Amazônia - Andes”

3. A ausência de tal documentação afastou à comprovação do necessário nexo de causalidade

entre os recursos repassados e as despesas realizadas para sua execução, conforme consta do voto

condutor do acórdão condenatório.

4. O presente recurso está fundamentado no art. 35, inciso III (superveniência de documentos

novos com eficácia sobre a prova produzida), da Lei 8.443/1992.

5. O recorrente indica como fato novo, a justificar a interposição do presente recurso, o Recurso

Extraordinário com repercussão geral no Supremo Tribunal Federal (RE 636.886) que discute a

prescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário que decorrem de acórdãos do Tribunal de Contas

da União, o que justificaria o sobrestamento do feito até pronunciamento final do STF e a concessão de

efeito suspensivo ao presente recurso.

6. Argumenta, ainda, em síntese, o seguinte: (i) o relator do feito no STF determinou a suspensão

do processamento de todas as demandas pendentes em tramitação no território nacional em que se

debata a prescrição do pedido de ressarcimento ao erário baseado em título de Tribunal de Contas; (ii)

há sinalização de mudança jurisprudencial no STF e do STJ acerca da imprescritibilidade do débito

apurado; (iii) aplicação analógica dos artigos 1º do Decreto 20.910/32 e 1º da Lei 9.873/99 para

definição da prescrição quinquenal, tanto no que se refere ao débito quanto à multa; (iv) os objetivos

do convênio foram atingidos e eventuais falhas na prestação de contas não autorizam a condenação em

débito do recorrente; e (v) não há comprovação de dano ao erário ou dolo do recorrente, não se

justificando a condenação pessoal do presidente da Federação, haja vista a inexistência de quaisquer

das hipóteses de responsabilidade solidária.

7. A Secretaria de Recursos, ao realizar o exame de admissibilidade do recurso em apreço,

propôs fosse o mesmo não conhecido, por não atender aos requisitos específicos de admissibilidade,

previstos no art. 35 da Lei 8.443/1992.

8. Tal proposta contou com a concordância do MPTCU, neste ato representado pelo

Subprocurador-geral Lucas Rocha Furtado.

9. Feito esse histórico, passo a deliberar sobre o recurso em apreço.

10. Desde já me alinho às conclusões da Secretaria de Recursos, cuja manifestação adoto como

minhas razões de decidir, sem prejuízo dos esclarecimentos que se seguem.

337


11. Primeiramente, é de se notar que o recurso de revisão se caracteriza como espécie recursal

em sentido amplo, verdadeiro procedimento revisional, com índole jurídica similar à ação rescisória,

que objetiva a desconstituição da coisa julgada administrativa. Dessa forma, seu conhecimento

somente é cabível em situações excepcionais, descritas no artigo 35 da Lei 8.443/1992.

12. Além dos pressupostos de admissibilidade comuns a todos os recursos – tempestividade,

singularidade e legitimidade –, o recurso de revisão requer o atendimento dos requisitos específicos

indicados nos incisos do artigo 35 da Lei 8.443/92, a saber: I - erro de cálculo; II - falsidade ou

insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido; e III - superveniência

de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.

13. Em relação à superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida, na

qual se baseia o recurso em exame, a jurisprudência desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão

514/2013-TCU-Plenário, entende que para que seja conhecido o recurso de revisão, não basta apenas

que se apresente documento ainda não constante nos autos, mas que o documento novo possa, ao

menos em tese, ter eficácia sobre o julgamento de mérito proferido, sendo capaz de elidir a

irregularidade, produzir efeitos sobre a decisão e desconstituir o julgado anteriormente prolatado.

14. Há casos em que os ‘documentos novos’ trazidos aos autos não possuem o condão de, nem

mesmo em tese, produzir eficácia sobre a irregularidade que ocasionou a condenação imposta pelo

Tribunal. Cabe ao recorrente, ao menos, indicar qual seria o documento que teria eficácia para elidir a

irregularidade e desconstituir a deliberação. Não se está a exigir, no exame de admissibilidade, a

demonstração da efetiva desconstituição da decisão, mas somente a relação entre o novo documento e

a possível reforma do julgado.

15. Não é o que se verifica no presente caso, em que o recorrente repete argumentos já

examinados em sede de alegações de defesa e, mais uma vez, vem defender a regularidade da

aplicação dos recursos, sem, entretanto, apresentar os documentos para tanto solicitados pelo órgão

concedente.

16. Na linha defendida pela jurisprudência desta Corte de Contas, as fotografias e declarações

juntadas pelo recorrente tem baixo valor probante, exceto se acompanhadas de provas mais robustas

que possam comprovar a regular aplicação dos recursos públicos envolvidos, que não foram

apresentadas no presente caso concreto.

17. Os argumentos e teses jurídicas defendidas pelo recorrente representam elementos ordinários

que somente justificariam sua análise em sede de recurso de reconsideração, espécie recursal prevista

no art. 33 da Lei 8.443/1992, sob pena de descaracterização da natureza excepcional e revisional do

presente recurso de revisão.

18. Entendo que o Recurso Extraordinário com repercussão geral no Supremo Tribunal Federal

(RE 636.886), que discute o alcance da regra estabelecida no § 5º do art. 37 da CF/88, relativamente a

pretensões de ressarcimento ao erário fundadas em decisões de Tribunal de Contas, não pode ser

considerado fato novo com eficácia sob a prova produzida a justificar o recebimento deste recurso.

19. Não há julgamento de mérito no referido recurso extraordinário, somente o reconhecimento

da repercussão geral do tema em questão, ocorrido em 13/5/2016. Dessa forma, continua sólida a

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à imprescritibilidade de pretensão de

ressarcimento ao erário, conforme MS 26.210 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe

de 10/10/2008).

20. Considero que o recorrente se limitou a invocar hipótese legal compatível com o recurso de

revisão, sem, contudo, satisfazê-la materialmente.

Assim, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação

deste colegiado.

338



1. Processo nº TC 022.429/2012-3.

1.1. Apensos: 009.249/2016-8; 009.250/2016-6; 009.251/2016-2.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de revisão (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrente: Cassiano Figueira Marques de Oliveira (000.393.077-78).

4. Entidade: Federação de Motociclismo do Estado do Acre (04.262.745/0001-80).


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler.



8. Representação legal: Janaína Lusier Camelo Diniz (OAB/DF 49.264) e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão interposto pelo Sr. Cassiano

Figueira Marques de Oliveira, ex-Presidente da Federação de Motociclismo do Estado do Acre

(Femac), em face do Acórdão 4.093/2015-TCU-1ª Câmara;



9.1. não conhecer do recurso de revisão, por não atender aos requisitos específicos de

admissibilidade previstos no 35 da Lei 8.443/1992;







Benjamin Zymler, Ana Arraes e Vital do Rêgo (Relator).


GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 020.534/2017-5

Natureza: Modificação de medida cautelar em representação

Entidade: Estado de Tocantins

Interessados: Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda.- Me (24.481.794/0001-10); Fundo


Representação legal: Franklin Moreira dos Santos (88573/OAB-RJ); Regis Antônio Caetano

(48877/OAB-GO), representando Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda.- Me.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. RECURSOS TRANSFERIDOS FUNDO A FUNDO DO

FNS PARA O FES/TO – BLOCO DE FINANCIAMENTO DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE

AMBULATORIAL E HOSPITALAR (BLOCO MAC). PREGÃO PARA REGISTRO DE PREÇOS

PARA AQUISIÇÃO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS PARA HOSPITAIS ESTADUAIS. FUNDO

NACIONAL DE SAÚDE. BLOCO DE FINANCIAMENTO DE MÉDIA E ALTA

339


COMPLEXIDADE AMBULATORIAL E HOSPITALAR (BLOCO MAC). POSSIBILIDADE DE

UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DO FNS PARA CUSTEIO DE DESPESAS COM

ALIMENTAÇÃO HOSPITALAR. INDÍCIOS DE SOBREPREÇO, SUPERFATURAMENTO E

IRREGULARIDADES NO EDITAL. ALTERAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR. AUDIÊNCIAS

E OITIVA.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, instrução elaborada pela Secretaria de Controle Externo no Estado de

Tocantins (peça 66), vazada nos termos a seguir transcritos, com a qual anuiu o dirigente da referida

Unidade Técnica (peça 67):

INTRODUÇÃO

1. Trata-se de iniciativa de Representação de autoria da Secex-TO, formulada a partir de

informações repassadas ao TCU pelo Tribunal de Contas do Estado do Tocantins - TCE/TO (peças 1-

2), às quais se somaram outras informações e documentos inter-relacionados coligidos pela Unidade

técnica (UT) em fontes oficiais e idôneas (peças 3-15).

2. A documentação repassada ao TCU pela Corte de Contas Estadual operou-se como praxe em

situações nas quais matéria submetida a seu crivo não são reconhecidas como de sua competência

privativa, emergindo indicativo de possível interesse de exame pelo TCU.

3. Em síntese, o TCE/TO arquivou documentação protocolizada por pessoa física sob a

pretensão de formalizar representação contra gestores da Secretaria de Saúde do Estado do Tocantins

(Sesau/TO), haja vista a deflagração do Pregão Eletrônico 108/2017 (processo 2017/30550/001681),

com a expressa finalidade de registrar preços para futuras aquisições de gêneros alimentícios para os

18 hospitais estaduais distribuídos em diversos municípios do Tocantins, os quais integram a estrutura

e funcionam sob a gestão daquela pasta estadual, em relação aos quais apontou omissão da Pregoeira

e da Superintendência da Central de Licitação da Sesau/TO em prestar esclarecimentos prévios e

manifestar-se quanto a impugnações fundadas em lacunas de informações, quantitativos

insubsistentes, previsão de registro de preços para produtos inusitados, bem como exigências

alegadamente irregulares presentes no edital e no termo de referência que disciplinavam o Pregão

Eletrônico retro citado.

4. O elemento indiciário que instigou o TCE a repassar a documentação recebida para este

Tribunal de Contas foi o fato de que os instrumentos normativos do Pregão Eletrônico para Registro

de Preços 108/2017 (PE-RP 108/2017) indicaram que as futuras aquisições amparadas nas atas de

registro de preços vinculadas a tal certame seriam custeadas pela fonte de recursos de código ‘0250’,

especificada na legislação estadual para particularizar e vincular na previsão e na execução

orçamentária os recursos oriundos de transferências regulares realizadas pelo Fundo Nacional de

Saúde (FNS) para o Fundo Estadual de Saúde do Tocantins (FES/TO), no contexto do Bloco de

Financiamento da Média e alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC).

HISTÓRICO PROCESSUAL

5. Em manifestação inaugural, tratando dos exames de admissibilidade e sumário, a Secex-TO

defendeu estarem presentes todos os elementos formais, materiais e jurídicos previstos no Regimento

Interno do TCU, na Resolução TCU 259/2015, bem como na Portaria Segecex 12/2016, de modo a

justificar o conhecimento da presente Representação, além de exibir indicativos de materialidade,

risco e relevância com robustez e suficiência para ensejar o aprofundamento das apurações

concernentes (peça 19, itens 5 a 15).

6. Sem embargo, o exame técnico inicial também apontou circunstâncias fáticas e jurídicas que

induziram a Secex-TO a propor, inaudita altera pars, o deferimento de medida cautelar, arguindo a

plausibilidade jurídica do pedido, o perigo da demora associado a eventual adiamento dessa

340


alternativa decisória, bem como a ausência de risco reverso atinente a este último pressuposto (peça

19, itens 16 a 57). O Titular da Secex-TO manifestou sua integral anuência relativamente às

proposições suscitadas (peça 20).

7. Além de consignar o conhecimento da presente representação (peça 23, p. 3 penúltimo

parágrafo), o Relator sorteado para presidir estes autos deferiu a adoção da medida excepcional,

franqueou oportunidade tanto para a Sesau/TO quanto das duas empresas com as quais tal secretaria

firmou atas de registro de preços para manifestarem-se por meio de oitivas acerca das

irregularidades indiciárias que albergaram a decisão preliminar, além de determinar a

implementação de diligência perante aquela secretaria estadual, requerendo a apresentação de

documentos e informações complementares (peça 23, p. 4-6, itens ‘a’ a ‘e’).

8. As decisões foram tempestiva, formal e validamente comunicadas aos respectivos

destinatários (peças 26-29 e 31-34), merecendo registrar que apenas a empresa Atacado de Produtos

Alimentícios CV Ltda. optou por permanecer inerte quanto à oportunidade de manifestar-se nesta fase

apuratória.

9. A presente instrução tem por finalidade considerar as novas informações, esclarecimentos e

documentos coligidos por força das oitivas e da diligência, em conjunto e em confronto com os

elementos informativos preexistentes já enfeixados nestes autos, viabilizando a formulação de

proposta de encaminhamento processual coerente com as disposições legais, normativas e

jurisprudenciais que disciplinam a matéria em exame.

EXAME TÉCNICO

10. Esse tópico da análise tratará em especial da oitivas, sendo oportuno anotar desde já que a

diligência dirigida à Sesau/TO logrou êxito em receber a documentação especificada.

I

11. Considerando a extensão do rol de questões para as quais o Relator destes autos requereu

justificativas da Sesau/TO (peça 23, p. 4-5, subitens ‘b.1’ a ‘b.11’ e peça 26, desdobramentos do item

3), faremos as devidas análises conforme o modo de apresentação das respostas pela unidade

jurisdicionada supra, que ora reportou-se exclusivamente a certos quesitos, ora a mais de um, por

considerar haver conexão nestes casos, conforme doravante delinearemos.

12. Quesito definido na oitiva: utilização da fonte dos recursos código ‘0250’, que designa os

recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), especificamente relacionados ao Bloco de

Financiamento da Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC) para custear

os itens do Pregão Eletrônico para Registro de Preços 108/2017 (peça 23, p. 4, subitem ‘b.1).

13. Os esclarecimentos para a questão acima foram os que mereceram mais argumentos por

parte da Sesau/TO, sumarizados abaixo (peça 36, p. 1-16):

i. justifica que o inciso XI, do art. 3º, da Lei Complementar 141/2012 – LC 141/2012, prevê a

possibilidade de uso dos recursos de que trata o referido diploma legal em ações de apoio

administrativo realizadas pelas instituições públicas do SUS, imprescindíveis à execução das ações e

serviços públicos de saúde’;

ii. que os serviços não são excetuados dentre aqueles listados no § 2º, do art. 6º, da Portaria

GM/MS 204/2007 (com a redação dada pela Portaria GM/MS 2.025/2011), considerados pela

Sesau/TO como um rol taxativo e exaustivo;

iii. que a Programação Pactuada Integrada (PPI), ao servir de instrumento de pactuação da

oferta de procedimentos clínicos e cirúrgicos de média e alta complexidade, de natureza ambulatorial

e hospitalar, entendidos como ações de saúde, não determina que a utilização do recurso financeiro

que lhe é peculiar seja um desembolso de aquisição de produto acabado, exemplificando que para

ofertar cirurgias cardíacas em um hospital regional diversas despesas são relacionadas como custos

diretos ou indiretos relacionados ao procedimento hospitalar de alta complexidade;

iv. reportando-se à narrativa dos itens 30 a 34 do Pronunciamento vestibular da área técnica da

Secex-TO (peça 19) assevera que a classificação funcional-programática das ações previstas no

341


orçamento da Sesau/TO obedece à Lei 4.320/1964 e à Portaria 42/1999, do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), acrescentando anotações sobre diretrizes para

definição de programas orçamentários, citando excertos de legislação e normatização;

v. elenca dados quantitativos sobre as ações orçamentárias e os objetivos temáticos

supostamente alcançados no programa de governo da ‘Saúde’, assim como no de ‘Manutenção e

Gestão’;

vi. adita a concatenação asseverando que a ação funcional-programática identificada pelo

código 10.203.1165.4113 é adequada para apresentar um conjunto de operações contínuas

necessárias aos serviços de saúde ofertados diretamente à população pelos hospitais regionais

estaduais, que a aquisição de alimentação é necessária (terapia nutricional, inclusive alimentação

convencional), atende à finalidade de identificar a função e a subfunção, representando a melhor

combinação na técnica de elaboração do orçamento;

vii. remata a argumentação arguindo que o Acórdão 2023/2009-TCU-Plenário apresenta

entendimento de que é possível a aplicação de recursos federais do SUS em despesas correntes, desde

que em unidades diretamente vinculadas à execução de ações de saúde, como no caso em análise.

Análise

14. De início, deve-se enfatizar que os valores transferidos do FNS aos demais entes federativos

constituem recursos federais, mantida a competência do TCU para apurar irregularidades na

aplicação de tais verbas (Decisão 506/1997-TCU-Plenário, Acórdão 1426/2015-TCU-Plenário e

Acórdão 1072/2017-TCU-Plenário).

15. De fato, todas as espécies de despesas enquadráveis nos incisos I a XII do art. 3º, da LC

141/2012, constituem despesas com ações e serviços públicos de saúde. Porém, aquela amplitude de

possibilidades devem serem considerados, segundo o caput do comando legal, ‘na apuração da

aplicação dos recursos mínimos’ do produto da arrecadação de impostos a serem aplicados

anualmente pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, definidos pela Constituição

Federal e nos art. 5º a 9º daquele diploma legal, não se tratando das transferências financeiras

suplementares feitas pela União em favor dos entes federativos subnacionais, ainda que destinadas a

ações e serviços de saúde pública.

16. A especificação da destinação das transferências feitas a partir do FNS em favor dos

correspondentes fundos de saúde estaduais, municipais ou do Distrito Federal estão disciplinadas

especialmente na Portaria GM/MS 204/2007, cabendo ressaltar que a Portaria GM/MS 1.378/2013

contempla diretrizes aplicáveis às transferências deste enquadramento destinadas especificamente

para ações de Vigilância em Saúde.

17. Procede a dedução de que o § 2º, do art. 6º, da Portaria GM/MS 204/2007 (com a redação

dada pela Portaria GM/MS 2.025/2011), lista um rol exaustivo de espécies de despesas que não

podem ser custeadas com recursos de qualquer dos Blocos e Componentes de financiamento

especificados em tal normativo.

18. Todavia, não se deve manipular informações de amplo domínio com o intuito de favorecer

argumentos de conveniência, sendo absolutamente necessário enfatizar que o caput daquele

dispositivo prescreve que ‘os recursos referentes a cada bloco de financiamento devem ser aplicados

nas ações e serviços de saúde relacionados ao próprio bloco’, cabendo nesta oportunidade reiterar a

análise feita na manifestação técnica inaugural, produzida pela Secex-TO (peça 19, itens 17 a 21),

onde se demonstra que nenhum recurso oriundo de qualquer dos Componentes do Bloco de

Financiamento da Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC) pode ser

utilizado para o custeio da alimentação servida em hospitais, haja vista seu escopo restrito e

destinação estritamente vinculada (ou seja, o § 2º, do art. 6º, da Portaria GM/MS 204/2007 descreve o

que não pode ser custeado por nenhum daqueles Blocos de Financiamento e, paralelamente, quando

disciplina cada um deles, define e circunscreve o seu seu escopo e o que pode ser coberto). Além

desses aspectos de vedação e de especificidade, a relação do Bloco MAC com a PPI está associada ao

342


propósito racional e integrativo de que, mediante articulação, planejamento, organização,

mutualidade e compromissos intergovernamentais, em especial quanto ao custeio entre os diferentes

entes federativos envolvidos, o uso dos recursos financeiros, humanos, tecnológicos e materiais possa

resultar em equidade na oferta de serviços de saúde postos à disposição da população abrangida

pelos Entes Públicos envolvidos na PPI, ante as limitações individuais e até mesmo em função da

irracionalidade ou inviabilidade (por exemplo, onerosidade, especialidade e baixa demanda) de que

certos serviços e coberturas sejam disponibilizados em contexto individual, seja de município, região

ou unidades hospitalares.

19. Concernindo aos argumentos acerca da classificação funcional-programática identificada

pelo código 10.203.1165.4113, apontada no instrumento normativo do PE-RP 108/2017 como fonte

orçamentária, opinamos que são insubsistentes, cabendo reiterar as ponderações e esclarecimentos

anotados nos itens 30 a 34 de Pronunciamento da Subunidade que consignou a primeira análise da

matéria (peça 19), embora o assunto comporte ser avaliado como erro ou imperfeição técnica sem

maior gravidade.

20. Não se cogitou no caso em exame, direta ou indiretamente, qualquer impossibilidade de

custeio de despesas correntes com recursos transferidos pelo FNS, de modo que a alusão ao Acórdão

2023/2009-TCU-Plenário é evasiva, impertinente e inócua, sendo despiciendo divagar a seu respeito.

21. Quesitos definidos na oitiva: por opção da Sesau/TO, os dois quesitos a seguir

especificados, discriminados no Despacho do Relator destes autos (peça 23, p. 4-5, subitens ‘b.2’ e

‘b.11’), foram respondidos no mesmo contexto, simultaneamente:

b.2) indícios de sobrepreço médio superior a 15% nas atas de registros de preços adjudicadas,

resultantes do Pregão Eletrônico para Registro de Preços 108/2017;

b.11) indício de que a opção pela cotação por lote e não por itens, associada às estimativas





superfaturamento na execução do contrato;

22. Feito tal esclarecimento, o titular da unidade jurisdicionada reporta-se aos quesitos supra

com justificativas do seguinte teor (peça 36, p. 17-22 e 88):

i. reconhece que o método e a estratégia de suprimentos exercem grande impacto na formação

do preço de referência, haja vista fatores como distância, locais e quantidades de entrega, tipo de

estrada, de transporte, garantias e etc.;

ii. que na fase interna do pregão a Sesau/TO realizou cotação de preços, esforçando-se para que

o preço de referência alcançasse o valor mais próximo do praticado no mercado;

iii. a Diretoria de Compras e a Gerência de Cotação instruíram o processo com Despacho

detalhando que a pesquisa utilizou a plataforma denominada Banco de Preços, da empresa NP

Eventos e Serviços Ltda., ferramenta que realiza pesquisa de preços alimentada por dados obtidos em

licitações efetivamente contratadas pelo Poder Público, tal como o portal de Compras

Governamentais, dentre outros, além de envio de e-mails visando a obtenção de cotações, utilizando-

se a mediana de valores resultante dessas pesquisas;

iv. as referências de preços obtidas conforme descrito acima foram adotadas pela pregoeira

como limite máximo para efeitos de negociação com os licitantes;

v. apresenta tabelas com comparativo de todos os preços unitários de referência e dos projetos

adjudicados e registrados nas respectivas atas para indicar que grande parte dos preços unitários foi

menor que os estimados e, no cômputo geral, houve redução de aproximadamente 25% entre a

estimativa e o valor adjudicado e previsto para as futuras compras.

Análise

343


23. Sobreleva à análise e merece destaque, não somente para as questões da oitiva em relação

às quais as ponderações foram aduzidas, o reconhecimento da unidade jurisdicionada de que a

estratégia de suprimentos exerce grande impacto na formação dos preços, em razão de fatores como

distância, locais e quantidades de entrega, tipo de estrada, de transporte e garantias.

24. Outra questão mais relevante a ser sopesada é que, apesar de constar o resultado planilhado

de pesquisa de preços aparentemente ampla para o extenso rol de produtos objeto do pregão (peça

36, p. 148-156), há robustos indícios e razões para não considerá-la como idônea e adequada à

obtenção de referências de preços unitários, tampouco de confiável parâmetro para a suposta

economia em relação ao montante global estimado (R$ 48.000.602,65). Essas deduções emergem com

base nas seguintes verificações:

i. a pesquisa realizada com base na plataforma denominada Banco do Preços, disponibilizada

por empresa privada, de fato oferece indicativos de preços registrados em sistemas eletrônicos de

compras promovidos por diversos órgãos públicos, inclusive coletando dados de licitações

processadas no âmbito do Comprasnet, porém, aponta preços unitários de meses e anos não raras

vezes muito afastados daquele momento de cotação para a licitação em exame; contempla preços para

estados o municípios completamente distintos e distantes do Tocantins que, aliás, quase não apresenta

referências de valores; tratam de quantidades bem inferiores às demandadas no certame então em

preparação pela Sesau/TO, além de outras disparidades que tornam tais dados impróprios para

subsidiar, sem qualquer ajuste, o processo de compra de tão extensa lista de itens de consumo

imediato, muitos deles perecíveis e produzidos local ou regionalmente, fatores que requerem preços

mais próximos dos quantitativos previstos, da época da cotação e da base territorial do comprador ou

dos locais de abastecimento (peça 48, excertos do processo 2017/30550/001681);

ii. os preços obtidos em fornecedores pesquisados na internet padecem de vícios próprios,

embora alguns dos quais já citados acima. Envolvem coleta de preços de venda apresentados em

portais de e-commerce de empresas baseadas em outros estados, alguns com serviço delivery

onerando-os, tendo em vista que incorporam alternativa de comodidade para pequenas compras

realizadas por clientes residentes em grandes cidades (peça 49, excertos do processo

2017/30550/001681);

iii. os preços obtidos dos três supostos fornecedores locais (peça 36, p. 148-154, fornecedores

‘Silva’, ‘Salina’ e ‘MR’), todos situados em Palmas/TO e distando alguns metros ou poucos

quarteirões um do outro, em vez de oferecerem subsídios plausíveis exibem indícios de possível

conluio e atrai suspeições sobre a lisura da cotação. Isso porque um dos fornecedores pesquisados

para oferecer cotação de preços foi justamente a empresa que restou adjudicatária de cerca de 98%

do montante de preços registrado em decorrência do PE-RP 108/2017 (peça 50, p. 1-6), qual seja, a

empresa Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda.;

iv. aliás, embora tenha permanecido inerte quando instada a manifestar-se em sede de oitiva

nestes autos, posteriormente, tal empresa nomeou causídico, o qual já requereu cópia e vista do

processo (peças 44-45). É relevante considerar que a outorga de poderes foi feita pelo sócio cotista e

minoritário e não pelo detentor majoritário das cotas do capital empresarial e qualificado

expressamente como sócio administrador e (peças 24 e 44), a quem compete a administração e o uso

da firma ou denominação social (arts. 1.060 e 1.064, da Lei 10.406/2002, Código Civil Brasileiro -

CCB);

v. ademais, o segundo fornecedor local que supostamente ofereceu cotação de preços para todos

os itens originalmente previstos foi a empresa Salina Corp Eireli (peça 50, p. 7-10). Essa empresa tem

como atividade econômica principal a ‘construção de edifícios’ e utiliza os serviços contábeis do

mesmo profissional de contabilidade da empresa Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda. (peças

24 e 46). A Salina também já foi contratada pela Sesau/TO para fornecer temporariamente a

alimentação nos hospitais estaduais, no âmbito do processo 2016/30550/007073, entre setembro e

dezembro de 2016 (peça 3, p. 24 e peça 36, p. 46);

344


vi. some-se a esse estreito vínculo entre as empresas que um dos atestados de capacidade

técnica apresentados pela Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda. foi justamente emitido pela

Salina Corp Eireli (peça 37, p. 73) - autodenominada ‘construtora Salina’ no e-mail que fornece

inclusive para cadastros oficiais e contatos comerciais com órgãos públicos (peça 37, p. 73 e p. 46) –

sem prejuízo de corroborar aquele atestado como notas fiscais de fornecimento de gêneros

alimentícios da primeira para a segunda (peça 37, p. 80-83, 105-108). Esses estreitos liames entre as

empresas não são próprios de concorrentes de fato;

vii. finalmente, o último fornecedor local a oferecer cotação de preços para todos os itens foi a

MR Distribuidora de Armarinho Eireli (peça 50, p. 11-21). Como o próprio nome empresarial já

revela, trata-se de empresa cuja atividade principal é o ‘comércio atacadista de artigos de armarinho’

(peça 47). Outro aspecto interessante de sua proposta indiciariamente artificial é que, salvo um caso

(alho a granel), provavelmente por lapso de quem digitou, todos os outros 245 preços de cotados por

tal empresa são superiores aos dois outros fornecedores que indicaram preços locais (peça 36, p. 148-

156);

viii. nota-se, ainda, que a escolha da mediana como base referencial de preços unitários

reunidos pela Sesau/TO foi decisivamente influenciada pelos preços destes três supostos fornecedores

sediados em Palmas/TO ficando, na maioria dos casos, bem acima daqueles preços levantados por

meio do Banco do Preços e em muitíssimos casos superaram aqueles levantados em sites de e-

commerce, em que pese as ressalvas que fizemos a respeito dos dados coligidos a partir destas

plataformas;

ix. nestas condições infere-se que os preços pesquisados e a metodologia de definição do preço

paradigma não são confiáveis e adequadas, induzindo claramente a referências de maior valor

unitário.

25. Não são, pois, verossímeis os valores indicados nas planilhas dos fornecedores locais,

tampouco os percentuais de suposta economia auferida com a adjudicação.

26. É notório que há variações de preços surreais, partindo de estimativa global da ordem de R$

48.000.602,65 (peça 36, p. 156), preços dos fornecedores locais da ordem de R$ 53.539.337,45, R$

55.844.876,14 R$ 57.594.984,65 (peça 50, p. 5, 10 e 21), até as adjudicações, feitas na base de R$

35.780.510,66 (peça 6 e peça 40, p. 97), com essas incríveis oscilações atinentes a itens de consumo

comum e cotidiano, de ampla oferta e concorrência em ambiente econômico real, ocorridas num

intervalo de pouco mais de dois meses, entre a data de coleta dos primeiros preços (30/3/2017) até a

efetiva oferta de preços na sessão do Pregão (21/6/2017). Se isso fosse possível, seria absolutamente

impraticável a deflagração de licitação para registro de preços de produtos sujeitos a tamanha

variação e instabilidade de valores, ainda mais para vigorar por um ano.

27. Quesitos definidos na oitiva: os dois quesitos a seguir discriminados, também definidos na

decisão monocrática proferida pelo Relator destes autos (peça 23, p. 5, subitens ‘b.3’ e ‘b.4’), também

foram respondidos conjuntamente:

b.3) especificação atípica e inusitada dos produtos ‘pés e orelhas suínas’ como insumos de

refeição hospitalar, os quais, mesmo que oferecidos ocasionalmente, a quem está sob tratamento de

média e alta complexidade, não seriam adequados, em razão do tipo de gorduras e do teor de sal

nocivos à saúde e inerentes a tais produtos;

b.4) especificação de quantitativo (em quilogramas) para ‘pé’ e ‘orelha suína’ que supera a

soma dos quantitativos dos diversos tipos de carnes bovinas;

28. Em síntese, as justificativas para os tópicos acima explicitados foram (peça 36, p. 89-90 e

23-25):

i. desde 2012 a feijoada estava presente no cardápio da empresa contratada Litucera, oferecido

para a clientela sadia da unidade hospitalar, com ótima aceitação e baixo custo;

ii. cerca de 50% das refeições produzidas pelo Serviço de Nutrição e Dietética do Hospital

Geral de Palmas (SND-HGP) são destinadas a servidores e acompanhantes, a denominada clientela

345


sadia, inclusive apresentando gráfico estatístico de refeições fornecidas a esse público específico, no

período de outubro de 2016 a julho de 2017;

iii. adita a argumentação defendendo que a feijoada é uma refeição nutricionalmente rica e que,

segundo recomendações da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO) e

da Organização Mundial de Saúde (OMS), de 15 a 20% de todas as calorias consumidas no dia devem

ser oriundas de proteínas;

iv. o uso de sal para conservação evita a ação de microrganismos e preserva por mais tempo as

condições de conservação de alimentos, especialmente carnes e conservas;

v. cita expressamente a Instrução Normativa DIVISA/SVS nº, 4, de 15/12/2014, transcrevendo o

teor do art. 48 de tal expediente, como norma que prevê o procedimento de dessalga de carnes e

pescados.

Análise

29. Convém assimilar, com a devida ênfase, não só para as questões acima mas para outras,

como se discorrerá adiante, as justificativas quanto aos quesitos da oitiva restringem-se a dados de

apenas uma unidade hospitalar (SND-HGP), ainda que tendo caráter meramente declaratória,

carecendo de comprovação por meio de relatórios ou fontes de informação de natureza gerencial

produzidas a partir de dados históricos. De fato, o Hospital Geral de Palmas (HGP) é o maior e mais

movimentado hospital estadual, contudo, o fornecimento destina-se a atender demandas de outros 17

nosocômios (peça 3, p. 30-33) que também prestam atendimento de média e alta complexidade

situados, além de Palmas/TO, em diversos outros municípios importantes, alguns deles polos

regionais de saúde, como Araguaína/TO, Gurupi/TO, Paraíso do Tocantins/TO e etc.

30. Da mesma forma, deve-se considerar a importância e a repercussão da revelação de que

cerca de 50% das refeições produzidas são destinadas ‘a servidores e acompanhantes’ (com base nos

gráficos e números apresentados, conforme peça 36, p. 89-90). Indubitavelmente, essa ‘clientela’

jamais poderia ser atendida com qualquer verba oriunda dos blocos de financiamento definidos pelo

MS para disciplinar a aplicação de recursos angariados por meio das transferências fundo a fundo

patrocinadas pelo FNS, muito menos o Bloco MAC.

31. Some-se, por pertinência, em gráficos estatísticos que se reportam a período de 10 meses,

compreendido entre outubro/2016 e julho/2017, o titular da Sesau/TO indica uma média mensal de

40.196 refeições servidas pelo SND no refeitório do HGP para servidores e acompanhantes, além de

uma média mensal de outras 30.167 refeições no mesmo hospital servidos para servidores em ‘setores

fechados’, esclarecendo tratar-se daqueles setores nos quais os ‘servidores’ não podem se deslocar

para o refeitório, exemplificando com o centro cirúrgico e UTI (peça 36, p. 89-90, gráficos 01 e 02).

32. O tipo de alimento de origem das calorias a serem consumidas diariamente não aponta o

normativo, diretriz ou publicação com a suposta recomendação da FAO ou da OMS, carência que

esmaece o argumento, pois inobserva o art. 162, do Regimento Interno do TCU. Contudo, ainda que

indicasse a fonte documental e se verificasse a procedência, há que se considerar que diversos outros

tipos de carnes ou mesmo alimentos vegetais de elevado valor proteico seriam mais saldáveis à

alternativa de pés e orelhas suínas salgadas como base servida a pacientes sujeitos a tratamentos de

média e alta complexidade.

33. Por outro lado, a anotação sobre a conservação de alimento por meio da salga é tangencial

e sem relevância para justificar o uso dos insumos em questão. A forma de dessalga desses itens

comestíveis comporta a mesma observação.

34. A propósito, a Instrução Normativa DIVISA/SVS nº 4, de 15/12/2014, referida pelo dirigente

quanto ao procedimento adequado para dessalga de carnes e pescados é norma restrita, procedente

do então Diretor de Vigilância Sanitária, da Subsecretaria de Vigilância à Saúde, da Secretária de

Estado de Saúde do Distrito Federal, que aprovou a Norma Regulamentadora 4/2014 (regulamento

técnico sobre boas práticas para estabelecimentos comerciais de alimentos e para serviços de

346


alimentação, e o roteiro de inspeção, da área de jurisdição daquela autoridade de vigilância

sanitária).

35. Sem embargo, se for consistente a tabela nutricional apresentada no contexto da defesa,

somente uma porção média de feijoada (uma concha média cheia) é fonte de mais de 50% de gorduras

saturadas para uma dieta à base de ingestão de 2.000 quilocalorias diárias (peça 36, p. 24). É

pertinente registar, em tópico destinado a Profissionais de Saúde (peça 51, p. 64), o Guia Alimentar

para a População Brasileira, editado pelo Ministério da Saúde como manual técnico, faz a seguinte

prescrição, chamando a atenção que a premissa dirige-se a pessoas não doentes:

Para assegurar refeições saudáveis, é preferível que os feijões não sejam preparados com

carnes gordas ou embutidos, pois isso eleva muito o teor de gorduras saturadas e de sal, minimizando

o efeito positivo do consumo de leguminosas. Feijoada e feijões com carnes gordas devem ser eventual

ou ocasionalmente consumidos.

36. Em outro ponto, o referido Guia Alimentar orienta que ‘no caso de gorduras saturadas e do

sódio quanto menores forem os percentuais do VD, melhor, porque indica que os teores desses

nutrientes no alimento são baixos’. Mais adiante, complementa que ‘você deve controlar o consumo

de alguns dos componentes – gordura total, gordura saturada, gordura trans e sódio’ (peça 51, p.

120, antepenúltimo e penúltimo parágrafos). Definitivamente, nesse quesito os argumentos de defesa

são muito insubsistentes.

37. Rememorando trecho da análise inaugural desta Secex-TO, a previsão de quantitativo

(152.415 quilogramas) para ‘pé’ e ‘orelha suína’ (peça 6, Ata de Registro de Preços, Lote 3, itens 220

e 221) corresponde a dois terços da soma das demandas previstas para os diversos tipos de carnes

bovinas com previsão de compra durante a validade do registro de preços (peça 6, Ata de Registro de

Preços, Lote 3, itens 189 a 207, 209 e 215) o que, sob qualquer avaliação, demonstra uma proporção

irracional e potencialmente nociva, sem olvidar que tais itens são afetados por indícios de sobrepreço

(peça 6, p. 3, itens 220 e 221 e peça 8, p. 13-14).

38. Quesito definido na oitiva: b.5) especificação de produtos que não são vistos em refeições

servidas nos tão precários estabelecimentos de saúde pública, a exemplo de ameixa in natura, ameixa

e pêssego em calda (este em duas versões, itens 27 e 170 da Ata), azeitonas com e sem caroço,

palmito, pimentão colorido, a variedade de pães, bacon e carnes de primeira, na forma de bife e

moída, lombo suíno, pernil sem pelo e osso, além de produtos não recomendáveis a quem

eventualmente encontra-se em recuperação da saúde, como molho de pimenta e quase vinte e três

toneladas de sal de cozinha (peça 23, p. 5, subitem ‘b.5’).

39. As justificativas interpostas consistem nos argumentos abaixo (peça 36, p. 25-27):

i. ameixa in natura e pêssego são servidos nos hospitais ‘sempre que há disponibilidade’,

exclusivamente para pacientes nefropatas, para controle do micronutriente potássio, principalmente

nas fases terminais da insuficiência renal crônica;

ii. reportando-se às carnes aduz, sempre se referindo ao SND/HGP, que aquelas classificadas

como de primeira qualidade por não apresentarem ossos, possuírem menor teor de gordura e serem

macias e mais fáceis de mastigar já são utilizadas pela empresa Litucera na produção de refeições

para pacientes em dietorapia;

iii. também no SND/HGP o pernil e o lombo suínos já foram utilizados em datas comemorativas,

como o natal para servidores de plantão, acompanhantes e pacientes com restrições alimentares;

iv. azeitonas, palmito, pimentões coloridos e bacon são de uso comum no SND/HGP,

principalmente em datas comemorativas e na finalização dos pratos, tanto no refeitório com nas

marmitas;

v. molho de pimenta somente é disponibilizado para clientela sadia;

vi. o consumo de sal no SND/HGP segue as diretrizes da ‘OMS’ que orientam que adultos

devem consumir menos de 5 gramas de sal por dia, com a ressalva de que aqueles em dietoterapia

(hipertenso, nefropatas, hepatopatas e cardiopatas) a recomendação é de apenas 2 gramas diárias.

347


Análise

40. Não se polemiza acerca da possível conveniência de servir frutas de custo elevado (ameixa

in natura e pêssego) a certos pacientes com patologias específicas, ainda que com a ressalva quanto à

eventual disponibilidade, tampouco pelas vantagens de oferta de carnes de primeira qualidade, e de

preparo e oferta de refeições com lombo suíno, pernil sem pele e osso, azeitonas, palmito, pimentões

coloridos e bacon em datas comemorativas. Contudo, esse cenário de zelo e fartura é refutado pelo

histórico abundantemente noticiado de interrupções, carências, deficiências e reclamações que

atingem o fornecimento e a qualidade das refeições servidas nos hospitais da rede estadual no

Tocantins (peça 17).

41. De fato, no propalado Guia Alimentar publicado pelo MS, confirma-se a recomendação de

ingestão máxima de 5 gramas de sódio (sal) por dia (peça 51, p. 75). Ocorre que, baseado no número

de leitos da rede hospitalar estadual (1.530), informado pela Sesau/TO no Termo de Referência (peça

3, p. 30-33), e especulando que cada leito seja necessariamente ocupado todos os dias do ano (365), e

que tal contexto leve a Secretaria a disponibilizar refeições que impliquem na oferta do teor máximo

de sal diário (5 g), chegar-se-á a uma demanda anual de sal de 2.792 quilos, montante sobejamente

inferior às quase 23 toneladas previstas na Ata de Registro de Preços (peça 6, p. 3, item 180). Mesmo

que se contabilizasse um acompanhante e um servidor para cada internado por dia, com a mesma

carga de sal, emerge nessa simulação evidente indicativo de distorção. Esse fenômeno pode permitir

manipulação capaz de tornar o preço do lote de itens enganosamente mais atraente e competitivo,

mormente se o fornecedor souber que o quantitativo previsto não vai ser fornecido ao longo da

validade da ata de registro de preços.

42. Sobre a simples hipótese de oferta de molhos de pimenta em estabelecimentos hospitalares, a

despeito das quantidades previstas para aquisição (peça 6, p. 2, itens 146 e 147), reputamos ser, no

mínimo, inconveniente e dispensável.

43. Quesito definido na oitiva: b.6) restrição a dois sabores de polpa de frutas para sucos (cajá

e maracujá), ambos historicamente com preços superiores a outros, em razão de sazonalidade, origem

restrita (cajá) e desequilíbrio de oferta/demanda (maracujá), em detrimento de outros mais comuns e

disponíveis (acerola, caju, goiaba, abacaxi e etc.), o que oneraria substancialmente as futuras

compras sem razão justificável; bem como ambiguidade acerca da unidade de medida a ser cotada

(quilograma ou embalagens de 100 gramas) para estes produtos, o que teria significativo impacto no

preço dos produtos (peça 23, p. 5).

44. Neste particular as justificativas são lacônicas, resumindo-se a esclarecer que houve erro de

digitação na elaboração do termo de referência, constando ‘cajá e maracujá’ onde deveria ser

descrito ‘frutas diversas’, tratando-se de um erro formal. Adita o argumento informando que a

Sesau/TO está trabalhando em um novo processo para garantir a aquisição de tais produtos de forma

correta, a fim de atender a contento as demandas da alimentação hospitalar e aos princípios da

administração pública (peça 36, p. 27-28).

Análise

45. A resposta em si demonstra que a restrição foi equivocada e, embora faça alusão a

providências retificadoras, não descreve nem superficialmente qual seria a providência alternativa e

em curso com tal intuito, sequer identifica o eventual processo administrativo nesse sentido, de modo

que esse vácuo configura apenas medida retórica e inviabiliza sua aceitação como iniciativa efetiva

capaz de interromper os efeitos danosos suscitados na questão da oitiva. Embora sem esclarecer

sobre a ambiguidade na unidade de medida a ser cotada, verificamos no processo administrativo que

a dúvida foi suscitada por empresa do ramo, porém, o esclarecimento restringiu-se ao interessado

(peça 36, p. 210-213), sem difundi-lo de modo amplo e geral a todos.

46. Quesito definido na oitiva: b.7) agrupamento dos gêneros alimentícios de forma genérica

nos lotes, sendo que, se alguns itens figurassem em lotes independentes, empresas que trabalham

apenas com uma modalidade de fornecimento de certos produtos, como as carnes embutidas e

348


processadas e os queijos, a serem fornecidos em embalagens inteiras (barras, peças etc.) e fatiados,

poderiam participar, ampliando a competitividade, já que o fatiamento, por exemplo, geralmente não

é praticado por atacadistas ou médias empresas (peça 23, p. 5).

47. A argumentação de defesa é construída com base em ponderações e esclarecimentos

sumarizados a seguir (peça 36, p. 28-29):

i. ratifica que o critério de agrupamento foi definido por razões de ordem técnica e econômica,

buscando menores preços e melhor eficiência da contratação para facilitar a logística de entrega,

tendo em vista que a empresa vencedora efetuará a entrega dos produtos em várias regiões do Estado;

ii. cada empresa possui um atendimento padronizado para tratar das entregas, de modo que não

dividir o objeto da licitação em lotes prejudicaria o conjunto das aquisições e afetaria o resultado

final da licitação;

iii. o Sistema de Registro e Preços não gera quaisquer obrigações diretas e reflexas aos

participantes, asseverando que a escolha de realização do certame naquele sistema visou

economicidade, eficiência, celeridade, atendimento irrestrito aos interesses coletivos e aos princípios

norteadores da atividade administrativa;

iv. o agrupamento em lotes por gênero alimentício foi definido porque, caso a adjudicação fosse

realizada por meio de menor preço por item haveria o risco de alguns serem desertos ou fracassados,

com risco de desabastecimento de hospitais e prejuízo a pacientes, tendo em vista a distância

geográfica entre tais estabelecimentos, não sendo atrativos caso não fossem comparados os

quantitativos por lote;

v. argui que a contratação por lote mantém a qualidade dos serviços, pois o gerenciamento

permanece a cargo dos administradores das unidades, como maior controle por parte da

administração local.

Análise

48. não há novidade na narrativa de que a existência de preços registrados no período de

validade de ata para esse fim não obriga a Administração a adquirí-los, eis que tal premissa é

expressa no art. 16, do Decreto 7.892/2014. Esse registro não responde e nem esclarece o quesito

suscitado por meio da oitiva.

49. As alegações de que o modelo adotado melhora a eficiência da contratação e facilita a

logística de entrega são desacompanhadas de esclarecimentos, exemplificação ou evidenciação

prática de como tais fenômenos seriam promovidos, ainda que exposta em termos sucintos. Sem essa

contextualização a argumentação é vazia.

50. Também deve ser bastante relativizada a alegação de que a contratação por lotes manteriam

a qualidade dos serviços, por supostamente facilitar o controle e o gerenciamento na alçada dos

administradores dos hospitais, sem descrever ou indicar de forma transparente e direta como aquela

qualidade pode ser materializada ou melhorada, mormente porque os lotes ‘não foram divididos por

unidade hospitalar’ (peça 3, p. 16-22) e, teoricamente, os disputantes não conheciam a demanda

estimativa para cada uma, de modo que as distâncias e expectativas de demandas teriam sim

influência na fixação de preços, podendo encarecê-los ou barateá-los.

51. A propósito, percebe-se que todas as referências de distância entre as diversas unidades

hospitalares sediadas fora de Palmas/TO tiveram por base referencial apenas a distância rodoviária

de cada uma em relação à capital do Estado (peça 3, p. 30-33), dado que por si só não demonstra

hipótese de desinteresse de, por exemplo, fornecedores situados em Araguaína, Gurupi, Porto

Nacional, Paraíso do Tocantins, Guaraí, principais cidades do Tocantins, ou sediados em outras

cidades vizinhas ou na mesma cidade de situação dos hospitais, não participarem da disputa caso o

critério fosse de oferta por item, reduzindo o risco de ausência de oferta de preço.

52. Mostra-se inconsistente o argumento de que o controle local pelos hospitais seria uma

vantagem do modelo escolhido, tese ventilada pela Sesau/TO fazendo parecer que a pasta é o órgão

gerenciador e as unidades de saúde são órgãos participantes da licitação, portanto, distintos,

349


conforme disposições dos incisos III e IV, do art. 2º, § 3º, do art. 4º, e artigos 5º e 6º, todos do Decreto

7.892/2013, quando, na verdade, não há distinção alguma, tratando-se exclusivamente do mesmo

órgão.

53. Por dedução lógica, se havia risco de um item isolado não receber lance, havia risco talvez

até maior de um lote inteiro não receber proposta porque um ou mais itens que o comporiam não

seriam atrativos, não estariam na carteira de mercadorias ou produtos comercializados de certos

fornecedores ou acarretariam dificuldades de atendimento por uma ou outra empresa que não tivesse

como estratégia ou modelo de atuação comercial um rol tão variado de produtos listado em cada lote,

ainda que pudesse haver alguma pertinência entre eles.

54. Neste caso, apenas para ilustrar, mencionamos dados do Lote 2 (peça 6, p. 2-3, itens 53 a

187), para demonstrar algumas das muitas disparidades:

i. mistura produtos de panificação e ovos in natura, geralmente produzidos e comercializados

por empresas especializadas;

ii. contempla produtos industrializados ou beneficiados, porém, próprios de negócios de portes

distintos, como queijo muçarela e apresuntado em barra ou fatiados, os primeiros geralmente

comercializados por produtores ou distribuidores e os segundos por varejistas;

iii. produtos que só podem ser armazenados, transportados e apresentados para venda sob

refrigeração ou congelados (queijo muçarela, apresuntado, requeijão light e tradicional, iogurtes,

polpas de frutas, salsichas e etc.) com outros que não demandam tal requisito.

55. O Lote 3, de carnes, também revela formas de apresentação que, via de regra, são

comercializadas por tipos diferentes de estabelecimentos (frigoríficos, atacadistas, açougues

varejistas), como carnes em peça, cortada em cubos, em bifes ou moída, envolve espécies ou origens

diferentes (bovinas, suínas e de aves), não raras vezes objeto de produção ou comercialização por

empresas especializadas; contemplam embutidos como linguiças, enquanto as salsichas foram listadas

em lote distinto (peça 6, p. 3, item 181). Não se vê racionalidade na divisão e nas alegações.

56. Tratando de exame com idêntica questão e argumentos, é oportuno transcrever abaixo

excerto do Voto que integra o Acórdão 2799/2012-TCU-Plenário (Relator Ministro-Substituto Weder

de Oliveira), reiterado em outros julgados (a exemplo da fundamentação consignada no item 13, do

Voto que acompanha o Acórdão 2695/2013-TCU-Plenário), encerrando entendimento deste Tribunal

de Contas que não corrobora a tese defendida pela Sesau-TO:

“Em outros processos de minha relatoria em que tal modelagem de licitação para registro de

preços foi constatada, aventou-se uma etérea ‘economia de escala’, sem que a pessoa que brandiu tal

argumento tenha se disposto a demonstrar como tal economia de escala operaria mediante o critério

de ‘adjudicação por grupo’ para trazer mais benefícios à Administração do que a utilização do

critério ‘adjudicação por item’.

Em outros termos, o fato, sabido, de que é possível adjudicar o objeto com base no critério do

menor valor por grupo não implica que se possa, em licitação para registro de preços, promover-se

disputa por item e adjudicar por grupo, constituído sem qualquer fundamentação econômica ou

logística, senão tão somente por verossimilhança de seus componentes.

No presente caso, tal como em outros que relatei, está evidenciado que a Administração está

registrando, para diversos itens, preços maiores do que aqueles obtidos na disputa por itens. Em

outras palavras, a unidade jurisdicionada está aceitando adquirir produtos por preço superior ao de

mercado (assim considerado o obtido na disputa), ainda que inferior ao preço estimado.

A adjudicação por grupo, em licitação para registro de preços, sem robustas, fundadas e

demonstradas razões (fáticas e argumentativas) que a sustente, revela-se sem sentido quando se atenta

para o evidente fato de que a Administração não está obrigada a adquirir a composição do grupo a

cada contrato, podendo adquirir isoladamente cada item, no momento e na quantidade que desejar.

350


Essa modelagem torna-se potencialmente mais danosa ao erário na medida em que diversos

outros órgãos e entidade podem aderir a uma ata cujos preços não refletem os menores preços obtidos

na disputa por item.

O que fica registrado quando a adjudicação se dá pelo menor preço por grupo, não é o menor

preço de cada item, mas o preço do item no grupo em que se sagrou vencedor o futuro fornecedor.

Embora não fosse necessário, por ser evidente, devo observar que a mera similaridade entre

itens não é critério hábil para fundamentar a formação de grupos/lotes.

Vale lembrar, também, que o registro de preços tem por escopo exatamente promover o registro

de preços de muitos itens, uma vez que é da própria essência do sistema permitir aquisições à medida

que forem surgindo as necessidades da Administração.

Em modelagens dessa natureza, é preciso demonstrar as razões técnicas, logísticas, econômicas

ou de outra natureza que tornam necessário promover o agrupamento como medida tendente a

propiciar contratações mais vantajosas, comparativamente à adjudicação por item. É preciso

demonstrar que não há incoerência entre adjudicar pelo menor preço global por grupo e promover

aquisições por itens, em sistema de registro de preços. A Administração não irá adquirir grupos, mas

itens.

Repisando, na licitação por grupos/lotes, a vantajosidade para a Administração apenas se

concretizaria se fosse adquirido do licitante o grupo/lote integral, pois o menor preço é resultante da

multiplicação de preços de diversos itens pelas quantidades estimadas.

Em registro de preços, a realização de licitação utilizando-se como critério de julgamento o

menor preço global por grupo/lote leva, vis à vis a adjudicação por item, a flagrantes contratações

antieconômicas e dano ao erário, potencializado pelas possibilidades de adesões, uma vez que, como

reiteradamente se observa, itens são ofertados pelo vencedor do grupo a preços superiores aos

propostos por outros competidores.”

14. Sobre este ponto, assiste razão à conclusão da unidade técnica de que a modelagem

escolhida pelo CML no Pregão 04/2012 não restou plenamente justificada, porquanto os argumentos

apresentados CML foram incapazes de demonstrar que a escolha pela adjudicação por lotes

representou medida administrativa econômica e tecnicamente mais vantajosa do que a regra da

licitação por itens isolados.

[...]

22. Em que pese a insuficiência dos argumentos apresentados pela aludida empresa em sede de

oitiva, deixo de acolher a proposta de anulação da licitação relativamente aos itens do grupo 12,

devido à possibilidade de que os ganhos com a repetição do certame sejam inferiores ao custo de um

novo procedimento. Assim, proponho que seja determinado ao licitante que restrinja a utilização da

Ata de Registro de Preços n. 4/2012 ao próprio órgão, na linha do que restou decidido no Acórdão n.

1.682/2013 – Plenário.

23. Deixo ainda registrado neste tópico que a modelagem de adjudicação por grupos conjugada

à disputa por itens em certame promovido para registro de preços encerra alto potencial de dano ao

erário diante da expectativa de adesão de entidades e órgãos públicos à ata de registro de preços: na

adjudicação por grupo o menor preço global é do grupo assim considerado por inteiro, porém é

possível haver no grupo preço de item superior aos preços oferecidos por outros competidores do

mesmo grupo, o que levaria a administração a pagar mais caro por um determinado item, uma vez

que não está obrigada a adquirir todo o grupo fechado, podendo comprar apenas um ou vários itens.

57. Quesitos definidos na oitiva: as questões transcritas abaixo foram tratadas pela Sesau/TO

de forma agregada (peça 23, p. 5):

b.8) omissão, no edital e termo de referência, quanto às condições para transporte e entrega de



351


b.9) omissão, no edital e termo de referência, quanto a periodicidade (semanal, quinzenal ou



produtos;

58. As justificativas foram assim sintetizadas (peça 36, p. 29-34)

i. alega que é difícil determinar uma periodicidade de entrega ideal para todas as unidades

hospitalares do Estado, tanto pela variada natureza dos gêneros alimentícios, quanto pela capacidade

de armazenamento de cada estabelecimento;

ii. alude e transcreve excertos da Resolução CISA/MA/MS nº 10/1984, a qual dispõe sobre

instruções para conservação de alimentos perecíveis, industrializados ou beneficiados,

acondicionados em embalagens, nas fases de transporte, comercialização e consumo; assim como da

Resolução nº 33/1977, da Comissão Nacional de Normas e Padrões para Alimentos (CNNPA), que

fixa normas gerais de higiene para assegurar condições de pureza necessárias aos alimentos

destinado ao consumo humano.

Análise

59. Ora, se de fato a tal descentralização da gestão e do controle das compras para os hospitais

estaduais fosse verídica, conforme relatada em resposta a quesito distinto, cada gestor deveria

subsidiar a administração central da Sesau/TO ou a Superintendência de Licitações do órgão com

informações a respeito de suas diretrizes quanto aos aspectos relevantes mencionados nas questões da

oitiva. São fatores indispensáveis e indissociáveis para a preservação da qualidade, da salubridade,

da durabilidade e da apresentação dos alimentos, assim como para a regularidade do abastecimento,

tendo inegável repercussão na formação dos preços.

60. A ausência de tais dados só pode ser superada pelos fornecedores onerando os preços,

mediante alocação de percentuais de custo para cobrir aqueles fatores, aplicando estratégia

conservadora, ou seja, com margens de ganho folgadas, presumindo que o cumprimento a contendo

das regras sanitárias e de transporte serão exigidas com rigor pelo órgão comprador. Todavia, abre-

se o perigoso espaço para que na execução tais requisitos não sejam oferecidos, ante a omissão do

edital e do termo de referência, criando vantagens para o fornecedor e riscos para os consumidores

finais dos produtos que não sejam transportados de modo adequado ou tenham periodicidade de

entrega maior que a estimada pelos fornecedores por ocasião da apresentação de suas propostas de

preços.

61. A citação de normativos que dispõem sobre instruções para conservação de alimentos

perecíveis, industrializados ou beneficiados, acondicionados em embalagens, nas fases de transporte,

comercialização e consumo, assim como normas gerais de higiene para assegurar condições de

pureza necessárias aos alimentos destinado ao consumo humano, seriam úteis se consignadas no texto

do instrumento normativo ou no Termo de Referência anexo ao Pregão. Lembrar dessa matéria na

resposta à oitiva não tem serventia.

62. Quesito definido na oitiva: b.10) ausência de esclarecimento, no edital e termo de

referência, acerca de qual contratada deve incumbir-se do fornecimento de equipamentos

refrigeradores (em regime de comodato) para armazenamento dos gêneros alimentícios perecíveis,

para os dezoito hospitais, na hipótese de distintos fornecedores serem selecionados para os lotes 1, 2 e

3 (peça 23, p. 5).

63. Concernindo ao quesito acima laconicamente a Sesau/TO declara que o termo de referência

da licitação contempla previsão de que ‘as empresas vencedoras dos lotes de produtos que necessitem

de refrigeração deverão fornecer em comodato os refrigeradores específicos para aprovisionamento

dos mesmos’ (peça 36, p. 34).

Análise

64. De fato, o subitem 6.10 do Termo de Referência e o subitem 7.10 da minuta do contrato

(peça 3, p. 26 e 38, respectivamente) previam que os fornecedores deveriam fornecer os

352


refrigeradores para todas as unidades hospitalares, para armazenamento dos gêneros alimentícios

perecíveis durante a vigência do contrato.

65. Aliás, trata-se de ponto obscuro no PE-RP 108/2017 e que reclamava esclarecimento sobre

qual contratada deveria incumbir-se do encargo, na hipótese de que fossem distintos os fornecedores

selecionados para os lotes 1, 2 e 3. Some-se, não se presume razão lógica para que os freezeres e

refrigeradores previstos não tivessem capacidades padronizadas, divergindo bastante entre si em

termos de dimensionamento entre eles e distribuição quantitativa entre os hospitais (peça 3, p. 34-35).

66. Ainda referindo-nos ao aspecto acima, para hospitais com número equivalente ou

aproximado de leitos, exemplificando-se com os de Araguaçu/TO, Arapoema/TO e Xambioá/TO, com

26, 27 e 28 leitos, respectivamente (peça 3, p. 30 e 32), foram exigidos quantitativos e capacidades de

equipamentos completamente distintas, no primeiro caso com 6 equipamentos e capacidade nominal

bruta de 3.033 litros, no segundo prevendo 3 equipamentos com capacidade para nominal 1.353 litros

e, quanto à terceira unidade hospitalar, requerendo 5 equipamentos com capacidade para 2.040 litros

(peça 3, p. 34). Ou não havia critério razoável para tal dimensionamento ou as características tão

específicas dos futuros equipamentos já eram conhecidas, sendo mais fáceis de ser atendidas por

quem já tivesse esse acervo disponível.

67. Indubitavelmente, essa exigência de tantos e tão específicos equipamentos tem custo

significativo e precisa ser remunerado por meio majoração dos preços dos produtos. Ocorre que a

falta de justificativas apropriadas na instrução do processo de licitação e de transparência nos

instrumentos disciplinadores tem potencial para ter funcionado como estratagema para afastar da

disputa outras empresas do ramo, ocultar e proporcionar ganhos indevidos, favorecendo certo e

determinado fornecedor.

II

68. Diferentemente da opção da empresa Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda., conforme

já relatado no item 8, e no subitem 24, ‘iv’, destas laudas, a empresa W V B Vargas - EPP manifestou-

se acerca dos fatos apontados na presente Representação, aproveitando a oportunidade franqueada

pelo Relator de manifestar-se em sede de oitiva (peças 29, 32 e 35).

69. Em temos objetivos a empresa discorre que participou do certame de forma lícita, sendo

vencedora do Lote 4, o qual concentra o fornecimento de tipos de leite especificados no edital, que

outras empresas participaram da licitação, sagrando-se vencedora após a etapa de lances, oferecendo

preços com redução de quase 30% do valor estimado.

70. Acrescenta que não tem responsabilidade quanto à especificação de recursos de custeio que

serão utilizados, tampouco pelas condições de contratação e especificação dos produtos a serem

adquiridos, arrematando com declaração de que entregou as mercadorias objeto dos empenhos

emitidos, que não foi realizado nenhum pagamento em razão da suspensão determinada pelo TCU,

circunstância que causará prejuízos à empresa e enriquecimento ilícito por parte do contratante.

Análise

71. Por óbvias, são admissíveis as ponderações da empresa de que não teria poderes para

definir os termos da licitação, da contratação e as especificações do produtos. Contudo, isso não a

isenta automaticamente de eventuais irregularidades, especialmente na hipótese de simulacro de

disputa e indício de conluio.

72. Os supostos descontos obtidos na licitação não são críveis, em função da metodologia e das

urdiduras na definição dos preços referenciais, conforme esclarecido em tópicos anteriores. Convém

ressaltar, já a partir de agosto/2017 há registro de pagamentos efetuados pela Sesau/TO em favor da

empresa WV B Vargas (peça 62), embora em datas posteriores à de protocolização de sua resposta

quanto à oitiva (23/8/2017, conforme pela 35).

73. É oportuno salientar, ‘todos’ os preços unitários do Lote 4, e esse mesmo fenômeno ocorreu

quanto aos demais lotes, foram ofertados exatamente pela WVB Vargas (peça 40, p. 54, item 225, até

a p. 89, item 243). Nenhum outro suposto concorrente conseguiu oferecer nenhum preço unitário

353


menor, embora tenhamos mostrado que o varejo local pratica preços menores que os acordados a

partir das propostas registradas em função do Pregão (peça 8, p. 16-17, 20-21).

74. Outrossim, também merece destaque que o prego global do Lote 4 da proposta classificada

da WVB Vargas foi de R$ 1.007.853,46 (peça 40, p. 91), apenas R$ 1,08 abaixo do preço global para

o mesmo lote ofertado pela Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda. (peça 40, p. 92) que, àquela

altura, já era vencedora dos outros três lotes. Não parece haver explicação plausível para, num

ambiente de concorrência idônea, não haver uma oferta capaz de suplantar diferença tão

insignificante, com a pregoeira ignorando oportunidade de instigar o concorrente a promover oferta

final nesse sentido (peça 40, p. 94, registro de 21/6/2017, a partir de 17:08:51).

III

75. Dentre as informações consideradas durante a instrução inaugural observamos que o termo

de referência que disciplina o PE-RP 108/2007 (processo 2017/30550/001681) consigna

expressamente que os processos internos 2016/30550/007073, 2016/30550/009126 e

2017/30550/000105, todos relacionados à atividade da Sesau/TO, registrariam atos e procedimentos

de contratações temporárias para fornecimento de alimentação nos hospitais estaduais, enquanto a

contratação definitiva se desenvolvia, especialmente em razão de reveses que atingiram a primeira

inciativa de licitação, deflagrada em 2016 (processo 2016/30550/008365, autuado em 7/10/2016),

conduzindo ao cancelamento e arquivamento (peça 3, p. 24, trecho final).

76. Ainda que paliativa, essa situação foi considerada pela Secex-TO e enfatizada para o

Relator como uma das circunstâncias que afastaria o perigo de demora reverso e viabilizava o

deferimento da medida cautelar proposta naquela ocasião (peça 19, itens 55 e 60).

77. Em razão da documentação apresentada em atendimento à diligência direcionada à

Sesau/TO, determinada pelo Relator (peça 23, p. 6, subitem ‘e.1’), coligimos declarações e

informações de que aqueles processos administrativos (peça 3, p. 24 e peça 36, p. 96) disciplinam

contratações temporárias de fornecimento de gêneros alimentícios realizados pela já referida Salina

Corp Eireli (peça 36, p. 46 e peça 53), pela W V B Vargas (peça 36, p. 34, último parágrafo e peça

53) e pela Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda. (peça 36, p. 49-50 e peça 53), ajustados e

alguns já pagos antes mesmo da autorização para o pregão eletrônico ora perscrutado, o que sugere

que tal licitação pretendeu apenas regularizar compras de fato já consumadas ou em curso.

78. Mesmo no caso de eventuais pagamentos pendentes, como no caso da W V B, há indicativos

de que os fatos geradores são anteriores à celebração da Ata de Registro de Preços decorrente do PE-

RP 108/2017 (peça 6, p. 3-4), especialmente em função do ano de autuação do processo

2016/30550/009126, promovido pela Sesau/TO.

CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS

79. Além das lacunas impactantes já observadas no edital e no termo de referência do pregão

ora esquadrinhado, no dossiê administrativo (processo 2017/50550/001681) da licitação constata-se

que a suposta demanda dos gêneros alimentícios por unidade hospitalar a ser atendida se constitui de

meras listas com quantitativos, sem expressar as fontes de dados históricas nas quais poderiam ou

foram embasadas, nem formulações ou modelos estimativos, aparentando tratar-se de números

improvisados, sem critérios adequados na sua formulação (peça 52).

80. Corroborando as suspeitas de simulacro de disputa, observa-se que mesmo quando

microempresas e empresas de pequeno porte (ME e EPP) tinham, em função do registro dessa

condição prioritária no sistema eletrônico (peça 38, p. 28-29) e da prerrogativa assegurada pela Lei

Complementar 123/2006, o direito de oferecer lance final, ignoravam tal primazia e vantagem, como

era o caso das empresas Salina Corp Eireli e da M.J.R dos Santos Eireli (peça 40, p. 93, dia

21/06/2017, de 16:20:53 a 16:31:44).

81. Ademais, a característica de processamento e da disputa no Comprasnet foi próprio para

itens unitários (peças 38, p. 30-144, peça 39 e peça 40, p. 1-90) e não para lotes, o que ocorreria com

o menor preço de cada lote, sendo os preços unitários demonstrados posteriormente na planilha

354


anexa à proposta final, obtido a partir do soma de todos os produtos dos quantitativos previstos pelos

seus respectivos preços unitários de sua composição.

82. Embora já aludido no item 73 destas análises, chama a atenção a incrível coincidência de

que os dois licitantes vencedores invariavelmente ofereceram os melhores preços unitários para todos

os itens dos lotes em relação aos quais restaram adjudicatários. Isso só foi possível por causa desse

inusitado e raríssimo fenômeno que marcou a suposta disputa.

83. Reiterando observação suscitada pelo representante que provocou inicialmente a área de

licitações da Sesau/TO e o TCE/TO, destacada na instrução inicial, em virtude da opção pelo registro

de preços por lote e não por itens unitários, em confronto com as contradições e algumas estimativas

destoantes presentes no termo de referência, era razoável presumir que algum fornecedor com

informação privilegiada de que determinado produto seria pouco ou não seria solicitado durante a

validade da ata de registro de preços poderia ofertar preços menores para essas mercadorias,

reduzindo artificialmente o valor do lote, sem reduzir os preços dos produtos que seguramente seriam

requisitados e fornecidos nas quantidades previstas, exsurgindo uma brecha ardilosa para fraude e

direcionamento na licitação e capaz de implicar superfaturamento na execução do contrato. Ou seja,

um jogo de planilha onde na execução seria faturado apenas o que for requisitado, não

necessariamente os itens com preços mais vantajosos unitariamente, ignorando ou utilizando

simbolicamente aqueles preços menores utilizados na disputa com o fito de reduzir o valor global do

lote.

84. A conclusão até aqui é de que a impugnação feita por pessoa física interessada,

protocolizada em 19/6/2017 (peça 36, p. 214-219), fora tempestiva, conforme termos do edital (peça

3, subitem 4.1.1 a 4.1.3), e estava arrimada em argumentos e considerações plausíveis, comportando

ajustes no edital e demais elementos normativos daquela licitação, em vez da opção integral dos seus

termos, como decidiram a Diretora de Licitações e a Superintendente da Central de Licitações da

Sesau/TO (peça 37, p. 4-9).

85. Outro fator decisivo à consideração de eventual cobertura de alimentação, nutrição ou

dietoterapia, termos referidos na licitação e na resposta à oitiva da Sesau/TO, é que no campo de

procedimentos enquadrados como de média ou alta complexidade ambulatorial e hospitalar a

regulamentação oriunda do Ministério da Saúde contempla somente aqueles enquadrados na

definição de ‘Assistência em Terapia Nutricional de Alta Complexidade’, objeto da Portaria SAS/MS

120/2009 (Secretária de Atenção à Saúde, do Ministério da Saúde). É imprescindível à análise ora

concatenada transcrever excertos desse normativo e de seus anexos:

Art. 2º Definir as Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Terapia Nutricional e

Centros de Referência de Alta Complexidade em Terapia Nutricional, suas competências e qualidades.

§1º São Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Terapia Nutricional, as unidades

hospitalares que possuírem condições técnicas, instalações físicas, equipamentos e recursos humanos

adequados à prestação de assistência integral e especializada em nutrição enteral ou

enteral/parenteral, a pacientes em risco nutricional ou desnutridos, incluindo triagem e avaliação

nutricional, indicação e acompanhamento nutricional, dispensação e administração da fórmula

nutricional, podendo ainda ser responsável pela manipulação/fabricação.

(...)

Art. 3º Determinar que as Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Terapia

Nutricional poderão prestar atendimento em:

I - Serviços de Assistência de Alta Complexidade em Terapia Nutricional - Enteral;

II - Serviços de Assistência de Alta Complexidade em Terapia Nutricional - Enteral e

Parenteral;

(...)

ANEXO I

(...)

355


O Coordenador Clínico da equipe multidisciplinar de serviços Terapia Nutricional Enteral deve

possuir título de especialista em Nutrologia, Medicina Intensiva, Pediatria, Clínica Médica, Cirurgia

Geral e do Aparelho Digestivo ou Gastroenterologia.

No caso do serviço de Alta Complexidade em Terapia Nutricional Enteral/Parenteral o

coordenador Clínico deve possuir título de especialista em Nutrologia, Medicina Intensiva, Pediatria,

Clínica Médica, Cirurgia Geral e do Aparelho Digestivo ou Gastroenterologia, com formação em

Terapia Nutricional (enteral e parenteral e enteral e parenteral pediátrica) com curso de 360 horas

em Terapia Nutricional ou Prova do Convênio AMB/Sociedade Brasileira de Nutrição Parenteral e

Enteral e/ou Sociedade Brasileira de Nutrologia para Área de Atuação em Terapia Nutricional e

atender aos requisitos estabelecidos na Portaria SVS/MS Nº 272, de 08 de abril de 1998, ou outra que

a venha substituir.

(...)

ANEXO VI-A - Relação de hospitais habilitados para realizarem nutrição enteral ou

enteral/parenteral

(...) (...) (...) (...) (...) (...)

TO Araguaína

Hospital Regional de

Araguaína

250531170053-

95 2600536

Unidade -

Enteral/Parenteral

TO Gurupi

Hospital Regional de

Gurupi

250531170056-

38 2786109

Unidade -

Enteral/Parenteral

TO Palmas

Hospital Geral de

Palmas Dr. Francisco

Aires

250531170024-

50 2786117

Unidade -

Enteral/Parenteral

TO Palmas

Hospital Dona Regina

Siqueira Campos

250531170015-

60 2755157

Unidade -

Enteral/Parenteral

86. Em complemento, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) estipula as seguintes

definições, segundo normativos reportados expressamente no Anexo I, da Portaria SAS/MS 120/2009:

Portaria Anvisa 272/1998 Aprova o Regulamento Técnico para fixar os requisitos mínimos

exigidos para a Terapia de Nutrição Parenteral)

(...)

3.4 Nutrição Parenteral (NP): solução ou emulsão, composta basicamente de carboidratos,

aminoácidos, lipídios, vitaminas e minerais, estéril e apirogênica, acondicionada em recipiente de

vidro ou plástico, destinada à administração intravenosa em pacientes desnutridos ou não, em regime

hospitalar, ambulatorial ou domiciliar, visando a síntese ou manutenção dos tecidos, órgãos ou

sistemas. (destaque nosso)

Resolução RDC Anvisa 63/2000 (Aprova o Regulamento Técnico para fixar os requisitos

mínimos exigidos para a Terapia de Nutrição Enteral)

(...)

3.4. Nutrição Enteral (NE): alimento para fins especiais, com ingestão controlada de nutrientes,

na forma isolada ou combinada, de composição definida ou estimada, especialmente formulada e

elaborada para uso por sondas ou via oral, industrializado ou não, utilizada exclusiva ou

parcialmente para substituir ou complementar a alimentação oral em pacientes desnutridos ou não,

conforme suas necessidades nutricionais, em regime hospitalar, ambulatorial ou domiciliar, visando a

síntese ou manutenção dos tecidos, órgãos ou sistemas.

3.5.Nutrição Enteral em Sistema Aberto: NE que requer manipulação prévia à sua

administração, para uso imediato ou atendendo à orientação do fabricante.

356


3.6.Nutrição Enteral em Sistema Fechado: NE industrializada, estéril, acondicionada em

recipiente hermeticamente fechado e apropriado para conexão ao equipo de administração.

(destaques nossos)

87. Dessume-se com convicção, a partir dos enunciados acima, que a especialização exigida, as

características de preparação e apresentação e outras peculiaridade requeridas para que esses tipos

de alimentação sejam ministradas a pacientes não podem ser objeto dos fornecimentos associados ao

PE-RP 108/2017.

88. Em síntese, salvo nos casos especiais acima delineados e, sem olvidar dos aspectos

normativos discorridos na primeira manifestação técnica da Secex-TO (peça 19, itens 17 a 21), os

recursos do Bloco MAC não podem ser utilizados para custear gêneros alimentícios e refeições

convencionais oferecidas os hospitais do Estado, nem mesmo para pacientes sujeitos a procedimentos

ou tratamentos classificados como de média e alta complexidade, por ter destinação e finalidades

específicas expressamente definidas na regulamentação pertinente, vinculando-as em caráter estrito.

89. Por outro lado, as refeições disponibilizadas a servidores do estado, efetivos, comissionados

ou contratados, constituem incontroversamente benefício de natureza trabalhista, situação que torna

despiciendo engendrar análises elaboradas para afirmar que o custeio das despesas correspondentes

com verbas do Bloco MAC materializam ilicitude flagrante e grave.

90. Sumarizadamente, a parcela das refeições servidas a pacientes internados nos hospitais

públicos da rede gerida pela Sesau/TO incorre em desvio de objeto porque, a despeito de não ser

condizente com os claros fins definidos em norma e, ainda que de modo transverso, contempla o

público alvo atendido no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) visando a recuperação da

condição de normalidade da saúde. Paralelamente, o volume de refeições servidas a acompanhantes e

servidores estaduais materializa inconteste desvio de finalidade.

91. Há outras implicações muito impactantes com base nessas conclusões. É que de acordo com

informações recebidas da Sesau/TO em resposta à diligência, a maior parte das despesas com

fornecimento de refeições para os hospitais estaduais, em razão de contrato mantido desde 2012 com

a empresa Litucera Limpeza e Engenharia Ltda., foi paga com recursos do Bloco MAC (peça 36, p.

37-45). Em valores históricos o montante dos pagamentos efetuados em favor de tal empresa e para o

tipo de despesa supracitada importou em R$ 211.761.152,62 (peça 36, p. 45).

92. Concernindo à contratação temporária de mesma natureza mantida com a empresa Salina

Corp Eirelli, o montante desembolsado a partir de recursos do Bloco MAC foi da ordem de R$

3.857.216,03, em valores nominais (peça 36, p. 46).

93. Já para a empresa Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda. os registros informativos

apontam que desde fevereiro/2017 ocorreram pagamentos da ordem de R$ 6.919.911,47 com a fonte

federal em questão (peça 36, p. 49-50).

94. Diante dessas circunstâncias, da magnitude de valores e do juízo que esta Unidade Técnica

do TCU defende e fundamente nesta instrução, opinamos que deva ser expedida determinação

tendente a obrigar o Estado do Tocantins a restituir a conta bancária específica utilizada para

recebimento e movimentação dos recursos do Bloco MAC (Banco do Brasil, Agência 3615, conta

corrente 5.199-2), no valor correspondente aos desembolsos feitos às empresas retro citadas por

fornecimentos de gêneros alimentícios ou refeições prontas fornecidas ou disponibilizadas para

pacientes, acompanhantes e servidores nos hospitais integrantes da rede estadual subordinada à

Sesau/TO, por meio de transferência de receitas públicas incontroversamente estaduais.

95. Essa alternativa de solução tem amparo nas disposições do novel Acórdão 1.072/2017-TCU-

Plenário, em especial quanto às diretrizes fixadas no subitem 9.3.2.6, do aresto supra. Em nossa

avaliação o caso concreto comporta a possibilidade de que o ressarcimento seja parcelado pelos

valores históricos, dispensando-se até mesmo a atualização monetária, dada a expressividade de

valores, o impacto nas finanças do Ente subnacional e a essencialidade dos serviços e ações de saúde

pública.

357


96. Em relação aos fornecimentos consumados pela W V B Vargas, embora se presuma que os

desembolsos havidos a partir do final de agosto (peças 62-63) tenham sido suportados com recursos

distintos da fonte ‘0250’, que particulariza recursos do Bloco MAC, em função da medida cautelar

nesse sentido (peça 26, itens 1 e 2), é preciso impor a vedação definitiva, dando azo para que a

Sesau/TO substitua os empenhos originalmente emitidos prevendo tais recursos por outras fontes

orçamentárias e financeiras estaduais.

97. Em relação aos indícios de que o pregão foi viciado, reputamos que o mais racional é

aguardar manifestação do Estado a respeito da proposição de recomposição da conta bancária

vinculada ao Fundo Estadual de Saúde, bem como da efetivação da medida, adiando a decisão sobre

a realização de audiências dos responsáveis pelas hipotéticas irregularidades.

98. E esse cuidado tem fundamentação jurídica pois, tratando-se de atos praticados por agentes

públicos vinculados institucional e funcionalmente ao Estado do Tocantins, a competência e

jurisdição fiscalizatória desta Corte de Contas requer, como condição sine qua non para aplicação de

sanções previstas na Lei 8.443/1992, que tais agentes tenham agido em procedimentos associados ou

dos quais decorram a aplicação de recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste

ou outros instrumentos congêneres (inciso VI, do art. 71, da Constituição Federal e inciso VIII, do art.

5º, da Lei 8.443/1992), em outras palavras, recursos transferidos voluntariamente.

99. Se houver a recomposição financeira nas bases definidas pelo TCU as supostas

irregularidades na licitação terão afetado exclusivamente recursos do Tesouro Estadual e, em virtude

de tal premissa e fundamento fático, caberá à Corte de Cortas Estadual adotar medidas de

responsabilização que entender cabíveis.

100. Finalmente, em relação à inciativa da Procuradoria da República no Estado do Tocantins

(peça 43), formalizada após os exames iniciais, à prolação da decisão de natureza cautelar e até

mesmo após às oitivas e diligências, representando em relação ao Pregão Eletrônico 108/2007,

sugerimos que é medida bastante e apropriada que o órgão seja reconhecido como interessado no

feito, conforme definição fixada no § 2º, do art. 144, do Regimento Interno do TCU, comunicando-lhe

acerca de tal concessão.


101. Tendo presente os documentos, informações e circunstâncias analisados precedentemente,

propomos o seguinte encaminhamento processual:

101.1 com espeque inciso VI e parágrafo único, do art. 237, do Regimento Interno do TCU, c/c o

inciso II, do § 3º, do art. 106, da Resolução TCU 259/2014, bem como as disposições dos Itens 24 e

27, do Anexo I, da Portaria-Segecex 12/2016, conhecer da presente Representação;

101.2 com espeque no inciso IV, do art. 12, da Lei 8.443/1992, no inciso II, do art. 250, do

Regimento Interno do TCU, e no subitem 9.3.2.6, do Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário determinar

ao Estado do Tocantins, por meio da Secretaria de Estado da Saúde e do Fundo Estadual de Saúde,

que promovam a recomposição dos valores utilizados para pagamento de fornecedores de gêneros

alimentícios e refeições prontas para hospitais públicos estaduais, em especial quanto aos

desembolsos feitos em favor das empresas Litucera Limpeza e Engenharia Ltda. (processo

2012/30550/002083), Salina Corp Eirelli - EPP (processo 2016/30550/007073) e Atacado de

Produtos Alimentícios CV Ltda. (2017/30550/000105) autorizando, em caráter excepcional, que os

ressarcimentos sejam feitos pelos valores históricos, sem atualização monetária, mediante

transferência para conta bancária específica utilizada para recebimento e movimentação dos recursos

do Bloco de Financiamento da Média e alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar - Bloco MAC

(Banco do Brasil, Agência 3615, conta corrente 5.199-2), abastecida pelo Fundo Nacional de Saúde –

FNS;

101.2.1 com espeque no art. 3º, da Portaria Segecex 13/2011, conceder prazo de quinze dias,

contados do recebimento da notificação, para que a Secretaria de Estado da Saúde comprove a

restituição ou apresente cronograma financeiro para cumprimento integral da providência acima

358


imposta, incumbindo a Secex-TO de monitorar a implementação da determinação e de submeter a

proposta ao Relator, em caso de parcelamento;

101.3 com espeque no inciso IV, do art. 12, da Lei 8.443/1992, no inciso II, do art. 250, do

Regimento Interno do TCU, determinar ao Estado do Tocantins, por meio da Secretaria de Estado da

Saúde e do Fundo Estadual de Saúde, que os pagamentos devidos pelo fornecimento de gêneros

alimentícios porte parte da empresa W V B Vargas – EPP, relacionados ao processo

2016/30550/009126, não utilizem fontes financeiras associadas ao Bloco MAC, disponíveis na conta

bancária vinculada, devendo substituir em caráter definitivo as notas de empenho que tenham sido

emitidas contemplando código de fonte de recursos (0250) própria para especificar aquele bloco de

financiamento de ações e serviços de saúde, por outra(s) incontroversamente associada(s) ao Tesouro

Estadual, aplicando-se tal medida em relação aos fornecimentos pendentes de pagamento reclamados

pela empresa Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda. (2017/30550/000105);

101.4 suspender os efeitos da medida cautelar adotadas nestes autos por meio de decisão

monocrática exarada pelo Relator em 8/8/2007;

101.5 fixar o entendimento de que, salvo em relação aos serviços de Assistência em Terapia

Nutricional de Alta Complexidade (nutrição enteral e/ou parenteral), disciplinados atualmente na

Portaria SAS/MS 120/2009 (Secretária de Atenção à Saúde, do Ministério da Saúde), ou normativo

que venha a substituí-la, é vedado a utilização de recursos do Bloco MAC para financiamento de

gêneros alimentícios ou refeições convencionais fornecidos a pacientes, acompanhantes e servidores

de estabelecimentos de saúde vinculados ao Sistema Único de Saúde sob gestão de estados, do

Distrito Federal ou de município;

101.6 com base no § 2º, do art. 144, do Regimento Interno do TCU, reconhecer a Procuradoria

da República no Estado do Tocantins como parte interessada nestes autos, incumbindo a Secex-TO de

comunicar tal órgão acerca desta qualificação, aludindo ao Ofício nº

2159/2017/PRTO/GAB/5ºOFÍCIO;

101.7 encaminhar ao Tribunal de Contas do Estado do Tocantins cópia da deliberação que vier

a ser adotada, ressaltando que a matéria está associada ao Ofício nº 414/2017-GABPR/SEPLE, de 4

de julho de 2017.

É o relatório

VOTO

Trata-se de representação formulada pela Secretaria de Controle Externo no Estado de Tocantins

(Secex/TO), a partir de informações enviadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Tocantins

(TCE/TO), referentes a possíveis irregularidades no pregão eletrônico 108/2017, promovido pela

Secretaria de Saúde do Governo do Estado de Tocantins (Sesau/TO), em que apresento proposta de

modificação do conteúdo de medida cautelar anteriormente concedida e confirmada pelo Plenário.

O objeto do certame foi o registro de preços para eventual aquisição de gêneros alimentícios,

para atendimento a dezoito hospitais estaduais, distribuídos em diversos municípios de Tocantins, os

quais integram a estrutura da Sesau/TO.

Conforme o edital (peça 3), a contratação foi dividida em quatro lotes (Lote 1 – frutas, verduras e

legumes; Lote 2 – gêneros alimentícios, em geral; Lote 3 – carnes; e Lote 4 – leites), tendo sido os três

primeiros adjudicados à empresa Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda., pelo valor de

R$ 34.956.668,45, e o último, à WVB Vargas-EPP, pelo valor de R$ 823.642,21, totalizando

R$ 35.780.310,66.

A documentação acostada às peças 1 e 2 dos autos foi encaminhada pelo TCE/TO em razão de

os recursos indicados para custeio do objeto serem de origem federal, repassados, voluntariamente, por

meio do Fundo Nacional de Saúde (FNS) ao Fundo Estadual de Saúde de Tocantins (FES/TO), sendo

de competência deste Tribunal a fiscalização de sua aplicação.

359


Realizada a devida constituição dos autos e a análise preliminar dos fatos pela Secex/TO (peças

19-20), proferi Despacho, por meio do qual determinei a adoção de medida cautelar, para que a

Sesau/TO se abstivesse de emitir empenhos orçamentários e de utilizar recursos financeiros repassados

pelo FNS ao FES/TO, em especial aqueles inerentes ao Bloco de Financiamento de Média e Alta

Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC), para o pagamento de aquisições de gêneros

alimentícios referentes às atas de registros de preços oriundas do pregão eletrônico 108/2017 (peça

23).

As supostas irregularidades apontadas na documentação encaminhada pelo TCE/TO e aquelas

levantadas adicionalmente pela Secex/TO ensejaram a realização de oitiva da Sesau/TO e das

vencedoras do certame.

Determinei, ainda, a realização de diligência ao órgão para que encaminhasse relatórios

analíticos dos pagamentos realizados à empresa Litucera Limpeza e Engenharia Ltda. (anterior

prestadora dos serviços), cópia do processo de contratação do pregão eletrônico 108/2017, além do

detalhamento dos pagamentos já efetuados em favor das empresas Atacado de Produtos Alimentícios

CV Ltda. e WVB Vargas-EPP, por compras associadas às atas de registros de preços vinculadas ao

referido pregão.

Providos os autos com as manifestações solicitadas (peças 35; 36-41 e 65), a Secex/TO

promoveu a análise dos argumentos e documentos trazidos pela Sesau/TO e pela empresa WVB

Vargas-EPP. No caso da empresa Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda., a resposta foi

encaminhada após o prazo definido para as oitivas (peça 65) e não houve análise específica pela

Unidade Técnica, por verificar que a outorga de poderes ao representante da empresa teria sido feita

pelo sócio cotista e minoritário, em afronta ao que dispõe os arts. 1.060 e 1.064, da Lei 10.406/2002.

Sobre a utilização da fonte de recursos repassados pelo FNS ao FES/TO para custear o registro

de preços108/2007, são necessários prévios esclarecimentos, para melhor compreensão do tema.

A Lei 8.142/1990, que trata das transferências intergovernamentais de recursos financeiros na

área de saúde, estabelece, em seu art. 2º, inciso IV, que os recursos do FNS serão alocados como:

(..)

IV - cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos Municípios, Estados

e Distrito Federal. (Grifo nosso)

A Portaria do Gabinete do Ministério da Saúde (GM/MS) 204/2007 veio regulamentar o

financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de

blocos de financiamento, sendo que, em seu art. 4º, inciso II, estabeleceu, dentre outros, o Bloco de

Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC), fonte dos

recursos orçamentários de que trata o certame em análise.

Segundo o art. 6º, caput, da referida portaria, os recursos de cada bloco de financiamento devem

ser aplicados nas ações e serviços de saúde relacionados ao próprio bloco.

No § 2º estabelece que os recursos referentes ao Bloco MAC não poderão ser utilizados para:

pagamento de servidores inativos; servidores ativos, exceto aqueles contratados exclusivamente para

desempenhar funções relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo

Plano de Saúde; gratificação de função de cargos comissionados, exceto aqueles diretamente ligados às

funções relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo Plano de

Saúde; pagamento de assessorias/consultorias prestadas por servidores públicos pertencentes ao quadro

do próprio município ou do estado; e obras de construções novas, exceto as que se referem a reformas

e adequações de imóveis já existentes, utilizados para a realização de ações e/ou serviços de saúde.

De acordo com a publicação do Ministério da Saúde, “O SUS de A a Z – Garantindo Saúde nos

Municípios”, 3ª edição, de 2009, obtida no site http://pesquisa.bvsalud.org/bvsms/resource/pt/mis-

21756, a média complexidade ambulatorial e hospitalar compõe-se por ações e serviços que visam

a atender aos principais problemas e agravos da população, cuja prática clínica demande

disponibilidade de profissionais especializados e o uso de recursos tecnológicos de apoio diagnóstico e

http://pesquisa.bvsalud.org/bvsms/resource/pt/mis-21756

http://pesquisa.bvsalud.org/bvsms/resource/pt/mis-21756

360


terapêutico. No que tange à alta complexidade, a publicação a define como o conjunto de

procedimentos que, no contexto do SUS, envolve alta tecnologia e alto custo, objetivando propiciar à

população acesso a serviços qualificados, integrando-os aos demais níveis de atenção à saúde.

O Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos, Medicamentos e OPM do SUS

(Sigtap) (http://sigtap.datasus.gov.br/tabela-unificada/app/sec/inicio.jsp), possibilita consultas sobre

diversos procedimentos clínicos e cirúrgicos, além daqueles referentes a diagnóstico, fornecimento de

órteses e próteses, diárias em unidades de terapia intensiva, entre outros, custeados por meio dos

blocos de financiamento fundo a fundo do FNS.

Ao selecionar determinado procedimento, a exemplo daquele acostado à peça 69, é possível

verificar a fonte de recursos utilizada e as informações a respeito dos valores envolvidos, os quais são

subdivididos em custos dos serviços ambulatorial, hospitalar e profissional. Não se tratam apenas dos

gastos atribuídos ao profissional que realizará o procedimento, mas, também, de todos os custos

relativos ao ambiente hospitalar que o suporta.

Nesse sentido, sob a ótica de uma interpretação amplíssima da utilização dos recursos, entendo

que há um mínimo de razoabilidade em admitir que despesas de alimentação de pacientes,

acompanhantes e servidores compõem, de fato, a estrutura de suporte para serviço de saúde de

média e alta complexidade oferecido pelo hospital, sem a qual a realização do procedimento poderá

ser comprometida.

Atento para o fato de que o do art. 6º, § 2º, da Portaria GM/MS 204/2007, estabelece, de forma

taxativa, as vedações para a utilização dos recursos advindos do Bloco MAC, sendo que o caput firma

o entendimento, de forma abrangente, de que os tais recursos deverão ser aplicados nas ações e

serviços relacionados ao próprio bloco.

No que tange à ocorrência de irregularidades na condução dos recursos transferidos fundo a

fundo pelo FNS, na maioria dos casos tratados em Acórdãos deste Tribunal, os valores foram

utilizados de forma indevida, pelo órgão municipal ou estadual de saúde, para custeio de despesas do

próprio órgão, ou mesmo em áreas não relacionadas aos serviços de saúde. Configuravam situações em

que não houve sequer, a aplicação dos recursos nos hospitais onde se realizavam os procedimentos

afetos aos blocos de financiamento, caracterizando, em algumas situações, o desvio de objeto, ou, até

mesmo, de finalidade, conforme amplamente discutido no Acórdão-TCU 1.072/2017-Plenário, de

relatoria do E. Ministro Bruno Dantas.

De fato, reconheço a fragilidade das normas estabelecidas pelo Ministério da Saúde, quanto à

regulamentação da aplicação dos recursos dos blocos de financiamento repassados fundo a fundo pelo

FNS. No entanto, com todas as vênias, não houve óbices expressos na admissão da situação ora

delineada nesta contratação, tendo em vista que os recursos estão sendo utilizados em serviços

relacionados ao próprio Bloco MAC. Não haveria, pois, vedação à aplicação, em despesas de

alimentação, as quais contribuem para a efetiva execução dos procedimentos, cirurgias e terapias,

compreendidas na alta e média complexidade ambulatorial e hospitalar.

A questão já havia sido tratada inicialmente no Acórdão-TCU 2.023/2009-Plenário, mencionado

pela Sesau/TO. Apesar de as análises, naquela oportunidade, não terem se estendido especificamente

ao Bloco MAC, o relator entendeu ser possível a utilização de recursos transferidos fundo a fundo, por

intermédio do FNS, para custeio de serviços relacionados a nutrição, limpeza e higienização nos

hospitais do Estado do Tocantins, tendo em vista que tais serviços seriam inerentes às ações de saúde

promovidas em tais estabelecimentos.

Chamou-me atenção o argumento de fato, no sentido de que vários Estados da federação utilizam

as verbas do fundo do Bloco para custeio de alimentação.

Com relação ao suposto desvio de finalidade, referente ao fato de que a alimentação a ser

contratada por meio do pregão 108/2017 se estenderia a acompanhantes e servidores dos hospitais,

entendo não haver procedência. No caso dos servidores, foi trazido à baila o entendimento do Tribunal

Superior do Trabalho (TST) de que é possível o fornecimento de refeições a esses profissionais, desde

http://sigtap.datasus.gov.br/tabela-unificada/app/sec/inicio.jsp

361


que seja suspensa a concessão de vale-alimentação (RR 154/2006-009-10-00.8), o que não foi avaliado

pela Unidade Técnica.

Quanto aos acompanhantes de pacientes idosos, menores de idade e parturientes, os

estabelecimentos de atendimento à saúde deverão proporcionar condições para a sua permanência em

tempo integral, o que leva ao entendimento de que poderá ser garantida a eles refeição e acomodação

adequada (Lei 10.741/2003 – Estatuto do Idoso; Lei 8.069/1990 – Estatuto da Criança e do

Adolescente; e Lei 11.108/2005 – Parturientes).

Superadas as questões relativas à fonte de recursos utilizada para custear o pregão eletrônico

108/2017, merecem comentários as supostas irregularidades verificadas na própria licitação.

No que tange aos indícios de sobrepreço médio superior a 15% nos valores constantes das atas

de registro de preços decorrentes do referido pregão, a Sesau/TO informou sobre a metodologia

adotada para a composição do orçamento-base e enfatizou que os preços oferecidos pelas vencedoras

do certame foram, aproximadamente, 25% inferiores em relação à estimativa inicial, o que

comprovaria a vantagem na contratação.

Conforme análise empreendida pela Secex/TO (peças 66-67), a metodologia utilizada pela

Sesau/TO apresentou diversos vícios, tendo em vista as fontes de pesquisa empregadas, principalmente

quanto aos três fornecedores de mercado consultados, os quais apresentaram preços consideravelmente

elevados, se comparados com os valores obtidos na internet e no site Banco de Dados. Mesmo diante

dessa verificação e do fato de que uma dessas empresas não possuía como atividade principal o

fornecimento de alimentação, o órgão resolveu adotar a mediana para a composição do preço final de

referência, fato que conduziu à elevação dos valores de todos os itens.

Além disso, a Unidade Técnica observou estreita relação entre duas das empresas consultadas

durante a elaboração do orçamento-base, as quais também participaram do certame, o Atacado de

Produtos Alimentícios CV Ltda. e a Salina Corp Eireli. A empresa Salina forneceu, na condição de

construtora, atestado para a Atacado, o que pode sugerir indícios de conluio no certame.

Também verifiquei, por meio da ata do pregão, que ambas as empresas apresentaram, em seus

lances iniciais, os mesmos valores dos itens orçados pela Sesau/TO, apesar de o edital ser claro, no

sentido de que o preço estimado para a contratação somente seria divulgado após o término da fase de

lances (peça 3, p. 16). Esse fato pode indicar que os licitantes já teriam conhecimento prévio dos

valores orçados pelo órgão, o que feriria o princípio da isonomia no certame.

O possível sobrepreço verificado pela Secex/TO em primeira instrução decorreu da análise dos

19 itens com maior materialidade no total dos quatro grupos licitados (peça 16), os quais

representavam, aproximadamente, 54% do total previsto nas duas atas de registro de preços. Como

bem ponderou a Unidade Técnica, a coleta dos valores foi feita de forma simplificada, conservadora e

não aleatória, junto a dois estabelecimentos de varejo (supermercados), situados nas áreas mais nobres

de Palmas/TO.

Em que pese a precariedade da pesquisa realizada, existem fortes indícios de que os valores

constantes das atas estejam consideravelmente acima daqueles realmente praticados no mercado e em

demais contratações da Administração Pública. A coleta de preços pela Secex/TO, apesar de não

considerar o transporte desses alimentos até os hospitais, tratou de valores encontrados no varejo, os

quais, certamente, são bastante superiores àqueles obtidos na aquisição de grandes quantidades, tendo

em vista a economia de escala.

Adicionalmente, por meio das peças 61-63, é possível identificar diversos pagamentos realizados

entre julho a setembro/2017 às empresas Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda. e W.V.B.

Vargas, vencedoras do certame, o que indicaria, também, a ocorrência de superfaturamento.

Necessário se faz, então, que a Unidade Técnica promova tratamento mais apurado da questão,

por meio de pesquisas detalhadas junto a outras contratações da Administração Pública e demais

fornecedores de mercado (a preços de atacado e computado o transporte), e estendida aos demais itens

362


da planilha, já que existe a possibilidade de que o sobrepreço seja maior que o estimado na instrução

inicial.

Somente a partir da efetiva aferição desses indícios, se devidamente comprovados, os autos

poderão ser convertidos em tomada de contas especial, para apuração dos fatos, quantificação do

débito e identificação e citação dos responsáveis para apresentação das alegações de defesa.

Relativamente aos demais sinais de irregularidade tratados nesta representação, como a inclusão,

no edital, de itens controversos na listagem dos alimentos (pés e orelhas suínas), ou em quantidades

incompatíveis, como o sal (22.887kg) e o pimentão verde (271.485kg), ou de especificações e

exigências restritas, a exemplo da limitação de sabores dos sucos aos mais caros e do fornecimento de

determinados tipos de refrigeradores em regime de comodato, quero crer a existência de nutricionistas

no âmbito da Secretaria de Saúde e dos hospitais, capazes de discernir das necessidades de cada

paciente.

Imperativo, ainda, promover oitiva da contatada, com amparo no que dispõe o art. 250, inciso V,

do Regimento Interno.

Não há como questionar a essencialidade dos serviços de fornecimento de gêneros

alimentícios aos hospitais, o que inviabiliza a sua paralisação. A par disso, há a possibilidade de que

os preços decorrentes de eventual contratação emergencial possam vir a ser superiores aos vigentes nas

referidas atas. Por tais razões, por ora, mostra-se inviável a suspensão dos contratos firmados pela

Sesau/TO com as empresas vencedoras do certame.

Nesse contexto, altero a medida cautelar anteriormente deferida, para que a Sesau/TO adote,

até decisão de mérito quanto aos fatos a serem discutidos em sede de audiências e oitiva valores de

referência pesquisados em instrução preliminar da Secex/TO para os itens em que foram verificados

indícios de sobrepreço (peça 16), visando à redução do montante de eventual débito a ser calculado

pela Secex/TO após a realização de pesquisa de preços mais acurada. Além disso, neste ínterim, a

Sesau/TO deverá se abster de autorizar adesões às atas de registro de preços firmadas no âmbito do

pregão eletrônico 108/2017.

Feitas essas considerações, voto por que o Tribunal de Contas da União aprove o acórdão que

ora submeto à apreciação deste Colegiado


1. Processo nº TC 020.534/2017-5

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII (Modificação de medida cautelar em representação


3.1. Interessados: Atacado de Produtos Alimentícios CV Ltda.- Me (24.481.794/0001-10); Fundo


4. Entidade: Estado de Tocantins



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Tocantins (Secex/TO).

8. Representação legal: Franklin Moreira dos Santos (88573/OAB-RJ), Regis Antônio Caetano

(48877/OAB-GO).

9. Acórdão:

363


VISTOS, relatados e discutidos estes autos, referentes à representação formulada pela Secretaria

de Controle Externo no Estado de Tocantins (Secex/TO), a partir de informações enviadas pelo

Tribunal de Contas do Estado de Tocantins (TCE/TO), quanto a possíveis irregularidades no pregão

eletrônico 108/2017, promovido pela Secretaria de Saúde do Governo do Estado de Tocantins

(Sesau/TO), cujo objeto foi o registro de preços para eventual aquisição de gêneros alimentícios para

atendimento a dezoito hospitais estaduais distribuídos em diversos municípios de Tocantins.



9.1. com fundamento no inciso VI e parágrafo único, do art. 237, do Regimento Interno do TCU,

c/c o inciso II, do § 3º, do art. 106, da Resolução TCU 259/2014, conhecer da presente representação;

9.2. com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, alterar a medida cautelar adotada

em 9/8/2017, para que a Secretaria de Saúde do Governo do Estado de Tocantins (Sesau/TO), até

decisão de mérito, quanto aos fatos a serem discutidos em sede de audiências e oitiva:

9.2.1. adote, na execução dos contratos decorrentes das atas de registro de preços do pregão

eletrônico 108/2017, os valores de referência pesquisados em instrução preliminar da Secex/TO para

os itens em que foram verificados indícios de sobrepreço (peça 16);

9.2.2. se abstenha de autorizar adesões às atas de registro de preços firmadas no âmbito do

pregão eletrônico 108/2017;

9.3. com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno, promover a oitiva da

contratada, a ser respondida no prazo de 15 (quinze) dias, contados da ciência;

9.4. determinar à Secex/TO que:

9.4.1. realize pesquisas de preços detalhadas junto a outras contratações similares da

Administração Pública e demais fornecedores de mercado (a preços de atacado e computado o

transporte), e estendida aos demais itens da planilha, a fim de quantificar, com maior exatidão, o débito

decorrente das atas de registro de preços do pregão eletrônico 108/2017;

9.4.2. comprove o sobrepreço e o superfaturamento verificados nas atas de registro de preços e

contratações delas decorrentes, identificando-lhes os responsáveis;

9.4.3. identifique os responsáveis pelas eventuais irregularidades verificadas no edital do pregão

eletrônico 108/2017, promovendo a sua audiência, relativamente aos seguintes fatos, fixando-lhes o

prazo de 15 (quinze) dias, contados da ciência, para apresentação de razões de justificativa:

a) especificação atípica e inusitada dos produtos ‘pés e orelhas suínas’ como insumos de refeição

hospitalar, os quais, mesmo que oferecidos ocasionalmente, a quem está sob tratamento de média e alta

complexidade, não seriam adequados, em razão do tipo de gorduras e do teor de sal nocivos à saúde e

inerentes a tais produtos;

b) especificação de quantitativo (em quilogramas) para ‘pé’ e ‘orelha suína’ que supera a soma

dos quantitativos dos diversos tipos de carnes bovinas;

c) especificação de produtos que não são vistos em refeições servidas nos tão precários

estabelecimentos de saúde pública, a exemplo de ameixa in natura, ameixa e pêssego em calda (este

em duas versões, itens 27 e 170 da Ata), azeitonas com e sem caroço, palmito, pimentão colorido, a

variedade de pães, bacon e carnes de primeira, na forma de bife e moída, lombo suíno, pernil sem pelo

e osso, além de produtos não recomendáveis a quem eventualmente encontra-se em recuperação da

saúde, como molho de pimenta e quase vinte e três toneladas de sal de cozinha;

d) restrição a dois sabores de polpa de frutas para sucos (cajá e maracujá), ambos historicamente

com preços superiores a outros, em razão de sazonalidade, origem restrita (cajá) e desequilíbrio de

oferta/demanda (maracujá), em detrimento de outros mais comuns e disponíveis (acerola, caju, goiaba,

abacaxi e etc.), o que oneraria substancialmente as futuras compras sem razão justificável; bem como

ambiguidade acerca da unidade de medida a ser cotada (quilograma ou embalagens de 100 gramas)

para estes produtos, o que teria significativo impacto no preço dos produtos;

364


e) agrupamento dos gêneros alimentícios de forma genérica nos lotes, sendo que, se alguns itens

figurassem em lotes independentes, empresas que trabalham apenas com uma modalidade de

fornecimento de certos produtos, como as carnes embutidas e processadas e os queijos, a serem

fornecidos em embalagens inteiras (barras, peças etc.) e fatiados, poderiam participar, ampliando a

competitividade, já que o fatiamento, por exemplo, geralmente não é praticado por atacadistas ou

médias empresas;

f) omissão, no edital e termo de referência, quanto às condições para transporte e entrega de



g) omissão, no edital e termo de referência, quanto a periodicidade (semanal, quinzenal ou



produtos;

h) ausência de esclarecimento, no edital e termo de referência, acerca de qual contratada deve

incumbir-se do fornecimento de equipamentos refrigeradores (em regime de comodato) para

armazenamento dos gêneros alimentícios perecíveis, para os dezoito hospitais, na hipótese de distintos

fornecedores serem selecionados para os lotes 1, 2 e 3;

i) indício de que a opção pela cotação por lote e não por itens, associada às estimativas





superfaturamento na execução do contrato.

9.5. encaminhar cópia deste acórdão: ao Ministro de Estado da Saúde, nos termos do art. 198,

parágrafo único, do Regimento Interno do TCU; ao Fundo Nacional de Saúde; à Secretaria de Saúde

do Governo do Estado de Tocantins (Sesau/TO); aos responsáveis que responderão às citações e

audiências, para adoção das medidas cabíveis.






Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.


GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 029.203/2016-3

Natureza(s): Relatório de Auditoria

Órgãos/Entidades: Prefeitura Municipal de Bom Jardim - MA; Prefeitura Municipal de Cajari -

MA

Responsáveis: A. F. de Aragão Paz - Me - Focus Comércio, Construções e Serviços

(00.239.240/0001-43); J W Comércio e Serviços Ltda. - Epp - Piazza & Cia. Ltda. (13.753.301/0001-

38); Joel Dourado Franco (759.390.703-10); Lidiane Leite da Silva (049.820.053-11); Líder

Construções e Locações Ltda. (73.603.300/0001-39); Malrinete dos Santos Matos (344.359.132-91);

365


Sandy Karolinne Cutrim Santos (045.395.963-65); T de Melo Ribeiro & Cia. Ltda. - Auto Posto

Campeão (08.618.440/0001-19)

Representação legal:

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE NOS MUNICÍPIOS DE

CAJARI/MA E BOM JARDIM/MA. AVALIAÇÃO DA QUALIDADE E DA REGULARIDADE

DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE ESCOLAR PRESTADOS PELAS PREFEITURAS.

RECURSOS DO PNATE. TRABALHO CONJUNTO COM O MPE/MA. INDÍCIOS DE

IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS E NOS CONTRATOS

FIRMADOS PELOS MUNICÍPIOS. MÁ QUALIDADE DOS SERVIÇOS. AUDIÊNCIAS E

DILIGÊNCIAS. COMPARTILHAMENTO DAS INFORMAÇÕES LEVANTADAS COM O

TCE/MA, O MPE/MA E A CGU.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, excerto do Relatório de Fiscalização da Secretaria de Controle Externo no

Estado do Maranhão – Secex/MA (peça 82), cujas conclusões e proposta de encaminhamento

contaram com a anuência dos respectivos dirigentes.

Transcrevo trecho do relatório de auditoria a seguir, in verbis:

“II. Introdução

II.1.Deliberação que originou o trabalho

1. Em cumprimento ao Despacho de 19/07/2016 do Min. Walton Alencar Rodrigues (TC

020.787/2016-2), realizou-se auditoria na Prefeitura Municipal de Cajari/MA e na Prefeitura

Municipal de Bom Jardim/MA, no período compreendido entre 17/10 e 25/11/2016.

2. As razões que motivaram esta auditoria decorreram de solicitação do Ministério Público do

Estado do Maranhão – MPE/MA, como ação de cooperação entre órgãos que integram a rede de

controle no Estado do Maranhão, e que contou com a participação, além do Tribunal de Contas da

União, do Ministério Público de Contas do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão –

MPC/TCE/MA e da Controladoria Geral da União – CGU/PR.

3. Tais ações estão incluídas no contexto do projeto “Transporte Escolar: uma questão de

dignidade e justiça”, desenvolvido com o objetivo de assegurar a prestação adequada do serviço de

transporte escolar aos estudantes da rede pública de ensino de Estado do Maranhão, consubstanciado

na coleta de dados concretos sobre a realidade do transporte escolar em cada município maranhense.

4. Segundo dados da página oficial do MPE/MA, a ideia do projeto se deu após um acidente

ocorrido no Município de Bacuri/MA, ocorrido em 2014, com vítimas fatais, consequência da então

realidade que se apresentava: estudantes transportados de forma precária, por veículos sem as

mínimas condições de conforto e segurança e, na maioria das vezes, por condutores não capacitados

para o transporte escolar, não raras vezes, sem nem mesmo habilitação para dirigir.

5. Inicialmente, as fiscalizações do projeto foram levadas a cabo pelo próprio MPE/MA e pela

CGU/PR, com ênfase na observação da contratação, da aplicação dos recursos e da própria execução

dos serviços, mediante entrevistas com os munícipes envolvidos diretamente no transporte escolar,

seja usuário ou prestador dos serviços, observações in loco, com verificação das condições dos

veículos utilizados para tal desiderato, constatação do cumprimento das rotas, entre outras ações.

6. Segundo os informes, até então, 21 municípios, dos 217, já haviam sido fiscalizados. Nessa

nova fase, com a participação do TCU e do TCE/MA, novos municípios foram eleitos para tal mister.

Coube à equipe do Tribunal, em conjunto com um analista ministerial do MPE/MA, a fiscalização nos

municípios maranhenses de Bom Jardim e Cajari, curiosamente, cada um com uma peculiaridade no

que tange ao transporte escolar: transporte escolar indígena e transporte escolar fluvial,

respectivamente.

366


II.2. Visão geral do objeto

II.2.1. O Município de Bom Jardim/MA

7. O Município de Bom Jardim/MA está localizado na mesorregião do Oeste Maranhense,

dentro da microrregião do Pindaré. Dista 275 km da capital maranhense e sua prefeitura se situa nas

coordenadas geográficas 04º44’30’’S e 44º21’00’’W. Sua altitude média é de 40 metros em relação

ao nível do mar. Possui uma área de 6.590,475 km2 e população estimada pelo IBGE para 2016 em

40.898 habitantes, o que lhe dá uma densidade demográfica de 6,205 hab./km2 (Vide Anexo B).

8. A sede do município é cortada pela BR 316, sua única via de acesso terrestre pavimentada,

que liga Belém/PA a Maceió/AL e se constitui na principal rota de ligação entre as regiões norte e

nordeste do Brasil e principal propulsor do desenvolvimento dos municípios inseridos na

microrregião do Pindaré.

9. Sua área urbana corresponde a apenas 113 km2, onde vivem 35% da população total,

restando 65% entre os munícipes da zona rural, incluindo-se aí a população indígena que reside nas

aldeias. Entretanto, grande parte dos povoados do município situa-se às margens da referida rodovia

federal ou a pouca distância dela, com acessos por ramais asfaltados ou com piso de piçarra, já que

quase 70% de seu território estão inseridos na Reserva Biológica do Gurupi (Vide Anexo C).

10. Por estar na porção amazônica do Estado, possui clima equatorial, quente e úmido, com

temperatura média anual de 30ºC, com período intensamente chuvoso de janeiro a junho e de

estiagem no restante do ano. Tais características são determinantes para sua vegetação, formada por

cocais e florestas de árvores frondosas e de madeiras de lei, atualmente escasseando-se.

11. A economia basilar do município se consubstancia na produção agrícola de cereais,

tubérculos, leguminosas e frutas, no extrativismo vegetal, basicamente de palmitos, babaçu e juçara

(açaí) e de madeira de lei, e na pesca artesanal proporcionada pela perenidade do caudaloso Rio

Pindaré, que corta todo o território do município, rico em peixes e plenamente navegável.

12. Entretanto, nas últimas décadas se intensificou a produção pecuária com a criação de

rebanhos bovinos, caprinos e ovinos, de forma que, segundo dados do IBGE, hodiernamente, tais

atividades compreendem 56,4% da produção municipal, à frente da agricultura com 21%, dos

serviços com 12,3%, do extrativismo vegetal de madeiras de lei com 10% e da indústria de

beneficiamento com 0,3%.

13. O IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano do Município de Bom Jardim/MA medido

pelo IBGE em 2013 foi de 0,538 e seu PIB – Produto Interno Bruto per capta foi de R$ 5.480,63, o

que o torna o 175º no ranking entre os municípios menos pobres dos 217 do Estado do Maranhão

(5.339º entre os 5.565 municípios brasileiros).

14. Em 2015, o censo escolar apontou que o Município de Bom Jardim/MA possuía 1.422 alunos

matriculados no ensino médio, 7.297 no ensino fundamental e 1.993 no ensino infantil. Além disso,

possuía 787 alunos no Programa EJA e 63 nos programas de ensino para alunos de classes especiais

e incluídos.

15. Não há dados registrados, mas há uma quantidade razoável de munícipes matriculados em

cursos de nível superior no Ifma – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão,

na vizinha cidade de Zé Doca/MA.

16. Ainda segundo os dados do censo escolar de 2015, o Município de Bom Jardim/MA possuía:

103 escolas do ensino fundamental, sendo sete da rede estadual de ensino e 96 da rede municipal;

cinco escolas do ensino médio, todas estaduais; e 83 do ensino infantil, sendo seis estaduais e 77

municipais. Nesses dados já se incluíram as escolas indígenas.

17. No Anexo D, encontram-se detalhadas as rotas utilizadas pelo município para a efetivação

do transporte escolar, que podem ser melhor visualizadas no croqui elaborado no Anexo C.

18. Constatou-se que, no exercício de 2015 e em grande parte do exercício de 2016, seis

veículos foram utilizados no transporte escolar, sendo cinco ônibus escolares pertencentes ao

município e um ônibus locado para o transporte escolar indígena, nas seguintes rotas:

367


a) Bom Jardim/MA a Zé Doca/MA, em estrada pavimentada, ao longo da BR 316, no sentido

decrescente;

b) sede do município aos povoados Bueiro e Tirirical, em estrada pavimentada, ao longo da BR

316, no sentido crescente;

c) sede do município aos povoados Boa Vista, Barraca Lavada e Jatobá, pela BR 316 em sentido

crescente até o primeiro e, de lá em diante, em estrada de piçarra;

d) sede do município aos povoados Igarapé Grande, Dezoito, Centro do Oscar e Galego, em

estrada asfaltada ao longo da MA 318, que liga os municípios de Bom Jardim/MA e São João do

Caru/MA;

e) sede do município ao povoado Santa Luz, em estrada de piçarra;

f) interligação entre as aldeias indígenas marginais da BR 316, transportando os alunos à

Aldeia Januária, onde se localizam as escolas indígenas dos ensinos médio e fundamental.

II.2.2. O Município de Cajari/MA

19. O Município de Cajari/MA está localizado na mesorregião do Norte Maranhense, dentro da

microrregião da Baixada Ocidental. Dista 200 km da capital maranhense e sua prefeitura se situa nas

coordenadas geográficas 03º19’15’’S e 45º00’39’’W. Sua altitude média é de 3 metros em relação ao

nível do mar. Possui uma área de 662,066 km2 e população estimada pelo IBGE para 2016 em 19.030

habitantes, o que lhe dá uma densidade demográfica de 28,743 hab./km2 (Vide Anexo E).

20. A sede do município é banhada pelo Rio Maracu, afluente do Rio Pindaré pela margem

esquerda, e sua única via de acesso terrestre pavimentada é pela MA 317, ramal da MA 014, que liga

a BR 222 aos municípios da Baixada Maranhense, constituindo-se em importante rota de escoamento

da produção local (Vide Anexo F).

21. Em razão da baixa altitude do município em relação ao relevo da região e devido ao fato de

ser cortado pelo caudaloso e perene Rio Pindaré e seus afluentes, mais de 70% de seu território

permanece submerso no período de janeiro a julho, época chuvosa na região, em razão do transbordo

das águas fluviais. Nos meses seguintes, as águas vão baixando por infiltração, evaporação ou por

seguirem seu curso natural com a diminuição do nível dos leitos fluviais. Nessa época, algumas rotas

que ficavam submersas passam a ser novamente transitáveis. (Vide Anexo F).

22. Os vizinhos municípios de Penalva/MA e Viana/MA também têm parte de seu território

invadido pelas enchentes do período chuvoso, mas em proporção muito menor. Tanto que, ao

contrário deles, no Município de Cajari/MA, muitos povoados permanecem ilhados por grande parte

do ano, com acesso somente por transportes fluviais.

23. Por estar na porção norte do Estado, possui clima tropical úmido, com temperatura média

anual de 27ºC e período intensamente chuvoso de janeiro a julho e de estiagem no restante do ano. O

clima e o relevo do território são determinantes para sua vegetação, formada quase que

exclusivamente por campos, atualmente sofrendo considerável grau de salinização, decorrente da

invasão do leito do Rio Pindaré pelas águas do mar durante o período de estiagem.

24. A economia básica do município se consubstancia em pequena produção agrícola de

cereais, tubérculos e leguminosas, em modesto extrativismo vegetal, na pesca artesanal

proporcionada também pelos Rio Pindaré e pelos seus afluentes, dentre os quais se destaca o Rio

Maracu, como também pelos lagos formados durante o período chuvoso. Também se sobressai uma

discreta atividade pecuária, com criação de suínos, bovinos e bubalinos.

25. O IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano do Município de Cajari/MA, medido pelo

IBGE em 2013 foi de 0,523 e seu PIB – Produto Interno Bruto per capta foi de R$ 4.068,13, o que o

torna o 192º no ranking entre os municípios menos pobres dos 217 do Estado do Maranhão (5.444º

entre os 5.565 municípios brasileiros).

26. Em 2015, o censo escolar apontou que o Município de Cajari/MA possuía 518 alunos

matriculados no ensino médio, 3.770 no ensino fundamental e 744 no ensino infantil. Além disso,

possuía 950 alunos no Programa EJA e 44 nos programas de ensino para alunos de classes especiais

368


e incluídos. Não há dados registrados, mas há uma quantidade razoável de munícipes matriculados

em cursos de nível superior no Ifma – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do

Maranhão, na vizinha cidade de Viana/MA.

27. Ainda segundo os dados do censo escolar de 2015, o Município de Cajari/MA possuía: 58

escolas do ensino fundamental, sendo uma da rede estadual de ensino e 57 da rede municipal; duas

escolas do ensino médio, todas estaduais; e 57 do ensino infantil, sendo uma de iniciativa privada e 56

municipais.

28. No Anexo G, encontram-se detalhadas as rotas utilizadas pelo município para a efetivação

do transporte escolar, que podem ser melhor visualizadas no croqui elaborado no Anexo F.

29. Constatou-se in loco que, no exercício de 2015 e em grande parte do exercício de 2016,

cinco veículos foram utilizados no transporte escolar, nas seguintes rotas, sendo três ônibus escolares

pertencentes ao município e duas lanchas locadas pela Administração municipal.

a) sede do município ao povoado Veloso, parte em estrada pavimentada, ao longo da MA 317, e

parte em estrada de piçarra, ambos os trajetos no território do município de Viana/MA;

b) sede do município ao povoado Porteira, em estrada de piçarra;

c) povoado Gameleira aos povoados Marajá, Santa Maria, Zé Maria e Boa Esperança;

d) sede do município ao povoado ribeirinho de Boa Vista, localizado à margem direita do Rio

Pindaré, por meio de transporte fluvial;

e) sede do município ao povoado ribeirinho de Coelho, localizado às margens do Rio Maracu, a

montante da sede, por meio de transporte fluvial.

30. Hodiernamente, a frota foi acrescida de mais dois ônibus, decorrentes do Programa

Caminho da Escola do FNDE, repassados pelo Governo do Estado do Maranhão.

II.3. Objetivo e questões de auditoria

31. A presente auditoria teve por objetivo verificar a qualidade e a regularidade dos serviços de

transporte escolar oferecidos por prefeituras do Estado do Maranhão.

32. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo

aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas, para

os dois municípios auditados:

Questão 1: os procedimentos licitatórios obedeceram aos ditames legais?

Questão 2: as contratações pertinentes ao transporte escolar se deram de forma regular?

Questão 3: foi regular a execução dos contratos pertinentes ao transporte escolar?

Questão 4: a execução financeira dos contratos pertinentes ao transporte escolar se deu em

conformidade com o ordenamento legal?

33. Posteriormente, no decorrer dos trabalhos, a equipe sentiu a necessidade de questionar a

amplitude dos serviços de transporte escolar, no que se refere à clientela beneficiada, mormente no

que tange aos alunos matriculados em escolas das redes estadual e federal de ensino, partindo-se do

princípio de que todos são munícipes e cidadãos, independentemente de não serem discentes das

escolas municipais e da não obrigatoriedade de o município prestar-lhes o serviço.

II.4. Metodologia utilizada

34. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de

Contas da União (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU 168 de

30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos

pelo TCU (Portaria-Segecex 26 de19 de outubro de 2009).

35. O objetivo geral dos trabalhos de auditoria era verificar a regularidade na gestão dos

recursos, quanto aos aspectos da legalidade, e na execução do transporte escolar, no que tange à

eficiência e à eficácia, nos dois municípios auditados.

36. Nesse jaez, as questões de auditoria foram formuladas pela equipe, composta pelos dois

AUFCs subscritores e por um analista ministerial do MPE/MA, em matriz de planejamento, divididas

369


em quatro tópicos: procedimentos licitatórios, contratações, execução dos serviços e execução

financeira.

37. Estas questões foram analisadas individualmente, por município, já se sabendo de antemão

que os achados seriam também individuais, embora fosse preciso enumerá-los no mesmo tópico, cujo

desfecho consistiria em propostas individuais de encaminhamento.

38. No relato da situação encontrada, discorreu-se, antes de tudo, sobre a importância da lei ou

norma que disciplinam a matéria e sua interpretação teleológica, para, em seguida apresentarem-se

as irregularidades encontradas, as evidências, as causas e os efeitos. Posteriormente, identificaram-se

os responsáveis e formularam-se propostas parciais de encaminhamento para cada um deles.

39. Para tanto, a equipe de auditoria adotou as seguintes técnicas de obtenção:

a) indagação escrita e oral: requisição de informações aos agentes públicos pertencentes à

Administração dos municípios auditados, para a obtenção de dados e informações;

b) análise documental: análise dos autos dos procedimentos licitatórios, dos termos de contrato,

dos extratos bancários da conta específica, dos documentos de licenciamento dos veículos e de

habilitação dos condutores, embora se tenha solicitado dos municípios outros documentos que não

foram disponibilizados;

c) inspeções: inspeção física dos veículos utilizados no transporte escolar, visita às rotas

percorridas e visitas às sedes de empresas contratadas e prestadores de serviço;

d) observação das atividades: participação em alguns dos trajetos das rotas informadas pela

Administração municipal;

e) oitiva de testemunhas: entrevistas com membros e serventuários do Ministério Público,

conselheiros municipais, munícipes, usuários do transporte escolar, mães de alunos, professores,

agentes públicos da Administração municipal e prestadores de serviço;

f) pesquisa em bancos de dados oficiais: extração eletrônica de dados de sistemas

informatizados e sites, pesquisas em portais eletrônicos de órgãos e entidades federais e de outros

entes federativos;

g) conferência de cálculos: análise do consumo de combustível das viaturas;

h) pesquisas externas e/ou circularizações: pesquisa de preços praticados, obtenção de

documentos em órgãos públicos externos à Administração dos municípios auditados, mormente, da

Promotoria de Justiça de Bom Jardim/MA.

40. Para materializar os achados e melhorar sua compreensão, a equipe, além dos documentos

coletados durante os trabalhos, fez uso de questionários escritos, fotos, vídeos, mapas, croquis etc.,

utilizados como evidências no presente relatório, disponibilizados nos anexos e apêndices aqui

referidos.

41. Os trabalhos se iniciaram com a requisição de documentos e informações à Administração

dos municípios auditados, por meio dos seguintes expedientes:

a) Requisição 1.1 – Registro Fiscalis 371/2016, de 21/10/2016 (peça 5, pp. 5-7), dirigido ao

prefeito municipal de Cajari/MA;

b) Requisição 2.1 – Registro Fiscalis 371/2016, de 31/10/2016 (peça 6, pp. 5-7), dirigido ao

alcaide interino do Município de Bom Jardim/MA;

42. Durante os trabalhos, a equipe foi compilando dados, informações e elementos que

ensejaram questionamentos à Administração municipal por meio dos seguintes expedientes, entregues

ao final dos trabalhos e após uma análise perfunctória dos documentos e informações

disponibilizados em atenção às indigitadas requisições:

a) Requisição 1.3 – Registro Fiscalis 371/2016, de 27/10/2016 (peça 6, pp. 11-15), dirigido ao

prefeito municipal de Cajari/MA;

b) Requisição 2.2 – Registro Fiscalis 371/2016, de 4/11/2016 (cópia do ofício na peça 51),

dirigido ao alcaide interino do Município de Bom Jardim/MA;

370


43. Estas últimas requisições tinham o condão de oferecer à Administração municipal

oportunidade para clarificar alguns pontos considerados atípicos e/ou obscuros pela equipe de

auditoria, de forma que, se acatados os esclarecimentos, tais pontos não seriam considerados como

achados de irregularidades.

44. Num primeiro momento, nenhum dos representantes legais dos entes auditados respondeu

aos questionamentos. Posteriormente, após a feitura da primeira versão do relatório, restituída

mediante despacho do senhor ministro relator, a Prefeitura Municipal de Cajari/MA protocolou, aos

2/2/2017 (peça 77), expediente com as explicações e informações solicitadas, razões pelas quais,

naquela ocasião, não foram analisadas.

45. Em razão da inércia inicial dos dois entes auditados, as detecções da equipe foram

novamente avaliadas à luz de uma análise mais profunda. Para tanto, fez-se uso dos documentos

apresentados em conjunto com outras técnicas de obtenção referidas em linhas anteriores, para se

concluir se deveriam ser considerados como achados de auditoria, uma vez que os processos no

âmbito do TCU se consubstanciam no princípio da verdade real. Nesse jaez, as causas e

consequências apontadas pela equipe para os achados ganharam cunho essencialmente subjetivo.

II.5. Limitações inerentes à auditoria

46. Indubitavelmente, o caos administrativo instalado no Município de Bom Jardim/MA limitou

as ações da equipe de auditoria em alguns aspectos auditados, mormente no que tange à análise das

questões relacionadas aos procedimentos licitatórios e contratações e à execução financeira.

47. Para melhor compreensão do que aqui se expõe, narram-se a seguir os fatos que

culminaram com a interinidade do vice-presidente da Câmara de Edis como alcaide do Município de

Bom Jardim/MA.

48. A prefeita eleita para o quadriênio 2013-2016, Lidiane Leite da Silva, foi presa no dia

28/10/2015, pela Polícia Federal, depois de ficar foragida por 39 dias, em decorrência da decretação

de sua prisão pela Justiça Federal, por suspeita de irregularidades encontradas em contratos

firmados pelo município em sua gestão. Após onze dias reclusa, foi solta sob a condição de uso de

dispositivo eletrônico de monitoramento.

49. Antes, em 2/9/2015, em razão de a então alcaide ter-se ausentado irregularmente do

município no período em que ficara foragida, a Câmara de Vereadores de Bom Jardim/MA

promulgou o Decreto Legislativo 006/2015, que declarou a perda de seu mandato. Em seu lugar, foi

empossada a então vice-prefeita, a senhora Malrinete dos Santos Matos.

50. Por meio do Decreto Legislativo 003/2016, de 9/8/2016, o presidente da Câmara de

Vereadores, o Sr. Arão Sousa da Silva, tornou sem efeito o Decreto Legislativo 006/2015 e

reempossou a senhora Lidiane Leite da Silva no cargo de prefeita municipal.

51. No entanto, atendendo a pleito do Parquet, em 11/8/2016, a Justiça estadual tornou sem

efeito o Decreto Legislativo 006/2015, reempossando no cargo de prefeita municipal a senhora

Malrinete dos Santos Matos. Na mesma decisão, ratificada posteriormente pelo Tribunal de Justiça do

Estado do Maranhão, foi também afastado do cargo de vereador, por 120 dias, o senhor Arão Sousa

da Silva. Em seu lugar, assumiu a presidência da Câmara Legislativa o vereador Manoel da

Conceição Ferreira Filho, então vice-presidente.

52. Posteriormente, por terem se avolumado as irregularidades administrativas, em 4/10/2016,

por determinação judicial, posteriormente ratificada em instâncias superiores, foi afastada do cargo a

senhora Malrinete dos Santos Matos, empossando-se interinamente em seu lugar o senhor Manoel da

Conceição Ferreira Filho, então presidente interino da Câmara de Vereadores.

53. O início da interinidade do senhor Manoel da Conceição Ferreira Filho coincidiu

exatamente com o período da auditoria, o que dificultou e, por que não dizer, inviabilizou alguns

procedimentos e verificações, uma vez que, conforme fora informado pelos atuais administradores

municipais, além do caos financeiro decorrente do atraso no pagamento de fornecedores, prestadores

de serviços e salários dos funcionários e servidores municipais, outros entraves obstaram o

371


atendimento à equipe de auditoria, como os aspectos burocráticos do Banco do Brasil e a ausência de

qualquer documentação.

54. No que se refere aos aspectos burocráticos do Banco do Brasil, entre os documentos

solicitados pela equipe, constavam os extratos bancários da conta específica do Pnate, para que se

verificassem os beneficiários dos pagamentos.

55. No entanto, devido à troca na titularidade do município, o alcaide interino estaria

encontrando dificuldades para exercê-la junto àquela instituição financeira, uma vez que, até então,

oficialmente, o banco não teria sido comunicado da decisão judicial.

56. Quanto à ausência de documentação, em conversa com o exmo. senhor Fábio Santos de

Oliveira, Promotor de Justiça da Comarca de Bom Jardim/MA, seriam verídicas as informações

prestadas pelos atuais administradores municipais, uma vez que ele e alguns serventuários da

promotoria constataram realmente que, ao ser afastada do cargo, a senhora Malrinete dos Santos

Matos e sua equipe de governo se apropriaram de toda e qualquer documentação administrativa

referente aos procedimentos licitatórios, aos contratos e à execução financeira de todas as pastas,

inclusive, de mandatos passados.

57. Outra dificuldade encontrada pela equipe foi a falta de elementos objetivos que calcassem

meios para se apontar causas e consequências para os achados, o que ensejou críticas por parte do

senhor ministro relator, exaradas em despacho saneador (peça 78).

58. Entrementes, até mesmo por se considerar que as informações destinadas às causas e

consequências dos achados detêm certo cunho subjetivo – e, na lacuna deixada pelos responsáveis

para apresentarem em seu favor elementos objetivos que contradissessem o entendimento inicial dos

auditores –, prevaleceu o senso dos membros da equipe para se apontarem os motivos ensejadores das

irregularidades detectadas, mesmo não se os levando textualmente nas propostas de encaminhamento.

59. Por fim, a equipe detectou indícios de superfaturamento e sobrepreço na contratação para o

fornecimento de combustíveis nos exercícios de 2015 e 2016, decorrentes da comparação de preços

que a equipe efetuou entre os praticados no mercado durante o período de auditoria (2016) e o

orçado e contratado nos exercícios de 2014/2015 e 2015/2016.

60. Entretanto, não foi possível materializar esse achado, uma vez que, nos termos do despacho

saneador do exmo. sr. ministro relator (peça 78), para tanto, seria necessário que os postos de

combustíveis disponibilizassem, por escrito, os preços que estavam praticando, procedimento por

diversas vezes já tentado infrutiferamente pela Secex/MA em trabalhos de fiscalização, uma vez que as

empresas pesquisadas relutam em responder oficialmente às consultas para tal desiderato.

II.6. Volume de recursos fiscalizados

61. As transferências da União aos dois municípios auditados, a título de Pnate, nos exercícios

de 2015 e 2016, alcançaram a importância de R$ 90.544,95, conforme discriminação no seguinte

quadro, ressaltando-se que a lei que instituiu o Pnate definiu a participação da União no transporte

escolar dos Entes federados com caráter apenas suplementar:

Transferências do Pnate ao Município de Bom Jardim/MA

Exercício Valor (R$) Período Gestor

2015 22.786,35 9/4 a 31/7/2015 Lidiane Leite da Silva

2015 18.229,04 2/9 a 30/12/2015 Malrinete dos Santos Matos

2016 30.602,88 2/3 a 4/10/2016 Malrinete dos Santos Matos

2016 4.575,36 4/10 a

31/12/2016

Manoel da Conceição Ferreira Filho

TOTAL 76.193,63

Transferências do Pnate ao Município de Cajari/MA

Exercício Valor (R$) Período Gestor

2015 8.351,32 9/4 a 31/12/2015 Joel Dourado Franco

372


2016 - - -

TOTAL 8.351,32

62. Entrementes, considerando que o transporte escolar nos dois municípios também é custeado

com outras fontes de recursos, entre os quais o Fundeb e recursos próprios, cuja mensuração se torna

difícil em razão da não especificidade dessas fontes, discriminaram-se nos seguintes quadros os

valores dos contratos analisados, cujos pagamentos não se vislumbram nos extratos da conta do

Pnate:

Município de Cajari/MA

Contrat

o Licitação Objeto

Contratad

o Vigência Valor

Fonte Referência

s/nº Inexistente Locação de

lancha

Raimundo

Nonato

Santana

Gomes

1º/1 a

31/12/201

5

7.800,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 21)


lancha

Raimundo

Nonato

Santana

Gomes

3/3 a

31/12/201

6

6.500,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 22)


lancha

Valdemir

Viana

Cutrim

12/4 a

31/12/201

6

6.750,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 23)


lancha

Aldemir

Cutrim

Mesquita

9/2 a

31/12/201

5

7.700,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 24)


lancha

Aldemir

Cutrim

Mesquita

3/3 a

31/12/201

6

7.700,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 25)


lancha

Celildo

Silva

Cordeiro

2/3 a

31/12/201

5

5.000,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 26)


lancha

Francisco

de Assis

Nunes

Lopes

3/3 a

31/12/201

5

7.250,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 27)


lancha

Francisco

de Assis

Nunes

Lopes

12/4 a

31/12/201

6

7.250,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 28)


lancha

Celildo

Silva

Cordeiro

7/3 a

31/12/201

6

5.000,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 29)


lancha

Josenildo

Andrade

Souza

23/2 a

31/12/201

5

6.182,00

Não

informad

a

Achado

III.2

(peça 30)

s/nº

PP

14/2015

Lote II

Locação de

veículos

A. F. de

Aragão

Paz –

Líder

5/1 a

31/12/201

5

451.000,00

Fundeb e

outras

diversas

Achado

III.2

(peça 45,

pp. 60-72)

373


Município de Cajari/MA

Contrat

o Licitação Objeto

Contratad

o Vigência Valor

Fonte Referência

Construçõ

es

1/2015 PP 1/2015

Forneciment

o de

combustíveis

*

T. de Melo

Ribeiro &

Cia Ltda.

2/1 a

31/12/201

5

1.266.950,0

0

Pnate e

outras

diversas

Achado

III.1

(peça 37,

pp. 35-45)

28/2016 PP

28/2016

Forneciment

o de

combustíveis

*

T. de Melo

Ribeiro &

Cia Ltda.

12/1 a

31/12/201

6

1.468.860,0

0

Pnate,

Fundeb e

outras

diversas

Achado

III.1

(peça 40,

pp. 58-66)

Total 3.253.942,00

(*): não foi possível individualizar a parcela das despesas com combustíveis referentes ao

transporte escolar, uma vez que os contratos de fornecimento são custeados com diversas fontes e, nos

abastecimentos, não há a individualização por pasta e por finalidade.

Município de Bom Jardim/MA

Contrato Licitação Objeto Contratado Vigência Valor Fonte Referência

14/2015 Dispensa

14/2015

Locação

de

veículos

J. W.

Comércio e

Serviços

Ltda. EPP

6/11/2015

a 6/1/2016 129.118,00

Fundeb e

outras

diversas

Achado

(peça 8, p.

2)

6/2016 PP 6/2015

Locação

de

veículos

J. W.

Comércio e

Serviços

Ltda. EPP

4/1/2016 a

4/1/2017 573.750,00

Fundeb e

outras

diversas

Achado

(peça 8, p.

8)

Total 702.868,00

Observação: Não foi possível incluir o custo com combustíveis, uma vez que, entre os

documentos disponíveis, não havia menção a nenhum contrato para esse tipo de fornecimento.

63. Outrossim, considerando que a fiscalização se estendeu aos veículos utilizados no transporte

escolar, dos quais, a maioria foi adquirida com recursos do FNDE e transferida aos Entes municipais,

e, considerando que um dos aspectos analisados foi seu estado de conservação, há de se considerar

que, patrimonialmente, há uma parcela de recursos fiscalizados – o valor contábil dos veículos, já

incluída a depreciação acumulada – que não foi mensurada.

64. Além disso, deve ser ressaltado que, como o escopo da fiscalização compreende o sistema de

transporte escolar nos dois municípios, não se pode mensurar como a totalidade dos recursos

envolvidos apenas os repassados a título de Pnate e os bens transferidos pelo Programa Caminho da

Escola, mas, inclusive, os recursos próprios dos entes fiscalizados destinados a esse fim.

65. Até mesmo por se tratar de uma ação fiscalizatória conjunta com órgãos da Rede de

Controle do Estado do Maranhão, envolvendo o Ministério Público estadual e o Tribunal de Contas

do Estado do Maranhão. Nesse sentido, vale mais uma vez ressaltar que as obrigações da União para

com o transporte escolar, disciplinadas pela lei que instituiu o Pnate, possui caráter apenas

suplementar.

II.7. Benefícios estimados da fiscalização

66. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o seguinte:

a) auxílio aos demais órgãos da rede de controle no Estado do Maranhão, principalmente, ao

Ministério Público Estadual, coordenador das ações referentes à “Operação Pau-de-arara”, a

374


detectar os problemas sistêmicos que ocorrem na prestação dos serviços de transporte escolar pelas

cidades do interior maranhense;

b) propostas de melhorias na prestação dos serviços de transporte escolar nos municípios, bem

como dotação à Administração municipal de informações corretas acerca dos objetivos dos

programas;

c) imputação de débito a responsáveis – agentes públicos, fornecedores e/ou prestadores de

serviços – que, porventura, tenham causado danos ao patrimônio público;

d) aplicação de multa a responsáveis – agentes públicos, fornecedores e/ou prestadores de

serviços – por atos ilegais, ilegítimos ou antieconômicos que tenham contribuído para a má prestação

dos serviços, danos imensuráveis, desperdícios ou deterioração de bens públicos;

e) sugestão ao FNDE de melhorias e adaptações da política central de transporte escolar à

realidade e peculiaridade dos municípios brasileiros, considerando as diversidades regionais.

II.8. Processos conexos

Não há processos conexos.

III. Achados de auditoria

III.1. Irregularidades em licitações promovidas pelo Município de Cajari/MA.

Tipificação: irregularidade grave

67. Situação encontrada.

68. Foram detectadas as seguintes irregularidades em algumas das licitações promovidas pelo

Município de Cajari/MA:

a) adoção da modalidade pregão presencial (PP 1/2015 e PP 28/2016) em vez de pregão

eletrônico, sem justificativa, em desacordo com a determinação contida no art. 4°, § 1°, do Decreto

5.450/2005 e os §§ 1° e 2º do art. 49 da Portaria Interministerial 127/2008;

b) deficiência na publicidade do Pregão presencial 1/2015, uma vez que não foi promovida a

publicação do aviso do edital em jornal de grande circulação local ou em jornal de grande circulação

no Estado do Maranhão, considerado o vulto do valor a ser contratado, em desacordo com o art. 4º,

inciso I, da Lei 10.520/2002;

c) transferência (e não recolhimento mediante DAM como previa o aviso do edital)

extemporânea da taxa de aquisição do edital do PP 28/2016 (peça 39, p. 70), no dia 5/1/2016 (véspera

da data designada para a realização do pregão), o que compreende desrespeito ao princípio da

legalidade insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal, uma vez que os avisos do edital

(peças 38, p. 99; e 39, pp. 2-4) previam a data máxima para o recolhimento do valor correspondente

até o dia 31/12/2015;

d) ausência de cláusula editalícia necessária nos dois pregões presenciais para a contratação de

serviços de fornecimento de combustíveis nos exercícios de 2015 e 2016, PP 1/2015 e 28/2016,

respectivamente, uma vez que a Administração do Município de Cajari/MA não levou em

consideração a distância entre o posto de combustível a ser contratado e sua sede ou locais por onde

deveriam circular os veículos, em desatenção ao princípio constitucional da eficiência insculpido no

caput do art. 37 da Constituição Federal.

Objetos Evidências

- Edital 1/2015 - Pregão presencial 1/2015, para

a aquisição de combustíveis; e

- Edital 28/2016 - Pregão presencial 28/2016

para a aquisição de combustíveis.

- Publicação do aviso do edital do PP 1/2015 no

Diário dos Municípios da Famem (peça 35, p.

4);

- Publicação do aviso do edital do PP 1/2015 no

DOE/MA (peça 35, p. 4);

- Publicação do aviso do edital do PP 28/2016

em jornal da Capital (peça 38, p. 99);

- Publicação do aviso do edital do PP 28/2016

no DOE/MA (peça 39, pp. 2-4);

375


Objetos Evidências

- Comprovante de recolhimento do DAM pela

empresa T. de Melo Ribeiro – Auto Posto

Campeão (peça 39, p. 70);

- Edital do Pregão presencial 56/2011,

deflagrado pelo TCU para o fornecimento de

combustíveis (peça 79);

- Anexo F ao presente relatório: croqui das

rotas de transporte escolar do Município de

Cajari/MA.

69. Critérios:

- Decreto 5.450/2005

Art. 4º. Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade

pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica.

§ 1º. O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada

inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente.

- Portaria Interministerial 127/2008

Art. 49. Os órgãos e entidades públicas que receberem recursos da União por meio dos

instrumentos regulamentados por esta Portaria estão obrigados a observar as disposições contidas na

Lei Federal de Licitações e Contratos Administrativos e demais normas federais pertinentes ao

assunto, quando da contratação de terceiros.

§ 1º. Para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o uso da modalidade pregão,

nos termos da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto nº 5.450,

de 31 de maio de 2005, sendo utilizada preferencialmente a sua forma eletrônica.

§ 2º. A inviabilidade da utilização do pregão na forma eletrônica deverá ser devidamente

justificada pela autoridade competente do convenente ou contratado.

- Lei 10.520/2002

Art. 4º. A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará

as seguintes regras:

I - a convocação dos interessados será efetuada por meio de publicação de aviso em diário

oficial do respectivo ente federado ou, não existindo, em jornal de circulação local, e

facultativamente, por meios eletrônicos e conforme o vulto da licitação, em jornal de grande

circulação, nos termos do regulamento de que trata o art. 2º;

Art. 9º. Aplicam-se subsidiariamente, para a modalidade de pregão, as normas da Lei 8.666, de

21 de junho de 1993.

- Constituição Federal

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

70. Comentários da equipe.

71. O art. 15, § 1º, da Resolução 12/2011/CD/FNDE/MEC, que estabelece os critérios e as

formas de transferência de recursos financeiros do Pnate, fixa a obrigatoriedade de, na execução dos

recursos, observarem-se os procedimentos previstos na Lei nº 8.666/1993, no Decreto nº 5.450, de 31

de maio de 2005, e nas legislações correlatas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

72. A modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns e

no âmbito da União, foi regulamentada por meio do Decreto 3.555/2000. A Lei 10.520/2002, por sua

vez, instituiu a referida modalidade em todos os âmbitos da Administração Pública, admitindo, de

antemão o uso de recursos de tecnologia da informação, nos termos de regulamentação específica, o

que veio a ser efetivado por meio do Decreto 5.504/2005.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm

javascript:LinkTexto%20%20('LEI','00008666','000','1993','NI','','','')

javascript:LinkTexto%20%20('DEC','00005450','000','2005','NI','','','')


376


73. Este estabeleceu a exigência de utilização do pregão, preferencialmente na forma eletrônica,

nos casos de contratações de bens e serviços comuns e, em caso de inviabilidade do uso da forma

eletrônica, conforme dicção do § 2º, do art. 1º, do referido decreto, deverá ser devidamente justificada

pelo dirigente ou autoridade competente.

74. Desta forma, ao preterir a modalidade pregão eletrônico em detrimento do pregão

presencial sem apresentar justificativas, os responsáveis deixaram de observar preceito legal bem

como desobedeceram normativo regulamentar, qual seja, a Portaria Interministerial 127/2008, que

também obriga a utilização da modalidade pregão na forma eletrônica pelos órgãos e entidades

públicas que recebam recursos da União.

75. O art. 4º, inciso I, da Lei 10.520/2002, disciplina que a convocação dos interessados será

efetuada por meio de publicação de aviso em diário oficial do respectivo ente federado ou, não

existindo, em jornal de circulação local, e facultativamente, por meios eletrônicos e conforme o vulto

da licitação, em jornal de grande circulação.

76. O ente federado, no caso, o Município de Cajari/MA, não possui diário oficial nem jornal de

grande circulação local. Desta forma, necessário se fazia, em nome da ampla concorrência, que se

publicasse o aviso do edital em jornal de grande circulação no Estado do Maranhão. No entanto, a

publicação se deu somente num periódico de uma associação de municípios e no Diário Oficial do

Estado do Maranhão, restando deficiente a publicidade por desrespeito ao comando legal.

77. Em sentido amplo, a lei pode ser considerada como a norma jurídica escrita, podendo se

considerar a lei em sentido estrito – advinda do Poder Legislativo mediante procedimento pré-

estabelecido ou por ele delegada – como também a norma geral baixada ou editada pelo Poder

Executivo que imponha uma injunção obrigatória a seus destinatários, configurada nos atos

administrativos que imponham regras para a Administração, para o administrador e para os

administrados, como o edital de procedimento licitatório e seu aviso.

78. Pois bem. No mesmo contexto de desrespeito ao comando editalício, previu-se, na

publicação de seu aviso, que, para a obtenção do edital, o interessado deveria recolher mediante

DAM uma taxa específica até o dia 31/12/2015, uma vez que a data designada para o certame estava

prevista para o dia 6/1/2016. No entanto, a empresa que viera a ser contratada, para a aquisição do

edital, efetuou uma transferência bancária para a conta da prefeitura no dia 5/1/2016, véspera da

realização do certame, o que contrariou o escrito tanto na forma quanto no prazo.

79. Evidentemente que tal procedimento, em tese, não desvirtuou o certame. Entrementes,

considerando que se compilaram aqui como irregularidades todas as diferenças entre as situações

encontradas e os critérios legais e/ou estabelecidos, mister se faz incluir tal incongruência no achado,

para que possa ser analisada em conjunto com as demais aqui apresentadas.

80. Por derradeiro, quanto a esse achado, a equipe entendeu que a ausência de cláusula que

delimitasse a distância entre o posto de combustível a ser contratado como fornecedor e a sede do

município, onde eram guardados quase todos os ônibus do transporte escolar e onde as lanchas

utilizadas para tal desiderato também atracavam, compreendia inobservância ao princípio da

eficiência.

81. Acrescida pela Emenda Constitucional 19/1998, a eficiência, que antes não tinha previsão

expressa na Constituição Federal, passou a ser a mais nova obrigação da Administração Pública. O

princípio em tela corresponde a um verdadeiro dever jurídico, assim como os demais princípios do

art. 37, caput, que já estavam elencados no bojo da Constituição, desde a sua promulgação em 1988.

82. O dever de eficiência não deixa de ser uma decorrência dos demais princípios exarados da

Constituição, na medida em que determina a obrigação de uma atuação racional, legal e organizada,

de forma a buscar os melhores resultados para a Administração Pública.

83. Nesse jaez é que a Secretaria de Licitações, Contratos e Patrimônio da Diretoria de

Licitações do TCU, ao formular o Edital do Pregão eletrônico 56/2011, fixou, entre as condições

básicas de fornecimento (item 5 do Termo de Referência – Anexo I, peça 79, p. 13), que o

377


abastecimento das viaturas deveria ser realizado em posto situado a um raio de até 15 quilômetros do

Edifício-Sede do Tribunal de Contas da União, localizado no SAFS – Quadra 4 – Lote 1, em Brasília –

DF.

84. Tal ideia foi reforçada no item 6, letra “a”, do Termo de Referência (peça 79, p. 13), que

tratava do fornecimento dos produtos, ao fixar que o abastecimento seria realizado diretamente nas

bombas de combustível do contratado, no endereço indicado na proposta, admitida uma distância de

até 15 km da Sede do TCU.

85. Em sua manifestação sobre o tema, por meio do Ofício 68/2016, de 25/10/1026 (peça 77), a

Administração municipal alegou que seguiu os trâmites legais referentes à publicidade do certame e,

dessa forma, ficou demonstrado que os outros postos que não demonstraram interesse em participar

da licitação, fato que já foi contestado pela equipe, justamente por se ter encontrado deficiência nos

meios em que se deram as publicações dos avisos dos editais.

86. Outras impropriedades foram detectadas pela equipe no procedimento licitatório do Pregão

presencial 14/2015 (peças 41-46), deflagrado para a contratação de serviços de locação de máquinas

e veículos para atender a necessidade do município.

87. No referido certame, o objeto licitado fora dividido em três lotes, sendo que o segundo lote

consistia na contratação de veículos para o transporte escolar. Especificamente, tratava-se da

contratação, por doze meses, de dois ônibus, ao preço mensal unitário de R$ 9.900,00, e de duas vans,

ao preço mensal unitário de R$ 9.300,00, perfazendo uma contratação total de R$ 460.800,00.

88. O aviso do edital foi publicado no Jornal dos Municípios da Famem, de 19/11/2014 (peça

42, pp. 30-32), e no Diário Oficial do Estado do Maranhão, de 20/11/2014 (peça 42, pp. 26-28). A

sessão de entrega das propostas e lances ocorreu no dia designado, 5/12/2014 (peça 45, pp. 60-64).

89. Compareceram ao evento duas empresas: A. F. de Aragão Paz- Focus Comércio,

Construções e Serviços (CNPJ 00.239.240/0001-43) e Líder Construções e Locações Ltda.

(73.603.300/0001-39). Segundo a Ata de Realização do PP 14/2015 (peça 45, pp. 60-64), os lotes se

resolveram da seguinte forma:

a) Lote I: vencido pela empresa A. F. de Aragão Paz- Focus Comércio, Construções e Serviços,

com o lance de R$ 1.012.200,00;

b) Lote II: referente especificamente ao transporte escolar, também vencido pela empresa A. F.

de Aragão Paz- Focus Comércio, Construções e Serviços, com o lance de R$ 451.200,00;

c) Lote III: vencido pela empresa Líder Construções e Locações Ltda., com o lance de

R$ 1.210.000,00.

90. No entanto, no aviso de homologação (peça 46, p. 2), consta que a empresa Líder

Construções e Locações Ltda. vencera todos os três lotes, sendo que o valor do segundo lote que lá

consta é de R$ 451.000,00. Por sua vez, um dos contratos decorrentes da referida licitação foi firmado

com a empresa A. F. de Aragão Paz- Focus Comércio, Construções e Serviços (peça 46, pp. 4-14),

tendo por objeto os lotes I e II, constando como valor do segundo lote também R$ 451.000,00, o que

gerou a ordem de serviço assinada no dia 5/2/2015 (peça 46, p. 16).

91. Por outro lado, com a empresa Líder Construções e Locações Ltda. foi firmado outro

contrato, tendo por objeto o lote I, no valor de R$ 1.210.000,00 (peça 46, pp. 18-28), que gerou outra

ordem de serviço na mesma data (peça 46, p. 30).

92. Na primeira versão do relatório, a equipe associou essas informalidades ao termo de

recebimento superficial (peça 46, p. 60) e à inexistência de nota fiscal de prestação de serviços para

inferir que o procedimento licitatório teria sido simulado.

93. Entretanto, em despacho saneador (peça 78), o exmo. sr. ministro relator entendeu de forma

diversa, não obstante ter reconhecido as divergências apontadas, às quais atribuiu a erros de

digitação dos condutores do procedimento administrativo, em razão da coerência entre a adjudicação

do PP 14/2015 (peça 45, p.68) e os extratos dos contratos firmados com as duas empresas, publicados

no Diário dos Municípios (peça 46, p. 56 e 58).

378


94. Desta feita, no âmbito do Tribunal, torna-se desnecessário se ouvir em audiência os

responsáveis pela condução do procedimento licitatório em tela, uma vez já esclarecidas as razões

das divergências e desconsiderados seus efeitos pelo exmo. sr. ministro relator.

95. Causas do achado: a indicação das causas restou prejudicada em razão da ausência de

elementos objetivos que demonstrassem o fator ou fatores responsáveis pela diferença entre a situação

encontrada e os critérios de auditoria, o que só pode ser alcançado com a audiência dos responsáveis.

96. Efeitos do achado: a consecução de procedimentos administrativos em desacordo com

dispositivos legais e normativos, deixando-se, portanto, de observar o princípio da legalidade

insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal, situação que o Regimento Interno (art. 209,

inciso II) e a Lei Orgânica do Tribunal (art. 16, inciso III, alínea “b”) consideram como fundamento

para julgar irregulares as contas dos administradores.

97. Responsáveis: Joel Dourado Franco, CPF 759.390.703-10, ex-prefeito municipal no período

auditado; e Sandy Karolinne Cutrim Santos, CPF 045.395.963-65, pregoeira no período auditado:

Joel Dourado Franco, CPF 759.390.703-10, prefeito municipal no período auditado.

Conduta Na condição de prefeito municipal, homologou os dois procedimentos

licitatórios.

Nexo de causalidade Ao homologar o resultado das licitações, o agente público atraiu para si a

responsabilidade por toda a regularidade do procedimento licitatório.

Excludente de

ilicitude

Prejudicado em razão da necessidade de se ouvi-lo em audiência, a fim de

elidirem-se ou não os achados apontados.

Culpabilidade


se apurar seu grau de culpabilidade, no intuito de se avaliar se merece ser

apenado com a aplicação de multa.

Sandy Karolinne Cutrim Santos, CPF 045.395.963-65, pregoeira do município no período

auditado.

Conduta Na condição de pregoeira, conduziu todo o procedimento licitatório.

Nexo de causalidade Na condição de pregoeira, é o agente público diretamente responsável pela

regularidade dos pregões eletrônicos e presenciais.

Excludente de

ilicitude

Prejudicado em razão da necessidade de se ouvi-la em audiência, a fim de

se elidirem ou não os achados apontados.

Culpabilidade



apenada com a aplicação de multa.

98. Encaminhamento: ouvir em audiência o senhor Joel Dourado Franco, prefeito municipal,

homologador dos certames, e a senhora Sandy Karolinne Cutrim Santos, pregoeira, para que, no

prazo de quinze dias, apresentem razões e justificativas para as irregularidades tratadas nesse

achado, referentes a não observância do princípio da legalidade em procedimentos licitatórios.

III.2. Irregularidades em contratações promovidas pelo Município de Cajari/MA.


Situação encontrada.

99. Foi detectada a inobservância aos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência

em algumas das contratações promovidas pelo Município de Cajari/MA:

a) locação de veículos terrestres, mediante o Pregão presencial 14/2015 (peças 41-46),

especificamente, de dois ônibus e duas vans, para fins de transporte escolar no exercício de 2015

(peça 41, pp. 13 e 41), considerando que a frota de ônibus para tal desiderato era suficiente para as

rotas do transporte escolar terrestre, em desafio ao princípio constitucional da eficiência, insculpido

no caput do art. 37 da Constituição Federal;

379


b) contratação de lanchas para o transporte escolar fluvial em número desproporcional à

quantidade de rotas, em desatenção ao princípio constitucional da eficiência (CF, art. 37, caput);

c) contratação precária de lanchas para o transporte escolar fluvial, nos exercícios de 2015 e

2016 (peças 21-30), diretamente, sem formalização de processos de dispensa e/ou inexigibilidade, em

desacordo com o art. 26 da Lei 8.666/1993;

d) ausência de elementos essenciais nos termos de contrato de locação das lanchas e veículos

para o transporte escolar, em desatino com o que preceituam os arts. 54 e 55 da Lei 8.666/1993.

Objetos Evidências

- Edital 14/2015 - Edital do Pregão presencial

14/2015 para a contratação de serviços de

locação de máquinas e veículos para a

administração municipal de Cajari/MA;

- Contrato S/Nº/2015 - Contrato de locação de

máquinas e veículos para a Administração

municipal de Cajari/MA - lotes I e II;

- Contratos de locação de lanchas para as

seguintes rotas de transporte escolar fluvial:

a) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira,

no período de fevereiro a dezembro/2015;

b) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira,

no período de março a dezembro/2016;

c) do Povoado Volta Grande ao Povoado

Cachoeira, no período de março a

dezembro/2015;

d) do Povoado Volta Grande ao Povoado


dezembro/2015;

e) do Povoado Volta Grande ao Povoado


dezembro/2016;

f) do Povoado Veloso ao Povoado Cachoeira, no

período de março a dezembro/2016;

g) do Povoado Veloso ao Povoado Maria Joana,

no período de fevereiro a dezembro/2015.

- Procedimento licitatório referente ao Pregão

presencial 14/2015 (peça 41, p. 1, à peça 46, p.

3);

- Contrato de locação de veículos para

transporte escolar terrestre, firmado com a

empresa A. F. de Aragão Paz (peça 46, p. 4-14);

- Ordem de serviço referente ao contrato de

locação de veículos para transporte escolar

terrestre (peça 46, p. 16);

- Termos de contrato de locação de lanchas para

o transporte escolar fluvial (peças 21-30);

- Ofício de requisição 1.1 – Registro Fiscalis

371/2016 (peça 5, pp. 1-7), dirigido à Prefeitura

Municipal de Cajari/MA;

- Ofício 68/2016, de 25/10/1026 (peça 77),

encaminhando documentos requisitados por

meio do Ofício de requisição 1.1 – Registro

Fiscalis 371/2016 (peça 5, p. 9), inclusive, a

relação de rotas (peça 31);

- Ofício de requisição 1.2 – Registro Fiscalis

371/2016 (peça 7, p. 1), dirigido ao Conselho

Tutelar de Cajari/MA;

- Questionário aplicado aos membros do

Conselho Tutelar de Cajari/MA, anexo ao Ofício

de requisição 1.2 – Registro Fiscalis (peça 7, pp.

2-10);

- Anexo F ao relatório: croqui das rotas do

transporte escolar terrestre e fluvial do

Município de Cajari/MA.

100. Critérios:



Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,


- Lei 8.666/1983

Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as

situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento

previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três)

dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco)

dias, como condição para a eficácia dos atos.

380


Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste

artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o

caso;

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.

Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e

pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral dos

contratos e as disposições de direito privado.

§ 1º. Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução,

expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em

conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.

§ 2º. Os contratos decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de licitação devem atender aos

termos do ato que os autorizou e da respectiva proposta.

Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;

II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;

III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do

reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das

obrigações e a do efetivo pagamento;

IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de

recebimento definitivo, conforme o caso;

V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional

programática e da categoria econômica;

VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;

VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das

multas;

VIII - os casos de rescisão;

IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa

prevista no art. 77 desta Lei;

X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;

XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à

proposta do licitante vencedor;

XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;

XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em

compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e

qualificação exigidas na licitação.

§ 1º. (VETADO).

§ 2º. Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas físicas ou jurídicas,

inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deverá constar necessariamente cláusula que declare

competente o foro da sede da Administração para dirimir qualquer questão contratual, salvo o

disposto no § 6º, do art. 32, desta Lei.

§ 3º. No ato da liquidação da despesa, os serviços de contabilidade comunicarão, aos órgãos

incumbidos da arrecadação e fiscalização de tributos da União, Estado ou Município, as

características e os valores pagos, segundo o disposto no art. 63 da Lei 4.320, de 17 de março de

1964.


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm#art63

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm#art63

381


102. Por meio do Ofício de requisição 1.1 – Registro Fiscalis 371/2016 (peça 5, pp. 1-7),

dirigido à Prefeitura Municipal de Cajari/MA, requisitou-se à Administração municipal, dentre outras

coisas, que informassem:

a) procedimentos licitatórios pertinentes a todas as aquisições e prestações de serviço

relacionadas ao transporte escolar no município de Cajari nos exercícios de 2015 c 2016, inclusive,

os contratos de manutenção e de fornecimento de combustível;

b) procedimentos referentes a todas as contratações diretas, mediante dispensa ou

inexigibilidade de licitação que porventura houve, relacionadas ao transporte escolar no município de

Cajari nos exercícios de 2015 e 2016;

c) termos de contrato e seus eventuais termos aditivos relacionados ao transporte escolar no

município de Cajari nos exercícios de 2015 e 2016, tanto os decorrentes dos procedimentos

licitatórios quanto os das contratações diretas;

d) relação dos veículos utilizados no transporte escolar nos dois exercícios auditados,

discriminando marca/modelo, placa, ano, chassi, titularidade e o contrato respectivo;

e) relação das rotas do transporte escolar, discriminando o itinerário e os horários, naqueles

exercícios, as escolas, bem como o veículo destinado a cada uma delas.

103. Em atenção, por meio do Ofício 68/2016, de 25/10/1026, a administração municipal

informou que os recursos do Pnate referentes ao exercício de 2016 estavam bloqueados por questões

burocráticas e encaminhou os documentos/informações que se encontram albergados nas peças 18-

46.

104. Dentre os documentos/informações encaminhados, consta a descrição do itinerário dos

ônibus, individualizados por rotas, num total de três, tal qual o descrito no croqui das rotas de

transporte escolar do Município de Cajari/MA (Anexo F): Sede/Povoado Veloso (NXP-8036),

Sede/Povoado Porteira (OJQ 4232) e Povoado Gameleira/Povoado Santa Maria (PSJ 6705), vide

peça 31.

105. Mesmo instada, nenhuma informação foi repassada pela Administração municipal acerca

das rotas fluviais de transporte escolar, embora tenha se manifestado, por meio da resposta (peça 77,

pp. 1-17) ao Ofício de requisição 1.3 – Registro Fiscalis 371/2016 (peça 5, pp. 11-15), sobre os

problemas detectados na prestação de serviços referentes ao transporte efetuado pelas lanchas que

faziam as rotas Sede/Povoado Boa Vista e Sede/Povoado Porto dos Coelhos.

106. Por meio do Ofício de requisição 1.2 – Registro Fiscalis 371/2016 (peça 7, p. 1), dirigido

ao Conselho Tutelar de Cajari/MA, encaminhou-se àquele colegiado um questionário (peça 7, pp. 2-

10), a ser aplicado por seus membros, “com as respostas escritas de próprio punho”. Dentre os

questionamentos, constavam perguntas sobre:

a) a existência de outros veículos terrestres prestando serviços de transporte escolar nos

exercícios de 2015 e 2016 (questão 2);

b) as rotas de transporte escolar terrestre (questão 10);

c) as rotas de transporte escolar fluvial (questão 13).

107. Com relação à existência de outros veículos prestando serviços de transporte escolar que

não os ônibus escolares do município, os membros do conselho tutelar foram taxativos em informar

que não havia. Tal assertiva foi reforçada por informações dadas pelos munícipes à equipe de

fiscalização. Inclusive, durante o período da auditoria, nenhum outro veículo, que não os ônibus

escolares do município, foi visto pela equipe prestando tal serviço. Nem mesmo quando instada a

apresentar os veículos utilizados para tal fim a Administração municipal se reportou a essa hipótese.

108. No que se refere às rotas de transporte escolar terrestre, em número de três, as

informações dos conselheiros tutelares coincidem com a informação repassada pela Administração

municipal (peça 31) e são referendadas pela constatação in loco feita pela equipe de fiscalização,

tanto em número quanto na discriminação das únicas rotas: Sede/Povoado Veloso, Sede/Povoado

Porteira e Povoado Gameleira/Povoado Santa Maria.

382


109. No que tange às rotas de transporte escolar fluvial, não obstante o silêncio da

Administração quando instada a se pronunciar, as informações prestadas pelos membros do conselho

tutelar vão ao encontro do que fora observado in loco pela equipe de fiscalização e com as

informações dos munícipes a seus membros de que só havia duas rotas: Sede/Povoado Porto dos

Coelhos, diariamente, de segunda a sexta-feira; e Sede/Povoado Boa Vista, duas vezes por semana, as

segundas-feiras e aos sábados.

110. Portanto, em termos de certeza acerca do número e da discriminação das rotas terrestres e

fluviais de transporte escolar no Município de Cajari/MA, têm-se como pilares as informações

repassadas pelos membros do conselho tutelar, as verificações in loco feitas pela equipe de

fiscalização e as informações repassadas pela própria Administração municipal quanto às rotas

terrestres, tendo-se mantido silente quanto às informações acerca das rotas fluviais.

111. Tais procedimentos, inspeção física, observação e entrevista, são técnicas de auditoria

definidas na Portaria-Segecex 26, de 19 de outubro de 2009, respectivamente, como: constatação in

loco, que deverá fornecer à equipe a certeza da existência, ou não, do objeto ou item verificado;

consistência em olhar como um determinado processo ou procedimento está sendo executado por

outros; e elaboração de perguntas objetivando a obtenção de respostas para quesitos previamente

definidos.

112. Outrossim, referido ato normativo, em seu item 19, prediz que esclarecimentos acerca de

indícios devem ser colhidos por escrito ao longo da fase de execução, por intermédio de ofícios de

requisição, evitando-se mal-entendidos e minimizando o recolhimento de informações posteriores, os

quais devem ser complementados obrigatoriamente por audiências e/ou citação dos responsáveis.

113. Nesse jaez, o item 23 da mesma norma considera como evidências, entre outros:

a) os originais de ofícios, cartas, relatórios ou outros documentos emitidos pelo fiscalizado ou

por terceiros endereçados à equipe (subitem 23.1), tais como as informações repassadas pela

Administração municipal, constantes do documento registrado na peça 31; e

b) consolidações de respostas a questionários (subitem 23.5).

114. Assim, ante a falta de informações por escrito da Administração municipal acerca das

rotas fluviais de transporte escolar, a equipe de auditoria fez uso das referidas técnicas de auditoria

para se certificar do número e da discriminação das rotas de transporte escolar no Município de

Cajari/MA, vindo a constatar, in loco, a exatidão do que informaram os membros do conselho tutelar,

para, posteriormente, traduzir suas constatações no corpo do relatório.

115. Quanto a esse aspecto, mister por oportuno mencionar que as constatações obtidas por

verificação in loco das equipes de auditoria gozam de presunção de veracidade, um dos atributos

derivados do ato administrativo, com alto valor probante, o que já foi reconhecido pelo Tribunal,

como se vê no seguinte excerto do Acórdão 7072/2010-1ª Câmara, prolatado nos embargos à

declaração atravessados no TC 003.697/2006-4:

A jurisprudência desta Corte de Contas é antiga no sentido de que compete ao gestor comprovar

a boa e regular aplicação dos recursos públicos, cabendo-lhe o ônus da prova (Acórdãos 11/97-TCU-

Plenário; 87/97-TCU-2ª Câmara; 234/95-TCU-2ª Câmara; 291/96-TCU-2ª Câmara; 380/95-TCU-2ª

Câmara; Decisões 200/93-TCU-Plenário; 225/95-TCU-2ª Câmara; 545/92-TCU-Plenário, dentre

outras).

Em razão da disciplina legal e constitucional que se aplica aos que gerem recursos públicos,

cabia ao recorrente provar não serem verdadeiros os atos e fatos que lhe foram atribuídos pela

auditoria, até porque, repita-se, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração.

Nesse sentido, transcrevo trecho do parecer do Ilustre Procurador Júlio Marcelo de Oliveira,

adotado como razão de decidir do acórdão embargado:

“Contudo, é preciso lembrar que, mais do que simplesmente alegar que faltam documentos nos

autos, o recorrente deveria ter cuidado de rebater convincentemente os graves fatos que foram

atestados pela equipe de auditoria. Isto porque, nos termos da doutrina e da jurisprudência assente

383


nesta Corte, o relatório de auditoria do Denasus conta com presunção de veracidade e legitimidade,

que só pode ser desfeita mediante a apresentação de prova robusta em contrário.

116. No mesmo diapasão afinou suas notas a ilustre mestra Maria Sylvia Zanella Di Pietro ao

diferenciar presunção de legitimidade (que atribui ao ato administrativo a conformidade com a lei até

prova em contrário) de presunção de veracidade (que atribui como verdadeiros os fatos alegados e

narrados pela Administração até prova em contrário).

117. Assim, pelo que apurou a equipe, no Município de Cajari/MA, havia três rotas de

transporte escolar por via terrestre e duas rotas por via fluvial, conforme o já descrito em linhas

anteriores.

118. Nesse jaez, a locação de dois ônibus, por doze meses, ao preço mensal unitário de R$

9.900,00, e de duas vans, ao preço mensal unitário de R$ 9.300,00 pelo mesmo período, para fins de

transporte escolar terrestre, perfazendo uma contratação total de R$ 460.800,00, considerando que as

três rotas já estavam albergadas pelos ônibus escolares de propriedade do município, não coaduna

com o princípio da eficiência.

119. De modo análogo, passa ao redor da eficiência, que o legislador elevou à qualidade

expressa de princípio constitucional da Administração pública, a contratação de um número

significativo de lanchas para o transporte escolar fluvial, considerando-se haver apenas duas rotas,

uma diária e outra semanal, que já eram servidas pelos contratos discriminados a seguir:

a) contrato de prestação de serviços s/nº, com a rota Boa Vista - sede do município, com valor

mensal de R$ 650,00, pelo período de janeiro a dezembro/2015, perfazendo um valor contratual total

de R$ 7.800,00 (peça 21), firmado com o senhor Raimundo Nonato Santana Gomes;

b) contrato de prestação de serviços s/nº, com a rota Boa Vista - sede do município, com valor

mensal de R$ 650,00, pelo período de abril a dezembro/2016, perfazendo um valor contratual total de

R$ 6.000,00 (peça 22), firmado com o senhor Raimundo Nonato Santana Gomes;

c) contrato de prestação de serviços s/nº, com a rota Coelho - sede do município, com valor

mensal de R$ 750,00, pelo período de abril a dezembro/2016, perfazendo um valor contratual total de

R$ 6.750,00 (peça 23), firmado com o senhor Valdemir Viana Cutrim.

120. A equipe constatou que essas duas lanchas prestam realmente os serviços tal como o

contratado, tendo visitado as embarcações e conversado com seus proprietários e os usuários no

momento de embarque e desembarque. Diferentemente das lanchas que teriam sido contratadas para

fazer as rotas das quais ninguém ouvira falar, discriminadas a seguir, inclusive se ressaltando a

repetição do objeto nas letras “c” e “d” que seguem, com preços diferentes fato ressaltado na

primeira versão do relatório:

a) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, ao valor mensal de R$ 700,00, no período de

fevereiro a dezembro/2015, perfazendo um valor contratual total de R$ 7.700,00 (peça 24);

b) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, ao valor mensal de R$ 700,00, no período de

março a dezembro/2016, perfazendo um valor contratual total de R$ 7.000,00 (peça 25);

c) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, ao valor mensal de R$ 500,00, no período

de março a dezembro/2015, perfazendo um valor contratual total de R$ 5.000,00 (peça 26);

d) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, ao valor mensal de R$ 725,00, no período


e) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, ao valor mensal de R$ 725,00, no período


f) do Povoado Veloso ao Povoado Cachoeira, ao valor mensal de R$ 500,00, no período de

março a dezembro/2016, perfazendo um valor contratual total de R$ 5.000,00 (peça 29);

g) do Povoado Veloso ao Povoado Maria Joana, ao valor mensal de R$ 562,00, no período de

fevereiro a dezembro/2015, perfazendo um valor contratual total de R$ 6.182,00 (peça 30).

121. Na primeira versão do relatório, a equipe também ressaltou, de forma bem clara, a

diferença entre esses dois grupos de locação de embarcações para fins de transporte escolar no

384


Município de Cajari/MA: as relacionadas no parágrafo anterior, das quais ninguém ouvira falar, nem

delas nem das rotas, e que não foram vistas pela equipe (peças 24-30); e as duas indigitadas no

parágrafo predecessor, que faziam as rotas conhecidas por todos, prestavam o efetivo serviço para os

quais foram contratadas e que foram visitadas pela equipe (peças 21-23).

122. Entrementes, todos os contratos de locação de embarcações para fins de transporte

escolar, tanto das lanchas onde se constatou a efetiva prestação dos serviços, quanto das demais

(peças 21-30), aqui tratados, foram firmados diretamente, sem prévia licitação, em caráter de

urgência, sem a formalização do devido processo de dispensa, como prevê o art. 26 da Lei

8.666/1983, que especificasse o motivo da urgência, a justificativa do preço e a escolha do prestador

de serviço.

123. A bem da verdade, tais termos são muito perfunctórios e precários, uma vez que não

satisfazem todos os requisitos do art. 55 da Lei 8.666/1983, já que não definem, entre outras coisas:

a) o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional

programática e da categoria econômica (inciso V);

b) as penalidades cabíveis e os valores das multas (inciso VII);

c) os casos de rescisão (inciso VIII);

d) o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista

no art. 77 da Lei (inciso IX);

e) a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou (inciso XI);

f) a legislação aplicável à execução do contrato e aos casos omissos (inciso XII).

124. Por sua vez, o contrato de locação de veículos para transporte escolar terrestre, firmado

com a empresa A. F. de Aragão Paz (peça 46, p. 4-14), satisfaz tais requisitos. Inclusive, em sua

cláusula décima-segunda, que trata da dotação orçamentária, não consta que os recursos do Pnate,

tenham feito parte do capital por onde deveriam correr as despesas. Desta forma, resta evidente que

os pagamentos referentes a tais despesas não constem no extrato bancário da conta específica do

programa.

125. E aqui, ressalta-se, mais uma vez, que a fiscalização se prende ao transporte escolar em

Cajari/MA e Bom Jardim/MA e não somente aos recursos do Pnate e dos bens transferidos pelo

Programa Caminho da Escola àqueles municípios. Desta feita, mesmo que tais contratações tenham

corrido a conta de recursos próprios ou decorrentes de transferências estaduais, estariam elas

albergadas pelo foco da presente fiscalização.


elementos objetivos que demonstrassem o fator ou os fatores responsáveis pela diferença entre a

situação encontrada e os critérios de auditoria, o que só pode ser alcançado com a audiência dos

responsáveis.

127. Efeitos do achado: a contratação em desacordo com os princípios da eficiência e da

legalidade (sem observância dos dispositivos legais e normativos pertinentes à espécie) vai de

encontro ao que preceitua o art. 37 da Constituição Federal, situação que o Regimento Interno (art.

209, inciso II) e a Lei Orgânica do Tribunal (art. 16, inciso III, alínea “b”) consideram como

fundamento para julgar irregulares as contas dos administradores.

128. Responsável: Joel Dourado Franco, CPF 759.390.703-10, ex-prefeito municipal no período

auditado:


Conduta Na condição de prefeito municipal, foi o responsável pelas contratações

diretas e em desacordo com os princípios da legalidade e da eficiência.

Nexo de causalidade Ao firmar os contratos administrativos, tornou-se o responsável direto

pelas suas irregularidades.

Excludente de

ilicitude



385


Culpabilidade



apenado com a aplicação de multa.

129. Encaminhamento: ouvir em audiência o senhor Joel Dourado Franco, prefeito municipal,

firmatário dos contratos, para que, no prazo de quinze dias, apresente razões e justificativas para as

irregularidades tratadas nesse achado, referentes a não observância dos princípios da legalidade e da

eficiência em algumas das contratações.

III.3. Deficiência na prestação dos serviços de transporte escolar pelo Município de Cajari/MA.



130. Foram detectadas as seguintes deficiências na prestação dos serviços de transporte escolar

pelo Município de Cajari/MA:

a) ônibus escolares em condições precárias de trafegabilidade, em decorrência de: falta de

asseio nas dependências internas, necessidade de reparos nas instalações, não funcionamento de

várias lâmpadas obrigatórias, ausência de equipamentos necessários, não funcionamento do elevador

para cadeirantes, utilização de pneus lisos, ausência de manutenção preventiva dos veículos;

b) não licenciamento regular e atualizado dos veículos terrestres;

c) ausência de autorização do Detran/MA para que os veículos sejam utilizados no transporte

escolar;

d) ociosidade e não operacionalização de ônibus escolares por falta de reparos;

e) lancha que presta serviço na rota Sede/Povoado Porto dos Coelhos em condições precárias

de navegação, em razão de: ausência de lâmpadas de navegação obrigatórias, quantidade insuficiente

de salva-vidas, possibilidade de contato dos passageiros com partes móveis e de alta temperatura do

motor, exposição dos usuários aos gases de exaustão, contato direto dos usuários com o casco da

embarcação;

f) repetitivos casos de paralisação dos serviços por falta de combustível;

g) não prestação de serviços de transporte escolar a alguns povoados da zona rural que

possuem bom acesso e não possuem escolas da rede municipal de ensino, deixando, dessa forma, de

atender aos alunos da rede estadual de ensino daquelas localidades;

h) ausência de monitor nos ônibus durante certo período;

i) ausência de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com o

transporte escolar;

j) utilização dos ônibus escolares em outros fins que não o de transporte de alunos para

atividades curriculares e extracurriculares, tais como: equipes esportivas, eventos religiosos, passeios

recreativos etc., conforme informações dos alunos, de pais de alunos e de munícipes;

k) não prestação de serviços diários da lancha que faz a rota para o povoado Boa Vista;

l) lotação dos veículos acima da permitida pelo fabricante.

Objetos Evidências

- Contrato de prestação de serviços s/nº,

com a rota Boa Vista - sede do município, com

valor mensal de R$ 650,00, pelo período de

janeiro a dezembro/2015, perfazendo um valor

contratual total de R$ 7.800,00 (peça 21),

firmado com o senhor Raimundo Nonato

Santana Gomes;


com a rota Boa Vista - sede do município, com

valor mensal de R$ 650,00, pelo período de abril

a dezembro/2016, perfazendo um valor

- Ofício de requisição 1.1 – Registro

Fiscalis 371/2016 (peça 5, pp. 1-7), dirigido à

Prefeitura Municipal de Cajari/MA;

- Ofício de requisição 1.2 – Registro

Fiscalis 371/2016 (peça 7, p. 1), dirigido ao

Conselho Tutelar de Cajari/MA;

- Questionário aplicado aos membros do

Conselho Tutelar de Cajari/MA, anexo ao Ofício

de requisição 1.2 – Registro Fiscalis (peça 7, pp.

2-10);

- Termos de contrato de locação de

386


Objetos Evidências


firmado com o senhor Raimundo Nonato

Santana Gomes;


com a rota Sede/Povoado Porto dos Coelhos,

com valor mensal de R$ 750,00, pelo período de

abril a dezembro/2016, perfazendo um valor


firmado com o senhor Valdemir Viana Cutrim.

lanchas para o transporte escolar fluvial (peças

21-23);

- Relação dos itinerários dos ônibus

escolares encaminhada pela Prefeitura

Municipal de Cajari/MA (peça 31);

- Relação dos ônibus escolares

pertencentes ao município, encaminhados pela

Administração municipal (peça 32);

- Fotografias dos veículos que prestam

serviço de transporte escolar no Município de

Cajari/MA (peças 61-65);

- Ofício 68/2016, de 25/10/1026 (peça 77),

encaminhando documentos/informações

requisitados por meio do Ofício de requisição

1.1 – Registro Fiscalis 371/2016 (peça 5, p. 9),

inclusive, a relação de rotas (peça 31);

- Anexo F a este relatório: croqui das

rotas do transporte escolar terrestre e fluvial do

Município de Cajari/MA.

131. Critérios:


Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e

Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como

fundamentos:

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana




Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas

suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde;

- Lei 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro)

Art. 130. Todo veículo automotor, elétrico, articulado, reboque ou semi-reboque, para transitar

na via, deverá ser licenciado anualmente pelo órgão executivo de trânsito do Estado, ou do Distrito

Federal, onde estiver registrado o veículo.

Art. 133. É obrigatório o porte do Certificado de Licenciamento Anual.

Art. 136. Os veículos especialmente destinados à condução coletiva de escolares somente

poderão circular nas vias com autorização emitida pelo órgão ou entidade executivos de trânsito dos

Estados e do Distrito Federal, exigindo-se, para tanto:

I - registro como veículo de passageiros;

II - inspeção semestral para verificação dos equipamentos obrigatórios e de segurança;

III - pintura de faixa horizontal na cor amarela, com quarenta centímetros de largura, à meia

altura, em toda a extensão das partes laterais e traseira da carroçaria, com o dístico ESCOLAR, em

preto, sendo que, em caso de veículo de carroçaria pintada na cor amarela, as cores aqui indicadas

devem ser invertidas;

IV - equipamento registrador instantâneo inalterável de velocidade e tempo;

387


V - lanternas de luz branca, fosca ou amarela dispostas nas extremidades da parte superior

dianteira e lanternas de luz vermelha dispostas na extremidade superior da parte traseira;

VI - cintos de segurança em número igual à lotação;

VII - outros requisitos e equipamentos obrigatórios estabelecidos pelo CONTRAN.

Art. 137. A autorização a que se refere o artigo anterior deverá ser afixada na parte interna do

veículo, em local visível, com inscrição da lotação permitida, sendo vedada a condução de escolares

em número superior à capacidade estabelecida pelo fabricante.

Art. 138. O condutor de veículo destinado à condução de escolares deve satisfazer os seguintes

requisitos:

I - ter idade superior a vinte e um anos;

II - ser habilitado na categoria D;

III - (VETADO)

IV - não ter cometido nenhuma infração grave ou gravíssima, ou ser reincidente em infrações

médias durante os doze últimos meses;

V - ser aprovado em curso especializado, nos termos da regulamentação do CONTRAN.

- Lei 9394/1996.

Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.

Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas

realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os

níveis, compreendendo as que se destinam a:

VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.

- Lei 10.880/2004

Art. 2º. Fica instituído o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE, no

âmbito do Ministério da Educação, a ser executado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação - FNDE, com o objetivo de oferecer transporte escolar aos alunos da educação básica

pública, residentes em área rural, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos

Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, observadas as disposições desta Lei.

§ 4º. A assistência financeira de que trata este artigo tem caráter suplementar, conforme o

disposto no inciso VII do art. 208 da Constituição Federal, e destina-se, exclusivamente, ao transporte

escolar do aluno.

§ 5º. Os Municípios poderão proceder ao atendimento do transporte escolar dos alunos

matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino, localizados nas suas respectivas áreas de

circunscrição, desde que assim acordem os entes, sendo, nesse caso, autorizado o repasse direto do

FNDE ao Município da correspondente parcela de recursos, calculados na forma do § 3º. deste

artigo.

§ 6º. O repasse previsto no § 5º. deste artigo não prejudica a transferência dos recursos devidos

pelo Estado aos Municípios em virtude do transporte de alunos matriculados nos estabelecimentos de

ensino estaduais nos Municípios.


133. Por meio do Ofício de requisição 1.1 – Registro Fiscalis 371/2016 (peça 5, p. 9),

questionou-se a Administração municipal acerca dos problemas detectados na prestação do serviço de

transporte escolar, o que foi respondido pelo Ofício 68/2016, de 25/10/1026 (peça 77).

134. Quanto às condições precárias de trafegabilidade dos ônibus escolares, a começar pela

falta de asseio das dependências internas dos veículos, as fotos colecionadas nas peças 62-65

evidenciam claramente o que a equipe afirmara quanto ao asseio das dependências internas dos

ônibus e já informado pelos usuários: não é rotineira a limpeza e lavagem dos veículos.

135. Tal situação se torna agravada em razão de ou os ônibus não possuírem aparelhos

refrigeradores de ar ou, se os possuírem, não se encontrarem em funcionamento. Ressalte-se que a

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art208vii

388


temperatura local não permite que, nessas condições, possa-se viajar com as janelas fechadas.

Outrossim, considerando que grande parte do trajeto é feito em vias não asfaltadas, não há como

evitar a entrada de poeira em suspensão nos veículos, de forma que seria de bom alvitre manter uma

rotina de lavagem dos veículos.

136. Em resposta, a Administração municipal apenas negou que os veículos estivessem

carecendo de limpeza, mas não apresentou nenhum documento que contestasse o que a equipe

constatara e o que ficara registrado nas fotos, corroborado também por informações de munícipes.

137. De modo análogo, nas fotos (peças 62-65), também ficou devidamente evidenciada a

necessidade de reparos nas dependências internas dos veículos, como: estofamentos, aparelhos de ar-

condicionado veiculares, ventiladores, lâmpadas de iluminação interna, acionamento automático das

portas, forros, cintos de segurança etc. Especificamente, quanto a este tópico, a Administração

municipal não se manifestou em sua resposta.

138. A equipe também constatou a ausência ou o mau funcionamento de equipamentos

necessários, obrigatórios e de segurança nos veículos que lhe foram apresentados, tais como:

lâmpadas externas (faróis, lanternas traseiras, sinaleiras, indicadoras de marcha à ré, de freio),

tacógrafo, estepes em condição de uso, macacos, chaves de roda, triângulo, para choque traseiro de

segurança (em um deles), extintores de incêndio carregados, ferramentas de emergência, elevadores

de cadeirantes, bem como a utilização de pneus completamente lisos, sem condições de frenagem e

fragilizados.

139. Tais condições também foram registradas nas peças 62-65. Contudo, em sua resposta, a

Administração negou que faltasse manutenção preventiva aos veículos, tendo, inclusive, anexado

documentos que comprovassem suas argumentações, registrados na peça 77, pp. 8-18. Tais

documentos, todavia, são inservíveis para tal desiderato, seja por serem alguns ilegíveis, seja por não

terem, outros, pertinência alguma com os fatos, seja pela qualidade da resolução (as fotos).

140. Também argumentou que:

a) apenas um dos ônibus não apresentava o bom funcionamento das lâmpadas obrigatórias, o

que já teria sido sando com o encaminhamento do veículo para a oficina;

b) a ausência de equipamentos de segurança já teria sido parcialmente saneada com a

aquisição de parte dos itens apontados pelos auditores, pretendendo-se adquirir o restante até o fim

da gestão, dependendo, contudo, do repasse de recursos suficientes para suportar as despesas

pertinentes;

c) o município estava aguardando recursos para custear o conserto do ônibus escolares que se

encontravam aguardando reparos, visto que os repasses vinham sendo abaixo da previsão

orçamentária;

d) em somente um dos ônibus, em cuja rota não há alunos cadeirantes, é que havia um elevador

sem funcionamento, mas, mesmo assim, o vício já teria sido sanado;

e) o município vai realizar a troca dos pneus dos ônibus durante a manutenção.

141. A Administração municipal não encaminhou nenhum documento com condão suficiente

para comprovar a adoção das medidas anunciadas. Nesse contexto, a equipe entende que a utilização

dos ônibus escolares nessas condições – asseio deficiente, má conservação das partes internas e com

falta de segurança contra acidentes de trânsito – vai de encontro aos princípios da cidadania e da

dignidade da pessoa humana, consagrados no art. 1º da Constituição Federal, em seus incisos II e III.

142. Ainda por meio do Ofício 68/2016, de 25/10/1026 (peça 77), a Administração municipal

justificou-se quanto às paralisações do serviço de transporte escolar asseverando que não se trata de

eventos que acontecem amiúde, tendo ocorrido apenas uma vez por atraso na liberação dos ônibus e

outra por problemas de falta de combustível no posto contratado para o abastecimento, episódios que

garante não mais terem ocorrido.

143. A não operacionalização de alguns dos ônibus estava se dando em razão da falta de

recursos para custear os consertos, uma vez que os repasses estão muito abaixo do estimado. Também

389


se comprometeu a regularizar o licenciamento dos veículos e a cumprir as demais exigências legais

definidas no Código de Trânsito Brasileiro.

144. Quanto à ausência de monitor nos ônibus durante certo período, informou que tal

problema já seria sanado no exercício que estava por vir. Informou, ainda, ao final, que iriam ser

providenciados treinamento e capacitação aos profissionais que trabalham diretamente com o

transporte escolar.

145. Quanto aos problemas operacionais e de segurança apontados nas lanchas que prestam

serviço de transporte escolar fluvial, a Administração informou que já advertiu os proprietários

acerca do assunto, exigindo providências. Mas não apresentou nenhum documento que evidenciasse

tal medida.

146. Ainda com relação ao transporte escolar fluvial, mormente ao que se refere à rota

Sede/Povoado Boa Vista, disse a Administração municipal que a distância do percurso e a quantidade

de usuários torna impraticável, do ponto de vista financeiro e operacional efetuarem-se viagens

diárias. Inclusive, com a manutenção dos alunos na sede do município, diminuiu-se a evasão escolar,

o que não foi comprovado também por nenhum documento.

147. No que se refere à utilização dos ônibus escolares em outras atividades que não sejam o

transporte de alunos, argumentou a Administração municipal que tal hipótese somente se dá em

atividades extracurriculares, sempre tendo como beneficiários o próprio corpo discente do município.

148. Por fim, contra a alegação da equipe de que não havia transporte escolar regular a alguns

povoados da zona rural que possuem bom acesso e não possuem escolas da rede municipal de ensino,

a Administração municipal argumenta que o transporte escolar dos alunos daquela região é de

competência exclusiva do governo estadual, haja vista que não há termo de cooperação entre os dois

entes federados, embora haja previsão constitucional, legal e normativa para tal instituto.

149. Destarte, pelo que se viu, com relação aos achados apontados nesse tópico, a

Administração municipal os reconheceu em parte e informou que medidas estariam sendo adotadas no

sentido de sanear os problemas, inclusive, tendo a equipe acatado algumas das justificativas, mas não

encaminhou nenhum documento que comprovasse a veracidade das informações.

150. Entrementes, com relação a não disponibilização do transporte escolar a localidades que

serviriam exclusivamente alunos da rede estadual de ensino, a equipe entende que, mesmo havendo a

previsão do art. 11, inciso V, da Lei 9.394/1996, de que a competência do município é a de assumir o

transporte escolar dos alunos da rede municipal, relembra-se que parte dos veículos do Programa

Caminho da Escola, destinados aos governos estaduais, são repassados aos municípios.

151. Ademais, não disponibilizar o transporte escolar aos alunos da rede estadual compreende

incentivo à evasão escolar no nível fundamental e atenta contra aos princípios da cidadania e da

dignidade da pessoa humana, consagrados no art. 1º da Constituição Federal, em seus incisos II e III.




responsáveis.

153. Efeitos do achado: a indicação dos efeitos restou prejudicada em razão de a Administração

municipal não ter encaminhado provas documentais de que adotara as medidas necessárias para

eliminar ou ao menos amenizar os problemas apontados.

154. Responsável: Joel Dourado Franco, CPF 759.390.703-10, ex-prefeito municipal no período

auditado:


Conduta Deixou de observar o princípio da eficiência na prestação dos

serviços do transporte escolar.

Nexo de

causalidade

Na condição de prefeito municipal, era o responsável pela gestão do

transporte escolar no município.

390


Excludente de

ilicitude

Prejudicado em razão da necessidade de se ouvi-lo em audiência, a

fim de se elidirem ou não os achados apontados.

Culpabilidade

Prejudicado em razão da necessidade de se ouvi-lo em audiência, a

fim de se apurar seu grau de culpabilidade, no intuito de se avaliar se

merece ser apenado com a aplicação de multa.

155. Encaminhamento:

a) ouvir em audiência o senhor Joel Dourado Franco, prefeito municipal, para que, no prazo de

quinze dias, apresente razões e justificativas para as deficiências na prestação de serviços do

transporte escolar pelo Município de Cajari/MA na sua gestão;

b) promover a oitiva da Prefeitura Municipal de Cajari/MA, na pessoa de seu representante

legal, para que informe ao Tribunal as medidas que foram adotadas pela Administração municipal no

sentido de elidirem as impropriedades apontadas no transporte escolar do município, apresentando

documentos que comprovem as informações;

c) recomendar à Administração municipal de Cajari/MA que viabilize junto ao Governo do

Estado do Maranhão um termo de cooperação ou instituto similar, no sentido de disponibilizar o

serviço de transporte escolar aos alunos da rede fundamental de ensino estadual.

III.4. Extravio da documentação comprobatória da execução financeira pela Administração

municipal de Bom Jardim/MA.



156. Conforme o já informado em linhas anteriores, aos 4/10/2016, por determinação judicial,

foi afastada do cargo de prefeito municipal a senhora Malrinete dos Santos Matos, empossando-se

interinamente em seu lugar o senhor Manoel da Conceição Ferreira Filho, então presidente interino

da Câmara de Vereadores.

157. Segundo o comprovado em procedimento promovido pelo Ministério Público Estadual, na

ocasião do afastamento da ex-alcaide, fora extraviada toda a documentação pertinente à execução

financeira do município, fato que foi informado pela própria Administração municipal por meio do

Ofício 514/2016 – SEMED/BJ/MA (peça 72) e confirmado pelo Parquet estadual, como o já

informado anteriormente, inclusive, havendo a informação de que, até mesmo, a documentação de

gestões anteriores fora extraviada.

158. Também como o já informado, a ausência de documentação comprobatória, solicitada por

meio das Requisições 2.1 e 2.2 - Registro Fiscalis 371/2016 (respectivamente, às peças 6, pp. 5-7, e

51, pp. 1-2), inviabilizou a completa verificação da conformidade da despesa e da boa e regular

aplicação dos recursos públicos.

159. Com relação à receita exclusiva do Pnate – e não à totalidade de recursos que custearam o

transporte escolar –, no exercício de 2015, o Município de Bom Jardim/MA recebeu do FNDE, a título

de Pnate, a importância de R$ 41.015,39 (peça 49). Em 2016, o montante transferido, até 4/11/2016,

foi de R$ 41.178,24, valores conciliados com os extratos bancários da conta específica (agência 1651-

9 do Banco do Brasil, c/c 12.644-6), disponibilizados pela Administração municipal (peça 16, pp. 13-

28, e peça 17, pp. 1-5).

160. Contudo, no acervo documental da Administração municipal, não se encontrou a

documentação pertinente às licitações e aos contratos administrativos, os recibos, as notas fiscais e as

notas de empenho correspondentes às aquisições de bens e às prestações de serviços, as cópias dos

cheques e demais meios de pagamento, nem qualquer documentação a qual deveria ter sido guardada

com zelo pelo gestor.

161. E, por terem sido extraviados todos os documentos pertinentes à comprovação da boa e

regular aplicação dos recursos públicos, a equipe, na primeira versão do relatório, propôs a

instauração de tomada de contas especial para se apurarem os danos e as responsabilidades, o que

391


ficaria a cargo do Ministério Público Estadual, consoante com as tratativas acertadas entre os órgãos

de controle que participaram da auditoria conjunta.

162. Desta feita, no afã de se fazer alguma análise acerca da execução financeira dos recursos

do Pnate, fez-se uso da parca documentação disponibilizada pela Administração municipal, da

documentação pertinente ao procedimento administrativo promovido pelo Ministério Público

Estadual e de pesquisas em sistemas eletrônicos oficiais, de onde se tiraram algumas informações,

tendo-se apontado, na primeira versão do relatório, com o que se tinha, algumas irregularidades nas

contratações que serão tratadas no próximo tópico.

Objetos Evidências

Pnate - Programa Nacional de Apoio ao

Transporte Escolar nos exercícios de 2015 e

2016.

- Requisição 2.1 – Registro Fiscalis

371/2016 (peça 6, pp. 5-7);

- Ofício 514/2016 – SEMED/BJ/MA e

anexos (peças 13-17 e peças 72-76);

- Extratos de valores repassados a título

de Pnate para o município nos exercícios de

2015 e 2016 (peças 49 e 50);


371/2016 (peça 51, pp. 1-2); - Fotos (peça 61,

pp. 4-8).

163. Critérios:

- Constituição Federal.




Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e

das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,

aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante

controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que

utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a

União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

- Resolução FNDE 12, de 17 de março de 2011.

Art. 15 Os recursos repassados à conta do PNATE destinar-se-ão:

[...];

§ 2º. Todos os comprovantes de despesas realizadas com recursos transferidos a conta do

programa devem ser originais ou equivalentes, na forma da legislação regulamentar à qual os EEx

estiverem sujeitos, devendo os recibos, faturas, notas fiscais e quaisquer outros documentos

comprobatórios serem emitidos em nome dos EEx, devidamente identificados com o nome do

PNATE/FNDE, e arquivados em sua sede, ainda que utilize serviços de contabilidade de terceiros,

juntamente com os documentos de prestação de contas previstos no art. 17, pelo prazo de 10 (dez)

anos contados da data da aprovação da prestação de contas anual do FNDE pelo Tribunal de Contas

da União (TCU), referente ao exercício de repasse dos recursos.

§ 3º. A documentação de que trata o parágrafo anterior deverá ficar à disposição do Tribunal

de Contas da União (TCU), do FNDE, do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e

do CACS/FUNDEB para subsidiar, sempre que necessário, os trabalhos.

- Lei 4320/1964.

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de

empenho.

392


§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.

§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que

indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do

saldo da dotação própria.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular

liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo

por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.


165. Conforme preceitua o art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, prestará contas

qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou

administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome

desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

166. Pois bem. Considerando que o transporte escolar é também gerido com recursos do Pnate,

entende-se que o gestor de tais recursos esteja também submisso à regra da obrigatoriedade de

prestar contas à União, dever que se expande em direção às demais esferas administrativas da

Federação.

167. Assim é que a Resolução FNDE 12, de 17 de março de 2011, que estabelece os critérios e

as formas de transferência de recursos financeiros do Pnate, em seu art. 15, §§ 2º e 3º, exige que toda

a documentação referente à prestação de contas dos recursos permaneça arquivada pelo prazo

mínimo de dez anos, à disposição do TCU, do FNDE, da CGU/PR, e do CACS/FUNDEB, para

subsidiar seus trabalhos de fiscalização e controle.

168. Nesse jaez, o extravio da documentação necessária à verificação da conformidade dos três

estágios da despesa, já que não se pode verificar se os pagamentos se deram em conformidade com a

lei, se precederam de regular liquidação e essa de prévio empenho, bem como se havia dotação

orçamentária, conforme os ditames dos arts. 60 a 63 da Lei 4.320/1964.

169. Também não se pode verificar com exatidão se os contratos foram precedidos de regular

procedimento licitatório ou mediante contratação direta por dispensa ou inexigibilidade devidamente

fundamentadas, onde ficassem explicitadas as causas da contratação direta, a escolha do fornecedor e

a justificativa do preço contratado (Lei 8.666/1983).



situação encontrada e os critérios de auditoria, o que só pode ser alcançado com a audiência da

responsável.

171. Efeitos do achado: o extravio da documentação comprobatória da execução financeira fere

o princípio da obrigatoriedade de prestação de contas referido no parágrafo único do art. 70 da

Constituição Federal, bem como desrespeita o que fora prescrito na Resolução FNDE 12/2011, em

seu art. 15, §§ 2º e 3º, que fixa o prazo mínimo de dez anos para o arquivo dos documentos

comprobatórios da execução financeira do Pnate, situação que o RI/TCU (art. 209, inciso II) e a

393


LO/TCU (art. 16, inciso III, alínea “b”) consideram como fundamento para julgar irregulares as

contas dos administradores.

172. Responsável: Malrinete dos Santos Matos, CPF 344.359.132-91, ex-prefeita municipal no

período em que se deu o extravio dos documentos:

Malrinete dos Santos Matos, CPF 344.359.132-91, prefeita municipal no período auditado.

Conduta Na condição de prefeita municipal, foi a responsável pelo extravio

dos documentos quando de seu afastamento.

Nexo de

causalidade

Com o extravio dos documentos, tornou-se impossível examinar com

exatidão a conformidade das despesas.

Excludente de

ilicitude

Prejudicado em razão da necessidade de se ouvi-la em audiência, a

fim de se elidir ou não o achado apontado.

Culpabilidade



merece ser apenada com a aplicação de multa.

173. Encaminhamento: ouvir em audiência a senhora Malrinete dos Santos Matos, CPF

344.359.132-91, ex-prefeita municipal no período em que se deu o extravio dos documentos, para que,

no prazo de quinze dias, apresente razões e justificativas para a irregularidade tratada nesse achado,

referente ao extravio da documentação comprobatória da execução financeira dos recursos

transferidos pelo FNDE ao município, a título do Pnate.

174. Irregularidades em licitações e contratações promovidas pelo Município de Bom

Jardim/MA.



175. Conforme o já fartamente informado, durante os trabalhos de auditoria, foi informado à

equipe que não havia documentação referente à execução financeira do município, uma vez que os

documentos foram extraviados quando do afastamento da senhora Malrinete dos Santos Matos do

cargo de prefeito municipal.

176. Seguindo a trilha do Ministério Público Estadual, órgão também partícipe dos trabalhos na

presente fiscalização, detectou-se, entre a documentação reproduzida em procedimento administrativo

próprio, algumas contratações promovidas pela Administração municipal de Bom Jardim/MA que se

desvizinharam dos princípios da legalidade e da impessoalidade, relacionadas ao transporte escolar

no município, nos seguintes termos, em afronta aos princípios da legalidade e da impessoalidade

insculpidos no caput do art. 37 da Constituição Federal:

a) contratação direta mediante dispensa de licitação sem a autuação do necessário

procedimento específico, em desobediência ao art. 26 da Lei 8.666/1983;

b) adoção da modalidade pregão presencial em vez de pregão eletrônico, sem justificativa, em

desacordo com a determinação contida no art. 4°, § 1°, do Decreto 5.450/2005 e os §§ 1° e 2º do art.

49 da Portaria Interministerial 127/2008;

c) direcionamento de algumas das contratações, desvirtuando os preceitos dos arts. 1º, 2º e 3º,

da Lei 8.666/1983;

d) subcontratação irregular em uma das contratações, contrastando com o que dispõe o art. 78,

inciso VI, da Lei 8.666/1983.

Objetos Evidências



2016.


371/2016 (peça 6, pp. 5-7);



- Reprodução de peças do Procedimento

administrativo 12/2016, instaurado pela

394


Objetos Evidências

Promotoria de Justiça de Bom Jardim/MA

(peças 8-11), para apurar irregularidades nas

contratações das empresas Contrex Construções

e Serviços; e J. W. Comércio e Serviço (Piaza &

Cia.) pela Prefeitura Municipal de Bom

Jardim/MA;


371/2016 (peça 51, pp. 1-2);

- Documentos comprobatórios da

sublocação de ônibus para o transporte escolar

indígena (peças 53-56);

- Fotos (peça 61, pp. 4-8).

Critérios:

- Constituição Federal.




- Lei 8.666/1983.

Art. 1º. Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos

pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta,

os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de

economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito

Federal e Municípios.

Art. 2º. As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões,

permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão

necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre

órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades

para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação

utilizada.

Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia,

a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento

nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos

da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade

administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são

correlatos.

Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as

situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento

previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três)

dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco)

dias, como condição para a eficácia dos atos.

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste

artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o

caso;

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

395


III - justificativa do preço.

IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

[...];

VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a

cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no

edital e no contrato;

- Decreto 5.450/2005

Art. 4º. Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade

pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica.

§ 1º. O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada

inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente.

Art. 20. Qualquer modificação no edital exige divulgação pelo mesmo instrumento de

publicação em que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto

quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das propostas.

- Portaria Interministerial 127/2008

Art. 49. Os órgãos e entidades públicas que receberem recursos da União por meio dos

instrumentos regulamentados por esta Portaria estão obrigados a observar as disposições contidas na

Lei Federal de Licitações e Contratos Administrativos e demais normas federais pertinentes ao

assunto, quando da contratação de terceiros.

§ 1º. Para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o uso da modalidade pregão,

nos termos da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto nº 5.450,

de 31 de maio de 2005, sendo utilizada preferencialmente a sua forma eletrônica.

§ 2º. A inviabilidade da utilização do pregão na forma eletrônica deverá ser devidamente

justificada pela autoridade competente do convenente ou contratado


178. A Promotoria de Justiça de Bom Jardim/MA instaurou um procedimento investigativo

(Procedimento administrativo 12/2016), do qual se reproduziram alguns documentos (peças 8-11),

para apurar irregularidades nas contratações de várias empresas pelo Poder municipal, mormente

das empresas Contrex Construções e Serviços; e J. W. Comércio e Serviço (Piaza & Cia.), uma vez

que estas, segundo os extratos de contrato publicados no DOE/MA, foram firmatárias de uma

quantidade considerável de contratações, como se vê no levantamento do MPE/MA (peça 8, p. 16).

179. Dentre essas peças reproduzidas, consta a publicação do Decreto municipal 06/2015, de 10

de setembro de 2015 (peça 8, p. 1), estabelecendo, em caráter excepcional, estado de emergência

financeira e administrativa, por um prazo de 110 dias (até 31/12/2015), o que teria servido de

fundamento para contratações emergenciais, já que os extratos dos contratos nesse sentido publicados

no DOE/MA (peça 8, p. 2) fundamentaram-se genericamente na Lei 8.666/1993, sem indicar seu

dispositivo.

180. Entre eles, identifica-se o Contrato 14/2015, firmado com a empresa J. W. Comércio e

Serviços Ltda., que tinha por objeto a locação de veículos motorizados, custeada, também, com

recursos do fundo de manutenção da secretaria de educação, não se podendo precisar sobre a

regularidade de tal contratação em razão da ausência dos documentos pertinentes.

181. Em que pese os argumentos que fundamentaram o Decreto municipal 06/2015 e, não

obstante, não constar, no extrato da publicação das contratações diretas, o dispositivo legal que as

fundamentava, não há como se as considerar regulares com os documentos dos quais se dispõe.

182. Isto porque, por força do que determina o art. 26 da Lei 8.666/1993, deveriam ser autuados

os necessários processos de dispensa de licitação, onde ficassem caracterizadas: a situação

emergencial, a razão da escolha do fornecedor ou do prestador de serviço e a justificativa do preço.

396


183. Em todos eles, consta o indicativo de um pretenso processo de dispensa, mas, em razão do

extravio dos documentos, a análise sobre esses elementos e sobre a regularidade desses

procedimentos restou prejudicada. Ou seja, não se pode considerar como regular uma contratação

direta que não seja precedida do procedimento específico, conforme determina a lei. Não por

intuição. A regularidade deve ser comprovada documentalmente e quem tem o ônus de apresentar os

documentos para tal desiderato é o administrador.

184. Nos autos se vê que, durante o período emergencial, a empresa J W Comércio e Serviços

Eireli (Piaza & Cia) fora contratada diretamente, mediante dispensa de licitação, cujo objeto era a

locação de veículos destinados à secretaria de educação: Contrato 14/2015 (peça 8, p. 2), no valor de

R$ 129.718,00, por um período de dois meses. Posteriormente, foi a mesma empresa contratada para

o mesmo objeto, por um período de doze meses, no valor de R$ 573.750,00, após ter vencido o lote 1

do PP 6/2015: Contrato 6/2016, cujo extrato foi publicado no DOE/MA de 13/11/2015 (peça 8, p. 8).

185. O procedimento licitatório eleito pela Administração municipal, nesse caso, não se vestiu

de legalidade, uma vez escolhida a modalidade pregão na forma presencial em vez de na forma

eletrônica, como definem a Resolução 12/2011/CD/FNDE/MEC, a Lei 105.20/2002 e os Decretos

3.555/2000 e 5.504/2005.

186. O art. 15, § 1º, da Resolução 12/2011/CD/FNDE/MEC, que estabelece os critérios e as

formas de transferência de recursos financeiros do Pnate, fixa a obrigatoriedade de, na execução dos

recursos, observarem-se os procedimentos previstos na Lei nº 8.666/1993, no Decreto nº 5.450, de 31

de maio de 2005, e nas legislações correlatas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

187. A modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns e

no âmbito da União, foi regulamentada por meio do Decreto 3.555/2000. A Lei 10.520/2002, por sua

vez, instituiu a referida modalidade em todos os âmbitos da Administração Pública, admitindo, de

antemão o uso de recursos de tecnologia da informação, nos termos de regulamentação específica, o

que veio a ser efetivado por meio do Decreto 5.504/2005.

188. Este estabeleceu a exigência de utilização do pregão, preferencialmente na forma

eletrônica, nos casos de contratações de bens e serviços comuns e, em caso de inviabilidade do uso da

forma eletrônica, conforme dicção do § 2º, do art. 1º, do referido decreto, deverá ser devidamente

justificada pelo dirigente ou autoridade competente.

189. Desta forma, ao preterir a modalidade pregão eletrônico e promover o pregão presencial

sem apresentar justificativas, a Administração municipal deixou de observar preceito legal bem como

desobedeceu normativo regulamentar, qual seja, a Portaria Interministerial 127/2008, que também

obriga a utilização da modalidade pregão na forma eletrônica pelos órgãos e entidades públicas que

recebam recursos da União.

190. Ulteriormente, em razão do processo administrativo investigativo instaurado pelo Parquet,

a Administração municipal se dignou rescindir o contrato, assim como os demais que evidenciavam

irregularidades na licitação (peça 11, p. 3). E, nesse ponto, a equipe reforça o entendimento de que,

se houve irregularidades no procedimento licitatório no presente caso, não seria a simples rescisão

contratual, após ter havido pagamentos, que daria vestes de legalidade ao procedimento licitatório

maculado. O certo é que, pela ausência dos documentos, não se pôde verificar a regularidade do

certame.

191. Por outro lado, os documentos registrados nas peças 53-56 demonstram claramente que

houve uma subcontratação irregular no Contrato 6/2016. Isto porque a avença, firmada com a

empresa J. W. Comércio e Serviço Ltda. - EPP - Piazza & Cia Ltda., já referido acima, tinha por

objeto a locação de um ônibus para o transporte escolar indígena.

192. No entanto, a titularidade do ônibus que prestava tal serviço era de terceiro alheio à

contratação, o senhor Antonio Bezerra Araújo, como informou a Administração municipal (peça 13,

p. 3) e como se vê nos documentos residentes nas peças 53-56.

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397


193. A subcontratação não é vedada nos contratos administrativos. Todavia, tal instituto

depende de previsão editalícia e contratual, o que não pôde ser verificado em razão da inexistência da

documentação pertinente.




responsáveis.

195. Efeitos do achado: a consecução de procedimentos administrativos em desacordo com

dispositivos legais e normativos, deixando-se, portanto, de observar o princípio da legalidade

insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal, situação que o Regimento Interno (art. 209,

inciso II) e a Lei Orgânica do Tribunal (art. 16, inciso III, alínea “b”) consideram como fundamento

para julgar irregulares as contas dos administradores.

196. Responsável: Malrinete dos Santos Matos, CPF 344.359.132-91, ex-prefeita municipal no

período em que se deu o extravio dos documentos:

Malrinete dos Santos Matos, CPF 344.359.132-91, prefeita municipal no período auditado.

Conduta Na condição de prefeita municipal, era foi a responsável pelo

extravio dos documentos quando de seu afastamento.

Nexo de

causalidade

Com o extravio dos documentos, tornou-se impossível examinar com

exatidão a conformidade das despesas e a regularidade das licitações e

das contratações.

Excludente de

ilicitude


fim de se elidir ou não o achado apontado.

Culpabilidade



merece ser apenada com a aplicação de multa.

197. Encaminhamento: ouvir em audiência a senhora Malrinete dos Santos Matos, CPF

344.359.132-91, ex-prefeita municipal no período em que se ocorreram as contratações em tela, para

que, no prazo de quinze dias, apresente razões e justificativas para a irregularidade tratada nesse

achado, referente à inobservância dos princípios da legalidade e da impessoalidade em algumas das

licitações e contratações promovidas pelo Município de Bom Jardim/MA.

III.6. Deficiência na prestação dos serviços de transporte escolar pelo Município de Bom

Jardim/MA.



198. Os veículos utilizados no transporte escolar de Bom Jardim/MA, apesar dos desmandos

administrativos, encontravam em bom estado de conservação. Contudo, a equipe apontou os seguintes

problemas:

a) deficiência nas condições de trafegabilidade dos veículos;

b) deficiência na prestação dos serviços do transporte escolar; e

c) inobservância de determinações contidas em normas legais e infralegais no que tange à

regularização dos veículos.

Objetos Evidências



2016.

- Anexo C a este relatório: croqui das

rotas do transporte escolar do Município de

Bom Jardim/MA.


371/2016 (peça 6, pp. 5-7);



398


Objetos Evidências

- Extratos de valores repassados a título

de Pnate para o município nos exercícios de

2015 e 2016 (peças 49 e 50);


371/2016 (peça 51, pp. 1-2); - Fotos (peça 61,

pp. 4-8);

- Relatório Fotográfico (peças 57-61).

199. Critérios:


Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e

Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como

fundamentos:

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana




Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas

suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde;

- Lei 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro)

Art. 130. Todo veículo automotor, elétrico, articulado, reboque ou semi-reboque, para transitar

na via, deverá ser licenciado anualmente pelo órgão executivo de trânsito do Estado, ou do Distrito

Federal, onde estiver registrado o veículo.

Art. 133. É obrigatório o porte do Certificado de Licenciamento Anual.

Art. 136. Os veículos especialmente destinados à condução coletiva de escolares somente

poderão circular nas vias com autorização emitida pelo órgão ou entidade executivos de trânsito dos

Estados e do Distrito Federal, exigindo-se, para tanto:

I - registro como veículo de passageiros;

II - inspeção semestral para verificação dos equipamentos obrigatórios e de segurança;

III - pintura de faixa horizontal na cor amarela, com quarenta centímetros de largura, à meia

altura, em toda a extensão das partes laterais e traseira da carroçaria, com o dístico ESCOLAR, em

preto, sendo que, em caso de veículo de carroçaria pintada na cor amarela, as cores aqui indicadas

devem ser invertidas;

IV - equipamento registrador instantâneo inalterável de velocidade e tempo;

V - lanternas de luz branca, fosca ou amarela dispostas nas extremidades da parte superior

dianteira e lanternas de luz vermelha dispostas na extremidade superior da parte traseira;

VI - cintos de segurança em número igual à lotação;

VII - outros requisitos e equipamentos obrigatórios estabelecidos pelo CONTRAN.

Art. 137. A autorização a que se refere o artigo anterior deverá ser afixada na parte interna do

veículo, em local visível, com inscrição da lotação permitida, sendo vedada a condução de escolares

em número superior à capacidade estabelecida pelo fabricante.

Art. 138. O condutor de veículo destinado à condução de escolares deve satisfazer os seguintes

requisitos:

I - ter idade superior a vinte e um anos;

II - ser habilitado na categoria D;

III - (VETADO)

399


IV - não ter cometido nenhuma infração grave ou gravíssima, ou ser reincidente em infrações

médias durante os doze últimos meses;

V - ser aprovado em curso especializado, nos termos da regulamentação do CONTRAN.

- Lei 9394/1996.

Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.

Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas

realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os

níveis, compreendendo as que se destinam a:

VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.

- Lei 10.880/2004

Art. 2º. Fica instituído o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE, no

âmbito do Ministério da Educação, a ser executado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação - FNDE, com o objetivo de oferecer transporte escolar aos alunos da educação básica

pública, residentes em área rural, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos

Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, observadas as disposições desta Lei.

§ 4º. A assistência financeira de que trata este artigo tem caráter suplementar, conforme o

disposto no inciso VII do art. 208 da Constituição Federal, e destina-se, exclusivamente, ao transporte

escolar do aluno.

§ 5º. Os Municípios poderão proceder ao atendimento do transporte escolar dos alunos

matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino, localizados nas suas respectivas áreas de

circunscrição, desde que assim acordem os entes, sendo, nesse caso, autorizado o repasse direto do

FNDE ao Município da correspondente parcela de recursos, calculados na forma do § 3º. deste

artigo.

§ 6º. O repasse previsto no § 5º. deste artigo não prejudica a transferência dos recursos devidos

pelo Estado aos Municípios em virtude do transporte de alunos matriculados nos estabelecimentos de

ensino estaduais nos Municípios.


201. A deficiência nas condições de trafegabilidade dos veículos foi constatada in loco e

registrada no relatório fotográfico (peças 57-61), consistente em:

a) necessidade de reparos nos espaços interno e externo, como: estofados, lâmpadas de

iluminação, carga de extintores, acionamento automático das portas, para choques, paredes internas

etc.;

b) não funcionamento de várias lâmpadas obrigatórias, como: faróis, lanternas, de marcha à ré,

de freio, de luz alta, de sinaleira, etc.;

c) ausência de equipamentos necessários como: tacógrafo, estepes em condição de uso,

macacos, chaves de roda, triângulo, para choque traseiro de segurança, extintores, cadeiras de rodas

e ferramentas de emergência;

d) utilização de pneus lisos, sem a mínima condição de trafegabilidade;

e) ausência de manutenção preventiva dos veículos.

202. A deficiência na prestação dos serviços do transporte escolar foi verificada também in loco

e questionada junto à Administração municipal por meio dos Ofícios de requisição 2.1 e 2.2 –

Registro Fiscalis 371/2016 (peças 6, pp. 5-7; e 51, pp. 1-2). Em sua resposta, por meio do Ofício

68/2016, de 25/10/1026 (peça 77), não se tocou especificamente nos pontos levantados, a seguir

transcritos:

a) não operacionalização de um dos ônibus escolares, há tempo considerável na oficina;

b) paralisação dos serviços há mais de três meses, quando da vista da equipe;

c) ausência de monitor durante o percurso;

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art208vii

400


d) ausência de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com o

transporte escolar;

e) paralisação dos serviços há mais de três meses;

f) ausência de monitor durante o percurso;

g) ausência de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com o

transporte escolar.

203. Já a inobservância de determinações contidas em normas legais e infralegais no que tange

à regularização dos veículos foi constatada documentalmente quando do registro dos documentos que

guarneciam o Ofício 514/2016 – SEMED/BJ/MA (peça 72, p. 1) e compreende a desatualização no

Certificado de Licenciamento Anual, conforme determina o art. 133 do CTN.




responsáveis.

205. Efeitos do achado: a indicação dos efeitos restou prejudicada em razão do extravio dos

documentos já referido em linhas anteriores e em decorrência de a Administração não ter se

reportado a tais questionamentos quando das respostas aos ofícios de requisição.

206. Responsáveis: Lidiane Leite da Silva, CPF 049.820.053-11, ex-prefeita municipal do

Município de Bom Jardim/MA, no período de 1º/1/2013 a 31/7/2015, e Malrinete dos Santos Matos,

CPF 344.359.132-91, ex-prefeita municipal do Município de Bom Jardim/MA, no período de

1º/8/2015 a 4/10/2016:

Lidiane Leite da Silva, CPF 049.820.053-11, ex-prefeita municipal no período de 1º/1/2013 a

31/7/2015

Conduta Deixou de observar o princípio da eficiência na prestação dos serviços do

transporte escolar.

Nexo de causalidade Na condição de prefeita municipal, era a responsável pela gestão do


Excludente de

ilicitude



Culpabilidade




Malrinete dos Santos Matos, CPF 344.359.132-91, ex-prefeita municipal no período de 1º/8/2015

a 4/10/2016

Conduta Deixou de observar o princípio da eficiência na prestação dos serviços do

transporte escolar.

Nexo de causalidade Na condição de prefeita municipal, era a responsável pela gestão do


Excludente de

ilicitude



Culpabilidade




207. Encaminhamento:

a) ouvir em audiência as senhoras Lidiane Leite da Silva, CPF 049.820.053-11, ex-prefeita

municipal do Município de Bom Jardim/MA, no período de 1º/1/2013 a 31/7/2015, e Malrinete dos

Santos Matos, CPF 344.359.132-91, ex-prefeita municipal do Município de Bom Jardim/MA, no

período de 1º/8/2015 a 4/10/2016, a fim de que, no prazo de quinze dias, apresentem razões e

401


justificativas para as deficiências na prestação dos serviços de transporte escolar no Município de

Bom Jardim, durante suas gestões;

b) recomendar à Prefeitura Municipal de Bom Jardim/MA que adote providências no sentido de

sanar as deficiências apontadas nesse achado.

IV. Boas práticas

208. Não obstante o art. 11, inciso VI, da Lei 9.394/1996, disciplinar que os Municípios

incumbir-se-ão de assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal, o Município de Bom

Jardim/MA elaborou suas rotas de forma a albergar também os alunos matriculados nas redes

estadual e federal de ensino, especificamente, os que cursam o ensino médio e o ensino superior,

respectivamente, mesmo que os transportando para outra cidade, no caso, para o Município de Zé

Doca/MA, onde se sedia uma unidade do Ifma.

209. Tal iniciativa não foi adotada pelo Município de Cajari/MA, uma vez que suas rotas só

cobrem os trajetos de seus povoados que não possuem escolas, cujos alunos estejam matriculados em

colégios da sede (rotas Povoado Veloso-sede e Povoado Porteira-sede) ou então entre os povoados

circunvizinhos ao Povoado Gameleira, na porção Sul do município (vide Anexos F e G), às margens

da BR 222.

210. Desta feita, número considerável de alunos matriculados na rede estadual de ensino tem

que se deslocar por conta própria se, por acaso, de seu povoado não houver rota de transporte

escolar para a sede. A propósito, os alunos dos povoados circunvizinhos ao Povoado Gameleira, por

ausência de escola de segundo grau nas proximidades, cursam o ensino médio na cidade de Vitória do

Mearim/MA e têm que se deslocar por conta própria, porque a visão do serviço de transporte escolar

de Cajari/MA tem abrangência apenas para os alunos da rede municipal de ensino.

V. Conclusão

211. O quadro do transporte escolar nos dois municípios auditados não deve ser diferente do

que acontece nos demais municípios do Estado do Maranhão, mormente nos municípios mais pobres:

ônibus malconservados e sem manutenção, falta e/ou não funcionamento dos equipamentos de

segurança, agentes públicos sem capacitação, pouca cobertura de atendimento, superlotação,

paralisação dos serviços, desvio de finalidade dos veículos, desvio de recursos etc.

212. Os recursos repassados pelo Governo Federal a título de Pnate a cada município são

parcos. Mas há de se lembrar que cada Ente federativo tem a obrigação de suprir o transporte escolar

em sua rede de ensino e as transferências da União a esse título possuem apenas caráter suplementar

na manutenção do programa.

213. O que se observa é que as Administrações municipais não dão a devida importância ao

transporte escolar, não o vislumbrando como uma das condições acessórias básicas e necessárias –

ao lado da alimentação, vestuário e material didático – que deveriam ser supridas pelo Poder público

para se manter o aluno na escola, como pensou o constituinte. Aliás, o grosso dos municípios

maranhenses não têm levado a sério nenhuma dessas políticas públicas, o que pode explicar os

motivos de o Maranhão possuir grande parte dos municípios mais pobres do Brasil.

214. O caso do Município de Bom Jardim/MA é especial. O caos administrativo que ali ocorrera

inviabilizou, inclusive, a verificação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos pela União

a título de Pnate. Tal ocorrência ensejou a proposta de audiência às duas ex-gestoras municipais,

havendo, inclusive, a possibilidade de que sejam evidenciados danos ao erário, que podem ser

apurados em eventual tomada de contas especial, caso os esclarecimentos prestados pelas

responsáveis não sejam acatados, nos moldes acertados pelos órgãos de controle envolvidos nos

trabalhos e pelo MPE/MA.

215. Evidentemente que as providências coercitivas a serem adotadas pelo MPE/MA e pelo

TCE/MA, pela natureza do objeto fiscalizado, carecem de urgência, razões pelas quais não seria de

grande valia a tal desiderato que se compartilhassem as informações do presente relatório somente

após a apreciação das propostas pelo Tribunal.

402


216. Por tal motivo, entre as propostas a seguir consignadas, consta a de que se faça, desde já,

o compartilhamento das informações com aqueles órgãos estaduais e com a própria CGU/MA,

conforme o discutido nas reuniões institucionais que antecederam os trabalhos.”

A Secex/MA propõe ouvir em audiência Joel Dourado Franco e Sandy Karolinne Cutrim Santos,

prefeito e pregoeira no Município de Cajari/MA, respectivamente, à época dos fatos, para que

justifiquem as irregularidades relativas às licitações; ouvir em audiência Joel Dourado Franco, prefeito

signatário dos contratos, para que se pronuncie sobre as irregularidades nas contratações; ouvir em

audiência Joel Dourado Franco para que apresente as razões para as deficiências na prestação de

serviços de transporte escolar pelo Município de Cajari/MA, durante a sua gestão.

Propõe a oitiva da Prefeitura de Cajari/MA, na pessoa de seu representante legal, para que

informe ao Tribunal as medidas que foram adotadas pela administração municipal no sentido de elidir

as impropriedades apontadas no transporte escolar do município, e apresentar documentos que

comprovem as informações; bem como, recomendar à administração municipal de Cajari/MA que

viabilize, junto ao Governo do Estado do Maranhão, um termo de cooperação ou instituto similar, no

sentido de disponibilizar o serviço de transporte escolar aos alunos da rede fundamental de ensino

estadual.

Quanto ao Município de Bom Jardim/MA, a unidade técnica propõe ouvir em audiência

Malrinete dos Santos Matos, prefeita no período em que ocorreram as contratações, para que apresente

razões e justificativas para as irregularidades referentes à inobservância dos princípios da legalidade e

da impessoalidade em algumas das licitações e contratações promovidas pelo Município de Bom

Jardim/MA.

Sugere ouvir em audiência as senhoras Lidiane Leite da Silva, prefeita do Município de Bom

Jardim/MA, no período de 1º/1/2013 a 31/7/2015, e Malrinete dos Santos Matos, prefeita no período

de 1º/8/2015 a 4/10/2016, para apresentem razões e justificativas para as deficiências na prestação dos

serviços de transporte escolar no Município de Bom Jardim, durante as respectivas gestões.

Propõe ainda recomendar à Prefeitura de Bom Jardim/MA que adote providências no sentido de

sanar as deficiências apontadas na prestação dos serviços de transporte escolar promovido pelo aludido

município.

Por último, sugere que as informações contidas em seu relatório de auditoria sejam, desde já,

compartilhadas com o Ministério Público do Estado do Maranhão, o Ministério Público junto ao

Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e a Controladoria-Geral da União.

É o relatório.

VOTO

Trata-se de Auditoria de Conformidade, realizada pela Secex/MA, nos municípios de Cajari/MA

e de Bom Jardim/MA, no período compreendido entre 17/10 e 25/11/2016, com o objetivo de verificar

a qualidade e a regularidade dos serviços de transporte escolar oferecidos por prefeituras do Estado do

Maranhão, em atendimento à deliberação constante no Despacho de 19/07/2016 (TC 020.787/2016-2).

A deliberação foi motivada por solicitação do Ministério Público do Estado do Maranhão -

MPE/MA - para que este TCU atuasse em ação de cooperação entre órgãos que integram a rede de

controle no Estado do Maranhão, após um acidente ocorrido no Município de Bacuri/MA, em 2014,

com vítimas fatais, em consequência da então realidade do transporte escolar no estado.

As fiscalizações iniciais foram realizadas pelo próprio MPE/MA e pela Controladoria Geral da

União – CGU/PR, em 21 municípios. Coube ao TCU, em conjunto com um analista ministerial do

MPE/MA, a fiscalização nos municípios maranhenses de Bom Jardim e de Cajari.

A equipe de auditoria formulou as seguintes questões, a fim de avaliar em que medida os

recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente:

“Questão 1: os procedimentos licitatórios obedeceram aos ditames legais?

Questão 2: as contratações pertinentes ao transporte escolar se deram de forma regular?

403


Questão 3: foi regular a execução dos contratos pertinentes ao transporte escolar?

Questão 4: a execução financeira dos contratos pertinentes ao transporte escolar se deu em

conformidade com o ordenamento legal?”

Durante os trabalhos, acrescentou-se o questionamento quanto a amplitude dos serviços de

transporte escolar prestados, no que se refere à clientela beneficiada, sobretudo os alunos matriculados

em escolas das redes estadual e federal de ensino, tendo em vista que todos são munícipes e cidadãos,

independentemente de não serem discentes das escolas municipais e da não obrigatoriedade de o

município prestar-lhes o serviço.

Estas questões foram analisadas individualmente, por município.

A matriz de planejamento foi dividida em quatro tópicos: procedimentos licitatórios,

contratações, execução dos serviços e execução financeira, conforme as citadas questões de auditoria e

o objetivo geral dos trabalhos, que foi de verificar a regularidade na gestão dos recursos, quanto aos

aspectos da legalidade, e da eficiência e da eficácia na execução do transporte escolar pelos dois

municípios auditados.

A equipe de auditoria relatou que os trabalhos foram prejudicados devido ao afastamento da

Prefeita do Município de Bom Jardim/MA, Lidiane Leite da Silva, e da vice-prefeita, Malrinete dos

Santos Matos, em razão de irregularidades na gestão do município, tendo assumido o cargo

interinamente Manoel da Conceição Ferreira Filho, então presidente interino da Câmara de

Vereadores, exatamente no período da auditoria.

Em consequência do fato narrado, algumas ocorrências inviabilizaram procedimentos e

verificações durante os trabalhos.

A equipe de auditoria relatou o caos financeiro decorrente do atraso no pagamento de

fornecedores, prestadores de serviços e salários dos funcionários e servidores municipais; aspectos

burocráticos do Banco do Brasil impedindo que o prefeito interino tivesse acesso aos extratos

bancários da conta específica do Pnate, e a ausência de documentação, em razão de, ao ser afastada do

cargo, Malrinete dos Santos Matos e sua equipe de governo terem se apropriado de toda a

documentação administrativa referente aos procedimentos licitatórios, aos contratos e à execução

financeira de todas as pastas, inclusive, de mandatos anteriores, conforme informou o Promotor de

Justiça da Comarca de Bom Jardim/MA.

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante financeiro direto de R$ 90.544,95,

correspondente às transferências do Pnate aos dois municípios, nos exercícios de 2015 e de 2016, bem

como a parcela patrimonial referente aos veículos utilizados no transporte escolar, adquiridos com

recursos do FNDE, cujo valor não foi mensurado.

A unidade técnica apontou os seguintes achados de auditoria nas licitações, nas contratações e na

prestação dos serviços de transporte escolar promovidas pelo Município de Cajari/MA:

a) irregularidade na publicidade do pregão presencial 1/2015, uma vez que o aviso do edital não

teria sido publicado em jornal de grande circulação local ou em jornal de grande circulação no Estado

do Maranhão, considerado o vulto do valor a ser contratado, em desacordo com o art. 4º, inciso I, da

Lei 10.520/2002;

b) transferência bancária extemporânea da taxa de aquisição do edital do pregão presencial

28/2016 (peça 39, p. 70), no dia 5/1/2016 (véspera da data designada para a realização do pregão), pela

empresa T. de Melo Ribeiro & Cia. Ltda., que venceu o certame, em afronta à previsão editalícia de

recolhimento, mediante DAM, até o dia 31/12/2015, em desrespeito ao princípio da legalidade

insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal;

c) adoção da modalidade pregão presencial (para os pregões presenciais 1/2015 e 28/2016) em

detrimento da sua forma eletrônica, sem justificativa, em desacordo com a determinação contida no

art. 4°, § 1°, do Decreto 5.450/2005, e nos §§ 1° e 2º do art. 49 da Portaria Interministerial 127/2008;

d) ausência, nos editais de licitação dos pregões presenciais 1/2015 e 28/2016, de cláusula

prevendo a distância máxima do fornecedor de combustíveis ao município, de forma a não tornar a

404


contratação antieconômica, como teria de fato ocorrido, pois o fornecedor contratado, em ambos

pregões (T. de Melo Ribeiro e Cia. Ltda.) está sediado no Município de Vitória do Mearim/MA, a

40km do Município de Cajari/MA;

e) locação de veículos terrestres, mediante o Pregão Presencial 14/2015 (peças 41-46),

especificamente, de dois ônibus e duas vans, no exercício de 2015, sendo que as três rotas do

transporte escolar informadas pela Prefeitura (peça 31) já seriam percorridas pelos ônibus escolares de

propriedade do município, o que teria afrontado o princípio constitucional da eficiência, insculpido no

caput do art. 37 da Constituição Federal;

f) contratação de lanchas para o transporte escolar fluvial em número desproporcional à

quantidade de rotas informadas pelo Conselho Tutelar (apenas duas rotas), também contrariando o

princípio constitucional da eficiência (CF, art. 37, caput);

g) contratação precária de lanchas para o transporte escolar fluvial, nos exercícios de 2015 e de

2016 (peças 21-30), diretamente, sem formalização de processos de dispensa e/ou inexigibilidade, em

desacordo com o art. 26 da Lei 8.666/1993;

h) ausência de elementos essenciais nos termos de contrato de locação das lanchas e veículos

para o transporte escolar, em desconformidade com o que preceituam os arts. 54 e 55 da Lei

8.666/1993;

i) ônibus escolares em condições precárias de trafegabilidade, em razão de falta de asseio do

interior dos veículos, instalações estragadas, não funcionamento de lâmpadas obrigatórias, ausência de

equipamentos necessários, não funcionamento do elevador para cadeirantes, pneus lisos, ausência de

manutenção preventiva dos veículos;

j) irregularidades no licenciamento dos veículos terrestres;

k) ausência de autorização do Detran/MA para que os veículos sejam utilizados no transporte

escolar;

l) ônibus escolares parados, sem utilização, por falta de reparos;

m) lancha que presta serviço na rota Sede/Povoado Porto dos Coelhos em condições precárias

de navegação, em razão de ausência de lâmpadas de navegação obrigatórias, quantidade insuficiente

de salva-vidas, risco de contato físico dos passageiros com partes móveis e de alta temperatura do

motor, exposição dos usuários aos gases de exaustão, contato direto dos usuários com o casco da

embarcação;

n) paralisação dos serviços de transporte escolar por falta de combustível;

o) ausência dos serviços de transporte escolar em povoados da zona rural cujas vias de acesso

são satisfatórias, nos quais não há escolas da rede municipal de ensino; o que faria com que os alunos

da rede estadual de ensino não sejam atendidos;

p) ausência de monitor nos ônibus, durante certo período;

q) ausência de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com o

transporte escolar;

r) utilização dos ônibus escolares para outros fins que não o de transporte de alunos para


munícipes;

s) não prestação de serviços diários pela lancha que percorre a rota para o povoado Boa Vista;

t) lotação dos veículos acima da permitida pelo fabricante.

A Secex/MA propõe ouvir em audiência Joel Dourado Franco e Sandy Karolinne Cutrim Santos,

ex-prefeito e pregoeira, respectivamente, para que justifiquem as irregularidades relativas às licitações;

ouvir em audiência Joel Dourado Franco, prefeito signatário dos contratos, para que se pronuncie sobre

as irregularidades nas contratações; ouvir em audiência Joel Dourado Franco para que apresente as

razões para as deficiências na prestação de serviços de transporte escolar pelo Município de

Cajari/MA, durante a sua gestão.

405


Propõe ainda a oitiva da Prefeitura de Cajari/MA, na pessoa de seu representante legal, para que

informe ao Tribunal as medidas que foram adotadas pela administração municipal no sentido de elidir

as impropriedades apontadas no transporte escolar do município, e apresentar documentos que

comprovem as informações; bem como, recomendar à administração municipal de Cajari/MA que

viabilize, junto ao Governo do Estado do Maranhão, um termo de cooperação ou instituto similar, no

sentido de disponibilizar o serviço de transporte escolar aos alunos da rede fundamental de ensino

estadual.

A Secex/MA elencou os seguintes achados de auditoria nas licitações, nas contratações e na

prestação dos serviços de transporte escolar promovidas pelo Município de Bom Jardim/MA:

a) o Município de Bom Jardim/MA recebeu do FNDE, a título de Pnate, no exercício de 2015, a

importância de R$ 41.015,39 (peça 49), e, no exercício de 2016, até 4/11/2016, R$ 41.178,24,

conforme os valores contidos nos extratos bancários da conta específica (agência 1651-9 do Banco do

Brasil, c/c 12.644-6), disponibilizados pela administração municipal (peça 16, pp. 13-28, e peça 17, pp.

1-5). Entretanto, não teria sido possível avaliar se os contratos firmados foram precedidos de regular

procedimento licitatório ou mediante contratação direta por dispensa ou inexigibilidade devidamente

fundamentadas, em razão de a prefeitura não dispor dos documentos necessários, em afronta ao art. 15,

§§ 2º e 3º, da Resolução FNDE 12, de 17/3/2011, que exige que toda a documentação referente à

prestação de contas dos recursos permaneça arquivada pelo prazo mínimo de dez anos, à disposição do

TCU, do FNDE, da CGU/PR, e do CACS/FUNDEB, para subsidiar seus trabalhos de fiscalização e

controle;

b) apesar de ausentes os processos de dispensa e de licitação, por meio da documentação

disponibilizada pelo MPE/MA, a unidade técnica verificou que, durante o estado de emergência

financeira e administrativa declarado pelo Decreto Municipal 06/2015, de 10/9/2015 (peça 8, p. 1),

pelo prazo de 110 dias (até 31/12/2015), a empresa J W Comércio e Serviços Ltda. - EPP - Piaza &

Cia foi contratada diretamente, mediante dispensa de licitação, para prestar serviços de locação de

veículos destinados à secretaria de educação (Contrato 14/2015 - peça 8, p. 2), pelo valor de R$

129.718,00, por um período de dois meses. Posteriormente, a mesma empresa foi contratada para

prestar os mesmos serviços (Contrato 6/2016), por um período de doze meses, no valor de R$

573.750,00, após ter vencido o lote 1 do Pregão Presencial 6/2015. Ao preterir a modalidade pregão

eletrônico e promover o pregão presencial sem apresentar justificativas, a administração municipal

deixou de observar o § 2º, do art. 1º, do Decreto 5.504/2005, bem como a Portaria Interministerial

127/2008, que determinam a utilização da modalidade pregão na forma eletrônica pelos órgãos e

entidades públicas que recebem recursos da União;

c) os documentos registrados nas peças 53 a 56 indicam que houve subcontratação irregular, no

âmbito do Contrato 6/2016, uma vez que a avença foi firmada com a empresa J W Comércio e

Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia, tendo por objeto a locação de um ônibus para o transporte escolar

indígena, sendo que o veículo por meio do qual o serviço foi prestado era de titularidade de terceiro

alheio à contratação (Antonio Bezerra Araújo), conforme informações da administração do município

(peça 13, p. 3), e documentos acostados às peças 53 a 56;

d) em razão do processo investigativo instaurado pelo MPE/MA, a administração do Município

de Bom Jardim/MA rescindiu o Contrato 6/2016, assim como os demais contratos em que foram

apontadas irregularidades na licitação (peça 11, p. 3), reforçando o indício de que houve

irregularidades no procedimento licitatório. Porém, a simples rescisão contratual, após terem ocorrido

pagamentos, no âmbito da avença, não é suficiente para conferir-lhe legalidade, ante o eventual

procedimento licitatório maculado;

e) as seguintes deficiências nas condições de trafegabilidade dos veículos, registradas no

relatório fotográfico da equipe de auditoria (peças 57-61):

406


e.1) necessidade de reparos nos espaços interno e externo, como: estofados, lâmpadas de

iluminação, carga de extintores, acionamento automático das portas, para-choques, paredes internas

etc.;

e.2) não funcionamento de várias lâmpadas obrigatórias, como: faróis, lanternas, de marcha à ré,

de freio, de luz alta, de sinaleira, etc.;

e.3) ausência de equipamentos necessários como: tacógrafo, macacos, chaves de roda, triângulo,

para-choque traseiro de segurança, extintores, cadeiras de rodas e ferramentas de emergência;

e.4) estepes sem condição de uso;

e.5) utilização de pneus lisos, sem a mínima condição de trafegabilidade;

e.6) ausência de manutenção preventiva dos veículos;

e.7) Certificado de Licenciamento Anual desatualizado;

f) deficiência na prestação dos serviços do transporte escolar, consubstanciada na não

operacionalização de um dos ônibus escolares, há tempo considerável na oficina; paralisação dos

serviços há mais de três meses, quando da vista da equipe; ausência de monitor durante o percurso;

ausência de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com o transporte

escolar.

A Secex/MA propõe ouvir em audiência Malrinete dos Santos Matos, prefeita no período em que

ocorreram as contratações, para que apresente razões e justificativas para as irregularidades referentes

à inobservância dos princípios da legalidade e da impessoalidade em algumas das licitações e

contratações promovidas pelo Município de Bom Jardim/MA.

Propõe ouvir em audiência as senhoras Lidiane Leite da Silva, prefeita do Município de Bom

Jardim/MA, no período de 1º/1/2013 a 31/7/2015, e Malrinete dos Santos Matos, prefeita no período

de 1º/8/2015 a 4/10/2016, para que apresentem razões e justificativas para as deficiências na prestação

dos serviços de transporte escolar no Município de Bom Jardim, durante as respectivas gestões.

A Secex/MA sugere, ainda, recomendar à Prefeitura de Bom Jardim/MA que adote providências

no sentido de sanar as deficiências apontadas nesse achado.

A unidade técnica cita como boa prática do Município de Bom Jardim/MA o fato de suas rotas

de transporte escolar albergarem os alunos matriculados nas redes estadual e federal de ensino,

especificamente, os que cursam o ensino médio e o ensino superior, mesmo que os transportando para

outra cidade, no caso, para o Município de Zé Doca/MA, onde está sediada uma unidade do Instituto

Federal do Maranhão (Ifma), não obstante o art. 11, inciso VI, da Lei 9.394/1996, disciplinar que os

Municípios incumbir-se-ão de assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. Essa

iniciativa, porém, não foi adotada pelo Município de Cajari/MA.

Por derradeiro, a Secex/MA propõe que, desde já, sejam compartilhadas as informações contidas

em seu relatório de auditoria com o Ministério Público do Estado do Maranhão, com o Ministério

Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e com a Controladoria-Geral da União.

II

Alinho-me à maior parte das análises e do encaminhamento proposto pela Secex/MA, sem

prejuízo de tecer algumas considerações.

No tocante à Ausência de cláusula editalícia necessária, nos pregões presenciais 1/2015 e

28/2016, promovidos pelo Município de Cajari/MA, para a contratação de serviços de fornecimento de

combustíveis nos exercícios de 2015 e de 2016, estabelecendo a distância entre o posto de combustível

e sua sede ou locais por onde deveriam circular os veículos, não verifico irregularidade, em razão dos

argumentos a seguir.

As alíneas “i” do item “3) Das obrigações da contratada”, dos termos de referência dos pregões

presenciais 1/2015 (peça 35, p. 50) e 28/2016 (peça 38, p. 77) apresentam idêntica redação e assim

estabelecem: “i) Arcar com as despesas de embalagem, frete, despesas com transporte, carga e

descarga, encargos fiscais, comerciais, sociais, trabalhistas, seguros e quaisquer outras despesas

decorrentes dos fornecimentos.” As cláusulas também constam nos respectivos contratos.

407


Ademais, no questionário (peça 12, p. 5), o Conselho Tutelar, ao responder a pergunta “Como é

feito o abastecimento dos ônibus?”, declarou: “o combustível é vindo da cidade de Vitória do Mearim

nos túneis, chegando na cidade de Cajari os ônibus são abastecidos”.

Portanto, nesse caso, a localização do fornecedor é irrelevante, a menos que fossem verificados

indícios de pagamentos, pela prefeitura, do valor do “transporte” ou “frete” do combustível fornecido,

o que não consta nestes autos.

Por conseguinte, não vejo impropriedade em relação a este ponto, razão pala qual, excluo este

item da audiência proposta pela unidade técnica.

Quanto ao procedimento licitatório do Pregão Presencial 14/2015, promovido pelo Município de

Cajari/MA, há diversas divergências entre os documentos apresentados:

a) ata de realização do Pregão Presencial 14/2015 (peça 45, pp. 60-64);

b) aviso de homologação (peça 46, p. 2);

c) contrato firmado com a empresa A. F. de Aragão Paz- Focus Comércio, Construções e

Serviços (peça 46, pp. 4-14), tendo por objeto os lotes I e II, e respectiva ordem de serviço assinada no

dia 5/2/2015 (peça 46, p. 16);

d) contrato com a empresa Líder Construções e Locações Ltda., tendo por objeto o lote I (peça

46, pp. 18-28), e respectiva ordem de serviço emitida na mesma data (peça 46, p. 30).

Aparentemente, houve erros que se repetiram nos documentos ao se “copiar e colar” os

respectivos textos. Ressalto que o termo de adjudicação do Pregão Presencial 14/2015 (peça 45, p.68)

está coerente com os extratos dos contratos firmados com as duas empresas, publicados no Diário dos

Municípios (peça 46, p. 56 e 58).

Com base nesse achado, não é possível afirmar que houve simulação da licitação, como entendeu

inicialmente a equipe de auditoria, em seu primeiro relatório, à peça 69. Entretanto, determino a

audiência da ex-prefeita para que justifique as divergências na documentação apresentada.

Quanto à proposta de oitiva do Município de Cajari/MA para que, na pessoa de seu representante

legal, informe ao Tribunal as medidas que foram adotadas pela administração municipal no sentido de

elidir as impropriedades apontadas no transporte escolar do município, e apresentar documentos que

comprovem as informações, entendo que a comunicação processual adequada para este fim é a

audiência, nos termos do art. 11 da Lei 8.443/1992.

Além disso, é necessário diligenciar também o Município de Bom Jardim/MA a fim de

esclarecer se o ente já tomou providências acerca das impropriedades apontadas nos serviços de

transporte escolar prestado pelo município, antes de expedir recomendações sobre o tema.

Determino, em acréscimo, que a unidade técnica diligencie o Município de Cajari/MA para que

apresente a documentação comprobatória da execução física e financeira das seguintes avenças, para

as quais há indícios de infração ao princípio da eficiência:

a) contrato S/Nº/2015, cujo objeto foi a locação de máquinas e veículos para a administração

municipal de Cajari/MA - lotes I e II, decorrente do Pregão Presencial 14/2015, especificamente, no

que concerne à prestação, no exercício de 2015, do serviço de locação de dois ônibus e de duas vans

para o transporte escolar do município;

b) contratos de locação de lanchas para as seguintes rotas de transporte escolar fluvial: a) do

Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de fevereiro a dezembro/2015; b) do Povoado






fevereiro a dezembro/2015.

Por fim, no item 202 do relatório de auditoria, transcrito no relatório que acompanha este voto, a

unidade técnica menciona o Ofício 68/2016, de 25/10/2016 (peça 77), que teria sido emitido pela

408


Prefeitura de Bom Jardim/MA. Porém, na referida peça, consta ofício emitido pela Prefeitura de

Cajari/MA. Entretanto, o equívoco em nada compromete as análises e conclusões da Secex/MA a

respeito daquele tópico – “Deficiência na prestação dos serviços de transporte escolar pelo Município

de Bom Jardim/MA”.

Acolho as demais análises e conclusões da Secex/MA e as incorporo às minhas razões de

decidir.

Anuo à proposta da unidade técnica de que as informações do relatório de auditoria sejam, desde

já, compartilhadas com o Ministério Público do Estado do Maranhão, com o Ministério Público junto

ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e com a Controladoria-Geral da União, tendo em vista a

urgência das providências coercitivas a serem eventualmente adotadas pelo MPE/MA e pelo TCE/MA,

ante a natureza do objeto fiscalizado. Ressalto, entretanto, que se tratam de achados de auditoria que

podem ser esclarecidos após as audiências e diligências ora determinadas. Portanto, as informações

compartilhadas relatam indícios de irregularidades, cujo julgamento de mérito ainda está pendente.

Observo que, embora nos documentos acostados a estes autos conste o nome da empresa

contratada pelo Município de Bom Jardim/MA, de CNPJ 13.753.301/0001-38, como J W Comércio e

Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia, no Sistema CNPJ da Receita Federal, a sociedade empresária é

designada como W W Comércio e Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia, razão pela qual foi realizada

essa correção no acórdão que acompanha este voto.

Feitas essas considerações, voto por que o Tribunal de Contas da União aprove o acórdão que

ora submeto à apreciação deste Colegiado.


1. Processo nº TC 029.203/2016-3.

2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria


3.1. Responsáveis: A. F. de Aragão Paz - Me - Focus Comércio, Construções e Serviços

(00.239.240/0001-43); W W Comércio e Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia (13.753.301/0001-38);

Joel Dourado Franco (759.390.703-10); Lidiane Leite da Silva (049.820.053-11); Líder Construções e

Locações Ltda. (73.603.300/0001-39); Malrinete dos Santos Matos (344.359.132-91); Sandy

Karolinne Cutrim Santos (045.395.963-65); T de Melo Ribeiro & Cia. Ltda. - Auto Posto Campeão

(08.618.440/0001-19).

4. Órgãos/Entidades: Prefeitura Municipal de Bom Jardim - MA; Prefeitura Municipal de Cajari

- MA.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Maranhão (SECEX-MA).

8. Representação legal: João Gentil de Galiza, OAB/MA 9.814, representando a Prefeitura de

Cajari/MA.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria de Conformidade, realizada pela

Secex/MA, nos municípios de Cajari/MA e de Bom Jardim/MA, no período compreendido entre 17/10

e 25/11/2016, com o objetivo de verificar a qualidade e a regularidade dos serviços de transporte

escolar oferecidos por prefeituras do Estado do Maranhão, em atendimento a deliberação constante no

Despacho de 19/07/2016 (TC 020.787/2016-2);


as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 11, 41, inciso II, 43, inciso II, da Lei

8.443/1992 e 250, incisos II e IV, do Regimento Interno em determinar:

409


9.1. a audiência de Joel Dourado Franco, CPF 759.390.703-10, prefeito de Cajari/MA no período

auditado, a fim de que, no prazo de quinze dias, apresente razões de justificativa para as seguintes

irregularidades:














9.1.4. promoção do Pregão Presencial 14/2015, que originou o contrato celebrado com a

Empresa A. F. de Aragão Paz- Focus Comércio, cujo objeto foi a locação de veículos terrestres,

especificamente, de dois ônibus e de duas vans, para fins de transporte escolar no exercício de 2015,

sendo que a frota de ônibus da qual dispunha o município para cobrir as rotas terrestres de transporte

escolar já era suficiente, em afronta ao princípio constitucional da eficiência, insculpido no caput do

art. 37 da Constituição Federal;

9.1.5. divergências entre os seguintes documentos referente ao Pregão Presencial 14/2015,

apresentados pela Prefeitura de Cajari/MA em atenção às requisições deste TCU: a) ata de realização

do Pregão Presencial 14/2015; b) aviso de homologação; c) contrato firmado com a empresa A. F. de

Aragão Paz-Focus Comércio, Construções e Serviços, tendo por objeto os lotes I e II, e respectiva

ordem de serviço assinada no dia 5/2/2015; d) contrato com a empresa Líder Construções e Locações

Ltda., tendo por objeto o lote I, e respectiva ordem de serviço emitida na mesma data;

9.1.6. as seguintes contratações de lanchas para o transporte escolar fluvial em número

desproporcionalmente superior à quantidade de rotas praticadas (duas rotas) em afronta ao princípio

constitucional da eficiência (CF, art. 37, caput): a) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no

período de fevereiro a dezembro/2015; b) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de

março a dezembro/2016; c) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, no período de março a





9.1.7. as contratações de lanchas para o transporte escolar fluvial, nos exercícios de 2015 e 2016,

diretamente, sem formalização de processos de dispensa e/ou inexigibilidade, em desacordo com o art.

26 da Lei 8.666/1993, originando termos de contrato sem os elementos essenciais previstos nos arts. 54

e 55 da Lei 8.666/1993: a) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de fevereiro a

dezembro/2015; b) do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de março a

dezembro/2016; c) do Povoado Volta Grande ao Povoado Cachoeira, no período de março a





9.1.8. deficiências na prestação dos serviços de transporte escolar pelo Município de Cajari/MA:

410


9.1.8.1. ônibus escolares em condições precárias de trafegabilidade, em decorrência de: a) falta

de asseio nas dependências internas dos veículos, b) necessidade de reparos nas instalações, c) não

funcionamento de várias lâmpadas obrigatórias, d) ausência de equipamentos necessários, e) não

funcionamento do elevador para cadeirantes, e) utilização de pneus lisos, f) ausência de manutenção



9.1.8.3. ausência de autorização do Detran/MA para que os veículos sejam utilizados no

transporte escolar;

9.1.8.4. ociosidade e inoperância de ônibus escolares por falta de reparos;

9.1.8.5. lancha que presta serviço na rota Sede/Povoado Porto dos Coelhos em condições

precárias de navegação, em razão de: a) ausência de lâmpadas de navegação obrigatórias, b)

quantidade insuficiente de salva-vidas, c) possibilidade de contato dos passageiros com partes móveis

e de alta temperatura do motor, d) exposição dos usuários aos gases de exaustão, e) contato direto dos

usuários com o casco da embarcação;

9.1.8.6. repetidos casos de paralisação dos serviços em razão de falta de combustível;

9.1.8.7. ausência de monitor nos ônibus durante certo período;

9.1.8.8. ausência de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com

o transporte escolar;

9.1.8.9. utilização dos ônibus escolares em outros fins que não o de transporte de alunos para


munícipes;

9.1.8.10. não prestação de serviço de transporte diário da lancha que faz a rota para o povoado

Boa Vista;

9.1.8.11. lotação dos veículos acima da permitida pelo fabricante;

9.2. a audiência de Sandy Karolinne Cutrim Santos, CPF 045.395.963-65, pregoeira do

Município de Cajari/MA no período auditado, a fim de que, no prazo de quinze dias, apresente razões

de justificativa para as seguintes irregularidades, relacionadas a procedimentos licitatórios, no âmbito

do transporte escolar:














9.3. a audiência da senhora Malrinete dos Santos Matos, CPF 344.359.132-91, ex-prefeita do

Município de Bom Jardim/MA, no período de 1º/8/2015 a 4/10/2016, a fim de que, no prazo de quinze

dias, apresente razões de justificativa para as seguintes irregularidades:

9.3.1. extravio da documentação comprobatória da execução financeira dos recursos transferidos

pelo FNDE ao Município de Bom Jardim/MA, nos exercícios de 2015 e 2016, a título do Pnate, em

afronta ao art. 15, §§ 2º e 3º, da Resolução FNDE 12, de 17/3/2011, que exige que toda a

documentação referente à prestação de contas dos recursos permaneça arquivada pelo prazo mínimo de

411


dez anos, à disposição do TCU, do FNDE, da CGU/PR, e do CACS/FUNDEB, para subsidiar seus

trabalhos de fiscalização e controle;

9.3.2. contratação direta mediante dispensa de licitação (Contrato 14/2015) da empresa W W

Comércio e Serviços Ltda. - EPP, para a locação de veículos motorizados, sem a autuação do

necessário procedimento específico, em desobediência ao art. 26 da Lei 8.666/1983;

9.3.3. adoção da modalidade pregão presencial para o Pregão 6/2015, em detrimento da sua

forma eletrônica, sem justificativa, em afronta ao art. 4°, § 1°, do Decreto 5.450/2005 e aos §§ 1° e 2º

do art. 49 da Portaria Interministerial 127/2008;

9.3.4. indícios de direcionamento dos contratos 14/2015 e 6/2016, cujos objetos foram a locação

de veículos, para Empresa W W Comércio e Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia, tendo em vista as

irregularidades já mencionadas nos subitens 9.3.2 e 9.3.3, acima, em afronta aos preceitos dos arts. 1º,

2º e 3º, da Lei 8.666/1983;

9.3.5. subcontratação irregular de Antonio Bezerra Araújo, para a locação do ônibus para a

prestação do transporte escolar indígena, no âmbito do Contrato 6/2016, celebrado com a Empresa W

W Comércio e Serviços Ltda. - EPP - Piaza & Cia, o que seria motivo para a rescisão do contrato,

conforme dispõe o art. 78, inciso VI, da Lei 8.666/1983;

9.3.6. deficiências na prestação dos serviços de transporte escolar pelo Município de Bom

Jardim/MA:

9.3.6.1. ônibus escolares em condições precárias de trafegabilidade, em decorrência de: a) não

funcionamento de várias lâmpadas obrigatórias, como: faróis, lanternas de marcha à ré, de freio, de luz

alta, de sinaleira, etc.; b) ausência de equipamentos necessários como: tacógrafo, chaves de roda,

triângulo, macaco, para-choque traseiro de segurança, extintores, cadeiras de rodas e ferramentas de

emergência; c) estepes em má condição de uso; d) utilização de pneus lisos; e) ausência de manutenção



9.3.6.3. inoperância de ônibus escolar há mais de três meses da data da auditoria;

9.3.6.4. inoperância de ônibus escolar há muito tempo na oficina;

9.3.6.5. ausência de monitor nos ônibus durante o percurso;

9.3.6.6. falta de treinamento e capacitação dos profissionais que trabalham diretamente com o

transporte escolar;

9.4. a audiência de Lidiane Leite da Silva, CPF 049.820.053-11, ex-prefeita do Município de

Bom Jardim/MA, no período de 1º/1/2013 a 31/7/2015, a fim de que, no prazo de quinze dias,

apresente razões de justificativa para as irregularidades referentes à deficiência na prestação dos

serviços de transporte escolar pelo Município de Bom Jardim/MA, já elencadas nos subitens 9.3.6.1 a

9.3.6.6, ocorridas em sua gestão em sua gestão:

9.5. a diligência à Prefeitura de Cajari/MA, na pessoa de seu representante legal, para que:

9.5.1. informe ao Tribunal, no prazo de 15 dias, as medidas eventualmente adotadas pela

administração municipal no sentido de elidir as impropriedades apontadas nos subitens 9.1.8.1 a

9.1.8.11 deste acórdão, a apresente documentos que comprovem as eventuais informações;

9.5.2. apresente, no prazo de 15 dias, a documentação comprobatória da execução física e

financeira das seguintes avenças:

9.5.2.1. contrato S/Nº/2015, cujo objeto foi a locação de máquinas e veículos para a

administração municipal de Cajari/MA - lotes I e II, decorrente do Pregão Presencial 14/2015,

especificamente, no que concerne à prestação, no exercício de 2015, do serviço de locação de dois

ônibus e de duas vans para o transporte escolar do município;

9.5.2.2. contratos de locação de lanchas para as seguintes rotas de transporte escolar fluvial: a)

do Povoado Gratitau ao Povoado Cachoeira, no período de fevereiro a dezembro/2015; b) do Povoado



412





fevereiro a dezembro/2015;

9.6. a diligência à Prefeitura Municipal de Bom Jardim/MA, na pessoa de seu representante

legal, para que informe ao Tribunal, no prazo de 15 dias, as medidas eventualmente adotadas pela

administração municipal no sentido de elidir as impropriedades apontadas nos subitens 9.3.6.1. a

9.3.6.6. deste acórdão, e apresente documentos que comprovem as eventuais informações;

9.7. recomendar à Prefeitura de Cajari/MA que viabilize junto ao Governo do Estado do

Maranhão um termo de cooperação ou instituto similar, no sentido de disponibilizar o serviço de

transporte escolar aos alunos da rede estadual de ensino médio;

9.8. enviar cópia deste acórdão ao Ministério Público do Estado do Maranhão, ao Ministério

Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e ao Ministério da Transparência e

Controladoria-Geral da União, tendo em vista a urgência das providências coercitivas a serem

eventualmente adotadas pelo MPE/MA e pelo TCE/MA, ante a natureza do objeto fiscalizado;

ressaltando, entretanto, que se tratam de achados de auditoria que podem ser esclarecidos após as

audiências e diligências ora determinadas; tratando-se, portanto, de indícios de irregularidades, cujo

julgamento de mérito ainda está pendente.









TC 031.248/2010-1

Natureza(s): Tomada de Contas Especial

Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Boa Vista - RR

Responsáveis: Anilton Moreira de Menezes (027.830.292-00); José Wilson de Moura Teixeira

(325.954.923-49); Maria Teresa Saenz Surita Guimarães (385.344.601-91); Nélio Afonso Borges

(310.584.426-00); Sergen - Serviços Gerais de Engenharia S. A. (33.161.340/0008-20)

Interessado: Municipio de Boa Vista - RR (05.943.030/0001-55); Secretaria de Programas

Regionais - Mi ()

Representação legal: Josue dos Santos Filho (236/OAB-RR), representando Sergen - Serviços

Gerais de Engenharia S. A.; Públio Rêgo Imbiriba Filho (258/OAB-RR), representando José Wilson de

Moura Teixeira e Anilton Moreira de Menezes; Maryvaldo Bassal de Freire (066-A/OAB-RR),

representando Nélio Afonso Borges; Alexandre Matsuda Nagel (18.917/OAB-DF) e outros,

representando Maria Teresa Saenz Surita Guimarães.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. OBRAS PROJETO ORLA

NO MUNICÍPIO DE BOA VISTA/RR. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DÉBITO. MULTA.

RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO.

413


RELATÓRIO

Adoto, como parte do relatório, a primeira instrução de mérito elaborada pela Secretaria de

Recursos (peça 108), cujas conclusões e proposta de encaminhamento contaram com a anuência dos

respectivos dirigentes (peças 109 e 110).

I. HISTÓRICO PROCESSUAL

Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pelo Sr. Nélio Afonso Borges (peças 87 e

88) e pela empresa Serviços Gerais de Engenharia S/A – Sergen (peça 100) contra o Acórdão

2.841/2012-TCU-Plenário, prolatado na sessão de julgamento do dia 17/10/2012-Ordinária e inserto

na Ata 41/2012-Plenário (peça 53), mantido pelo Acórdão 523/2013-TCU-Plenário (peça 97).

2. Na oportunidade, apreciava-se processo de Tomada de Contas Especial instaurada para

avaliar a gestão dos recursos do Convênio 594/2001/MI (Siafi 447361), celebrado entre a Secretaria

de Programas Regionais do Ministério da Integração Nacional (SPR/MI) e o Município de Boa

Vista/PR, tendo por objeto a execução do Projeto Orla, consistente na construção de um píer com

área total de 13.050 m2 junto ao Rio Branco.

3. Em síntese, restaram caracterizadas diversas irregularidades na execução do convênio como

desvio de objeto, decorrente da realização de itens não previstos no plano de trabalho, e dano,

proveniente de medições e pagamentos de serviços cuja execução não foi confirmada em fiscalização.

4. Diante disso, esta Corte citou, entre outros, o Sr. Nélio Afonso Borges por ter, na condição do

fiscal da obra, atestado a realização de serviços não executados, dando causa aos pagamentos

indevidos (peça 15); e a Sergen, pelo recebimento de valores por serviços não prestados (peça 16).

5. Examinada a peça de defesa do então Secretário Municipal de Obras e, diante da revelia da

empresa executora, o TCU, por meio do Acórdão 2.841/2012-TCU-Plenário, ante as razões expostas

pelo Exmo. Ministro-Relator a quo Marcos Bemquerer, decidiu:

9.1. julgar regulares com ressalva as contas da Sra. Maria Teresa Saenz Surita Jucá, com

fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23 da Lei n. 8.443/1992, dando-lhe quitação;

9.2. julgar irregulares as contas dos Srs. Nélio Afonso Borges, Anilton Moreira de Menezes e

José Wilson de Moura Teixeira, com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, e 23,

inciso III, da Lei n. 8.443/1992;

9.3. condenar os responsáveis mencionados no subitem precedente ao recolhimento das

importâncias abaixo indicadas ao Tesouro Nacional, solidariamente com a empresa Sergen – Serviços

Gerais de Engenharia S/A, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculadas a

partir das datas a seguir indicadas até a data do efetivo recolhimento, remetendo a respectiva

comprovação a este Tribunal, no prazo de 15 (quinze) dias (art. 214, inciso III, alínea a, do

Regimento Interno/TCU), a contar da notificação, na forma prevista na legislação em vigor;

9.3.1. pelo atesto, pagamento e recebimento de serviços não executados com recursos no

Convênio n. 594/2001/MI (Siafi n. 447.361), celebrado entre a Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR

e o Ministério da Integração Nacional – MIN, pelos seguintes valores:

Valor original

(R$)

Data da

ocorrência

234.348,01 1º/06/2004

347.371,71 23/06/2004

238.841,72 12/07/2004

9.3.2. em razão de pagamento, com valores oriundos dos rendimentos financeiros dos recursos

do ajuste, por serviços não executados e/ou não comprovados:

Valor original

(R$)

Data da

ocorrência

79.520,21 10/05/2004

414


31.422,48 1º/06/2004

9.4. aplicar, individualmente, aos Srs. Nélio Afonso Borges, Anilton Moreira de Menezes, José

Wilson de Moura Teixeira e à empresa Sergen – Serviços Gerais de Engenharia S/A, a multa prevista

no art. 57 da Lei n. 8.443/1992, no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), fixando-lhes o prazo

de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o

recolhimento das referidas quantias ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a partir da

data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da

legislação em vigor;

9.5. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, a cobrança

judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

6. Alguns responsáveis embargaram a mencionada decisão (peças 67 e 68). No entanto, não

obtiveram êxito, sendo os embargos rejeitados pelo Acórdão 523/2013-TCU-Plenário (peça 97).

7. Irresignados com a decisão do TCU, os responsáveis interpuseram recursos de

reconsideração, que se fundamentam nos fatos que, adiante, passar-se-á a relatar.

II - EXAME DE ADMISSIBILIDADE

8. Em exames preliminares de admissibilidade, esta unidade recursal propôs o conhecimento

dos recursos (peças 103 a 105), com fundamento no art. 32, inciso I, e no art. 33 da Lei 8.443/1992,

suspendendo-se os efeitos dos itens 9.2, 9.3, 9.4 e 9.5 do acórdão recorrido, os quais foram ratificados

pelo Exmo. Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues (peça 107).

III – EXAME PRELIMINAR

III.1 – Razões recursais da empresa Serviços Gerais de Engenharia S/A (Sergen)

9. A recorrente alega não ter recebido o ofício de citação, encaminhado para o canteiro de

obras, quando esta já havia sido concluída há mais de quatro anos, e recebida por pessoa que não

fazia parte do quadro de servidores da empresa (peça 100, p. 2).

10. Assim, afirma que a citação contém vício insanável, restando violados os princípios do

devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (peça 100, p. 3).

III.2 – Análise

11. A recorrente alega a nulidade do processo por falha na citação inicial e por

descumprimento às garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório, sob o argumento de

que o ofício foi encaminhado ao canteiro de obras, quando esta já havia sido concluída, e que a

pessoa que o recebeu não era sua servidora.

12. Não resta dúvida de que, para dar cumprimento ao princípio do contraditório e da ampla

defesa (art. 5º, inciso LV da Constituição Federal), a citação válida é pressuposto indispensável para

a validade do processo administrativo do TCU, para fins de imputação de débito aos responsáveis.

13. A Lei 8.443/1992, juntamente com os normativos internos que a complementam, dispõe

sobre o conjunto de procedimentos a serem seguidos para a constituição e regular desenvolvimento

dos processos no âmbito dessa Corte.

14. Nesse sentido, o art. 179 Regimento Interno do TCU prevê que a citação, a audiência ou a

notificação dos responsáveis, pode proceder-se mediante a entrega de correspondência no endereço

do destinatário, não sendo necessária sua ciência pessoal.

15. A recorrente foi citada mediante o Ofício 51/2011-TCU/Secex-RR (peça 16), remetido ao

endereço constante da Base da Receita Federal, conforme demonstram as peças 21 e 76. Desse modo,

como o endereço de entrega do aviso de recebimento (AR) dos Correios é o constante de banco de

dados oficiais, restaram atendidos os requisitos estabelecidos no mencionado dispositivo, para que

seja considerada entregue a comunicação. Estão em consonância com esse entendimento os Acórdãos

273/2011-TCU-2ª Câmara, 7.297/2011-TCU-2ª Câmara, 5.575/2009-TCU-1ª Câmara, 8.886/2011-

TCU-1ª Câmara, 1.314/2010-TCU-1ª Câmara, 1.073/2010-TCU-2ª Câmara, 785/2008-TCU-2ª

Câmara, 1.019/2008-TCU-Plenário, 1.110/2008-TCU-2ª Câmara e 3.300/2007-TCU-2ª Câmara.

16. Assim, não houve nenhuma irregularidade que fundamente a nulidade da citação.

415


17. Analisada a preliminar suscitada, realizar-se-á o exame dos demais argumentos

apresentados pelos recorrentes em sede recursal.

IV – EXAME DE MÉRITO

IV.1 – Razões recursais do Sr. Nélio Afonso Borges

18. O recorrente questiona o débito consignado no item 9.3.1 do acórdão recorrido afirmando

que os valores de R$ 347.371,71, R$ 238.841,72 foram executados. A fim de subsidiar a assertiva,

colaciona boletins de medição emitidos pela Secretaria Municipal de Obras e Serviços de Boa Vista e

outros documentos (peça 87, p. 4-7).

19. Quanto ao valor de R$ 234.348,01, afirma que não há documentos junto ao processo e não

há possibilidade, pela redação do acórdão recorrido, de se aferir como o TCU determinou tal

montante (peça 87, p. 17).

20. Sustenta que, por aproximação das datas de pagamento, esse valor estaria relacionado aos

serviços de guarda corpo, tubo galvanizado, piso decorativo e quiosques, colacionando boletins de

medição emitidos pela Secretaria Municipal de Obras e Serviços de Boa Vista para esses itens (peça

87, p. 17-29).

21. No tocante ao débito relativo ao pagamento por serviços não executados ou comprovados

com valores originários dos rendimentos financeiros dos recursos do ajuste, item 9.3.2 do Acórdão

2.841/2012-TCU-Plenário, o recorrente afirma que esses recursos destinaram-se única e

exclusivamente para o pagamento de reajuste financeiro, não sendo utilizados para o pagamento de

serviços executados, conforme comprovado nos autos (peça 87, p. 30).

22. Argumenta que, uma vez demonstrado a aplicação dos valores e afastado o débito, não é

devida a multa aplicada no item 9.4 do acórdão recorrido (peça 87, p. 30).

23. Com intuito de demonstrar que todo o serviço contratado com os recursos oriundos do

Convênio 594/2001/MI foram realizados, apresenta planilhas de serviços executados e pagos emitidas

pela Secretaria Municipal de obras e Urbanismo de Boa Vista (peça 87, p. 30-35).

24. Transcreve trecho do parecer técnico final, no qual se afirma que as aferições realizadas no

local da obra não permitem a determinação, com precisão, de todos os serviços executados, visto que

não houve acompanhamento da execução dos serviços para definição, com exatidão, dos quantitativos

executados. Menciona o parecer do MPTCU, que se manifesta pelo arquivamento do processo, por

carecer da evidência inequívoca do débito, em decorrência de discrepâncias significativas de

quantitativos e preços unitários e por não ter sido considerada, na metodologia de cálculo, a

incidência de reajustes contratuais (peça 87, p. 36).

25. Sustenta, por fim, a boa fé na prática dos atos ora considerados irregulares (peça 87, p. 40-

42).

IV.2 – Análise

26. Conforme consta do ofício de citação à peça 15, ao recorrente foi imputada a seguinte

irregularidade: na condição de fiscal da obra, atestou a realização de serviços não executados, no

âmbito do convênio supracitado, o que culminou em pagamentos indevidos (superfaturamento),

conforme constatado no Relatório de Inspeção 0009/2007/CAFC/SPRIMI, de 31/5/2007, elaborado

pelo órgão concedente.

27. Em síntese, o recorrente sustenta a execução de todos os serviços, o que elidiria o débito e,

por conseguinte, a multa. Para tanto, fundamenta sua defesa em planilhas de medição e outros

documentos emitidos pela Secretaria Municipal de obras e Urbanismo de Boa Vista, que atestariam

diversos serviços. Tais documentos, contudo, não são suficientes para contrapor o dano apontado no

Relatório de Inspeção 009/2007/CAFC/SPR/MI, elaborado pelo órgão concedente com base em

fiscalização in loco.

28. Mediante essa vistoria, aferiu-se o percentual de inexecução de 66,02%. Desse total, foram

abatidos os serviços executados pela contratada que não estavam previstos no plano de trabalho do

convênio, o que gerou uma inexecução de 19,34% do valor da obra. Aplicou-se esse percentual ao

416


montante dos recursos federais e deduziu-se a quantia de R$ 1.170,78, referente ao valor devolvido

pela Prefeitura, perfazendo um dano de R$ 820.561,44.

29. Para tanto, conforme mencionado no Relatório da Inspeção, o engenheiro cotejou os

quantitativos determinados pelo levantamento feito no local da obra com os quantitativos

apresentados nas planilhas de medições, em especial a Planilha de Medição 005/04 e Planilha de

Medição Aditivo (peça 7, p. 179). Estas são as mesmas planilhas colacionadas à peça de defesa do

recorrente (peça 87, p. 5-14).

30. Observa-se, do exposto, que o recorrente apresenta, no intuito de afastar o débito que lhe foi

imputado, os mesmos documentos analisados à época da inspeção, que teve por fim identificar,

mediante vistoria da obra, os serviços efetivamente executados e que concluiu pelo dano decorrente

do pagamento de serviços não executados.

31. No tocante ao débito oriundo dos rendimentos financeiros, utilizou-se, para sua mensuração,

a mesma metodologia aplicada no débito relativo aos recursos do convênio. A partir da apuração do

percentual de inexecução dos serviços e do montante dos recursos provenientes dos rendimentos

financeiros, apurou-se o dano de R$ 110.942,69. Assim, o argumento apresentado pelo recorrente de

que os rendimentos financeiros destinaram-se exclusivamente para o pagamento de reajuste

financeiro não afasta a inexecução constatada pelo concedente e, por conseguinte, o débito referente

a esses recursos.

32. Assim, considerando que os documentos apresentados já foram objeto de análise na presente

Tomada de Contas Especial e não têm o condão de afastar a irregularidade evidenciada, propõe-se

negar provimento aos recursos de reconsideração, mantendo-se inalterados os termos do decisum

recorrido.

V – INFORMAÇÕES ADICIONAIS

33. Constata-se no Acórdão 523/2013-TCU-Plenário, que julgou os embargos de declaração,

incorreção quanto à grafia do nome do responsável, que consta como Ailton Moreira Menezes,

quando deveria constar como Anilton Moreira de Menezes (CPF 027.830.292-00).

34. Diante disso, propõe-se, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea “d”, do RI/TCU, c/c o

enunciado 145 da Súmula da Jurisprudência desta Corte de Contas, subsequentemente ao julgamento

dos presentes recursos, remeter os autos ao relator a quo, Ministro-Substituto Marcos Bemquerer,

para que adote as providências cabíveis.

VI - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

35. Ante todo o exposto, considerando a manifestação do Ministro-Relator quanto ao

conhecimento dos recursos de reconsideração, submetem-se os autos à consideração superior,

propondo:

I - com fundamento nos arts. 32, I e 33 da Lei 8.443/1992 e art. 285, caput, do RI/TCU, negar

provimento aos recursos de reconsideração interpostos pelo Sr. Nélio Afonso Borges (CPF

310.584.426-00) e pela empresa Serviços Gerais de Engenharia S/A – Sergen (CNPJ

33.161.340/0008-20) contra o Acórdão 2.841/2012-TCU-Plenário;

II - dar conhecimento à Procuradoria da República em Roraima, às entidades/órgãos

interessados e aos recorrentes da deliberação que vier a ser proferida.

III – remeter os autos ao gabinete do Exmo. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer para que

adote as medidas necessárias para a correção de erro material constante do Acórdão 523/2013 –

TCU – Plenário, para que o nome do responsável grafado como Ailton Moreira Menezes passe a

constar como: Anilton Moreira de Menezes.

2. O MPTCU (peça 111) divergiu parcialmente do posicionamento da Serur.

Em relação às despesas relativas ao reajustamento contratual, manifestei-me sobre o assunto no

meu parecer inicial (peça 48). Sem razões para reformar minha opinião, reforço o entendimento

417


emitido outrora, no sentido de que os preços referenciais utilizados pelo órgão concedente geram

distorções, uma vez que não são considerados os reajustes contratuais no cálculo final do débito.

A maioria dos preços referenciais dos serviços tidos como executados foi obtida na tabela

SINAPI, localidade: Roraima, data-base: junho de 2004. Para os serviços não constantes nesta

tabela, foram utilizados os preços praticados nas planilhas de medição, conforme informado no

Relatório de Inspeção 9/2007 (peça 7, p. 179).

Ocorre que o contrato foi assinado em 31/12/2001 e sofreu vários aditivos de prazo. Os

pagamentos à empresa contratada ocorreram nos anos de 2002 a 2004. A empresa Sergen solicitou,

por meio do documento constante da peça 5, p. 33, o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato e

teve seu pleito atendido pela Prefeitura Municipal de Boa Vista, por meio do termo aditivo de reajuste

ao contrato (peça 3, p. 212). O reajustamento contratual é devido após o prazo de um ano da data de

apresentação da proposta ou da data do orçamento, nos termos do art. 3º, caput e § 1º, da Lei

10.192/2001.

Em que pese a maioria dos preços ter sido obtida na tabela SINAPI/2004, o mais correto seria

considerar, na metodologia de apuração do débito, os valores contratados e, em seguida, aplicar o

índice de reajustamento contratual nos serviços executados. Assim disciplina esta Corte de Contas,

conforme orientação disposta no Acórdão 2.319/2009-Plenário, no sentido de que se adote como

preço para o cálculo do débito aquele praticado na mesma data-base da proposta original, aplicando-

se, ainda, reajustes e atualizações do contrato.

Ante o exposto, este representante do Ministério Público junto ao TCU, com as vênias de estilo

por divergir em parte da Serur, manifesta-se no sentido de prover parcialmente o presente recurso,

propondo, preliminarmente, a restituição dos autos à unidade técnica para recalcular o débito

remanescente à luz das considerações contidas nesse parecer.

3. Em atendimento ao despacho por mim exarado (peça 112), a Serur recalculou o débito à luz

das considerações feitas pelo MPTCU (peça 115):

DO CÁLCULO DO DÉBITO

1. Preliminarmente ao cálculo do débito, entende-se oportuno rememorar a metodologia

utilizada pelo Tribunal para em seguida delimitar as premissas extraídas das considerações do

MP-TCU para o novo cálculo do débito.

1.1. De acordo com o acórdão recorrido encontrou-se o montante do débito ao utilizar a

seguinte equação:

Descrição Valor (R$)

(+

)

Serviços não executados em relação aos aprovados – Anexo II (peça 7, p.

185-188) 2.862.307,52

(-) Serviços complementares do projeto orla (serviços não previstos e

executados) – Anexo III (peça 7, p. 189) (177.336,63)

(-)

Serviços complementares para orla, orçados com base no Sistema Sinapi e

em dados da obra (serviços não previstos e executados) – Anexo IV (peça 7,

p. 190)

(1.846.468,62)

(=

) Débito Total (União + Município de Boa Vista/RR) 838.502,27

1.2. O valor de R$838.502,27 equivaleria a 19,34% do valor total da obra; o percentual

aplicado sobre o montante de recursos federais utilizados (R$ 4.249.082,25) resultaria no dano de R$

821.732,22, o qual, deduzida a quantia de R$ 1.170,78 já devolvida pela Prefeitura Municipal de Boa

Vista/RR, corresponderia ao débito de R$ 820.561,44.

1.3. Ademais, entendeu-se que o débito dos rendimentos financeiros de R$ 586.213,43 não foi

efetuado por aferição direta, mas sim indiretamente, na proporção de 66,02% da fração de serviços

não aceitos, resultando no débito parcial de R$ 386.992,89. Sabendo-se que o novo percentual de

418


inexecução é 18,92%, logo, o débito referente aos rendimentos financeiros restou identificado como

sendo de R$ 110.942,69.

1.4. Por oportuno, transcreve-se trechos do acórdão que ensejam as conclusões, verbis:

6.2. desse modo, da glosa de R$ 2.862.307,52, correspondente ao valor dos itens constantes da

planilha orçamentária e não executados, deveriam ser deduzidos os serviços complementares

realizados que não estavam previstos na dita planilha (R$ 1.846.468,62 + R$ 177.336,63), perfazendo

a nova glosa de R$ 838.502,27, equivalente a 19,34% do valor da obra; esse percentual, aplicado

sobre o montante de recursos federais utilizados de R$ 4.249.082,25, resultaria no dano de R$

821.732,22, o qual, deduzida a quantia de R$ 1.170,78 já devolvida pela Prefeitura Municipal de Boa

Vista/RR, corresponderia ao débito de R$ 820.561,44, não mais por desvio de objeto, mas sim por

serviços cobrados e não executados;

(...)

15. Lendo os instrumentos nos quais a Secex/RR se amparou para descrever as duas

irregularidades em questão (Relatório de Inspeção n. 9/2007 e os seus correspondentes Parecer

Técnico Final n. 9/2007 e Parecer Financeiro n. 22/2008), vejo que para apurar a parcela realizada,

o Engenheiro embasou-se na planilha de medição n. 5, na planilha de medição de aditivo e no que foi

possível aferir na vistoria e elaborou três demonstrativos inaugurados por um relatório fotográfico

(Anexo I):

a) Anexo II – percentuais de serviços não executados em relação aos aprovados, no importe de

R$ 2.862.307,52;

b) Anexo III – serviços complementares do projeto orla – quiosques, no valor de R$ 177.336,63;

c) Anexo IV – serviços complementares para orla, orçados com base no Sistema Sinapi e em

dados da obra – c.1) serviços verificados na orla, não previstos na planilha orçamentária aprovada,

porém constantes nas planilhas de medições da Prefeitura de Boa Vista/RR, no valor de

R$ 1.833.587,99; c.2 – serviços verificados na orla não previstos na planilha orçamentária aprovada

e não previstos nas planilhas de medições, em R$ 12.880,63.

16. Ora, os serviços agrupados nos anexos III e IV foram considerados pelo fiscal como

realizados, tanto que ele propôs às instâncias superiores que os respectivos valores fossem excluídos

da glosa. Logo, todos os serviços cobrados e não realizados, em preços originais, estão agrupados no

Anexo II, que resultou a glosa de despesas no importe de R$ 2.862.307,52 e o correspondente débito

para com a União de R$ 2.803.890,56, ora reduzido para R$ 820.561,44, que representa o percentual

de inexecução de 18,92%.

17. Dos documentos integrantes da TCE, especialmente do Parecer Financeiro n. 22/2008, vejo

que a glosa dos rendimentos financeiros de R$ 586.213,43 não foi efetuada por aferição direta, mas

sim indiretamente, na proporção de 66,02% da fração de serviços não aceitos, resultando no débito

parcial de R$ 386.992,89. Sabendo-se que o novo percentual de inexecução é 18,92%, o débito

referente aos rendimentos financeiros é de R$ 110.942,69.

1.5. O MP-TCU, com a proposta acolhida pelo Relator, conforme já mencionado, em sede

recursal, divergiu da metodologia do acórdão e, nos termos do parecer de peça 111, definiu nova

metodologia de quantificação do débito, que se reproduz no essencial para o novo cálculo:

(...)

1.6. A luz das considerações do MP-TCU, das peças e documentos dos autos, entende-se que os

preços unitários dos itens dos Anexos III (peça 7, p. 189) e Anexo IV (peça 7, p. 190) devem ser os

preços do contrato assinado entre o Município de Boa Vista e a empresa recorrente, devidamente

reequilibrados (Contrato 85/2002 – Peça 2, p. 160 e seus aditivos).

1.7. Infere-se, ainda, que o MP-TCU ao propor tal metodologia pressupõe que os itens

executados (Anexos III e IV) não previstos na planilha e no plano de trabalho do convênio, contudo,

executados conforme reconhecido pelo acórdão recorrido, constavam do instrumento de contrato

419


celebrado entre o Município de Boa Vista/RR e a empresa executora (Serviços Gerais de Engenharia

S/A – Sergen).

1.8. Após detida análise dos autos, verificou-se a existência da contratação, por meio do 6º

termo aditivo ao Contrato 85/2002 (peça 3, p. 215), dos serviços do Anexo III.

1.9. Por sua vez, em relação aos serviços do Anexo IV (peça 7, p. 190), a celebração do 2º

Termo Aditivo (peça 3, p. 7) sustentou-se no Parecer 19/03 (peça 5, p. 47), que, acompanhado dos

documentos constantes à peça 5, p. 48-57, demonstra a redução e alteração do objeto, bem como os

valores unitários pactuados.

1.10. Ademais, o primeiro boletim de medição (peça 3, p. 26), elaborado após a celebração do

2º Termo Aditivo, traz informações da execução dos serviços do Anexo IV, e permite inferir que os

documentos, elementos que fundamentaram a celebração do termo aditivo, previram a contratação

dos serviços.

1.11. Abaixo os documentos constantes dos autos.

Documento Localização no

Processo

Data da

Celebração Objeto

Contrato 85/2002 Peça 2, p. 160-169 17/4/2002 Construção da Orla no Município de Boa

Vista no valor de R$4.334.629,26.

1º Termo Aditivo Peça 2, p.189-190 11/12/2002 Prorrogação do prazo de execução.

2º Termo Aditivo Peça 3, p. 7-8 7/3/2003

Supressão de quantitativos em 14,17% no

valor de R$614.115,60, passando o

contrato a ter o valor de R$3.720.513,66.

3º Termo Aditivo Peça 3, p. 35-36 10/6/2003 Prorrogação do prazo de execução.



Termo Aditivo de

Reajuste Peça 3, p. 212-213 16/6/2004

Reajuste contratual no valor de

R$347.371,71, passando o contrato ao

valor de R$4.067.885,37

6º Termo Aditivo Peça 3, p. 215-216 1/7/2004

Acréscimo de quantitativo em 6,41% no

valor de R$238.841,72, passando o

contrato a ter o valor de R$4.306.727,09.

1.12. Dessa forma, entende-se atendido os pressupostos adotados pelo MP-TCU em relação à

inserção dos serviços dos Anexos III e IV ao Contrato 085/2002 e a existência formal do reajuste

(Peça 3, p. 212-213).

1.13. Por fim, antes de se passar efetivamente ao cálculo do débito, entende-se oportuno, tão

somente para subsidiar o relator, alertar, sem adentrar ao mérito de ser devido ou não o reajuste, que

o Contrato 085/2002 não tinha previsão para o reajustamento feito pelo Termo Aditivo de Reajuste

(peça 3, p. 212-213), na data de 16/6/2004, no valor de R$347.371,71.

1.14. Tal fato foi, inclusive, admitido pela recorrente ao solicitar tal reajuste, conforme se

verifica no expediente da peça 5, p. 44-46 (item 2 do documento).

1.15. No mesmo sentido, vale lembrar que os preços unitários contratuais dos Anexos III e IV

não foram obtidos no processo licitatório, nem são os dos valores de referência do Sinapi seja o

Sinapi de jun/2004, utilizado como referência, seja o Sinapi da época da apresentação da proposta.

Não consta nos autos o modo como foram obtidos e inseridos no Contrato 85/2002, por meio dos

aditivos contratuais, logo trata-se de valor arbitrado por um dos partícipes e acatado pelo outro.

1.16. Feitas tais considerações trata-se dos cálculos conforme metodologia proposta.

1.17. Para atender a metodologia proposta, deve-se substituir nos itens dos Anexos III (peça 7,

p. 189) e Anexo IV (peça 7, p. 190) e os preços de referência do Sinapi (jun/2004) pelos preços

pactuados no Contrato 085/2002.

420


1.18. O Parecer 19/2003 juntamente com os documentos acostados fundamentou o termo

aditivo, logo, para efeitos dos cálculos usa-se os valores constantes do documento localizado à Peça

5, p. 54-57 e reproduzidos nos boletins de medição para os itens do Anexo IV. Da mesma forma, usa-

se os valores constantes do documento acostado ao Memo. 42/2005 localizado na Peça 5, 133-134

para os itens do Anexo III.

1.19. Após efetuados os cálculos, encontrou-se o valor de R$235.416,79 para os serviços do

Anexo III (peça 113) e R$1.955.193,75 para os serviços do Anexo IV (peça 114).

1.20. De acordo com o MP-TCU (peça 111), a empresa recorrente faria jus ao reajustamento

dos serviços e tal reajuste, no valor de R$ R$347.371,71, foi concedido (peça 3, p. 212-213). Contudo,

o reajuste deve também incidir e portanto ser considerado sobre os serviços inexecutados. Ademais,

deve-se lembrar que os serviços do Anexo III foram acrescidos ao contrato pelo 6º termo aditivo (peça

3, p. 215-216) em 1/7/2004, posterior ao reajuste concedido em 16/6/2004, o que nos permite concluir

que tais serviços foram adicionados ao contrato com os preços já reequilibrados.

1.21. Dessa forma, considerando como devido o reajuste no valor de R$347.371,71, o novo

débito deve ser calculado conforme abaixo delineado.

Cálculo do débito considerando nova metodologia e o reajuste contratual R$

(A) (=) Serviços não executados em relação aos aprovados – Anexo II

(peça 7, p. 185-188) 2.862.307,52

(B) (-) Serviços complementares do Anexo IV – Novo Cálculo 1.955.193,75

(C) = (A) -

(B) (=)

Débito sem considerar Reajuste e sem Serviços Anexo III 907.113,77

(D) (=) Percentual Inexecução da Obra com serviços nos quais seriam

devidos os reajustes 20,93%

(E) (-) Percentual Executado da Obra x Valor Reajuste Concedido 274.666,81

(F) = (C) -

(E) (=)

Débito considerando Reajuste sem Serviços Anexo III 632.446,96

(G) (-) Serviços complementares do Anexo III – Novo Cálculo 235.416,79

(H) = (F) -

(G) (=)

Novo débito calculado considerando reajuste e de acordo com

nova metodologia (União + Município) 397.030,17

(I) (=) Novo Débito multiplicado pelo % aplicado sobre o montante de

recursos federais utilizados 389.089,57

(J) (-) Quantia devolvida pelo Município 1.170,78

(K) = (I) -

(J) (=)

Novo Débito 387.918,79

(L) (=) Novo Percentual de Inexecução da Obra de acordo com a nova

metodologia 8,95%

(M) (=) Débito decorrente dos Rendimentos Financeiros 52.466,10

1.22. Explica-se a demonstração do débito acima:

(A): Valores dos serviços inicialmente pactuados e que não foram executados, conforme

vistoria realizada pelo concedente, tais valores encontram-se detalhados na peça 7, p. 185-188 e

utilizado pelo acórdão recorrido.

(B): Trata-se dos valores dos serviços executados que não constavam dos serviços incialmente

pactuados (Anexo IV), calculados de acordo com a metodologia proposta pelo MP-TCU (peça 114), e

que estariam sujeitos ao reajuste contratual.

(C): Resultado da subtração dos valores dos serviços inexecutados (Anexo II) pelos serviços

executados, mas não previstos (Anexo IV), e sobre os quais deveria incidir o reajuste do Contrato

085/2002 aditivado pelo termo de reajuste do dia 16/6/2004 (peça 3, p. 212-213). Conforme já

aventado, não se subtraiu, ainda, os serviços do Anexo III, pois estes serviços foram acrescidos após o

termo de reajuste, logo já devidamente equilibrados.

421


(D): Trata-se do percentual de inexecução já adicionados os serviços não previstos e sobre os

quais caberia incidir o reajuste concedido;

(E): Percentual da obra executado (79,07%) considerando apenas a parcela dos serviços

inicialmente previstos (Anexo II) e os serviços não previstos incialmente, mas executados (Anexo IV) e

calculados de acordo com a nova metodologia, sobre os quais (parcela dos serviços do Anexo II +

Anexo IV) deveria incidir o reajuste, multiplicado pelo valor do reajuste concedido (R$347.371,71).

(F): Esta linha reflete o valor dos serviços inexecutados subtraído dos serviços executados

(parcela dos serviços do Anexo II + Anexo IV) sobre os quais deveria incidir o reajuste concedido.

(G) Serviços acrescidos e executados, calculados de acordo com a nova metodologia, sobre os

quais não incide o reajuste, uma vez que pactuado após o reajustamento concedido;

(H) Trata-se do débito calculado considerando a nova metodologia (serviços inexecutados

originalmente previstos menos serviços executados não previstos reajustados menos serviços

executados não previstos não sujeitos ao reajuste). O valor corresponde aos repasses federais e a

contrapartida municipal.

(I) Trata-se do percentual (98%) dos valores federais repassados.

(J) Quantia devolvida pelo Município.

(K) Débito calculado de acordo com a nova metodologia.

(L) Percentual de inexecução de acordo com a nova metodologia.

(M) Débito decorrente dos rendimentos financeiros obtidos de forma semelhante ao apurado no

acórdão recorrido.

1.23. Por outro lado, caso o relator entenda que o reajuste contratual é indevido, em

decorrência da ausência de previsão no contrato, e, ainda, considerando a metodologia proposta pelo

MP-TCU, tem-se a seguinte demonstração:

Cálculo do débito considerando nova metodologia e desconsiderando reajuste

contratual R$

(A) (=) Serviços não executados em relação aos aprovados – Anexo

II (peça 7, p. 185-188) 2.862.307,52

(B) (-) Serviços complementares do Anexo IV – Novo Cálculo 1.955.193,75

(C) (=) Serviços complementares do Anexo III – Novo Cálculo 235.416,79

(D) = (A) - (B) -

(C) (=)

Novo débito calculado desconsiderando reajuste e de

acordo com nova metodologia 671.696,98

(E) (-) Quantia devolvida pelo Município 1.170,78

(F) (=) Novo Débito 670.526,20

(G) (=) Novo Percentual de Inexecução da Obra de acordo com a

nova metodologia 15,47%

(H) (=) Débito decorrente dos Rendimentos Financeiros 90.687,22

1.24. Explica-se a demonstração do débito acima:

(A): Valores dos serviços inicialmente pactuados e que não foram executados conforme vistoria

realizada pelo concedente, tais valores encontram-se detalhados na peça 7, p. 185-188 e utilizado

pelo acórdão recorrido.

(B): Trata-se dos valores dos serviços executados que não constavam dos serviços incialmente

pactuados (Anexo IV), calculados de acordo com a metodologia proposta pelo MP-TCU (peça 114) e

que estariam sujeitos ao reajuste contratual.

(C): Trata-se dos valores dos serviços executados que não constavam dos serviços incialmente

pactuados (Anexo III), calculados de acordo com a metodologia proposta pelo MP-TCU (peça 113) e

que não estariam sujeitos ao reajuste contratual.

(D): Resultado da subtração dos valores dos serviços inexecutados (Anexo II) pelos serviços

executados, mas não previstos (Anexo III e IV).

(E) Quantia devolvida pelo Município.

422


(K) Débito calculado de acordo com a nova metodologia.

(L) Percentual de inexecução de acordo com a nova metodologia, sem considerar o reajuste.

(M) Débito decorrente dos rendimentos financeiros obtidos de forma semelhante ao apurado no

acórdão recorrido, sem considerar o reajuste.

CONCLUSÃO

2. Das análises anteriores, considerando a nova metodologia e devido o reajuste, os novos

débitos dos itens 9.3.1 e 9.3.2 teriam a seguinte composição:

Item 9.3.1.:

Valor original

(R$)

Data da

ocorrência

149.077,07 23/06/2004

238.841,72 12/07/2004

Item 9.3.2.:

Valor original

(R$)

Data da

ocorrência

21.043,62 10/05/2004

31.422,48 1º/06/2004

Na mesma esteira, se considerando a nova metodologia e indevido o reajuste, os novos débitos

dos itens 9.3.1 e 9.3.2 teriam a seguinte composição:

Item 9.3.1:

Valor original

(R$)

Data da

ocorrência

84.312,77 1º/06/2004

347.371,71 23/06/2004

238.841,72 12/07/2004

Item 9.3.2.:

Valor original

(R$)

Data da

ocorrência

59.264,74 10/05/2004

31.422,48 1º/06/2004

4. O MPTCU, em novo pronunciamento (peça 119), assim se manifestou:

Vale lembrar que o Contrato 85/2002 foi firmado entre a prefeitura de Boa Vista/RR e a

empresa Sergen em 17/04/2002, com prazo de conclusão da obra em 240 dias (peça 4, pg. 96). Por

diversos motivos alheios à vontade da contratada, a conclusão da obra só ocorreu em 02/04/2004,

quando foi assinado o termo de recebimento dos serviços (peça 4, p. 24). O primeiro pagamento à

empresa ocorreu em 1/08/2002 e o último em 28/05/2004.

Os motivos para os aditamentos de prazo foram relacionados às pendências com órgãos

ambientais, questionamentos acerca da exequibilidade do projeto inicial, a dependência do tempo de

estiagem para a fase de acabamento da obra, nível e correnteza do rio Branco que dificultava o

trabalho na região. Com efeito, foram necessários quatro termos aditivos para prorrogação de prazo.

Embora o contrato avençado não previsse reajuste de preços, isso decorreria do prazo

estipulado para a conclusão das obras, que era inferior a um ano. Ocorre que a Lei 8.666/1993,

art. 40, inciso XI dispõe que os contratos de duração superior a um ano sejam contemplados com

cláusula de critérios de reajuste, retratando a variação efetiva dos custos desde a data prevista para

apresentação da proposta.

423


A impossibilidade de reajuste na hipótese ora em exame, devido à ausência de previsão no

contrato, pode e deve ser relativizada, tendo em vista o respeito ao direito subjetivo do particular e a

fim de evitar o enriquecimento sem causa do Poder Público.

Como visto, por motivos diversos, as obras não puderam ser iniciadas e nem tiveram

continuidade no prazo acordado. A situação que descrevi, a meu ver, caracteriza fato imprevisível

para fins de realinhamento de preços, por força do disposto no art. 65, inciso II, alínea “d”, da

Lei 8.666/1993.

É firme a jurisprudência do TCU no sentido de que nos editais de licitações e respectivos

contratos devem constar cláusulas que estabeleçam os critérios, data-base e periodicidade do

reajustamento de preços e de critérios de atualização monetária, contendo expressamente o índice de

reajuste contratual a ser adotado no referido instrumento (Acórdão 1159/2008-Plenário).

Ainda nesse sentido, o Acórdão 36/2008-Plenário entendeu que as cláusulas de reajuste

contratual podem e devem ser revistas a qualquer tempo, em respeito à prevalência da garantia de

manutenção da equação econômico-financeira do contrato. Deve-se, assim, rejeitar a vinculação

'cega' ao ato convocatório, à vista da preponderância do princípio do equilíbrio contratual em

conjunto com o princípio da vedação de enriquecimento sem causa.

Para o cálculo do reajuste, a contagem do prazo anual tem início a partir da data de

apresentação da proposta ou a do orçamento a que essa se referir, nos termos do art. 3º, caput e §1º,

da Lei 10.192/2001. Para aditivos de serviços com data-base diferente do contrato, a orientação dessa

Corte é para que proceda o deflacionamento do preço do novo serviço para a data-base do contrato

antes de aplicar o percentual de reajuste.

Durante a execução do Contrato 85/2002, houve, por meio do segundo termo aditivo, supressão

de serviços e inclusão de outros, porém eles já foram inseridos com a mesma data-base do orçamento

inicial (peça 5, p.49). Logo, para a aplicação de reajuste não haveria necessidade de tratamento

prévio dos valores.

Em essência, baseei-me em três premissas para propor a revisão do débito. A primeira foi que

os serviços executados sem previsão no projeto inicial foram aceitos pelo TCU por se tratar apenas de

desvio de objeto. Os serviços complementares foram inseridos na planilha orçamentária adotando-se

a data-base original, ou seja, os preços dos serviços contratados inicialmente foram mantidos,

modificando-se apenas os quantitativos, e os serviços novos adotaram preços na mesma data-base de

fevereiro/2002.

A segunda premissa foi que não havia, nas instruções precedentes, irregularidades relacionadas

a preços contratados excessivos. Mesmo que a Serur tenha levantado suspeitas em relação aos preços

originais na sua última oportunidade de manifestação nos autos (peça 115), entendo que neste

momento processual não se faz oportuna tal análise. A TCE se encontra em fase recursal, cuja decisão

não pode colocar o responsável em situação de desvantagem em relação à decisão recorrida, dada a

vedação de reformatio in pejus. Dessa maneira, os valores contratados e aditivados, com data-base de

fevereiro/2002, devem ser considerados adequados aos serviços.

A terceira é que o reequilíbrio econômico financeiro do contrato é devido no caso concreto, em

razão de diversas prorrogações de prazo por causas alheias à vontade da empresa, gerando o direito

de reajustamento segundo os índices oficiais usualmente utilizados nos contratos da espécie.

Pelos argumentos acima expostos, estou convencido de que o cálculo proposto amolda-se

melhor às questões jurídicas que envolvem a TCE em exame. Destarte, este Representante do

Ministério Público junto ao TCU manifesta-se no sentido de conhecer dos recursos de reconsideração,

para no mérito dar-lhes provimento parcial, no sentido de modificar o débito imputado aos

responsáveis, na forma realizada na instrução de peça 115.

É o relatório.

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424


VOTO

Em análise recursos de reconsideração interpostos por Nélio Afonso Borges (peças 87 e 88),

fiscal de obra, e pela empresa Serviços Gerais de Engenharia S/A - Sergen (peça 100), contra o

Acórdão 2.841/2012-Plenário, mantido pelo Acórdão 523/2013-Plenário.

O presente processo trata de Tomada de Contas Especial instaurada em decorrência de

irregularidades na execução do Convênio 594/2001, firmado entre a Secretaria de Programas

Regionais do Ministério da Integração Nacional e o Município de Boa Vista/RR, tendo por objeto a

execução do Projeto Orla, junto ao Rio Branco.

O acórdão recorrido concluiu pelo pagamento de serviços não executados e julgou irregulares as

contas de alguns responsáveis, condenando-os ao pagamento do débito apurado, em solidariedade com

a empresa contratada, no valor histórico de R$ 931.504,13. Aplicou-lhes, ainda, a multa prevista no

art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 50.000,00.

Em recurso de reconsideração, a empresa Sergen alega que não recebeu a citação realizada pelo

Tribunal, por ter sido entregue no endereço da obra, para pessoa desconhecida. Entende que foram

violados os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Requer abertura

de prazo para defesa.

A Serur observa que a citação seguiu os procedimentos previstos nos normativos do Tribunal.

Foi entregue no endereço constante da base da Receita Federal e o pertinente aviso de recebimento está

acostado aos autos.

Nélio Afonso Borges argumenta que os serviços referentes aos débitos imputados foram

executados, colacionando boletins de medição emitidos pela Secretaria de Obras do Município.

Informa que os rendimentos financeiros dos recursos do ajuste foram para pagamento de reajuste

financeiro e não para o pagamento de serviços. Menciona, em sua defesa, o parecer do MPTCU que

opinou pelo arquivamento do processo.

A unidade instrutiva considera que os documentos apresentados não são suficientes para elidir o

dano apontado no Relatório de Inspeção 009/2007/CAFC/SPR/MI, elaborado com base em

fiscalização in loco, em que foram cotejados os quantitativos verificados na obra com as mesmas

planilhas de medição apresentadas pelo recorrente.

Sobre o débito relativo aos rendimentos financeiros, a Serur informa que foi apurado com a

aplicação do percentual de inexecução dos serviços e considera que os argumentos sobre o pagamento

de reajuste com tais recursos não afastam a não execução verificada pelo concedente.

Por fim, a unidade técnica observa que o Acórdão 523/2013-Plenário contém incorreção quanto

à grafia do nome do responsável Anilton Moreira de Menezes (CPF 027.830.292-00) e propõe que,

subsequentemente ao julgamento dos presentes recursos, os autos sejam remetidos ao relator a quo,

Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, para adoção das providências cabíveis.

O Ministério Público divergiu da Serur quanto ao cálculo do débito, conforme havia feito em sua

primeira manifestação (peça 48). Considera que deve ser aplicado índice de reajuste em seu cálculo,

uma vez que o contrato, inicialmente previsto para ser executado em menos de um ano, teve

pagamentos realizados entre os anos de 2002 e 2004.

A Serur recalculou o débito conforme metodologia proposta pelo MPTCU e alertou para o fato

de (i) o contrato original não prever reajuste, (ii) termo aditivo de reajuste ter sido celebrado e (iii) os

preços unitários referentes aos serviços não previstos não terem sido obtidos no processo licitatório e

nem serem os valores de referência do Sinapi.

II

Reitero o exame de admissibilidade efetuado pela unidade técnica e conheço dos recursos

interpostos por Nélio Afonso Borges e pela empresa Serviços Gerais de Engenharia S/A (Sergen)

contra o Acórdão 2.841/2012-Plenário.

425


De forma geral, alinho-me à análise efetuada pela Serur à peça 108, a qual adoto como razões de

decidir, além das que passo a dispor:

De fato, a citação da empresa Sergen ocorreu conforme determinado no artigo 179, inciso II, do

Regimento Interno desta Corte, não havendo prejuízo aos princípios do contraditório e da ampla

defesa. O endereço para o qual foi encaminhado o ofício de citação foi obtido na base da Receita

Federal (peça 9) e foi registrado com todas as informações corretas, entre elas o CEP (peça 16). Esse

endereço coincide com o informado na Ata da Reunião da Diretoria, anexada pelo próprio recorrente.

Conforme jurisprudência desta Corte, para validade da comunicação processual não é necessário que o

aviso de recebimento seja assinado pelo próprio destinatário (Acórdãos 3.254/2015-1ª Câmara e

1.019/2008-Plenário).

Sobre o pedido de abertura de prazo para entrega de defesa, entendo que a atual fase do

processo, a recursal, dá oportunidade aos responsáveis de questionarem as decisões do Tribunal,

apresentando alegações e documentos que entenderem pertinentes à sua defesa. Friso que, no recurso

de reconsideração ora em análise, a empresa limita-se a requerer abertura de prazo para defesa, em

razão da alegada irregularidade na citação, e não traz nenhum outro elemento que possa ser analisado e

resultar na alteração do Acórdão recorrido.

O Sr. Nélio procura demonstrar que os serviços correspondentes aos valores dos débitos

imputados foram efetivamente executados, conforme boletins de medição apresentados.

Os documentos juntados pelo recorrente já foram analisados pelo concedente, que fiscalizou as

obras, pela comissão de TCE e pelas equipes técnicas deste Tribunal.

O relatório de inspeção 9/2007/CAFC/SPR/MI (peça 7, p. 178), realizado pelo Ministério da

Integração, considerou todos os boletins de medição apresentados na prestação de contas do ajuste,

comparou os valores declarados pelo convenente e os verificados in loco e concluiu que 66,02% dos

serviços previstos no Convênio não foram executados (peça 7, p.185-188).

O recorrente tenta demonstrar a execução dos serviços para cada um dos pagamentos utilizados

para imputação do débito. Esclareço, no entanto, que o Tribunal não apontou como não executados

especificamente os serviços pagos em 1º/6/2004, 23/6/2004 e 12/07/2004. A utilização dos valores

pagos nessas datas para imputação do débito decorreu da metodologia de sua apuração. Como não foi

possível verificar a data exata de pagamento de cada serviço não executado, aplicou-se o percentual de

não execução ao valor do ajuste e deduziu-se o valor dos serviços executados e não previstos. O débito

apurado foi alocado nas últimas parcelas de pagamento, conforme metodologia que beneficia os

responsáveis, em razão da menor incidência de correção monetária e juros.

O mesmo ocorreu com os rendimentos financeiros. Tais recursos foram utilizados para

pagamento de serviços, uma vez que os valores constantes dos boletins de medição ultrapassaram os

valores originais do ajuste. O percentual de não execução foi aplicado aos valores dos rendimentos

financeiros a fim de apurar o débito correspondente a esses recursos. Assim, os argumentos quanto à

utilização de tais recursos para pagamento de reajustes não se aproveitam para defesa do recorrente.

III

Com as vênias de praxe ao Ministério Público, deixo de acolher a proposta de inclusão de

reajustes no cálculo do débito. Está nítido nos documentos dos autos, mais especificamente nos

boletins de medição (peça 2, p. 181, 197; peça 3, p. 13, 26, 41, 53, 66, 84, 102, 121, 138, 165, 180,

199, 225; e, peça 4, p. 13) e nos recibos correspondentes (peça 2, p.180, 196; peça 3, p. 18, 25, 39, 51,

83, 101, 120, 137, 159, 179, 198, 224; e peça 4, p. 11), que todos os serviços pagos após um ano de

apresentação da proposta (após 25/2/2003) tiveram seus valores reajustados com base no IGPM.

Para os pagamentos ocorridos no exercício de 2003 foi utilizado o percentual de 30,67% e para

os realizados em 2004, o percentual acumulado de 37,84%. Apenas o último boletim de medição que

não trouxe correção dos valores pelo IGPM, pois foi realizado e pago após o termo aditivo de reajuste,

que reequilibrou os valores dos serviços. Assim, os valores dos serviços constantes da proposta foram

reajustados pelo IGPM e não é pertinente rever o cálculo do débito imputado.

426


Concluo pelo não provimento dos recursos de reconsideração em análise e voto por que o

Tribunal de Contas da União aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.


1. Processo nº TC 031.248/2010-1.

2. Grupo II – Classe de Assunto: I Recurso de reconsideração (Tomada de Contas Especial)


3.1. Interessados: Prefeitura Municipal de Boa Vista - RR (05.943.030/0001-55); Secretaria de

Programas Regionais - MI

3.2. Responsáveis: Anilton Moreira de Menezes (027.830.292-00); José Wilson de Moura

Teixeira (325.954.923-49); Maria Teresa Saenz Surita Guimarães (385.344.601-91); Nélio Afonso

Borges (310.584.426-00); Sergen - Serviços Gerais de Engenharia S. A. (33.161.340/0008-20)

3.3. Recorrentes: Nélio Afonso Borges (310.584.426-00); Sergen - Serviços Gerais de

Engenharia S. A. (33.161.340/0008-20).

4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Boa Vista - RR.


5.1. Relator da deliberacao recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.



Estado de Roraima (SECEX-RR).


8.1. Josue dos Santos Filho (236/OAB-RR), representando Sergen - Serviços Gerais de

Engenharia S. A..

8.2. Públio Rêgo Imbiriba Filho (258/OAB-RR), representando José Wilson de Moura Teixeira e

Anilton Moreira de Menezes;

8.3. Maryvaldo Bassal de Freire (066-A/OAB-RR), representando Nélio Afonso Borges.

8.4. Alexandre Matsuda Nagel (18.917/OAB-DF) e outros, representando Maria Teresa Saenz

Surita Guimarães.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos por Nélio

Afonso Borges e Sergen - Serviços Gerais de Engenharia S. A. contra o Acórdão 2.841/2012-Plenário,

que julgou irregulares as contas dos recorrentes, condenando-os em débito e aplicando-lhes multa;


as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992 c/c o

art. 285 do Regimento Interno do TCU, em:

9.1. conhecer dos Recursos de Reconsideração interpostos por Nélio Afonso Borges e Sergen -

Serviços Gerais de Engenharia S. A. e, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. dar ciência aos recorrentes, aos interessados e à Procuradoria da República no Estado de

Roraima;

9.3. remeter os autos ao gabinete do Exmo. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer para que

adote as medidas necessárias para a correção de erro material constante do Acórdão 523/2013 -

Plenário, para que o nome do responsável grafado como Ailton Moreira Menezes passe a constar como

Anilton Moreira de Menezes.


427









TC 000.864/2014-5

Natureza(s): Recurso de Revisão em Tomada de Contas Especial

Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Cidade Ocidental - GO

Responsável: Alex José Batista (845.989.301-44)

Interessado: Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

(06.064.438/0001-10)

Representação legal: Idenilson Lima da Silva (32.297/OAB-GO) e outros, representando Alex

José Batista.

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. OMISSÃO NO DEVER DE

PRESTAR CONTAS. CITAÇÃO. REVELIA. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA.

RECURSOS DE REVISÃO. APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTOS APTOS A DEMONSTRAR A

BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS. PROVIMENTO. CONTAS REGULARES.

CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos (peça 79), cuja

proposta de encaminhamento contou com a anuência do titular da unidade técnica (peça 81) e do

representante do Ministério Público (peça 82):

“1. Trata-se de recurso de revisão interposto por Alex José Batista (peça 64), Prefeito

Municipal de Cidade Ocidental - GO, de 2009 a 2012, contra o Acórdão 4721/2015-TCU-1ª Câmara

(peça 36).

HISTÓRICO

2. O recurso já havia recebido exame de mérito por esta unidade, que concluíra por sua rejeição

(peças 70 a 72), no que contou com anuência do Ministério Público junto a esta Corte (peça 73).

3. No entanto, o recorrente juntou aos autos novos elementos de defesa (peças 75 a 77),

incluindo novas alegações (peça 6, p. 1-6), cuja análise foi determinada pelo Ministro Relator, em

homenagem ao princípio da verdade material (peça 78).

EXAME TÉCNICO

4. Delimitação

4.1. O presente recurso tem por objeto examinar:

a) a omissão na prestação de contas do convênio em questão;

428


b) a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos por meio do convênio

em questão.

5. A omissão na prestação de contas do convênio em questão.

5.1. Alega o recorrente que o fato de não ter havido omissão na prestação de contas pelo

recorrente deve, no mínimo, ser considerado para reduzir a multa que lhe foi aplicada.

5.2. Análise:

5.3. Na instrução anterior, já se havia reconhecido que a prestação de contas do Convênio

Seppir/PR 758050/2011 não era de responsabilidade do recorrente, mas sim de sua sucessora, dado

que a vigência do convênio se estendeu até 6/12/2012 e o prazo para prestação de contas até

4/2/2013, sessenta dias depois, em pleno mandato desta última, portanto.

5.4. O recorrente, nesta oportunidade, traz comprovante de que o prazo de vigência, na verdade,

foi prorrogado até 30/12/2012 (peça 76, p. 9), o que coloca a prestação de contas mais ainda sob

responsabilidade da prefeita sucessora.

5.5. Mas, como observado na instrução anterior, a jurisprudência desta Corte não exige nova

citação do responsável quando o responsável por omissão na prestação de contas vier a apresentá-

las, mas forem verificadas, ainda assim, irregularidades que caracterizem dano ao Erário (Acórdão

2050/2016 - 2ª Câmara - Relator Marcos Bemquerer).

5.6. Logo, se persistir a conclusão de existência de dano ao Erário pela não comprovação da

boa e regular aplicação dos recursos do convênio em questão pelo recorrente, ele poderá ser

condenado por esse motivo, independentemente de nova citação, e continuará sujeito a multa de até

100% do valor do débito, conforme prescrito pelos arts. 57 da Lei 8.443/1992 e 267 do Regimento

Interno do TCU.

5.7. Nesse caso, é absolutamente indiferente a inexistência de omissão, dado que, em seu lugar,

surgirá outra irregularidade, pelo menos, de igual calibre. Logo, tal fato não é motivo para a

diminuição ou o afastamento da multa aplicada ao recorrente.

6. A comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos por meio do convênio

em questão.

6.1. O recorrente, basicamente, anexa diversos documentos aos autos para comprovar a correta

aplicação dos recursos do convênio em tela. Em particular, alega que os bens identificados na

instrução anterior desta unidade como destinados ao gabinete do prefeito seriam, na verdade,

referentes à premiação do evento objeto do convênio.

6.2. Finalmente, requer que, caso não acolhidos os argumentos apresentados em sua peça

adicional, lhe seja aplicada tão somente multa, em patamar mínimo.

6.3. Análise:

6.4. Na instrução anterior, consideraram-se como desvio de finalidade as despesas com itens

como fogões, câmera digital, tablet, fornos de micro-ondas, etc., registradas em notas de pagamento

da prefeitura como destinadas à “manutenção do gabinete do prefeito”. Nesta oportunidade, o

recorrente objeta que tais itens se referem à premiação de concursos associados ao evento conveniado

e destaca que estavam previstos no projeto. Aduz que a indicação de que seriam para a manutenção

do gabinete do prefeito foi uma mera falha em sua classificação funcional.

6.5. De fato, o plano de trabalho aprovado prevê despesas de R$ 12.000,00 com “Premiação”

(peça 1, p. 39 e 63). Integra o plano de trabalho um projeto da prefeitura municipal que discrimina a

utilização desse valor em prêmios para uma “pesquisa” das escolas municipais, dois desfiles e mais

duas atividades. Os prêmios listados no projeto, em resumo, são: 2 netbooks, 1 tablet, 2 celulares, 3

fornos micro-ondas, 1 bicicleta, 1 fogão 6 bocas, 2 máquinas de costura, 1 câmera digital, 1 jogo de

armário, 1 batedeira e 1 fogão industrial (peça 1, p. 107).

6.6. É inegável, então, que a aquisição dos referidos itens estava, sim, prevista no plano de

trabalho do convênio.

429


6.7. Além de uma série de documentos da própria prefeitura, como notas de liquidação e de

pagamento, pedidos de aquisição de material, etc., cuja insuficiência como prova já foi destacada na

instrução anterior, o recorrente apresenta o extrato da Conta 35153-9 da Agência 3411-8 do Banco

do Brasil, abrangendo o período de janeiro a setembro de 2012 (peça 76, p. 16-19), assim como uma

série de notas fiscais.

6.8. Na relação de ordens bancárias da peça 1, p. 295, verifica-se que a 11OB801008, no valor

de R$ 75.000,00, emitida em 30/12/2011, por meio da qual se procedeu à transferência dos recursos

federais conveniados, foi realmente creditada na conta corrente do extrato, que é, portanto, a conta

específica do convênio considerado. A data de crédito da OB constante do extrato, 3/1/2012, também

é compatível com a de sua emissão.

6.9. Os dados das notas fiscais estão resumidos no quadro abaixo, juntamente com as datas dos

débitos das quantias na conta corrente (“Data Pgto.”) e número dos documentos bancários (“Nº

Doc.”):

Nº Data Fornecedor Descrição

Resumida

Valor

Bruto

Valor

Pago

Data

Pgto. Nº Doc. Pç. P.

11682 10/04/12 Ranzan e Graf.

Ltda. - ME

Diagramação

de identidade 6.000,00 6.000,00 26/04/12

660.452.008.

001.103 76 27

239 27/03/12

T&T Comércio

e Serviços

Ltda.

Fotolito,

impressão e

acabamento

de papel

timbrado

1.100,00 1.100,00 26/04/12 42.601 76 31

250 11/05/12

T&T Comércio

e Serviços

Ltda.

Fotolito,

impressão e

acabamento

de cartaz e

panfletos

1.990,00 1.950,20 06/06/12 60.601 76 44

156 10/05/12 Ferreira e

Budin Ltda.

Veiculação

de

publicidade

do projeto

[Jornal

Ocidental]

450,00 450,00 06/06/12 60.602 76 38

125 23/05/12

Triângulo

Papelaria e

Gráfica Ltda.

Cozinha

Colormaq 955,00 955,00 15/06/12 61.501 75 13

126 23/05/12

Triângulo

Papelaria e

Gráfica Ltda.

2 máqs. de

costura 2.780,00 2.780,00 15/06/12 61.501 75 18

122 18/05/12

Triângulo

Papelaria e

Gráfica Ltda.

3 fornos

micro-ondas 960,00 960,00 15/06/12 61.501 75 8

121 18/05/12

Triângulo

Papelaria e

Gráfica Ltda.

1 bicicleta 410,00 410,00 15/06/12 61.501 75 2

114 23/04/12 Maria Helena

Alves - Perfil

Divulgação

do projeto

[Jornal O

Perfil]

350,00 350,00 15/06/12 61.502 76 49

430


119 14/05/12 Maria Helena

Alves - Perfil

Divulgação

do projeto

[Jornal O

Perfil]

350,00 350,00 15/06/12 61.502 76 63

11923 17/05/12 Ranzan e Graf.

Ltda. - ME Certificados 190,00 190,00 15/06/12

660.452.008.

001.103 76 81

11854 08/05/12 Ranzan e Graf.

Ltda. - ME Convites 106,20 106,20 15/06/12

660.452.008.

001.103 76 76

522 18/05/12

Mix Papelaria

e Utilidade

Ltda.

Tecidos, etc.,

envelopes 1.102,20 1.102,20 18/06/12 61.801 75 42

155 29/05/12

Maforte

Confecções

Ltda.

Medalha 840,00 840,00 18/06/12 61.802 75 38

53 16/05/12

Fênix

Comercial de

Papéis

2 netbooks, 1

tablet, 1

câmera

digital, 2

celulares

4.264,20 4.264,20 18/06/12 61.803 75 25

54 18/05/12

Fênix

Comercial de

Papéis

1 fogão 6

bocas, 1

fogão 4 bocas

3.360,00 3.360,00 18/06/12 61.803 75 28

1246 05/06/12 J. M. de

Andrade - ME

Faixas e

banner 2.256,00 2.256,00 19/06/12 61.901 75 60

3521 24/05/12 Isabela da

Silva Gomes

Oficina de

maquiagem

afro

500,00 450,00 19/06/12 61.904 75 52

889 28/05/12

Anas Criação

de Roupas e

Acessórios

Ltda.

Camisetas e

blusas 3.268,00 3.268,00 20/06/12 62.001 75 69

3525 24/05/12

Fabiana

Francisca da

Silva

Oficina de

maquiagem

afro

500,00 450,00 22/06/12 62.202 75 74

3526 24/05/12

Eliane

Fernandes de

Souza

Oficina de

maquiagem

afro

500,00 450,00 26/06/12 62.601 75 79

3522 24/05/12

Alessandra

Régia Ferreira

Lima

Oficina de

maquiagem

afro

500,00 450,00 28/06/12 62.801 75 118

72 10/06/12

Sousa e Frota

Som e

Estruturas

Ltda.

Filmagem e

fotografia 7.000,00 6.860,00 12/07/12 71.201 75 97

356 06/07/12

Ensino

Nacional de

Pedagogia,

Assessoria e

Cap.

Fornecimento

de lanche 6.000,00 5.880,00 12/07/12 71.202 75 91

431


3574 27/06/12 Ryldon Carlos

Coelho Carro de som 100,00 90,00 20/07/12

663.411.000.

018.478 75 104

1040 29/05/12 Panificadora

Padre Cícero

Alimentos

diversos 2.386,71 2.386,71 01/08/12 80.101 75 110

97 29/05/12 Alcione Souza

Reis

Sonorização

e locação de

estrutura

metálica

7.770,00 7.614,60 12/09/12 91.201 75 116

88 24/07/12

Raphael

Pereira dos

Santos

Palco e

camarote 7.300,00 7.300,00 12/09/12 91.202 77 4

186 29/08/12

Tedesque e

Cavalcanti

Org. e Prod.

de Eventos

Locação de

tendas 7.400,00 7.252,00 12/09/12

663.411.000.

030.865 77 9

29 29/05/12

J. A.

Profissionais

de Música

Entretenimento

Ltda.

Iluminação

teatral 7.580,00 7.428,40 13/09/12 91.301 77 15

319 24/05/12

R&J

Organizadora

de Eventos

Ltda.

Locação de

gerador 7.300,00 7.300,00 13/09/12

663.477.000.

035.175 77 19

3528 24/05/12

Ronivon de

Oliveira

Santos

Oficina de

artesão 500,00 450,00 14/09/12 91.401 77 30

Totais 86.068,31 85.053,51 - - - -

6.10. Verifica-se que existem notas fiscais para todos os débitos líquidos verificados na conta

específica (exceto uma insignificante tarifa de extrato bancário cobrada em 17/7/2012).

6.11. Os objetos das NFs também correspondem, de modo geral, àqueles previstos no plano de

aplicação detalhado do convênio (peça 1, p. 39-45), quais sejam: premiação; faixas coloridas;

cartazes; panfletos; locação de carro de som; jornal; fotografia; filmagem; locação de tendas;

locação de palco completo; oficina - artesão para ornamentação; oficina - maquiagem afro; oficina -

tranças afro; camisetas; certificados; diagramação; banner; lanche; buffet; chita; linhas; algodão

cru; TNT [Tecido não Tecido]; e agulhas.

6.12. Quanto aos prêmios, verifica-se que foram adquiridos todos os previstos no plano de

trabalho, exceto a batedeira e, ao que parece, o fogão industrial, substituído por um fogão 4 bocas.

Essas compras, como demonstrado no quadro abaixo, totalizaram R$ 12.729,20, um pouco acima do

valor planejado:


Resumida

Valor

Bruto

Valor

Pago

Data

Pgto. Nº Doc. Pç. P.

125 23/05/12

Triângulo

Papelaria e

Gráfica

Ltda.

Cozinha

Colormaq 955,00 955,00 15/06/12 61.501 75 13

126 23/05/12

Triângulo

Papelaria e

Gráfica

2 máqs.

de

costura

2.780,00 2.780,00 15/06/12 61.501 75 18

432


Ltda.

122 18/05/12

Triângulo

Papelaria e

Gráfica

Ltda.

3 fornos

micro-

ondas

960,00 960,00 15/06/12 61.501 75 8

121 18/05/12

Triângulo

Papelaria e

Gráfica

Ltda.

1

bicicleta 410,00 410,00 15/06/12 61.501 75 2

53 16/05/12

Fênix

Comercial

de Papéis

2

netbooks,

1 tablet, 1

câmera

digital, 2

celulares

4.264,20 4.264,20 18/06/12 61.803 75 25

54 18/05/12

Fênix

Comercial

de Papéis

1 fogão 6

bocas, 1

fogão 4

bocas

3.360,00 3.360,00 18/06/12 61.803 75 28

Totais 12.729,20 12.729,20 - - - -

6.13. O recorrente anexou, ainda, notícias de jornal, como comprovação da realização do

evento. Já havia uma nos autos, dando a impressão de ter sido veiculada no jornal “A Notícia”, de

maio/2012 (peça 64, p. 11-12). No entanto, verifica-se que a página que fala do projeto, na verdade,

foi veiculada pelo jornal “O Perfil”, de maio/2012 (peça 76, p. 64).

6.14. De qualquer forma, os jornais “O Perfil”, de abril e maio/2012 (peça 76, p. 52 e 57, e 64 e

66), e “Ocidental”, de abril/2012 (peça 77, p. 45 e 55), trazem uma espécie de edital, basicamente

descrevendo as atividades do concurso e informando as datas de inscrição e o local, data (25/5/2012)

e horário de realização do evento. Menciona-se, outrossim, que haveria premiação.

6.15. Já o jornal “Ocidental”, de junho/2012 (peça 77, p. 57), traz uma descrição genérica do

evento, que informa ter ocorrido em 26/5/2012, acompanhada de algumas fotos, aparentemente

autênticas. Mais especificamente, informa que “o evento contou ainda com desfile de acessórios e

roupas étnicas de matriz africana, degustação de comidas típicas e concurso de barraca mais criativa.

Os premiados levaram desde celulares, notebooks e bicicleta a fogões industriais, micro-ondas e

máquinas de costura industrial e doméstica” (destacou-se).

6.16. Apesar de se referir a fogões industriais, sendo que, ao que consta, nenhum foi adquirido,

a notícia empresta credibilidade à alegação do recorrente de que os referidos itens se destinaram à

premiação do evento.

6.17. Um senão é o fato de ambas as empresas que teriam vendido à prefeitura os itens da

premiação, a Triângulo Papelaria e a Fênix Comercial de Papéis, terem como atividade econômica o

“comércio varejista de artigos de papelaria”.

6.18. Apesar disso, considera-se comprovada, grosso modo, a aquisição dos prêmios

relacionados ao evento.

6.19. Quanto às demais notas fiscais, observa-se ainda que as seguintes foram emitidas após seu

prazo de validade:

Nº Data Validade Fornecedor Descrição

Resumida Valor Br. Valor Pg.

Data

Pg. Nº Doc. Pç. P.

433


239 27/03/12 06/10/11

T&T Comércio

e Serviços

Ltda.

Fotolito,

impressão e

acabamento

de papel

timbrado.

1.100,00 1.100,00 26/04/12 42.601 76 31

250 11/05/12 06/10/11

T&T Comércio

e Serviços

Ltda.

Fotolito,

impressão e

acabamento

de cartaz e

panfletos.

1.990,00 1.950,20 06/06/12 60.601 76 44

97 29/05/12 05/12/10 Alcione Souza

Reis

Sonorização

e locação

de estrutura

metálica

7.770,00 7.614,60 12/09/12 91.201 75 116

186 29/08/12 22/10/11

Tedesque e

Cavalcanti

Org. e Prod.

de Eventos

Locação de

tendas. 7.400,00 7.252,00 12/09/12

663.411.000.

030.865 77 9

29 29/05/12 03/09/11

J. A.

Profissionais

de Música

Entretenimento

Ltda.

Iluminação

teatral. 7.580,00 7.428,40 13/09/12 91.301 77 15

Totais 25.840,00 25.345,20 - - - -

6.20. Também chamam a atenção as seguintes notas fiscais, emitidas depois da data informada

de realização do evento (25/5/2012). Em alguns casos, muito depois, o que é bastante incomum:


Resumida Valor Br. Valor Pg.

Data

Pg. Nº Doc. Pç. P.

155 29/05/12

Maforte

Confecções

Ltda.

Medalha 840,00 840,00 18/06/12 61.802 75 38

889 28/05/12

Anas Criação

de Roupas e

Acessórios

Ltda.

Camisetas e

blusas 3.268,00 3.268,00 20/06/12 62.001 75 69

356 06/07/12

Ensino

Nacional de

Pedagogia,

Assessoria e

Cap.

Fornecimento

de lanche 6.000,00 5.880,00 12/07/12 71.202 75 91

72 10/06/12

Sousa e Frota

Som e

Estruturas

Ltda.

Filmagem e

fotografia 7.000,00 6.860,00 12/07/12 71.201 75 97

3574 27/06/12 Ryldon Carlos

Coelho Carro de som 100,00 90,00 20/07/12

663.411.000.

018.478 75 104

1040 29/05/12 Panificadora

Padre Cícero

Alimentos

diversos 2.386,71 2.386,71 01/08/12 80.101 75 110

434


97 29/05/12 Alcione Souza

Reis

Sonorização

e locação de

estrutura

metálica

7.770,00 7.614,60 12/09/12 91.201 75 116

88 24/07/12

Raphael

Pereira dos

Santos

Palco e

camarote. 7.300,00 7.300,00 12/09/12 91.202 77 4

186 29/08/12

Tedesque e

Cavalcanti

Org. e Prod.

de Eventos

Locação de

tendas. 7.400,00 7.252,00 12/09/12

663.411.000.

030.865 77 9

29 29/05/12

J. A.

Profissionais

de Música

Entretenimento

Ltda.

Iluminação

teatral. 7.580,00 7.428,40 13/09/12 91.301 77 15

Totais 49.644,71 48.919,71 - - - -

6.21. O recorrente junta, ainda, fotos (peça 77, p. 58-63), sem indicação de data, mas que

parecem, de fato, retratar a realização do evento, algumas das quais já constavam dos autos (peça 64,

p. 7-10).

6.22. Apesar das imperfeições apontadas acima, considera-se que o recorrente conseguiu reunir

um conjunto probatório, principalmente por meio de extrato bancário da conta específica e de notas

fiscais aparentemente idôneas, que demonstra a aplicação de R$ 85.053,51 no objeto do convênio,

sendo R$ 63.790,13 à conta de recursos federais e R$ 21.263,38 à conta da contrapartida municipal,

conforme a relação originalmente estabelecida no convênio.

6.23. Restou um saldo, na conta específica, em aplicação financeira, que, em 8/5/2013, atingiu o

montante de R$ 17.606,57 (peça 76, p. 19), dos quais, R$ 13.204,93, federais, e R$ 4.401,64,

municipais. Em consulta ao Siconv, realizada nesta data, verificou-se que não consta informação

sobre GRU de devolução do saldo remanescente do convênio.

6.24. Segundo dispõe o Decreto 6.170/2007:

Art. 12. (...)

Parágrafo único. Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, os saldos

financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras

realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de

trinta dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável,

providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.

6.25. Nos termos da Portaria Interministerial 127/2008, vigente à época da celebração do

convênio:

Art. 57. Os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas nas

aplicações financeiras realizadas, não utilizadas no objeto pactuado, serão devolvidos à entidade ou

órgão repassador dos recursos, no prazo estabelecido para a apresentação da prestação de contas.

Parágrafo único. A devolução prevista no caput será realizada observando-se a

proporcionalidade dos recursos transferidos e os da contrapartida previstos na celebração

independentemente da época em que foram aportados pelas partes.

6.26. Já no próprio Convênio Seppir/PR 758050/2011, ajustou-se que (peça 1, p. 273):

CLÁUSULA DÉCIMA - DA RESTITUIÇÃO DE RECURSOS

Quando da conclusão do objeto pactuado, da denúncia, da rescisão ou da extinção deste

Convênio, a CONVENENTE, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias contados da ocorrência do

435


evento, sob pena da imediata instauração de Tomada de Contas Especial do responsável, é obrigado a

devolver à CONCEDENTE:

a) o eventual saldo remanescente dos recursos financeiros repassados, informando o número e a

data do Convênio;

(...)

CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA - DA PRESTAÇÃO DE CONTAS

A CONVENENTE, na forma estabelecida no art. 56 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU

nº 127/2008, ficará sujeito a apresentar Prestação de Contas Final do total dos recursos recebidos, no

prazo de 60 (sessenta) dias contados do término da vigência deste convênio ou do último pagamento

efetuado, quando este ocorrer em data anterior àquela do encerramento (...).

6.27. Como nem o decreto nem a portaria interministerial se ocupam de definir o que se entende

por conclusão do convênio, já que, no caso, não se trata, claramente, de denúncia, rescisão ou

extinção, mostra-se razoável a prescrição da portaria de considerar exigível a devolução do saldo

financeiro do convênio “no prazo estabelecido para a apresentação da prestação de contas”. No

convênio considerado, isso ocorreu em 28/2/2013, sessenta dias após o final da vigência do convênio

(após prorrogação), em 30/12/2012. Portanto, essa providência era obrigação da prefeita sucessora

do recorrente.

6.28. Não há indício de que o saldo financeiro devido à União tenha sido desviado para

finalidade diversa da prevista no convênio e seu valor atualizado até 1/1/2017 (R$ 22.772,34, pelo

Sistema Débito desta Corte) nem de longe se aproxima do valor mínimo para a instauração de tomada

de contas especial, que é de R$ 100.000,00 (Instrução Normativa TCU 71/2012, art. 6º, inc. I e § 3º).

Por isso, propõe-se determinar ao município a sua devolução, caso ainda não tenha tomado essa

providência.

6.29. Importa, finalmente, observar que, caso não acolhidos os argumentos do recorrente, ele

será incurso na hipótese de omissão na prestação de contas ou na de falta de comprovação da boa e

regular aplicação dos recursos federais, sujeitando-se, em qualquer das duas, às sanções de débito e

multa, previstas no art. 57 da Lei 8.443/1992. Portanto, é absolutamente improcedente seu pleito de

que, nesse caso, lhe seja aplicada apenas multa.

CONCLUSÃO


a) a inexistência de omissão, por si só, não é motivo para a diminuição ou o afastamento da

multa aplicada ao recorrente;

b) o recorrente conseguiu reunir um conjunto probatório que demonstra a aplicação, no objeto

do convênio, de parte dos recursos federais repassados;

c) a parcela remanescente, que ficou em aplicação financeira vinculada à conta específica, deve

ser devolvida pelo município.

8. Com base nessas conclusões, propõe-se o conhecimento do recurso interposto para que lhe

seja dado provimento.


9. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise do recurso de revisão

interposto por Alex José Batista contra o Acórdão 4721/2015-TCU-1ª Câmara, propondo-se, com

fundamento nos arts. 32, inciso III, e 35, inciso III, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 288, inciso III, do

RI/TCU:

a) conhecer do recurso e, no mérito, dar-lhe provimento, para julgar regulares as contas do

recorrente e anular os itens 9.2 a 9.5 do Acórdão 4721/2015-TCU-1ª Câmara;

b) determinar ao Município de Cidade Ocidental - GO que promova, se ainda não o fez, a

restituição aos cofres do Tesouro Nacional da quantia abaixo discriminada, atualizada

monetariamente, referente à parcela de recursos federais do saldo remanescente do Convênio

436


Seppir/PR 758050/2011, que se encontrava aplicada em fundo de investimento vinculado à Conta

35153-9 da Agência 3411-8 do Banco do Brasil;

VALOR ORIGINAL

(R$)

DATA DE

REFERÊNCIA

13.204,93 8/5/2013

c) dar conhecimento ao recorrente e aos demais interessados da decisão que vier a ser

prolatada.”

É o relatório.

VOTO

Cuidam os autos de tomada de contas especial, instaurada pela Secretaria de Políticas de

Promoção da Igualdade Racial/PR (Seppir/PR), contra o ex-prefeito Alex José Batista, em virtude da

omissão no dever de prestar contas de convênio firmado entre o município de Cidade Ocidental-GO e

a União, por intermédio da citada Secretaria, para apoio financeiro ao desenvolvimento do projeto

“Zumbi na Praça, Fazendo o Coreto”.

2. Por meio do Acórdão 4.721/2015 – 1ª Câmara, este Tribunal julgou irregulares as contas do

ex-prefeito, condenou-o ao pagamento do débito no montante dos valores repassados (R$ 75.000,00 –

2/1/2012) e imputou-lhe multa no valor de R$ 50.000,00, com fulcro no art. 57 da Lei 8.443/1992.

3. Conforme consignado no voto condutor da mencionada decisão, o responsável, regularmente

citado pela omissão no dever de prestar contas, não se manifestou quanto à irregularidade, tampouco

recolheu o débito.

II

4. Nesta oportunidade, aprecio recurso de revisão interposto pelo Sr. Alex José Batista contra o

citado Acórdão 4.721/2015 – 1ª Câmara.

5. O recorrente, em sua manifestação de peça 64, alegou, em síntese, que a obrigação de

apresentação da prestação de contas dos recursos recebidos pelo ex-gestor seria do seu sucessor,

mesmo porque não teria a possibilidade de, à época, prestar contas, por não dispor dos documentos

necessários, que se encontravam em posse da atual gestão.

6. Juntou aos autos documentos que comprovariam a execução do objeto e a “estrita

correspondência entre os pagamentos realizados e os comprovantes das despesas”.

7. Aduziu, ainda, que seria manifesta sua boa-fé na execução do convênio, pois as

irregularidades apontadas seriam de cunho formal e não teriam comprometido a finalidade do ajuste,

inexistindo “qualquer malversação de recursos públicos, ou mesmo prejuízo ao erário”.

8. Requereu o conhecimento do recurso e seu provimento, de forma a julgar regulares as

presentes contas, afastar o débito e a multa cominada.

9. A Secretaria de Recursos, após examinar as razões recursais, propôs conhecer do recurso para,

no mérito, negar-lhe provimento.

10. Por sua vez, o representante do Ministério Público manifestou-se de acordo com a proposta

da unidade técnica.

11. Após o exame de mérito realizado pela Secretaria de Recursos e o pronunciamento do

parquet, quando os autos já se encontravam em meu gabinete, o responsável juntou os documentos de

peças 75 a 77, cujo teor poderia comprovar a boa e regular utilização dos recursos transferidos pela

Seppir. Dessa forma, em homenagem ao princípio da verdade material, determinei a restituição do

feito à Serur para que os novos elementos fossem analisados.

437


12. Nessa nova documentação, o recorrente alega mais uma vez que a obrigação de apresentar a

prestação de contas dos recursos seria de sua sucessora, pois o prazo para tal mister teria se encerrado

no período do mandato subsequente ao seu.

13. O recorrente juntou aos autos vários documentos (notas fiscais, notas de pagamento, extratos

bancários da conta específica do convênio e documentos de transferência bancária) que, segundo

afirma, foram disponibilizados pela prefeitura da Cidade Ocidental “[...] nesse início de maio/2017

por orientação de advogados e sob ameaça de interpor ação judicial pertinente” (peça 76, p. 2).

14. Aduz, ainda, que os bens identificados na instrução anterior da Serur, como destinados ao

gabinete do prefeito seriam, na verdade, referentes à premiação do evento objeto do convênio.

15. Dessa forma, requer o provimento do recurso e, assim, a reforma da decisão combatida para

que suas contas sejam julgadas regulares, afastando o débito e a multa que lhe fora aplicada.

16. Por fim, pede que, considerando o princípio da boa-fé, da razoabilidade e da

proporcionalidade, na eventualidade de persistir algum vício, “seja aplicada exclusivamente a

penalidade de multa em seu patamar mínimo”.

III

17. Feito esse breve histórico, passo a decidir.

18. Preliminarmente, conheço do recurso interposto, uma vez que preenche os requisitos

processuais aplicáveis à espécie.

19. Acolho os pareceres precedentes e incorporo as análises efetuadas como razões de decidir,

sem prejuízo das considerações a seguir.

20. Como consignou a Serur, o recorrente juntou o Ofício nº 94/2012

NUCC/SEPLAN/SEPPIR/PR, de 27/2/2012, por meio do qual a Secretaria de Políticas de Promoção

da Igualdade Racial comunica a prorrogação da vigência do convênio em questão para o dia

30/12/2012 (peça 76, p. 9). Assim, considerando que o prazo final para a prestação de contas ocorreu

em 28/2/2013, já durante o mandato de sua sucessora, caberia a ela o adimplemento dessa obrigação.

21. Dessa forma, em linha com os pareceres precedentes, entendo que restou elidida a

responsabilidade do recorrente pela irregularidade de omissão no dever de prestar contas.

22. Por outro lado, não se pode perder de vista que o recorrente foi quem geriu os recursos,

sendo, assim, inafastável seu dever de comprovar a sua boa e regular aplicação.

23. Conforme registrou a Serur na instrução integralmente transcrita no relatório, os documentos

juntados pelo recorrente, apesar de conter algumas imperfeições, permitem o estabelecimento do nexo

de causalidade entre os recursos transferidos pela Seppir/PR e as despesas realizadas que perfazem o

montante de R$ 85.053,51, sendo R$ 63.790,13 à conta de recursos federais e R$ 21.263,38 à conta da

contrapartida municipal, considerando-se a relação originalmente estabelecida no convênio.

24. Dos R$ 75.000,00 repassados, restaria, ainda, pendente de comprovação o valor de

R$ 11.209,87 (R$ 75.000,00 – R$ 63.790,13). Contudo, a Serur verificou que em 8/5/2013 havia um

saldo na conta específica do convênio de R$ 17.606,57. Mais uma vez, considerando-se a relação entre

os recursos federais e municipais estabelecida no convênio, R$ 13.204,93 seriam haveres federais, o

que elidiriam o débito sob a responsabilidade do recorrente.

25. Por outro lado, a Serur não identificou no Siconv informação a respeito da devolução do

saldo remanescente do convênio, razão pela qual entende que deve ser determinado ao Município de

Cidade Ocidental/GO que promova a restituição do valor desse saldo correspondente aos recursos

federais repassados.

26. Ressalto que a instauração de uma nova tomada de contas especial para reaver esse montante,

que, como visto, não seria de responsabilidade do ora recorrente, seria medida contrária aos princípios

da racionalidade administrativa, da economia processual e da celeridade. Dessa forma, entendo

adequada a determinação proposta pela Serur, que encontra abrigo na Instrução Normativa TCU

71/2012, art. 6º, inciso I e § 3º, que prevê a dispensa de instauração de tomada de contas especial para

débitos abaixo de R$ 100.000,00.

438


27. Assim, em linha com os pareceres precedentes, entendo que o recurso merece ser provido de

modo a julgar regulares as contas do recorrente.

Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à

deliberação deste Colegiado.


1. Processo nº TC 000.864/2014-5.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial)


3.1. Interessado: Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

(06.064.438/0001-10)

3.2. Responsável: Alex José Batista (845.989.301-44)

3.3. Recorrente: Alex José Batista (845.989.301-44).

4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Cidade Ocidental - GO.

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Walton Alencar Rodrigues.



Estado de Goiás (SECEX-GO).


8.1. Idenilson Lima da Silva (32.297/OAB-GO) e outros, representando Alex José Batista.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revisão interposto pelo Sr. Alex José

Batista contra o Acórdão 4721/2015 - 1ª Câmara,



9.1. conhecer do recurso para, no mérito, dar-lhe provimento, de forma a tornar insubsistentes os

itens 9.2 a 9.4 do Acórdão 4721/2015-TCU-1ª Câmara e, com fulcro no art. 16, inciso I, e no art. 17 da

Lei 8.443/1992, julgar regulares as contas do Sr. Alex José Batista, dando-lhe quitação plena;

9.2 determinar ao Município de Cidade Ocidental/GO que promova, se ainda não o fez, a

restituição aos cofres do Tesouro Nacional da quantia abaixo discriminada, atualizada monetariamente,

referente à parcela de recursos federais do saldo remanescente do Convênio Seppir/PR 758050/2011,

que se encontrava aplicada em fundo de investimento vinculado à Conta 35153-9 da Agência 3411-8

do Banco do Brasil;

Valor Original (R$) Data de Referência

13.204,93 8/5/2013

9.3. dar ciência desta deliberação ao recorrente, à Procuradoria da República em Goiás, à

Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial/PR e à Prefeitura Municipal de Cidade

Ocidental/GO.


439








GRUPO I – CLASSE VI – Plenário

TC 028.485/2017-3

Natureza: Aposentadoria

Órgão: Superintendência Regional do Trabalho e Emprego no Estado do Rio Grande do Sul

Interessadas: Maria Cristina Giordani Steibel (371.256.990-49); Maria Goretti Dantas


Albuquerque (432.957.200-10); Maria de Lourdes Costa Pereira Fonseca (207.491.550-00)

Representação legal: não há

SUMÁRIO: APOSENTADORIAS. INCLUSÃO, NOS PROVENTOS, DE PARCELA DE

NATUREZA PRO LABORE FACIENDO, IMUNE DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA.

FALHA SUPERVENIENTE AO INÍCIO DA VIGÊNCIA DOS ATOS. INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE,

DA DISCIPLINA ESTABELECIDA NO § 2º DO ART. 6º DA RESOLUÇÃO TCU 206/2007.

REGISTRO. DETERMINAÇÃO PARA AJUSTE DOS PROVENTOS.

RELATÓRIO

Adoto como relatório, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução elaborada no âmbito da

Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip), a qual contou com a anuência dos dirigentes da unidade

técnica e do representante do Ministério Público:

“INTRODUÇÃO

1. Trata-se de atos de aposentadoria de ex-servidores da Superintendência Regional do

Trabalho e Emprego no Estado do Rio Grande do Sul, submetidos, para fins de registro, à apreciação

do Tribunal de Contas da União (TCU), de acordo com o art. 71, inciso III, da Constituição Federal.

2. Os atos foram cadastrados e disponibilizados ao TCU por intermédio do Sistema de

Apreciação e Registro de Atos de Admissão e Concessões (Sisac), na forma dos arts. 2o, caput e inciso

II, e 4o, caput, da Instrução Normativa - TCU 55/2007.

EXAME TÉCNICO

3. Inicialmente, cabe esclarecer que os atos em destaque foram submetidos a crítica preliminar

de sistema automatizado, conforme dispõem o art. 4º, § 2º, da Instrução Normativa 55/2007 e o art.

3º, § 3º, da Resolução 206/2007, com vistas a identificar inconsistências ou omissões no lançamento

dos dados.

4. Após análise preliminar do sistema, esta Unidade Técnica procedeu à análise dos

fundamentos legais, tempos de serviço/contribuição, estrutura de proventos, informações prestadas

pelo gestor de pessoal e órgão de controle interno, e não notou, nos atos submetidos a registro, a

ocorrência de falhas ou irregularidades que possam macular as concessões (...).

440


5. A despeito de não constar nos atos concessórios, verifica-se que integra a estrutura de

proventos atuais (peça 1) de todos os inativos a vantagem denominada ‘Bônus de Eficiência’, que

merece atenção especial.

6. A partir do advento da Medida Provisória 765/2016, transformada na Lei 13.464/2017,

modificou-se o regime remuneratório dos servidores pertencentes à carreira de Auditoria-Fiscal do

Trabalho, que passaram a perceber seus vencimentos acrescidos do Bônus de Eficiência e

Produtividade. Tal Bônus de Eficiência estendeu-se aos inativos e pensionistas, conforme dispõe o art.

17, §§ 2º e 3º, da supramencionada lei:

‘Art. 17. Os ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal do Trabalho terão direito ao valor individual

do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho por servidor, na

proporção de 1 (um inteiro)

§ 1o Os servidores ativos em efetivo exercício no cargo de Auditor-Fiscal do Trabalho

receberão o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho

proporcionalmente ao período em atividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos

na tabela ‘b’ do Anexo III desta Lei, aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo.

§ 2o Os aposentados receberão o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de

Auditoria-Fiscal do Trabalho correspondente ao período em inatividade, de acordo com os

percentuais de bonificação definidos na tabela ‘b’ do Anexo IV desta Lei, aplicáveis sobre a

proporção prevista no caput deste artigo.

§ 3o Os pensionistas farão jus ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de

Auditoria-Fiscal do Trabalho da seguinte forma, aplicável sobre a proporção prevista no caput deste

artigo:

I - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na atividade, o valor

do Bônus será pago observado o disposto na tabela ‘b’ do Anexo III desta Lei, aplicando-se o disposto

na tabela ‘b’ do Anexo IV desta Lei para fins de redução proporcional da pensão a partir do momento

em que for instituída;

II - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na inatividade, o

valor do Bônus será o mesmo valor pago ao inativo, observado o tempo de aposentadoria, conforme o

disposto na tabela ‘b’ do Anexo IV desta Lei’.

7. A respeito dessa modificação de regime remuneratório, entende-se não haver qualquer

impedimento legal, haja vista que foi oriundo de Medida Provisória convertida em Lei pelo Congresso

Nacional.

8. Entretanto, chama atenção o art. 24 da citada Lei, onde se estabelece que o valor do Bônus

de Eficiência e Produtividade não integrará o vencimento básico, não servirá de base de cálculo para

adicionais, gratificações ou qualquer outra vantagem pecuniária e não constituirá base de cálculo de

contribuição previdenciária:

‘Art. 24. O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do

Trabalho não integrará o vencimento básico, não servirá de base de cálculo para adicionais,

gratificações ou qualquer outra vantagem pecuniária e não constituirá base de cálculo de

contribuição previdenciária’.

9. Esse dispositivo legal chamou atenção porque o art. 17 da supramencionada Lei estendeu o

pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade aos inativos e pensionistas sem a devida

contribuição previdenciária, o que contraria o regime solidário e contributivo da Previdência Social,

mesmo levando em consideração os diferentes percentuais definidos nas tabelas mencionadas nos §§

2º e 3º do art. 17, uma vez que seria devido em qualquer hipótese o mínimo de 35% sobre os valores

definidos no art. 21 da Lei 13.464/2017 e o que vier a ser definido pelo Comitê Gestor mencionado no

art. 16 da mesma lei.

10. É de conhecimento notório que o Brasil adota dois modelos de previdência social: a)

modelo de repartição simples, de caráter obrigatório e contributivo, fundamentado no princípio da

441


solidariedade; e b) modelo de capitalização, considerado como um regime complementar, de caráter

facultativo.

11. O primeiro modelo de previdência social, aplicado ao caso, encontra-se fundamentado nos

artigos 40, 201 e 202 do texto constitucional.

12. O regime próprio de previdência social (RPPS), que é objeto da presente análise, é de

natureza pública, filiação obrigatória, repartição simples, benefício definido, caráter contributivo e

solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos

pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

13. A previdência dos servidores públicos efetivos encontra amparo no art. 40 da Constituição

Federal. Ela sofreu profundas alterações com as reformas introduzidas pelas Emendas

Constitucionais 20/1998, 41/2003 e 47/2005. Em sede infraconstitucional, os regimes próprios de

previdência estão regulamentados pela Lei 9.717/1998.

14. As reformas no Sistema de Previdência Social do Brasil, introduzidas pelas Emendas

Constitucionais 20/1998 e 41/2003, promoveram diversas alterações no texto constitucional e na

estrutura previdenciária brasileira. Para a previdência dos servidores públicos, o ponto de maior

discussão foi a incidência de contribuição previdenciária sobre os inativos, que somente foi possível

com a mudança no texto constitucional. Essas reformas previdenciárias tiverem como objetivo o

equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.

15. O Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, introduzido pela primeira reforma (EC

20/1998), veio dar segurança ao sistema e corrigir distorções promovidas por legislações anteriores

que não se preocupavam com as obrigações que os direitos concedidos geravam para toda a

sociedade brasileira.

16. Com a instituição do Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, uma nova fase da

Previdência Social foi inaugurada, trazendo a necessidade de uma legislação que considere a

necessidade de sustentabilidade financeira do sistema e que permita a concessão de benefícios com

uma estreita relação com os valores contribuídos.

17. O sistema previdenciário é de grande importância na sociedade. Não se pode negar o

auxílio que esse sistema traz para grande parcela da sociedade, desde a manutenção de renda para os

usuários do sistema até a segurança social para aqueles que sabem que podem contar com a

previdência quando necessitarem. Diante disso, para que isso aconteça, é necessário que o sistema

previdenciário se sustente no presente e no futuro. De nada adianta um sistema que ofereça diversos

benefícios e que na prática seja inviável sua manutenção. Foi com esse intuito que foi

constitucionalizado o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial para o sistema previdenciário

brasileiro.

18. O Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial busca dar uma realista relação entre a

arrecadação previdenciária e os gastos com benefícios. Muitos acreditam que esse princípio veio

suprimir diversos direitos dos segurados da previdência, mas, o que ocorre, é que esse princípio veio

corrigir distorções para garantir a manutenção dos benefícios atuais e futuros.

19. Equilíbrio financeiro, então, é o equilíbrio entre as receitas e as despesas do sistema

previdenciário no mesmo exercício financeiro. No sistema previdenciário brasileiro de repartição,

conforme já citado, as contribuições arrecadadas custeiam os benefícios que estão sendo pagos nesse

momento – é o chamado pacto de gerações, em que uma geração custeia os benefícios recebidos por

outra geração. Assim, é necessário que o montante que é arrecadado seja igual ou superior ao

montante que o sistema gasta para manter os benefícios previdenciários.

20. O Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, assim, se constitui como um princípio que

busca o equilíbrio das contas da previdência social, sob o aspecto financeiro e atuarial, global e

individual. É um princípio que busca garantir a manutenção do sistema previdenciário, fazendo com

que os benefícios devidos por lei sejam satisfeitos no presente e no futuro. Utiliza, para isso, técnicas

financeiras e atuariais que considerem fatores como a variação demográfica da população, volume de

442


contribuições e de benefícios em manutenção, períodos de contribuição de manutenção de benefícios,

além de diversos outros fatores que devam ser considerados para que haja esse equilíbrio.

21. A importância desse princípio fica evidente com a sua inserção no texto constitucional,

colocando-o como princípio constitucional. Isso mostra a preocupação do detentor do poder

constituinte de reforma, o legislador federal, com o equilíbrio econômico da previdência social. E não

é para menos essa preocupação, pois dada a importância da previdência social na sociedade, nada

mais legítimo do que a preocupação de manter um sistema que seja sustentável e duradouro, sem

riscos de quebra ou que a sociedade tenha que arcar com custos elevados que, em vez de ter um

caráter social, acabam promovendo a desigualdade de renda no Brasil.

22. O motivo desse primado ter sido guinado à altura constitucional é sua absoluta

imperiosidade no contexto do ordenamento. Sem seu perfilhamento, dificilmente o administrador

público ou o particular lograrão a intenção inicial a que se propuseram, vale dizer a segurança da

ordem previdenciária.

23. O princípio foi inserido no texto da Lei Maior como mandamento a ser perseguido pelo

legislador ordinário e acompanhado de perto pelo organizador da Previdência Social. Não se trata de

abstração especulativa ou construção doutrinária; é comando dispositivo invocável em face de

medidas que atentem contra sua determinação. Se ignorado pelo administrador ou legislador

ordinário, vale dizer, pelo aplicador da regra previdenciária, a providência tomada reveste-se da

classificação jurídica de inconstitucionalidade, sobrevindo os consectários inerentes.

24. É exatamente visando esse equilíbrio financeiro que o Governo Federal encaminhou no final

do exercício de 2016 uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC 287 – Câmara dos Deputados)

com diversas modificações no regime de previdência dos servidores públicos e dos trabalhadores da

iniciativa privada.

25. Ao averiguar a justificativa apresentada pelo Governo Federal na apresentação dessa PEC

287, verifica-se que o seu objetivo é exatamente o equilíbrio e sustentabilidade do sistema, conforme

texto abaixo extraído da Mensagem assinada pelo Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado da

Fazenda, Henrique de Campos Meirelles:

‘Submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência proposta de Emenda Constitucional que

altera os arts. 37, 40, 109, 149, 167, 195, 201 e 203 da Constituição Federal, estabelece regras de

transição e dá outras providências, com o intuito de fortalecer a sustentabilidade do sistema de

seguridade social, por meio do aperfeiçoamento de suas regras, notadamente no que se refere aos

benefícios previdenciários e assistenciais. A realização de tais alterações se mostra indispensável e

urgente, para que possam ser implantadas de forma gradual e garantam o equilíbrio e a

sustentabilidade do sistema para as presentes e futuras gerações’.

26. Diante disso, esta Unidade Técnica entende que os §§ 2º e 3º do artigo 17 da Medida

Provisória 765/2016, convertida na Lei 13.494/2017, vão de encontro ao que estabelece o regime

solidário e contributivo da Previdência Social (art. 40, caput, da Constituição Federal) introduzido

pela Emenda Constitucional 20/1998.

27. Visando reforçar essa afirmativa, vejamos abaixo entendimentos do Supremo Tribunal

Federal sobre o tema:

‘O princípio da solidariedade se presta a universalizar o âmbito de potenciais contribuintes,

mitigando a referibilidade que é própria das contribuições. Não se presta o referido postulado a

legitimar distorções na base de cálculo das contribuições, as quais, no intuito desmedido de

arrecadar, acarretam o desvirtuamento da natureza retributiva que deve marcar os regimes de

previdência’ (ARE 669.573 AgR, rel. min. Roberto Barroso, j. 4-8-2015, 1ª T, DJE de 26-8-2015).

‘O sistema público de previdência social é fundamentado no princípio da solidariedade (art.

3º, I, da CB/1988), contribuindo os ativos para financiar os benefícios pagos aos inativos. Se todos,

inclusive inativos e pensionistas, estão sujeitos ao pagamento das contribuições, bem como aos

aumentos de suas alíquotas, seria flagrante a afronta ao princípio da isonomia se o legislador

http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=9232138

443


distinguisse, entre os beneficiários, alguns mais e outros menos privilegiados, eis que todos

contribuem, conforme as mesmas regras, para financiar o sistema. Se as alterações na legislação

sobre custeio atingem a todos, indiscriminadamente, já que as contribuições previdenciárias têm

natureza tributária, não há que se estabelecer discriminação entre os beneficiários, sob pena de

violação do princípio constitucional da isonomia’ (RE 450.855 AgR, rel. min. Eros Grau, j. 23-8-

2005, 1ª T, DJ de 9-12-2005).

‘Impossibilidade da incidência de contribuição previdenciária sobre o terço constitucional de

férias. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que somente as parcelas que podem ser

incorporadas à remuneração do servidor para fins de aposentadoria podem sofrer a incidência da

contribuição previdenciária’ (AI 710.361 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 7-4-2009, 1ª T, DJE de 8-5-

2009, e AI 712.880 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 26-5-2009, 1ª T, DJE de 11-9-2009).

28. Percebe-se que é entendimento pacífico do STF de que somente as parcelas que podem ser

incorporadas à remuneração do servidor para fins de aposentadoria podem sofrer a incidência da

contribuição previdenciária.

29. Com base nessa jurisprudência do STF, esta Unidade Técnica entende que a recíproca

também é verdadeira, ou seja, somente as parcelas que sofrem a incidência da contribuição

previdenciária podem ser incorporadas à remuneração do servidor para fins de aposentadoria e

pensões.

30. Segundo lição de José dos Santos Carvalho Filho (in Manual de Direito Administrativo: 28.

ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 716. Edição eletrônica),

‘Não há a menor dúvida de que os benefícios previdenciários são, como regra, caracterizados

pela onerosidade, o que significa que sua concessão implica utilização de recursos públicos,

normalmente vultosos em face do quantitativo de beneficiários. Sendo assim, é natural que tais

benefícios devam refletir a contraprestação pelos valores que o servidor vai paulatinamente pagando

a título de contribuição. Por essa razão, a Constituição foi bem clara ao estabelecer, para os

servidores públicos, ‘regime de previdência de caráter contributivo’, de forma a ser preservado o

equilíbrio financeiro e atuarial, como consta do art. 40, caput, da CF, com a redução da EC nº

20/98’.

31. Esta Corte de Contas já se pronunciou sobre essa matéria. O item 9.2.1 do Acórdão

1.286/2008-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Marcos Bemquerer, esclarece que:

‘9.2.1. no regime contributivo previdenciário constitucional é vedado ao servidor público

carrear para os proventos da aposentadoria ou para a pensão por ele instituída parcela da

remuneração sobre a qual não incidiu desconto previdenciário’.

32. Diante de tais considerações, nota-se que o sistema de contributividade cria um dever aos

servidores de pagar as contribuições, durante o período de atividade, de forma paulatina e sucessiva,

visando sua qualidade de futuro beneficiário. No entanto, após a inatividade remunerada, em gozo

dos benefícios previdenciários, tais contribuições também serão necessárias, pois visam ao equilíbrio

financeiro e atuarial, de forma que haja a maior correspondência possível entre o ônus da

contribuição e o valor dos benefícios. O art. 1º, caput e inciso II, da Lei 9.717/1998 dispõe

expressamente que os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal

deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir

o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observado o financiamento mediante recursos provenientes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e

militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes.

33. Quanto à solidariedade, mais uma vez, José dos Santos Carvalho Filho salienta que (in

Manual de Direito Administrativo: 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 718. Edição eletrônica):

‘A solidariedade em relação ao regime está a indicar que a contribuição previdenciária não se

destina apenas a assegurar benefício do contribuinte e à sua família, mas, ao contrário, assume

http://www.stf.jus.br/jurisprudencia/IT/frame.asp?classe=RE-AgR&processo=450855&origem=IT&cod_classe=539

http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=591919&idDocumento=&codigoClasse=510&numero=710361&siglaRecurso=AgR&classe=AI

http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=597494&idDocumento=&codigoClasse=510&numero=712880&siglaRecurso=AgR&classe=AI

444


objetivo também de caráter social, exigindo-se que pessoas já beneficiadas pelo regime continuem

tendo a obrigação de pagar a contribuição previdenciária, agora não mais para o exercício do direito

próprio, mas sim em favor do sistema do qual são integrantes, ainda que já tenham conquistado seu

direito pessoal. É exatamente nesse aspecto, em que o contribuinte socorre o sistema, que se deve

entender ser solidário o regime de previdência’.

34. Então, é a manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário a

principal justificativa para a solidariedade da pessoa federativa, dos servidores ativos, inativos e

pensionistas, no que tange às contribuições previdenciárias.

35. Assim, não é possível se imaginar que o texto inserido no art. 17 da Medida Provisória

765/2016, convertida na Lei 13.464/2017, tenha como objetivo estender o pagamento do bônus de

eficiência aos inativos e pensionistas sem que tal parcela sofra incidência da contribuição

previdenciária, conforme previsto no art. 24 da mesma Lei, afrontando claramente a Constituição

Federal.

36. É de conhecimento da sociedade que o Poder Público Federal vem divulgando nos últimos

meses o aumento considerado nos gastos da Previdência Social, sendo esse aumento o grande vilão

para o desequilíbrio do sistema, o que resultou no envio pelo Governo Federal de proposta de

mudança do sistema previdenciário.

37. Conforme notícia publicada pelo Governo Federal, no dia 26/1/2017, disponível no link

‘http://www.previdencia.gov.br/2017/01/rgps-deficit-da-previdencia-social-em-2016-foi-de-r-1519-

bilhoes/’, em 2016, a Previdência Social registrou um déficit de R$ 151,9 bilhões, crescimento de

59,7% em relação ao exercício de 2015.

38. Conforme se verifica no contracheque extraído do Siape, sobre o valor do Bônus de

Eficiência, a despeito de ser incorporado aos proventos de aposentadoria e pensões, não incide

contribuição previdenciária, com respaldo no art. 24 da Lei 13.464/2017, o que se reafirma afronta a

Constituição Federal (art. 40, caput), especialmente o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial,

que é resultante do regime solidário e contributivo da Previdência Social.

39. Com isso, conclui-se que o pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade aos inativos e

pensionistas, na forma dos §§ 2º e 3º do art. 17 da Lei 13.464/2017, afronta o art. 40, caput, da

Constituição Federal, por falta de incidência, na atividade, de contribuição previdenciária sobre a

referida parcela remuneratória.

40. Nesse caso, como se trata afronta dos §§ 2º e 3º, incisos I e II, do art. 17 da Lei 13.464/2017

em face do art. 40, caput, da Constituição Federal, cabe a este Tribunal, no âmbito do controle difuso

ou incidental de constitucionalidade, afastar a incidência/aplicação dos supramencionados

dispositivos infraconstitucionais para o caso concreto.

41. É sabido que no Brasil o sistema de controle de constitucionalidade é misto, ou seja, difuso

ou concentrado.

42. No sistema de controle de constitucionalidade difuso, que aqui se aplica, cabe ao juiz

monocrático ou tribunal (órgão colegiado) deixar de aplicar a norma no caso concreto. Isso quer

dizer que esse sistema é exercido no âmbito do caso concreto, tendo, portanto, natureza subjetiva, por

envolver interesses das partes. Assim, permite a todo e qualquer juiz ou tribunal analisar o controle de

constitucionalidade. Estes (juiz ou tribunal), por sua vez, não julga a inconstitucionalidade de uma lei

ou ato normativo em tese, mas apenas a questão e deixa de aplicá-la por achar inconstitucional

àquele caso específico que está julgando.

43. Assim, o juiz ou tribunal irá apreciar a questão pré-judicial, que é possessória, sem a qual

não há como dar a sua sentença final. Então, após essa fase, o juiz ou tribunal faz o julgamento do

mérito do processo como procedente ou improcedente a ação. Caso entenda como improcedente,

afasta a aplicação da lei por considerá-la inconstitucional no caso concreto, e fundamenta sua

decisão sob a alegação de que a lei que uma das partes utilizou não procede, a título de ser

prejudicial na apreciação do mérito daquele caso específico.

445


44. No âmbito da competência deste Tribunal, regulada pelo art. 71 da Constituição Federal de

1998, não há disposição expressa que faculte ao TCU afastar a aplicação de leis consideradas

inconstitucionais.

45. Entretanto, com a superveniência da nova Constituição, ampliou-se, de modo extremamente

significativo, a esfera de competência dos Tribunais de Contas, os quais, distanciados do modelo

inicial consagrado na Constituição republicana de 1891, foram investidos de poderes mais amplos,

que ensejam, agora, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das

pessoas estatais e das entidades e órgãos de sua administração direta e indireta.

46. No exercício da sua função constitucional de controle, o Tribunal de Contas da União

procede, dentre outras atribuições, a verificação da legalidade da aposentadoria, e determina – tal

seja a situação jurídica emergente do respectivo ato concessivo – a efetivação, ou não, de seu

registro.

47. Assim, constatada a ocorrência de vício de legalidade no ato concessivo de aposentadoria,

torna-se lícito ao Tribunal de Contas da União - especialmente ante a ampliação do espaço

institucional de sua atuação fiscalizadora - recomendar ao órgão ou entidade competente que adote

as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei, evitando, desse modo, a medida radical da

recusa de registro.

48. Se o órgão de que proveio o ato juridicamente viciado, agindo nos limites de sua esfera de

atribuições, recusar-se a dar execução a diligência recomendada pelo Tribunal de Contas da União -

reafirmando, assim, o seu entendimento quanto a plena legalidade da concessão da aposentadoria -,

caberá à Corte de Contas, então, pronunciar-se, definitivamente, sobre a efetivação do registro.

49. Ora, não admitir que o TCU possa efetivar controle difuso de constitucionalidade seria

restringir substancialmente a competência constitucional atribuída a esta Corte de Contas, pois em

diversas oportunidades depara-se com aplicação de normas em face da Constituição Federal.

50. Nesse ponto, o voto do Ministro Benjamin Zymler, no Acórdão 2.000/2017 – TCU –

Plenário, explicitou:

‘24. Do exposto, resulta que o controle de constitucionalidade, na atual sistemática adotada

pela Constituição da República, pode e deve ser realizado por todos os poderes constituídos,

impondo-se que a análise do enunciado nº 347 da Súmula do Supremo Tribunal Federal se dê sob este

contexto’.

51. Assim, segundo a Súmula STF 347, o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições,

pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público.

52. No voto condutor do Acórdão 2.000/2017-Plenário, o Ministro Benjamin Zymler deixou

claro que:

‘31. Parece, claro, assim, que, onde há jurisdição, há o poder-dever de se declarar a

inconstitucionalidade das leis e dos atos administrativos incompatíveis com a Constituição. Afinal de

contas, para que o TCU possa cumprir a sua missão de assegurar a efetiva e regular gestão dos

recursos públicos em benefício da sociedade, não há como se admitir que atos contrários aos

princípios constitucionais sejam tolerados, mesmo quando travestidos de lei. Daí a atualidade do

entendimento do Supremo Tribunal Federal, consubstanciado na Súmula nº 347, segundo a qual:

‘O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade

das leis e atos do Poder Público.’

32. Evidentemente que essa competência do TCU refere-se à apreciação da constitucionalidade

das leis e atos do Poder Público em caráter incidental e a cada caso concreto que lhe é submetido,

com efeitos apenas entre as partes, haja vista que a declaração de inconstitucionalidade em abstrato,

com efeito erga omnes, somente compete ao STF.

33. Na verdade, parece cristalino que a Súmula 347 nada mais fez do que explicitar as

atribuições outorgadas ao TCU pela Carta Magna, hoje constantes de rol bem mais extenso do que o

da Constituição de 1946. Com efeito, no exercício de suas atribuições constitucionais, o TCU procede

446


à análise de conformidade dos atos praticados pelos gestores públicos e demais responsáveis por bens

e valores da União com o ordenamento jurídico vigente, em cujo vértice encontra-se a Constituição

Federal. Em muitos casos, portanto, essa análise depende da interpretação de normas que regem tais

atos e de seu confronto com a Constituição Federal. Daí a razão de ser da multicitada Súmula 347 do

STF.

34. Tem-se, assim, que a suposta revogação do enunciado nº 347 da Súmula do Supremo

Tribunal Federal suscitada pela recorrente representaria uma capitis diminutio das competências

constitucionais atribuídas a esta Corte de Contas pelo constituinte originário, uma vez que, para o

exercício do poder de controle inerente às atividades de fiscalização e auditoria, o TCU passaria a se

subordinar tão somente à lei e não à Constituição Federal.

35. Por fim, no que diz respeito à inexistência de autorização constitucional ou legal expressa

para que o TCU possa apreciar a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público, nos termos da

Súmula 347 do STF, é de se invocar a doutrina dos poderes implícitos, oriunda do direito norte-

americano, sobre a qual o Ministro Celso de Mello, ao julgar o MS nº 24.510/DF, que também tratou

das competências do TCU, prestou os seguintes ensinamentos:

‘O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Entendo, Senhor Presidente, que o poder

cautelar também compõe a esfera de atribuições institucionais do Tribunal de Contas, pois se acha

instrumentalmente vocacionado a tornar efetivo o exercício por essa Alta Corte das múltiplas e

relevantes competências que lhe foram diretamente outorgadas pelo próprio texto da Constituição da

República.

Isso significa que a atribuição de poderes explícitos ao Tribunal de Contas, tais como

enunciados no art. 71 da Carta Fundamental da República, supõe que se lhe reconheça, ainda que por

implicitude, a titularidade de meios destinados a viabilizar a adoção de medidas cautelares

vocacionadas a conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim, que se

neutralizem situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário público.

Impende considerar, no ponto, em ordem a legitimar esse entendimento, a formulação que se fez

em torno dos poderes implícitos, cuja doutrina, construída pela Suprema Corte dos Estados Unidos da

América, no célebre caso McCULLOCH v. MARYLAND (1819), enfatiza que a outorga de

competência expressa a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo

órgão, dos meios necessários à integral realização dos fins que lhe foram atribuídos.

(...) Não fora assim, e desde que adotada, na espécie, uma indevida perspectiva reducionista,

esvaziar-se-iam, por completo, as atribuições constitucionais expressamente conferidas ao Tribunal

de Contas da União.’

36. Com esse entendimento, o STF reconheceu ao Tribunal de Contas da União o poder geral de

cautela. Da mesma forma, mesmo na ausência de previsão constitucional ou legal expressa e em

homenagem ao princípio da supremacia da Constituição, impõe-se reconhecer ao TCU o poder de

afastar a aplicação das leis por ele consideradas inconstitucionais, no regular exercício de suas

atribuições constitucionais.

37. De resto, cumpre dizer que a ampla legitimação para o controle abstrato de

constitucionalidade, conferida pela atual Carta Política, não eliminou o controle difuso de

constitucionalidade, ainda que possa tê-lo reduzido, sendo certo que ainda hoje podem os juízes e

tribunais declarar, em cada caso concreto, a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos do

poder público. Em menor extensão, segundo o STF, pode o TCU deixar de aplicar ao caso concreto

sob sua análise lei que considere inconstitucional. Nesse contexto, pode-se afirmar que permanecem

válidos os pressupostos que ensejaram a edição pelo STF da Súmula de nº 347 em 1963.

38. Afastada a tese de que este Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições

constitucionais, não pode apreciar a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público, cumpre,

agora, analisar o caso concreto ora submetido a julgamento”.

447


53. Portanto, a despeito de não haver disposição expressa na Constituição Federal que faculte

ao TCU afastar a aplicação de leis consideradas inconstitucionais, o STF reconheceu, por meio da

Súmula 347, que o TCU pode deixar de aplicar ao caso concreto sob sua análise lei que considere

inconstitucional.

54. Então, para apreciação dos atos de aposentadoria integrantes dos autos, propõe-se ao

Excelentíssimo Ministro-Relator que, nos termos do art. 97 da Constituição Federal, c/c art. 15, inciso

I, alínea ‘e’, do Regimento Interno do TCU, submeta o presente processo à deliberação do Plenário

para que se afaste a aplicação dos §§ 2º e 3º, incisos I e II, do art. 17 da Lei 13.464/2017, no caso

concreto, por considerar incompatível com o art. 40, caput, da Constituição Federal.

55. Afastada a aplicação, no caso concreto, dos §§ 2º e 3º, incisos I e II, do art. 17 da Lei

13.464/2017, passaremos à análise do mérito dos atos de aposentadoria, ora submetidos a registro,

com base no art. 71, inciso III, da Constituição Federal.

56. Conforme se verifica no contracheque extraído do Siape, a Unidade Jurisdicionada

promoveu o pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade aos aposentados e pensionistas, sem

que, na atividade, essa parcela sofra incidência de contribuição previdenciária, com respaldo no art.

24 da Lei 13.464/2017, o que, como já foi dito, afronta o art. 40, caput, da Constituição Federal,

especialmente o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, que é resultante do regime solidário e

contributivo da Previdência Social.

57. Diante disso, como o valor do Bônus de Eficiência foi instituído após a vigência da

aposentadoria, entende-se que os atos de aposentadoria podem ser apreciados pela legalidade, uma

vez que não contêm falhas na sua versão submetida a registro, nos termos da Resolução TCU

206/2007, art. 6º, § 2º.

58. Todavia, em razão da não incidência de contribuição previdenciária sobre o valor do Bônus

de Eficiência e Produtividade aos servidores em atividade, entende-se que cabe determinação à

Unidade Jurisdicionada para que exclua essa parcela dos proventos de aposentadoria, uma vez que

seu pagamento, na forma concedida pela Lei 13.464/2017, afronta a Constituição Federal, a

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Contas da União.

59. Nada obstante, deve-se dispensar a devolução dos valores indevidamente recebidos de boa-

fé, nos termos do Enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência deste Tribunal.

60. Por fim, vale destacar que os atos deram entrada neste Tribunal há menos de cinco anos,

não sendo aplicável, portanto, o procedimento de contraditório e ampla defesa determinado pelo

Acórdão 587/2011-TCU-Plenário.

CONCLUSÃO

61. A abrangência e a profundidade das verificações levadas a efeito fundamentam convicção de

que os atos de aposentadoria podem ser apreciados pela legalidade, uma vez que não contêm falhas

em sua versão submetida a registro, nos termos da Resolução TCU 206/2007, art. 6º, § 2º.

62. Todavia, em razão da não incidência de contribuição previdenciária sobre o valor do Bônus

de Eficiência e Produtividade aos servidores em atividade, assim como pelo pagamento dessa parcela

remuneratória aos inativos e pensionistas sem direito à paridade, entende-se que cabe determinação à

Unidade Jurisdicionada para que exclua essa parcela dos proventos de aposentadoria, uma vez que

seu pagamento, na forma concedida pela Lei 13.464/2017, afronta a Constituição Federal, a

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Contas da União.


63. Ante o exposto, com fundamento nos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal, 1o, inciso

V, e 39, inciso II, da Lei 8.443/1992 e 260, § 1o, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da

União, propõe-se:

a) considerar legais e conceder os registros dos atos de aposentadoria constantes do presente

processo;

448


b) dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé, consoante o

disposto no Enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência do TCU;

c) que o Excelentíssimo Ministro-Relator, nos termos do art. 97 da Constituição Federal, c/c art.

15, inciso I, alínea ‘e’, do Regimento Interno do TCU, submeta o presente processo à deliberação do

Plenário para que se afaste a aplicação dos §§ 2º e 3º, incisos I e II, do art. 17 da Lei 13.464/2017, no

caso concreto, por incompatíveis com o art. 40, caput, da Constituição Federal;

d) determinar à Unidade Jurisdicionada que:

d.1) exclua dos proventos o valor alusivo ao Bônus de Eficiência e Produtividade, no prazo 15

(quinze) dias, contado a partir da ciência desta deliberação, sujeitando-se a autoridade administrativa

omissa à responsabilidade solidária, nos termos do art. 262, caput, do Regimento Interno do TCU;

d.2) comunique os interessados do teor desta decisão, alertando-os de que o efeito suspensivo

proveniente da interposição de eventuais recursos não os exime da devolução dos valores percebidos

indevidamente após a respectiva notificação, caso os recursos não sejam providos;

d.3) no prazo de trinta dias, contados da ciência da decisão, envie a este Tribunal documentos

comprobatórios de que os interessados estão cientes do julgamento deste Tribunal.”

É o relatório.

VOTO

Esclareço, de início, que trago este processo à apreciação do Plenário com fulcro no art. 17, §§

1º e 2º, do Regimento Interno.

2. Em exame cinco aposentadorias concedidas pela Superintendência Regional do Trabalho e

Emprego no Estado do Rio Grande do Sul.

3. A Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) manifesta-se favoravelmente ao registro dos

atos, uma vez não identificadas falhas nas versões submetidas ao Tribunal. Nada obstante, sugere, nos

termos do art. 6º, § 2º, da Resolução 206/2007, determinação à origem para que exclua dos proventos a

parcela referente ao Bônus de Eficiência e Produtividade, instituído pela Lei 13.464/2017, uma vez

que, não constituindo a vantagem base de cálculo de contribuição previdenciária, sua inclusão no

benefício ofende a Constituição Federal.

4. O Ministério Público põe-se de acordo com a unidade técnica.

5. Acompanho, por seus fundamentos, os pareceres.

6. Em preliminar, acerca da possibilidade de esta Corte proceder ao exame incidental de

inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, hipótese, aliás, expressamente prevista

no § 2º do art. 17 de seu Regimento Interno, permito-me transcrever excerto do voto por mim

proferido no âmbito do TC-021.009/2017-1, o qual veio a fundamentar o Acórdão 2.000/2017-

Plenário:

“20. O controle de constitucionalidade, que tem como único objetivo a preservação da

supremacia da Constituição, é o único meio pelo qual os poderes constituídos poderão fazer o exame

da adequação das leis e dos atos normativos à Constituição, do ponto de vista material ou formal, em

estrita observância ao princípio da compatibilidade vertical, segundo o qual a validade e, portanto, a

aplicação da norma inferior depende de sua compatibilidade com a Constituição Federal.

............................................................................................................................................

31. Parece, claro, assim, que, onde há jurisdição, há o poder-dever de se declarar a

inconstitucionalidade das leis e dos atos administrativos incompatíveis com a Constituição. Afinal de

contas, para que o TCU possa cumprir a sua missão de assegurar a efetiva e regular gestão dos

recursos públicos em benefício da sociedade, não há como se admitir que atos contrários aos

449


princípios constitucionais sejam tolerados, mesmo quando travestidos de lei. Daí a atualidade do

entendimento do Supremo Tribunal Federal, consubstanciado na Súmula nº 347, segundo a qual:

‘O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade

das leis e atos do Poder Público.’

32. Evidentemente que essa competência do TCU refere-se à apreciação da constitucionalidade

das leis e atos do Poder Público em caráter incidental e a cada caso concreto que lhe é submetido,

com efeitos apenas entre as partes, haja vista que a declaração de inconstitucionalidade em abstrato,

com efeito erga omnes, somente compete ao STF.

33. Na verdade, parece cristalino que a Súmula 347 nada mais fez do que explicitar as

atribuições outorgadas ao TCU pela Carta Magna, hoje constantes de rol bem mais extenso do que o

da Constituição de 1946. Com efeito, no exercício de suas atribuições constitucionais, o TCU procede

à análise de conformidade dos atos praticados pelos gestores públicos e demais responsáveis por bens

e valores da União com o ordenamento jurídico vigente, em cujo vértice encontra-se a Constituição

Federal. Em muitos casos, portanto, essa análise depende da interpretação de normas que regem tais

atos e de seu confronto com a Constituição Federal. Daí a razão de ser da multicitada Súmula 347 do

STF.

34. Tem-se, assim, que a suposta revogação do enunciado nº 347 da Súmula do Supremo

Tribunal Federal (...) representaria uma capitis diminutio das competências constitucionais

atribuídas a esta Corte de Contas pelo constituinte originário, uma vez que, para o exercício do poder

de controle inerente às atividades de fiscalização e auditoria, o TCU passaria a se subordinar tão

somente à lei e não à Constituição Federal.

............................................................................................................................................

37. De resto, cumpre dizer que a ampla legitimação para o controle abstrato de

constitucionalidade, conferida pela atual Carta Política, não eliminou o controle difuso de

constitucionalidade, ainda que possa tê-lo reduzido, sendo certo que ainda hoje podem os juízes e

tribunais declarar, em cada caso concreto, a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos do

poder público. Em menor extensão, segundo o STF, pode o TCU deixar de aplicar ao caso concreto

sob sua análise lei que considere inconstitucional. Nesse contexto, pode-se afirmar que permanecem

válidos os pressupostos que ensejaram a edição pelo STF da Súmula de nº 347 em 1963.”

7. No mérito, não há como admitir o pagamento a inativos e pensionistas do chamado Bônus de

Eficiência e Produtividade, ainda que tal pagamento encontre previsão em dispositivos da Lei

13.464/2017, porquanto essa mesma Lei exclui a vantagem da base de cálculo da contribuição

previdenciária dos segurados:

“Art. 17. Os ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal do Trabalho terão direito ao valor individual

do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho por servidor, na

proporção de 1 (um inteiro).

§ 1o Os servidores ativos em efetivo exercício no cargo de Auditor-Fiscal do Trabalho

receberão o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho

proporcionalmente ao período em atividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos

na tabela ‘b’ do Anexo III desta Lei, aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo.

§ 2o Os aposentados receberão o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de

Auditoria-Fiscal do Trabalho correspondente ao período em inatividade, de acordo com os

percentuais de bonificação definidos na tabela ‘b’ do Anexo IV desta Lei, aplicáveis sobre a

proporção prevista no caput deste artigo.

§ 3o Os pensionistas farão jus ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de

Auditoria-Fiscal do Trabalho da seguinte forma, aplicável sobre a proporção prevista no caput deste

artigo:

I - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na atividade, o valor

do Bônus será pago observado o disposto na tabela ‘b’ do Anexo III desta Lei, aplicando-se o disposto

450


na tabela ‘b’ do Anexo IV desta Lei para fins de redução proporcional da pensão a partir do momento

em que for instituída;

II - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na inatividade, o

valor do Bônus será o mesmo valor pago ao inativo, observado o tempo de aposentadoria, conforme o

disposto na tabela ‘b’ do Anexo IV desta Lei.

............................................................................................................................................

Art. 24. O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do

Trabalho não integrará o vencimento básico, não servirá de base de cálculo para adicionais,

gratificações ou qualquer outra vantagem pecuniária e não constituirá base de cálculo de

contribuição previdenciária.”

8. Com efeito, o pagamento a inativos e pensionistas – inclusive aqueles sem paridade – de

vantagem de natureza pro labore faciendo expressamente excluída da base de cálculo da contribuição

previdenciária ofende diversos dispositivos inseridos no art. 40 da Constituição Federal, como segue:

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter

contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e

inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o

disposto neste artigo.

§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão

aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17:

........................................................................................................................................

§ 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão

consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de

previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.

§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de

aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos

em leis complementares, os casos de servidores:

I - portadores de deficiência;

II - que exerçam atividades de risco;

III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a

integridade física.

.................................................................................................................................. ......

§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo

regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do

regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para

os servidores titulares de cargos efetivos.”

9. No ponto, a jurisprudência do TCU é bem ilustrada pelo Acórdão 1.286/2008-Plenário, vazado

nos seguintes termos:

“9.2.1 no regime contributivo previdenciário constitucional é vedado ao servidor público

carrear para os proventos da aposentadoria ou para a pensão por ele instituída parcela da

remuneração sobre a qual não incidiu desconto previdenciário”.

10. Aliás, sobre a essencialidade do caráter contributivo do sistema previdenciário do

funcionalismo e, mais particularmente, a relevância do imperativo constitucional de preservação de seu

equilíbrio financeiro e atuarial, soam oportunas as considerações da Sefip:

“12. O regime próprio de previdência social (RPPS), que é objeto da presente análise, é de

natureza pública, filiação obrigatória, repartição simples, benefício definido, caráter contributivo e

solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos

pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

451


13. A previdência dos servidores públicos efetivos encontra amparo no art. 40 da Constituição

Federal. Ela sofreu profundas alterações com as reformas introduzidas pelas Emendas

Constitucionais 20/1998, 41/2003 e 47/2005. Em sede infraconstitucional, os regimes próprios de

previdência estão regulamentados pela Lei 9.717/1998.

14. As reformas no Sistema de Previdência Social do Brasil, introduzidas pelas Emendas

Constitucionais 20/1998 e 41/2003, promoveram diversas alterações no texto constitucional e na

estrutura previdenciária brasileira. Para a previdência dos servidores públicos, o ponto de maior

discussão foi a incidência de contribuição previdenciária sobre os inativos, que somente foi possível

com a mudança no texto constitucional. Essas reformas previdenciárias tiverem como objetivo o

equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.

15. O Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, introduzido pela primeira reforma (EC

20/1998), veio dar segurança ao sistema e corrigir distorções promovidas por legislações anteriores

que não se preocupavam com as obrigações que os direitos concedidos geravam para toda a

sociedade brasileira.

16. Com a instituição do Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, uma nova fase da

Previdência Social foi inaugurada, trazendo a necessidade de uma legislação que considere a

necessidade de sustentabilidade financeira do sistema e que permita a concessão de benefícios com

uma estreita relação com os valores contribuídos.

17. O sistema previdenciário é de grande importância na sociedade. Não se pode negar o

auxílio que esse sistema traz para grande parcela da sociedade, desde a manutenção de renda para os

usuários do sistema até a segurança social para aqueles que sabem que podem contar com a

previdência quando necessitarem. Diante disso, para que isso aconteça, é necessário que o sistema

previdenciário se sustente no presente e no futuro. De nada adianta um sistema que ofereça diversos

benefícios e que na prática seja inviável sua manutenção. Foi com esse intuito que foi

constitucionalizado o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial para o sistema previdenciário

brasileiro.

18. O Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial busca dar uma realista relação entre a

arrecadação previdenciária e os gastos com benefícios. Muitos acreditam que esse princípio veio

suprimir diversos direitos dos segurados da previdência, mas, o que ocorre, é que esse princípio veio

corrigir distorções para garantir a manutenção dos benefícios atuais e futuros.

19. Equilíbrio financeiro, então, é o equilíbrio entre as receitas e as despesas do sistema

previdenciário no mesmo exercício financeiro. No sistema previdenciário brasileiro de repartição,

conforme já citado, as contribuições arrecadadas custeiam os benefícios que estão sendo pagos nesse

momento – é o chamado pacto de gerações, em que uma geração custeia os benefícios recebidos por

outra geração. Assim, é necessário que o montante que é arrecadado seja igual ou superior ao

montante que o sistema gasta para manter os benefícios previdenciários.

20. O Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, assim, se constitui como um princípio que

busca o equilíbrio das contas da previdência social, sob o aspecto financeiro e atuarial, global e

individual. É um princípio que busca garantir a manutenção do sistema previdenciário, fazendo com

que os benefícios devidos por lei sejam satisfeitos no presente e no futuro. Utiliza, para isso, técnicas

financeiras e atuariais que considerem fatores como a variação demográfica da população, volume de

contribuições e de benefícios em manutenção, períodos de contribuição de manutenção de benefícios,

além de diversos outros fatores que devam ser considerados para que haja esse equilíbrio.

21. A importância desse princípio fica evidente com a sua inserção no texto constitucional,

colocando-o como princípio constitucional. Isso mostra a preocupação do detentor do poder

constituinte de reforma, o legislador federal, com o equilíbrio econômico da previdência social. E não

é para menos essa preocupação, pois dada a importância da previdência social na sociedade, nada

mais legítimo do que a preocupação de manter um sistema que seja sustentável e duradouro, sem

452


riscos de quebra ou que a sociedade tenha que arcar com custos elevados que, em vez de ter um

caráter social, acabam promovendo a desigualdade de renda no Brasil.

22. O motivo desse primado ter sido guinado à altura constitucional é sua absoluta

imperiosidade no contexto do ordenamento. Sem seu perfilhamento, dificilmente o administrador

público ou o particular lograrão a intenção inicial a que se propuseram, vale dizer a segurança da

ordem previdenciária.

23. O princípio foi inserido no texto da Lei Maior como mandamento a ser perseguido pelo

legislador ordinário e acompanhado de perto pelo organizador da Previdência Social. Não se trata de

abstração especulativa ou construção doutrinária; é comando dispositivo invocável em face de

medidas que atentem contra sua determinação. Se ignorado pelo administrador ou legislador

ordinário, vale dizer, pelo aplicador da regra previdenciária, a providência tomada reveste-se da

classificação jurídica de inconstitucionalidade, sobrevindo os consectários inerentes.”

11. A propósito, não posso deixar de abordar, ainda que de passagem, os principais argumentos

oferecidos pela Advocacia-Geral da União (AGU) ao defender, nos autos do TC-021.009/2017-1, os

pagamentos ora impugnados:

a) “não há ônus imposto ao Tesouro Nacional pelo pagamento do Bônus de Eficiência e

Produtividade aos Auditores da Receita Federal do Brasil”;

b) o bônus não tem “ligação de natureza previdenciária”, de modo que seu pagamento, mesmo

na inatividade, “não se trata de benefício previdenciário”;

c) “a tese de incidência de contribuição previdenciária sobre o Bônus de Eficiência tem por

consequência direta uma oneração maior dos cofres da União, uma vez que a contribuição patronal,

ou da União, seria o dobro daquela exigida dos servidores beneficiários”, o que acabaria “por gerar

um dano direto para a União”;

d) “o caso encerra uma aparente dificuldade do TCU em visualizar e acatar as alterações

recentes no regime previdenciário do servidor público, que evidenciam uma tendência a afastar do

âmbito previdenciário quaisquer verbas que ultrapassem o teto do Regime Geral de Previdência

Social, cujo valor é equivalente ao Regime Próprio de Previdência Social. Essa é a lógica que vem

sendo construída desde a Emenda Constitucional 41/2003, que foi reforçada pelas Leis 12.618/2012 e

13.183/2015. A alteração do regime previdenciário terá repercussão natural na forma de

remuneração do servidor público, prestigiando-se verbas que viabilizem uma lógica de ganha-ganha,

atrelando-se a percepção de parcelas financeiras aos resultados obtidos pelo serviço”.

12. Sobre os dois primeiros pontos (alíneas a e b), transcrevo excerto de minha manifestação

produzida no referido TC-021.009/2017-1:

“46. Não me impressiona o argumento de que o pagamento do Bônus de Eficiência e

Produtividade instituído pela Lei nº 13.464/2017 aos aposentados e pensionistas dos Ministérios do

Trabalho e da Fazenda não representa qualquer ônus imposto ao Tesouro Nacional, por se tratar de

vantagem custeada pela divisão direta dos recursos do FUNDAF, além de não apresentar qualquer

repercussão de natureza previdenciária.

47. Em primeiro lugar, porque, muito embora o Bônus de Eficiência e Produtividade na

Atividade Tributária e Aduaneira destinado à carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do

Brasil seja custeado pelo Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de

Fiscalização – FUNDAF, instituído pelo art. 6º do Decreto-lei nº 1.437/1975, o art. 4º da Lei nº

7.711/1988 preceitua que o referido fundo será formado pelo ‘produto da arrecadação de multas,

inclusive as que fazem parte do valor pago por execução da dívida ativa e de sua respectiva correção

monetária, incidentes sobre os tributos e contribuições administrados pela Secretaria da Receita

Federal e próprios da União, (...) excluídas as transferências tributárias constitucionais para Estados,

Distrito Federal e Municípios’.

48. Ou seja, a despeito da descentralização por meio do FUNDAF, não há dúvida de que a

referida vantagem será custeada pelas receitas tributárias da União, podendo, também, ser

453


constituído por dotações específicas consignadas na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais, na

forma do art. 8º, I, do Decreto-lei nº 1.437/1975, vale dizer, por recursos que direta ou indiretamente

pertencem ao Tesouro Nacional.

49. De outro lado, a natureza previdenciária da vantagem mostra-se evidente, pelo simples fato

de o referido benefício integrar os proventos de aposentadoria e pensão, conforme previsto nos arts.

7º e 17 da Lei nº 13.464/2017, em valor fixo e predeterminado, cuja percepção deverá levar em

consideração o tempo de serviço do servidor, observado o percentual mínimo de 35%, nos termos das

tabelas constantes do Anexo IV do referido diploma legal.

50. Vale dizer, o Bônus de Eficiência e Produtividade, de inegável natureza remuneratória,

deverá ser pago aos aposentados e pensionistas com recursos oriundos direta ou indiretamente do

Tesouro Nacional. E como a lei excluiu expressamente a incidência da contribuição previdenciária

sobre a referida vantagem, claro está que o seu pagamento na inatividade e para os pensionistas será

custeado direta ou indiretamente pelos demais servidores que compõem o Regime de Previdência dos

Servidores Públicos – RPPS, transformando os servidores e pensionistas da Carreira de Auditoria

Fiscal do Ministério da Fazenda e do Ministério do Trabalho em uma espécie de casta de servidores

com regime previdenciário distinto dos demais.”

13. Quanto ao suposto dano que a eventual instituição de contribuição previdenciária sobre o

Bônus causaria, em face da contribuição patronal (alínea c, acima), o argumento, com a devida vênia, é

desarrazoado, mormente à luz da realidade das contas públicas nacionais. Fosse como quer a AGU,

diga-se de passagem, melhor seria não cobrar contribuição nenhuma, de nenhum servidor público.

14. De fato, consideradas apenas suas fontes próprias de financiamento – a saber, as

contribuições dos servidores e a chamada contribuição patronal –, o RPPS é altamente deficitário. A

situação obriga o direcionamento, para custeio dos benefícios de inativos e pensionistas do setor

público, de expressivo volume de receitas arrecadadas de outras fontes.

15. Ora, nesse cenário, a ausência da contribuição dos Auditores obviamente amplia a

necessidade de aporte de recursos adicionais do Tesouro, que, para além de sua contribuição patronal,

vê-se obrigado a cobrir o que seria a parcela de esforço exigível dos próprios beneficiários do regime.

Aqui, não é demais enfatizar que o custo previdenciário do Bônus de Eficiência e Produtividade,

havido com os atuais 18.668 aposentados e 13.409 pensionistas das carreiras de Auditoria-Fiscal do

Trabalho e Auditoria Tributária e Aduaneira, é da ordem de R$ 477 milhões ao ano, custo esse

integralmente assumido pelo erário, ante a patente inconstitucionalidade da parte final dos arts. 14 e 24

da Lei 13.464/2017.

16. Por fim, causa espécie a alegação de que esta Corte estaria com “dificuldade em visualizar e

acatar as alterações recentes no regime previdenciário do servidor público, que evidenciam uma

tendência a afastar do âmbito previdenciário quaisquer verbas que ultrapassem o teto do Regime

Geral de Previdência Social” (alínea d).

17. Segundo a compreensão da AGU, ao que parece, o propósito último – ou a “tendência” – das

alterações constitucionais e legais promovidas a partir de 2003 no regime previdenciário do servidor

seria a realização de pagamentos crescentes a inativos e pensionistas sem que estes tenham de

participar do custeio dos benefícios. Isso se materializaria, no limite, com a extrapolação generalizada

do teto do RPPS (igualado ao teto do Regime Geral) por meio da instituição de “verbas afastadas do

âmbito previdenciário”.

18. A par de flagrantemente descasada da lógica que permeou todas as reformas da espécie

promovidas no País a partir de 1998, a tese da Advocacia-Geral da União, em última análise, reduz o

problema previdenciário brasileiro a uma questão meramente terminológica – basta, por definição,

“afastar do âmbito previdenciário quaisquer verbas” que se queira pagar aos inativos para que o

déficit fiscal do sistema, simplesmente, deixe de existir.

454


19. Na verdade, o que ora se pretende tratar como “repercussão natural” das últimas reformas

previdenciárias era o que se apresentava nos anos imediatamente posteriores ao advento da Lei

8.112/1990, que, no § 2º de seu art. 231, estabelecia:

“O custeio da aposentadoria [do servidor] é de responsabilidade integral do Tesouro Nacional.”

20. Note-se que, então, não havia déficit previdenciário no setor público, uma vez que inexistia

fonte específica de custeio e a arrecadação global do Tesouro era, como ainda é hoje, maior do que os

gastos previdenciários do funcionalismo.

21. O dispositivo, no entanto, foi derrogado ainda em 1993, quando, efetivamente, passou-se a

prestigiar, no âmbito do RPPS, o princípio da contributividade, potencializado e alçado à estatura

constitucional pela Emenda 20/1998.

22. A lógica subjacente a isso era, e é, simplesmente, a de que os recursos arrecadados junto aos

contribuintes devem ser direcionados, prioritariamente, para outros interesses da própria sociedade, e

não crescentemente desviados para custeio da máquina estatal.

23. Diante do exposto, voto no sentido de que este Colegiado adote a deliberação que ora

submeto a sua apreciação.


1. Processo nº TC 028.485/2017-3.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VI – Aposentadoria

3. Interessadas: Maria Cristina Giordani Steibel (371.256.990-49); Maria Goretti Dantas


Albuquerque (432.957.200-10); Maria de Lourdes Costa Pereira Fonseca (207.491.550-00).

4. Órgão: Superintendência Regional do Trabalho e Emprego no Estado do Rio Grande do Sul.

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de aposentadorias concedidas pela Superintendência

Regional do Trabalho e Emprego no Estado do Rio Grande do Sul,


diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 71, inciso III, da Constituição Federal

e nos arts. 1º, inciso V, 39, inciso II, e 45 da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, em:

9.1. considerar legais os atos de aposentadoria de Maria Cristina Giordani Steibel, Maria Goretti

Dantas, Maria Luiza Moreira Moura, Maria Tereza Grillo Pedroso de Albuquerque e Maria de Lourdes

Costa Pereira Fonseca, ordenando seu registro;

9.2. determinar à Superintendência Regional do Trabalho e Emprego no Estado do Rio Grande

do Sul, com fulcro nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal e 6º, § 2º, da Resolução TCU

206/2007, que:

9.2.1. faça cessar, no prazo de 15 (quinze) dias contado a partir da ciência desta deliberação, sob

pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa, o pagamento às sras. Maria

Cristina Giordani Steibel, Maria Goretti Dantas, Maria Luiza Moreira Moura, Maria Tereza Grillo

Pedroso de Albuquerque e Maria de Lourdes Costa Pereira Fonseca do Bônus de Eficiência e

Produtividade, previsto na Lei 13.464/2017, por incompatível com o art. 40, caput e §§ 1º, 3º, 4º e 18,

da Constituição Federal, dada a expressa exclusão da vantagem, de caráter pro labore faciendo, da

455


base de cálculo de contribuição previdenciária;

9.2.2. dê ciência do inteiro teor desta deliberação às interessadas, alertando-as de que o efeito

suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos, caso não providos, não as exime da

devolução dos valores indevidamente percebidos após a notificação;

9.2.3. envie a esta Corte de Contas, no prazo de 30 (trinta) dias, por cópia, comprovante de que

as sras. Maria Cristina Giordani Steibel, Maria Goretti Dantas, Maria Luiza Moreira Moura, Maria

Tereza Grillo Pedroso de Albuquerque e Maria de Lourdes Costa Pereira Fonseca tiveram ciência

desta deliberação;

9.3. determinar à Sefip que monitore o cumprimento das medidas indicadas nos subitens

anteriores.








GRUPO II – CLASSE I – PLENÁRIO

TC-018.515/2014-2

Apenso: TC-012.423/2014-9

Natureza: Agravo (em Representação)

Agravante: Associação dos Advogados do Banco do Brasil (Asabb)

Unidade: Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop Logística

São Paulo) do Banco do Brasil S.A.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÕES. PEDIDOS DE CAUTELAR. IMPOSSIBILIDADE DE

CARACTERIZAR COMO CREDENCIAMENTO PROCEDIMENTO DE ESCOLHA PARA A

CONTRATAÇÃO DE SOCIEDADES DE ADVOGADOS. ADOÇÃO DE MODALIDADE DE

LICITAÇÃO NÃO PREVISTA NA LEI. PREVISÃO EDITALÍCIA PARA O RATEIO DE

HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS COM ASSOCIAÇÃO DE ADVOGADOS DO BANCO.

CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA A SUSPENSÃO DO PROCEDIMENTO SEM A

OITIVA PRÉVIA DA ENTIDADE. APRESENTAÇÃO DE NOVOS ELEMENTOS PELA

INSTITUIÇÃO. CONTEXTO CONSIDERAVELMENTE DESFAVORÁVEL OBSERVADO NO

ATUAL MODELO DE CONTRATAÇÕES DE SERVIÇOS JURÍDICOS DE TERCEIROS.

PONDERAÇÃO DE QUE A SISTEMÁTICA IMPUGNADA FORA RATIFICADA

ANTERIORMENTE POR ESTE TRIBUNAL. VERIFICAÇÃO DE PERICULUM IN MORA

REVERSO. REVOGAÇÃO, DE OFÍCIO, DA CAUTELAR. DETERMINAÇÃO PARA QUE

SEJAM EXCLUÍDOS OS ITENS RELATIVOS AO RATEIO INDEVIDO DE HONORÁRIOS

SUCUMBENCIAIS. AGRAVO. CONHECIMENTO. REJEIÇÃO.

RELATÓRIO

Este processo cuida de representações, com pedido de cautelar, relativas a supostas

irregularidades atinentes ao procedimento, regido pelo Edital 2013/16655 e realizado pelo Centro de

456


Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop Logística São Paulo) do Banco do

Brasil S.A., para a contratação de sociedades de advogados.

2. O agravo em apreciação foi interposto pela Associação dos Advogados do Banco do Brasil

(Asabb) contra o subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário, proferido nestes termos:

“9.1 revogar a medida cautelar concedida por meio do Acórdão 3.567/2014 – Plenário,

permitindo, em caráter excepcional, a continuidade da contratação de sociedades de advogados

regida pelo Edital 2013/16655;

9.2 determinar ao Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop

Logística São Paulo) do Banco do Brasil S.A. que reformule o Edital 2013/16655, para que não

constem itens alheios à relação jurídica entre o banco e as futuras contratadas, em especial os que

tratem de rateio de honorários advocatícios para a Associação dos Advogados do Banco do Brasil,

deixando assente que essa medida não implica a necessidade de republicação do edital, visto que não

afeta o conteúdo das propostas dos participantes;

9.3 remeter os autos à Secex/RJ para que, em caráter de urgência, elabore a instrução de

mérito.”

3. O recurso de peça 172, interposto pela Associação dos Advogados do Banco do Brasil

(Asabb) contra o subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário (mantido pelo Acórdão 751/2015 –

Plenário, que apreciou embargos de declaração), foi recebido inicialmente como pedido de reexame,

tendo sido sorteada como Relatora a Ministra Ana Arraes, que se manifestou, a princípio, favorável a

que fosse conhecido por esta Corte.

4. Após instrução de mérito da Serur, a então Relatora reviu seu posicionamento, passando a

entender que se trata de agravo, porquanto apresentado contra “determinação de caráter

essencialmente cautelar” (Despacho de peça 241).

5. Contra essa decisão da Ministra, a Asabb apresentou agravo. Primeiramente, mediante o

Acórdão 2.076/2015 – Plenário, decidiu-se por não conhecer do agravo, por ser intempestivo. Em

seguida, foi admitido por meio do Acórdão 2.988/2015 – Plenário, em que foram apreciados embargos

de declaração apresentados pela associação. Por fim, este Tribunal entendeu que o recurso de peça 172

não deveria ser recebido como pedido de reexame e sim como agravo, devendo ser submetido ao

Relator original, para exame de admissibilidade.

6. Por meio do despacho de peça 292, decidi conhecer do agravo, com atribuição de efeito

suspensivo incidindo sobre o questionado subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário. Determinei

também que os elementos nele apresentados, bem como os constantes do documento de peça 287,

fossem analisados pela Secex/RJ.

7. Neste ponto, cabe reiterar que a Serur já tinha se manifestado sobre a matéria. Embora tenha

tratado do que entendia ser um pedido de reexame, a unidade especializada defendeu o provimento ao

recurso, apresentando as seguintes conclusões e proposta (peça 219):

“CONCLUSÃO


a) No exercício de jurisdição objetiva pelo TCU, consubstanciada na emissão de determinações

abstratas aos jurisdicionados para o cumprimento de normas cogentes de aplicação geral, não há

nulidade de determinação em razão da ausência de contraditório;

b) A destinação dos honorários sucumbenciais pode ser objeto de acordo entre o empregador e

o advogado empregado. Uma vez existente o ajuste e presente a atuação compartilhada do corpo

jurídico da empresa estatal e de sociedade de advogados contratada, cabe o rateio de verbas de

sucumbência entre eles; e

b) A atuação desta Corte em garantir a permanência de legítima cláusula de rateio de

honorários advocatícios em favor de advogados empregados de empresa estatal, quando houver

atuação compartilhada com sociedade contratadas, ainda que em grau de recurso, garante segurança

jurídica nas contratações e a proteção do interesse público secundário.

457


7.1. Como demonstrado anteriormente, é legítima a cláusula 6.2 prevista na minuta de contrato

de honorários advocatícios, a ser firmado entre o Banco do Brasil e sociedades de advogados

credenciados. Em caso de atuação compartilhada dessas pessoas jurídicas com o corpo jurídico da

instituição financeira e havendo acordo prévio dos funcionários com o empregador, cabe o rateio de

honorários em favor dos advogados empregados, representados pela Asabb.

7.2. Com isso, impõe-se o provimento do recurso para, em substituição à determinação contida

no item 9.2 do acórdão recorrido, determinar ao Centro de Apoio aos Negócios e Operações

Logísticas de São Paulo (Cenop Logística São Paulo) do Banco do Brasil S.A. que reformule o Edital

2013/16655, para que não constem itens alheios à relação jurídica entre o banco e as futuras

contratadas, com exceção das cláusulas 6.2 e 6.3.1 da minuta original do contrato de prestação de

serviços jurídicos, deixando assente que essa medida não implica a necessidade de republicação do

edital, visto que não afeta o conteúdo das propostas dos participantes.

7.3. Por outro lado, em que pese a manutenção dessa cláusula até o julgamento do presente

recurso esteja garantida pela suspensão dos efeitos da deliberação recorrida, deve ser objeto de

determinação cautelar específica ao Cenop Logística São Paulo, de modo a confirmar o julgado e

evitar disparidades entre contratos firmados antes e depois do julgamento do presente apelo.


8. Diante do exposto, com fundamento no artigo 48 da Lei 8.443/1992, submetem-se os autos à

consideração superior, com posterior encaminhamento ao Gabinete do Relator, propondo:

a) determinar, cautelarmente, em reforço ao efeito suspensivo do presente recurso, ao Centro de

Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop Logística São Paulo) do Banco do

Brasil S.A. que mantenha as cláusulas 6.2 e 6.3.1, constantes da minuta original do contrato de

prestação de serviços advocatícios, vinculado ao Edital 2013/16655, nos ajustes decorrentes do

credenciamento, que forem firmados até o julgamento da peça recursal em análise;

b) conhecer do recurso interposto e, no mérito, dar-lhe provimento para, em substituição à

determinação contida no item 9.2 do acórdão recorrido, determinar ao Centro de Apoio aos Negócios

e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop Logística São Paulo) do Banco do Brasil S.A. que

reformule o Edital 2013/16655, para que não constem itens alheios à relação jurídica entre o banco e

as futuras contratadas, com exceção das cláusulas 6.2 e 6.3.1 da minuta original do contrato de

prestação de serviços jurídicos, deixando assente que essa medida não implica a necessidade de

republicação do edital, visto que não afeta o conteúdo das propostas dos participantes;

c) comunicar à recorrente a deliberação que vier a ser proferida por esta Corte.”

8. Por sua vez, a Secex/RJ propõe o provimento parcial do agravo. Transcrevo a instrução de

peça 312, que teve a anuência dos dirigentes da unidade técnica:

“INTRODUÇÃO

(...)

6. A discussão subjacente relativa à previsão de cláusula contratual de rateio dos honorários

sucumbenciais decorrentes da atuação dos escritórios terceirizados entre os advogados do

contratante, por meio da Asabb, foi suscitada pelo Ministro Benjamin Zymler, conforme voto revisor

proferido no Acórdão 3.567/2014, cujo fragmento a seguir reproduzido facilita a compreensão do real

alcance do comando inserido no subitem 9.2 do Acórdão 532/2015, in verbis:

‘7. A matéria relativa aos honorários devidos ao advogado-empregado foi objeto de ação direta

de inconstitucionalidade (ADI 1194/DF, julgado em 20.5.2009 pelo Pleno do Supremo Tribunal

Federal) e assim restou ementada:

‘EMENTA: ESTATUTO DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - OAB. ARTIGOS 1º, §

2º; 21, PARÁGRAFO ÚNICO; 22; 23; 24, § 3º; E 78 DA LEI N. 8.906/1994. INTERVENÇÃO COMO

LITISCONSÓRCIO PASSIVO DE SUBSECÇÕES DA OAB: INADMISSIBILIDADE. PERTINÊNCIA

TEMÁTICA. ARTIGOS 22, 23 E 78: NÃO-CONHECIMENTO DA AÇÃO. ART. 1º, § 2º: AUSÊNCIA

DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ART. 21 E SEU PARÁGRAFO ÚNICO:

458


INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. ART. 24, § 3º: OFENSA À LIBERDADE

CONTRATUAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE

PROCEDENTE. 1. A intervenção de terceiros em ação direta de inconstitucionalidade tem

características distintas deste instituto nos processos subjetivos. Inadmissibilidade da intervenção de

subsecções paulistas da Ordem dos Advogados do Brasil. Precedentes. 2. Ilegitimidade ativa da

Confederação Nacional da Indústria - CNI, por ausência de pertinência temática, relativamente aos

artigos 22, 23 e 78 da Lei n. 8.906/1994. Ausência de relação entre os objetivos institucionais da

Autora e do conteúdo normativo dos dispositivos legais questionados. 3. A obrigatoriedade do visto de

advogado para o registro de atos e contratos constitutivos de pessoas jurídicas (artigo 1º, § 2º, da Lei

n. 8.906/1994) não ofende os princípios constitucionais da isonomia e da liberdade associativa. 4. O

art. 21 e seu parágrafo único da Lei n. 8.906/1994 deve ser interpretado no sentido da preservação da

liberdade contratual quanto à destinação dos honorários de sucumbência fixados judicialmente. 5.

Pela interpretação conforme conferida ao art. 21 e seu parágrafo único, declara-se inconstitucional o

§ 3º do art. 24 da Lei n. 8.906/1994, segundo o qual ‘é nula qualquer disposição, cláusula,

regulamento ou convenção individual ou coletiva que retire do advogado o direito ao recebimento dos

honorários de sucumbência’. 6. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida em parte e, nessa

parte, julgada parcialmente procedente para dar interpretação conforme ao art. 21 e seu parágrafo

único e declarar a inconstitucionalidade do § 3º do art. 24, todos da Lei n. 8.906/1994.’

Por conseguinte, a destinação dos honorários sucumbenciais pode ser objeto de acordo entre o

empregador e o advogado-empregado.

Contudo, entendo que o contrato a ser celebrado com escritório de advocacia não pode servir

de instrumento para tal acordo, pois deve reger apenas a relação entre o Banco do Brasil e o

escritório a ser contratado, mas jamais criar direitos para os empregados da instituição.

O rateio dos honorários no modelo de contrato é possível em determinadas situações, a serem

devidamente especificadas – já que se imagina que o escritório contratado deva ser capaz de conduzir

sozinho o processo judicial. No entanto, a cota-parte dos honorários a que se refere a citada cláusula

há de ser destinada ao contratante, a quem cabe os custos de manutenção de seu corpo de advogados.

O pagamento de honorários aos advogados da estatal – ainda que por meio da associação de

classe – deve ser objeto de acordo entre o empregador e a categoria. Logo, não deve ser objeto do

contrato de prestação de serviços com terceiros.

Não me parece legítimo, à primeira vista, que o setor jurídico do Banco do Brasil, que

certamente trabalhou diretamente na elaboração do modelo de contratação de escritório de

advocacia, faça inserir cláusula com o intuito de preservar o interesse da categoria da qual seus

membros façam parte.

No momento, não se dispõe de informação sobre eventuais acordos firmados entre o Banco do

Brasil e a Associação de Advogados do Banco do Brasil quanto a pagamento de honorários

sucumbenciais, razão pela qual entendo que este Tribunal deve adotar medidas para evitar que a

futura contratação venha inovar na relação ora existente entre o Banco e seus advogados-

empregados.’

7. Como se vê, em momento algum, o Ministro Revisor contestou a fruição de honorários de

sucumbência por parte dos advogados do Banco do Brasil. Na verdade, admitiu-se a possibilidade de

rateio da citada verba com os advogados empregados, desde que comprovada a existência de acordo

entre o empregador e categoria, tendo por base o julgamento do STF da ADI 1.194/DF. No entanto,

naquela altura, o Revisor anotou que não dispunha de informação sobre eventuais acordos firmados

entre o Banco do Brasil S/A e a Associação de Advogados do Banco do Brasil quanto ao pagamento

de honorários sucumbenciais. O que se refutou foi o uso indevido do contrato a ser entabulado entre o

Banco do Brasil e a sociedade de advogados como sucedâneo da negociação coletiva requerida para

a destinação de verbas remuneratórias aos empregados da estatal. Dito de outro modo, o contrato

não poderia servir de instrumento para atribuição de direitos aos empregados da entidade, na medida

459


em que deve reger apenas a relação entre o banco e o escritório a ser contratado. Nesse sentido, o

Ministro Benjamim Zymler reclamou a adoção de medidas para evitar que as futuras contratações

viessem a inovar na mencionada relação contratual, dando-se ensejo à posterior formulação da

determinação ora combatida.

8. Vale notar que, por ocasião da prolação do Acórdão 532/2015-TCU-Plenário, a questão

suscitada no voto revisor ainda não havia sido esclarecida, motivo pelo qual o Ministro-Relator José

Múcio Monteiro se associou à ressalva então apresentada pelo Ministro Benjamin Zymler, conforme

se verifica do excerto abaixo transcrito do voto que fundamentou o acórdão recorrido, in verbis:

‘20. Em que pese meu posicionamento pela revogação da cautelar, acredito que uma questão

trazida pelo Ministro Benjamin Zymler deve ser examinada desde já, para que se registre uma

ressalva na autorização para o prosseguimento do procedimento em discussão.

21. Refiro-me à previsão do item 6.2 da minuta de contrato (peça 4, p. 122), para que a

Associação do Advogados do Banco do Brasil faça jus a 1/5 dos honorários advocatícios. De fato,

como bem afirmou o Ministro, é inapropriado que assunto concernente à relação entre a instituição e

seus empregados seja incluído no contrato entre o banco e a prestadora de serviço. Por essa razão,

deve ser determinada a exclusão dos itens relativos a esse tema, sem prejuízo de informar da

desnecessidade de republicação do edital, visto que isso não afeta o conteúdo das propostas.

22. Enfim, penso que o quadro verificado exige, com efeito, a adoção de medida peculiar para

que o interesse público seja atendido e o erário seja preservado. Considero suficiente o prazo a ser

fixado para o banco para a busca de uma solução que seja aderente à legislação e permita a gestão

eficaz e efetiva dos serviços jurídicos prestados para a entidade.’

9. Os argumentos que respaldam a citada impugnação ao subitem 9.2 do Acórdão 532/2015

(peça 172), ora acolhidos como razões de agravo, foram objeto de minuciosa análise por parte da

Serur, na instrução produzida à peça 219. O tratamento então destinado à peça recursal como pedido

de reexame não desqualifica as considerações de mérito apresentadas por aquela Unidade Técnica.

Nesse sentido, o teor da referida manifestação será retomado ao longo desta instrução, haja vista a

sólida construção jurídica que a fundamenta, bem como o fato de as conclusões ali exaradas também

refletirem, no essencial, nossa opinião sobre as alegações da recorrente.

EXAME TÉCNICO

10. No que tange à alegada necessidade de manutenção da cláusula de rateio de honorários

advocatícios em favor da Asabb, constante do item 6.2 da minuta do contrato referente ao Edital

2013/16655 (peça 172), as razões de recurso foram assim sintetizadas pela Serur:

‘a) A Asabb não é parte do feito e o pedido de exclusão das cláusulas de rateio de honorários

advocatícios para a recorrente não é objeto das representações. Mas, a decisão proferida nos

presentes autos prejudica sobremaneira a associação (peça 172, p. 2);

b) A recorrente é entidade de classe, com forma de associação civil sem fins lucrativos, que

representa de forma legítima os advogados do Banco do Brasil S.A., tendo firmado em 23/7/2002 com

a empresa pública Acórdão de Honorários Advocatícios de Sucumbência, conforme cópia anexa (peça

172, p. 3 e 8);

c) A Cláusula Primeira do ajuste prevê que os honorários de sucumbência recebidos de

terceiros, proveniente de causas e incidente processuais que tiverem acompanhamento por advogados

empregados do Banco, constituirão fundo comum a ser rateado igualmente entre os empregados;

d) É incontroversa a legitimidade da recorrente, que pode gerir o fundo comum compostos pelos

honorários de sucumbência dos filiados, de acordo com decisão do Superior Tribunal de Justiça – STJ

(peça 172, p. 3-4);

e) O acordo possui como objetivos, entre outros, estabelecer critérios para o pagamento de

honorários sucumbenciais aos advogados empregados em caso de acordos em processos conduzidos

pelos funcionários ou a divisão da quantia quando da condução compartilhada de causas (Cláusula

sexta). O Banco do Brasil possui regras a serem observadas na condução das demandas e na

460


internalização dos procedimentos, sendo que a instituição deve ser intimada a apresentar esses

normativos, de modo a dar legitimidade à clausula de rateio questionada (peça 172, p. 4 e 9);

f) Na Seção V – Dos Honorários de Sucumbência nos casos de Transferência de Ações

Ajuizadas para Advogados Contratados, prevista no acordo firmado com os empregados, consta a

Cláusula Vinte, que prevê pagamentos aos funcionários do corpo jurídico do Banco, nas proporções e

condições previstas no Contrato de Prestação de Serviços Advocatícios (peça 172, p. 5);

g) Na prática, em todos os processos envolvendo o Banco do Brasil S.A. ou uma das suas

empresas subsidiárias, coligadas ou conveniadas, há a atuação do advogado-empregados, seja no

início ou quando há recurso para o STJ ou para o Supremo Tribunal Federal – STF, em Brasília, sede

da empresa pública e da administração do Departamento Jurídico. Por conta disso, a instituição

financeira insere nos contratos com escritórios de advocacia terceirizados cláusulas de rateio de

sucumbências, por imposição legal (peça 172, p. 5);

h) No voto revisor proferido no Acórdão 3.567/2014 – Plenário, o Ministro Benjamin Zymler

alegou não dispor de informação sobre acordos firmados entre o Banco do Brasil e a Asabb quanto

ao pagamento de honorários sucumbenciais, razão pela qual considerou que a Corte deveria evitar

inovação nessa relação jurídica nos contratos objeto do Edital 2013/16655 (peça 172, p. 6);

i) O Banco tem acordo vigente firmado com a Asabb e essa questão precisa ser considerada com

urgência, de modo a impedir prejuízos aos advogados-empregados e ao Banco do Brasil, pelo

descumprimento do ajuste;

j) O teor do Acórdão 532/2015 – Plenário causa insegurança jurídica e graves prejuízos aos

advogados-empregados do Banco do Brasil S.A., além de fragilizar a contratação das bancas

terceirizadas pela ausência de transparência;

k) O recorrente tomou ciência do julgado com a publicação em 15/4/2015 do Acórdão que

julgou os embargos de declaração. O recurso é tempestivo e traz fatos novos, desconhecidos pelo

Tribunal. Com isso, a Asabb requer a prorrogação do prazo, em homenagem ao formalismo

moderado e à verdade real (peça 172, p. 6-7);

l) O Relator do Acórdão 532/2015 – Plenário fundamentou a questão em discussão neste

recurso, ao trazer a ressalva levantada pelo Ministro Benjamin Zymler antes de autorizar o

prosseguimento do procedimento de contratação de escritórios de advocacia pelo Banco do Brasil

(peça 172, p. 7);

m) O julgador considerou inapropriado que o assunto relativo à relação entre a instituição e os

respectivos empregados seja incluído no contrato entre o banco e a prestadora de serviço. Com isso,

propôs a exclusão dos itens relativos a esse tema, em especial o de número 6.2 da minuta do contrato

(peça 4, p. 122);

n) A exclusão das cláusulas decorreu da ausência de informações e da falta de conhecimento

por esta Corte sobre a existência de acordo firmado entre o Banco do Brasil S.A. e a recorrente,

acerca do compartilhamento de processos entre advogados do Banco e terceirizados, com a imposição

legal de rateio dos honorários e do dispositivo questionado (peça 172, p. 8);

o) Os serviços jurídicos a serem prestados ao Banco do Brasil nas áreas e nas unidades da

federação indicadas no edital 2013/16655 pelas bancas credenciadas não terá exclusividade ou

vínculo empregatício. O credenciamento não implica contratação e não confere às sociedades direito

subjetivo ao exercício exclusivo do objeto (peça 172, p. 9);

p) A prestação de serviços consiste ‘na prática de todos os atos e procedimentos necessários nas

esferas administrativa, extrajudicial e judicial, em primeiro e segundo graus de jurisdição e em

juizados especiais, colégios e turmas recursais, conforme discriminado nos Contratos de Prestação de

Serviços Advocatícios e Técnicos de Natureza Jurídica (Anexos II-A a IIE deste Edital), específicos de

cada área de atuação’ (peça 172, p. 9);

q) O Edital exclui o trabalho junto aos Tribunais Superiores localizados em Brasília/DF, onde

se encontra a sede do Banco. Logo, os feitos serão acompanhados, também, pelos advogados

461


empregados do Banco, os quais deverão fazer jus ao pagamento de parte das sucumbências, conforme

determina a Lei 8.906/1994 e o artigo 14, caput e parágrafo único, do Regulamento Geral do Estatuto

da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil (peça 172, p. 10-11);

r) A determinação de exclusão da cláusula de rateio de honorários em favor da Asabb dos

contratos a serem celebrados pelo Banco do Brasil com escritórios terceirizados desrespeita o

ajustado em acordo firmado entre a instituição financeira e a associação dos empregados há 12 anos,

além da afronta ao disposto na Lei 8.906/1994 e ao artigo 14, caput e parágrafo único, do

Regulamento Geral do Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil (peça 172,

p. 10-11);

s) Os processos terão condução compartilhada, não existindo proibição legal para a cláusula de

rateio, na forma elaborada pelo Banco do Brasil, com destinação de 1/5 dos honorários de

sucumbência devidos à contratada em favor da Asabb (peça 172, p. 11);

t) É imprescindível que os contratos de prestação de serviços jurídicos e técnicos de natureza

jurídica sejam claros sobre a divisão dos honorários de sucumbência entre todas as partes envolvidas,

inclusive os advogados do Banco do Brasil, representados pela Asabb. A exclusão de cláusulas nesse

sentido implica em prejuízos à associação e à instituição financeira, que afronta acordo pré-existente

com vigência (peça 172, p. 11);

u) A decisão recorrida cria situação de insegurança jurídica sem precedentes, com grave

prejuízo aos advogados do Banco, representados pela associação (peça 172, p. 12);

v) O representante Ayrton Dias Camargo registrou na peça inicial que o credenciamento em

debate nos autos envolve volume financeiro que pode ultrapassar R$ 1 bilhão de reais, o que

demonstra o potencial prejuízo para os advogados empregados do Banco do Brasil;

x) O modelo de contrato previsto para o credenciamento em exame prevê situações em que os

advogados terceirizados receberão os honorários sucumbenciais diretamente, o que representa razão

adicional para que a forma de rateio se mantenha o mais transparente possível (peça 172, p. 12);

w) O Banco do Brasil busca a transparência ao prever, na Cláusula 6.3.1 da minuta de

contrato, que os honorários de sucumbência serão repassados aos patrocinadores do processo, na

forma da Lei 8.906/1994, inclusive aos advogados empregados do contratante, representados pela

Asabb, no prazo máximo de 10 dias úteis, contados da comprovação do depósito pela contratada. Esse

dispositivo decorre da existência do acordo com a associação e obrigação legal quando advogados

diversos atuam no mesmo feito;

y) O Relator da deliberação recorrida opinou por considerar a situação fática trazida pelo

Banco do Brasil, de modo a interpretá-la com base na interpretação literal da norma, em conjunto

com os princípios da Administração Pública e do Direito, óticas que deverão permear a presente

análise (peça 172, p. 11-12);

z) Deve-se examinar a responsabilidade contratual do Banco do Brasil sobre o repasse dos

valores dos honorários de sucumbência aos advogados do Banco, pois, não obstante a existência de

cláusula de rateio, a obrigação de efetuar a transferência é do contratante (peça 172, p. 13);

aa) Ao não incluir cláusula de rateio dos honorários de sucumbência com os advogados

empregados do Banco, a instituição contratante passaria a desrespeitar a legislação aplicável à

matéria (peça 172, p. 13);

ab) O credenciamento em análise nos autos prevê a transferência de processos em curso para os

escritórios de advocacia a serem contratados, o que significa que os advogados empregados atuaram

nos processos e, por conseguinte, os direitos desses funcionários à sucumbência decorrem de

imposição legal. O desrespeito a essas prerrogativas poderá causar prejuízos ao erário, o que

representa um motivo a mais a justificar o reexame da matéria, com a manutenção do dispositivo

(peça 172, p. 13-14);

ac) O direito dos advogados empregados do Banco do Brasil, associados da recorrente, aos

honorários de sucumbência não está em discussão, pois se trata de matéria pacífica nos Tribunais. A

462


Justiça do Trabalho já se manifestou em várias oportunidades pela legalidade dos acordos realizados

entre o Banco do Brasil S.A. e os funcionários (peça 172, p. 15-16);

ad) Os honorários sucumbenciais não constituem patrimônio da sociedade de economia mista,

conforme já se manifestou o Supremo Tribunal Federal – STF no RE 407.908/RJ. O processo tratava

de Recurso Extraordinário, no qual se questionou acordo judicial com parcelamento de dívida, com

previsão de sucumbência em favor de procurador da sociedade. O Tribunal a quo considerou que o

mandatário estaria se beneficiando de dupla remuneração, com afronta ao princípio da moralidade,

haja vista não existir contrato de verba sucumbencial. O STF considerou afronta ao caput do artigo

37 da Constituição Federal o posicionamento pela insubsistência do acordo homologado em Juízo

(peça 172, p. 16);

ae) O STF entendeu, também, em questão envolvendo direito aos honorários de sucumbência

pelos procuradores da União, estados municípios, autarquias e demais entes da administração

indireta, que essa verba é paga pela parte contrária e, portanto, não constitui patrimônio público

(peça 172, p. 16-17);

af) A remuneração e os honorários de sucumbência têm naturezas jurídicas distintas. A primeira

rubrica é fixa, certa e invariável, paga pelo ente público empregador como retribuição pecuniária

pelo exercício do cargo. A segunda decorre da lei processual civil, é eventual, incerta e variável, de

responsabilidade da parte sucumbente (peça 172, p. 17);

ag) Os posicionamentos mais modernos entendem como inequívoca a titularidade da verba

sucumbencial, a qual não compõe os vencimentos para efeitos de incidência do teto remuneratório,

pois não é paga pelo ente público que os remunera (peça 172, p. 17);

ah) Em situação na qual se discutia a titularidade dos honorários sucumbenciais decorrentes de

causa entre o município de Alto Bela Vista/SC e a União, o Tribunal Regional da Quarta Região

decidiu que as verbas deveriam ser requisitadas diretamente no nome do procurador do município;

ai) O magistrado federal considerou honorários verba alimentar, em concordância com

posicionamento do STF, pertencendo unicamente ao advogado ou à sociedade de advogados que

atuou no processo de conhecimento, conforme o artigo 23 da Lei 8.906/1994 (peça 172, p. 17-18);

aj) A maioria das procuradorias estaduais, municipais e autárquicas têm solucionado a questão

por meio da destinação dos honorários sucumbenciais a fundo especial ou associação, à qual

promove o rateio igualitário entre os procuradores, solução que se mostra legítima no presente caso

(peça 172, p. 18);

ak) A Lei 8.906/1994 dirimiu qualquer dúvida ao estabelecer a titularidade dos honorários de

sucumbência em favor dos advogados, posicionamento acompanhado pelo Supremo Tribunal Federal,

no Recurso Extraordinário 407.908/RJ, em evolução dogmática e legislativa mencionada em

precedente do Superior Tribunal de Justiça – STJ (peça 172, p. 18);

al) Assim, o STF e a Ordem dos Advogados do Brasil têm se posicionado no sentido de que os

honorários de sucumbência são devidos inclusive aos advogados empregados de Sociedades de

Economia Mista, com fulcro nos princípios constitucionais da legalidade e da moralidade;

am) A sucumbência não tem natureza pública, pois não se origina de verba pública, sendo que

o valor obtido não integra o patrimônio público. Os repasses dessa verba aos procuradores, inclusive

públicos, não altera a natureza desses valores e não se insere no conceito de remuneração. Se não é

pública a origem da sucumbência, não pode ser considera pública a destinação (peça 172, p. 19);

an) O advogado tem direito de receber os honorários de sucumbência e os valores recebidos

não se inserem no conceito de remuneração, para quaisquer incidências de teto salarial (peça 172,

p. 19).’

11. Em complemento aos argumentos constantes do expediente de peça 172, a recorrente

ingressou com novos elementos, que se encontram à peça 287, que apenas reforçam as alegações já

articuladas na postulação anterior, ratificando, ao final, os seguintes pedidos:

a) Preliminarmente, o reconhecimento da legitimidade da Recorrente em ingressar no feito

463


como Interessada, com o reconhecimento do interesse recursal ora exercido, uma vez que a r. decisão

que determinou ao Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop



tratem de rateio de honorários advocatícios para a Associação dos Advogados do Banco do Brasil

prejudica sobremaneira os associados da Recorrente, advogados-empregados do BANCO DO

BRASIL;

b) Na impossibilidade de conhecimento do recurso como Pedido de Reexame, pede o

recebimento do recurso e seu conhecimento como Agravo, já que presentes todos seus requisitos de

admissibilidade, com a atribuição de efeito suspensivo para suspender os efeitos do Acórdão 532/2015

no que diz respeito permitir a manutenção das cláusulas de rateio;

c) A intimação do Banco do Brasil S.A para que apresente seus normativos a respeito da

internalização dos processos judiciais e extrajudiciais e a atuação compartilhada dos advogados

empregados em todos os feitos;

d) No mérito, requer o conhecimento do presente recurso e a reforma da decisão, especialmente

da questão do rateio dos honorários de sucumbências com a Recorrente, considerando os fatos novos

informados e comprovados e, a situação fática previamente existente entre a Recorrente e o Banco do

Brasil;

e) O julgamento do recurso, com a procedência do pedido para ordenar ao Centro de Apoio

aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop Logística São Paulo) do Banco do Brasil

S/A mantenha o Edital 2013/16655 incólume, no que diz respeito ao rateio dos honorários de

sucumbência com a Recorrente, para que conste de todos os novos contratos de prestação de serviço

com escritórios de advocacia terceirizados as cláusulas abaixo:

‘6.2 — Pela atuação ou condução de processos nos tribunais estaduais, regionais e ou

superiores, os advogados empregados do CONTRATANTE, representados pela Associação dos

Advogados do Banco do Brasil — ASABB, farão jus a 1/5 dos honorários de sucumbência devidos à

CONTRATADA.’

‘6.3.1 — Os honorários de sucumbência serão repassados aos patrocinadores do processo, na

forma da Lei 8.906/1994, inclusive aos advogados-empregados do CONTRATANTE, representados

pela ASABB — Associação dos Advogados do Banco do Brasil, no prazo máximo de 10 (dez) dias

úteis, contados da data da comprovação do depósito pela CONTRATADA.’

12. Bem se vê, portanto, que, para além da matéria delimitada no voto divergente quanto à

forma adequada de se estipular os honorários de sucumbência em favor do advogado empregado, a

Asabb abordou outros aspectos que tangenciam o cerne da discussão sobre o subitem 9.2 do Acórdão

532/2015 – Plenário. Nesse quadro, merece relevo o debate quanto à titularidade dos honorários

sucumbenciais, no âmbito da advocacia pública, o que ganhou contornos de prejudicialidade para a

análise do mérito da impugnação, conforme se depreende da manifestação da Secretaria de Recursos.

13. Na instrução de peça 219, a Serur começa a sua análise pelo art. 23 da Lei 8.906/1994 –

Estatuto da Ordem dos advogados do Brasil, segundo o qual os ‘honorários incluídos na condenação,

por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado, tendo este direito autônomo para executar

a sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório, quando necessário, seja expedido em seu

favor’. A clareza da norma não deixa dúvidas sobre o destinatário desses específicos honorários. Vale

dizer, pertencem exclusivamente ao advogado, e não à parte vencedora, conforme entendimento da

doutrina e jurisprudência (Resp 1.102.473/RS). Aliás, se ainda havia alguma polêmica concernente à

exegese do referido dispositivo legal, o Novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015), como bem

lembrou a Serur, parece ter resolvido em definitivo o assunto ao prever, em seu art. 85, que a

‘sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor’.

14. Ocorre, porém, que a real controvérsia sobre o assunto gira em torno da aplicação ou não

da regra fixada no art. 23 da Lei 8.906/1994 aos advogados integrantes dos quadros da

464


Administração direta, autárquica e fundacional da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,

bem como aos advogados empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista, haja

vista a exceção contida no art. 4º da Lei 9.527/1997, in verbis:

‘Art. 4º As disposições constantes do Capítulo V, Título I, da Lei nº 8.906, de 4 de julho de 1994,

não se aplicam à Administração Pública direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, bem como às autarquias, às fundações instituídas pelo Poder Público, às empresas

públicas e às sociedades de economia mista.’

15. O Capítulo V do Título I da Lei 8.906/1994 disciplina a situação do advogado empregado

(arts. 18 a 21). De acordo com o caput do art. 21, ‘Nas causas em que for parte o empregador, ou

pessoa por este representada, os honorários de sucumbência são devidos aos advogados empregados’.

O seu parágrafo único dispõe, ainda, que: ‘Os honorários de sucumbência, percebidos por advogado

empregado de sociedade de advogados são partilhados entre ele e a empregadora, na forma

estabelecida em acordo’.

16. Ressalta-se, no ponto, que o STF, no julgamento da ADI 1.194-4, na sessão de 20/5/2009,

reconhecendo a natureza disponível da verba de sucumbência, decidiu dar ao art. 21, caput e

parágrafo único, da Lei 8.906/1994 interpretação conforme a Constituição, no sentido de preservar a

liberdade contratual quanto à destinação dos honorários advocatícios fixados judicialmente. Ademais,

declarou-se inconstitucional o § 3º do art. 24 daquele diploma legal, segundo o qual ‘é nula qualquer

disposição, cláusula, regulamento ou convenção individual ou coletiva que retire do advogado o

direito ao recebimento dos honorários de sucumbência’. Desse modo, embora os honorários de

sucumbência pertençam, em regra, ao advogado da parte vencedora, nada impede que os mesmos

sejam objeto da mais ampla liberdade de negociação, conforme for fixado em acordo entre o

causídico e seu constituinte.

16. Pois bem. Admitindo-se que o comando do art. 21 não se aplica aos advogados que atuam

na qualidade de servidores públicos (lato sensu), por força do disposto no art. 4º da Lei 9.527/1997,

há quem defenda que os honorários de sucumbência, neste caso, integrariam o patrimônio do

empregador, isto é, da própria Administração Pública (AgRg no REsp 1.101.387/SP, Rel. Min.

Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 2.9.2010, DJe 10.9.2010). A propósito, a Serur

registra que o Superior Tribunal de Justiça – STJ tem acatado essa orientação em diversos de seus

julgados, a exemplo do AgRg no AREsp 173.089/RS, Rel. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,

julgado em 7/2/2013, DJe 18/2/2013 (peça 219, p. 10).

17. Por outro lado, a referida Unidade Técnica também faz menção a precedentes do Supremo

Tribunal Federal – STF, nos quais a Corte Constitucional, malgrado não ter enfrentado diretamente o

tema da titularidade dos honorários sucumbenciais nas ações em que a Fazenda Pública é vencedora,

não teria se posicionado contrariamente à concessão da vantagem aos advogados públicos (RE-AgR

225263/SP, RE 312026/SP e RE 407908/RJ; peça 219, p. 10/14).

18. Colaciona decisão recentemente proferida pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e

Territórios, mediante a qual se julgou improcedente pedido em ação direta de inconstitucionalidade

de lei do Distrito Federal que considerou os honorários de sucumbência de natureza privada e os

atribuiu aos procuradores distritais (Acórdão n. 829068, 20140020168258ADI, Relator: Humberto

Adjuto Ulhôa, Conselho Especial, Data de Julgamento: 28/10/2014, Publicado no DJE: 03/11/2014.

Pág.: 18).

19. Traz, ainda, julgado do próprio STJ em que se reconheceu a legitimidade da Asabb para

promover a cobrança judicial da verba honorária sucumbencial fixada em sentença em favor dos

advogados do Banco do Brasil (REsp 634.096/SP, Rel. Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado

em 20/08/2013, DJe 29/08/2013).

20. Por fim, noticia-se que se ‘encontra pendente de julgamento no STF a Ação Direta de

Inconstitucionalidade – ADI n. 3.396, na qual se discute exatamente a constitucionalidade do artigo 4º

da Lei Federal n. 9.527/1997’ (peça 219, p. 10).

465


21. Após avaliar o contexto jurisprudencial marcado por decisões judiciais contra e favoráveis

ao pagamento da verba de sucumbência aos advogados públicos, o Auditor da Serur chega à

conclusão de que ‘(...) os honorários de sucumbência, não obstante a divergência, podem ser

direcionados à categoria, seja por Lei, no caso dos procuradores estaduais ou municipais; ou por

acordo, como no caso dos profissionais vinculados a empresas públicas e sociedades de economia

mista’ (grifamos).

22. O Novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015), com início da vigência prevista para

21/3/2016, também encampou a linha de entendimento jurisprudencial que reconhece aos advogados

públicos o direito à percepção aos referidos honorários, nas hipóteses em que a Fazenda Pública é

vencedora na ação, tendo em vista o teor do § 19 do seu art. 85: ‘os advogados públicos perceberão

honorários de sucumbência nos termos da lei’.

23. Aliás, o Poder Executivo já encaminhou ao Congresso dois projetos de lei que permitem a

membros da advocacia pública federal receber honorários de sucumbência e trabalhar na advocacia

privada (vide notícia divulgada no sítio da internet: http://www.conjur.com.br/2016-jan-05/projetos-

regulam-advocacia-publica-sao-enviados-congresso, acesso em 12/2/2016).

24. Não obstante o posicionamento jurisprudencial que se diz majoritário, como também a

orientação seguida pela novel legislação, entende-se que não seria prudente o Tribunal emitir juízo de

valor sobre a natureza jurídica e a titularidade dos honorários de sucumbência, nas causas em que for

parte a Administração Pública, na acepção ampla do termo, ainda que a análise do caso concreto

esteja adstrita a uma questão incidental a ser apreciada no julgamento do presente agravo.

25. Tal compreensão decorre, primeiramente, do fato de que se a situação dos defensores e

procuradores federais e estaduais, obrigatoriamente remunerados por subsídio (art. 135 c/c arts. 131

e 133), for contemplada nestes autos, a discussão precisaria ser transposta para a órbita

constitucional. Ainda que o Novo Código de Processo Civil diga com todas as letras que os advogados

públicos fazem jus aos honorários de sucumbência, não há como perder de vista o enfoque

constitucional da questão, a fim de se aferir a validade do recebimento dessa verba adicional frente

ao regime de remuneração por subsídio estabelecido em parcela única, vedado o acréscimo de

qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie

remuneratória, nos termos do art. 39, § 4º, da Constituição Federal. Todavia, no caso concreto, a

análise recai sobre a atuação dos advogados empregados do Banco do Brasil, cuja remuneração não

se dá por subsídios, o que dispensa o Tribunal, ao menos nesse momento, de ter que se debruçar sobre

a compatibilidade entre a remuneração por subsídios e a percepção de honorários de sucumbência,

bem como sobre a constitucionalidade do art. 85, § 19, da Lei 13.105/2015.

26. Depois, cumpre mencionar a jurisprudência que se firmou no Tribunal de Contas União

sobre o assunto. Segue, para conhecimento, alguns julgados do TCU que ajudam a elucidar a

matéria:

DECISÃO 390/2002 – Plenário

‘8.3 informar a CHESF que o art. 4º da Lei n. 9.527/1997 aplica-se integralmente à referida

Companhia, sendo ilegal a constituição de fundo comum dos advogados para rateio de honorários

advocatícios percebidos, encaminhando-se-lhe cópia desta Decisão e do Relatório e Voto que a

fundamentam.’

ACÓRDÃO 1949/2003 - Segunda Câmara

‘9.2. determinar ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia/MT:

(...)

9.2.2. abster-se de estipular o repasse de honorários de sucumbência a advogados pertencentes

ao quadro da entidade em vista do disposto no art. 4º da Lei n. 9.527/97.’

ACÓRDÃO 1706/2007 - Plenário

‘Relatório do Ministro Relator

(...)

466


60. No que tange aos honorários, o art. 21 da Lei 8.906/1994 disciplina o assunto e trata dos

honorários de sucumbência, que seriam devidos ao advogado empregado. No capítulo seguinte, temos

o tratamento dos honorários fora da relação de emprego.

61. Tal remuneração, na prática, deveria servir para recompor a parte vencedora dos prejuízos

que teve com a demanda (custas processuais, gastos com o seu próprio advogado). Por outro lado, a

prática forense tem demonstrado que muitas vezes os advogados abrem mão dos honorários

convencionais e trabalham somente na perspectiva do recebimento dos honorários da sucumbência.

62. Quanto ao advogado empregado público, a questão, conquanto ainda gere polêmica,

estaria superada por força do art. 4º da Lei 9.527/1997, que afasta a incidência do Capítulo V, Título

I, da Lei 8.906/1994, in verbis:

‘Art. 4º As disposições constantes do Capítulo V, Título I, da Lei nº 8.906, de 4 de julho de

1994, não se aplicam à Administração Pública direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios, bem como às autarquias, às fundações instituídas pelo Poder Público, às empresas


63. Quanto aos demais casos em que seriam devidos ao advogado os honorários de

sucumbência, tais dispositivos tiveram sua constitucionalidade questionada perante o STF na ADIn

1194-DF, que, 14/02/1996, liminarmente, entendeu que o art. 21, parágrafo único, da Lei 8.906/1994,

não é norma cogente, podendo as partes disporem em contrário. Na mesma linha de entendimento,

também foi concedida liminar para suspender a eficácia do § 3º do art. 24 da mesma Lei:

64. Em Sessão de 18/10/2006, o STF se pronunciou definitivamente pela inconstitucionalidade

do § 3º do art. 24 da Lei nº 8.906/1994 e, quanto ao art. 21 e seu parágrafo único, o julgamento foi

suspenso para colher voto desempate, para se decidir se declara a sua ‘interpretação conforme’ ou a

sua inconstitucionalidade (decisão publicada no DOU de 27/10/2006, seção 1, fl. 1):

(...)

65. Assim, tendo em vista entendimento do STF, não há qualquer impedimento para estipulação

no sentido de que os honorários de sucumbência sejam pertencentes à CONAB.’

ACÓRDÃO 462/2008 – Plenário

‘9.1. conhecer, com fundamento nos arts. 234 e 235 do Regimento Interno/TCU, a presente

Denúncia, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. determinar:

9.2.1. ao Conselho Regional de Representantes Comerciais do Rio Grande do Sul, nos termos do

art. 250, inciso II, do RI/TCU, que:

(...)

9.2.1.6. aproprie-se dos honorários de sucumbência devidos nas ações judiciais em que for parte

vencedora, em atenção ao art. 4º da Lei n. 9.527/1997, eximindo-se de atribuir essa verba aos

advogados empregados, uma vez que, por força de medida liminar concedida em 14/02/1996 pelo

Supremo Tribunal Federal na ADI n. 1.194-4, encontra-se suspensa a aplicação do art. 21 da Lei n.

8.906/1994;

9.2.1.7. nos casos de representação judicial por advogado contratado, sem relação de emprego,

atente para o fato de que a titularidade dos honorários de sucumbência pode ser pactuada entre as

partes, nada impedindo que Administração estipule ser ela a credora da sucumbência, em face da

declaração de inconstitucionalidade do art. 24, § 3º, da Lei 8.906/1994 pelo STF na apreciação da

ADIn 1.194-DF, em Sessão de 18/10/2006;

9.2.1.8. crie, no sistema de controle da arrecadação, mecanismos que permitam a

contabilização de receitas auferidas a título de honorários de sucumbência nas causas em que for

parte vencedora, bem como as receitas decorrentes de dívida ativa, segregando, nestas últimas, os

valores pagos por pessoas físicas e jurídicas e os correspondentes a juros, multas e honorários;’

ACÓRDÃO 1617/2011 – Plenário

‘Voto do Ministro Relator

467


(...)

4. Como visto no Relatório supra, é assente o entendimento de que os conselhos de fiscalização

profissional possuem natureza jurídica de autarquia. Assim, por força do art. 4º da Lei n. 9.527/1997,

não se aplicam a eles as disposições constates do Capítulo V, Título I, da Lei n. 8.906/1994 (Estatuto

da OAB), que assim estabelece:

‘Art. 21. Nas causas em que for parte o empregador, ou pessoa por este representada, os

honorários de sucumbência são devidos aos advogados empregados.

Parágrafo único. Os honorários de sucumbência, percebidos por advogado empregado de

sociedade de advogados são partilhados entre ele e a empregadora, na forma estabelecida em

acordo.’

5. A propósito, quando da prolação do Acórdão n. 462/2008 – Plenário, indicado na instrução

da Secex/PR e do qual fui Relator, já manifestei esse posicionamento, ao ponderar que:

‘6. Com relação à destinação dos honorários de sucumbência ao advogado empregado, e não à

entidade de direito público vencedora da ação judicial, vale destacar que a prática adotada no

Core/RS contraria diretamente disposição expressa do art. 4º da Lei n. 9.527/1997, a pretexto de dar

concretude ao art. 21 da Lei n. 8.906/1994, o Estatuto dos Advogados, cuja aplicação encontra-se

suspensa pelo Supremo Tribunal Federal desde 14/02/1996. Note-se que, embora o julgamento da

ADI n. 1.194-4 ainda não tenha sido concluído, a perspectiva de recuperação da eficácia do

dispositivo é remota, uma vez que o motivo da suspensão do julgamento reside na divergência dos

magistrados entre declarar a sua inconstitucionalidade ou dar-lhe interpretação conforme, excluindo

a obrigatoriedade de destinação da verba de sucumbência ao advogado empregado.’

6. Ressalto que a ADI n. 1.194-4, que à época do citado Acórdão ainda estava pendente de

decisão final, foi julgada pelo STF na sessão de 20/05/2009, o qual decidiu dar ao art. 21, caput e

parágrafo único, da Lei n. 8.906/1994, interpretação conforme a Constituição, no sentido da

preservação da liberdade contratual quanto à destinação dos honorários de sucumbência fixados

judicialmente.

7. Desse modo, em face do disposto no citado art. 4º, da Lei n. 9.527/1997 - que afasta a

incidência Capítulo V, Título I, da Lei n. 8.906/1994, no tocante às entidades ali mencionadas - é

indevido o repasse a advogado empregado do Corecon/PR das verbas honorárias fixadas em

despacho judicial inicial e de sucumbência nas execuções fiscais promovidas pela entidade, uma vez

que pertencem ao patrimônio desta, que deve delas se apropriar.’

ACÓRDÃO Nº 5090/2012 - TCU - 2ª Câmara

‘(...)

1.7.1.4.1. aproprie-se dos honorários de sucumbência devidos nas ações judiciais em que for

parte vencedora, em atenção ao art. 4º da Lei 9.527/1997, eximindo-se de atribuir essa verba aos

advogados empregados;

1.7.1.4.2. nos casos de representação judicial por advogado contratado, sem relação de

emprego, atente para o fato de que a titularidade dos honorários de sucumbência pode ser pactuada

entre as partes, nada impedindo que a Administração estipule ser ela a credora da sucumbência, em

face da declaração de inconstitucionalidade do art. 24, § 3º, da Lei 8.906/1994 pelo STF na

apreciação da ADI 1.194-DF, em Sessão de 18/10/2006.

1.7.2. determinar à Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo a autuação de

processo apartado de tomada de contas especial para apurar o débito referente ao pagamento de

honorários de sucumbência para advogados empregados e contratados da Codesp em ações judiciais

em que esta consta como parte, relativamente aos exercícios de 2003 a 2006, nos termos do parecer

do Ministério público junto ao TCU, constante da peça 13 dos presentes autos (págs. 76-79).’

27. Com base nos julgados acima colacionados, não é difícil depreender a orientação do TCU

no sentido de considerar indevido o pagamento de honorários de sucumbência aos advogados que

atuam nas ações em que figura como parte a Administração Pública direta da União, dos Estados, do

468


Distrito Federal e dos Municípios, as autarquias e fundações instituídas pelo poder público, inclusive

as empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), ao entendimento de que a

referida verba deve ser apropriada ao patrimônio dessas entidades, haja vista o regramento previsto

no art. 4º da Lei n. 9.527/1997.

28. No que interessa ao deslinde do caso, ou seja, em relação aos advogados empregados de

empresas estatais, a vedação decorrente do entendimento do TCU alcançaria as empresas públicas e

as sociedades de economia mista, tal como consta da redação do 4° da Lei n° 9.527/97. Nas situações

concretas apreciadas nos referidos julgados, o TCU, além de ter se pronunciado quanto às autarquias

e as entidades a elas equiparadas (conselhos de fiscalização profissional), também entendeu que não

fariam jus à verba sucumbencial os advogados empregados das estatais que prestam serviço público,

a exemplo da Companhia Nacional de Abastecimento – Conab, e das que exploram atividade

econômica em regime de monopólio, a exemplo do que ocorre com a Companhia Hidro Elétrica do

São Francisco – Chesf e a Companhia Docas do Estado de São Paulo – Codesp.

29. Vê-se que não foi colhido do repositório jurisprudencial posicionamento do TCU contrário

ao pagamento da verba sucumbencial a advogados empregados de estatais exploradoras de atividade

econômica em sentido estrito, ou seja, aquelas empresas públicas e sociedades de economia mista que

operam no mercado num ambiente de competição com a iniciativa privada, como sói acontecer com o

Banco do Brasil S/A.

30. As estatais que exploram atividade econômica em sentido estrito possuem regime jurídico

previsto no § 1º do art. 173 da Constituição Federal, que determina, em seu inciso II, a sujeição

dessas entidades ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e

obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

31. A propósito, convém ressaltar entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal, ao

decidir sobre pedido de medida cautelar em sede da Ação Direta de Inconstitucionalidade 1552-DF,

ajuizada em desfavor do art. 3º da Medida Provisória nº 1522, de 11.10.1996, transformado no art. 4º

da Lei nº 9.527/97, com redação idêntica:

‘Art. 3º As disposições constantes do Capítulo V, Título I, da Lei nº 8.906, de 4 de julho de 1994,

não se aplicam à administração pública direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, bem como às autarquias, às fundações instituídas pelo Poder Público, às empresas


32. Em 17/04/1997, ao conceder a medida liminar, o STF suspendeu parcialmente a eficácia das

expressões ‘às empresas públicas e às sociedades de economia mista’, sem redução do texto,

excluindo da sua aplicabilidade as empresas públicas e as sociedades de economia mista

exploradoras de atividade econômica em sentido estrito, sem monopólio.

33. Muito embora a referida ação direta de inconstitucionalidade tenha sido posteriormente

considerada prejudicada, em virtude da revogação superveniente da norma constitucional invocada

como parâmetro de controle, os fundamentos do voto do Relator Ministro Carlos Velloso evidenciam

interpretação constitucional capaz de legitimamente amparar a concessão dos aludidos honorários

aos empregados advogados do Banco do Brasil, conforme se verifica do fragmento abaixo transcrito:

‘É dizer, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e quaisquer outras entidades

que explorem atividade econômica, sem monopólio, sujeitam-se à legislação trabalhista das empresas

privadas, dado que o fazem em concorrência com estas. Se ocorrer monopólio, não há concorrência.

Então, a ressalva será válida.

Ora, se todas as empresas privadas estão sujeitas às normas trabalhistas inscritas no Capítulo

V, do Título I, da Lei 8.906, de 1994 – Estatuto da Advocacia – às empresas públicas, sociedades de

economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica, sem monopólio, terá aplicação

essa mesma legislação.

(...)

É que a disposição inscrita no art. 173, caput, da Constituição, contém ressalva: ‘Ressalvados

469


os casos Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida

quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme

definidos em lei’. Quer dizer, o artigo 173 da CF está cuidando da hipótese em que o Estado esteja na

condição de agente empresarial, isto é, esteja explorando, diretamente, atividade em concorrência

com a iniciativa privada. Os parágrafos, então, do citado art. 173, aplicam-se com observância do

comando constante do caput. Se não houver concorrência – existindo monopólio, C. F., art. 177 – não

haverá aplicação do disposto no § 1º do mencionado art. 173. É que, conforme linhas atrás

registrado, o que quer a Constituição é que o Estado-empresário não tenha privilégios em relação aos

particulares. Se houver monopólio, não há concorrência; não havendo concorrência, desaparece a

finalidade do disposto no § 1º do art. 173.’

34. Nesse passo, considerando que as estatais exploradoras de atividade econômica em sentido

estrito devem se sujeitar ao regime próprio das empresas privadas, notadamente quanto aos direitos

trabalhistas (Art. 173, § 1º, inciso II, da CF), considerando, ainda, que essas entidades funcionam

como instrumento de intervenção do Estado no domínio econômico, cujas distinções de regramento

em relação às empresas particulares devem ser constitucionalmente qualificadas, o que não se dá no

caso concreto; entende-se, portanto, que reside nessa interpretação o fundamento jurídico para

legitimar a natureza privada dos honorários de sucumbência e, por conseguinte, a possibilidade de

sua destinação aos advogados empregados nas ações em que tais entidades se sagrarem vencedoras,

salvo disposição negocial em contrário.

35. Posta a questão nestes termos, ou seja, examinada a matéria sob a perspectiva estrita das

empresas estatais exploradoras de atividade econômica em concorrência com a iniciativa privada, a

exemplo do Banco do Brasil S/A, adere-se perfeitamente à conclusão da Serur no sentido de que os

advogados empregados da estatal, por intermédio da Asabb, terão direito ao rateio dos honorários de

sucumbência, nas ações que forem objeto de transferência às sociedades credenciadas (conforme o

Edital 2013/16655), desde que haja efetiva comprovação de que eles atuaram de forma compartilhada

com os escritórios a serem contratados, conforme o item 6.2 da minuta do contrato (peça 4, p. 122).

Eis as pertinentes considerações inseridas na instrução de peça 219 acerca da matéria:

‘5.33. Atualmente, o Banco do Brasil possui dezenas de milhares de processos que estão sob a

responsabilidade exclusiva dos advogados empregados e poderão ser objeto de transferência às

sociedades credenciadas, como se nota no item 4.32 do edital (peça 4, p. 92).

5.34. O contrário também poderá acontecer, como discorreu adequadamente a recorrente, com

a atuação dos funcionários em instâncias superiores, de modo a que a sociedade de economia mista

tenha maior controle das demandas. Dessa forma, seria até mesmo injusta a percepção integral dos

honorários de sucumbência pelas contratadas, desconsiderando-se a contribuição dos profissionais

do Banco do Brasil no sucesso daquelas demandas.

5.35. Cabe lembrar que os advogados empregados, por intermédio da Asabb, terão direito ao

rateio dos honorários apenas quando efetivamente atuarem de forma compartilhada com os

escritórios contratados, nos termos do item 6.2 da minuta do contrato a ser celebrado (peça 4, p. 122),

descrito abaixo, sem constituir remuneração gratuita:

‘6.2 – Pela atuação ou condução de processos nos tribunais estaduais, regionais e ou

superiores, os advogados-empregados do CONTRATANTE, representados pela Associação dos

Advogados do Banco do Brasil – ASABB, farão jus a 1/5 dos honorários de sucumbência devidos à

CONTRATADA.’

5.36. Dessa forma, assim como disposto no item 6.1 da mesma minuta, em que se previu o rateio

de honorários quando atuarem mais de uma sociedade de advogados na mesma causa, o acordo

deverá prever o recolhimento da sucumbência aos empregados, representados pela Asabb, pela

atuação ou condução compartilhada de processos. O dispositivo está em consonância com o Acordo

de honorários firmado pela recorrente com o Banco do Brasil em 2002, desconhecido da Corte até

então.

470


5.37. Ainda que a discussão sobre a natureza dos honorários advocatícios quando da condução

exclusiva das causas por empregados ou procuradores ligados à Administração Pública ainda gere

controvérsias, no presente caso, está definida a titularidade dos honorários de sucumbência em favor

das sociedades de advogados, como verba privada. Essa parcela é que será objeto de rateio com os

funcionários do corpo jurídico do Banco do Brasil, quando efetivamente atuarem na causa. O

dispositivo é razoável, sendo que não há notícia de qualquer questionamento por parte dos

candidatos ao credenciamento.

5.38. É importante informar, por oportuno, que a mesma cláusula ou dispositivo semelhante ao

objeto da presente controvérsia já constava em processos anteriores de credenciamento abertos pelo

Banco do Brasil (peça 67, p. 183, item 4.2, Edital 2008/0425; e p. 149, Cláusula Décima Oitava, letra

‘c’, Edital 2011/7421).

5.39. Em informações prestadas pelo Banco do Brasil, consta, inclusive, que há contratos

vigentes, provenientes do credenciamento previsto no Edital 2008/0425 (peça 67, p. 7, item 21),

portanto, com cláusula de rateio idêntica à discutida nos presentes autos.

5.40. Além disso, o credenciamento previsto no Edital 2008/0425, com todos os dispositivos nele

contidos, foi objeto de análise por esta Corte, por meio do Acórdão 145/2014 – Plenário (TC

041.986/2012-1), sem que se apontasse qualquer irregularidade.’

36. No que se refere à preocupação do Ministro Benjamin Zymler, no voto revisor proferido no

Acórdão 3.567/2014-TCU-Plenário, no sentido que não se dispunha nos autos de informação sobre

acordos firmados entre o Banco do Brasil e a Asabb atinentes ao pagamento da verba sucumbencial,

cabe ressaltar que, por ocasião da interposição do expediente ora recebido com agravo, a Asabb

trouxe ao conhecimento do TCU a existência de acordo firmado com a estatal, em 23/7/2002,

dispondo sobre a destinação dos honorários advocatícios de sucumbência, ‘em que restou definido

que todos os honorários devidos aos advogados-empregados, por atuação em processos onde o

BANCO DO BRASIL S.A. é parte devem ser depositados em um fundo comum para rateio entre todos

os advogados empregados do Banco’ (peça 172, p. 8). No ponto, a Serur informa que o próprio Banco

do Brasil já havia juntado o acordo (peça 67, p. 96-103), depois de pedido do Tribunal decorrente do

Acórdão 3.567/2014 – Plenário (peça 53), tendo, inclusive, defendido o rateio (peça 67, p. 56-58).

37. Resulta daí que a cláusula de rateio de honorários a que se refere o item 6.2 da minuta do

contrato (peça 4, p. 122), cuja supressão foi determinada pelo subitem 9.2 do acórdão recorrido, não

se reveste de natureza constitutiva de direitos à categoria dos advogados empregados da estatal. A

rigor, como agora se tem notícia, a referida cláusula declara haver uma situação jurídica pré-

existente que respalda a distribuição da verba sucumbencial conforme os termos nela previstos. Dessa

maneira, a inserção da disposição no bojo do Edital 2013/16655 não atenta contra a legalidade do

procedimento licitatório, tampouco se revela elemento estranho à contratação pretendida com o

credenciamento. Isso porque, o conteúdo das cláusulas 6.2 e 6.3.1 da minuta do contrato, conforme

observou a agravante, serve para informar e dar transparência ao acordo celebrado há 12 anos, e

ainda em vigor, entre o banco e a Asabb acerca do rateio de honorários, o que certamente repercute

na esfera de interesses dos escritórios terceirizados que serão contratados. Destarte, uma vez

superada a ressalva que originou a determinação contida no subitem 9.2 do Acórdão 532/2015,

mantido pelo Acórdão 751/2015, impõe-se promover a reforma da decisão, no ponto em que foi objeto

de impugnação, com o provimento do agravo em análise, de maneira a tornar sem efeito o subitem 9.2

do acórdão recorrido.

38. A rigor, proporemos, ao final, o provimento parcial do agravo, na medida em que não há

como acolher a postulação da recorrente no sentido de que o Tribunal ordene ao Cenop Logística São

Paulo, do Banco do Brasil S/A, que ‘mantenha o Edital 2013/16655 incólume, no que diz respeito ao

rateio dos honorários de sucumbência com a Recorrente, para que conste de todos os novos contratos

de prestação de serviço com escritórios de advocacia terceirizados’ as cláusulas 6.2 e 6.3.1 da minuta

de contrato. Assim o é porque, com base no efeito suspensivo decorrente do oferecimento do presente

471


agravo, reconhecido no despacho de peça 292, a própria estatal pode decidir por manter ou não as

citadas cláusulas, segundo seus critérios de conveniência e oportunidade, de modo que o comando de

natureza cogente requerido pela recorrente poderia implicar interferência indevida do TCU no âmbito

da discricionariedade administrativa da entidade jurisdicionada.

39. Ainda sobre a questão dos honorários, o Auditor da Serur menciona que o recebimento da

verba sucumbencial aos advogados públicos, quando devida, está submetido ao teto remuneratório

previsto no art. 37, inciso IX, da Constituição Federal, segundo jurisprudência consolidada do TCU e

do STF.

40. O entendimento do STF é no sentido de que o teto remuneratório deve ser observado pelos

empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista, mesmo antes da edição da

Emenda Constitucional nº 19/98. Nesse sentido, colhem-se os seguintes precedentes:

‘Agravo regimental no agravo de instrumento. Trabalhista. 2. Teto remuneratório previsto no

texto constitucional. 3. Aplicação aos empregados das empresas públicas e sociedades de economia

mista em período anterior à entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 19/98. 4. Precedentes da

Corte. 4. Agravo regimental a que se nega provimento (AI 840.503-AgR, Relator Ministro Gilmar

Mendes, Segunda Turma, DJe 24.5.2011).

‘AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMPREGADO DE

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. TETO REMUNERATÓRIO. ARTIGO 37, XI, DA

CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento no sentido de que os

empregados das sociedades de economia mista estão submetidos ao teto salarial previsto no artigo 37,

XI, da Constituição mesmo antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 19/98.

Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 590.252-AgR, Relator Ministro Eros

Grau, Segunda Turma, DJe 17.4.2009).’

‘TETO SALARIAL. Empregado de sociedade de economia mista. Submissão aos limites

estabelecidos pelo art. 37, XI, da Constituição da República. Precedentes do Plenário. Os empregados

das sociedades de economia mista estão submetidos ao teto salarial determinado pelo art. 37, XI, da

Constituição, ainda antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 19/98. 2. RECURSO.

Extraordinário. Inadmissibilidade. Ausência de razões consistentes. Decisão mantida. Agravo

regimental não provido. Nega-se provimento a agravo regimental tendente a impugnar, sem razões

consistentes, decisão fundada em jurisprudência assente na Corte (AI 581.311-AgR, Relator Ministro

Cezar Peluso, Segunda Turma, DJe 2111.2008).’

41. Todavia, com o advento da EC 19/98, houve o acréscimo do § 9º ao art. 37 da CF, por meio

qual se restringiu a aplicação do teto remuneratório aos casos em que as empresas públicas e

sociedades de economia mista recebam recursos do Tesouro para o custeio em geral e despesas com

pessoal, in verbis:

‘Art. 37, § 9º. O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de

economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito

Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.’

42. Quanto à inteligência do dispositivo acima, merecem registro as considerações consignadas

no voto que fundamentou o Acórdão 469/2002-TCU-Plenário, nos termos abaixo:

‘3. Com o advento da Emenda Constitucional nº 19/98, foi acrescentado ao art. 37 da Magna

Carta o § 9º, que restringiu a incidência do inciso XI às empresas públicas e às sociedades de

economia mista e suas subsidiárias que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. Portanto, o

teto remuneratório a que se refere o inciso XI do mesmo artigo 37 não mais se aplica à FINAME, o

que torna, desde então, improfícuas determinações vinculadas à questão.’

43. Muito provavelmente o Banco do Brasil não se encaixa no figurino de estatal dependente de

recursos federais para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral, o que o afastaria da

abrangência do art. 37, § 9º, da Constituição. Com isso, seria possível a percepção de honorários de

472


sucumbência acima do teto remuneratório constitucional.

44. No entanto, o assunto pode envolver outros desdobramentos que demandem análise mais

aprofundada. Ademais, não parece recomendável o Tribunal formular convicção a respeito de questão

jurídica de grande repercussão em processo no qual a discussão principal versa sobre matéria

distinta. Sem falar que se for transformada em questão prejudicial, a controvérsia poderá atrasar

ainda mais a prolação da decisão de mérito referente às representações.

45. Desse modo, considerando que a questão do teto remuneratório transcende à discussão que

se estabeleceu nas peças vestibulares, considerando, ainda, a necessidade de se conferir celeridade no

trâmite dos autos, conclui-se que a decisão processualmente mais adequada seria estudar o assunto

no âmbito das contas anuais da entidade, até porque só ganharia importância prática se fosse

constatado que os advogados empregados do Banco do Brasil S/A veem recebendo, de fato,

retribuições acima do teto remuneratório, computadas as parcelas relativas à verba de sucumbência.

Nesse sentido, propõe-se encaminhar cópia da presente instrução à Unidade Técnica do Tribunal à

qual se submete o Banco do Brasil, com vistas a cientificá-la acerca da ocorrência ora descrita, para

a adoção das providências que entender cabíveis (Secretaria de Controle Externo da Fazenda

Nacional - SecexFazenda, conforme Portaria TCU 3/2015).

46. No mais, a Associação dos Advogados do Banco do Brasil (Asabb) demonstrou possuir

razão legítima para intervir nos autos na qualidade de interessada, a teor do que dispõe o art. 146 do

Regimento Interno/TCU, na medida em que a decisão ora impugnada atinge os direitos dos

associados que a entidade representa.

CONCLUSÃO

41. O exame procedido nesta instrução permite concluir o seguinte:

a) nas causas em que figurem como parte empresa pública e sociedade de economia mista

exploradoras de atividade econômica em sentido estrito, ou seja, em regime concorrencial com a

iniciativa privada, os honorários de sucumbência fixados em sentença pertencem, em regra, aos

advogados empregados, tendo em vista o disposto nos arts. 21 e 23 da Lei 8.906/1994 – Estatuto da

Ordem dos advogados do Brasil c/c com o art. 173, § 1º, inciso II, da Constituição Federal;

b) ressalva-se, entrementes, a ampla liberdade das partes (empregador e empregado) para

dispor de modo diverso quanto à destinação da referida verba sucumbencial, nos termos do que

decidiu o STF no julgamento da ADI 1.194-4;

c) a cláusula de rateio dos honorários de sucumbência em favor da Asabb, quando os

advogados empregados do Banco do Brasil atuarem de forma compartilhada com as sociedades

terceirizadas, de acordo com os itens 6.2 e 6.3.1 da minuta do contrato, está em consonância com o

ordenamento e especialmente com acordo anterior da associação com a instituição financeira; e

d) uma vez superada a questão incidental que originou a determinação contida no subitem 9.2

do Acórdão 532/2015, mantido pelo Acórdão 751/2015, impõe-se tornar sem efeito o comando então

expedido, com o provimento do agravo, dando-se ao feito seu andamento regular, com vistas à

obtenção da decisão de mérito referente ao modelo de credenciamento previsto no Edital 2013/16655.


41. Ante todo o exposto, sugere-se a remessa dos autos ao eminente Relator, propondo-se o

seguinte:

I) deferir o ingresso, como interessado neste processo, da Associação dos Advogados do Banco

do Brasil S/A – Asabb, com fulcro no art. 146 do RI/TCU;

II) com fundamento no art. 289 do RI/TCU, conhecer do presente Agravo interposto pela Asabb

para, no mérito, dar-lhe provimento parcial;

III) tornar sem efeito o subitem 9.2 do Acórdão 532/2015-TCU-Plenário, mantido pelo Acórdão

751/2015-TCU-Plenário;

IV) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e voto que o

fundamentarem, à Associação dos Advogados do Banco do Brasil S/A – Asabb, ao Centro de Apoio

473


aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop Logística São Paulo) do Banco do Brasil

S.A. e às representantes; e

V) encaminhar cópia da presente instrução à SecexFazenda, para adoção das providências que

entender cabíveis, quanto à possibilidade de recebimento pelos advogados empregados do Banco do

Brasil S/A de remuneração acima do teto constitucional (CF, art. 37, §§ 4º e 9º da CF), computadas

as parcelas relativas aos honorários de sucumbência eventualmente percebidos nas causas em que a

entidade for parte vencedora.”

9. Em seguida, solicitei a manifestação do Ministério Público, que assim se posicionou:

“Primeiramente, ressalte-se que atuamos em atenção ao despacho do E. Relator (peça 320).

Em linhas gerais, a controvérsia submetida à oitiva do Ministério Público é sobre o art. 85, §

19, do novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015), no sentido de que ‘os advogados públicos

perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei’, confrontado com a tese vinculada ao art.

4º da Lei 9.527/97, pelo descabimento da referida verba aos advogados públicos.

Nesse contexto, foi solicitada interpretação acerca do alcance da nova norma, quais agentes

poderiam ser considerados advogados públicos e se ela seria ou não autoaplicável, visto que o

dispositivo prevê regulamentação ‘nos termos da lei’. Questionou-se ainda se esse dispositivo do novo

CPC teria revogado o art. 4º da Lei 9.527/97.

Por providência do E. Relator (peça 292), foi atribuído efeito suspensivo ao recurso de agravo,

consequentemente, suspendendo-se os efeitos da determinação contida no item 9.2 da deliberação

recorrida (Acórdão 532/2015 – Plenário), mantendo-a vigente até a decisão de mérito do recurso ou a

revogação do efeito suspensivo concedido. Para tanto, considerou-se a plausibilidade do direito e o

risco de dano de difícil reparação aos valores de sucumbência devidos aos advogados do Banco do

Brasil, repassados por intermédio da Associação dos Advogados do Banco do Brasil – ASABB, ora

agravante.

Finalmente, cabe registrar que, enquanto o processo se encontrava neste gabinete para

manifestação, foram apresentados esclarecimentos e argumentos adicionais pela ASABB (peça 322),

os quais propomos receber como novos elementos, sendo, ademais, analisados neste parecer.

Em linhas gerais, a ASABB reitera que:

a) os honorários de sucumbência são verbas de natureza privada pertencentes aos advogados

por força de lei;

b) é devida a manutenção das cláusulas de rateio dos honorários, sendo que o deslinde da

controvérsia recursal se limitava a examinar a legalidade da inclusão, nos contratos de prestação de

serviços advocatícios, de cláusula destinada a regular o rateio dos honorários de sucumbência entre

os advogados empregados e terceirizados;

c) os advogados empregados atuam nos mesmos processos nos quais atuam os terceirizados,

seja em momento anterior ou posterior, por força de normas internas;

d) para regulamentar a exigência do art. 21 da Lei 8.906/94, firmou-se, ainda em 23/7/2002,

acordo trabalhista entre o Banco do Brasil e a ASABB (entidade representativa dos advogados

empregados daquela empresa estatal), objetivando, entre outros aspectos, o estabelecimento de regras

para a percepção dos honorários de sucumbência pela categoria;

e) nunca foi questionada no âmbito do Banco do Brasil a titularidade e o direito aos honorários

de sucumbência, tendo-se efetuado os repasses correspondentes aos seus advogados empregados com

base no acordo de 2002 e por intermédio da ASABB;

f) por ser o advogado do Banco do Brasil S/A um empregado celetista e sendo essa entidade

empregadora uma sociedade de economia mista – sujeita ao regime jurídico próprio das

empresas privadas –, não se equipara ao advogado público estatutário;

g) aduz ser equivocado o entendimento de que, ‘por força do art. 4º da Lei n. 9.527/97, os

honorários advocatícios de sucumbência, quando vencedor o ente público, não constituem direito

474


autônomo do procurador judicial, porque integram o patrimônio público da entidade’ (AgRg no REsp

1101387/SP, entre outros julgados no mesmo sentido);

h) o art. 4º da Lei 9.527/97 estabelece que as disposições do Capítulo V do Título I da

Lei 8.906/94 não se aplicam à Administração Pública Direta e Indireta, inclusive os empregados de

sociedade de economia mista, todavia, os dispositivos referidos são os arts. 18 a 21 da Lei 8.906/94,

que tratam do ‘advogado empregado’. Quanto às normas que dispõem sobre a titularidade dos

honorários de sucumbência, inseridas no Capítulo VI do mesmo Título I, aduz não terem sido

atingidas pelo art. 4º da Lei 9.527/97, concluindo que os honorários de sucumbência não constituem

patrimônio público da entidade, mas sim dos advogados públicos, como decorre da lei;

i) a legislação atual confere expressamente ao advogado público a titularidade e o direito aos

honorários de sucumbência;

j) sustenta a aplicabilidade imediata do art. 85, § 19, da Lei 13.105/2015, mas reconhece que há

diversidade de entendimentos. No presente caso, aduz que a solução da controvérsia, no caso

concreto, não depende da definição sobre ser ou não autoaplicável a norma do novo CPC, uma vez

que os advogados empregados públicos do Banco do Brasil são celetistas e não se equiparam aos

advogados públicos estatutários;

k) alternativamente, caso o Tribunal os entenda equiparados aos advogados servidores públicos

estatutários, ressalta que, no geral, o novo CPC é norma processual de aplicabilidade imediata e que

nos arts. 1045 a 1072 do novo CPC não há registro no sentido de que o § 19 do art. 85

também não seja uma norma de efeitos imediatos. Assim, aduz que o melhor entendimento

é considerar que a lei regulamentadora da percepção dos honorários de sucumbência já existe e que é

a própria Lei 8.906/94 que, em seu art. 23, estabelece ao advogado direito autônomo à verba

sucumbencial;

l) as análises da Serur e da Secex/RJ foram unânimes em concordar com a manutenção das

cláusulas de rateio de honorários de sucumbência, para que constem dos novos contratos de

prestação de serviços advocatícios terceirizados.

II

Feito esse relato, passamos à manifestação sobre os aspectos específicos solicitados pelo

E. Relator do recurso. Após, faremos considerações adicionais no contexto do presente agravo.

Alcance da norma contida no art. 85, § 19, do novo CPC e quais agentes podem ser

considerados advogados públicos.

Sobre o alcance da nova norma, no sentido de quais agentes podem ser considerados advogados

públicos, entendemos que ela se refere aos advogados públicos em sentido amplo nas esferas federal,

estadual e municipal, em todos os seus órgãos e entidades, inclusive empresas públicas e sociedades

de economia mista.

Outra compreensão não resulta do teor não restritivo do art. 85, § 19, do novo CPC, fazendo

crer que se refira, indistintamente, aos advogados servidores públicos estatutários da Administração

Direta e Indireta das autarquias e entidades a elas equiparadas, bem assim aos advogados

empregados públicos celetistas das empresas públicas e sociedades de economia mista da

Administração Indireta. Nesse sentido, outras leis também mencionam os advogados públicos da

forma mais abrangente, como no próprio art. 4º da Lei 9.527/97, como sustentamos, ‘advogados

públicos em sentido amplo’.

Nessas premissas, entendemos que a norma do novo CPC se refere aos advogados públicos em

sentido amplo vinculados às carreiras de órgãos e entidades das Administrações Direta e Indireta nas

esferas federal, estadual e municipal. Nada obstante, também entendemos que cabe diferenciar os

advogados públicos entre as diversas carreiras, bem como em razão da natureza jurídica da entidade,

se direito público ou privado, e do regime jurídico aplicável ao quadro de pessoal, se estatutário ou

celetista, conforme será ressaltado neste parecer.

475


Interpretação do art. 85, § 19, do novo CPC (Lei 13.105/2015), no sentido de que

‘os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei’.

Conforme dito, em nossa compreensão, o art. 85, § 19, do novo CPC consagra expressamente

aos advogados públicos em sentido amplo o direito à percepção de honorários de sucumbência pagos

pela parte vencida em ação judicial do órgão ou entidade empregadora. Nessas condições, é razoável

concluir que, atualmente, a única condição posta diz respeito à necessidade de norma

regulamentadora sobre a forma de percepção desses honorários.

Diferentemente das disposições sobre o assunto na Lei 8.906/94 (Estatuto da OAB), não está

expresso na norma do novo CPC que o recebimento das verbas sucumbenciais pelos advogados

públicos seja um direito autônomo, mas sim condicionado à regulamentação.

No escopo de perquirir no que consiste a exigência de regulamentação da percepção dessas

verbas, considera-se que a referência aos advogados públicos no § 19 do art. 85 do novo CPC seja no

sentido amplo, diferenciando-se entre servidores públicos estatutários (vinculados à Administração

Direta e Indireta das autarquias e entidades a ela equiparadas) e empregados públicos celetistas

(vinculados às empresas públicas e sociedades de economia mista da Administração Indireta). Quanto

às empresas estatais, distinguem-se entre aquelas prestadoras de serviços públicos ou que exercem

atividade econômica em regime de monopólio e outras que exercem atividade econômica em regime

concorrencial (não monopolístico). Sobre essas últimas, o art. 173, § 1º, II, da Constituição estabelece

que deverão observar o ‘regime jurídico próprio das empresas privadas’.

Com efeito, estando essas estatais sujeitas ao regime jurídico aplicável às empresas privadas,

inclusive quanto aos honorários de sucumbência, é razoável concluir pela inaplicabilidade da tese

vinculada ao art. 4º da Lei 9.527/97, pela qual se tem sustentado na jurisprudência o descabimento

das verbas sucumbenciais aos advogados públicos em geral, conforme jurisprudência do STJ e alguns

julgados do próprio TCU, conclusão que já se respaldava antes mesmo da vigência do art. 85, § 19,

do novo CPC.

Sobre os honorários de sucumbência devidos aos advogados empregados públicos daquelas

estatais, tratou primeiro a ADI 1.552-4, na qual a Egrégia Suprema Corte, em 17/4/1997, por maioria

de votos, concedeu liminar para, sem redução de texto, excluir da incidência do art. 3º da

Medida Provisória 1.522, de 12/12/1996 (posteriormente convertida no art. 4º da Lei 9.527/97)

as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica em

regime concorrencial.

Considerou-se que o dispositivo violava o princípio constitucional da isonomia,

por não contemplar o necessário tratamento diferenciado para empresas estatais como as sociedades

de economia mista, mais especificamente, das empresas exploradoras da atividade econômica em

regime concorrencial previstas no art. 173, § 1º, II, da CF.

Posteriormente, em 11/4/2002, referida ADI foi considerada prejudicada pelo STF, revogando-se

a liminar por perda de objeto, considerando que o art. 173, § 1º, da CF foi alterado formalmente por

meio da Emenda Constitucional 19/1998. Contudo, em 2005 foi ajuizada a ADI 3.396/DF, também

relacionada à matéria, ainda pendente de julgamento de mérito.

Nessas condições, especificamente quanto aos advogados públicos das empresas estatais

previstas no art. 173, § 1º, II, da Constituição, vislumbra-se que a regra do novo CPC nada modificou,

haja vista suas peculiaridades de regime jurídico equivalente ao das empresas privadas que já não as

sujeitariam à tese restritiva do direito aos honorários que se firmou sobre o art. 4º da Lei 9.527/97.

Aliás, nem mesmo a jurisprudência do TCU pelo descabimento de honorários de sucumbência

aos advogados públicos constitui óbice à destinação das verbas sucumbenciais aos advogados

públicos empregados daquelas estatais previstas no art. 173, § 1º, II, da Constituição. A propósito,

os casos concretos enfrentados pelo Tribunal tratam apenas de entidades equiparadas a autarquias

(conselhos de fiscalização profissional) e de empresas estatais prestadoras de serviços públicos

(Conab) ou exploradoras de atividade econômica em regime de monopólio (Codesp e Chesf), como se

476


verifica na Decisão 390/2002 – Plenário, nos Acórdãos 1.949/2003 e 5.090/2012 – 2ª Câmara e nos

Acórdãos 1.706/2007, 462/2008 e 1.617/2011 – Plenário.

Auto aplicabilidade do art. 85, § 19, do novo CPC, visto que a norma menciona a percepção

dos honorários de sucumbência pelos advogados públicos ‘nos termos da lei’.

Pela literalidade do dispositivo, que registra a exigência expressa de regulamentação ‘nos

termos da lei’, sustentamos não ser auto aplicável o art. 85, § 19, do novo CPC à percepção das

verbas de sucumbência aos advogados públicos em sentido amplo.

Nada obstante, a referida norma poderá ter efeitos imediatos se, para determinada carreira de

advogados públicos, houver lei regulamentadora da forma de percepção dos honorários de

sucumbência. A propósito, entendemos que a norma regulamentadora pode ser anterior ou posterior à

vigência do novo CPC.

Nesse sentido, relativamente à exigência do novo CPC, existem atualmente, em vários entes

federados, leis disciplinando a percepção dos honorários de sucumbência pelas carreiras de

advogados públicos das procuradorias municipais, estaduais e distritais.

De toda forma, no caso específico dos advogados empregados das estatais previstas no art. 173,

§ 1º, II, da Constituição, conforme dito, entendemos que, mesmo antes da vigência do novo código,

por meio de interpretação do art. 4º da Lei 9.527/97 em conformidade com as normas constitucionais

do princípio da isonomia e do regime jurídico diferenciado para aquelas empresas estatais, tais

advogados públicos já faziam jus à percepção de honorários de sucumbência.

Também é razoável concluir que a percepção de tais honorários pelos advogados empregados

daquelas estatais seja regulamentada por normas, acordos e regulamentos próprios da entidade

empregadora, em vez de considerar a exigência de lei formal, para o que, aliás, se faz apenas para a

criação da entidade, em si, não sendo razoável sustentar que a norma regulamentadora da percepção

dos honorários de sucumbência pelos advogados públicos das empresas estatais previstas no art. 173,

§ 1º, II, da Constituição deva ser lei no aspecto formal.

Nessas condições, não se vislumbram pendências de regulamentação da percepção dos

honorários de sucumbência no presente caso, que trata de verbas devidas aos advogados empregados

de sociedade de economia mista, considerando que já existem normas e regulamentos próprios, bem

como acordo trabalhista firmado entre o Banco do Brasil e seus advogados empregados, vigente desde

23/7/2002, dispondo inclusive sobre o rateio no caso da atuação de advogados terceirizados.

Se o novo dispositivo revogou o art. 4º da Lei 9.527/97.

Não vislumbramos elementos para afirmar a revogação do art. 4º da Lei 9.527/97 com base no

art. 85, § 19, do novo CPC.

A propósito, o Capítulo V do Título I da Lei 8.906/94 (arts. 18 a 21) a que se refere o art. 4º da

Lei 9.527/97 tem objeto jurídico de maior amplitude que simplesmente a questão dos honorários de

sucumbência, ponto central sobre o qual esteve assentada a tese do descabimento dessas verbas aos

advogados públicos até o advento da norma contida no art. 85, § 19, do novo CPC.

Senão, vejamos que algumas garantias dos advogados são ali abordadas no contexto do vínculo

empregatício – que, aliás, não parece ser de empregado público, mas principalmente de empregado na

iniciativa privada –, dispondo, além dos honorários de sucumbência, também sobre salário mínimo

profissional, jornada de trabalho, isenção técnica, independência profissional, horas extras, adicional

noturno, entre outros aspectos. Talvez por isso o art. 4º da Lei 9.527/97 tenha afastado essas

disposições do conjunto de regras aplicáveis aos advogados públicos, condição que, pela

natureza pública do cargo, demandaria mesmo disposições específicas em relação ao Estatuto da

OAB, que é genérico sobre a matéria.

Com efeito, não disse aquela norma que os advogados públicos não possuíam direito às verbas

de sucumbência, mas simplesmente que algumas regras da Lei 8.906/94 não se lhes aplicavam, da

maneira como ali estavam garantidas, porquanto incompatíveis com peculiaridades da natureza

pública do cargo e/ou do órgão ou entidade, as quais demandavam regulamentação específica.

477


Logo, por ser mais amplo o objeto jurídico do Capítulo V do Título I, o advento da norma do

novo CPC, por si só, não autoriza a concluir pela revogação do dispositivo em destaque.

Também é sinal de que o art. 85, § 19, do novo CPC não operou revogação do art. 4º da

Lei 9.527/97 a própria amplitude da questão alusiva ao pagamento de verbas sucumbenciais aos

advogados públicos, considerando a diversidade das carreiras que se entende abrangidas pela norma,

cada qual disciplinada por regras próprias. Tanto é específica a situação de cada carreira de

advogados públicos que, mesmo antes da vigência do novo código, algumas delas já percebiam

verbas sucumbenciais com base em normas e regulamentos próprios, como é o caso dos advogados

empregados do Banco do Brasil, entre outras.

Aliás, apesar da pendência de questionamento sobre a constitucionalidade do art. 4º da Lei

9.527/97, a percepção de honorários de sucumbência por advogados públicos se encontra atualmente

consolidada para várias procuradorias estaduais, distritais e municipais, com leis regulamentadoras

aplicáveis às respectivas carreiras. A propósito, na pendência do julgamento definitivo sobre a ADI

3.396/DF, na qual se discute no STF justamente a constitucionalidade do art. 4º da Lei 9.527/97, por

cautela, alvitramos não extrapolar o escopo do caso concreto – que trata de advogados empregados

de empresa estatal nos moldes do art. 173, § 1º, II, da Constituição –, abstendo-nos de manifestação

sobre a questão dos honorários de sucumbência de um modo generalizado que possa alcançar outras

carreiras de advogados públicos.

Por fim, conforme já sustentamos, o art. 4º da Lei 9.527/97, na parte que se entende ter afastado

dos advogados públicos a percepção dos honorários de sucumbência, tratou apenas de afastar-lhes

aquele direito na forma como se aplica aos advogados empregados em geral, no Estatuto da OAB, o

que, todavia, não obstava a regulamentação de uma forma de percepção das verbas sucumbenciais

própria para os advogados públicos. Nessa leitura, referido dispositivo não entra em conflito com a

norma do novo CPC, a qual, por sua vez, condiciona a forma do pagamento das verbas sucumbenciais

aos termos de lei regulamentadora aplicável a uma determinada carreira de advogados públicos, com

vistas a que nela sejam consideradas as peculiaridades inerentes à natureza pública do cargo e da

entidade empregadora.

Assim, entendemos que não há elementos para afirmar a revogação do art. 4º da Lei 9.527/97,

tampouco a norma é incompatível com o art. 85, § 19, da Lei 13.105/2015 (novo CPC), em si, mas

apenas com entendimento jurisprudencial a ela vinculado, que era no sentido de que não se

aplicariam aos advogados públicos em geral as normas que tratam da titularidade e do direito aos

honorários de sucumbência.

III

Feitas essas considerações, em atenção à solicitação do E. Relator (peça 65), perfilhando as

conclusões da Serur (peça 219) e da Secex/RJ (peça 312), manifestamos as seguintes conclusões sobre

o art. 85, § 19, do novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015):

a) se refere aos advogados públicos em sentido amplo integrantes das carreiras dos órgãos e

entidades da Administração Direta e Indireta nas esferas federal, estadual, distrital e municipal,

inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista;

b) terá efeitos imediatos se, para determinada carreira de advogados públicos, houver lei

regulamentadora da forma de percepção dos honorários de sucumbência;

c) no caso das empresas estatais de que trata o art. 173, § 1º, II, da Constituição, a norma do

novo CPC não trouxe inovação, haja vista estarem sujeitas, por força de disposição constitucional, ao

‘regime jurídico próprio das empresas privadas’, sendo razoável concluir que a regulamentação da

percepção de honorários de sucumbência ocorra por normas, acordos trabalhistas e regulamentos

próprios da entidade, como se verifica com relação aos advogados empregados do Banco do Brasil;

d) não há elementos para afirmar a revogação do art. 4º da Lei 9.527/97 com base no art. 85, §

19, do novo CPC, porquanto o objeto jurídico a que se refere é mais amplo que apenas a ‘questão da

percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos’, bem assim é mais ampla a

478


própria questão, considerando a necessidade de regulamentação da percepção das verbas

sucumbenciais para as diversas carreiras de advogados públicos a condicionar os efeitos da norma do

novo código para os advogados públicos em geral.”

É o relatório.

VOTO

Este processo de representação, em que ora se aprecia agravo interposto pela Associação dos

Advogados do Banco do Brasil (Asabb) contra o subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário,

refere-se a supostas irregularidades ocorridas no curso do procedimento regido pelo Edital 2013/16655

e realizado pelo Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo do Banco do

Brasil S.A., cujo objeto foi a contratação de sociedades de advogados para a prestação de serviços

jurídicos e técnicos em todo o território nacional.

2. Mediante a deliberação recorrida, este Tribunal decidiu revogar medida cautelar concedida

anteriormente, permitindo a continuidade do processo de contratação. Além disso, expediu

determinação – alvo da irresignação da agravante – ao Banco do Brasil para que este excluísse, das

regras do credenciamento, itens alheios à relação jurídica entre o banco e as futuras contratadas, em

especial os que tratassem de rateio de honorários advocatícios para a associação (subitem 9.2 do

acórdão), nestes termos:

“9.2 determinar ao Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop



tratem de rateio de honorários advocatícios para a Associação dos Advogados do Banco do Brasil,

deixando assente que essa medida não implica a necessidade de republicação do edital, visto que não

afeta o conteúdo das propostas dos participantes;”

3. Quanto à admissibilidade do agravo, reitero minha manifestação apresentada no despacho de

peça 292, em que decidi pelo conhecimento do recurso (com a atribuição de efeito suspensivo), em

razão do atendimento dos requisitos normativos pertinentes à espécie recursal. Cabe também anotar

que, por ter admitido o agravo, deferi, de forma implícita, o pedido de ingresso da Asabb como

interessada no processo.

4. No exame do mérito do recurso, a Secex/RJ assinalou, em linha gerais, que: os honorários de

sucumbência em disputas judiciais em que a parte vencedora é empresa pública ou sociedade de

economia mista exploradora de atividade econômica em regime concorrencial com a iniciativa privada

pertencem ao advogado empregado dessa instituição; nessa hipótese, os empregadores e empregados

são livres para dispor a respeito da destinação desses valores; a cláusula que prevê o recebimento dos

honorários sucumbenciais pela Asabb, para efetuar rateio entre os funcionários advogados, está em

consonância com o ordenamento jurídico, bem como com o acordo firmado no âmbito do Banco do

Brasil em 2002. Diante disso, a unidade técnica propõe acolher parcialmente ao agravo, para tornar

sem efeito o aludido subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário.

5. Cabe anotar que a Serur já havia analisado a matéria (peça 219). Embora tenha tratado do que

entendia ser um pedido de reexame, a unidade especializada defendeu o provimento ao recurso,

apresentando fundamentação semelhante à da Secex/RJ.

6. Quanto ao Ministério Público, por mim instado a se pronunciar a respeito do art. 85, § 19, do

novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015), estas foram as conclusões expostas no parecer de

peça 323:

“a) se refere aos advogados públicos em sentido amplo integrantes das carreiras dos órgãos e

entidades da Administração Direta e Indireta nas esferas federal, estadual, distrital e municipal,

inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista;

479


b) terá efeitos imediatos se, para determinada carreira de advogados públicos, houver lei

regulamentadora da forma de percepção dos honorários de sucumbência;

c) no caso das empresas estatais de que trata o art. 173, § 1º, II, da Constituição, a norma do

novo CPC não trouxe inovação, haja vista estarem sujeitas, por força de disposição constitucional, ao

‘regime jurídico próprio das empresas privadas’, sendo razoável concluir que a regulamentação da

percepção de honorários de sucumbência ocorra por normas, acordos trabalhistas e regulamentos

próprios da entidade, como se verifica com relação aos advogados empregados do Banco do Brasil;

d) não há elementos para afirmar a revogação do art. 4º da Lei 9.527/97 com base no art. 85, §

19, do novo CPC, porquanto o objeto jurídico a que se refere é mais amplo que apenas a ‘questão da

percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos’, bem assim é mais ampla a

própria questão, considerando a necessidade de regulamentação da percepção das verbas

sucumbenciais para as diversas carreiras de advogados públicos a condicionar os efeitos da norma do

novo código para os advogados públicos em geral.”

7. Antes de tratar do mérito do agravo, considero apropriado deixar assente que esta análise

restringe-se ao pedido da Asabb relacionado com o subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário.

Dessa forma, entendo que este processo não é o meio adequado para estabelecer entendimentos

abrangentes quanto a toda a Administração Pública.

8. Também anoto que, a despeito de o comando principal do subitem agravado ser a vedação da

inclusão, nas avenças, de itens alheios à relação jurídica entre o banco e as futuras contratadas, há

alusão específica ao rateio de honorários advocatícios, que, na realidade, motivou essa determinação.

Desse modo, a rigor, é essa a questão central a ser debatida nesta ocasião, pois, caso eventualmente se

conclua pela regularidade do pagamento dos honorários na forma prevista no edital, não fará sentido a

manutenção do referido subitem apenas em caráter genérico.

9. No tocante à legislação acerca do tema, primeiramente, destaco que, para os advogados

empregados, de forma geral, vale o estabelecido no Capítulo V, Título I, da Lei 8.906/1994 (que

dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil), a seguir transcrito, do qual

destaco o art. 21:

“CAPÍTULO V

Do Advogado Empregado

Art. 18. A relação de emprego, na qualidade de advogado, não retira a isenção técnica nem

reduz a independência profissional inerentes à advocacia.

Parágrafo único. O advogado empregado não está obrigado à prestação de serviços

profissionais de interesse pessoal dos empregadores, fora da relação de emprego.

Art. 19. O salário mínimo profissional do advogado será fixado em sentença normativa, salvo se

ajustado em acordo ou convenção coletiva de trabalho.

Art. 20. A jornada de trabalho do advogado empregado, no exercício da profissão, não poderá

exceder a duração diária de quatro horas contínuas e a de vinte horas semanais, salvo acordo ou

convenção coletiva ou em caso de dedicação exclusiva.

§ 1º Para efeitos deste artigo, considera-se como período de trabalho o tempo em que o

advogado estiver à disposição do empregador, aguardando ou executando ordens, no seu escritório

ou em atividades externas, sendo-lhe reembolsadas as despesas feitas com transporte, hospedagem e

alimentação.

§ 2º As horas trabalhadas que excederem a jornada normal são remuneradas por um adicional

não inferior a cem por cento sobre o valor da hora normal, mesmo havendo contrato escrito.

§ 3º As horas trabalhadas no período das vinte horas de um dia até as cinco horas do dia

seguinte são remuneradas como noturnas, acrescidas do adicional de vinte e cinco por cento.

Art. 21. Nas causas em que for parte o empregador, ou pessoa por este representada, os

honorários de sucumbência são devidos aos advogados empregados.

480


Parágrafo único. Os honorários de sucumbência, percebidos por advogado empregado de

sociedade de advogados são partilhados entre ele e a empregadora, na forma estabelecida em

acordo.” (grifos acrescidos)

10. Ocorre que, posteriormente à edição dessa norma, o art. 4º da Lei 9.527/1997 criou restrição

expressa em relação a esses dispositivos, nestes termos:

“Art. 4º. As disposições constantes do Capítulo V, Título I, da Lei nº 8.906, de 4 de julho de

1994, não se aplicam à Administração Pública direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios, bem como às autarquias, às fundações instituídas pelo Poder Público, às empresas

públicas e às sociedades de economia mista”. (grifos acrescidos)

11. Assim, essa lei vedou, de forma expressa, o direito dos causídicos do Banco do Brasil, assim

como de advogados empregados de outras entidades e órgãos, ao recebimento dos honorários de

sucumbência. Por oportuno, assinalo que foi apresentada ao Supremo Tribunal Federal (STF) Ação

Direta de Inconstitucionalidade (3.396) contra o art. 4º da Lei 9.527/1997. No entanto, ainda não

houve manifestação definitiva da Corte Suprema (http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/

verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=3396&processo=3396).

12. Além da mencionada vedação legal, há que se examinar também o art. 173, § 1º, inciso II, da

Constituição Federal, que, para balizar a elaboração da lei das estatais que exploram atividade

econômica, estabeleceu o seguinte:

“Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade

econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional

ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e

de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou

de prestação de serviços, dispondo sobre:

(...)

II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e

obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;

(...)”

13. Como se vê, a Constituição Federal estabelece que a lei deve dispor sobre a sujeição das

estatais que exercem atividades econômicas ao regime jurídico próprio das empresas privadas. Desse

modo, o constituinte não fixou, de antemão, a submissão integral às regras aplicáveis às empresas

privadas. Caberia, portanto, à lei realizar essa modulação. A propósito, para cumprir essa previsão

constitucional, foi editada, recentemente, a Lei 13.303/2016, que não trata nem mesmo indiretamente

do direito a honorários advocatícios dos advogados de estatais que exercem atividade econômica.

14. Diante disso, o mencionado dispositivo constitucional não serve como base para afastar a

obrigatoriedade do cumprimento da lei que criou vedação específica quanto a todas as empresas

públicas e sociedades de economia mista, sem distinção. Essa proibição não é contrária nem

incompatível com o art. 173, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, que, como dito acima, conferiu ao

legislador ordinário a possibilidade de regular a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas

privadas.

15. Para o deslinde do agravo, deve-se examinar também a aplicabilidade, aos causídicos do

Banco do Brasil, do art. 85, § 19, do novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015), que estabelece

que “os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei”.

16. A esse respeito, é relevante destacar a Lei 13.327/2016, que, entre outras providências,

dispõe sobre “honorários advocatícios de sucumbência das causas em que forem parte a União, suas

autarquias e fundações”. Em que pese não constar expressamente nos artigos da lei, sua exposição de

motivos deixa claro que se trata da regulamentação do aludido art. 85, § 19, do CPC na esfera da

União (EM 00240/2015 MP, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/ExpMotiv/MP/

2015/240.htm):

http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/ExpMotiv/MP/

481


“17. Por outro lado, o novo Código de Processo Civil estabelece que os advogados públicos

perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei. Em função dessa determinação legal,

propõe-se regulamentar a distribuição de honorários advocatícios de sucumbência. A proposta

objetiva, assim, discriminar os valores que são devidos aos integrantes das carreiras de Advogado da

União, de Procurador Federal, de Procurador da Fazenda Nacional e de Procurador do Banco

Central do Brasil, bem como aos ocupantes dos cargos integrantes de quadros suplementares em

extinção da área jurídica, a serem pagos a título de honorários advocatícios recebidos em virtude de

sua atuação em processos judiciais e extrajudiciais em que figuram a União, suas autarquias e

fundações públicas.”

17. Reproduzo, na sequência, os principais artigos da Lei 13.327/2016 pertinentes à presente

discussão:

“Art. 27. Este Capítulo dispõe sobre o valor do subsídio, o recebimento de honorários

advocatícios de sucumbência e outras questões que envolvem os ocupantes dos cargos:

I - de Advogado da União;

II - de Procurador da Fazenda Nacional;

III - de Procurador Federal;

IV - de Procurador do Banco Central do Brasil;

V - dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da Medida Provisória nº 2.229-

43, de 6 de setembro de 2001 [cargos efetivos da Administração Federal direta, autárquica e

fundacional, privativos a bacharéis em direito, não transpostos para cargos atualmente existentes].

(...)

Art. 29. Os honorários advocatícios de sucumbência das causas em que forem parte a União, as

autarquias e as fundações públicas federais pertencem originariamente aos ocupantes dos cargos de

que trata este Capítulo.

(...)”

18. Percebe-se que estes dispositivos, que foram editados para regulamentar o art. 85, § 19, do

CPC no âmbito da União, restringem o recebimento dos honorários às carreiras jurídicas da

Administração direta, autárquica e fundacional – Advogado da União, Procurador Federal, da Fazenda

Nacional, do Banco Central do Brasil e quadros suplementares jurídicos em extinção.

19. Portanto, ainda que se admita que a expressão “advogados públicos” desse dispositivo do

CPC compreenda os advogados de sociedade de economia mista e, assim, se possa concluir pela

revogação do art. 4º da Lei 9.527/1997 especificamente quanto à vedação a esse grupo de causídicos, é

indispensável a edição de lei, em sentido estrito, para que se cumpra regularmente o requisito do

Codex. Com as devidas vênias ao entendimento do Ministério Público, penso ser inadequado que a

exigência do CPC para que a regulamentação seja realizada “nos termos da lei” seja considerada

adimplida com um acordo entre a associação de funcionários e o Banco do Brasil.

20. Aliás, é importante deixar assente que esse ajuste não é sequer ato normativo ou equiparável

a tal, como é o caso das convenções e acordos coletivos de trabalho. A despeito da vedação literal do

art. 4º da Lei 9.527/1997, foi possivelmente estabelecido para cumprir pressuposto do parágrafo único

do art. 21 da Lei 8.906/1994, transcrito neste voto. Ressalto também que esse último dispositivo trata

de “advogado empregado de sociedade de advogados”, que, a rigor, não é o caso dos empregados da

mencionada instituição bancária.

21. Diante do exposto, tendo em vista a legislação vigente, não é possível o recebimento de

honorários de sucumbência pelos advogados do Banco do Brasil. Portanto, deve ser rejeitado o agravo,

mantendo-se os termos do Acórdão 532/2015 – Plenário.

Assim, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto a este Colegiado.

482


DECLARAÇÃO DE VOTO

Manifesto-me de acordo com os dispositivos da minuta de acórdão submetida à deliberação deste

Colegiado, fundado porém, em razões de decidir distintas das apresentadas no voto exarado pelo

eminente Ministro José Múcio.

A meu ver, o subitem 6.2 do Edital 2013/1655 da licitação deflagrada pelo Banco do Brasil

carece de amparo legal, porquanto impõe restrições ao recebimento integral dos honorários de

sucumbência previstos no art. 85 do Novo Código de Processo Civil, devidos aos integrantes das

sociedades de advogados a serem contratados pela referida instituição financeira para prestação de

serviços jurídicos e técnicos.

A existência de acordo interna corporis, firmado entre a referida instituição e a Associação dos

Advogados do Banco do Brasil, estabelecendo que esta deverá receber uma parcela dos honorários

devidos aos empregados que representa não tem o condão de estender tal obrigação a terceiros

contratados, em desacordo com os normativos vigentes.

Com esse entendimento, considero prudente que este Colegiado mantenha a determinação

exarada ao Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo do Banco do Brasil, no

sentido de que reformule o Edital 2013/16655, para que não constem itens alheios à relação jurídica

entre o Banco e as futuras contratadas.

As considerações aqui levantadas deverão ser melhor avaliadas no exame de mérito desta

representação, objeto do subitem 9.2 da minuta de acórdão em apreço, ocasião em que este Colegiado

terá a oportunidade de se pronunciar acerca do entendimento de que os advogados- empregados do

Banco do Brasil pertencem à categoria dos advogados públicos de que trata o art. 85, § 19, do CPC.

Embora não concorde com tal entendimento, considero que a matéria poderá ser melhor

debatida, após a manifestação da unidade técnica.

Com estas considerações, acompanho a minuta de acórdão proposta pelo Relator.


WALTON ALENCAR RODRIGUES


1. Processo TC-018.515/2014-2

1.1 Apenso TC-012.423/2014-9

2. Grupo II, Classe I – Agravo (em Representação)

3. Agravante: Associação dos Advogados do Banco do Brasil (Asabb, CNPJ 00.438.999/0001-

55)

4. Unidade: Centro de Apoio aos Negócios e Operações Logísticas de São Paulo (Cenop

Logística São Paulo) do Banco do Brasil S.A.


6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico

7. Unidade Técnica: Secex/RJ

8. Advogados constituídos nos autos: Tatiane Rodrigues Soares (OAB/DF 16.141), Marcio

Antonio Sasso (OAB/PR 28.922/PR), Genésio Felipe da Natividade (OAB/PR 10.747), Giovani

Gionédis (OAB/PR 8.128), Luana Katarine Rocha de Souza (OAB/SP 284.566), Eric Sarmanho de

Albuquerque (OAB/DF 17.406), Sílvio Oliveira Torves (OAB/RS 29.355), Enio Galan Deo (OAB/SP

141.362), Helena Patricia Freitas (OAB/MG 19.760), Thiago de Oliveira Santoro (OAB/RJ 159.610),

483


Tatiana Martins da Costa Camarão (OAB/MG 61.066), Cristiana Maria Fortini Pinto e Silva

(OAB/MG 65.572) e outros

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de cautelar, em fase de

apreciação de agravo apresentado pela Associação dos Advogados do Banco do Brasil em face do

subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário, que tratou de ocorrências no procedimento, regido pelo

Edital 2013/16655 e realizado pelo Banco do Brasil S.A. para a contratação de sociedades de

advogados.


razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 146 e 289 do Regimento Interno do TCU,

em:

9.1 conhecer do agravo interposto pela Associação dos Advogados do Banco do Brasil (Asabb)

para, no mérito, rejeitá-lo;

9.2 dar ciência desta deliberação ao Banco do Brasil S.A., para a observância da determinação

constante do subitem 9.2 do Acórdão 532/2015 – Plenário;

9.3 remeter os autos à Secex/RJ para elaboração da instrução de mérito das representações.






Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.



TC 006.626/2008-2 (Apensos: TC 005.198/2014-3 e TC 005.199/2014-0)

Natureza: Recurso de Revisão (em Tomada de Contas Especial)

Recorrente: Jacques Joseph Antonie Istria (ex-coordenador de projetos)

Unidade: Instituto pelo Desenvolvimento Sanitário em Meio Tropical/AM

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS

DE PARCELAS RECEBIDAS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. RECURSO DE

RECONSIDERAÇÃO CONHECIDO E REJEITADO. RECURSO DE REVISÃO. ELEMENTOS

INSUFICIENTES PARA COMPROVAR A CORRETA APLICAÇÃO DOS RECURSOS.

CONHECIMENTO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório parte da instrução elaborada pelo auditor federal de controle externo

lotado na Secretaria de Recursos, que contou com a anuência de seus dirigentes e do representante do

Ministério Público junto ao TCU:

“1. Trata-se de recurso de revisão interposto por Jacques Joseph Antoine Istria

(CPF 509.047.792-20) contra o Acórdão 434/2012-TCU-1ª Câmara [mantido pelo Acórdão

5933/2012-1ª Câmara]:

484


VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial, de responsabilidade de

Jacques Joseph Antoine Istria, instaurada em razão da não aprovação e omissão na apresentação de

prestações de contas de recursos transferidos ao Instituto pelo Desenvolvimento Sanitário em Meio

Tropical - IDS ao abrigo do Convênio 386/99, celebrado com a Fundação Nacional de Saúde -

Funasa com o objetivo de implantar um sistema de saúde adaptado às necessidades locais de

comunidades indígenas,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de 1ª Câmara,

com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas ‘b’ e ‘c’, 19, 23, inciso III, e 57, da Lei

8.443/92, em:

9.1. julgar as presentes contas irregulares e condenar Jacques Joseph Antoine Istria ao

recolhimento, aos cofres da Fundação Nacional de Saúde - Funasa, dos valores abaixo indicados,

atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora a partir das datas também indicadas, até o

efetivo recolhimento:

VALOR DAT

A

R$

255.949,39

31/1

0/2000

R$

256.121,68

1º/12

/2000

R$

162.060,31

28/1

2/2000

9.2. aplicar ao responsável multa no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), fixando o

prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal, o

recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do

presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação

em vigor;

9.3. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443, de 1992, a cobrança

judicial das dívidas, caso não atendidas espontaneamente as notificações;

9.4. enviar cópia do presente Acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentam,

ao Departamento de Assuntos Extrajudiciais da Advocacia-Geral da União, para as providências que

entender pertinentes; e

9.5. remeter cópia dos elementos pertinentes à Procuradoria da República no Estado Amazonas,

para ajuizamento das ações civis e penais que entender cabíveis, com fundamento no art. 16, § 3º, da

Lei 8.443/1992. [Destacou-se].

2.1. Contra referida decisão, foi interposto recurso de reconsideração, ao qual foi negado

provimento por meio do Acórdão 5933/2012–TCU–1ª Câmara.

HISTÓRICO

3. A presente Tomada de Contas Especial (TCE) foi instaurada pela Fundação Nacional de

Saúde (Funasa) em razão da não aprovação da prestação de contas de parte dos recursos transferidos

por meio do Convênio 386/99, celebrado entre aquele ente federal e o Instituto pelo Desenvolvimento

Sanitário em Meio Tropical/AM (IDS). O objetivo da avença era implantar um sistema de saúde

adaptado às peculiaridades locais, de maneira que permitisse melhorar o estado de saúde da

população indígena do Distrito Sanitário Especial Indígena Yanomami.

3.1. O histórico encontra-se bem sumariado na instrução da unidade técnica que integrou o

relatório do Acórdão 434/2012-TCU-1ª Câmara, compensando a transcrição:

‘[...]

2. Os recursos foram liberados em 6 parcelas, assim discriminadas:

Parcela 01 - 1999OB007530 R$ 724.000,00

Parcela 02 - 2000OB002640 R$ 199.326,48

485


Parcela 03 - 2000OB007864 R$ 256.120,00

Parcela 04 - 2000OB009275 R$ 255.949,39

Parcela 05 - 2000OB010233 R$ 256.121,68

Parcela 06 - 2000OB010859 R$ 162.060,31

TOTAL R$ 1.853.577,86

[...]

7. Como a citação do Sr. Jacques Joseph Antoine Istria resultou infrutífera, tendo retornado o

citado ofício (fls. 594 e 596), promoveu-se a citação por edital, publicado no DOU de 9.7.2010 (fls.

613-vol. 3).

7.1. Transcorrido o prazo regimental fixado, o responsável não apresentou sua alegação de

defesa quanto às irregularidades verificadas nem efetuou o recolhimento do débito. Por isso, será

considerado revel, dando-se prosseguimento ao processo, nos termos do § 3º, art. 12 da Lei 8.443/92.

[...]

9.1. A tomada de contas especial foi instaurada pela Fundação Nacional de Saúde-Funasa, em

decorrência da não aprovação da prestação de contas da 4ª parcela e da omissão da prestação de

contas da 5ª e 6ª parcelas dos recursos, referentes ao Convênio 386/99, celebrado com o Instituto pelo

Desenvolvimento Sanitário em Meio Tropical/AM - IDS, em 12/11/1999.

9.2 O termo do convênio, assinado em 12 de novembro de 1999, com a vigência prevista,

inicialmente para 19/1/2001, prorrogado para 1/3/2001, registrou como responsáveis: - Fundação

Nacional de Saúde - Funasa - Sr. Mauro Ricardo Machado Costa - Presidente

- Instituto pelo Desenvolvimento Sanitário em Meio Tropical/AM - IDS - Sr. Jacques Joseph

Antoine Istria - Coordenador de Projetos.

9.3. Foi repassado para o Instituto pelo Desenvolvimento Sanitário em Meio Tropical/AM - IDS

o valor de R$ 1.853.577,86 (um milhão, oitocentos e cinquenta, três mil, quinhentos e setenta e sete

reais e oitenta e seis centavos).

9.4. Referente às três primeiras parcelas destes valores (R$ 724.000,00, R$ 199.326,48 e

R$ 256.120,00), foram apresentadas as contas, alisadas e aprovadas pela Funasa.

9.5. Com relação às três últimas parcelas foi objeto do débito do presente processo, conforme já

relatado nas instruções anteriores.

9.6. Foi apresentada neste Tribunal em 1/4/2008, a TCE, instaurada pela Funasa em razão da

falta de prestação de contas da 5ª e 6ª parcela e irregularidade na 4ª parcela dos recursos repassados

por meio do Convênio 386/99.

9.7. A Secex/AM promoveu várias diligências a fim de obter elementos que permitissem atribuir

responsabilidade e levar o processo ao julgamento de mérito.

9.8. Como não conseguiu os elementos necessários, por meio das diligências realizadas,

promoveu à citação solidária dos Srs. Jacques Joseph Antoine Istria - Coordenador de Projetos e

Antonio Dias Barroso - Presidente do Instituto Brasileiro pelo Desenvolvimento Sanitário.

9.9. O Sr. Jacques Joseph Antoine Istria, não atendeu as citações realizadas.

9.10. Segundo informações encontradas nos autos, ele retornou à França em 2002. A

Organização não governamental francesa que ele representava foi substituída por outra ONG

denominada Instituto Brasileiro pelo Desenvolvimento Sanitário - IBDS.

9.11. Não foi localizado no processo nenhum documento ou informação atribuindo legalmente

direitos e obrigações ao Instituto Brasileiro pelo Desenvolvimento Sanitário concernente ao Convênio

386/99.

9.12. A instrução inicial (fls. 459/64 - volume II), relata detalhadamente fatos que não

permitiram concluir de imediato pela responsabilização do Sr. Jacques Joseph Antoine Istria,

conforme abaixo [...]:

- o Sr. Jacques Istria informa ao Sr. Ubiratan Pedrosa Nogueira, Diretor-Geral da Funasa, que

se encontra impedido de providenciar os relatórios de atividades relativo ao convênio 386/99 em

486


razão de os documentos necessários encontrarem-se em poder da administração do IBDS, que ao

assumir novo convênio e consequentemente, a sede do IDS avoca o direito de não devolvê-los. (Ofício

08/IDS-ADM-SGC de 14/03/01 (fls. 305));

- o Sr. Jacques Istria adotou inúmeras ações visando recuperação dos documentos, inclusive

recorrendo à via judicial (Ação de Reintegração de Posse com Pedido de Liminar de Reintegração

contra o Sr. Antonio Dias Barbosa e o Instituto Brasileiro pelo Desenvolvimento Sanitário);

- embora constem nos autos dois ofícios enviados pelo responsável à Funasa, comunicando

sobre a impossibilidade da prestação de contas, e um ofício do IBDS ao IDS informando que solicitou

a Funasa pronunciamento definitivo sobre o destino dos documentos produzidos durante a vigência do

Convênio 386/99 IDS/Funasa, não houve por parte da Funasa, nenhum pronunciamento sobre o

assunto, limitando-se esta a cobrar a prestação de contas a exemplo das seguintes Notificações:

-Notificação 165/Copon/CGCON de 15/03/01 (fls. 297).

-Notificação 969/Seapc/Copon/CGCON de 26/12/01 (fls. 334/335).

-Notificação 47/Seapc/Copon/CGCON de 11/01/02 (fls. 341/342).

[...]

3.2. O recorrente traz novos elementos para pleitear a revisão das condenações que lhe foram

impostas.


4. Reitera-se o exame de admissibilidade contido na peça 60, ratificado pelo Relator, Ministro

José Múcio Monteiro, sem atribuição de efeitos suspensivos (peça 63).

EXAME DE MÉRITO

5. Delimitação do recurso

5.1. Constitui objeto do presente recurso definir se:

i) há ou não razão para elidir ou diminuir o valor do débito imputado;

ii) há ou não razão para afastar ou diminuir o valor da multa proporcional aplicada;

iii) há ou não razão para alterar o julgamento pela irregularidade das contas.

6. Do valor do débito apurado e da multa proporcional dele derivado

6.1. O recorrente sustenta a regularidade da aplicação dos recursos por ele geridos, o que faz

com apoio nos seguintes argumentos (peças 91 e 92).

a) em 2016, teriam sido encontradas as prestações de contas relativas às 5ª e 6ª parcelas

questionadas no acervo enviado à sede do IDS na França (peça 59, p. 1);

b) a prestação de contas relativa à 4ª parcela teria sido enviada em tempo hábil e aprovada pela

Funasa, segundo alega; alude a documentos anexos ao recurso onde a entidade teria registrado que o

débito equivaleria a apenas R$ 418,1 mil, equivalentes ao somatório da 5ª e da 6ª parcelas (peça 59,

p. 2);

c) junta a seguinte documentação:

c.1) ofício 178/IDS/00, que teria encaminhado documentos referentes à 4ª parcela (peça 59, p.

3);

c.2) notificação 969/SEAPC/COPON/CGCON, de 26/12/2001, solicitando a prestação de contas

final (peça 59, p. 4-9), retificada pela notificação 47/SEAPC/COPON/CGCON, de 11/01/2002, que

estaria cobrando a prestação de contas apenas das parcelas 5ª e 6ª, totalizando R$ 418,1 mil em

valores históricos (peça 59, p. 10-11); e

c.3) documentos a título de prestação de contas final do Convênio 386/1999, a exemplo de

relatórios de execução físico-financeira e de pagamentos efetuados, extratos bancários, execução da

receita e despesa e relação de bens adquiridos (peça 59, p. 12-37).

Análise

7. A documentação trazida pelo recorrente não é robusta o bastante para elidir o débito que lhe

fora atribuído.

487


7.1. Nos relatórios de despesas não se encontram quaisquer sinais de oficialidade/autenticidade,

tais como assinaturas, datas, etc. que permitam tomá-los como aptas a sustentar prestação de contas

que deveria ter sido formalizada junto à entidade estatal concedente.

7.2. Vê-se que a documentação, tal como apresentada tardiamente ao TCU, na via do Recurso

de Revisão, inviabiliza aferir sua pertinência como meio para comprovar a regularidade das despesas

impugnadas nestes autos. Isto porque, sem prejuízo de outras providências que se mostrariam

necessárias, implicaria estabelecer correlação entre (i) notas fiscais e/ou recibos (com datas,

quantidades e preços de cada um dos produtos/serviços pagos), (ii) movimentações financeiras na

conta bancária correspondente ao período questionado, onde se pudesse identificar os beneficiários

das saídas da conta bancária e (iii) a aceitabilidade de documentos sem traços de oficialidade como

prova bastante ou, ao menos, indiciária do efetivo controle de aquisição/distribuição realizado pela

administração municipal.

7.3. A documentação só é hábil a demonstrar inequivocamente o nexo de causalidade entre os

desembolsos custeados por meio da avença e a execução do objeto pactuado quando atende aos

requisitos mínimos constantes das normas de regência (Instrução Normativa IN-STN 1/1997). Nesse

sentido, colhem-se, dentre outros, os seguintes precedentes do TCU:

A congruência entre a movimentação bancária e os comprovantes de despesas é elemento

crucial para o estabelecimento do nexo de causalidade entre as despesas realizadas e os recursos

transferidos, indispensável para a aprovação das contas. (Acórdão 8800/2016-2ª Câmara, Rel. Min.

Marcos Bemquerer).

A falta de conciliação entre notas fiscais, cheques emitidos e extratos bancários impede o

estabelecimento de correlação entre os documentos informados na relação de pagamentos. (Acórdão

6173/2011-1ª Câmara, Rel. Min. José Múcio Monteiro).

A falta de correlação entre os saques realizados na conta bancária específica do convênio e os

documentos de despesa apresentados impedem o estabelecimento do nexo de causalidade (Acórdão

417/2008-2ª Câmara, Rel. Min. Augusto Sherman).

A comprovação da aplicação dos recursos deve estar acompanhada de todos os elementos que

motivaram os pagamentos, como notas fiscais, recibos, procedimentos licitatórios, contratos, extratos

bancários, cópias de cheques e/ou ordens de pagamento, necessários e suficientes que levem à

confirmação de que houve nexo de causalidade entre as despesas realizadas e os recursos federais

recebidos. (Acórdão 978/2008-2ª Câmara, Rel. Min. Aroldo Cedraz).

Além do dever legal e constitucional de prestar contas do bom e regular emprego dos recursos

públicos recebidos, devem os gestores fazê-lo demonstrando o estabelecimento do nexo entre o

desembolso dos referidos recursos e os comprovantes de despesas realizadas com vistas à consecução

do objeto acordado. (Acórdão 247/2003-1ª Câmara, Rel. Min. Augusto Sherman).

7.4. Ademais, o recebimento por parte dos fornecedores de produtos/serviços somente pode ser

tido por efetivado mediante apresentação de recibos e/ou notas fiscais que permitam vincular as

saídas da conta corrente com aquisições relacionadas ao objeto. Nessa linha, vejam-se os seguintes

precedentes (enunciados da Diretoria de Jurisprudência/TCU):

A comprovação da prestação de serviços ou do fornecimento de bens por pessoa jurídica na

execução de convênio deve ser feita mediante nota fiscal, e não por recibo, admitido este último

quando se tratar de serviços prestados por pessoa física. Tanto a nota fiscal quanto o recibo devem

conter elementos que vinculem os bens e serviços neles registrados com o objeto do instrumento

pactuado. (Acórdão 1885/2017-1ª Câmara, Rel. Min. Benjamin Zymler).

7.5. Mera relação de pagamentos listando nomes de supostos beneficiários e valores

hipoteticamente por eles recebidos, desacompanhada dos correspondentes recibos e/ou notas fiscais,

não é suficiente para demonstrar o nexo causal requerido para a aceitação de despesas custeadas por

transferências voluntárias da União.

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/12/document%2524%2520correla%2524/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/true/2/false

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/12/document%2524%2520correla%2524/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/true/2/false

488


7.6. Em razão do que dispõe o art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, bem assim o

art. 93 do Decreto-lei 200/1967 c/c o art. 66 do Decreto 93.872/1986, compete ao gestor comprovar a

boa e regular aplicação dos recursos públicos, isto é, cabe ao gestor o ônus da prova. O TCU

sedimentou jurisprudência nesse sentido, conforme se verifica nos acórdãos 7240/2012-TCU-2ª

Câmara, 903/2007-TCU-1ª Câmara, 1.445/2007-TCU-2ª Câmara e 1.656/2006-TCU-Plenário.

7.7. Nesse contexto, cabe destacar decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, cuja

ementa transcreve-se a seguir (MS 20.335/DF, Relator Ministro Moreira Alves, julgamento:

13/10/1982, publicação: DJ 25/3/1983):

MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONTAS

JULGADAS IRREGULARES. APLICACÃO DA MULTA PREVISTA NO ARTIGO 53 DO DECRETO-

LEI 199/67. A MULTA PREVISTA NO ARTIGO 53 DO DECRETO-LEI 199/67 NÃO TEM

NATUREZA DE SANÇÃO DISCIPLINAR. IMPROCEDÊNCIA DAS ALEGAÇÕES RELATIVAS A

CERCEAMENTO DE DEFESA. EM DIREITO FINANCEIRO, CABE AO ORDENADOR DE

DESPESAS PROVAR QUE NÃO É RESPONSÁVEL PELAS INFRAÇÕES, QUE LHE SÃO

IMPUTADAS, DAS LEIS E REGULAMENTOS NA APLICAÇÃO DO DINHEIRO PÚBLICO.

COINCIDÊNCIA, AO CONTRÁRIO DO QUE FOI ALEGADO, ENTRE A ACUSAÇÃO E A

CONDENAÇÃO, NO TOCANTE À IRREGULARIDADE DA LICITAÇÃO. MANDADO DE

SEGURANÇA INDEFERIDO [destacou-se].

7.8. Na mesma linha, e em complemento ao acima exposto, o TCU também firmou

posicionamento de que não cabe a este Tribunal realizar diligência para a obtenção das provas aptas

a comprovar a regularidade no manuseio dos recursos sujeitos a prestação de contas. Nessa linha,

encontram-se inúmeros precedentes, dentre os quais 6214/2016-TCU-1ª Câmara (Rel. Min. Bruno

Dantas), 8.560/2012-TCU-2ª Câmara (Rel. Min. José Jorge) e 1.098/2008-TCU-2ª Câmara (Rel. Min.

Benjamin Zymler). Portanto, tratando-se de transferências voluntárias, tendo recebido os recursos e

vencido o prazo estipulado para a consecução do objeto, é ônus do gestor trazer aos órgãos de

controle toda a documentação devidamente ordenada e inteligível, não cabendo às instâncias

fiscalizadoras empreenderem medidas adicionais para buscar suprir omissões atribuíveis

exclusivamente a quem deveria ter prestado contas sob a forma prescrita e ao tempo correto e não o

fez. Com maior razão tal entendimento se aplica à estreita via do recurso de revisão, cuja viabilidade

é justamente a apresentação de documentação idônea, completa, ordenada, até então desconhecida da

corte, desde que apta à perfeita comprovação das despesas questionadas. No presente caso, o

recorrente não logra desincumbir-se da tarefa.

7.9. Por fim, cumpre refutar a alegação do recorrente de que a manifestação da Funasa

expressa na Notificação 47/2002 permitiria inferir ter a autarquia aprovado a prestação de contas

referente à 4ª parcela. A Funasa, por meio da Notificação 969, de 26/12/2001, solicitou ao ora

recorrente a prestação de contas referente ao montante de R$ 1,853 milhão, valor total recebido por

meio do convênio (peça 59, p. 4). Dias depois, em 11/1/2002, a entidade pública emitiu a Notificação

47/2002, pedindo que desconsiderasse a anterior Notificação 969/2001 e solicitou a prestação de

contas referente ao montante de R$ 418,1 mil, equivalente ao somatório apenas da 5ª e da 6ª parcelas

em valores históricos (peça 59, p. 10/11). Circunscrito a esse enredo, o recorrente busca extrair

espécie de aprovação ficta ou presumida por parte da Funasa quanto à 4ª parcela. Tal conclusão é

prontamente fulminada pelo Parecer 211/2004, emitido pela área técnica da Funasa em 1/9/2004,

portanto posterior à Notificação 47/2002, onde foi expressamente consignada a desaprovação das

prestações de contas atinentes às parcelas 4ª, 5ª e 6ª (peça 6, p. 26-27).

7.10. Logo, ante a ausência de documentação capaz de infirmar as conclusões da entidade

concedente, não há razão para elidir total ou mesmo parcialmente o débito imputado por meio da

decisão recorrida.

[...]


https://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?lnk=(AC-7240-35/12-2)%5bNUMD%5d%5bB001%5d

489


8. Ante o exposto, com fundamento no art. 35 da Lei 8.443/92 c/c o art. 288 do RI/TCU,


a) conhecer do recurso interposto por Jacques Joseph Antoine Istria (CPF 509.047.792-20) e,

no mérito, negar-lhe provimento; e

b) dar conhecimento da deliberação que vier a ser proferida ao recorrente, à Fundação

Nacional de Saúde (Funasa), ao Ministério Público da União (Procuradoria da República no Estado

do Amazonas) e à Advocacia-Geral da União (Procuradoria da União no Estado do Amazonas).”

É o relatório.

VOTO

Tratam os autos, nesta fase processual, de recurso de revisão interposto por Jacques Joseph

Antoine Istria contra o Acórdão 434/2012–1ª Câmara, que julgou irregulares as suas contas e o

condenou em débito e multa.

2. Em síntese, a deliberação ora atacada foi proferida em sede de Tomada de Contas Especial

(TCE) instaurada pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) em razão da não aprovação da prestação

de contas de recursos transferidos ao Instituto pelo Desenvolvimento Sanitário em Meio Tropical

(IDS) por força do Convênio 386/1999. A referida avença tinha por objeto a implantação de sistema de

saúde adaptado às necessidades locais de comunidades indígenas.

3. Preliminarmente, ratifico o exame de admissibilidade proferido à peça 60. No mérito,

acompanho as análises e conclusões da unidade instrutora, incorporando-as aos fundamentos deste

voto.

4. Com o objetivo de suprimir a omissão da prestação de contas dos recursos recebidos por meio

das duas últimas parcelas do ajuste, o recorrente fez juntar aos autos a relação de pagamentos

supostamente efetuados no âmbito do convênio, bem como extratos bancários. Não se verificam,

todavia, elementos capazes de comprovar o liame necessário entre os valores despendidos e o objeto

executado. Nesse sentido, conforme destacado pela Serur, não foram apresentados quaisquer

documentos emitidos pelos prestadores de serviços, tais como notas fiscais ou recibos, o que

inviabiliza o cotejamento dos pagamentos relacionados com os saques da conta e os serviços

efetivamente prestados.

Por essas razões, voto por que este Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.


1. Processo nº TC 006.626/2008-2

1.1. Apensos: TC 005.198/2014-3 e TC 005.199/2014-0

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão (em Tomada de Contas Especial)

3. Recorrente: Jacques Joseph Antonie Istria – ex-coordenador de projetos (CPF 509.047.792-

20).

4. Unidade : Instituto pelo Desenvolvimento Sanitário em Meio Tropical/AM


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado

7. Unidades Técnicas: Serur e Secex/AM


9. Acórdão:

490



revisão interposto por Jacques Joseph Antoine Istria contra o Acórdão 434/2012–1ª Câmara, que

julgou suas contas irregulares e o condenou em débito e multa.

ACORDAM, os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,

com fundamento no art. 35 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 288 do Regimento Interno, em:

9.1. conhecer do recurso de revisão interposto por Jacques Joseph Antoine Istria e, no mérito,

negar-lhe provimento;

9.2. notificar o recorrente.









TC 006.734/2004-7

Natureza: Recurso de Revisão (em Tomada de Contas Simplificada)

Recorrente: Ministério Público junto ao TCU

Responsáveis: Adilson Alves Pinheiro – ex-chefe da seção de finanças, e Airton Quintella de

Castro Menezes – então ordenador de despesas

Unidade: Comando da 1ª Região Militar

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS SIMPLIFICADA. EXERCÍCIO DE 2003. CONTAS

JULGADAS REGULARES. IRREGULARIDADES APURADAS EM TOMADA DE CONTAS

ESPECIAL. RECURSO DE REVISÃO. CONHECIMENTO. PROVIMENTO. CONTAS

IRREGULARES.

RELATÓRIO

Tratam os autos, nesta fase processual, de recurso de revisão oposto pelo Ministério Público

junto ao TCU em face do Acórdão 1585/2005–1ª Câmara, que apreciou Tomada de Contas

Simplificada do Comando da 1ª Região Militar (Cmdo 1ª RM), unidade gestora subordinada ao

Ministério da Defesa/Comando do Exército, relativa ao exercício de 2003. A referida deliberação

julgou regulares as contas dos responsáveis.

2. Assim foi historiado o presente feito pela Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional

e da Segurança Pública – SecexDefesa (peça 5):

“3. De acordo com o parquet, após o julgamento das contas em questão, foi autuado o TC

015.604/2007-6, relativo à tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Secretário de Economia

e Finanças do Exército, por solicitação do Ministério Público Militar, com o fim de atender

diligências relacionadas ao Inquérito Policial Militar - IPM 25/04, então em trâmite na 3ª Auditoria

da 1ª Circunscrição Judiciária Militar (peça 2, p. 3).

4. Na TCE foram identificados diversos pagamentos irregulares ocorridos no âmbito do

Comando da 1ªRM, no período de 1991 a setembro de 2003, conforme instrução elaborada pela então

491


3ª Secex/TCU, bem como no Relatório de Auditoria de Tomada de Contas Especial elaborado no

âmbito do Ministério da Defesa (peça 2, p. 3).

5. No que se refere ao exercício de 2003, o MP/TCU funda seu pedido de reabertura das contas

em face do Sr. Airton Quintella de Castro Menezes, então encarregado da seção de finanças e

ordenador de despesas, e do Sr. Adilson Alves Pinheiro, encarregado da seção de finanças, à época,

os quais efetuaram pagamentos a pessoas que não possuíam tal direito, conforme segue:

Ordem

Bancária

Data Valo

r (R$)

Beneficiário

20030B00

0098

16/0

1/2003

3.37

3,70

Iran José da Silva - amigo de Luiz

Alberto Caldeira dos Santos

20030130

00099

16/0

1/2003

7.14

3,05

Carlos Magno Porto Lobato - filho

da companheira de Adilson Alves Pinheiro

6. Considerando que a conduta dos responsáveis é de gravidade suficiente para macular suas

contas relativas ao exercício de 2003, como gestores do Comando da 1ª Região Militar, e que as

irregularidades em questão não foram objeto de apreciação quando do julgamento das contas,

entendeu o MP/TCU que estas, caracterizadas pela emissão irregulares de OBs, podem ser tidas como

documentos novos com eficácia sobre a prova produzida, justificando-se, portanto, a interposição

recurso de revisão, com fundamento no artigo 35, inciso III, da Lei 8.443/1992, para efeito de reabrir

as contas desses responsáveis e julgá-las irregulares, considerando que foram eles quem efetivamente

realizaram os pagamentos irregulares (peça 2, p. 4).

7. Por fim, considerando que o TC 015.604/2007-6, relativo à tomada de contas especial que

daria origem ao recurso, ainda não havia sido definitivamente apreciado por este Tribunal, o membro

do MP/TCU requereu que, após reabertas as contas dos Srs. Airton Quintella de Castro Menezes e

Adilson Alves Pinheiro, fosse sobrestado seu julgamento, até a apreciação definitiva daquele processo

(peça 2, p. 4).

8. A Secretaria de Recursos (Serur) realizou o exame preliminar de admissibilidade do recurso

de revisão (peça 3, p. 40-41), propondo o seu conhecimento com fulcro nos arts. 32, III, e 35, III, da

Lei 8.443/1992, tendo em vista a superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova

produzida, consubstanciados em indícios de irregularidades compulsados no TC 015.604/2007-6.

9. Em exame de prelibação, a Serur entendeu, considerando as informações acostadas nos

autos do TC 015.604/2007-6, estar estabelecido, de forma preliminar, o nexo de causalidade entre a

conduta dos agentes apontados pelo MP/TCU e o dano causado ao erário, sem embargo de haver

outros responsáveis solidários, que seriam devidamente identificados quando do julgamento da TCE

(peça 3, p. 43).

10. Encaminhados os autos à Secretaria das Sessões para sorteio de relator, foi sorteado o

então ministro Marcos Vinícios Vilaça (peça 3, p. 46). Este, em despacho de 4/11/2008, acolheu a

interposição do recurso de revisão pelo MP/TCU e determinou o sobrestamento destes autos até o

julgamento do TC 015.604/2007-6, após o que estaria a unidade técnica autorizada a prosseguir em

sua instrução (peça 3, p. 47).

11. O julgamento do mencionado processo de TCE deu-se em 5/11/2014, com a prolação do

Acórdão 3.035/2014-TCU-Plenário, por meio do qual este Tribunal julgou irregulares as contas, e em

débitos solidários os responsáveis Adilson Alves Pinheiro, Luiz Alberto Caldeira dos Santos, Celso

Ricardo Souto Maluf, Airton Quintella de Castro Menezes, Márcio Domeneck Salgado e Reinaldo

Ezequiel da Costa, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas ‘b’ e ‘d’, e 19, caput, da Lei

8.443/1992, condenando-os ao pagamento das importâncias especificadas (Item 9.4 do r. Acórdão).

12. Além de julgar irregulares as contas dos responsáveis acima e condená-los em débito, o

TCU ainda aplicou multas de R$ 500.000,00 ao Sr. Airton Quintella de Castro Menezes e de

R$ 140.000,00 ao Sr. Adilson Alves Pinheiro (Item 9.5 do r. Acórdão).

492


13. O Sr. Airton Quintella opôs embargos de declaração contra o Acórdão 3.035/2014-TCU-

Plenário, não conhecidos pelo Tribunal, conforme o Acordão 2292/2015-TCU-Plenário (peça 274 do

TC 015.604/2007-6).

14. Os Srs. Airton Quintella e Reinaldo Ezequiel da Costa ainda interpuseram recursos de

reconsideração contra o Acórdão 3.035/2014-TCU-Plenário, em 19/10/2015 (peça 290 do TC

015.604/2007-6) e 25/2/2015 (peça 232 do TC 015.604/2007-6), respectivamente, também não

conhecidos pelo Tribunal, consoante o Acordão 321/2016-TCU-Plenário (peça 302 do TC

015.604/2007-6).

15. O Sr. Reinaldo Ezequiel da Costa ainda opôs embargos de declaração contra o Acórdão

321/2016-TCU-Plenário, não conhecidos pelo Tribunal, nos termos do Acordão 1558/2016-TCU-

Plenário (peça 313 do TC 015.604/2007-6).

16. Portanto, o TC 015.604/2007-6 encontra-se definitivamente concluído, tendo transitado em

julgado em relação ao Srs. Airton Quintella de Castro Menezes e Adilson Alves Pinheiro em

14/1/2015 e 21/5/2015, respectivamente, conforme análise empreendida à peça 354, p. 2, daqueles

autos. Logo, a SecexDefesa está apta a prosseguir com a análise do recurso de revisão interposto pelo

MP/TCU, uma vez cessado o sobrestamento.”

3. A SecexDefesa, considerando a aplicabilidade da Súmula 288 do TCU ao presente caso e o

entendimento de que as condutas apuradas no TC 015.604/2007-6 eram suficientes para impactar

negativamente as contas de Airton Quintella de Castro Menezes e Adilson Alves Pinheiro, propôs o

julgamento pela irregularidade das contas desses responsáveis, sem a aplicação da multa prevista no

art. 57 da Lei 8.443/1992, levando-se em conta que essa sanção foi aplicada pelo Acórdão 3035/2014 –

TCU – Plenário (peça 5).

4. O MP/TCU (peça 8) divergiu dessa proposta, por considerar imprescindível o contraditório e

a ampla defesa dos referidos gestores, mesmo que já tenham sido ouvidos em outro processo, o que foi

por mim anuído (peça 10). Os autos foram, então, restituídos à unidade instrutora para a realização das

audiências (peças 14-16).

5. Devidamente notificados (peças 17-19) e transcorridos o prazo regimental, os responsáveis

mantiveram-se inertes, o que motivou a SecexDefesa e o representante do MP/TCU, em pareceres

uniformes (peças 20-21), a proporem:

“a) com fundamento nos arts. 32, III, e 35, III, da Lei 8.443/92, conhecer do recurso de revisão

interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra o Acórdão 1.585/2005-TCU-1ª Câmara,

relativamente aos gestores Airton Quintella de Castro Menezes e Adilson Alves Pinheiro, dando-lhe

provimento;

b) tornar o Acórdão 1.585/2005-TCU-1ª Câmara insubsistente quanto aos responsáveis Airton

Quintella de Castro Menezes e Adilson Alves Pinheiro, gestores do Comando da 1ª Região Militar no

exercício de 2003;

c) com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "b” e “d” da Lei 8.443/1992,

julgar irregulares as contas dos Srs. Airton Quintella de Castro Menezes (CPF 090.632.420-34) e

Adilson Alves Pinheiro (CPF 097.156.067-68), ordenador de despesas e encarregado do setor

financeiro do Comando da 1ª Região Militar, respectivamente, no exercício de 2003;

d) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e do voto que o

fundamentarem, ao MP/TCU, ao Comando da 1ª Região Militar, ao Centro de Controle Interno do

Exército e aos responsáveis.”

É o relatório.

VOTO

Tratam os autos, nesta fase processual, de recurso de revisão oposto pelo Ministério Público

junto ao TCU (MP/TCU) em face do Acórdão 1585/2005–1ª Câmara, que apreciou Tomada de Contas

493


Simplificada do Comando da 1ª Região Militar (Cmdo 1ª RM), unidade gestora subordinada ao

Ministério da Defesa/Comando do Exército, relativa ao exercício de 2003. A referida deliberação

julgou regulares as contas dos responsáveis, entre eles Airton Quintella de Castro Menezes, então

ordenador de despesas, e Adilson Alves Pinheiro, incumbido, à época, da seção de finanças.

2. Em razão da prolação do Acórdão 3035/2014–Plenário (TC 015.604/2007-6), em que, ao

apreciar Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pelo Cmdo 1ª RM, o Tribunal julgou irregulares

as contas dos referidos gestores, entre outros, condenando-os em débito e multa, O MP/TCU interpôs o

presente recurso.

3. Preliminarmente, ratifico a admissibilidade da espécie examinada à peça 3, pp. 40 e 47. No

mérito, acompanho as análises e conclusões da unidade instrutora, tomando-as como fundamento de

minha decisão.

4. A referida TCE apurou dano ao erário decorrente de fraudes ocorridas no Cmdo 1ª RM

relacionadas a emissão de ordens bancárias destinadas ao pagamento de movimentação de pessoal

(ajuda de custo, bagagem e passagens), utilizando-se como referência a identificação indevida de

militares do exército e conta contábil de fornecedores. Foi constatado que os depósitos eram efetuados

em contas correntes de pessoas sem vínculo com o exército, mas sim com os agentes e auxiliares do

referido comando, que cediam seus dados bancários e repassavam os valores aos gestores fraudadores.

5. Airton Quintella de Castro Menezes e Adilson Alves Pinheiro foram, então, condenados em

débito, em solidariedade com outros agentes, de R$ 19,3 e R$ 5,7 milhões, respectivamente. Ademais,

ambos foram inabilitados, pelo prazo de 5 anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de

confiança no âmbito da Administração Pública e multados nos valores de R$ 500 mil e R$ 140 mil,

respectivamente.

6. Especificamente em relação ao exercício de 2003, objeto da prestação de contas de que tratam

estes autos, as fraudes constatadas na mencionada TCE totalizaram o montante de R$ 10.516,75. Em

que pese a baixa materialidade, levo em conta a gravidade e elevada reprovabilidade da conduta dos

referidos agentes, o que deve ensejar a irregularidades de suas contas, com fundamento no art. 209,

incisos II, III e IV, do Regimento Interno. Devo registrar, conforme destacado no relatório do Acórdão

3035/2014–Plenário, que Adilson Alves Pinheiro foi réu confesso em ação penal da Justiça Miliar e

condenado a 11 anos e 8 meses de reclusão, em regime fechado, pela prática de estelionato em virtude

dos mesmos fatos apurados pelo TCU.

Em face do exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.


1. Processo nº TC 006.734/2004-7

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão (em Tomada de Contas Simplificada)

3. Recorrente: Ministério Público junto ao TCU

3.1. Interessado: Comando da 1ª Região Militar (CNPJ 00.394.452/0435-03)

3.2. Responsáveis: Adilson Alves Pinheiro – ex-chefe da seção de finanças (CPF 097.156.067-

68) e Airton Quintella de Castro Menezes – então ordenador de despesas (CPF 090.632.420-34);

4. Unidade: Comando da 1ª Região Militar


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-substituto Marcos Bemquerer Costa

6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva

7. Unidade Técnica: SecexDefesa


494


9. Acórdão:


revisão oposto pelo Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU) em face do Acórdão 1585/2005–1ª

Câmara, que apreciou Tomada de Contas Simplificada do Comando da 1ª Região Militar (Cmdo 1ª

RM), relativa ao exercício de 2003, que julgou regulares as contas, entre outros, de Airton Quintella de

Castro Menezes, então ordenador de despesas, e Adilson Alves Pinheiro, incumbido, à época, da seção

de finanças.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com

fundamento nos artigos 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas “b”, “c” e “d”, 32, inciso III, e 35, inciso III,

da Lei 8.443/1992 e ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer do recurso de revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU e, no

mérito, dar-lhe provimento;

9.2. tornar o Acórdão 1.585/2005–1ª Câmara insubsistente quanto a Airton Quintella de Castro

Menezes e Adilson Alves Pinheiro, gestores do Comando da 1ª Região Militar no exercício de 2003;

9.3. julgar irregulares as contas de Airton Quintella de Castro Menezes e Adilson Alves Pinheiro,

então ordenador de despesas e encarregado do setor financeiro do Comando da 1ª Região Militar,

respectivamente, referentes ao exercício de 2003;

9.4. dar ciência desta deliberação ao Comando da 1ª Região Militar, a Airton Quintella de Castro

Menezes e a Adilson Alves Pinheiro;

9.5. arquivar o presente processo.








GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO

TC 008.036/2017-9

Natureza: Relatório de Auditoria

Interessados: Congresso Nacional e Construtora Pottencial Ltda.

Unidade: Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE)

SUMÁRIO: FISCOBRAS 2017. AUDITORIA NAS OBRAS DE CONSTRUÇÃO DA

INFRAESTRUTURA DO CAMPUS DA UNIDADE ACADÊMICA DO CABO DE SANTO

AGOSTINHO. DEFICIÊNCIAS NA GARANTIA DE EXECUÇÃO CONTRATUAL E NOS

CRITÉRIOS PARA A REALIZAÇÃO DE PAGAMENTOS. OITIVA DA ENTIDADE E DA

CONTRATADA. NÃO ELISÃO DA DESCONFORMIDADE RELACIONADA À GARANTIA.

DETERMINAÇÃO PARA RETENÇÕES PARCIAIS NOS PAGAMENTOS DEVIDOS, COM

VISTAS À COMPOSIÇÃO DE CAUÇÃO A TÍTULO DE GARANTIA. ELISÃO DA

DESCONFORMIDADE RELACIONADA AOS CRITÉRIOS DE PAGAMENTO.

DETERMINAÇÃO PARA A FORMALIZAÇÃO EM CONTRATO DO CRITÉRIO QUE PASSOU

A SER ADOTADO. OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

495


RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução produzida pela Secex/PE sobre a matéria em apreciação (peça

45):

“INTRODUÇÃO

Trata-se de Relatório de Auditoria, Fiscalização 96/2017 (Fiscobras 2017), realizada na

contratação integrada de serviços de elaboração e desenvolvimento dos projetos básico e executivo de

engenharia e execução das obras de construção da infraestrutura do Campus da Unidade Acadêmica

do Cabo de Santo Agostinho (UACSA) da Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE),

objeto do Contrato 19/2014 firmado com a construtora Pottencial Ltda. (CNPJ 06.945.546/0001-00).

2. Esta instrução tem como objetivo analisar as manifestações trazidas aos autos pela UFRPE

(peças 38 e 43) e pela contratada (peça 39) em atendimento às oitivas determinadas pelo Despacho do

Ministro Relator, Exmo. Sr. José Múcio Monteiro, exarado à peça 32 do presente processo, em 29 de

junho de 2017, de modo a formular proposta de mérito acerca das seguintes ocorrências apontadas

pela Secex-PE no relatório de fiscalização (peça 28): (i) deficiências na garantia de execução do

contrato (achado III.1); (ii) pagamentos efetuados sem critérios objetivos definidos em edital ou

contrato e em desconformidade com o Decreto 7.581/2011 (achado III.2).

EXAME TÉCNICO

3. Em resposta às oitivas promovidas por esta Secretaria, por meio dos Ofícios 1029 e

1030/2017-TCU-Secex-PE (peças 34 e 35), datados de 30/6/2017, a Construtora Pottencial

apresentou, tempestivamente, as informações e/ou esclarecimentos constantes da peça 39, enquanto a

UFRPE, após solicitação de prorrogação de prazo (peças 38 e 41), complementou sua manifestação

de peça 38 por meio da juntada da peça 43, em 4/9/2017.

4. Delineiam-se então à apresentação resumida das supostas irregularidades e dos respectivos

argumentos trazidos pelos interessados em suas oitivas; que serão analisadas em seguida.

I - Da ausência de garantia contratual de execução válida, com infração ao disposto no ato

convocatório, nas cláusulas contratuais, na jurisprudência do TCU e nos arts. 54, 55, inciso VI, 56 e

66 da Lei 8.666/1993, norma aplicável aos contratos administrativos celebrados com base no RDC,

consoante prevê o art. 39 da Lei 12.462/2011

I.1 - Constatações da Auditoria (peça 28, p. 7-9)

5. A equipe de auditoria, de pronto, identificou impropriedades relativas à garantia contratual

apresentada pela contratada consubstanciada pela apresentação de seguro-bancário em percentagem

inferior ao previsto na Cláusula Décima Primeira do Contrato 19/2014, infringindo o disposto no ato

convocatório, na jurisprudência do TCU e nos arts. 54, 55, inciso VI, 56 e 66 da Lei 8.666/1993,

norma aplicável aos contratos administrativos celebrados com base no RDC à luz do art. 39 da Lei

12.462/2011.

6. Já na fase de relatório, no intento de sanar referida pendência, foi encaminhada à equipe de

auditoria carta fiança no valor de R$ 10.728.847,15 (5% do valor contratual atualizado) emitida pela

Maxximus Merchant Bank Consultoria de Negócios Ltda., CNPJ 13.703.820/0001-91, com intuito de

atender à exigência efetuada pela UFRPE quando da formalização do 1º Termo Aditivo, cuja

finalidade foi prorrogar o prazo contratual por mais 22 meses.

7. Contudo, do exame do referido expediente, verificou-se que a fiança oferecida não é capaz de

atender à garantia de execução contratual por não se enquadrar no rol exaustivo elencado no § 1º do

art. 56 da Lei de Licitações e Contratos, que admite apenas as seguintes modalidades: caução em

dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro-garantia ou fiança bancária.

8. Em vista do exposto, foi ponderado que há, em torno da contratação, risco referente ao

cumprimento das obrigações, sopesadas as notórias dificuldades financeiras da contratada, que se

encontra em processo de recuperação judicial, de forma que se mostrou necessário ao gestor exigir a

496


garantia de execução contratual de forma a salvaguardar o erário de eventual inadimplemento

contratual, nos termos do entendimento uníssono do TCU retratado pelo seguinte trecho do voto do

então Ministro Marcos Vinícios Rodrigues Vilaça, que fundamentou o Acórdão 859/2006-TCU-

Plenário: ‘o agente público que deixa de exigir da contratada a prestação das garantias contratuais,

conforme previsto no art. 56 da Lei 8.666/1993, responde pelos prejuízos decorrentes de sua omissão,

bem como às penas previstas nos arts. 57 e 58 da Lei 8.443/1992’.

9. Nesse sentido, tendo em vista que futura decisão do TCU poderia afetar a relação contratual,

entendeu-se adequado oportunizar o contraditório quanto às impropriedades relativas à deficiência

das condições da garantia contratual, sem prejuízo de destacar que a autoridade administrativa tem

competência para avaliar e decidir pela exigência da garantia contratual, enquanto a escolha para

assegurar a execução contratual caberá ao contratado, na sua conveniência, entre caução em

dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro-garantia, ou fiança bancária nos termos da vigente

legislação contratual.

I.2 - Respostas às oitivas

I.2.1 - Manifestação da UFRPE (peça 38, p. 1-3 e peça 43, p. 1-2)

10. Na manifestação de peça 38, a Universidade reconhece que a garantia apresentada pela

contratada, emitida pela Maxximus Bank, não atende ao disposto no inciso III do art. 56 da lei

8666/1993, pois a empresa emitente não se trata de instituição financeira devidamente cadastrada no

Banco Central do Brasil, sendo, portanto, a carta fiança apresentada apenas uma garantia

fidejussória.

11. Assim, registra que foi encaminhado expediente para a contratada determinando a

apresentação de garantia contratual válida no prazo de quinze dias.

12. Na peça 43, a UFRPE, após apresentar rol de argumentos trazidos pela construtora em

resposta ao citado expediente, informa que submeterá à assessoria jurídica com vistas a esclarecer

quais ações podem ser adotadas para atendimento pleno dos normativos legais, sem que resulte no

encerramento da avença e consequente paralisação da obra.

I.2.1 - Manifestação da Construtora Pottencial (peça 39, p. 1-3 e peça 43, p. 1-2)

13. Preliminarmente, o defendente apresenta breve resumo dos fatos, com exposição das

ocorrências consideradas no relatório de fiscalização.

14. Especificamente quanto à garantia de execução contratual, a contratada expõe que a não

aceitação do título apresentado em observância literal ao Estatuto de Licitações e Contratos

Administrativos, configurará afronta à finalidade do instituto da recuperação judicial, da forma como

disciplinado na Lei 11.101/2005. Na sua percepção, a imposição de que a defendente apresente

garantia contratual em modalidades às quais as instituições financeiras e securitárias não lhe

franqueiem acesso implica, na prática, a criação de obstáculo intransponível à continuidade da

presente contratação, bem como à celebração de futuros contratos por várias outras empresas em

situação idêntica ou similar à da Construtora Pottencial Ltda. (peça 39, p. 5).

15. Nesse viés, argumenta:

‘De fato, a renitente exigência de apresentação de instrumento bancário ou securitário de

garantia contratual, quando as instituições que comercializam esses produtos no mercado se negam a

oferece-los a empresas em recuperação judicial, induz à absoluta inviabilidade de celebração, por

parte dessas empresas, de contratos com o Poder Público. No caso da Construtora Pottencial, a

exemplo de várias outras que atuam no segmento de obras públicas, a impossibilidade de manter

contratos com a Administração Pública significará o fracasso de seu plano de recuperação judicial,

com repercussões funestas para os 745 empregados engajados diretamente na execução do Contrato

nº 019/2014 e suas respectivas famílias.’

16. Aduz, assim, que a circunstância de se encontrar em regime de recuperação judicial

impossibilitou a formalização de seguro-garantia ou de fiança prestada por instituição financeira.

497


17. Discorre também da impossibilidade de disponibilizar a garantia em forma de caução em

dinheiro, dada a sua situação financeira.

18. Apresenta, em sequência, argumentos no sentido de validar a garantia prestada com base no

portfólio de serviços fidejussórios prestados pela Maxximus a diversas instituições públicas e

privadas, de modo a destacar a aceitação inclusive pelo próprio TCU.

19. Ainda nessa linha de raciocínio, ressalta que a aludida instituição fidejussória foi

responsável por carta fiança assecuratória no valor de R$ 80.000.000,00, referente às obras das

Olimpíadas do Rio de Janeiro.

20. Assim, defende a aplicação no presente caso da interpretação extensiva ou analógica do art.

56, § 1º, III, da Lei 8.666/1993, com a finalidade de validar a modalidade de garantia prestada.

21. De tal modo, de forma a corroborar a afirmativa acima, traz jurisprudência do TCU e STJ,

segundo as quais não devem ser exigidas de empresas com plano de recuperação judicial já aprovado

pelo Judiciário, em meio a certames licitatórios, documentos a que essas empresas sabidamente não

têm acesso, tais como ‘certidão negativa de falência ou concordata’.

22. Segue com argumentos no sentido de demonstrar que a imposição de uma exegese literal e

restritiva das modalidades de fiança admissíveis, para os fins do art. 56 da Lei 8.666/1993, acarretará

riscos maiores à Administração, sobretudo diante de uma eventual rescisão contratual.

23. No mais, repisa os argumentos já apresentados a fim de que, mediante interpretação

extensiva ao normativo legal que rege as modalidades de garantia de execução dos contratos

administrativos, ‘seja aceita a Carta de Fiança 000000005273-MMB/2017, a qual, além de dotada da

solidez e segurança requeridas pelo legislador, corresponde ao instrumento de garantia atualmente

acessível à Defendente, empresa em regime de recuperação judicial’ (peça 39, p. 11).

24. Em anexo, por fim, apresenta um rol de documentos que retratam as negativas das

seguradoras em formalizar a demanda da contratada em formalizar a garantia em questão.

I.3 - Análise das manifestações

25. Para o início da análise, não é demais relembrar que, à luz do art. 39 da Lei 12.462/2011,

aplicam-se aos contratos regidos pelo RDC as regras dispostas no Estatuto de Licitações e Contratos

Administrativos, das quais interessa, nesta oportunidade, a garantia de execução contratual, cujo

regramento está inserido no § 1º do artigo 56 do aludido estatuto.

26. São três modalidades de garantia previstas pelo legislador, com a finalidade de resguardar

o patrimônio público nas relações contratuais com particulares: I - caução em dinheiro ou em títulos

da dívida pública, devendo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em

sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados

pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda; II – seguro-garantia; e

III - fiança bancária.

27. A intenção legal no citado regramento é patente no sentido de resguardar o erário, em

observância ao interesse público, de um eventual descumprimento de obrigações contratuais,

sobretudo no caso de inadimplência contratual, prevendo modalidades de garantias capazes de

reparar a Administração de um possível prejuízo.

28. Assim, a fim de cercar os interesses públicos de maior segurança o legislador elegeu como

modalidade de fiança, apenas, a bancária, cujas operações estão integralmente sujeitas ao controle

do Banco Central do Brasil, e cuja expertise para a aferição de efetiva possibilidade da concessão da

garantia não pode ser menosprezada, especialmente quando se procura resguardar o erário.

29. Logo, ao se interpretar de forma extensiva o § 1º do artigo 56 de modo a tornar aceitável

uma garantia não regulamentada que possa se mostrar incapaz de resguardar o erário de eventual

descumprimento contratual estar-se-ia afastando o interesse público e colocando obstáculos à

Administração para obter rápida reposição de eventuais prejuízos que possa vir a sofrer em caso de

inadimplemento.

498


30. Além disso, à luz do princípio da legalidade, não afastando o entendimento de que a

dinâmica atual da Administração venha permitir certa flexibilização desse princípio em casos

peculiares, por se tratar de instituto legal que visa proteger essencialmente o interesse e o patrimônio

público, como preconiza o art. 37 da Carta Magna , entende-se que não merece prevalecer

interpretação ampliativa do regramento previsto no § 1º do artigo 56, para incluir-se sob o seu pálio

conveniências adotadas pelo mercado, de forma que o dispositivo legal em apreço não sofra redução

de aplicabilidade.

31. O seguinte trecho do relatório que embasou o Acórdão 802/2016-Plenário de relatoria do

Exmo. Ministro Augusto Sherman, reforça esse entendimento:

‘Pesquisas no sítio eletrônico do Banco Central do Brasil na Internet (‘www.bcb.gov.br’ >

‘Sistema Financeiro Nacional’ > ‘Informações cadastrais e contábeis’ > ‘Informações cadastrais’ >

‘Relação de instituições em funcionamento no país’) revelaram que o Trade Merchant Bank (CNPJ

18.808.746/0001-91), entidade responsável pela emissão da carta de fiança bancária que garantiu a

proposta apresentada pela empresa MJR Construtora Ltda. no certame (peça 19, p. 22), não consta

como instituição cadastrada naquela autarquia federal. Sendo assim, não estaria apta a emitir fiança

da espécie ‘fiança bancária’.

Para o exercício da atividade bancária, é necessária a autorização governamental expedida

pelo Banco Central do Brasil, que integra o Sistema Financeiro Nacional. A administração das

instituições financeiras submete-se a regras especificas e é controlada pelo Banco Central do Brasil.

A este compete, dentre outras prerrogativas, a aprovação do nome dos administradores eleitos pelos

órgãos societários, a fiscalização das operações realizadas, a autorização para a alienação do

controle acionário ou para a transformação, fusão, cisão ou incorporação, bem como a decretação do

regime de administração especial temporária, intervenção ou liquidação extrajudicial.

Não sendo o Trade Merchant Bank um banco, a fiança emitida por essa instituição, além de não

poder ser considerada fiança bancária, não tem a segurança proporcionada pelo controle do Banco

Central do Brasil.’ (destaques acrescidos)

32. Em sentido semelhante é a jurisprudência do TRF-5ª Região, transcrita a seguir:

‘ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. EXCLUSÃO DE EMPRESA

DA DISPUTA. GARANTIA IDÔNEA PARA A EVENTUAL EXECUÇÃO DO CONTRATO. FIANÇA

BANCÁRIA. REINCLUSÃO NO CERTAME. IMPOSSIBILIDADE. TÍTULO EXPEDIDO POR

ENTIDADE SEM NATUREZA BANCÁRIA. REJEIÇÃO PELA COMISSÃO DE LICITAÇÃO.

LEGALIDADE. DECISÃO PROFERIDA EM SEDE DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADOÇÃO

DOS FUNDAMENTOS.

5 - Merecem destaque as seguintes informações a integrar a manifestação da autoridade

coatora, antes da concessão da liminar, conforme previsto no art. 7.º, inciso I, da Lei n.º 12.016/09: 'A

impetrante, na tentativa de cumprir o Edital e a Lei n.º 8.666/93 apresentou Carta de Fiança, firmada

pela empresa 'Capital Merchant Bank', porém, a emitente da Carta de Fiança NÃO é uma Instituição

Bancária, em consequência, o documento apresentado NÃO é uma FIANÇA BANCÁRIA. A empresa

'Capital Merchant Bank' é uma pessoa jurídica de direito privado, porém, não é uma instituição

bancária, trata-se, na verdade, de uma empresa de assessoria e consultoria a financiamentos, fusões e

aquisições, conforme se verifica no 'site' da empresa: A variante brasileira não é uma entidade

bancária. Na verdade, o Brasil não tem 'Merchant Banks', mas entidades como o Capital Merchant

Bank, que estão envolvidos na atividade de Merchant Banking.

http://www.capitalmbk.com.br/a/page.php?c=14&show=NossaAtividade, consultado em 11 de maio

de 2012. Caso a Administração Pública receba fiança sem o necessário lastro que garanta o

adimplemento da obrigação assumida, tal conduta representa violação à lei e põe em risco a

continuidade dos serviços públicos. Exemplo prático é a própria situação em litígio. A Carta de

Fiança emitida pela empresa de consultoria 'Capital Merchant Bank' está alicerçada em uma Nota

Promissória emitida pela Construtora e Incorporadora Exata Ltda. em valor superior ao valor

499


afiançado. Ou seja, a empresa de consultoria está realizando um negócio jurídico intermediário, caso

a Carta de Fiança, operação legítima para o Direito Civil, porém, em flagrante situação de risco ao

interesse público, contrariando as disposições legais inerentes ao Direito Administrativo. (TRF-5 -

REEX: 98146920124058300, Relator: Desembargador Federal José Maria Lucena, Data de

Julgamento: 22/05/2014, Primeira Turma, Data de Publicação: 29/05/2014)

33. Cabe trazer à colocação também o entendimento sobre o tema do autor Marçal Justen

Filho:

‘4) A garantia fidejussória (inc. III)

Somente se admite fiança bancária para garantia da contratação. Portanto, não é possível

pretender caucionar títulos de crédito ou promover garantia pessoal de outra natureza. Tal como

exposto no item anterior, é evidente a necessidade de comprovar a idoneidade do prestador da

garantia fidejussória. Não estará preenchida a exigência quando o prestador da garantia fidejussória

não for titular de patrimônio compatível com a garantia prestada’. (JUSTEN FILHO, Marçal.

Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 16. Ed. – São Paulo: Editora Revista dos

Tribunais, 2014, p. 942-943).

34. Assim sendo, deflui da interpretação legal, da jurisprudência e da doutrina que a qualidade

bancária da instituição é essencial à garantia fiduciária estipulada pela Lei 8.666/1993, razão pela

qual não se pode admitir a prestação de garantia oferecida pela defendente, pois pesquisas no sítio do

Banco Central do Brasil na Internet (‘www.bcb.gov.br’ > ‘Sistema Financeiro Nacional’ >

‘Informações cadastrais e contábeis’ > ‘Informações cadastrais’ > ‘Relação de instituições em

funcionamento no país’) revelam que a Maxximus Merchant Bank Consultoria de Negócios Ltda. não

é instituição cadastrada no Banco Central do Brasil. Assim, não está apta a emitir carta de fiança

bancária e não pode ser classificada como um banco, apesar de possuir a denominação de Bank em

sua razão social.

35. Portanto, não sendo Maxximus Ltda. um banco (peça 44), a fiança emitida por essa

instituição, além de não poder ser considerada bancária, não se reveste da segurança proporcionada

pela regulação e fiscalização exercida pelo Banco Central do Brasil sobre instituições financeiras,

especialmente no que diz respeito à solvência dessas organizações.

36. De mais a mais, ao contrário do sustentado pela contratada, o ambiente econômico

desfavorável, em que os riscos de inadimplência de prestador de serviços se agravam, devem, via de

regra, inspirar uma maior cautela do gestor público nas garantias dos contratos firmados, com vistas,

justamente, a prevenir danos decorrentes desse inadimplemento, os quais, normalmente, como visto

comumente por este Tribunal, dificilmente são reparados plenamente.

37. Quanto ao argumento de que cartas fianças emitidas pela Maxximus Merchant Bank

Consultoria de Negócios Ltda. foram aceitas por outras instituições públicas, registra-se que não

foram identificados no TCU, tampouco foram juntados aos autos, contratos em que esse tipo de

garantia fora admitido. Na realidade, verificou-se, apenas, que a Maxximus em sua página eletrônica

(http://www.maxximusbank.net.br/index.php/nossos-clientes) apresenta como clientes diversos órgãos

públicos dentre eles esta Corte de Contas.

38. Entretanto, convém registrar que a Portaria TCU 128, de 14 de maio de 2014, normativo

sobre a licitação e a execução de contratos de serviços no âmbito da Secretaria do Tribunal de Contas

da União (TCU), deixa clara a necessidade de a fiança prestada pelo contratado ser regulamentada

pelo Banco Central, ao prever as seguintes cláusulas no modelo de carta fiança para garantia de

execução contratual:

‘9. Declara, ainda, este FIADOR, que a presente fiança está devidamente contabilizada e que

satisfaz às determinações do Banco Central do Brasil e aos preceitos da legislação bancária

aplicáveis e, que, os signatários deste Instrumento estão autorizados a prestar a presente fiança.

http://www.maxximusbank.net.br/index.php/nossos-clientes

500


10. Declara, finalmente, que está autorizado pelo Banco Central do Brasil a expedir Carta de

Fiança e que o valor da presente se contém dentro dos limites que lhe são autorizados pela referida

entidade federal.’ (destaques acrescidos)

39. Enfim, a fiança apresentada pela Construtora Pottencial emitida pela Maxximus Merchant

Bank Consultoria de Negócios Ltda. não pode ser recepcionada como uma das modalidades de

garantia prevista no § 1º do artigo 56 da Lei 8.666/1993.

40. Contudo, considera-se que parte das alegações apresentadas pela Pottencial podem ser

excepcionalmente aceitas, em razão de que uma eventual rescisão contratual acarretará prejuízos

consideráveis à UFRPE e consequentemente ao interesse público.

41. Dessa forma, é forçoso reconhecer que se deve buscar uma solução dentro das previstas na

legislação vigente a fim de proporcionar segurança à Administração no que se refere ao cumprimento

das obrigações contratuais, sem que haja a interrupção dos serviços, especialmente se for levado em

conta que a referida avença encontra-se em plena execução, com um saldo a faturar de R$ 119

milhões. Faz-se mister, portanto, buscar a conclusão do empreendimento e a antecipação dos

benefícios sociais e econômicos advindos.

42. Nesse contexto, vale relembrar que a equipe de auditoria relatou o animus da contratada e

da UFRPE em solucionar a referida lacuna, seja pela apresentação de garantias proporcionais, seja

por contratação de uma fiança não bancária, circunstâncias que de certo modo revelam a boa-fé dos

contratantes.

43. Imperioso considerar também que, ao examinar o contrato como um todo, a auditoria

identificou evidências de que o avanço físico da obra se mostrava de certa forma superior aos valores

já pagos, sobretudo se for levado em conta os serviços de movimentação de terra, drenagem, proteção

de taludes e redes externas.

44. Assim, já que a empresa contratada relatou a impossibilidade de formalizar um contrato de

fiança bancária, seguro-garantia, ou caução em dinheiro dada a sua situação financeira, nesse caso

concreto, como medida acessória importante para resguardar a fiel execução contratual e sobretudo

proteger a Administração de eventuais prejuízos financeiros causados por responsabilidade da

contratada, sugere-se como solução que a garantia de execução seja satisfeita mediante retenção, a

título de caução, até o percentual de 5% do valor pactuado, nas próximas medições, montante que

será liberado após a execução do objeto devidamente corrigido, nos termos da cláusula 11.8 do

Contrato 19/2014 (peça 20, pp. 6 e 16).

45. Para não frustrar a execução contratual, considerando a situação financeira da construtora,

entende-se que as retenções devem ser feitas como um percentual de cada medição subsequente até

totalizar o valor previsto. Essas parcelas retidas deverão ser mantidas em conta específica e

restituídas corrigidas monetariamente de modo semelhante à garantia na forma de caução, após o

recebimento definitivo e a aceitação dos serviços.

46. Destaca-se que no âmbito do mercado da construção civil essa sistemática é praticada por

grande parte das incorporadoras e construtoras no relacionamento contratual com empreiteiros,

sendo retido parte do pagamento das medições dos trabalhos, por prazos variáveis, como forma de

garantia contra eventuais prejuízos financeiros causados por responsabilidade da contratada - como,

por exemplo, reexecução de serviços e processos trabalhistas movidos por funcionários das

empreiteiras.

47. Adverte-se ainda que, quando da elaboração da proposta, a contratada sabia da

necessidade desse tipo de garantia de forma a incorporar seus custos ao orçamento ofertado.

48. Nesta esteira, propor-se-á que a UFRPE promova retenções nos pagamentos devidos à

contratada, até o limite de 5% do valor do contrato a título de garantia, calculadas, em cada medição,

considerando a proporção entre o valor previsto na cláusula 11.8 (5% do valor atualizado do

contrato) e o saldo financeiro do contrato, a serem depositadas em conta específica, com correção

monetária, lembrando que essas parcelas retidas devem ser restituídas à contratada, corrigidas

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ATA Nº 45, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2017 - Portal TCU · 2017. 11. 20. · Tribunal de Contas da União na internet (). SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS De acordo com o parágrafo