Aula 04 - Afo - Aula 01-(Resolvido)

CURSO ONLINE – AFO PARA AGENTE DA POLÍCIA FEDERAL

PROF. GRACIANO ROCHA

Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br 1

AULA 01

Saudações, caros alunos!

Inicialmente, vamos às apresentações: eu me chamo Graciano Rocha

Mendes, sou Auditor Federal de Controle Externo do TCU, aprovado no

concurso de 2008; professor de Administração Financeira e Orçamentária e de

matérias correlatas; pós-graduando em Orçamento Público pelo Instituto

Serzedello Corrêa (ISC/TCU).

Nesse pacote de exercícios, estudaremos o conteúdo de AFO exigido no

concurso de 2009 para Agente da Polícia Federal.

Vamos falar de nosso curso. Costumo dizer que uma grande vantagem desse

curso online está na agregação da matéria em uma só publicação. Se

você tentar reunir, por conta própria, todas as referências necessárias para

cobrir o edital de AFO, vai amontoar diversos normativos – que não vai utilizar

completamente – bem como outros vários materiais.

Com nossas aulas, além de ter acesso a todo o conteúdo, bem mastigado,

você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento do

CESPE nos últimos anos.

Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas

durante as aulas estarão reproduzidas logo ao início, sem gabarito visível, para

quem quiser enfrentá-las “em estado puro”. O gabarito ficará na última página.

Dito isso, segue o programa de nosso curso, reproduzido do último edital e

dividido em quatro aulas:

Aula 01

(31/1) Orçamento público. Princípios orçamentários.

Aula 02

(7/2) Diretrizes orçamentárias.




Aula 03

(14/2) Receita pública: categorias, fontes, estágios e dívida ativa.

Aula 04

(21/2)

Despesa pública: categorias, estágios. Suprimento de fundos.

Restos a pagar. Despesas de exercícios anteriores. Conta

única do Tesouro. SIDOR, SIAFI.

OK, vamos estudar, que é o que interessa!

Boa aula!

GRACIANO ROCHA




PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

1. (ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princípio orçamentário, a

norma precisa obrigatoriamente estar incluída na Constituição Federal ou

na legislação infraconstitucional.

Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples

orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público.

Esses princípios foram desenvolvidos, inicialmente, com a ideia de facilitar o

controle da atividade financeira do Estado por parte do Parlamento; outros

representam uma forma de racionalizar as finanças públicas; e, ultimamente,

outros colaboram com a ideia de tornar o orçamento um documento acessível

e inteligível para mais e mais segmentos da população.

Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses

princípios em seus dispositivos. Apesar disso, não é possível entender esses

princípios como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e

flexibilizações, como ficará claro no decorrer de nossa aula.

Questão ERRADA.

Legalidade

2. (ADVOGADO/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da

administração pública.

Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público diz respeito ao

conflito entre sua forma e seu conteúdo.

Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram

apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e

nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos ao

Parlamento, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do

orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na

forma de leis desde o século XIX.

Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros,

no seguinte trecho da Constituição:




Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

III - os orçamentos anuais.

Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento

público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em

programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de

competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de

atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o

planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente

administrativas.

A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei orçamentária com o

significado jurídico‐histórico da palavra “lei”, verifica‐se certa desarmonia.

“Lei” representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas,

disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punições etc. Para

aplicar‐se a lei, nesse sentido estrito, faz‐se necessário verificar os dados da

realidade e compará‐los com a descrição abstrata trazida pela norma.

O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem regulamenta

direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê punições etc. NÃO TEM

CARÁTER ABSTRATO; pelo contrário, um orçamento deve se revestir de

concretude, para aplicação mais apropriada e racional dos recursos públicos.

É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido

formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento,

sancionada pelo Chefe do Executivo, embora sua essência seja de um ato

administrativo.

Questão ERRADA.

3. (ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da

União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.

Essa “legalidade flexível” do orçamento que comentamos fica evidente também

ao se constatar que ele tem natureza apenas autorizativa, e não,




impositiva. O governo não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é

veiculado pela lei orçamentária, que é uma lei ordinária (com exceção das

despesas obrigatórias em virtude de outros normativos). Isso contrasta

bastante com as leis “normais”, que se caracterizam pela obrigatoriedade de

aplicação.

Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no

orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são

fatos bastante comuns, distanciando o orçamento de sua “aparência” inicial.

Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito parlamentar e na

opinião pública em geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo

quanto à execução do orçamento em observância ao texto original aprovado

pelo Congresso.

Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma

lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de

natureza orçamentária, na esfera concreta.

Questão CERTA.

Unidade/totalidade

4. (ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de orçamento contém a discriminação da

receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira e

o programa de trabalho do governo, respeitados os princípios da unidade,

universalidade e anualidade.

A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se

normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito

financeiro”, obrigatórias para todos os entes federados.

A Lei 4.320/64 representou um avanço na época de sua edição. Ela trazia os

conceitos e procedimentos mais avançados a respeito da utilização do

dinheiro público. Porém, como se vê, ela já é bastante antiga, e a atividade

financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizações.




É por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edição de uma lei

complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto

isso não ocorre, diversas “atualizações” relacionadas ao direito financeiro e

ao orçamento público são instituídas anualmente, com as Leis de Diretrizes

Orçamentárias.

No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a

discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica

financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de

unidade, universalidade e anualidade”

Desses outros princípios, falaremos em seguida.

Questão CERTA.

5. (TÉCNICO/MPU/2010) A existência do PPA, da LDO e da LOA, aprovados

em momentos distintos, constitui uma exceção ao princípio orçamentário

da unidade.

Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só

peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas.

Nesse momento, vale registrar uma informação histórica sobre o orçamento

público. Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro

porque a participação do governo na vida econômica dos países europeus

(onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla.

Nesses tempos, prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos

atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal vista,

porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau gastador.

Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os

recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem

intervenções, sem tributação.

Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação na

economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia numa

autorização de gastos que também representava o controle do tamanho do




Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de

controle da ação do Executivo.

Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse certas

características. Essas características vieram a constituir os primeiros princípios

orçamentários, dos quais, como já falamos, a unidade é um dos exemplares.

Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e

acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a execução

orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas leis, quadros,

normativos, os controladores teriam bem mais dores de cabeça.

Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em praticamente

todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação de estruturas

descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades da administração

indireta. Essas entidades também cumpriam (cumprem) funções estatais, mas

sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidação do orçamento

público numa só peça, bem como o acompanhamento de sua execução.

No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição “fatal” para a

visão tradicional do princípio da unidade:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É

dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, como

uma “atualização” do da unidade.

Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª

edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos




variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que

continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas.

Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o

princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles

compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual.

Vale acrescentar aos comentários anteriores uma observação sobre o sistema

orçamentário federal prévio à Constituição de 1988. Nesse período, havia

realmente orçamentos paralelos, já que o orçamento fiscal, levado à

aprovação do Congresso, representava apenas pequena parte das receitas e

despesas do governo. O orçamento das estatais e o monetário

congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e executados

apenas no âmbito do Poder Executivo.

Com isso, o Parlamento tinha pouquíssima noção da realidade fiscal pela qual

passava o país. Esse quadro não se compara nem de longe aos “orçamentos

múltiplos” que constituem a atual LOA.

Questão ERRADA.

Universalidade

6. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da universalidade, o

orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do

Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clássicos e

considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças

públicas.

O princípio da universalidade e o recém estudado, da unidade/totalidade, são

complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o

orçamento.

Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e despesas do

governo em poucos documentos (num só agregado, de preferência), a

universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar

da lei orçamentária.




Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém

que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas.

Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade

também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei:

Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da

universalidade proporciona ao Legislativo:

• conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia

autorização para a respectiva arrecadação e realização;

• impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e

despesa sem prévia autorização parlamentar;

• conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a

fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para

atendê-las.

Alguns trechos acima poderão causar estranhamento. É que essa história de a

lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica mais.

Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para cá, os tributos e

sua arrecadação são regulamentados por leis próprias. A lei orçamentária,

atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê. A arrecadação

ocorre havendo ou não orçamento publicado.

Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto de

maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento

também foi de autorização da arrecadação.




Portanto, surgindo questões totalmente teóricas, sem aplicação à realidade

atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária quanto à

arrecadação, marque CERTO.

Pragmatismo: devemos dançar conforme a música! Depois de acertar o

gabarito, você pode esbravejar o quanto quiser contra a banca.

Questão CERTA.

7. (ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração pública

indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade.

Não obstante a adoção, no sistema orçamentário brasileiro, do princípio da

universalidade, há entidades da administração indireta cujas finanças não

pertencem realmente ao ente público, mas à própria entidade; é o caso das

empresas estatais independentes, que não necessitam de recursos públicos

para bancar seus gastos. Nesses casos, as receitas e despesas da estatal

independente não integram o orçamento do ente controlador.

Questão CERTA.

Orçamento Bruto

8. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada pela União

e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve prever no

orçamento, como receita, apenas o valor líquido.

Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos

fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários.

Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que

realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria

insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente

público.

A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de

informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que




decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse

modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas

públicas devem ser considerados no orçamento.

É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações

orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é

complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade

estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do

orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos

seus valores brutos, sem deduções”.

Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público

não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a

arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração

das peças orçamentárias.

Questão ERRADA.

9. (ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica

indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito

adicional.

Como vimos, o princípio do orçamento bruto complementa o da universalidade,

ao exigir que as receitas e despesas sejam dispostas no orçamento sob seus

valores brutos, sem deduções. Isso se aplica tanto à lei orçamentária quanto

aos instrumentos de retificação do orçamento – os créditos adicionais.

Questão CERTA.

Anualidade/Periodicidade

10. (ANALISTA/MPU/2010) O princípio da periodicidade fortalece a

prerrogativa de controle prévio do orçamento público pelo Poder

Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente

autorização para arrecadar receitas e executar as despesas públicas.




Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º

da Lei 4.320/64.

Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento

deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está

ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”, vigente até a Constituição de

1967. Como já estudamos, até esse momento a lei orçamentária é que

autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as

despesas pertencentes a esse mesmo exercício.

Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é

válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 34 (O exercício financeiro

coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a

terminologia da lei orçamentária anual.

A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a

atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a

aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas

nos prazos estabelecidos.

Não obstante o que estamos dizendo, há vários programas e despesas

assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício.

Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais podem

garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliação entre

esses programas plurianuais e o princípio da anualidade/periodicidade ocorre

por meio da execução “fatiada” dessas despesas plurianuais, com parcelas

distribuídas pela sequência de orçamentos anuais.

Como exceção ao princípio da anualidade, há a possibilidade de execução, em

outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários)

autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado posteriormente,

quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas

autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária.

Percebeu, na questão, aquilo que falei? Que o orçamento seria o veículo para

autorizar a arrecadação, etc. etc.? Pelo que o CESPE vem mostrando, não

precisa vacilar: questão CERTA.




Exclusividade

11. (INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público realizar

licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em observância

ao princípio da exclusividade.

Esse é um dos princípios mais manjados em concursos públicos. Figurinha

carimbada!

Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira,

não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da

despesa.

O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art.

165, § 8º, da CF/88:

“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa (...)”.

A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não

financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se

do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos

passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente,

em pauta de votação, assuntos de seu interesse.

Entretanto, temos que destacar as exceções que a própria Constituição

impôs, na continuidade do dispositivo que começamos a analisar:

“(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”.

Os créditos suplementares representam um acréscimo às despesas já

previstas na lei orçamentária anual, devendo apontar também as receitas que

suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei

orçamentária.

A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para

contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma




necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de

empréstimos pelo ente público.

Vamos separar aqui a operação de crédito “normal” da operação de crédito

por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas no dispositivo

constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA.

As operações de crédito “normais” constituem receitas orçamentárias, que

servirão para custear despesas orçamentárias. Ou seja, para determinadas

despesas, o dinheiro disponível não é próprio do governo; deverá ser tomado

junto a agentes financiadores.

Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária (ARO’s)

são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir insuficiências

momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso, existe receita própria

atribuída, que deverá ser arrecadada.

Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim

empréstimos que substituem receitas orçamentárias que não foram

arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem

finalmente realizadas, servirão então para honrar as ARO’s que as

substituíram, ao invés das despesas originais.

Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual,

no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não

fogem da temática orçamentária.

Grave essas exceções, porque é difícil achar um tópico tão cobrado

quanto esse quando o tema é princípios orçamentários!

A autorização para a realização de licitações fugiria completamente da matéria

própria da lei orçamentária (previsão da receita – fixação da despesa).

Questão CERTA.




12. (TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por objetivo

principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias.

As “caudas orçamentárias” se referem à prática comum no passado de

adicionar matérias estranhas às finanças públicas nas leis orçamentárias, para

aprovação em conjunto de forma mais rápida. O professor James Giacomoni

ressalta que uma alteração da ação processual de desquite – portanto,

afeta ao direito processual civil – foi implementada por meio de uma lei

orçamentária.

Questão CERTA.

Não Afetação/Não Vinculação

13. (ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à

impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou

despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.

Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse

ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de

arrecadação vinculada.

No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de

melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios.

Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a

aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos

provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas

conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa.

Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para

aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não

vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria.

As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições

de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, comumente, arrecadação

vinculada.




Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos

são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem

estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos

teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade

principal).

Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou

estatura constitucional, mas com uma série de exceções:

Art. 167. São vedados:

(...)

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

(...)

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos,

permitidas pela Constituição, são:

• repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre

produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados

e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I);

• destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88,

art. 198, § 2º);




• destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino

(CF/88, art. 212);

• destinação de recursos para realização de atividades da administração

tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII);

• prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita

– ARO (CF/88, art. 165, § 8º);

• prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de

débitos para com esta.

Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do

inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o §

4º.

Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo

constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não

vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de

emenda à Constituição.

Questão CERTA.

14. (CONTADOR/UEPA/2007) Mesmo que ocorra divergência entre o período

de ingresso e o de utilização do recurso, o montante de recursos vinculado

a finalidade específica será utilizado exclusivamente para atender ao

objeto de sua vinculação.

Vale escrever uma nota, destacando o alto nível de vinculação que a

arrecadação tributária sofre no Brasil.

As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas; os

impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação, também

são destinados a diversas despesas, por ordem da própria Constituição, como

se depreende das exceções vistas acima.

Nesse sentido, há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que

reforça essa necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas

despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca:




Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a arrecadação que

“sobrar” em determinado exercício está livre, se sua origem estiver ligada a

alguma vinculação legal.

Pois bem, diante desse quadro de alta vinculação dos recursos, para

“desamarrar” um pouco as receitas tributárias de suas aplicações obrigatórias,

instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação, por meio de

emenda à Constituição.

A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos

impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos administradores

públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações nas quais certos

setores da ação governamental tenham recursos abundantes, enquanto outros

passam por penúria.

Questão CERTA.

15. (ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por sua

natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito

utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a

sua participação nos recursos tributários nacionais. A não-vinculação, de

acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.

A questão leva um dado curioso, relativo à prática da política tributária

nacional.

Para o governo federal, é mais vantajoso instituir uma contribuição do

que um imposto, já que, como dispõe a CF/88, os principais impostos

federais (imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados) devem

ter parte do produto de sua arrecadação distribuída aos fundos constitucionais

dos estados, DF e municípios (trata-se de uma das exceções ao princípio da

não afetação).

Esse mecanismo não ocorre com as contribuições sociais federais, cuja

arrecadação pertence inteiramente à União.




Questão CERTA.

Especificação/Especialização/Discriminação

16. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princípio da

discriminação ou especialização, as receitas e despesas devem constar no

orçamento de tal forma que seja possível saber, pormenorizadamente, a

origem dos recursos e sua aplicação.

Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado

como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos parlamentos, de

discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os

controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a

sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de

forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento.

Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e

institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se

os seguintes trechos:

Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.

O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos

países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das

receitas e despesas.

Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na

LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que

as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas

mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo.

Questão CERTA.




17. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da programação

orçamentária, em consonância com o princípio da especialização, deve

permitir a discriminação até onde seja necessário para o controle

operacional e contábil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo

para facilitar a formulação e a análise das políticas públicas.

O que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior complexidade do

orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao princípio da

especificação.

Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma

peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no

momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes

fixados na LOA.

Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com

dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de

controlador, o que também desrespeitaria vários princípios constitucionais e

não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo.

Questão CERTA.

18. (ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princípio da especialização, a

lei orçamentária consigna dotações globais destinadas a atender,

indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,

transferências ou quaisquer outras. Assim, há maior transparência no

processo orçamentário, corroborando a flexibilidade na alocação dos

recursos pelo poder Executivo.

Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das

exceções/flexibilizações.

A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da

discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face

genérica”, sem detalhamento.

Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a

discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como vimos




agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o

detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa.

Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo

a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação

pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em

nível de elemento.

Ao invés disso, a alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa

pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente

à aprovação da Lei.

Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à

aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros,

indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam

consideradas “despesas de custeio”, ou, na classificação atual, “outras

despesas correntes”).

Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma

dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode

atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções

judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais.

Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu

parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da

discriminação:

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes

investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem

ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são




autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente

discriminação das despesas se dá durante a própria execução.

Questão ERRADA.

Clareza

19. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da discriminação, o

orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e

compreensível.

Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado

numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em

acompanhá-lo.

Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que

agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de

planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade

o cumprimento desse princípio.

Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas

sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma,

se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural

necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela

de se compreender a complexidade de seu conteúdo.

Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaboração do orçamento de

2011: além da proposta “técnica” de orçamento, foi editada uma cartilha

especial, chamada “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”, que busca expor,

de forma mais amigável, como deve se dar a aplicação de recursos federais

nas diferentes áreas do governo, durante o exercício de 2011. Essa publicação

está no link abaixo, vale visitar:

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/sof/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf

Como houve inversão entre princípios (discriminação – clareza) a questão está

ERRADA.




Equilíbrio

20. (AGENTE/ABIN/2010) A ocorrência de deficit frequente na atividade

financeira do Estado constitui prova de que o orçamento, no âmbito do

governo federal, não observa o princípio do equilíbrio entre receitas e

despesas.

Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve

haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas

públicas não sejam afetadas por déficits.

Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se duas

formas de encarar esse princípio.

Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a

lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes,

sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento

chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta:

Art. 66 – O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.

Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume

perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação

da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do

equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento

equilibrado.

Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do

governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal

do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro

emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados

receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de

Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de

crédito autorizadas em lei).

Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não

implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se




fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das

principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal.

Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das

despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o

comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para

amortizar a dívida pública.

Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à

execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com

montantes iguais de receita e despesa.

Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos

expedientes: manutenção de metas de superávit, enxugamento de despesas

de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados

etc.

Questão ERRADA.

Publicidade

21. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que o

conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais de

comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua

validade.

A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna necessário o

conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que naquele

instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo

governo.

Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do orçamento:

como assegurar, simultaneamente, o entendimento da peça orçamentária pelo

cidadão comum e a necessária complexidade do instrumento, tendo em vista a

multiplicidade de informações que o integram? Esse é um desafio ainda a se

superar.




Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o princípio da

publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das leis

orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais.

A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da

publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve

ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial)

– e a lei orçamentária não é exceção a essa regra.

Questão CERTA.

Bem, dileto aluno, nosso primeiro encontro fica por aqui.

Aguardo você na semana que vem. Podemos nos falar por meio do fórum de

dúvidas, ou então pelo email [email protected].

Forte abraço, até a próxima!

GRACIANO ROCHA




RESUMO DA AULA

1. O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é

considerado uma lei em sentido formal.

2. O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e

despesas do Estado numa só peça, favorecendo a atividade de controle.

3. O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as

receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se

uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de

operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo.

4. O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e

determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem

qualquer dedução.

5. Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser

elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um

ano.

6. A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art.

165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz

as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos

suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito

(inclusive ARO).

7. O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da

receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas

pela norma constitucional.

8. As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de

sua vinculação, ainda que em exercício posterior ao de sua arrecadação.

9. O princípio da discriminação preza pelo detalhamento, até onde for

possível, das receitas e despesas, para verificação, pelos órgãos de

controle, da origem e da aplicação dos recursos públicos.

10. Conforme o princípio orçamentário da clareza, o orçamento deve ser

apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se

interessem em acompanhá-lo.




11. O princípio do equilíbrio abrange as vertentes formal e material. Na

vertente formal, o orçamento deve ser aprovado com receitas e despesas

em igual montante. Na vertente material, a execução orçamentária deve

garantir o equilíbrio das contas públicas.

12. Pelo princípio da publicidade, o orçamento deve ser levado ao

conhecimento do público, por meio de instrumentos oficiais de

comunicação ou de outras formas, garantindo-se também sua eficácia.




QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

1. (ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princípio orçamentário, a

norma precisa obrigatoriamente estar incluída na Constituição Federal ou

na legislação infraconstitucional.

2. (ADVOGADO/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da

administração pública.

3. (ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da

União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.

4. (ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de orçamento contém a discriminação da

receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira e

o programa de trabalho do governo, respeitados os princípios da unidade,

universalidade e anualidade.

5. (TÉCNICO/MPU/2010) A existência do PPA, da LDO e da LOA, aprovados

em momentos distintos, constitui uma exceção ao princípio orçamentário

da unidade.

6. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da universalidade, o

orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do

Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clássicos e

considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças

públicas.

7. (ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração pública

indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade.

8. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada pela União

e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve prever no

orçamento, como receita, apenas o valor líquido.

9. (ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica

indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito

adicional.

10. (ANALISTA/MPU/2010) O princípio da periodicidade fortalece a

prerrogativa de controle prévio do orçamento público pelo Poder

Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente

autorização para arrecadar receitas e executar as despesas públicas.




11. (INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público realizar

licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em observância

ao princípio da exclusividade.

12. (TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por objetivo

principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias.

13. (ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à

impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou

despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.

14. (CONTADOR/UEPA/2007) Mesmo que ocorra divergência entre o período

de ingresso e o de utilização do recurso, o montante de recursos vinculado

a finalidade específica será utilizado exclusivamente para atender ao

objeto de sua vinculação.

15. (ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por sua

natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito

utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a

sua participação nos recursos tributários nacionais. A não-vinculação, de

acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.

16. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princípio da

discriminação ou especialização, as receitas e despesas devem constar no

orçamento de tal forma que seja possível saber, pormenorizadamente, a

origem dos recursos e sua aplicação.

17. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da programação

orçamentária, em consonância com o princípio da especialização, deve

permitir a discriminação até onde seja necessário para o controle

operacional e contábil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo

para facilitar a formulação e a análise das políticas públicas.

18. (ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princípio da especialização, a

lei orçamentária consigna dotações globais destinadas a atender,

indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,

transferências ou quaisquer outras. Assim, há maior transparência no

processo orçamentário, corroborando a flexibilidade na alocação dos

recursos pelo poder Executivo.




19. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da discriminação, o

orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e

compreensível.

20. (AGENTE/ABIN/2010) A ocorrência de deficit frequente na atividade

financeira do Estado constitui prova de que o orçamento, no âmbito do

governo federal, não observa o princípio do equilíbrio entre receitas e

despesas.

21. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que o

conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais de

comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua

validade.




GABARITO

1 2 3 4 5 6 7

E E C C E C C

8 9 10 11 12 13 14

E C C C C C C

15 16 17 18 19 20 21

C C C E E E C

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Aula 04 - Afo - Aula 01-(Resolvido)