Aula 00 - Gestao Governamental - Aula 00

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  • CURSO ON-LINE GESTO GOVERNAMENTAL EPPGG-MPOG PROFESSORES: RAFAEL ENCINAS e LEONARDO ALBERNAZ

    Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

    Aula Demonstrativa

    Ol, Pessoal!

    Foi publicado o edital do concurso para Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento. A disciplina com mais pontos no concurso Gesto Governamental, com 80 pontos na prova objetiva e 180 na discursiva, ou seja, representa mais de 50% da pontuao total. As-sim, estamos lanando este curso de teoria e exerccios para esta disciplina, que sofreu grandes alteraes no seu contedo desde o ltimo concurso. Este curso ser composto de seis aulas, alm desta demonstrativa, no seguinte cronograma:

    Aula Demonstrativa: 6. Formas de gesto de servios pblicos: formas de superviso e contratualizao de resultados parcerias estado e sociedade; hori-zontalizao; pluralismo institucional; redes interorganizacionais.

    Aula 01 26/06: 2. Mecanismos e arranjos de governana e financiamento de polticas p-blicas no Brasil funcionamento e caractersticas: modelo de governana de programas matriciais. 9. Coordenao Executiva problemas da articu-lao versus a fragmentao de aes governamentais. Dimenses da co-ordenao: intragovernamental, intergovernamental e governo-sociedade.

    Aula 02 03/07: 3. Planejamento e Oramento na Constituio de 1988: Objetivos da Rep-blica, Planos Setoriais. Plano Plurianual PPA 2012/2015, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual. 4. Lei de Responsabilidade Fiscal: princpios, objetivos, efeitos no planejamento e no processo oramentrio.

    Aula 03 10/07: 7. Planejamento: Tcnicas de abordagem, anlise e diagnstico. Estabele-cimento de cenrios. Estabelecimento de objetivos e metas organizacio-nais. Mtodos de desdobramento de objetivos e metas e elaborao de Planos de Ao e Mapas Estratgicos. Implementao de estratgias. Tipos de indicadores. Sistemticas de Monitoramento e Avaliao. Ferramentas de Gesto.

    Aula 04 17/07: 5. Os controles interno e externo. Responsabilizao e Prestao de Con-tas. Lei de Acesso Informao. 10. Gesto por resultado.

    Aula 05 24/07: 8. Gesto de Pessoas: Liderana, Gerenciamento de Conflitos, Gesto por Competncia, Motivao, Avaliao de Desempenho, sistemas de incentivo e responsabilizao; flexibilidade organizacional; trabalho em equipe; me-canismos de rede.

    Aula 06 31/07: 1. Prticas de gesto governamental no Brasil e seus resultados: processos de trabalho (processo administrativo digital, compras pblicas sustent-veis); gesto da Informao, avaliao e monitoramento de polticas pbli-cas (Portal da Transparncia), arranjos institucionais para coordenao e implementao de polticas pblicas (Registro de Preos Nacional, Portal do Software Pblico). Gesto de suprimentos e logstica na administrao p-blica.

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    O curso de Teoria e Exerccios, ou seja, as aulas sero compostas por uma parte expositiva e outra com questes comentadas. Iremos focar nas questes da ESAF, mas alguns dos temas do edital no possuem questes, pois a pri-meira vez que esto sendo cobrados. Por isso, em alguns casos usaremos questes de outras bancas ou de nossa autoria.

    Agora, vamos nos apresentar. Rafael Encinas Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. J fui Analista Tributrio da Receita Federal do Brasil e escriturrio da Caixa Econmica Federal, alm de ter traba-lhado em outras instituies financeiras da iniciativa privada. Sou formado em jornalismo e tenho formao tambm em economia. Possuo especializao em Oramento Pblico e sou professor de cursinhos para concursos desde 2008. Tambm dou aula em cursos de ps-graduao.

    Leonardo Albernaz tambm Auditor do TCU. Foi Gestor de Planejamento e Oramento, atuando em diversas unidades da Secretaria da Fazenda de Gois e na Agncia de Administrao e Negcios Pblicos daquele estado. Formado em Engenharia Eltrica pela Unicamp, atuou tambm na iniciativa privada nas reas de administrao, finanas e marketing. Atualmente ministra aulas de Administrao Pblica e Polticas Pblicas.

    Nesta aula demonstrativa, vocs podero ter uma ideia de como ser nosso curso. Espero que gostem. Boa Aula!

    Sumrio

    1. FORMAS DE GESTO DE SERVIOS PBLICOS ..................................................... 3

    1.1. INTRODUO ...................................................................................................... 3

    1.2. PLURALISMO INSTITUCIONAL ................................................................................. 18

    1.3. REDES DE POLTICAS PBLICAS .............................................................................. 21

    1.4. PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS .............................................................................. 31

    1.5. CONTRATUALIZAO ........................................................................................... 36

    2. QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 53

    2.1. LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 74

    2.2. GABARITO ....................................................................................................... 83

    3. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 83

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    11.. FFoorrmmaass ddee ggeessttoo ddee sseerrvviiooss ppbblliiccooss Antes de estudarmos as formas de gesto dos servios pblicos, vamos ver uma parte introdutrio que traz o contexto das mudanas pelas quais o Estado tem passado nas ltimas dcadas e alguns conceitos importantes para o nosso estudo, como o de governana. O edital de vocs deixou de trazer itens mais bsicos, digamos assim, como a evoluo da administrao pblica, as re-formas gerenciais, entre outros, mas que so conceitos necessrios para com-preender parte do contedo. Neste curso, tambm no iremos abordar estes temas muito a fundo, em alguns casos daremos uma passada rpida por eles. Estaremos pressupondo que vocs estejam familiarizados com temas como Nova Gesto Pblica, Plano Diretor, governana, entre outros.

    11..11.. IInnttrroodduuoo

    As duas ltimas dcadas do Sculo XX e os anos 2000 trouxeram mudanas significativas na forma como o Estado presta os servios pblicos. Se, no mo-delo burocrtico, ele assumiu uma srie de funes, crescendo constantemente at transformar-se no Estado de Bem-Estar Social, com a crise fiscal que asso-lou o mundo a partir da dcada de 1970, iniciou-se um processo de reduo das atividades estatais com sua transferncia para a iniciativa privada.

    Inicialmente, governos como o de Ronald Reagan, nos EUA, e de Margareth Thatcher, na Inglaterra, adotaram o neoliberalismo, que defende a absoluta liberdade de mercado, um Estado Mnimo. Suas principais ideias eram:

    Desregulamentao dos mercados de trabalho e de bens e servios;

    Questionamento do papel do Estado como aparato protetor das economias nacionais e a presso de grupos econmicos dominantes no sentido de diminuir a atuao estatal;

    Abertura econmica e financeira para o exterior;

    Privatizao das empresas estatais;

    Crena de que os imperativos de mercado so suficientes para promover o desenvolvimento econmico e social.

    O pressuposto neoliberal que permeava o programa de reformas orientadas para o mercado que, uma vez alcanadas a estabilidade e a eficincia, o crescimento viria naturalmente. Uma vez desregulamentada e privatizada a economia, criando-se com isso condies para a competio, os mercados surgiro e seu funcionamento far com que os recursos sejam realocados entre setores e atividades.

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    O exemplo mais emblemtico de implantao do neolibera-lismo o governo de Margareth Thatcher, na Inglaterra. Ele procurou implantar de forma sistemtica toda a receita neo-liberal. As prticas adotadas incluram elevao das taxas de juros, reduo de impostos sobre os altos rendimentos, abo-lio de controle sobre fluxos financeiros, desemprego em massa e sufocamento dos movimentos sindicais e grevistas.

    Nos EUA, por outro lado, o modelo foi implantado apenas parcialmente, no houve a mesma preocupao com o dficit pblico. O governo de Ronald Rea-gan caracterizou-se por uma poltica keynesiana disfarada, com aumento de gastos, que foram transferidos do setor social para o militar, constituindo um tipo de keynesianismo militarista.

    Este princpio foi defendido nas reformas do Estado para defender da reduo das atividades do Estado, com a transferncia delas para a iniciativa privada. Defende-se um Estado Mnimo que aquele que executa apenas as atividades essenciais segurana dos indivduos.

    Apesar de, na dcada de 1980, as primeiras reformas gerenciais terem sido marcadas pelo iderio neoliberal, percebeu-se que o ajuste estrutural no era suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Ocorreram ganhos positivos, como o fato da balana de pagamentos voltar a um relativo controle, por toda a parte caram as taxas de inflao, os pases recuperaram pelo me-nos alguma credibilidade. Porm, o crescimento econmico no foi retomado e as polticas sociais foram reduzidas, deixando desassistida parte da populao.

    A partir da as reformas gerenciais entendem que o Estado Mnimo no algo concreto a ser buscado. Bresser considerava irrealista a ideia de um Estado Mnimo. Vamos ver outra passagem do autor:

    O pressuposto neoliberal que estava por trs das reformas - o pressuposto de que o ideal era um Estado mnimo, ao qual caberia apenas garantir os di-reitos de propriedade, deixando ao mercado a total coordenao da economia - provou ser irrealista. Em primeiro lugar porque, apesar do predomnio ideo-lgico alcanado pelo credo neoconservador, em pas algum - desenvolvido ou em desenvolvimento - este Estado mnimo tem legitimidade poltica. No

    Um dos fundamentos das reformas do Estado promovidas no final do Sculo XX o Principio da Subsidiariedade, que afirma que as responsabilidades devem caber primeiro s comunidades menores e s serem assumidas pelas

    mais amplas quando necessrio, de forma subsidirio. Assim, quem deve primeiro resolver seus problemas a famlia, depois o Estado. Dentro deste,

    primeiro o municpio, depois os governos estaduais e por fim a Unio.

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    h sequer apoio poltico para um Estado que apenas acrescente s suas fun-es as de prover a educao, dar ateno sade e s polticas sociais compensatrias: os cidados continuam a exigir mais do Estado.

    Portanto, apesar de, no incio, as reformas gerenciais terem sim como objetivo o Estado Mnimo, afirmar que as reformas gerenciais defendem isso j no mais vlido.

    Nesta nova viso, ao abandonar funes empresariais, relacionadas produo de bens e servios, o Estado estaria se capacitando para ter uma atuao mais seletiva e, portanto, mais eficaz. O novo papel regulatrio do Estado faz parte do resultado de um programa de reformas que, a despeito de ser orientado para o mercado, objetiva a recuperao da capacidade de interveno estatal.

    A aplicao prtica da teoria resultou numa srie de medidas com o objetivo de retirar do Estado o papel de produtor, de executor. Ao se retirar da produ-o e prestao de servios, ao Estado caberia proteger, de forma instituciona-lizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um sistema regulatrio estvel e previsvel para que o processo de acumulao de capital da companhia possa se materializar; consumidores desejam ser protegidos da prtica de preos abusivos, em setores onde existem monoplios naturais. Para o governo, estabelecer e definir mecanismos de reviso e controle do preo justo dos servios monopolistas a grande questo.

    Essa nova viso do Estado tambm est presente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

    A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvi-mento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para for-talecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento.

    A partir deste princpio, o Plano defendeu estratgias diferentes para os seto-res de organizao do Estado. Fora o ncleo estratgico e as atividades exclu-sivas, que deveriam permanecer estatais, no setor de servios no exclusivos e no de produo de bens e servios para o mercado deveria haver uma forma de transferncia para a iniciativa privada: a publicizao e a privatizao.

    Um dos traos marcantes desta mudana foi a criao das agncias regulado-ras. O nascimento dessas agncias est diretamente relacionado com o pro-cesso de privatizao de servios pblicos ocorrido na dcada passada. O Estado deixou de exercer determinadas tarefas, que foram repassadas para a iniciativa privada, mas no pde apenas esquecer tais setores. preciso fisca-liz-los e regul-los. Para tanto, instituiu as agncias reguladoras.

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    Um ponto que vocs devem tomar cuidado com relao regulao. Muito se fala que o Estado assume o papel de regulador, ele deixa de executar os servi-os diretamente e passa a regular a atividade privada. Assistimos nas ltimas dcadas ao surgimento de vrias agncias reguladoras. Porm, vamos ver uma questo que gera muitas dvidas nos alunos:

    1. (FCC/TCE AM/2008) Em decorrncia da aplicao do princpio da subsidiariedade,

    vrias tendncias em relao ao Estado podem ser apontadas, dentre elas,

    III. Desregulao dos servios pblicos.

    Essa afirmao certa. Muitos marcam errado por causa da ideia do Estado Regulador, a mudana no papel do Estado com as reformas. Porm, o termo regulao aqui tem um carter mais amplo. preciso tomar MUITO CUI-DADO com uma confuso que feita a respeito do com o aumento ou no da regulao nesse perodo ps-crise do Estado.

    Na teoria econmica, a regulao vem sendo caracterizada como a interveno estatal com objetivo de corrigir falhas de mercado. Segundo Vinicius de Carva-lho, regulao o conjunto de regras que visa correo das deficincias do mercado atravs do estabelecimento de regras e da manuteno ou restabele-cimento do funcionamento equilibrado de um sistema.

    Philip Selznick conceitua regulao como o controle contnuo e focado exerci-do por uma agncia pblica sobre atividades valorizadas pela sociedade. uma definio ampla, que considera regulao toda atuao do Estado sobre determinada atividade.

    Marcos Juruena Villela Souto afirma que a regulao busca compatibilizar a eficincia econmica com a satisfao do consumidor, protegendo-o contra os altos preos e baixa qualidade dos bens e servios. A partir disso, o autor diferencia trs aspectos sob os quais a regulao deve ser analisada: a regula-o de monoplios, minimizando as foras de mercado por controle sobre os preos e a qualidade do servio; regulao para a competio, com o objetivo de viabilizar a sua existncia e continuidade; e regulao social, assegurando prestao de servios pblicos de carter universal e a proteo ambiental.

    Assim, se olharmos para o que estava ocorrendo no perodo das reformas do Estado, percebemos que estava havendo uma reduo das atividades estatais, ou seja, estava havendo uma desregulao.

    Vincius de Carvalho afirma que a ideia de desregulao tem um carter gen-rico de reduo do intervencionismo estatal, que pode se dar de vrias formas em funo das polticas pblicas econmicas. Abrangendo, assim, a alienao

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    da propriedade dos meios de produo pblicos, a cesso de sua gesto, a abertura de setores, at ento vedados iniciativa privada, a liberao dos regimes legais da atividade privada e a colaborao de entidades privadas na execuo de tarefas pblicas.

    Di Pietro ensina que a desregulao constitui a diminuio do regramento da atividade privada, com o intuito de diminuir a interveno do Estado na vida do cidado. Do ponto de vista da desregulao econmica, apresentam-se outros conceitos como: desmonopolizao, desestatizao, privatizao e a prpria concesso de servios pblicos.

    Na dcada de 1990 novos grupos polticos assumem o poder, dando novos rumos para as mudanas no pa-pel do Estado. O neoliberalismo foi aplicado pelo go-verno do Partido Conservador de Margareth Thatcher e pelo governo do Partido Republicano de Ronald Re-agan. Em 1993 assume o presidente democrata Bill Clinton nos EUA e em 1997 o partido trabalhista de Tony Blair assume o governo na Inglaterra.

    Bill Clinton e Tony Blair iro formar, juntamente com Fernando Henrique Car-doso e outros lderes de Estado, a chamada Terceira Via. Podemos coloc-los como um movimento de centro.

    Em linhas gerais, o grupo da Terceira Via procurava manter a disciplina eco-nmica obtida com as reformas estruturais e democratizar a globalizao, conjugando os benefcios do mercado com um estilo de governo mais focado nas questes sociais, que passaram a ser demandadas no final da dcada de 1990. Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005):

    Verificamos assim que os governos de orientao social-liberal adotaram uma posio mais conformista, pois se renderam s reformas neoliberais realizadas e tentaram se adequar a elas, incluindo questes sociais.

    Na viso do grupo, trata-se de rejeitar no apenas o estatismo burocrtico da velha esquerda, mas tambm os postulados neoliberais do "Estado mnimo". Busca-se, com a governana progressiva, redesenhar a administrao pblica para livr-la de distores seculares, para torn-la mais transparente e, por-tanto, mais forte e mais capaz de implementar polticas pblicas. Buscam-se os ideais clssicos da solidariedade e coeso social, aplicados segundo as exi-gncias de hoje, o que requer um novo Estado capaz de assegurar o bem-estar a todos. Eles buscam aplicar uma poltica econmica conservadora e de uma poltica social progressista.

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    Analisando essa mudana na conduo das reformas, Humberto Falco Martins e Caio Marini dividem as reformas em duas geraes:

    As reformas de primeira gerao (anos 80 e 90) tinham uma orientao es-sencialmente econmica e fiscal. A crise do Estado era um elemento central das reformas de primeira gerao.

    A marca distinta das reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI a promoo do desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios soci-ais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza, no podem ser vencidos pela simples ao dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituies tais como Estado, o mercado e o terceiro se-tor. Por um lado, a forte correlao entre instituies e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, suge-rindo que a consolidao institucional o fator primordial de desenvolvi-mento.

    Portanto, a segunda gerao est voltada para o pluralismo institucional, a governana em rede, a atuao conjunta de Estado, mercado e terceiro setor como forma de impulsionar o desenvolvimento.

    nesse momento que o termo governana passa a ganhar novas interpreta-es. Ao invs de ser visto como uma capacidade gerencial e financeira de implementar polticas pblicas, ele passa a ser visto como uma capacidade de diferente atores agirem de forma coordenada na busca de objetivos comuns, a capacidade do Estado, do mercado e do terceiro setor atuarem juntos na implementao das polticas pblicas.

    A prpria Terceira Via altera seu nome para Governana Progressista. Segundo Ana Paula Paes de Paula:

    A administrao pblica progressista tambm vem abrangendo o termo go-vernana, que bastante impreciso e abriga vrios significados, mas est sendo frequentemente utilizado no mbito da nova administrao pblica e do Banco Mundial para designar a administrao eficiente dos negcios p-blicos. Alguns autores tentam propor um conceito mais abrangente de go-vernana, que interpreta o Estado como um sistema poltico mediado por redes auto-organizadoras, cujos resultados so produto da interao do go-verno local, do setor privado e do setor voluntrio.

    Nesta nova viso, ao abandonar funes empresariais, relacionadas produo de bens e servios, o Estado estaria se capacitando para ter uma atuao mais seletiva e, portanto, mais eficaz. O novo papel regulatrio do Estado faz parte do resultado de um programa de reformas que, a despeito de ser orientado para o mercado, objetiva a recuperao da capacidade de interveno estatal. Surge dentro dessa lgica a ideia de Estado Regulador.

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    A aplicao prtica da teoria resultou numa srie de medidas com o objetivo de retirar do Estado o papel de produtor, de executor. Ao se retirar da produ-o e prestao de servios, ao Estado caberia proteger, de forma instituciona-lizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um sistema regula-regulatrio estvel e previsvel para que o processo de acumulao de capital da companhia possa se materializar; consumidores desejam ser protegidos da prtica de preos abusivos, em setores onde existem monoplios naturais. Para o governo, estabelecer e definir mecanismos de reviso e controle do preo justo dos servios monopolistas a grande questo.

    O New Public Management passou a ser cada vez mais contestado. Segundo Stephen Osborne, o NPM constituiu, na realidade, um estgio de transio entre a administrao pblica tradicional e aquilo que ele chama de Nova Go-vernana Pblica.

    Aqui temos um ponto polmico que foi objeto de questo da ESAF no concurso da CGU.

    2. (ESAF/CGU/2012) Sobre redes de polticas pblicas, no correto afirmar que sur-

    gem no mbito da reforma gerencial do Estado, quando se buscou implementar inova-

    es na administrao pblica que promovessem a eficcia e a eficincia das aes

    governamentais.

    Essa questo foi dada como certa, ou seja, que as redes no teriam surgido nas reformas gerenciais. Mas esse um tema polmico. Segundo Snia Maria Fleury Teixeira, no texto O desafio da gesto das redes de polticas:

    A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fatores que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrati-va. A globalizao econmica alterou os processos produtivos e administrativos em direo maior flexibilizao, integrao e interdependncia.

    Por outro lado, as transformaes recentes no papel do estado e em suas rela-es com a sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a in-terao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais.

    Como vocs podem ver, uma srie de fatores contribuiu para a formao de redes, entre eles o fato de o Estado ter se retirado da condio de nico im-plementador de polticas pblicas e ter transferido uma srie de atividades para o setor privado e o terceiro setor.

    Segundo Peter Bogason e Juliet A. Musso:

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    Este simpsio considera o carter democrtico das redes de governana. O conceito tem suas origens no crescimento e maior complexidade do Estado de Bem-Estar e na descentralizao, devoluo e reformas do New Public Mana-gement nos anos 1980 e 1990.

    Podemos observar que os autores associam as redes de governana direta-mente com as reformas gerenciais das dcadas de 1980 e 1990. Porm, outros autores abordam o tema das redes dentro de um modelo de gesto diferente do NPM. Vimos que falam em Nova Governana Pblica. Assim, na viso de alguns, as redes no teriam se originado nas reformas gerenciais, mas num segundo momento, com a busca da atuao conjunta do Estado com a socie-dade. Segundo Erik-Hans Klijn:

    Pode-se dizer que, de certa forma, a narrativa da governana constitui uma alternativa narrativa do NPM. Esta narrativa, especialmente nas suas primeiras verses, focou fortemente nas mudanas organizacionais e instituci-onais dentro do setor pblico buscando a ampliao da eficincia e da efetivi-dade por meio de medidas como terceirizao e o crescente uso de mecanismos do mercado nos servios pbicos. Na medida em que a narrativa da governana cresceu em popularidade nos ltimos 10 anos, no surpreen-dente que a teoria das redes tambm tenha crescido em popularidade.

    A ESAF considerou que as redes so mais antigas. Segundo o parecer que ana-lisou os recursos contra a questo:

    Redes de polticas pblicas so estruturas organizacionais que esto presentes em diversos pases do mundo h muitas dcadas. Precedem, portanto, o sur-gimento da chamada reforma gerencial do Estado. H dcadas existem re-des de cooperao internacional nas reas de sade, educao, meio ambiente, agricultura, cincia e tecnologia, direitos humanos, segurana no trabalho, , etc... E mesmo internamente, os grandes acordos de integrao econmica e regional foram precedidos e implementados por redes de coope-rao entre empresas, sindicatos, associaes e, obviamente, governos etc..

    Ademais, no Brasil, h diversas redes de polticas pblicas cuja origem no es-t associada Reforma do Estado como, por exemplo, o SUS, a CNI, a CNC, dentre tantas outras entidades envolvidas nos debates de polticas pblicas.

    A discusso mais recente do conceito de governana ultrapassa o marco ope-racional para incorporar questes relativas a padres de articulao e coopera-o entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico. Com a ampliao do conceito de governana fica cada vez mais imprecisa sua distino daquele de governabilidade.

    A governabilidade refere-se capacidade de governar, dentro de um aspecto poltico. Assim, um governo tem governabilidade quando consegue aprovar

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    suas leis no Legislativo; quando a sociedade aceita ser governada por ele, ou seja, ele possui legitimidade; quando as instituies, como o legislativo, o Ju-dicirio, o Ministrio Pblico, conseguem exercer suas atribuies. Um governo sem governabilidade est em constante presso, as pessoas desejam derrub-lo, ocorrem constantes tentativas de golpe de Estado, h instabilidade poltica.

    As teorias da governana esto se voltando cada vez mais para a anlise das redes de polticas pblicas, buscando analisar qual o papel do governo frente s mudanas que esto ocorrendo na prestao de servios pblicos.

    Segundo Lffer:

    A governana pode ser entendida como uma nova gerao de reformas ad-ministrativas e de Estado, que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos pro-blemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes.

    Milward e Provan utilizaram o conceito de Hollow State, ou Estado Esvazia-do, para descrever este novo Estado em que ele transfere a execuo de ser-vios para entidades sem fins lucrativos. Segundo os autores:

    No uso comum, governo se refere s instituies formais do Estado Execu-tivo, Legislativo e Judicirio e seu monoplio do uso legtimo do poder co-ercitivo. Governana um termo mais inclusivo, preocupado em criar as condies para uma ao coletiva ordenada, geralmente incluindo agentes do setor privado e no-lucrativo dentro do setor pblico. A essncia da gover-nana seu foco nos mecanismos de governo acordos, contratos e garanti-as que no se baseiam somente na autoridade e sanes governamentais.

    O conceito de governana deixa de estar restrito ao campo da gesto, para ganhar contornos polticos, tanto que Frederickson afirma que a definio implica que a governana inerentemente poltica, que envolve barganha e compromisso entre atores com interesses diversos. E o conceito de legitimi-dade deixa de ser algo inerente apenas governabilidade. Para Edmilson Fran-cisco de Oliveira:

    Esse esforo terico mostrou que a principal diferena entre governabilidade e governana est na forma como a legitimidade das aes dos governos entendida. Enquanto no conceito de governabilidade a legitimidade vem da capacidade do governo de representar os interesses de suas prprias institui-es. No conceito de governana, parte de sua legitimidade vem do processo, do entendimento de que, quando grupos especficos da populao quando participam da elaborao e implantao de uma poltica pblica, ela tem mais chances de ser bem sucedida em seus objetivos.

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    Podemos ver aqui que a legitimidade no mais associada apenas ao conceito de governabilidade, ela passa a integrar tambm o conceito de governana. Portanto, temos que tomar MUITO CUIDADO. Na governabilidade, a legitimi-dade est relacionada com a representao de interesses, se a sociedade per-cebe o governo como um legtimo intermedirio na disputa de interesses entre os diversos grupos da sociedade ou se ele visto como direcionado para de-terminado grupo. Na governana, a legitimidade est relacionada com a parti-cipao da sociedade nas decises, se as polticas so formadas e implementadas junto com a sociedade.

    As bancas de concursos normalmente no tratam desses nuances, elas ficam em torno de pontos que so mais consensuais e superficiais. Porm, algumas vezes elas passam a incorporar mudanas mais recentes nos conceitos, e a ESAF j fez isso uma vez com esse conceito de governana:

    3. (ESAF/CGU/2008) Durante a crise do Estado dos anos 1980 e 1990, palavras e ex-

    presses foram forjadas para possibilitar o entendimento de suas diferentes dimen-

    ses e propiciar a busca de solues. Neste contexto, quando um governo est

    preocupado em legitimar decises e aes se diz que ele est buscando maior ...........

    Complete a frase com a opo correta.

    a) governabilidade.

    b) efetividade.

    c) governana.

    d) accountability.

    e) eficincia.

    A questo fala em legitimidade, por isso a tendncia marcarmos governabili-dade. S que ela fala em legitimidade das decises e aes, ou seja, abrange um aspecto mais da gesto, no da poltica. Portanto, podemos perceber que eles estavam trazendo as tendncias mais recentes do conceito de governana. Tanto que a resposta da questo era a letra C. Todavia, como choveu recur-sos de pessoas que associaram a legitimidade com a governabilidade, a ESAF anulou a questo. Mas, vejam que ela no quis alterar o gabarito para a letra A, ou seja, ela voltou a trs, mas nem tanto.

    No concurso do TCDF, o CESPE deu como certa no gabarito preliminar a se-guinte questo:

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    4. (CESPE/TCDF/2012) O fato de o governador de uma unidade federativa, incluso o

    DF, perder sua legitimidade democrtica lhe acarreta a perda da governana.

    Porm, no gabarito definitivo eles anularam com a seguinte justificativa.

    H divergncia na literatura em relao ao assunto tratado no item. Desse modo, opta-se por sua anulao.

    Mais uma vez eles cobraram a legitimidade relacionada com a governana, mas no tiveram coragem de manter o gabarito. Vejam como eles apontam o fato de haver divergncia na literatura.

    A teoria da governana continua avanando, hoje j se fala em metagovernan-a, que seria a governana da governana. Tanto as reformas do NPM quanto as da Nova Governana Pblica resultaram numa reduo da interveno dire-ta do Estado, privilegiando a participao da sociedade, seja por meio de pri-vatizaes ou fomento ao terceiro setor. Porm, estas reformas, apesar de diversos benefcios que propiciaram em termos de eficincia e flexibilidade, tambm geraram uma srie de consequncias negativas. Segundo Guy Peters, ambos os estilos de reforma criaram problemas de incoerncia e enfraqueci-mento da coordenao no setor pblico e, alm disso, criaram extensos pro-blemas de accountability.

    Diante de tais problemas, muitos pases estariam promovendo uma recentrali-zao do controle nos governos. Uma resposta que Peters e outros autores propem a Metagovernana, definida como a coordenao de diferentes formas de governana, a garantia de uma coerncia mnima entre elas, a or-ganizao das condies para a governana.

    Ao longo do curso estudaremos outros itens que tambm se encaixam aqui, como os consrcios pblicos, novos arranjos relacionados com a coordenao federativa.

    Segundo Marta Farah, possvel identificar atualmente no pas uma srie de iniciativas, promovidas sobretudo por governos locais, que sugerem estar em curso um processo embrionrio de reconstruo do Estado no Brasil, em que se destacam, o estabelecimento de uma nova relao entre Estado e sociedade e a redefinio de esfera pblica. O IPEA tambm observa algo semelhante em suas anlises das polticas sociais brasileiras. Segundo o instituto, a trajetria recente das polticas sociais no Brasil tem sido marcada por mudanas que vm introduzindo transformaes importantes no perfil do Estado Social brasi-leiro herdado do regime autoritrio, e vm permitindo avanos no cumprimen-to dos princpios de responsabilidade, de transparncia e de parceria Estado/sociedade.

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    Nesses ltimos anos, tem-se assistido emergncia de uma srie de inovaes sociais, ainda muito restritas, e que tm em comum uma forte vertente de localismo (o local como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvi-mento mais sustentvel) e a busca de processos de participao democrtica. Essas experincias mais pontuais tm procurado rearticular o espao social no qual se processam as polticas, promovendo uma mudana nos modos de pro-duzir e distribuir os bens e servios sociais. Exemplos nessa linha ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas podem ser encontrados em pro-postas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas de desen-volvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, os programas de renda mnima e as experincias municipais de oramento participativo.

    Marta Farah cita algumas iniciativas inovadoras de governos locais.

    Integralidade

    Uma primeira mudana significativa no desenho das polticas sociais imple-mentadas por governos locais consiste na promoo de aes integradas diri-gidas a um mesmo pblico-alvo. Focaliza-se uma rea de interveno ou um segmento da populao e procura-se formular polticas integrais, articulando aes tradicionalmente fragmentadas em diversos campos ou setores.

    Para alguns formuladores de polticas sociais, a focalizao ou a seletividade das aes entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos oramentrios, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados. Defende-se, portanto, a concentrao de esforos na populao mais carente, de forma a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das polticas de ajuste.

    Essa vertente da focalizao vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas e projetos em reas como Habitao e Saneamento, Ge-rao de Emprego e Renda, Educao e Assistncia Social.

    Por outro lado, observa-se uma verso mais ampla da focalizao da poltica social, na qual se entende que a seletividade das aes um caminho para a universalizao do atendimento, configurando-se em uma prtica do tipo bene-ficiar todos e mais a quem tem menos. Essa concepo parte da tese de que preciso aumentar o gasto social (estatal e no estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza.

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    So vrios os programas municipais que adotam essa abordagem. Podemos citar os que tm como foco as crianas e adolescentes, ou ento as mulheres. No caso de programas para crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal, procura-se prestar um atendimento integral, envolvendo aspectos como formao profissional, reinsero na escola e na famlia, acompanha-mento na rea de sade e orientao sexual.

    Os programas com foco nas mulheres tambm so cada vez mais freqentes. Muitos tm como alvo o combate violncia, uma ao coordenada nas reas jurdica, psicossocial, da sade e da educao.

    Programas como o bolsa-escola percebem que a eficcia de uma poltica seto-rial passa muitas vezes pela considerao de questes externas ao prprio setor. Reconhece-se que a evaso e a repetncia no resultam exclusivamente das caractersticas do ensino oferecido, mas dependem tambm da insero socioeconmica da famlia. Entende-se que os resultados almejados s sero alcanados se a prpria formulao da poltica levar em considerao a neces-sidade de um atendimento integral.

    Parcerias

    Alguns outros programas recentes tm apresentado outra caracterstica inova-dora, que o estabelecimento de vnculos de parceria com outros nveis de governo e com governos de outros municpios. Estas iniciativas tentam rever-ter um dos problemas comuns nas polticas sociais brasileiras, que a frag-mentao da ao governamental.

    Maria das Graas Rua afirma que um dos aspectos que primeiro chamam a ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmentao. Embora as deman-das da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agncias setoriais atuem de forma coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de linhas rgidas mas nem sempre consensuais e respeitadas de demarcao das reas de atuao de cada uma delas.

    Como consequncia da fragmentao, as polticas muito freqentemente em-perram devido competio interburocrtica. Segundo a autora:

    As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.

    O mesmo problema tambm foi observado por Snia Maria Fleury Teixeira. Segundo a autora:

    Apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo se

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    realiza de forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os pro-blemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da ao de mais de uma poltica, de uma ao que considere a populao de forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao integradas das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade.

    No modelo provisor de polticas pblicas advindo do perodo militar, a esfera local tendia a ser mera executora de programas federais. Contudo, em iniciati-vas recentes, identificam-se, de um lado, iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a polticas estaduais ou federais.

    Por sua vez, com relao articulao entre governos de diferentes munic-pios, j so vrias as experincias no pas do tipo consrcio intermunicipal, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos comuns, procurando formular, de forma conjunta, planos para enfrentamento de questes que ul-trapassam a capacidade de resoluo de um municpio isolado.

    A Lei 11.107 de 06 de abril de 2005 trata dos consrcios pblicos como um mecanismo de coordenao das aes dos entes da federao. Os objetivos a serem alcanados com os consrcios pblicos, segundo o Governo Federal so:

    A instituio de um mecanismo de coordenao federativa adequado s diversas escalas de atuao territorial;

    O fortalecimento do papel do ente pblico de agente planejador, regulador e fiscalizador de servios pblicos;

    A possibilidade de incrementar a efetividade das polticas pblicas executadas em parceria por diferentes entes governamentais;

    A necessidade de superar a insegurana jurdica dos atuais arranjos de cooperao entre os entes pblicos brasileiros, resultando em maior previsibilidade e segurana jurdica nas polticas executadas pelo Estado.

    Segundo Vicente Trvas, o consrcio pblico instrumentaliza e d nova regu-lamentao cooperao horizontal e vertical entre as trs esferas de gover-no, abrindo a possibilidade de potencializar a interveno do poder pblico e de otimizar e racionalizar a aplicao de recursos pblicos na execuo de atri-buies que so compartilhadas pelas trs esferas de governo, instituindo um arcabouo legal e institucional para a concretizao do Federalismo Cooperati-vo no pas, cujos princpios enunciados na prpria constituio de 1988 careci-am de regulamentao.

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    Articulao entre Estado, sociedade e mercado

    Segundo Marta Farah, a construo de novos arranjos institucionais s se completa com outro elemento inovador presente em diversas experincias municipais recentes: o estabelecimento de novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e mercado.

    Observa-se a incluso de novos atores na formulao e implementao das polticas pblicas no nvel local. A iniciativa dos municpios na rea social tende hoje a incluir, em algum grau, a participao das entidades da sociedade civil.

    Desde o incio dos anos 1980, so propostos e institudos mecanismos de ges-to de polticas sociais que envolvem a participao popular, tais como os con-selhos de sade e os conselhos municipais de educao. Nos programas recentes de governos municipais so diversos os exemplos de iniciativas que se caracterizam pela participao dos representantes da sociedade civil. Na rea de gesto e planejamento, vrios programas envolvem a participao da populao, como nos diversos casos de oramento participativo.

    A incluso de novos atores se d de forma diferenciada, segundo a rea privi-legiada de interveno. Assim, a questo ambiental parece ter-se configurado desde o incio como problema cujo equacionamento passa necessariamente pelo envolvimento da sociedade civil e do mercado. Assim, nos programas dessa rea, observa-se, de um lado, que a parceria com o setor privado cru-cial, deixando as empresas de serem vistas como meras cumpridoras da legis-lao, sob pena de punio, para serem percebidas e se perceberem como co-responsveis pela situao ambiental de seus municpios.

    Nas reas de educao e sade, privilegia-se o envolvimento de entidades representativas da populao na gesto do sistema (sade) e da unidade de prestao de servio (escola). Na educao, essa iniciativa responde a deman-das no sentido da democratizao do sistema, procurando faze-la chegar at a ponta do sistema a prpria escola como forma de garantir a adequao da poltica ao pblico-alvo.

    Na rea de habitao, destaca-se a incluso da populao como um novo ator, em que a questo dos recursos financeiros um dos aspectos cruciais. Assim, a participao dos prprios usurios no processo construtivo viabiliza a redu-o de custos. Mas o envolvimento da populao garante mais do que isso: ele tende a ser considerado crucial tambm para o controle do uso dos recursos, evitando os desvios dos recursos pblicos.

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    11..22.. PPlluurraalliissmmoo IInnssttiittuucciioonnaall

    J vimos que o modelo ps-burocrtico provoca uma grande mudana na for-ma de se prestar servios pblicos. A burocracia entra em crise junto com o Estado de Bem-Estar, surgindo novas ideias no que se refere ao atendimento das necessidades dos cidados. Fernando Luiz Abrucio, analisando a contratua-lizao no consumerism ingls, observa que ela apresenta trs dimenses:

    a) Extenso das relaes contratuais no fornecimento de servios pblicos entre o setor pblico, o setor privado e o voluntrio/no lucrativo, criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo mo-delo de monoplio estatal;

    b) Extenso das relaes contratuais para dentro do setor pblico, envol-vendo descentralizao, delegao e mecanismos de quasi market;

    c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores de ser-vio e os consumidores/clientes.

    Podemos observar, na primeira dimenso, que uma das mudanas mais signi-ficativas a criao de uma estrutura de pluralismo institucional. J vimos que, na Nova Administrao Pblica, o Estado se retira da execuo dos servi-os pblicos, passando a atuar como catalisador, como regulador. Ser dada preferncia sempre para as iniciativas fora da esfera estatal.

    A prestao dos servios pblicos no ser mais um monoplio estatal. Haver uma ampla gama de instituies atuando em conjunto em benefcio do interes-se pblico. Alm do Estado, teremos a iniciativa privada e tambm o que Bres-ser Pereira gosta de chamar de setor pblico no-estatal.

    Vamos dar uma olhada em uma questo da ESAF:

    5. (ESAF/MPOG/2005) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada de

    90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. In-

    dependentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas caracte-

    rsticas comuns. Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir:

    II - A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas in-

    termedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais.

    A afirmao II verdadeira. Alm do Estado e da esfera privada, podemos falar agora numa srie de entidades que no se inserem no aparelho do Estado e tambm no se enquadram na lgica da esfera privada, marcada pela busca do interessa particular, do lucro. Bresser Pereira descreve o setor pblico no-estatal da seguinte forma:

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    O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceiro se-tor, setor no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outro la-do, o espao pblico no-estatal tambm o espao da democracia participa-participativa ou direta, ou seja, relativo participao cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso pblico no-estatal que de-fine com maior preciso do que se trata: so organizaes ou formas de con-trole pblicas porque esto voltadas ao interesse geral; so no-estatais porque no fazem parte do aparato do Estado, seja porque no utilizam servi-dores pblicos ou porque no coincidem com os agentes polticos tradicionais.

    Portanto, podemos considerar que tais organizaes so pblicas porque buscam a satisfao do interesse coletivo, e no de um interesse particular; e so no-estatais porque no esto dentro do Estado. Trata-se de um setor que busca permitir uma maior participao da sociedade gesto e no controle dos servios pblicos.

    Potyara Pereira nos traz a ideia da subordinao dos interesses econmicos aos imperativos das necessidades sociais e apresenta como estratgia a ser defendida aquela em que o Estado no foge de seus deveres e responsabilida-des, embora acate parcerias estratgicas com iniciativas privadas. Esse sentido ela denomina de pluralismo institucional. Segundo Bresser Pereira:

    previsvel que no sculo XXI o espao pblico se amplie sob a conscincia de que a produo de bens pblicos no pode ser um monoplio do Estado nem do mercado, atendendo tanto aos prprios limites de ambos como s crescen-tes exigncias de auto-organizao social.

    O autor coloca trs grandes vantagens no ponto de vista da produo social:

    Pluralizao da oferta de servios sociais. Frente proviso monopolista e autoritria que caracteriza a oferta de servios pblicos do mbito estatal, a esfera da produo social oferece a oportunidade de desenvolver o prin-cipio da competio. Com isso no s se possibilita que os usurios exerci-tem o direito "sada", mas sim que em forma imediata se estimula uma maior qualidade e eficincia das prestaes. A qualidade tambm favo-recida pela nfase na dedicao, a vocao de servio e a solidariedade que tendem a aflorar nos entidades no mercantis.

    Flexibilizao e desburocratizao da gesto social. A produo no-estatal de servios sociais oferece a possibilidade de obter prestaes adaptadas aos pblicos envolvidos, em oposio s prestaes uniformes que tendem a caracterizar a oferta pblica estatal. Outro benefcio, que tem uma expresso mais micro-organizativa o desenvolvimento de um estilo de gesto "ps-burocrtico". A autonomia financeira e administrati-va e seu correlato na discrecionalidade, criam condies para organiza-es menos piramidais e fragmentadas.

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    Responsabilidade dos dirigentes e participantes pela organizao: no contando com a certeza do apoio financeiro do Estado, e dispondo de uma autonomia maior que a existente nas organizaes estatais, os integrantes das entidades de servios pblicos no estatais tendem a ser mais res-ponsveis pelos destinos de suas organizaes. Eles no podem transferir esta responsabilidade para fora da organizao. Finalmente, dado que a responsabilidade do governo por um oramento global, permanece na prpria organizao o poder e a responsabilidade de utilizar adequada-mente estes recursos para alcanar os objetivos propostos

    Dentro desta nova lgica na prestao dos servios pblicos, o Estado no se retira totalmente. A administrao gerencial surge muito prxima ao neolibera-lismo, mas, quando o Estado Mnimo se revela algo irreal, torna-se dominante o movimento em direo reforma, ou reconstruo do Estado.

    Muitos autores dividem as reformas do Estado no final do sculo passado em duas geraes. A primeira, ocorrida nos anos 1980 e 90, teria uma orientao essencialmente econmica e fiscal, voltada para a minimizao do Estado e o fortalecimento do mercado. J a segunda gerao, que surgiu no incio deste Sculo, tem como foco a promoo do desenvolvimento, por meio do fortale-cimento do Estado, do mercado e do terceiro setor.

    A participao estatal reduzida no campo social, mas no abandonada total-mente, atuando indiretamente atravs de fomento e de incentivos, deixando a cargo dos entes intermedirios entre o mercado e o Estado , a misso de zelar por servios sociais (sade, tecnologia, educao) pressupondo que a sociedade civil seja mais eficiente na prestao de servios.

    Os entes da sociedade civil que prestam servios no-exclusivos do Estado necessitam da atuao do Estado mediante a ao administrativa de fomento. justamente a atividade de fomento que caracteriza o Estado subsidirio.

    A boa governana social depende de um equilbrio (de capacidade e poder) entre as esferas do Estado, do mercado e do terceiro setor. Humberto Falco Martins e Caio Marini apresentam as vantagens e desvantagens no predomnio de cada um dos setores:

    O Estado promove equidade, mas menos eficiente. Enfraquec-lo em de-trimento das demais esferas pode levar baixa capacidade de governo, for-talec-lo pode levar ao estatismo dirigista e formas autoritrias perversas.

    O mercado virtuoso em eficincia, mas insensvel em equidade. enfraque-c-lo em detrimento das demais esferas pode levar ineficincia e perda de competitividade, fortalec-lo pode levar a formas perversas de mercado li-vre, concentrao e capitalismo selvagem.

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    O terceiro setor virtuoso porque o domnio do valor, da causa, provendo meio de expresso de iniciativas comunitrias e cidads essenciais afir-mao da identidade cvica, mas sua natureza no a regra de direito. For-talec-lo em detrimento das demais esferas pode gerar formas anmicas de atuao paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo, enfra-quec-lo pode levar a negligncia de comunidades e identidades.

    Surge aqui o conceito de governana social. A governana est associada com a capacidade de gesto, de implementar polticas pblicas; enquanto a gover-nabilidade se refere aos aspectos polticos, a capacidade de governar. Porm, os dois conceitos esto cada vez mais prximos, com a governana conside-rando questes mais amplas relativas a padres de coordenao e cooperao entre atores sociais. Ou seja, as formulaes mais recentes do conceito de governana englobam no s aspectos operacionais das aes governamentais como tambm aspectos polticos que do sustentao a essas aes.

    Assim, a governana passa a ser entendida como a capacidade dos diversos atores atuarem de forma coordenada, dentro das redes de governana. Se-gundo Caio Marini e Humberto Falco Martins:

    A ideia de Governo Matricial se posiciona na perspectiva de implementao de um modelo de governana social baseado em redes, na perspectiva intra e extragovernamental. O Governo Matricial um modelo de gesto gover-namental voltado para resultados de desenvolvimento que se baseia na de-finio e gerenciamento intensivo de pontos nodais entre programas (desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e organizaes (ou parte delas) necessrias a sua implementao.

    Essa nova forma de atuao conjunta entre os trs setores promove uma hori-zontalizao das relaes entre eles. Ao invs de uma primazia do Estado, eles atuam de forma igualitria.

    11..33.. RReeddeess ddee PPoollttiiccaass PPbblliiccaass

    A sociedade tem se organizado cada vez mais na forma de redes. Manuel Cas-tells escreveu o livro Sociedade em Rede - A Era da informao: Economia, sociedade e cultura. O autor descreve a sociedade contempornea como uma sociedade globalizada, centrada no uso e aplicao de informao e conheci-mento, cuja base material est sendo alterada aceleradamente por uma revo-luo tecnolgica concentrada na tecnologia da informao e em meio a profundas mudanas nas relaes sociais, nos sistemas polticos e nos siste-mas de valores.

    Castells define rede como um conjunto de ns interconectados:

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    Redes so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, inte-grando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou se-ja, desde que compartilhem os mesmos cdigos de comunicao (por exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com base em redes um sistema aberto altamente dinmico suscetvel de ino-vao sem ameaas ao seu equilbrio

    As redes tambm so chamadas de estruturas reticulares ou policntricas. Reticulado se refere a qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policntrica porque a rede no possui um centro nico, no h uma hierarquia estabeleci-da. Para Viviane Amaral:

    De modo geral, a formao de redes, em seus diversos nveis e aplicaes, tem sido considerada, tanto na prtica quanto na teoria, um mecanismo de flexibilizao das relaes entre as pessoas, capaz de potencializar o com-partilhamento de informao entre organizaes e indivduos e de contribuir para a gerao de conhecimento e inovao tecnolgica.

    Assim, as redes tm como principal caracterstica justamente a flexibilidade, a no padronizao das formas de relacionamento. No deve haver um padro determinando como as pessoas devem se relacionar.

    As redes se caracterizam pelo compartilhamento de informaes e pela dife-renciao do conhecimento. Segundo Eni Aparecida:

    As redes de organizaes consistem em um tipo de agrupamento cujo obje-tivo principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem complementar-se umas s ou-tras.

    A autora cita Joo Luiz Passador, segundo o qual, na formao das redes orga-nizacionais, podemos identificar trs variveis determinantes:

    Diferenciao: quando a organizao est em rede, pode prover seus benefcios inovadores a todos os seus participantes. O mesmo no ocorre em uma organizao isolada, dado que a diferenciao pode gerar eleva-o em seus custos;

    Interdependncia: traduz um mecanismo que prediz a formao de re-des e por isso mesmo sugere uma cultura de unidade organizacional;

    Flexibilidade: entendida tanto no aspecto inovador e produtivo como no prprio aspecto organizacional, uma das mais fortes caractersticas das redes.

    Antes de entrarmos nas redes de polticas pblicas, vamos ver os conceiotos bsicos relacionados com as redes nas organizaes

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    a) Organizaes em Rede

    Na opinio de vrios autores, as redes organizacionais nascem como conse-quncia da coexistncia de vrios fatores. Em primeiro lugar, elas nascem co-mo resposta s drsticas mudanas ambientais que fazem crescer a necessidade de interdependncia. A organizao em larga escala integrada verticalmente ou a empresa pequena isolada no conseguem a sobreviver nes-se ambiente altamente mutvel e a rede apresenta-se como alternativa vivel. E, por fim, as caractersticas da tarefa que desempenha uma organizao tam-bm influenciam na ocorrncia desse fenmeno. Em condies de demanda de muitos recursos especializados, necessidade de processamento de informao, estreito contato com os clientes e prevalncia de trocas baseadas em customi-zao, a rede prolifera.

    As empresas buscam uma maior capacidade de adaptao s mudanas, seja atravs de redes estabelecidas com outras organizaes, seja atravs de uma maior flexibilidade interna.

    As novas tecnologias de informao, apesar de no serem a causa dessas mu-danas, oferecem a infra-estrutura necessria para a emergncia das redes organizacionais. Elas fazem possvel a integrao das empresas ao longo da rede.

    Vejamos agora as redes que ocorrem internamente e externamente s organi-zaes.

    Intraorganizacionais X Interorganizacionais

    As redes intraorganizacionais ocorrem dentro das organizaes. A fim de assi-milar os benefcios da flexibilidade da rede, a prpria empresa teve que se converter em uma rede e dinamizar cada elemento de sua estrutura interna. A principal mudana pode ser definida como a passagem da burocracia vertical empresa horizontal.

    Enquanto na burocracia estabelecido um conjunto fixo de relaes para pro-cessar todos os problemas e so criados departamentos para desempenhar determinadas atividades, a organizao-rede molda a si mesma segundo a ocorrncia de cada problema especfico. No podemos mais falar em um tipo de departamentalizao especfica, j que os funcionrios so alocados em diversos trabalhos diferentes, em equipes diferentes.

    A caracterstica principal dessa organizao o seu grau de integrao. Em um tipo ideal de organizao-rede, todos os membros so integrados. Grupos ou categorias formais, alocao geogrfica ou foco nos mercados especficos, no so barreiras significativas para a interao. Relaes interpessoais de todos os

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    tipos comunicao formal, conselhos, socializao etc. so estabelecidas facilmente entre e dentro grupos ou categorias formais. Essas organizaes so mais adaptveis aos ambientes complexos, variveis e turbulentos, onde se demanda flexibilidade.

    A emergncia de redes organizacionais fortemente relacionada com esse conceito de flexibilidade, geralmente utilizado para se referir a um conjunto de capacidades e atribuies.

    J as redes interorganizacionais ocorrem na cooperao entre organizaes diferentes. Os termos organizao rede, formas rede de organizao, rede inter-empresas, redes organizacionais, especializao flexvel ou quase-empresas tm sido frequentemente utilizados para se referir coordenao que se estabelece entre as empresas. Utiliza-se o conceito de governana em rede ou redes de governana, que tem a ver com um conjunto selecionado, persistente e estruturado de empresas autnomas engajadas em criar produ-tos ou servios baseados em contratos implcitos e sem fim estabelecido, para se adaptar s contingncias ambientais, coordenar e proteger trocas.

    Diante da necessidade de adaptao a esse ambiente de acirrada competio, organizaes em todo o mundo tm recorrido a estratgias colaborativas como forma de adquirirem competncias que ainda no possuem. A necessidade de reunir recursos tem forado as organizaes a formar alianas cooperativas. Isso implica mudanas na estratgia das organizaes, que podem assumir uma variedade de formas, entre elas a atuao em redes, que tem sido uma efetiva resposta estratgica s presses ambientais.

    Castells traz como exemplos dessas novas formas interorganizacionais no campo internacional: o modelo de redes multidirecionais aplicado por peque-nas e mdias empresas; o modelo de produo baseado na franquia e subcon-tratao sob a cobertura de uma grande companhia; as alianas estratgicas das grandes empresas, que diferentemente das formas tradicionais de cartis, atendem a mercados, produtos, processos e tempos especficos, baseados em acordos etc. Todos esses exemplos tendem a demonstrar que no ambiente atual, nenhuma empresa, seja ela pequena, ou grande, no independente e auto-suficiente. A maior mudana no comportamento organizacional nos lti-mos anos o reconhecimento dessa interdependncia e as redes nascem como resposta a esta orientao.

    As redes de organizaes consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem complementar-se umas s outras.

    Para Mandell no modelo de gesto estratgica intra-organizacional o controle baseado na autoridade legtima que parte da hierarquia. Com relao es-

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    trutura de poder, as estratgias dependem da habilidade da administrao do topo traar as decises, delegar e controlar o processo de implementao. Alm disso, as aes do administrador esto delimitadas a um contexto orga-nizacional especfico. Diferentemente, na rede interorganizacional o controle no uma relao preponderante. Ainda que seus membros representem os diferentes nveis de governo, no implica que haja um relacionamento hierr-quico entre eles e cada nvel atua como unidade semi-autnoma. Por isso que as redes interorganizacionais so estruturas no hierrquicas.

    b) Redes nas Polticas Pbicas

    A recente formao de estruturas policntricas advm de um contexto de rup-tura com a concepo tradicional do Estado, como ncleo praticamente exclu-sivo de representao, planejamento e conduo da ao pblica. A recente experincia das polticas de ajuste econmico nos pases em desenvolvimento foi suficiente para demonstrar que o mercado sozinho nem gera nem sustenta uma ordem social. Ao contrrio, ele generaliza tendncias desintegradoras, pois acentua as iniqidades e promove a excluso, no sendo capaz de gerar a integrao social. As redes de polticas representariam uma nova modalidade de coordenao, que se distingue dos dois paradigmas acima apontados.

    A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fato-res que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade adminis-trativa. A globalizao econmica alterou os processos produtivos e administrativos em direo maior flexibilizao, integrao e interdependn-cia.

    Por outro lado, as transformaes recentes no papel do Estado e em suas rela-es com a sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parceri-as entre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais.

    A possibilidade de estabelecimento de redes de gesto est condicionada pelo desenvolvimento tecnolgico das comunicaes, permitindo interaes virtuais em tempo real.

    Todos estes fatores tm confludo para gerar a proliferao de redes gestoras de polticas pblicas, especialmente no campo das polticas sociais, no qual incidem fortemente. Neste sentido, as redes tm sido vistas como a soluo adequada para administrar polticas e projetos onde os recursos so escassos, os problemas so complexos, existem mltiplos atores envolvidos, interagem agentes pblicos e privados, centrais e locais, h uma crescente demanda por benefcios e por participao cidad.

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    No entanto, a gesto de redes, est longe de ser algo simples, o que tem im-plicado, muitas vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das boas intenes dos atores envolvidos. Esse carter transnacional, ao passo que favorece o encontro, tambm desvela antagonismos. O contexto econmico em que se inserem as sociedades policntricas caracterizado pela complexi-dade e incerteza nas relaes sociais, que manifesta, de um lado, a aproxima-o, a integrao e o dilogo, e de outro, o individualismo, a competio e a intolerncia.

    A criao e manuteno da estrutura de redes impem desafios administrati-vos fundamentais, vinculados aos processos de negociao e gerao de con-sensos, estabelecimento de regras de atuao, distribuio de recursos e interao, construo de mecanismos e processos coletivos de deciso, estabe-lecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os proces-sos de deciso, planejamento e avaliao ganham novos contornos e requerem outra abordagem, quando se trata de estruturas gerenciais policntricas.

    Segundo Moura, a abordagem de redes, como expresso dos novos arranjos organizacionais que emergem na atualidade, indica o esgotamento da capaci-dade de integrao das instituies representativas tradicionais, da eficcia das organizaes burocrticas e do modelo de planejamento centralizado. A multi-plicidade de atores sociais influenciando o processo poltico, seja na deciso, execuo ou controle de aes pblicas, sinaliza para o florescimento de uma sociedade policntrica, na qual se organizam distintos ncleos articuladores, que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e socieda-de, baseados na regulao e subordinao, em direo s relaes mais hori-zontais e que privilegiam a diversidade e o dilogo.

    Nesse aspecto, a formao das estruturas policntricas, que configuram uma nova esfera pblica plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos como a descentralizao e o adensamento da sociedade civil conver-gem para formas inovadoras de gesto compartida das polticas pblicas.

    Soma-se a esses fatores a revoluo tecnolgica informacional, estabelecendo um novo sistema de comunicao de alcance universal promovendo o compar-tilhamento de palavras, imagens e sons, ao passo que refora as identidades individuais e coletivas. A tecnologia da informao revolucionou os modelos organizacionais vigentes, produzindo solues inovadoras no processo de pla-nejamento, coordenao e controle das atividades e viabilizando uma articula-o virtual, em tempo real, dos indivduos e das organizaes.

    A proliferao de relaes entre o governo e o chamado terceiro setor, na exe-cuo de polticas pblicas apontada por Salamon como uma mudana cruci-

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    al nas formas de ao governamental, colocando desafios em relao ac-countability, gesto e coordenao das atividades governamentais. O novo padro extensivo de governo em associao com instituies no-lucrativas responde tanto s demandas democrticas quanto s necessidades de corte no gasto pblico, mas impe novos desafios gesto pblica.

    Formao e Gesto de Redes

    A proliferao de redes de polticas nos leva a refletir sobre suas caractersti-cas, fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas especficos en-volvidos na sua gesto. As principais caractersticas das redes de polticas so a horizontalidade e a interdependncia entre os mltiplos ndulos ou partici-pantes, o que as distingue de outros formatos de gesto de polticas, como a contratao e as parcerias.

    Snia Maria Fleury Teixeira aponta as seguintes caractersticas vantajosas:

    Caractersticas vantajosas das redes de polticas pblicas

    Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel a maior mobilizao de recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o problema;

    Devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades feita de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais prximas dos da origem dos problemas;

    Por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais, pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica;

    Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e no de controle.

    Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade.

    No entanto, algumas das caractersticas das redes so tambm apontadas como limitadoras de sua eficcia ou gerando problemas e dificuldades para sua gesto, tais como:

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    Problemas nas redes de polticas pblicas

    As redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir a rendio de contas (accountability) em relao ao uso dos recursos pblicos, pelo fato de envolverem numerosos participantes governamentais e privados;

    O processo de gerao de consensos e negociao pode ser demasiadamente lento criando dificuldades para enfrentar questes que requerem ao imediata

    As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos objetivos j que as responsabilidades so muito diludas;

    A dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores em momentos cruciais;

    Os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite;

    As dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a gerar problemas gesto das redes.

    Se as redes so formadas por atores, recursos, percepes e regras, estes so elementos chave a serem considerados no apenas na anlise como tambm na gesto das redes.

    Em relao aos atores devemos considerar que esto em uma situao de in-terdependncia, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator especfico tem seus objetivos particulares, mas seria limitado imaginar que sua participao em uma rede seria consequncia de suas carncias e do mero comportamento maximizador para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construo de uma rede envolve mais do que isto, requer a construo de um objetivo maior que passa a ser um valor compartilhado, para alm dos objetivos particulares que permanecem.

    A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha bsi-ca de acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruncia de valo-res entre os membros da rede. Para chegar a este tipo de acordo necessrio desenvolver arenas de barganha, onde as percepes, valores e interesses possam ser confrontados e negociados. A estruturao destes espaos e pro-cessos de negociao faz parte da dimenso da estrutura da rede, que diz res-peito institucionalizao dos padres de interao. O estabelecimento de regras formais e informais um importante instrumento para a gesto das redes porque especifica a posio dos atores na rede, a distribuio de poder, as barreiras para ingresso, etc.

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    Na gesto das redes o foco est colocado nos processos de interao entre os diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimula-dos, mantidos ou mudados, quando necessrio. O conflito entre as organiza-es visto como um produto inevitvel das interdependncias entre elas e deve ser ativamente gerenciado. O apoio a uma poltica que favorea os obje-tivos de vrios atores uma estratgia da gerncia das redes, assim como a ativao seletiva por meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos or-ganizacionais coalizes - e interaes entre os atores.

    Como uma das caractersticas das redes o fato de serem policntricas, tam-bm encontraremos que a gerncia no mais uma estratgia exclusiva para um ator. O papel do gestor das redes de polticas , portanto, um importante aspecto a ser pensado, j que ele pode ser desempenhado por cada um dos atores, por vrios deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo ou facilitador.

    Os padres tradicionais da teoria e prticas da administrao pblica no se aplicam gerncia das redes de polticas, pois os gerentes de redes no su-pervisionam o desempenho dos difusos participantes das redes. Neste caso, o gestor deve buscar instrumentos que lhe permitam conduzir pesquisas regula-res sobre as alianas que possui e identificar pontos de coordenao do con-junto de atores. Duas habilidades distinguem-se como imprescindveis para garantir o comportamento mobilizador da liderana das redes: a habilidade de somar foras e a habilidade de alcanar metas comuns.

    A gesto de redes implica na gesto de interdependncias, o que termina por aproximar os processos de formulao e implementao de polticas e exige o desenvolvimento de formas de coordenao e controle. Uma parte importante da coordenao o estabelecimento de processos de deciso que sejam cont-nuos e estveis, sejam eles partes formais da estrutura da rede ou no. Os instrumentos usados na gesto da rede que favorecem a coordenao podem ser do tipo regulatrio, financeiro ou comunicacional. No entanto, deve-se evi-tar os riscos de desenvolver estruturas formais que sejam inapropriadas ao problema e cujo desenho altere a estrutura de forma a ameaar a prpria exis-tncia e o equilbrio dentro da rede.

    Existe um paradoxo inerente indispensvel preservao da autonomia dos membros da rede e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenao interorganizacional para garantir a efetividade de suas aes. O processo de desenvolvimento da coordenao interorganizacional contm as sementes da desintegrao que so devidos ao aumento da formalizao e monitoramento o que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os participantes que lutam por sua autonomia funcional apesar de sua crescente interdependncia.

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    O estabelecimento de canais de comunicao entre os membros da rede pare-ce crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo a emergncia de uma teia de interdependncias e o crescimento da coordena-o interorganizacional, que no ameace o equilbrio da rede. Canais informais baseados em relaes pessoais entre pares de indivduos tambm costumam ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenao.

    A percepo crescente de que a descentralizao, como transferncia de poder de deciso s autoridades locais e mesmo aos usurios no garante a eficcia das polticas sociais tem levado estudiosos a identificar este dficit de eficcia em funo de vrios fatores e apontar possveis solues:

    A falta de articulao das polticas econmicas e sociais. Em geral, a pol-tica social vem operando em reas sem autonomia e sem participao nas decises que a afetam, estando subordinadas s polticas econmicas.

    Apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo se realiza d forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da ao de mais de uma poltica, de uma ao que considere a populao de forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao inte-grada das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade.

    A agenda de polticas sociais tende a excluir os temas conflitivos e a con-centrar em questes administrativas de menor importncia. Torna-se ne-cessrio ento buscar uma abordagem substancial, que reconhea e resolva os conflitos, conduzindo processos de negociao utilizando mode-los tcnicos avanados.

    A necessidade aumentar a flexibilidade na gesto das polticas sociais de-ve ter em conta que isto no representa um alvio da tarefa gerencial. Primeiro porque a expanso das competncias legais nem sempre acompanhada pelo correlativo aumento das capacidades gerenciais e, se-gundo, porque a flexibilidade aumenta a complexidade do sistema, reque-rendo ao administrativa diferentes bases para diferentes campos de poltica.

    necessrio a introduo de uma gerncia social adaptativa para tornar eficazes polticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se desenvolvem em contexto de alta turbulncia poltica e instabilida-de institucional. A no separao entre formulao e implementao das polticas assim como a introduo de mecanismos de monitoramento das polticas sociais so requisitos para o desenvolvimento da imprescindvel aprendizagem institucional.

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    Somente com a utilizao de instrumentos como o planejamento estrat-gico e a anlise de atores envolvidos e dos processos de negociao possvel dar consistncia e sustentabilidade aos programas e projetos so-ciais. As negociaes s sero efetivas se baseadas em relaes de confi-ana entre todos os atores envolvidos

    A participao da populao na formulao e gesto das polticas sociais cria as condies para o desenvolvimento da cidadania e emancipao dos setores populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que transforma as estruturas autoritrias do estado, gerando formas de co-gesto pblica.

    O papel de liderana dos governos locais na articulao de atores pblicos e privados indica que ao invs de um enfraquecimento do estado o que as redes locais sinalizam em direo a sua transformao. Na gesto das polticas sociais, as redes viabilizam a otimizao dos recursos disponveis e a democratizao na tomada de deciso, gerando ao mesmo tempo co-nhecimentos que lhes so prprios, numa perspectiva transetorial.

    O gestor pblico deve deixar de ser um cumpridor de planos para ser um negociador, capaz de incentivar o dilogo, coletivizar idias, formular al-ternativas e articular a ao conjunta. Nesse sentido, o gerente negocia-dor, que trabalha com a participao, com o dilogo e com autonomia, tem, na informao, o instrumento fundamental de sua ao. Essa pers-pectiva requer do gerente a capacidade de captar, transferir, disseminar e utilizar a informao de formar pr-ativa e interativa.

    Podemos, portanto concluir que as redes de polticas sociais so um instru-mento fundamental para a gerncia das polticas sociais e, mais ainda, que elas permitem a construo de novas formas de coletivizao, socializao, organizao solidria e coordenao social, compatveis com a transformao tanto da sociedade civil quanto do Estado.

    11..44.. PPaarrcceerriiaass PPbblliiccoo--PPrriivvaaddaass

    Maria Sylvia Di Pietro fala em trs tipos de descentralizao administrativa:

    Tipos de Descentralizao Administrativa

    Territorial ou Geogrfica: verifica-se quando uma entidade local dotada de personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade administrativa genrica. prpria dos Estados unitrios, constitudos por Regies e Provncias.

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    Por Servios, Funcional ou Tcnica: ocorre quando o poder pblico cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico. No Brasil, esta criao somente pode dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, figura de autarquia, mas abrange tambm as fundaes governamentais, sociedades de economia mista e empresas pblicas, que exeram servios pblicos.

    Por Colaborao: ocorre quando se transfere a execuo de determinado servios pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio. Ocorre por meio da concesso, permisso ou autorizao de servio pblico.

    A classificao da autora pode ser vista de outra forma:

    Descentralizao territorial ou geogrfica.

    Outorga, descentralizao por servios, funcional ou tcnica;

    Delegao, descentralizao por colaborao;

    Assim, na descentralizao por servios, quando criada uma entidade da administrao indireta, temos a outorga, que a modalidade de descentrali-zao pela qual uma entidade poltica, por lei especfica, transfere a titularida-de de certa competncia a uma entidade administrativa por ela criada precisamente com esta finalidade, em regra por prazo indeterminado.

    A delegao a modalidade de descentralizao pela qual uma entidade pol-tica ou administrativa, por contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exerccio de certa competncia (mais precisamente, a prestao de certo servio pblico) a uma pessoa fsica ou a uma pessoa jurdica preexistente, em regra por prazo determinado e mediante prvia licitao. Ocorre a transfern-cia somente do exerccio da competncia, e no da prpria titularidade, a qual permanece nas mos da entidade poltica ou administrativa

    Segundo a CF88:

    Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a presta-o de servios pblicos.

    A Lei 8.987/1995 traz os conceitos de permisso e concesso:

    II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

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    III - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melho-ramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da conces-sionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo determinado;

    IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.

    A concesso e a permisso de servios pblicos so institutos muito prximos. Uma diferena que a segunda uma modalidade menos complexa de dele-gao, adequada para os servios pblicos de porte mdio, isto , que exijam investimentos menores.

    A Lei 11.079/2004 criou um nova espcie de concesso de servio ou obra pblica. Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que a PPP se trata de uma con-cesso especial, j que a prpria lei coloca que:

    Art. 2 Parceria pblico-privada o contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa.

    A exposio de motivos do projeto de Lei das PPP afirmava que:

    A parceria pblico-privada constitui modalidade de contratao em que os entes pblicos e as organizaes privadas, mediante o compartilhamento de riscos e com financiamento obtido pelo setor privado, assumem a realizao de servios ou empreendimentos pblicos. Tal procedimento, em pouco tempo alcanou grande sucesso em diversos pases, como a Inglaterra, Ir-landa, Portugal, Espanha e frica do Sul, como sistema de contratao pelo Poder Pblico ante a falta de disponibilidade de recursos financeiros e apro-veitamento da eficincia de gesto do setor privado.

    As PPP tm como objetivo atrair o setor privado, seja nacional ou estrangeiro, para investimentos em infraestrutura, necessrios ao desenvolvimento do pas, cujos recursos envolvidos excedem a capacidade financeira do setor pblico. Segundo a exposio de motivos:

    Representa uma alternativa indispensvel para o crescimento econmico, em face das enormes carncias sociais e econmicas do pas, a serem su-pridas mediante a colaborao positiva do setor pblico e privado.

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    A PPP foi criada na Inglaterra, no governo de Margareth Thatcher, que foi um dos precursores na implantao da administrao pblica gerencial. Por este vnculo com governos de cunho neoliberal, ela criticada por alguns autores. Segundo Bandeira de Mello, este instituto constitui-se na creme de La creme do neoliberalismo, pelo seu apaixonado desvelo na proteo do grande capital e das empresas financeiras. Creme de La creme pode ser traduzido como o melhor do melhor, usado por Mello de forma irnica.

    J Zanella Di Pietro afirma que um dos objetivos das PPPs, menos declarado, mas tambm verdadeiro, o de privatizar a Administrao Pblica, transferin-do para a iniciativa privada grande parte das funes administrativas do Esta-do, sejam ou no passveis de cobrana de tarifas dos usurios. A principal diferena entre a PPP e a concesso comum est na contraprestao pecuni-ria que cabe Administrao Pblica. Segundo a Lei 11.079/04:

    3 No constitui parceria pblico-privada a concesso comum, assim en-tendida a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver contra-prestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.

    Como podemos observar no art. 2 da Lei 11.079/04, existem dois tipos de PPP: a patrocinada e a administrativa. A concesso patrocinada definida pela lei da seguinte forma:

    1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pe-cuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.

    Segundo Bandeira de Mello, concesso patrocinada a prpria concesso de servio ou de obra pblica de que trata a Lei 8.987, quando, adicionalmente a tarifa cobrada dos usurios, envolver contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.

    A concesso patrocinada se caracteriza pelo f