Aula 10 - Gestao Publica e Gov MPOG

CURSO ON-LINE – GESTÃO POLÍTICA E GOVERNAMENTAL P/ MPOG – SGP/SP

PROFESSORES: FLÁVIO POMPÊO E RAFAEL ENCINAS

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www.pontodosconcursos.com.br

Aula 10

Olá, Pessoal!

Esta é a décima e última aula do curso. Gostaríamos de agradecer a vocês pela confiança que depositaram em nosso trabalho e esperamos que vocês tenham ficado satisfeitos. O edital de EPPGG deve sair em pouco tempo. Caso ele venha com algumas alterações, vamos tentar montar uma aula extra. O fórum ficará aberto para que vocês possam tirar suas dúvidas.

Gostaríamos de pedir desculpas pelos atrasos em algumas das aulas. Sabemos que isso prejudica o aprendizado de vocês. Infelizmente não conseguimos dar conta da quantidade de matéria que as aulas apresentaram.

Nesta aula, veremos os seguintes itens do edital:

(EPPGG) 11. Sistema de Planejamento e Orçamento do Governo Federal: fundamentos legais; conceitos básicos do sistema de planejamento, orçamento e financeiro; gestão por programas; integração planejamento e orçamento; eficiência do gasto público; custos.

(EPPGG) 12. Gestão de suprimentos e logística na administração pública. A modernização do processo de compras.

(EPPGG) 13. Gestão de contratos e convênios no setor público.

SUMÁRIO

1 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO GOVERNO FEDERAL ..................................................... 2

1.1 FUNDAMENTOS LEGAIS ...................................................................................................................................... 3 1.2 CONCEITOS BÁSICOS DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E FINANCEIRO ....................................................... 19 1.3 GESTÃO POR PROGRAMAS ................................................................................................................................ 27 1.4 INTEGRAÇÃO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO ....................................................................................................... 33 1.5 EFICIÊNCIA DO GASTO PÚBLICO E CUSTO .............................................................................................................. 35

2 GESTÃO DE SUPRIMENTOS E LOGÍSTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................. 40

2.1 FUNÇÃO COMPRA ........................................................................................................................................... 40 2.2 ESTOQUE ...................................................................................................................................................... 47 2.3 A MODERNIZAÇÃO DO PROCESSO DE COMPRAS. .................................................................................................... 51

3 GESTÃO DE CONTRATOS E CONVÊNIOS NO SETOR PÚBLICO ................................................................... 61

3.1 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ......................................................................................................................... 61 3.2 CONVÊNIOS ................................................................................................................................................... 70

4 QUESTÕES COMENTADAS ..................................................................................................................... 75

5 LISTA DAS QUESTÕES ............................................................................................................................ 91

6 GABARITO ............................................................................................................................................. 97

7 LEITURA SUGERIDA ............................................................................................................................... 98



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8 BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................................... 98

1 Sistema de Planejamento e Orçamento do Governo Federal

O Brasil possui uma longa tradição em planejamento. Vimos na aula 03 que é a partir do Governo Vargas, que buscou modernizar a administração pública brasileira no sentido da aplicação dos princípios da administração científica e da administração burocrática, que tem início no país a visão de que o orçamento deve ser usado com um instrumento de planejamento.

No entanto, a experiência de planejamento econômico no País, com início em meados da década de 1940, perde força durante a década de 1980 na esfera pública federal. O período foi marcado por uma grave crise fiscal e todas as atenções dos agentes governamentais se voltaram para o combate à inflação. Fatores externos, como os períodos de crise mundial (crise do petróleo e da dívida externa) e de inflação alta no Brasil, contribuíram para o esvaziamento da função “planejamento”.

Já nos anos 90, com a maior integração do País à economia mundial, pelo avanço no processo de redemocratização e pelas restrições das finanças públicas, ocorre o ressurgimento do planejamento como instrumento para o desenvolvimento do País.

A CF/88 estabeleceu o atual sistema de planejamento e orçamento, em que o planejamento plurianual das políticas públicas se articula com a execução dos orçamentos anuais e com os instrumentos de controle fiscal. Além disso, as mudanças normativas introduzidas em 1998 propiciaram a integração “plano-orçamento” por meio de programas formulados com origem em problemas ou demandas da sociedade. Decorrem daí um plano e orçamento orientados para o resultado, o que torna o novo sistema de planejamento e orçamento peça fundamental para a implantação da gestão por resultados no País, pois a gestão por resultados, embora associada ao entorno político e institucional de um país, demanda instrumentos adequados para a administração pública.

Vimos na Aula 03 que o Decreto-Lei 200 organizou a administração pública na forma de sistemas. Vamos rever o texto do Decreto:

Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, e serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de coordenação central.

§ 1º Os serviços incumbidos do exercício das atividades de que trata êste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, conseqüentemente, sujeitos à orientação normativa, à supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema, sem



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prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem.

As atividades de orçamento da administração pública também deveriam ser organizadas em um sistema. O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal é constituído pelo órgão central que é o Ministério do Planejamento e seus órgãos específicos e pelos órgãos setoriais que são as unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, Advocacia-Geral da União (AGU) e Casa Civil, todos sujeitos à orientação normativa e à supervisão do órgão central.

Os órgãos setoriais do Sistema exercem sua função incorporando as unidades de planejamento das entidades vinculadas ao Ministério (Autarquias, Fundações e Empresas Públicas). Desta forma, obtêm-se: a articulação entre as funções de planejamento setorial (formulação, acompanhamento, avaliação e controle das políticas) e sua implementação; a integração da atuação governamental e a consistência das ações contidas no PPA.

1.1 Fundamentos Legais

A CF/88 estabeleceu um novo sistema de planejamento público, que está ancorado no PPA e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Antes da CF/88 não existia o Plano Plurianual, mas sim, instrumentos semelhantes, a exemplo do Plano Plurianual de Investimentos - PPI, Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, etc. A LDO é um instrumento sem similar no passado, e junto com a incorporação do planejamento no capítulo de finanças, é uma das grandes inovações no que respeita ao gasto público. A partir da Constituição ficam estabelecidos os principais instrumentos do sistema de planejamento e orçamento da administração pública, quais sejam o PPA, a LDO e a Lei de Orçamentos Anuais (LOA).

Segundo a CF:

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Normalmente, em concursos, temos a mania de ficar decorando partes da lei, até mesmo porque as bancas gostam de cobrar a literalidade, mudando uma ou outra palavra para tentar levar o candidato ao erro. Por isso, os concurseiros geralmente utilizam algumas ferramentas de memorização. No caso do PPA, para guardar que ele estabelece as Diretrizes, Objetivos e Metas, dizemos que ele estabelece o DOM.



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Já a LDO estabelece as Metas e Prioridades. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:

1. (CESPE/PMV/2007) Entre os objetivos do PPA, está a definição clara das metas e prioridades da administração, bem como os resultados esperados.

Se formos resolver esta questão no estilo decoreba, marcaríamos a questão como errada, pois a CF fala que é a LDO que estabelece as metas e prioridades, enquanto o PPA estabelece o DOM. Mas aí temos que perguntar: então o PPA não estabelece prioridades? A resposta é: estabelece. Segundo o Ministério do Planejamento:

O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter "as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

Por isso que a questão é CERTA. O PPA estabelece sim metas e prioridades da administração, junto com as diretrizes e os objetivos. Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante um determinado período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo. Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas. Metas são a tradução quantitativa e qualitativa dos objetivos.

O PPA estabelecerá o DOM para:

Despesas de capital (construção de escolas e hospitais); Despesas correntes derivadas de despesas de capital (contratação de

pessoal necessário ao funcionamento de escolas e hospitais); Programas de duração continuada (superior ao exercício financeiro).

Geralmente, as despesas de capital são aquisições de móveis, imóveis, construção de estradas, prédios públicos, usinas etc. O governo planeja essas despesas no PPA porque em geral são despesas a serem realizadas em períodos superiores a um ano ou que beneficiarão a sociedade por longo tempo. Ao realizar um investimento, a exemplo da construção de uma estrada, o governo realiza despesas de capital. Posteriormente, para realizar a manutenção dessa estrada, realizam-se despesas correntes, por isso o termo “e outras delas decorrentes”.

Ainda segundo a CF/88:



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§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

O PPA é o principal instrumento de planejamento de médio prazo para a promoção do desenvolvimento. Ele foi concebido para ser o elemento central do novo sistema de planejamento, orientando os orçamentos anuais, por meio da LDO. O tripé PPA-LDO-LOA forma a base de um sistema integrado de planejamento e orçamento.

Segundo Pares e Valle, o PPA:

Emerge como instrumento de duplo propósito. De um lado, orienta a política pública e as grandes mudanças na sociedade, que necessitam de ações executadas num horizonte plurianual, ações que, portanto, devem ir além da programação prevista no orçamento anual. Essa é a razão de ser do planejamento de médio e longo prazo e que se torna consistente quando associado ao orçamento, figura central do gasto e do planejamento de curto prazo da ação de governo. De outro, cumpre a finalidade de apoiar a política fiscal de médio prazo, à medida que sua articulação com o orçamento permita-lhe incorporar e aferir os impactos fiscais, no médio prazo, de decisões presentes. As decisões alocativas passam a contar com um instrumento novo e habilitado a uma arbitragem também fiscal intertemporal entre os ganhos no presente e os custos futuros, ou vice-versa.

Esse uso do PPA como instrumento auxílio à política fiscal pode ser observado no art. 167 da CF/88:

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O exercício financeiro no Brasil coincide com o ano civil, que vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro, assim determina a Lei nº 4.320/64.

Ao assumir o mandato, em seu 1º ano de mandato, o Chefe do Poder Executivo elabora o seu planejamento de gastos, ou seja, estabelece o que pretende executar, em termos de obras e serviços, a exemplo de investimentos em segurança pública, saúde, educação, reajuste dos servidores, novos concursos, etc. Segundo o ADCT da CF/88:

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;



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Enquanto o governo elabora seu planejamento para os próximos quatro anos, ele está executando o último ano do PPA de seu antecessor, ou seja, ao assumir o governo ele herda um ano de planejamento do governo anterior. Apesar de o PPA ser elaborado para um período de quatro anos, ele não coincide com o mandato presidencial.

Para uma articulação efetiva entre o Plano Plurianual e os orçamentos anuais, a Constituição previu a LDO. A CF/88 previu o seu envio até o dia 15 de abril de cada ano. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.

Com a LDO e a LOA o legislador pretendeu ampliar a discussão orçamentária dividindo-a em dois momentos. O primeiro, de natureza mais estratégica, centrado na definição das diretrizes e prioridades para o exercício subseqüente. Teria como alvo, também a discussão antecipada dos grandes agregados macroeconômicos, permitindo escolhas num ambiente de transparência fiscal. O segundo, de natureza mais operacional, focado na distribuição dos recursos nas ações de governo.

A LDO conterá:

As despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; A orientação para a elaboração da LOA; Alterações na legislação tributária; Políticas para as agências financeiras oficiais de fomento.

Ainda segundo a CF/88, art. 169:

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Além daquelas atribuições citadas acima, a LDO autorizará:



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A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores públicos;

A criação de cargos, empregos e funções ou alterações nas carreiras;

O Governo poderá inserir regras na LDO estabelecendo, por exemplo, que não serão destinados recursos na LOA para as obras em andamento com indícios de irregularidades apontadas pelo TCU. Assim, o governo estaria vinculando a destinação de recursos somente para aquelas obras que as irregularidades fossem sanadas.

A LRF trouxe uma série de inovações em relação à LDO. Ela aumentou o seu conteúdo e a transformou no principal instrumento de planejamento para uma administração orçamentária equilibrada. Além das atribuições assinaladas no texto da CF, a LDO deverá ainda, nos termos do art. 4º da LRF:

Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; Aprovar normas para o controle de custos e a avaliação dos resultados

dos programas financiados pelo orçamento; Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e

privadas; Estabelecer critérios e formas de limitação do emprenho, caso ocorram

os seguintes fatos: 1. Arrecadação da receita inferior à estimada, de modo a

comprometer as metas de resultado primário e nominal; 2. Necessidade de se reconduzir a dívida aos limites

estabelecidos;

Já a LOA Tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito. É na lei orçamentária que o governo estima a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A LOA corresponde, na realidade a três suborçamentos:



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Orçamento fiscal: De toda a Administração Pública, direta e indireta (todos os Poderes, MPU, TCU, órgãos, autarquias, fundações públicas, e sociedades de economia mista), englobando a despesa e a receita de toda a Administração para um exercício financeiro, menos os investimentos de empresas estatais e despesas relativas à Seguridade Social;

Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: Abrange as empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e sociedades de economia mista)

Orçamento da Seguridade Social: Saúde, previdência e assistência social. Abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Direta e Indireta, bem como os fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. A razão da desvinculação dessas ações do orçamento fiscal para um suborçamento específico da seguridade social é garantia de que esses recursos não serão desviados para qualquer fim. Busca conferir maior transparência à gestão da seguridade social.

Segundo a CF/88:

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

Importante guardar neste artigo: 1) que são os orçamentos fiscal e de investimento das empresas estatais; 2) que eles serão compatibilizados com o PPA; 3) terão a função de reduzir desigualdades INTER-REGIONAIS; 4) critério populacional.

Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG), que faz a consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional. Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essa competência é, conforme a CF/88, privativa do Presidente da República (art 84, Inciso XXIII, da CF). Para a doutrina, a competência é exclusiva e vinculada.

A LRF também introduziu mudanças no conteúdo da LOA. A LRF estabeleceu que a LOA deverá dispor sobre as seguintes matérias:

Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais;

Será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da CF (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;



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Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei diretrizes orçamentárias.

A reserva de contingência é uma dotação orçamentária não específica, ou seja, não é destinada a nenhum órgão, fundo ou despesa. É um determinado valor (dotação) que deverá estar contida na LOA e a sua forma de utilização e montante serão estabelecidos na LDO.

Os prazos para envio dos projetos de lei pelo Executivo e devolução pelo Legislativo são:

Art. 35 do ADCT

Prazos

Encaminhamento ao Congresso

Devolução para Sanção

PPA 31 de agosto 22 de dezembro

LDO 15 de abril 17 de julho

LOA 31 de agosto 22 de dezembro

O não-envio da LOA caracteriza crime de responsabilidade do Presidente. A CF não dá alternativa caso isto aconteça. Há uma previsão na Lei 4.320 de 1964:

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Há quase um consenso na Doutrina acerca da impossibilidade jurídica de o Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, porque a CF não previu essa possibilidade, uma vez que estabeleceu, no art. 35 do ADCT, que ambas as leis devem ser devolvidas ao Poder Executivo para sanção. Se é somente para sanção, não há como sancionar o que foi rejeitado. O segundo argumento toma por base o disposto no art. 57, §2º, segundo o qual a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO.

Já em relação a LOA o raciocínio é diferente, já que a própria CF previu a possibilidade de rejeição, ao assinalar em seu art. 166:

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

No caso de não-devolução da Lei Orçamentária, temos uma situação não regulada pelo ordenamento jurídico atual. Antes, caso o Legislativo não devolvesse a proposta no prazo legal, o Executivo poderia promulgá-la. Contudo, a CF/88 não diz nada a



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respeito. Na falta de regra que regule esta não devolução, as LDOs vêm tratando desta questão, na medida em que estabelece que o Poder Executivo fica autorizado a gastar determinada proporção (X/12) da proposta que ainda está tramitando.

O PPA, a LDO e a LOA serão apreciados pelo Congresso Nacional de acordo com o regimento comum.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

A Comissão Mista de Orçamento examinará e emitirá um parecer sobre os projetos de lei e também sobre as contas prestadas pelo Presidente anualmente. Além disso, esta comissão examinará e emitirá parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

Os parlamentares poderão propor emendas aos projetos de lei, que serão examinadas pela Comissão Mista Permanente e apreciadas pelo Congresso.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas:



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a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

As emendas a LOA devem passar por algumas exigências. A primeira delas é que sejam compatíveis com o PPA e com a LDO. A segunda é que indiquem os recursos necessários. Mas não é qualquer recurso. Só se admite os provenientes de anulação de despesa. Ou seja, não podem aumentar a despesa já existente no projeto de lei. Além disso, não poderão ser recursos de:

Dotação para pessoal e seus encargos; Serviço da dívida; Transferências tributárias constitucionais para Estados e Municípios.

As emendas também poderão tirar seus recursos da correção de erros e omissões. Além disso, elas poderão estar relacionadas com os dispositivos do texto do projeto de lei.

5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações nos projetos de lei, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. A mensagem deve ser enviada antes da votação na Comissão Mista, e não da votação no plenário. A apreciação das leis orçamentárias será em sessão conjunta entre as duas casas, mas a apuração de votos é feita separadamente.

1.1.1 Programação Financeira e Cronograma de Execução Segundo a LRF:

Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Trata-se do princípio da programação. A LRF aprimorou o sistema de planejamento e controle da gestão das finanças públicas, introduzindo um ato novo pelo qual, dentro de 30 dias contados da publicação da LOA, deve-se estabelecer um sistema legal de fluxo de caixa com a previsão das despesas e também das receitas, como dispõe o art. 13 da LRF:

Art. 13. No prazo previsto no art. 8º, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e



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valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

O art. 9º também trata da receita:

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Aqui temos a limitação de empenho. Entre as novas atribuições da LDO está estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a não comprometer as metas de resultado primário e nominal, previstas para o exercício.

Ao final de cada bimestre, quando for constatado que a realização da receita poderá não comportar as metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o MP deverão promover a limitação de empenho e movimentação financeira.

§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

O parágrafo segundo retira da limitação de empenho algumas despesas, consideradas essenciais. Há um certo exagero nesta obrigação quando determina que não pode haver limitação de empenho para pagamento do serviço da dívida! Isso foi influência do FMI. Significa que temos de pagar a dívida a qualquer custo, mesmo que as receitas previstas estejam sendo frustradas. A LDO também pode definir despesas que estão de fora da limitação de empenho.

1.1.2 Vedações e Obrigações Segundo a CF/88:

Art. 167. São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;



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V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

O art. 167 da CF traz uma série de vedações em termos de orçamento. Veremos agora algumas que se referem ao papel do Congresso em autorizar o Executivo em relação às despesas.

A primeira dessas vedações é a de que nenhum programa ou projeto poderá ser iniciado sem estar na LOA. Isso quer dizer que todo programa e todo projeto precisam da autorização do Congresso para iniciar.

Também não pode gastar mais do que o Congresso autorizou. Se a LOA prevê R$ 100 bilhões de créditos orçamentários, este valor, mais o dos créditos adicionais que surgirem durante o ano, não poderá ser ultrapassado pelas despesas que ocorrem. Se um programa está com despesa fixada na LOA de R$ 100.000, não poderá gastar mais do que isso.

O Congresso também deve autorizar a abertura de créditos suplementares e especiais. Os extraordinários são por medida provisória. Os recursos para estes créditos deverão estar indicados, sendo que esta regra também não vale para os extraordinários.

Se o Congresso aprovou determinado valor de despesas para um programa ou órgão, parte desse valor não pode ser transferido para outro órgão ou programa sem sua autorização.

Os créditos aprovados pelo Congresso não poderão ser ilimitados. A LOA não pode ser uma carta branca ao Presidente. Além disso, a criação de fundos depende de autorização legislativa.

Os orçamentos fiscal e da seguridade social não poderão ter seus recursos utilizados para cobrir déficits de empresas, fundações ou fundos, a não ser com autorização específica do Legislativo. Não pode ser uma autorização geral constante na LOA.

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;



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As operações de crédito não poderão superar as despesas de capital – está é a chamada regra de ouro. Este inciso traz algumas regrinhas referentes à exceção de operações de crédito poderem estar acima das despesas de capital, desde que:

Autorizadas mediante créditos SUPLEMENTARES ou ESPECIAIS; Estes créditos adicionais devem ter finalidade precisa; Aprovação por maioria ABSOLUTA do Poder Legislativo

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Esta é uma vedação do Direito Tributário. Os impostos não poderão ter suas receitas vinculadas a qualquer órgão, fundo ou despesa. Existem algumas exceções:

Repartição entre União, Estados e Municípios; Serviços públicos de saúde e manutenção e desenvolvimento do ensino; Realização de atividades da administração tributária; Prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de

receita; Prestação de garantia dos Estados e dos Municípios com a União.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Essa vedação foi incluída pela EC 19/98. Ela impede os Governos Federal e Estadual e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal dos Estados, Municípios e DF, a realizarem:

Transferências voluntárias de recursos; Empréstimos (entrem aqui os por antecipação de receita).

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.



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Esta vedação foi incluída pela EC 20/98. Ela impede que as receitas provenientes da contribuição social do empregador sobre a folha de salários e da contribuição social dos trabalhadores sejam utilizadas para outros fins que não o de pagamento dos benefícios da previdência social.

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Esta vedação obriga a inclusão no PPA dos investimentos que ultrapassem um exercício financeiro. Se o PPA é plurianual, então deve incluir todos os investimentos que ultrapassem o ano. Se não for incluído, será CRIME DE RESPONSABILIDADE.

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

Este artigo é uma garantia a autonomia dos demais Poderes e das funções essenciais a Justiça frente ao Poder Executivo, que controla os recursos. Os recursos dos órgãos destes Poderes deverão ser entregues até o dia 20 de cada mês.

1.1.3 Princípios Orçamentários

Princípio da Legalidade

A lei orçamentária e a lei que instituir créditos suplementares e especiais, aprovados pelo Legislativo, são os instrumentos legais que autorizam a aplicação dos recursos públicos. Não pode haver despesa pública sem autorização legislativa prévia.

Os incisos I e II do art. 167 da CF consubstanciam o princípio da legalidade ao estabelecerem:

Art. 167. São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Embora a autorização orçamentária seja o principal requisito para a realização dos dispêndios públicos, o fato de determinada despesa estar prevista na Lei Orçamentária não obriga o governante a efetivá-la, a realizá-la. Existem as despesas que são devidas pelo Poder Público, as quais Aliomar Baleeiro dá o nome de despesas fixas. Estas podem ser exigidas administrativa ou judicialmente. São



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exemplos a remuneração dos servidores públicos e as obrigações da dívida pública. O STF já se pronunciou a respeito.

O simples fato de ser incluída no orçamento uma verba de auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio; (...) a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial.

Princípio da Universalidade

O orçamento deve conter TODAS as receitas e TODAS as despesas da Administração. Este princípio está positivado na CF/88, art. 165, §5º, quando o legislador estatuiu a abrangência da lei orçamentária: orçamento fiscal de todos os Poderes, órgãos ou fundos; orçamento de investimentos das empresas estatais; orçamento da seguridade social de todos os Poderes, órgãos ou fundos.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Uma exceção são as receitas e despesas operacionais das empresas públicas e sociedades de economia mista consideradas “estatais independentes”. Outra exceção são as receitas extra-orçamentárias (não possuem natureza orçamentária) assinaladas no parágrafo único do art. 3º da Lei 4.320 de 1964.

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.

Princípio do Orçamento-Bruto

Este princípio está inserido no art. 6º da Lei 4.320/64.

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.



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Ele significa, por exemplo, que a União, que arrecada o Imposto de Renda e o IPI, deve colocar a sua estimativa integral no seu orçamento (lado das receitas); e a parte que constitucionalmente se destina a estados e municípios deve constar integralmente no orçamento (lado das despesas). Não poderá a União colocar no seu orçamento apenas o valor líquido do IR e do IPI.

Princípio da Unidade

Este princípio também está previsto na Lei 4.320/64, em seu art. 2º.

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

A Administração deve ter apenas um único orçamento. No entanto, este princípio não pode mais ser entendido como documento único, uma vez que a CF/88 prevê três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e três suborçamentos (OF, OI e OSS) que formam a LOA. Entende-se que houve uma alteração do conceito de unidade, que passou a ser entendido como totalidade (necessidade de inclusão dos três suborçamentos na LOA) e harmonia (compatibilidade) da LOA com a LDO e desta com o PPA.

Princípio da Periodicidade ou Anualidade

Está consignado no art. 2º da Lei 4.320/64:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

Ele está relacionado com a necessidade de um novo orçamento a cada 12 meses. Em conformidade com esse princípio, a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada exercício financeiro. No Brasil, por uma determinação do art. 34 da mesma Lei 4.320/64, este período coincide com o ano civil, ou seja, vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Mas nada obsta que esta lei seja alterada, assinalando um outro período de 12 meses. Como se vê, a anualidade está relacionada com um período de 12 meses, não com o ano civil.

Uma exceção são os créditos especiais e extraordinários com vigência plurianual. São os créditos que são reabertos e incorporados, via decreto, ao exercício do orçamento seguinte, nos termos do art. 167, §2º da CF:

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.



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A CF determina que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Essa determinação consagra o princípio da anualidade, onde determina que, em princípio, a LOA deverá conter os investimentos cuja duração sejam de um ano, exceto quando estiverem previstos no PPA.

Princípio da Precedência

A aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício financeiro a que se refere. A CF/88 determina que as leis orçamentárias sejam encaminhadas, votadas e aprovadas num determinado exercício financeiro para vigorarem no exercício seguinte.

Princípio da Exclusividade

O princípio da exclusividade está previsto na CF, art. 165, §8º:

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Ele defende que a lei orçamentária não poderá tratar de assuntos que não digam respeito a receitas e despesas públicas. Por exemplo, o orçamento não poderá criar cargos públicos, criar tributos, aumentar alíquotas de impostos ou fixar a remuneração de servidores. Todos estes fatos deverão ser objeto de lei específica.

No entanto, existem exceções, previstas na própria CF/88: a autorização na própria lei orçamentária para abertura de créditos suplementares (limitada) e a autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita (ARO).

Princípio da Especificação ou da Especialização

Também chamado de princípio da discriminação, está previsto no art. 5º da Lei 4.230/64:

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.



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§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins. Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações. Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

Esse princípio obsta a inclusão de valores globais, de forma genérica, ilimitados e sem discriminação e ainda, o início de programas ou projetos não incluídos na LOA e a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

1.2 Conceitos básicos do sistema de planejamento, orçamento e financeiro

Vamos dar uma olhada em alguns conceitos, sendo que alguns deles já foram até mesmo mencionados acima.

1.2.1 Ciclo Orçamentário O ciclo orçamentário é o período em que se processam as atividades peculiares do processo orçamentário, quais sejam:

ELABORAÇÃO APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO EXECUÇÃO CONTROLE

Elaboração: estudos preliminares em que são estabelecidas as metas e as prioridades, a definição de programas, de obras e das estimativas das receitas, incluindo-se, ainda, nesta fase, as discussões com a população e com as entidades representativas.

Apreciação e votação: cabe ao Legislativo apreciar os termos da proposta enviada pelo Executivo, podendo, sob certos critérios, emendá-la e, em situações extremas, rejeitá-la.

Execução: com a publicação da LOA, nos termos do disposto na LRF, o Executivo tem até 30 dias para estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Feito isto, os administradores começarão a executar ou a realizar o orçamento.

Controle: uma vez executada a despesa, caberá aos órgãos de controle, especialmente os órgãos incumbidos do Controle Externo, apreciar e julgar se a aplicação de recursos se deu nos termos previstos nas leis orçamentárias e nas demais espécies normativas que vinculam a gestão dos recursos públicos.



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É importante destacar que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Segundo a Lei 4.320/67, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, irá de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Já o ciclo orçamentário levará mais de um ano civil. Temos o PPA, que vigerá por quatro anos, depois vem a LDO e a LOA. No exercício seguinte terá a execução desta LOA. Por fim, depois da execução virá o controle. Este pode ser anterior, concomitante ou subseqüente, como também fala a 4.320.

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.

1.2.2 Créditos Orçamentários e Adicionais Os créditos orçamentários são autorizações constantes na LOA para a realização de despesas, são aqueles aprovados pelo Legislativo na lei do orçamento. Já os créditos adicionais destinam-se à realização de despesas não previstas ou insuficientemente previstas na Lei Orçamentária, em razão de erros de planejamento ou fatos imprevistos, bem como para utilização dos recursos que ficaram sem despesas correspondentes em caso de veto, emenda ou rejeição da LDO.

A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do Executivo, que deverá, obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições ao orçamento. A CF regulamentou os créditos adicionais ao longo dos artigos 165, §8º; 166, caput e §8º; 167, I, II, V, VII; 167, §§2º e 3º.

O art. 40 da Lei 4.320/64 conceitua créditos adicionais da seguinte forma:

Art.40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Doutrinariamente podemos considerar que os créditos adicionais são instrumentos de ajustes orçamentários, que visam a correção de falhas da Lei Orçamentária. A LOA não é imutável. Ela pode ser alterada dentro dos limites legais. Estas alterações se dão através dos créditos adicionais. Estes podem alterar diretamente a LOA, com a adição de um artigo que autorize o Executivo a gastar uma quantia em créditos suplementares. Isto está na CF, art. 165:



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Ou então pode haver lei especial, no caso de o Executivo solicitar ao Legislativo, mediante Projeto de Lei ou Medida Provisória, a abertura de créditos adicionais. As MPs são possíveis só para os créditos extraordinários, devido à urgência.

Existem três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e extraordinários.

Créditos Suplementares

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

São os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária. Esses créditos possuem relação direta com o orçamento, já que suplementam dotações existentes na lei orçamentária anual.

O Poder Legislativo pode autorizar a abertura de crédito adicional suplementar na própria LOA, até determinado valor. Contudo, somente os créditos orçamentários podem estar autorizados na própria LOA.


Exemplo: na LOA para 2006, Lei nº 11.306, de 16 de maio de 2006, os artigos 4º e 5º estabelecem as formas, procedimentos e percentuais para o Chefe do Poder Executivo realizar abertura de créditos adicionais suplementares. Os percentuais variam de acordo com o tipo de gasto.

Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, observado o disposto no parágrafo único do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos arts. 13, §§ 2º e 3º, 63, § 9º, 64, 68, 70 e 73 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2006, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2006, respeitados os limites e condições estabelecidos neste artigo, para suplementação de dotações consignadas:

Art. 5º Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares à conta de recursos de excesso de arrecadação, nos



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termos do art. 43, §§ 1º, inciso II, 3º e 4º, da Lei no 4.320, de 1964, destinados:

A abertura de crédito adicional suplementar somente poderá ser realizada quando a despesa estava fixada na lei orçamentária, porém, a receita não foi suficiente para cobrir o total do gasto.

Depois de esgotados os créditos suplementares autorizados na LOA, aí sim, toda vez que for necessário suplementar uma obra ou serviço o Executivo terá que pedir autorização ao Legislativo através de projeto de lei, posto que é este Poder que tem competência para dispor sobre orçamento, ou seja, autorizar despesas.

O crédito suplementar é autorizado por lei e aberto por decreto do Poder Executivo. A sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição fundamentada ou justificada.

Créditos Especiais

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

São destinados a atender despesas para as quais não haja dotação ou categoria de programação orçamentária específica na LOA. Visam a atender despesas novas, não previstas na lei orçamentária anual, mas que surgiram durante a execução do orçamento.

Portanto, o crédito especial cria novo item de despesa e se destina a atender um objetivo não previsto quando da elaboração da proposta orçamentária. Exemplo: Uma ponte foi destruída na BR 153 em virtude das chuvas torrenciais. Para a construção de uma nova ponte o governo deverá abrir crédito especial, haja vista que esta despesa não estava prevista na LOA.

A abertura de crédito especial não pode ser autorizada na LOA, mas sim, em lei especial. O crédito especial é autorizado por lei e aberto automaticamente com a sanção e publicação da lei especial. A abertura se dá através de decreto e incorpora-se ao orçamento, mas mantém sua especificidade, demonstrando-se a conta dos mesmos, separadamente.


Em princípio, os créditos especiais terão vigência dentro do exercício financeiro em que foram abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.



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Se a lei de autorização do crédito especial for promulgada nos últimos quatro meses do exercício financeiro e ainda existir saldo não utilizado, em 31 de dezembro, este valor será reaberto no exercício subseqüente e incorporado ao orçamento. Essa reabertura gera um saldo financeiro e, em conseqüência, aumenta o superávit ou diminui o déficit financeiro. Portanto, essa receita incorporada ao orçamento subseqüente é extra-orçamentária.

A reabertura dos créditos especiais não é obrigatória, exceto quando a obra pela qual surgiu a despesa não foi concluída. Caso não tenha sido concluída a obra, a reabertura do crédito especial é obrigatória e a despesa deverá ser empregada no mesmo projeto de gasto.

Art. 167. São vedados: V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

Créditos Extraordinários

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Destinam-se a atender somente despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. O termo “como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública” significa que esses fatos imprevisíveis são apenas exemplificativos, ou seja, admite-se outros fatos não previstos na CF.

Os créditos extraordinários, como o próprio nome indica, pela urgência que os motiva não necessitam de autorização legislativa prévia para a sua abertura. Os créditos extraordinários são abertos por medida provisória e submetidos imediatamente ao Poder Legislativo

Em princípio, os créditos extraordinários terão vigência dentro do exercício financeiro em que foram abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. A reabertura dos créditos extraordinários será efetivada, quando necessária, mediante decreto do Presidente da República, até trinta dias após a publicação da lei orçamentária.

Não é necessário indicar a fonte dos recursos. Contudo, caso o governo não indique a fonte de recursos para a abertura dos créditos extraordinários, quando for abrir créditos suplementares ou especiais indicando como fonte de recursos o excesso de



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arrecadação, terá que deduzir importância dos créditos extraordinários abertos no exercício. Segundo a Lei 4.320/64

Art. 43. § 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-a a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

1.2.3 Receita Pública O conceito legal de receita pública é dado pelo Manual de Receitas Públicas, da STN.

Receitas Públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas.

O ponto mais importante desta definição é que receita pública é todo ingresso de caráter NÃO-DEVOLUTIVO. A partir daí excluem-se do conceito as receitas não previstas no orçamento e que ingressarão em caráter temporário, ou seja, as receitas extra-orçamentárias. O fato de não estar prevista no orçamento não faz com que não seja receita pública. Tem que ser temporária. São exemplos: cauções em dinheiro, depósitos, operações de crédito. Seguem outras definições da doutrina.

É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e permanentes oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio, na qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros. (J. Teixeira Machado)

É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo. (Aliomar Baleeiro)

Vemos nestes conceitos que Receita Pública seria o ingresso que não gerasse nenhuma obrigação correspondente, ou seja, que aumentasse o patrimônio da instituição. Contudo, há uma divergência neste conceito em relação ao conceito de receita orçamentária, da Lei 4.320, que coloca as operações de crédito dentro das receitas orçamentárias, como receitas de capital. Para fins de concurso, devemos prestar muita atenção às questões para identificar a qual conceito elas se referem: ao de receita pública ou ao de receita orçamentária.

A Lei 4.320 classificou a receita pública orçamentária em duas categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital. Esta classificação também é conhecida como “NATUREZA DA RECEITA”, ou “classificação por natureza”.

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.



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Nos termos da Lei 4.320, a discriminação da receita orçamentária tem como base as fontes econômicas de sua geração, por isso que dizemos que é uma classificação por natureza.

Receitas Correntes

Classificam-se nessa categoria as receitas oriundas do poder impositivo do Estado – poder de tributar – ou resultante da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos usuários. O Manual de Receitas Públicas da STN traz uma definição.

São os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades operacionais, para aplicação em despesas correspondentes, também em atividades operacionais, correntes ou de capital, visando o atingimento dos objetivos constantes dos programas e ações de governo. São denominadas de receitas correntes porque não têm suas origens em operações de crédito, amortização de empréstimos e financiamentos e/ou alienação de componentes do ativo permanente. Elas são derivadas do poder de tributar ou resultantes da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos usuários. Têm características intrínsecas de atividades que contribuem para a finalidade fundamental dos órgãos e/ou entidades públicas, quer sejam operacionais ou não-operacionais.

Vejamos ainda o que dispõe a Lei 4.320.

§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

Receitas de Capital

As receitas de capital são representadas por mutações patrimoniais que nada acrescentam ao patrimônio público, só ocorrendo uma troca entre elementos patrimoniais. Há uma entrada de recursos financeiros e uma baixa no patrimônio. Segundo o Manual da STN:

São os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou não operacionais para aplicação em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao atingimento dos objetivos traçados nos programas e ações de governo. São denominados receita de capital porque são derivados da obtenção de recursos mediante a constituição de dívidas, amortização de empréstimos e financiamentos e/ou alienação de componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a finalidade fundamental do órgão ou entidade, ou mesmo, atividades não operacionais visando estímulo às atividades operacionais do ente.



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Uma diferença desta definição para a de despesas correntes é que esta não falava em atividades não operacionais como origem das receitas. Já as receitas de capital podem provir de atividades não operacionais.

A outra diferença é que as receitas correntes não têm sua origem em operações de crédito, amortização de empréstimos e financiamentos nem alienação de componentes do ativo permanente. Estas são justamente as origens das receitas de capital.

A Lei 4.320 define as receitas de capital da seguinte forma:

§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

1.2.4 Classificação dos Gastos Públicos

Orçamentárias e Extra-orçamentárias

Orçamentária: É a despesa que está incluída na LOA ou que é proveniente da abertura de créditos adicionais durante o exercício.

Extra-orçamentária: É a despesa que não consta na LOA, compreendendo as diversas saídas de numerários que ingressaram por meio de receitas extra-orçamentárias, ou seja, de caráter devolutivo, tais como cauções, depósitos, restos a pagar. Se o “restos a pagar” entra como uma receita extra-orçamentária, seu pagamento será uma despesa extra-orçamentária. Da mesma forma, assim como as operações de crédito por antecipação de receita são receitas extra-orçamentárias, o seu resgate configurará uma despesa extra-orçamentária. Contudo, se o pagamento do principal é extra-orçamentário, o pagamento dos juros será orçamentário.

Quanto à Categoria Econômica

Corrente: Refere-se ao conceito de consumo do governo, são despesas orçamentárias destinadas à manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos prestados pela própria Administração ou transferidos a outras pessoas físicas ou jurídicas. Esses recursos possuem como característica o fato de não produzirem qualquer acréscimo patrimonial, gerando, por conseqüência, diminuição do patrimônio líquido.

Podemos também conceituá-las segundo um aspecto marginal, no qual é despesa corrente toda despesa que não contribui, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

As despesas correntes podem ser divididas em dois grupos:



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- Despesas de custeio: são as dotações destinadas à manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive para atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis, pagamento de serviços de terceiros, pagamento de pessoal e encargos, aquisição de material de consumo, entre outros.

- Transferências correntes: são as dotações para as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, tais como: transferências de assistência e previdência social; pagamento de salário-família; juros da dívida pública; incluindo as contribuições e subvenções destinadas a atender a manutenção de outras entidades de direito público ou privado, abrangendo as transferências constitucionais oriundas da repartição de receitas tributárias, as decorrentes de simples autorização orçamentária ou de ordem legal e as decorrentes de convênios.

De Capital: Classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. São os gastos realizados pela administração em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Tais despesas implicam, via de regra, acréscimo do patrimônio público. Pode-se dar pela produção ou aquisição de bens tais como edifícios, aparelhos de ar-condicionado, veículos, computadores, rodovias, praças, parques, entre outros. São divididas nos seguintes grupos de natureza da despesa:

- Investimentos: são as dotações para o planejamento e a execução de obras, para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos, material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro, tais como industriais, agrícolas, etc.

- Inversões Financeiras: são as dotações para a aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização; a obtenção de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital; e, ainda, a constituição ou o aumento de capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguro. A principal diferença para os investimentos é que as inversões financeiras não geram serviços que contribuam para o acréscimo ou incremento do PIB, enquanto os investimentos contribuem.

- Transferências de Capital: são as dotações destinadas a investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação de bens ou serviços.

1.3 Gestão por Programas

Vimos na Aula 05, no item “Formas de Supervisão e Contratualização de Resultados”, que os programas são uma forma de gestão por resultados. A constituição dos programas pressupõe orientar toda a ação do governo para a resolução de problemas



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ou demandas da sociedade. Isso rompe com a visão departamentalizada das organizações do setor público, cuja tradição tem sido a de otimizar sua função, independente dos resultados globais atingidos.

O modo tradicional da administração por funções (saúde, transporte, defesa, etc.) não permite uma orientação voltada para o alcance de resultados. A gestão por programas consiste em trabalhar de forma cooperativa, cruzando as fronteiras ministeriais, estimulando a formação de equipes e de redes com um fim comum, sem ignorar o ambiente organizacional em que as estruturas verticais conservam sua validade. A transparência para a sociedade e a capacidade de instrumentar o controle social são também contribuições do modelo, o que faz do programa o referencial ideal para a discussão pública das propostas de Governo e a explicitação dos compromissos assumidos com o cidadão.

Todos os recursos do orçamento são alocados aos programas que estão previstos no PPA, na forma de ações orçamentárias, à exceção das transferências constitucionais devidas aos Estados e municípios e do pagamento de dívidas do Governo Federal. Os programas, contudo, são mais amplos e completos e integram também outras ações, denominadas de “ações não orçamentárias”, que expressam outras fontes de recursos do governo para financiar o cumprimento da sua missão.

A gestão do PPA tem por objetivo viabilizar os compromissos assumidos com a sociedade, por meio de uma ação decididamente voltada para resultados. Para que os resultados previstos no Plano sejam alcançados, é necessária a gestão eficiente dos programas, o que requer o desenvolvimento de competência gerencial para a implementação dos programas e das ações pelos órgãos setoriais. O processo de gestão do PPA é composto pelas etapas de elaboração, implementação, monitoramento, avaliação e revisão dos programas. Essas etapas formam o ciclo de gestão do PPA representado na figura abaixo.

Elaboração do PPA: Processo de concepção de orientações estratégicas, diretrizes e objetivos estruturados em programas com vistas ao alcance do projeto de Governo.

Monitoramento do PPA Processo contínuo de acompanhamento da implementação do Plano Plurianual, referenciado na estratégia de desenvolvimento e nos desafios, que objetiva subsidiar a alocação dos recursos, identificar e superar restrições sistêmicas, corrigir rumos, sistematizar elementos para subsidiar os processos de avaliação e revisão, e, assim, contribuir para a obtenção dos resultados globais desejados.

Avaliação do PPA Processo sistemático de aferição periódica dos resultados e da aplicação dos recursos, segundo os critérios de eficiência, eficácia e efetividade, permitindo sua implementação no âmbito das organizações públicas, o aperfeiçoamento do Plano Plurianual e o alcance dos objetivos de governo.

Revisão do PPA Processo de adequação do Plano Plurianual às mudanças internas e externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da alteração, exclusão ou inclusão de programa, resultante dos processos de monitoramento e avaliação.

CURSO ON- – SGP/SP

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O modelo de gestão do PPA 2008-2011, no âmbito dos órgãos e entidades responsáveis pelos programas, preserva a unidade de responsabilidade para todas as etapas do processo de gestão. Os agentes centrais na implementação, no monitoramento e na avaliação dos programas são os gerentes de programa e os coordenadores de ação.

A gestão do Programa é de responsabilidade do gerente de programa, que poderá contar com o apoio de um gerente-executivo. O gerente de programa é o titular da unidade administrativa, à qual o Programa está vinculado. Compete ao gerente de programa:

a) gerenciar a execução do Programa, observando os seus objetivos e a execução eficiente dos recursos alocados;

b) monitorar a execução do conjunto das ações do Programa;

c) buscar mecanismos inovadores para financiamento e gestão do Programa;

d) gerir as restrições que possam influenciar o desempenho do Programa;

e) validar e manter atualizadas as informações da gestão de restrições e dos dados gerais do Programa sob sua responsabilidade, mediante alimentação do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan);

f) promover a avaliação do Programa quanto à sua concepção, implementação e resultados.

Assim como ocorre no nível do Programa, cada ação tem um responsável direto – o coordenador de ação. Compete ao coordenador de ação:

a) viabilizar a execução e o monitoramento de uma ou mais ações do Programa;

b) responsabilizar-se pela obtenção do produto expresso na meta física da ação;

c) utilizar os recursos de forma eficiente, segundo normas e padrões mensuráveis;

d) gerir as restrições que possam influenciar a execução da ação;

e) estimar e avaliar o custo da ação e os benefícios esperados;



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f) efetivar o registro do desempenho físico, da gestão de restrições e dos dados gerais das ações sob sua responsabilidade no SIGPlan.

Este modelo de responsabilidade se completa, preferencialmente, na forma colegiada, exercida por meio de comitês gestores constituídos por representantes dos órgãos e entidades que possuem ações em cada Programa, do qual participam coordenadores de ação e gerentes de programa.

Todos os Programas Multissetoriais deverão contar com um Comitê Gestor formado pelo Gerente, pelos Coordenadores das Ações e pelo Gerente Executivo, se existente. O coordenador do Comitê Gestor de Programa é o Gerente. A principal função do Comitê é dar cumprimento ao objetivo do Programa, devendo para tanto, monitorar e avaliar o desempenho do conjunto de suas respectivas ações. O Comitê deve constituir-se no locus de articulação interna do Programa onde serão definidas e adotadas soluções para a superação de eventuais restrições.

Neste Comitê Gestor de Programa também se viabilizam os mecanismos de participação social envolvendo o público-alvo (como por exemplo, os instrumentos de aferição da satisfação dos usuários dos serviços e outros), em consonância com as diretrizes definidas pela Secretaria Geral da Presidência da República em conjunto com o Ministério do Planejamento.

O atual modelo pressupõe um processo de monitoramento em rede, cujas bases são: o gerente, situado no ministério setorial; o monitor de programas, situado no Ministério do Planejamento, cujo trabalho é facilitar a resolução de restrições à execução dos programas; e o Sigplan, sistema informatizado que fornece ao gerente os meios necessários para controlar a execução do programa. Esse sistema ao mesmo tempo, articula em rede a alta direção do governo e o conjunto de gerentes e monitores.

O enfoque prospectivo é uma das características importantes do sistema, uma vez que possibilita aos gerentes a antecipação de restrições à execução do programa, o que facilita a mobilização e a busca de soluções por parte do governo e de seus parceiros. A esta atividade chama-se de gestão de restrições. Entende-se por restrição todo problema que pode impedir ou prejudicar a execução de uma ou mais ações do programa, cuja solução está além do alcance do gerente.

Qualificação do desenho dos programas por meio da análise do modelo lógico

O processo de revisão dos programas finalísticos será precedido de análise de seu modelo lógico, de modo a avaliar o desenho do Programa e ajustá-lo no que for necessário durante a execução para uma melhor gestão por resultados. Todo programa tem por base uma teoria que o sustenta. Conhecê-la significa aprofundar o conhecimento sobre a natureza, gravidade e extensão do problema ou demanda da sociedade que originou o Programa. Do mesmo modo se avança no conhecimento sobre o funcionamento do Programa, ou seja, como se pretende intervir e com que recursos, estratégias e ações.

Além disso, a identificação das relações causais entre as ações dos programas e os resultados pretendidos cria condições para que se possam avaliar melhor os efeitos



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do Programa. Em suma, a análise do modelo lógico permite compreender como se origina o problema ou demanda, como se desenvolve, como se explica, como se propõe intervir de modo eficaz para mitigar suas causas, como monitorar sua execução e avaliar seus resultados. Todos esses elementos são necessários para um bom desenho de programa. Aprimorar a qualidade do desenho do Programa por meio da análise do modelo lógico possibilitará avançar na capacidade de gestão por resultados e criar entendimento comum entre os principais interessados no Programa quanto à sua estrutura e resultados.

Gestão de Riscos

Considerando que a gestão das políticas públicas ocorre em um ambiente em permanente mudança, sujeito a eventos imprevistos nem sempre sob a governabilidade do gestor responsável pelo programa ou ação pública, a gestão de riscos assume um papel fundamental na gestão do novo PPA. Uma ação com natureza de projeto, por exemplo, pode sofrer impactos na sua execução de natureza legal, técnica, orçamentária, financeira, política, dentre outras, capazes de gerar atrasos no seu cronograma ou mesmo inviabilizá-la. Nesse caso, os prejuízos sociais são grandes, pois fica o Poder Público incapaz de cumprir com o planejado e gerar o bem ou o serviço a população beneficiária.

O sistema de monitoramento das ações e dos programas do PPA incorporará a análise de risco para evitar que isso ocorra. A análise compreende a identificação, análise qualitativa (natureza, relevância e impacto potencial do risco), análise quantitativa (probabilidade do risco), plano de resposta e monitoramento da evolução do risco. Dessa forma, os programas e as ações do PPA contarão com um instrumento de gestão capaz de antecipar eventos que representem potencial ameaça à sua execução, além de gerar respostas tempestivas para assegurar o melhor nível de execução e efetividade dos programas;

Participação Social no processo de elaboração, monitoramento, avaliação e revisão do PPA

A participação social é uma das alavancas para o avanço da democracia, pois promove o compartilhamento das decisões sobre os rumos do País. Por meio da participação ativa, as demandas da sociedade podem ser incorporadas na definição do planejamento público, no aperfeiçoamento das políticas públicas e no controle social de sua implementação e resultados.

Nesse sentido, a atuação do Governo Federal tem sido a de valorizar os espaços de gestão participativa das políticas públicas. A criação e a consolidação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) formado por 102 representantes da sociedade civil e do Governo Federal, a contínua interlocução com conselhos setoriais, sindicatos, associações de empresários e organizações sociais, e a realização de conferências de âmbito nacional têm incorporado à agenda pública novos temas. As 39 conferências realizadas no período 2003-2006 mobilizaram mais de 2 milhões de pessoas na discussão e proposição de políticas e ações governamentais. Esse diálogo amplo tem estabelecido ao governo e à sociedade



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compromissos voltados à construção de políticas públicas orientadas para o desenvolvimento inclusivo e sustentável do País.

O PPA 2008-2011 é canal fundamental para a ampliação e consolidação da participação social como mecanismo auxiliar nos processos decisórios do Estado. Representa a continuidade desse espaço de participação cidadã, já verificada na elaboração do PPA 2004-2007, com avanços que buscam induzir, na sociedade, o desafio de participar do monitoramento da implementação do PPA, dos processos de revisão anual e, assim, efetivar um processo de controle social da gestão pública. Para isso, é necessária a construção dos mecanismos institucionais de participação social que contemplem as expectativas da sociedade civil de exercer o direito democrático do controle social.

Programação Deslizante

O PPA 2004-2007 implementou uma nova sistemática na gestão do PPA, ao adotar a “programação deslizante”, ou “Rolling Plan”. Segundo a mensagem presidencial daquele PPA, a programação deslizante consiste na inclusão de um exercício de programação a cada revisão do Plano.

Visa evitar o que ocorre nos planos implantados até aqui, que se ativeram a cobrir o horizonte de um exercício além do mandato que os formulou. Em cada quadriênio de governo, ano a ano, o horizonte se reduz e o Plano abrange cada vez menor período. Dessa forma, a ação planejada de médio prazo vai deixando de existir. No último ano de vigência de um PPA, quando já não se possui qualquer informação que possa orientar o planejamento, inicia-se a elaboração de outro Plano Plurianual, totalmente novo. Sem uma programação deslizante, ficaria prejudicada a continuidade e a integração entre sucessivos quadriênios, necessárias em muitos programas e ações.

A programação deslizante está prevista na Lei 11.653 de 2008, que trata do PPA 2008-2011:

Art. 19. O Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional, até o dia 15 de setembro de cada exercício, relatório de avaliação do Plano, que conterá:

V - as estimativas das metas físicas e dos valores financeiros, para os três exercícios subseqüentes ao da proposta orçamentária enviada em 31 de agosto, das ações orçamentárias constantes desta Lei e suas alterações, das novas ações orçamentárias previstas e das ações não-orçamentárias, inclusive as referidas nos artigos 22 e 23 desta Lei.

O objetivo é manter um planejamento de médio prazo ao longo de todo o PPA, estendendo o horizonte a cada exercício.



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1.4 Integração planejamento e orçamento

Ao contrário do que acontecia no passado, hoje o orçamento deve ser visto como parte de um sistema maior, integrado por planos e programas de onde saem as definições e os elementos que vão possibilitar a própria elaboração orçamentária. James Giacomoni apresenta o seguinte diagrama para representar um Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento.

A estratégia para o desenvolvimento resulta da escolha de certas “grandes alternativas”, das quais se espera a contribuição mais eficaz para o desenvolvimento do país. Essas definições ocorrem principalmente por meio de planos nacionais de longo prazo e se apóiam em três elementos principais:

Imagem prospectiva: resulta da escolha de objetivos e metas substantivas a serem buscados, através de projetos sociais básicos que busquem mudanças concretas no plano econômico-social.

Projetos Estratégicos: destinados a gerar precipuamente mudanças fundamentais idealizadas pela imagem prospectiva, se caracterizam por serem intersetoriais;

Políticas Básicas: condicionam as ações e decisões dos setores público e privado, viabilizando os projetos estratégicos.

Os planos de médio prazo expressam de forma mais detalhada cada etapa das estratégias. Em geral, são planos setoriais, sendo constituídos por programas básicos, que determinam os objetivos e as metas a serem alcançados em cada setor, fixando também os recursos humanos, materiais e financeiros necessários.

Os planos operativos anuais estabelecem metas de curto prazo a cargo do setor público, bem como orientações e regulamentações a serem cumpridas pelo setor privado (preços, salários, tributações, etc.). Nos planos anuais constam as necessidades financeiras, materiais e humanas das diversas metas, distribuídas em cronogramas.

No Brasil, a CF concebe duas modalidades de planos. A primeira envolve os chamados planos de desenvolvimento econômico e social. A outra modalidade é o plano plurianual, voltado para a programação da Administração Pública e claramente

Estratégia de Desenvolvimento

Definição de uma Imagem Prospectiva Determinação de projetos estratégicos Enunciado de políticas básicas

Planos de Médio Prazo

Planos Operativos Anuais



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idealizado como guia plurianual para as autorizações orçamentárias anuais. O PPA é um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos a cada exercício. A mensagem presidencial do PPA 2008-2011 apresenta o seguinte diagrama:

A integração entre plano plurianual e orçamento anual é feita por meio do papel cumprido pela LDO, que, além de fornecer orientação para a elaboração dos orçamentos anuais, tem por finalidade destacar, da programação plurianual, as prioridades e metas a serem executadas em cada orçamento anual.

Segundo o Decreto 6.601 de 2008:

Art. 1º A gestão do PPA, para o quadriênio 2008-2011, orientada para resultados, segundo os princípios de eficiência, eficácia e efetividade, compõe-se dos níveis estratégico e tático-operacional.

§ 1º O nível estratégico do PPA compreende os objetivos de governo e os objetivos setoriais.

§ 2º O nível tático-operacional do PPA compreende os programas e ações.

A mensagem presidencial do PPA 2008-2011 traz o seguinte diagrama para representar estes níveis no planejamento governamental:



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Já vimos na Aula 05 que o planejamento é composto de três tipos de documentos:

Plano: documento do planejamento estratégico, é utilizado para o registro de decisões do tipo: o que se pensa fazer, como fazer, quando fazer, com que fazer, com quem fazer. O processo de tomada de decisões começa com a adoção de postulados gerais que depois são desagregados e especificados.

Programa: documento do planejamento tático, é, basicamente, um aprofundamento do plano: os objetivos setoriais do plano irão constituir os objetivos gerais do programa. È o documento que detalha por setor, a política, diretrizes, metas e medidas instrumentais. É a setorização do plano.

Projeto: documento do planejamento operacional, é o documento que sistematiza e estabelece o traçado prévio da operação de uma unidade de ação. É, portanto, a unidade elementar do processo sistemático da racionalização de decisões. Constitui-se da proposição de produção de algum bem ou serviço, com emprego de técnicas determinadas e com o objetivo de obter resultados definidos.

Os programas funcionam como elementos integradores do processo de planejamento e orçamento, ao estabelecerem uma linguagem comum para o PPA, a definição de prioridades e metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a elaboração dos Orçamentos Anuais e a programação orçamentária e financeira. Em termos de estruturação, o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses documentos uma integração desde a origem.

1.5 Eficiência do gasto público e Custo

A questão do uso eficiente de recursos públicos tem ganhado importância nas discussões referentes às boas práticas de gestão fiscal. Alguns desenvolvimentos



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ocorridos nos últimos anos, entre os quais a globalização e o surgimento de leis que impuseram maior transparência na prestação das contas públicas, passaram a exigir do setor público uma política fiscal de melhor qualidade. Em síntese, podemos dizer que o tema eficiência forneceu nova dimensão à discussão recorrente sobre o tamanho do Estado.

Mas e o que é gasto? Vamos ver alguns conceitos apresentados por Wernke:

gastos: são transações financeiras nas quais são utilizados recursos ou é assumida uma dívida, em troca da obtenção de um bem ou serviço; pode ser classificado como despesa, custo, investimento, perda e desperdício;

despesas: são gastos representados pelos valores dos bens ou serviços consumidos direta ou indiretamente para obtenção de receitas, assumidos de forma voluntária, não se relacionando com as atividades produtivas da empresa;

custos: são os gastos efetuados no processo de fabricação de bens ou de prestação de serviços; no caso de uma indústria, são os fatores utilizados na produção, como: matérias primas; salários e encargos sociais dos operários da linha de produção; e a depreciação das máquinas, dos móveis e das ferramentas utilizadas no processo produtivo;

investimentos: são os gastos que irão beneficiar a empresa em períodos futuros, como, por exemplo, a aquisição de ativos como estoques e máquinas; o desgaste das máquinas e o consumo dos estoques serão considerados, posteriormente, como custos de produção;

perdas: são os gastos involuntários, decorrentes de situações excepcionais que fogem ao à normalidade operacional da empresa, como, por exemplo, a deterioração normal de ativos provocada por incêndios, inundações, furtos, etc.;

desperdícios: são os gastos representados por custos e despesas realizados de forma não eficiente; são atividades que não agregam valor, como, por exemplo, a produção de itens defeituosos e a capacidade ociosa da linha de produção.



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Observa-se que no setor público todos os gastos são registrados como despesa: orçamentárias ou extra-orçamentárias. O mesmo não ocorre no setor privado, onde só são registrados como custos os gastos direto ou indiretamente relacionados com a produção, estes ativados, sendo que os demais gastos são contabilizados como despesa indo para a Demonstração do Resultado do Exercício.

Para a racionalização do gasto público é necessária a implementação de procedimentos específicos que garantam a integração das ações, eliminação das sobreposições, preenchimento das lacunas e administração dos conflitos por ventura decorrentes da atuação de cada esfera de governo ou mesmo de unidades intragovernamentais.

Segundo o manual do ILPES:

O sistema de Orçamento-programa baseia sua operação no cálculo de custos. Para tanto, é uma técnica que está constantemente olhando através da ótica dos resultados. Segundo essa condição, é necessário adaptar a contabilidade fiscal para que proporcione os antecedentes necessários com respeito a custos, sejam unitários e/ou totais. Em outras palavras, a implantação da técnica orçamentária por programas obriga a mudar o enfoque da contabilidade fiscal de uma simples contabilidade fiscal orçamentária para uma contabilidade fiscal que incorpore a contabilidade de custos.

Vimos que o programa orienta a ação do governo para a resolução de problemas ou demandas da sociedade, organizando as ações de diversas entidades da administração pública de forma coordenada. Ao focar o resultado, a resolução de determinado problema, o programa permite que também se associe os custos que foram incorridos para que se alcança-se tal resultado. Para Giacomoni, o orçamento-programa é aquele que enfatiza, entre outros aspectos

Os custos dos programas medidos através da identificação dos meios ou insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários à obtenção de resultados. Tal análise pode, inclusive, projetar os custos para mais de um exercício financeiro.

Giacomoni afirma que, ao contrário do passado, quando a ênfase do controle interno residia nas questões ligadas ao cumprimento dos aspectos legais do gasto público, os



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novos dispositivos, ao lado de manter o controle quanto à observância das normas e demais exigências legais, trazem positivas inovações no campo do controle substantivo.

Segundo dispõe a LRF:

§ 3º A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

O modelo de gestão do Estado, previsto constitucionalmente, cria as condições para se utilizar os conceitos da contabilidade de custos, como um dos critérios de avaliação de desempenho. Isto decorre do fato da contabilidade de custos, ser um sistema de mensuração, onde relaciona insumos (material, pessoal, instalações, etc) com resultados ou benefícios atingidos. A ausência de um sistema de custo impede que a administração pública possa avaliar a utilização dos recursos alocados aos seus agentes e os resultados por eles atingidos, como prevê o dispositivo constitucional. Não há como avaliar a eficiência se não sabemos o custo.

É preciso distinguir custo de despesa. De forma geral pode-se considerar despesa como o desembolso financeiro correspondente a qualquer ato de gestão do governo. Enquanto o custo é o consumo de recursos na produção de um bem ou serviço (custo do produto), consumo de recursos pelas atividades das organizações governamentais (custo da atividade ou processo).

1.5.1 Classificação dos Custos

a) Em relação à apropriação aos produtos fabricados

Custos Diretos: são aqueles que podem ser apropriados diretamente aos produtos fabricados, isto é, são custos que podem ser identificados e diretamente apropriados a um produto, uma linha de produto, um centro de custo ou um departamento, no momento de sua ocorrência, pois há uma medida objetiva e precisa de seu consumo. São apropriados aos produtos sem a necessidade de rateios. Ex.: mão-de-obra direta, matéria-prima, embalagem.

Custos Indiretos: são aqueles que dependem de cálculos, rateios ou estimativas para serem apropriados a determinado produto, ou seja, são custos apropriados indiretamente aos produtos. Necessitam, portanto, de algum critério de rateio para a sua alocação. Ex.: salários da mão-de-obra indireta (chefia, supervisão, operários que cuidam da manutenção de equipamentos), seguros, impostos, aluguel da fábrica.

b) Em relação aos níveis de produção

Custos fixos: são aqueles cujos valores permanecem inalterados, independentemente do volume de produção da empresa. São os custos que permanecem constantes dentro de determinada capacidade instalada, independente do volume de produção,



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ou seja, uma alteração no volume de produção para mais ou para menos não altera o valor total do custo. Exemplo: salário dos chefes, aluguel, seguros etc. Regra geral, os Custos Fixos são também Custos Indiretos.

Custos variáveis: são aqueles cujos valores são alterados em função do volume de produção da empresa, ou seja, quanto maior o volume de produção, no período, maior será o custo variável (os custos variáveis variam direta e proporcionalmente com o volume).

Custos semivariáveis: são custos que variam com o nível de produção, mas possuem uma parcela fixa, mesmo que nada seja produzido, ou seja, são os custos variáveis que não acompanham linearmente a produção, mas aos saltos, mantendo-se fixos dentro de estreitos limites. Um exemplo de custo semivariável e a conta de energia elétrica, visto que há uma taxa mínima mesmo que não ocorra nenhum consumo, embora o valor total da conta dependa do consumo de energia da empresa.

Custos Semifixos ou Custos por Degraus: são custos que são fixos em determinada faixa de produção, mas que variam quando há uma mudança desta faixa. Um exemplo de custo semifixo é a necessidade de supervisores da produção.

1.5.2 Métodos de Custeio Custear designa o ato de atribuir custos aos produtos ou aos processos produtivos, independentemente do tipo de custo. Ratear representa estabelecer relações entre um tipo de custo e determinado produto ou processo produtivo.

Os métodos de custeio mais relevantes são o custeio marginal ou direto; o custeio integral ou por absorção; e o custeio baseado em atividades ou ABC.

Custeio marginal ou direto: corresponde ao método de apropriação de custos que consiste em apropriar aos produtos apenas os custos variáveis (neste caso, custos ou despesas variáveis).

Os custos fixos, neste método de custeio são considerados despesas e são lançados diretamente em conta de resultado, visto que, eles existem independentemente se houver produção ou não. Logo, não são considerados custos de produção e sim despesas, sendo encerrados diretamente em conta de resultado.

Custeio integral ou por absorção: É método de apropriação de custos cujo objetivo é ratear todos os seus elementos (custos fixos ou custos variáveis) em cada fase da produção. Ou seja, no custeio por absorção um custo será apropriado quando for atribuído a um produto ou unidade de produção.

Custeio baseado em atividades, ou ABC: Permite minimizar as distorções ocorridas no método de Custeio por Absorção. O principal problema no Custeio por Absorção é o caráter de arbitrariedade com que os Custos Indiretos são alocados aos produtos. A utilização do ABC é efetuada por meio da análise das atividades desempenhadas dentro da indústria, estabelecendo-se uma relação destas atividades com os custos dos produtos.



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No método de custeio ABC, ou custeio baseado por atividades, o objetivo é delinear as atividades para determinar os sistemas de custos, ou seja, as atividades da empresa constituem, neste método, os objetos fundamentais para a determinação dos custos. Estes custos por atividades é que serão apropriados aos produtos.

Alonso em seu artigo cita as características pelas quais o método ABC seria adequado ao setor público que elencamos abaixo:

1. Foi concebido para apurar custos não somente de produtos(bens ou serviços), como também de outros objetos de custeio: processos, clientes, projetos, metas, programas de governo, unidades governamentais, entre outros.

Esse é um aspecto importante pois os produtos do setor público são, de modo geral, serviços não homogêneos, de natureza complexa e sem similar no mercado.

2. O custo total de um produto é obtido pela agregação do custo indireto ao custo direto. O custo indireto depende de critérios de rateio arbitrários e devido ao progresso tecnológico, os custos fixos e indiretos vêm tendo um peso crescente na composição do custo total de muitos produtos.

3. Os sistemas ABC têm uma arquitetura flexível, se adequando a organizações complexas, com processos em constante mutação, compatível com altos padrões tecnológicos.

4. O ABC é uma ferramenta poderosa em programas de reestruturação e melhoria de gestão pois pode-se com ele simular impactos sobre os custos decorrentes de ações de melhoria de processos ou de reengenharia dos mesmos.

Com ele pode-se instrumentalizar cortes seletivos de despesas em programas de ajuste fiscal, minimizando o impacto negativo destes programas.

2 Gestão de suprimentos e logística na administração pública

A administração de materiais pode ser entendida como a coordenação das atividades de aquisição, guarda e distribuição de materiais. Ela será responsável por identificar as demandas por materiais dentro da organização e por suprir estas demandas com a compra dos materiais necessários.

2.1 Função Compra

A função compra é um segmento essencial do setor de materiais que tem por finalidade suprir as necessidades de materiais ou serviços, planejá-las quantitativamente e satisfazê-las no momento certo com as quantidades corretas, verificar se recebeu efetivamente o que foi comprado e providenciar armazenamento.

Os objetivos básicos da função compra são:



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a) Obter um fluxo contínuo de suprimentos a fim de atender aos programas de produção;

b) Coordenar esse fluxo de maneira que seja aplicado um mínimo de investimento que afete a operacionalidade da empresa;

c) Comprar materiais e insumos aos menores preços, obedecendo aos padrões de quantidade e qualidade definidos;

d) Procurar sempre dentro de uma negociação justa e honesta as melhores condições para a empresa, principalmente em condições de pagamento.

Este último objetivo pode parecer simples, mas a conduta ética na função compras, principalmente no setor público, é muito importante, inclusive para concursos. Os aspectos legais e morais são extremamente importantes para aqueles que atuam em compras, fazendo com que muitas empresas estabeleçam um “código de conduta ética”. No setor de compras os problemas relacionados com a ética afloram com maior intensidade devido aos altos valores monetários envolvidos, relacionados com critérios muitas vezes subjetivos de decisão. Saber até onde uma decisão de comprar seguiu rigorosamente um critério técnico, onde prevaleça os interesses da empresa, ou se a barreira ética foi quebrada, prevalecendo aí interesses outros, é extremamente difícil. O objetivo de um código de ética é estabelecer os limites da forma mais clara possível, e que tais limites sejam também de conhecimento dos fornecedores, pois dessa forma poderão reclamar quando se sentirem prejudicados.

Na Administração Pública, a função compra está condicionada a regras voltadas para a garantia da impessoalidade e da obtenção da melhor proposta para o poder público. Para isso, utiliza-se a licitação.

2.1.1 Licitação Dispõe o art. 37, XXI, da Constituição:

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

O livro do TCU sobre licitações e contratos conceitua licitação da seguinte forma:

Licitação é o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços. A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a



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Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes.

Desta definição, podemos tirar os seguintes pontos importantes:

Procedimento administrativo formal; Condições estabelecidas em ato próprio; Objetiva garantir a observância ao princípio da isonomia Objetiva selecionar a proposta mais vantajosa para a administração.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello:

Licitação é o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de parâmetros preestabelecidos e divulgados.

Já Hely Lopes Meirelles conceitua licitação como “o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para a contratação de seu interesse”.

Zanella Di Pietro define licitação como “o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração de contrato”.

Nestas definições percebemos aquilo que é a finalidade da licitação: propiciar igualdade de oportunidades entre aqueles que desejam contratar com a Administração dentro de padrões previamente definidos. Ela se situa como importante fator de eficiência e moralidade nos negócios públicos.

Objeto Segundo a Lei 8.666/93:

Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O art. 1º estabelece que as licitações sejam realizadas para obras, serviços, compras, alienações e locações. O art. 6º traz as definições.



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Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta;

Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;

Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente;

Alienação - toda transferência de domínio de bens a terceiros;

Modalidades Segundo a Lei 8.666, são modalidades de licitação:

Concorrência; Tomada de preços; Convite; Concurso; Leilão.

Seguem as definições:

§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.

§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.

§ 3º Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.

§ 4º Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores,



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conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.

§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

A contratação de compras, obras e serviços pelos entes administrativos pode ser efetuada sob três modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços e convite. Além destas, temos como modalidades de licitação o concurso, utilizado para a contratação de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a estipulação de prêmios ou remuneração aos vencedores; o leilão, que é modalidade de licitação pela qual a Administração procede à venda de bens móveis inservíveis, produtos legalmente apreendidos ou penhorados e bens imóveis integrados ao patrimônio público por meio de procedimento judicial ou dação em pagamento; o pregão, modalidade de licitação instituída pela Medida Provisória 2.026/2000 a atualmente regulada na Lei 10.520/2002, destinada à aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação. Existe ainda a consulta, prevista apenas para as agências reguladoras.

As três primeiras modalidades de licitação – a concorrência, a tomada de preços e o convite – são hierarquizadas na Lei 8.666/93 a partir de dois critérios: o valor estimado do contrato e a complexidade do procedimento licitatório.

Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação: I - para obras e serviços de engenharia: a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais); b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); c) concorrência - acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preços - até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais); c) concorrência - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais).

A concorrência é a modalidade mais formal e complexa, adequada para as contratações de maior vulto, e da qual podem participar todos os interessados que comprovem, na fase de habilitação preliminar, possuírem os requisitos exigidos para a adequada execução do contrato.



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Em segundo temos a tomada de preços, adotada para os contratos de valor intermediário, aberta a todos os interessados cadastrados e àqueles que atenderem a todas as condições necessárias ao cadastramento até o terceiro dia anterior à data de recebimento das propostas.

Por fim, há o convite, a modalidade de licitação mais simples, utilizada para os contratos de menor valor. Aqui os interessados, cadastrados ou não, são convidados a participar do certame pela própria Administração, que também permitirá o ingresso de todos os cadastrados que demonstrarem seu interesse no contrato com antecedência de até vinte e quatro horas da apresentação das propostas.

Ressalvados os casos em que o objeto do contrato demanda necessariamente a concorrência, há uma ordem para a utilização destas três modalidades de licitação, com base no valor estimado da contratação, sendo a concorrência posta em primeiro lugar, a tomada de preços em segundo e o convite por último.

Segundo a Lei 9.986/2000:

Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento próprio.

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações referentes a obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos deverão observar as normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública.

A lei permitiu que as agências reguladoras usassem o pregão e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento próprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de compras. Vamos ver uma questão do CESPE:

2. (CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências reguladoras o propósito de fugir das formas licitatórias previstas nas normas gerais de licitação.

A questão é CERTA. O termo “fugir” parece um pouco forte demais, mas é justamente este o objetivo: permitir que as agências reguladoras tivessem maior flexibilidade na gestão. Lembrem-se que Bresser criticava o fato de a CF ter estabelecido para a administração indireta as mesmas regras da direta.

Obrigatoriedade O art. 37, XXI, da Constituição, estabelece a obrigatoriedade de adoção da licitação para a contratação de obras, serviços, compras e alienações. Contudo, também prevê que a legislação poderá estabelecer hipóteses em que essa obrigatoriedade é excepcionada. Tais exceções correspondem às hipóteses de inexigibilidade e dispensa de licitação.



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Inexigibilidade: Quando não é possível tal disputa, em vista de existência de uma só pessoa, física ou jurídica, apta a desempenhar a contento o serviço, fornecer satisfatoriamente a mercadoria, ou construir adequadamente a obra, não é razoável a abertura do procedimento licitatório, pois seu resultado estaria pré-determinado. Nessas situações, em que há inviabilidade jurídica de competição, a licitação é considerada inexigível, podendo a Administração adjudicar diretamente o objeto do contrato.

O art. 25 da Lei 8.666/93 prevê algumas hipóteses de inexigibilidade de licitação:

• Para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;

• Para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;

• Para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.

A segunda hipótese fala em serviços técnicos:

Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a: I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; II - pareceres, perícias e avaliações em geral; III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços; V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico.

Dispensa:

Há duas modalidades de dispensa de licitação. Há situações em que, não obstante a existência de viabilidade jurídica de competição, a Lei autoriza a Administração a não proceder à licitação. Tais hipóteses correspondem aos casos de licitação dispensável, e estão taxativamente enumeradas no art. 24 da Lei 8.666/93.



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Além destas, a Lei relaciona algumas situações em que, havendo também viabilidade jurídica de competição, a Administração não está apenas autorizada, mas obrigada a não instaurar o procedimento licitatório. Estas hipóteses foram denominadas como de licitação dispensada, estando previstas no art. 17 da Lei 8.666/93, e se relacionam à alienação de bens pela Administração

2.2 Estoque

Vamos começar com uma questão do CESPE para ver o conceito de estoque:

3. (CESPE/ANATEL/2004) Estoque pode ser entendido como a acumulação de recursos materiais em um sistema de transformação ou qualquer outro tipo de recurso armazenado.

A questão é CERTA. Portanto, temos uma definição bem ampla, em que qualquer recurso armazenado é considerado estoque. Será que isso vale também para “recursos humanos”? Parece que sim.

Para Marco Aurélio Dias, a meta principal de uma empresa é maximizar o lucro sobre o capital investido em fábrica e equipamentos, em financiamentos de vendas, em reservas de caixa e em estoques. Para que ocorra esta maximização, ou a empresa aumenta o lucro, ou diminui o capital investido. Estoque é dinheiro parado, são recursos cujo custo de oportunidade é o rendimento que eles poderiam obter em outras aplicações. A administração de materiais deve minimizar o capital total investido em estoques. O objetivo, portanto, é otimizar o investimento em estoques, aumentando o uso eficiente dos meios internos da empresa, minimizando as necessidades de capital investido.

Para isso, as empresas devem ter um bom sistema de previsão para os estoques. Todo o início do estudo dos estoques está pautado na previsão do consumo do material. A previsão do consumo ou da demanda estabelece as estimativas futuras dos produtos acabados comercializados pela empresa. A previsão constitui o ponto de partida de todo planejamento de estoques.

As informações básicas que permitem decidir quais serão as dimensões e a distribuição no tempo da demanda dos produtos acabados podem ser classificadas em duas categorias: quantitativas e qualitativas. Como exemplos de técnicas qualitativas temos a opinião dos gerentes, dos vendedores, dos compradores, pesquisas de mercado. Já as quantitativas abrangem evolução das vendas no passado, análise de variáveis cuja evolução e explicação estão ligadas diretamente às vendas, variáveis de fácil previsão, relativamente ligadas às vendas (PIB, renda, população) ou influência da propaganda.

As técnicas de previsão do consumo podem ser classificadas em três grupos:

Projeção: são aquelas que admitem que o futuro será repetição do passado ou as vendas evoluirão no tempo, segundo a mesma lei observada no passado. Este grupo de técnicas é de natureza essencialmente quantitativa.



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Explicação: procura-se explicar as vendas do passado mediante leis que relacionam as mesmas com outras variáveis cuja evolução é conhecida ou previsível. São basicamente aplicações de técnicas de regressão e de correlação.

Predileção: funcionários experientes e conhecedores de fatores influentes nas vendas e no mercado estabelecem a evolução das vendas futuras. São técnicas qualitativas.

Vamos ver agora os métodos de previsão do consumo:

a) Método do último período: Modelo simples e sem base matemática que consiste em utilizar como previsão para o período seguinte o valor ocorrido no período anterior.

b) Método da média móvel: A previsão para o próximo período é obtida calculando-se a média dos valores de consumo nos n períodos anteriores. Por exemplo, para prever o consumo de março, utiliza-se a média do consumo dos 4 meses anteriores: novembro, dezembro, janeiro e fevereiro. Já a previsão de abril utilizará excluirá do cálculo da média o consumo de novembro e incluirá o de março. Por isso que a média é móvel. Um dos problemas deste método é que, quando o consumo é crescente, ele tende a prever valores menores, uma vez que se baseia na média de valores que ainda estavam crescendo. Quando o consumo é decrescente ocorre o inverso: a tendência é ele prever mais do que o necessário.

c) Método da média móvel ponderada: Este método reduz os problemas do anterior, na medida em que atribui pesos para os meses mais recentes. Assim, fevereiro recebe peso 4, janeiro peso 3, e assim por diante.

d) Método da média com ponderação exponencial: Este método, além de valorizar os dados mais recentes, apresenta menor manuseio de informações passadas. Apenas três fatores são necessários para gerar a previsão do próximo período: a previsão do último período, o consumo ocorrido no último período e uma constante que determina o valor ou ponderação dada a valores mais recentes. Este modelo procura prever o consumo apenas com a sua tendência geral, eliminando a reação exagerada a valores aleatórios. Ele atribui parte da diferença entre o consumo atual e o previsto a uma mudança de tendência e o restante a causas aleatórias. Assim, caso a previsão tenha sido de 100 unidades e o consumo verificado foi de 105, pode-se atribuir que 20%, ou seja, uma unidade, esteja ligado à tendência e o restante a fatores aleatórios. Assim, a previsão para o próximo período será de 101 unidades.

e) Método dos mínimos quadrados: É usado para determinar a melhor linha de ajuste que passa mais perto de todos os dados coletados, ou seja, é a linha de melhor ajuste que minimiza as distâncias entre cada ponto de consumo levantado. O método utiliza os dados temporais e projeta a reta no espaço procurando eliminar fatores aleatórios que desviem a projeção e criem incertezas.

Agora, vamos ver alguns conceitos importantes relacionados à estoques:



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Estoque Mínimo: Chamado também de estoque de segurança, é a quantidade mínima que deve existir em estoque, que se destina a cobrir eventuais atrasos de suprimento, objetivando a garantia do funcionamento ininterrupto e eficiente do processo produtivo, sem risco de faltas. Tempo de Reposição: Segundo Dias, é o tempo gasto desde a verificação de que o estoque precisa ser reposto até a chegada efetiva do material no almoxarifado da empresa. Este tempo pode ser desmembrado em três partes:

Emissão do pedido: tempo entre a emissão do pedido e sua chegada ao fornecedor;

Preparação do pedido: tempo que leva o fornecedor para fabricar os produtos;

Transporte: tempo que leva o transporte do pedido do fornecedor até o recebimento.

Ponto do Pedido: será o momento em que a quantidade em estoque atingir o estoque mínimo mais a quantidade que é consumida durante o tempo de reposição. Assim, se o estoque mínimo é de 100 unidades e o tempo de reposição é de 10 dias, durante os quais são consumidas 20 unidades, então o ponto do pedido será 120 unidades. Quando o estoque atingir este nível, é o momento da empresa efetuar mais um pedido. Lote Econômico de Compra: a empresa pode optar por realizar pequenas compras a intervalos menores, ou realizar grandes compras a intervalos maiores. O tamanho do lote a ser adquirido em cada pedido será determinado pelo lote econômico de compra, que é o lote que gera o menor custo total para a empresa. Este custo abrange o custo do pedido e o custo de armazenagem. Quanto maiores os pedidos e menos freqüentes, maior será o custo de armazenagem, uma vez que será necessário estocar uma quantidade maior de produtos por um prazo mais longo. Contudo, menor será o custo do pedido já que estes serão menos freqüentes, economizando com custos com telefone, elaboração de orçamentos, tempo de funcionários, etc. Já os pedidos menores e mais freqüentes apresentam custo de armazenagem menor, mas o custo do pedido é maior.

O lote econômico de compra será a quantidade que iguala o custo de armazenagem ao custo do pedido, como demonstrado na figura abaixo.



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Estoque Máximo: é a soma do estoque mínimo com o lote econômico de compra. Vamos tentar entender isso na figura abaixo.

Este gráfico é chamado de curva dente de serra. As retas na diagonal representam o consumo do estoque ao longo do tempo. Já as retas verticais representam a chegada de um novo pedido ao almoxarifado. No eixo vertical temos a quantidade e no horizontal o tempo. No ponto “A” está o ponto do pedido, que é o momento em que é feito o pedido. Entre o ponto “A” e o “B” está o tempo de reposição. O ponto “B” é o estoque mínimo. O pedido que a empresa irá fazer é a quantidade do LEC, que é representado pela distância entre o ponto “B” e o “C”. No ponto “C” temos o estoque máximo.

Portanto, quando a empresa atinge o estoque mínimo, chega no almoxarifado o pedido, que é o LEC. Após a chegada do pedido, a quantidade em estoque será a soma do estoque mínimo com o LEC. Este será o estoque máximo porque a partir deste momento a empresa só consome, não ampliando o estoque.

Giro de Estoques: Mede quantas vezes, por unidade de tempo, o estoque se renovou ou girou. É dado pela divisão entre o Valor Consumido no período e o Valor do estoque médio no período.Se foram consumidas no período 1500 unidades e o estoque médio foi de 100 unidades, isso significa que o estoque girou 15 vezes, ou seja, é como se o estoque tivesse atingido o máximo e zerado 15 vezes.

B

C

A

Estoque Máximo

Tempo

Estoque Mínimo

Quantidade



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2.3 A modernização do processo de compras.

A modernização do setor de compras e contratações na Administração Pública Federal brasileira teve início com a edição do Decreto nº1.094, de 23 de março de 1994, que regulamentou o Sistema de Serviços Gerais (SISG).

Vimos que o DL 200 organizou a administração pública na forma de sistemas. O SISG é um dos sistemas previstos no art. 30 do Decreto.

Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, e serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de coordenação central.

O SISG instituído pelo Decreto nº 1.094 de 1994:

Art. 1º Ficam organizadas sob a forma de sistema, com a designação de Sistema de Serviços Gerais (SISG), as atividades de administração de edifícios públicos e imóveis residenciais, material, transporte, comunicações administrativas e documentação.

§ 1º Integram o SISG os órgãos e unidades da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, incumbidos especificamente da execução das atividades de que trata este artigo

Esse Sistema organiza a gestão das atividades de serviços gerais, o que inclui as licitações, contratações, transportes, comunicações administrativas, documentação e administração de edifícios públicos e de imóveis funcionais.

O órgão central do SISG é a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), que compõe a estrutura do Ministério do Planejamento. O órgão central do Sistema é responsável pela orientação normativa, supervisão técnica e fiscalização dos denominados órgãos setoriais ou seccionais. Trata-se de relação de subordinação técnica, sem prejuízo da subordinação hierárquica dos órgãos setoriais aos respectivos ministros e dos seccionais aos dirigentes máximos das autarquias e fundações.

As competências da SLTI são basicamente de normatização e supervisão técnica das áreas de serviços gerais. Dessa forma, a Secretaria tem a responsabilidade pela elaboração das normas e procedimentos para as compras e contratações no âmbito da administração federal, inclusive a proposição de leis e de decretos sobre esta matéria.



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2.3.1 Sistema de Registro de Preços O sistema de registro de preços é uma das melhores formas de agilização nas compras públicas, pois permite planejar a compra de bens, por preços previamente selecionados em concorrência pública, em até doze meses. Essa economia procedimental, mediante uma única licitação, é a sua principal vantagem, evitando-se a realização de vários certames e eventuais recursos que dificultam o planejamento administrativo. Esse sistema de compra permite à unidade adquirir bens de acordo com suas necessidades, evitando grandes estoques.


Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

As compras, sempre que possível, devem ser processadas através do sistema de registro de preços porque . Não se trata de uma modalidade de licitação, mas uma ferramenta que facilita as compras da administração. Os preços registrados são publicados trimestralmente e a validade não poderá ser superior a um ano. O parágrafo sexto traz a possibilidade de controle do registro de preços por parte da sociedade para que ele não fique em desacordo com os preços praticados no mercado.

As definições do SRP estão no Decreto 3.931 de 2001.

I - Sistema de Registro de Preços - SRP - conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras;

II - Ata de Registro de Preços - documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, onde se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas;

III - Órgão Gerenciador - órgão ou entidade da Administração Pública responsável pela condução do conjunto de procedimentos do certame para registro de preços e gerenciamento da Ata de Registro de Preços dele decorrente; e

IV - Órgão Participante - órgão ou entidade que participa dos procedimentos iniciais do SRP e integra a Ata de Registro de Preços.

O fato do inciso II falar em “documento vinculativo, obrigacional”, vincula o particular, e não a administração. Segundo a Lei 8.666:

§ 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.



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Vamos ver agora as situações em que o SRP é útil:

Art. 2º Será adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipóteses:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações freqüentes;

II - quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; e

IV - quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

Parágrafo único. Poderá ser realizado registro de preços para contratação de bens e serviços de informática, obedecida a legislação vigente, desde que devidamente justificada e caracterizada a vantagem econômica.

Podemos observar que ele é vantajoso porque reduz a quantidade de licitações necessárias, seja porque é realizada uma única licitação que vale para contratações para o ano todo, seja porque existem vários órgãos querendo comprar as mesmas coisas.

Art. 3º A licitação para registro de preços será realizada na modalidade de concorrência ou de pregão, do tipo menor preço, nos termos das Leis nos 8.666, de 21 de julho de 1993, e 10.520, de 17 de julho de 2002, e será precedida de ampla pesquisa de mercado.

§ 1º Excepcionalmente poderá ser adotado, na modalidade de concorrência, o tipo técnica e preço, a critério do órgão gerenciador e mediante despacho devidamente fundamentado da autoridade máxima do órgão ou entidade.

O registro de preços é precedido de licitação, realizada nas modalidades concorrência ou pregão e deve merecer prévia e ampla pesquisa de mercado. O critério de julgamento será o de menor preço, mas, excepcionalmente, poderá ser adotado, na modalidade concorrência, o tipo técnica e preço. Após a realização da licitação, os preços e as condições de contratação ficam registrados na Ata de Registro de Preços.

Art. 4º O prazo de validade da Ata de Registro de Preço não poderá ser superior a um ano, computadas neste as eventuais prorrogações.

§ 1º Os contratos decorrentes do SRP terão sua vigência conforme as disposições contidas nos instrumentos convocatórios e respectivos contratos, obedecido o disposto no art. 57 da Lei no 8.666, de 1993.



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§ 2º É admitida a prorrogação da vigência da Ata, nos termos do art. 57, § 4º, da Lei nº 8.666, de 1993, quando a proposta continuar se mostrando mais vantajosa, satisfeitos os demais requisitos desta norma.

O prazo de validade da ata será de no máximo um ano, inclusive com as prorrogações. Este prazo poderá ser superado caso a proposta continue sendo vantajosa, nos termos do art. 57 §4º:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

§ 4º Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.

A prorrogação da ata poderá ser somente por mais doze meses, em caráter excepcional, devidamente justificado e autorizado. Durante a vigência da Ata, havendo necessidade do objeto licitado, basta ao órgão ou entidade tomar as medidas necessárias para formalizar a requisição, verificar se o preço registrado continua compatível com o mercado e emitir o empenho ou, se for o caso, assinar o termo de contrato.

2.3.2 Pregão Eletrônico O Pregão foi criado por meio de MP em 2000, que foi convertida na Lei 10.520 de 2002. No Decreto 3.555/2000 temos a sua definição:

Art. 2º Pregão é a modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública, por meio de propostas de preços escritas e lances verbais.

Pontos importantes:

Fornecimento de bens e serviços comuns; Sessão pública; Propostas de preços escritas e lances verbais.

O Pregão tem uma finalidade taxativamente estabelecida: aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor da contratação.

Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e



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qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.

Importante: os padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais no mercado.

O pregão é realizado por um servidor denominado pregoeiro, que conta com o auxílio de uma Comissão de apoio. Não há uma comissão de licitação (um órgão colegiado), como nas demais modalidades de licitação, pois as competências decisórias relacionas às fases de habilitação e julgamento são próprias e exclusivas do pregoeiro;

Vicente Paulo expõe didaticamente a sistemática do pregão, afirmando que o procedimento:

É realizado mediante propostas e lances em sessão pública. O autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preços até dez por cento superiores a ela poderão fazer novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do vencedor, sempre pelo critério menor preço. Não havendo pelo menos três ofertas com diferença de até dez por cento em relação à mais baixa, poderão os autores das melhores propostas, até o máximo de três, oferecer novos lances verbais e sucessivos, quaisquer que sejam os preços oferecidos. Examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto e valor, caberá ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da sua aceitabilidade.

O Decreto 5.450 determinou que o pregão será obrigatório para as aquisições de bens e serviços comuns, preferencialmente na forma eletrônica:

Art. 4º Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica.

2.3.3 Suprimento de Fundos Segundo a Lei 4.320/64:

Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

Em casos excepcionais, o pagamento poderá ser adiantado, desde que previsto em lei. O regime de adiantamento é chamado de suprimento individual ou suprimento de fundos e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria. Não se concederá suprimento de fundos ao servidor que se encontre numa das seguintes situações:

• Responsável por dois suprimentos;



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• Que não esteja em efetivo exercício;

• Que não tenha prestado contas de suprimento anterior;

• Declarado em alcance ou que esteja respondendo a inquérito administrativo.

O Decreto 93.872/86 também trata do adiantamento:

Art. 45. Excepcionalmente, a critério do ordenador de despesa e sob sua inteira responsabilidade, poderá ser concedido suprimento de fundos a servidor, sempre precedido do empenho na dotação própria às despesas a realizar, e que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação, nos seguintes casos:

I para atender despesas eventuais, inclusive em viagem e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento em espécie.

I - para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento;

Il - quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; e

III - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda.

Este artigo foi alterado em 2008, pelo Decreto 6.620, que surgiu no meio da crise dos cartões corporativos como uma forma de resposta do governo às críticas da sociedade. Percebam que foi retirado o “em espécie”.

Não se concederá suprimento de fundos ao servidor que se encontre numa das seguintes situações:

• Responsável por dois suprimentos;

• Que não esteja em efetivo exercício;

• Que não tenha prestado contas de suprimento anterior;

• Declarado em alcance ou que esteja respondendo a inquérito administrativo.

O servidor que o receber deve prestar contas.

§ 2º O servidor que receber suprimento de fundos, na forma deste artigo, é obrigado a prestar contas de sua aplicação, procedendo-se, automaticamente, à tomada de contas se não o fizer no prazo assinalado pelo ordenador da despesa, sem prejuízo das providências administrativas para a apuração das responsabilidades e imposição, das penalidades cabíveis.



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Se não o fizer no prazo será feita a tomada de contas. As despesas com suprimento de fundos serão efetivadas por meio de um cartão corporativo, o chamado Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF).

2.3.4 Cartão Corporativo O Cartão Corporativo do Governo Federal foi concebido pelo Ministério do Planejamento, em parceria com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e com o Banco do Brasil. É uma das medidas de modernização das compras governamentais da União, inserida no Programa de Redução de Custos do PPA 2000-2003.

Além da redução de custos, o cartão proporciona maior transparência no processo de compras, quando por dispensa de licitação (Suprimento de Fundos), promovendo a desburocratização no processo de controle dos gastos da União.

Segundo o Decreto 5.355/05:

Parágrafo único. O CPGF é instrumento de pagamento, emitido em nome da unidade gestora e operacionalizado por instituição financeira autorizada, utilizado exclusivamente pelo portador nele identificado, nos casos indicados em ato próprio da autoridade competente, respeitados os limites deste Decreto.

O Cartão de Pagamentos do Governo Federal também está previsto no Decreto 93.872 de 1986, segundo o qual:

§ 5º As despesas com suprimento de fundos serão efetivadas por meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF.

Este parágrafo foi incluído pelo Decreto nº 6.370, de 2008, que também alterou o Decreto 93.872/86, que passou a dispor:

Art. 2º Sem prejuízo dos demais instrumentos de pagamento previstos na legislação, a utilização do CPGF para pagamento de despesas poderá ocorrer na aquisição de materiais e contratação de serviços enquadrados como suprimento de fundos, observadas as disposições contidas nos arts. 45, 46 e 47 do Decreto no 93.872, de 23 de dezembro de 1986, e regulamentação complementar.

Parágrafo único. Ato conjunto dos Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda poderá autorizar a utilização do CPGF, como forma de pagamento de outras despesas.

Também foram alteradas as hipóteses permitidas para saque. Essa alteração ocorreu no ano passado, depois que se descobriu que o cartão Corporativo estava sendo usado para gastos pessoais, como tapiocas, ursinhos de pelúcia, etc. Segundo a nova redação do decreto 93.872/86

§ 6º É vedada a utilização do CPGF na modalidade de saque, exceto no tocante às despesas:



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I - de que trata o art. 47; e

II - decorrentes de situações específicas do órgão ou entidade, nos termos do autorizado em portaria pelo Ministro de Estado competente e nunca superior a trinta por cento do total da despesa anual do órgão ou entidade efetuada com suprimento de fundos.

Art. 47. A concessão e aplicação de suprimento de fundos, ou adiantamentos, para atender a peculiaridades dos órgãos essenciais da Presidência da República, da Vice-Presidência da República, do Ministério da Fazenda, do Ministério da Saúde, do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça, das repartições do Ministério das Relações Exteriores no exterior, bem assim de militares e de inteligência, obedecerão ao Regime Especial de Execução estabelecido em instruções aprovadas pelos respectivos Ministros de Estado, vedada a delegação de competência.

É meio complicado dizer que foram limitadas as situações de saque, já que as expressões “situações específicas” e “atender a peculiaridades” não são lá muito precisas, são é muito vagas.

Além de outras responsabilidades estabelecidas na legislação e na regulamentação específica, para os efeitos da utilização do CPGF, ao ordenador de despesa caberá:

a. Definir o limite de utilização e o valor para cada portador de cartão; b. Alterar o limite de utilização e de valor; e c. Expedir a ordem para disponibilização dos limites, eletronicamente, junto

ao estabelecimento bancário.

O portador do CPGF é responsável pela sua guarda e uso.

2.3.5 SIASG O Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG) é um conjunto informatizado de ferramentas para operacionalizar internamente o funcionamento sistêmico das atividades inerentes ao Sistema de Serviços Gerais (SISG), quais sejam: gestão de materiais, edificações públicas, veículos oficiais, comunicações administrativas, licitações e contratos, do qual o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP é órgão central normativo.

.

O mesmo Decreto instituiu o SIASG:

Art. 7º Fica instituído o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG), auxiliar do SISG, destinado a sua informatização e operacionalização, com a finalidade de integrar e dotar os órgãos da administração direta, autárquica e fundacional de instrumento de modernização, em todos os níveis, em especial:



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I - o catálogo unificado de materiais e serviços;

II - o cadastramento unificado de fornecedores;

III - o registro de preços de bens e serviços.

Portanto, o SIASG nasceu com o objetivo de auxiliar o SISG nas suas ações. Ele foi concebido para atender às áreas-meio dos ministérios, empregando ferramentas para controlar contratos, licitações, fornecedores etc.

O SIASG é constituído por um conjunto de módulos que realizam procedimentos do processo de compras e contratações. Os módulos estão conectados à plataforma web, o que possibilita o acesso por meio da Internet, e tem como ponto de entrada o portal Comprasnet, no endereço eletrônico www.comprasnet.gov.br.

O Comprasnet é o portal de compras do governo federal. Ele foi lançado em 1997, para publicar eletronicamente os avisos e editais de licitação (de todas as modalidades) e os resumos dos contratos assinados pela Administração Pública Federal. Mais tarde, quando o Decreto n° 3.697, de dezembro de 2000, instituiu o pregão eletrônico, o site Comprasnet passou a ser usado para aquisições em tempo real, operando este novo tipo de licitação.

Vamos ver os módulos do SIASG. Segundo a Instrução Normativa nº 01, de 08 de agosto de 2002:

I. Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF: Registro cadastral único, cujo objetivo é habilitar pessoas físicas e jurídicas cadastradas no Sistema, mediante a apresentação da documentação estipulada nos incisos I, III e IV do art. 27, quando for o caso, combinados com os arts. 28, 29 e 31, todos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, possibilitando a análise quanto à habilitação jurídica, regularidade fiscal e qualificação econômico-financeira.

II. Catálogo de Materiais - CATMAT: Permite a catalogação dos materiais destinados às atividades fins e meios da Administração Pública Federal, de acordo com critérios adotados no Federal Supply Classification e a identificação dos itens catalogados com os padrões de desempenho desejados.

III. Catálogo de Serviços - CATSER: Permite a catalogação dos serviços destinados às atividades fins e meios da Administração Pública Federal, de acordo com critérios adotados no Federal Supply Classification e a identificação dos itens catalogados com os padrões de desempenho desejados.

IV. Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras - SIDEC: Realiza o cadastramento de processos de compras e contratações efetuados pela Administração Pública Federal, em todo o território nacional, e o conseqüente envio eletrônico de matérias relativas aos avisos e editais de licitação, dispensa e inexigibilidade e dos resultados, à Imprensa Nacional, disponibilizando, ainda, no Portal de Compras do Governo Federal - www.comprasnet.gov.br, os avisos, os editais e os resultados de licitações.



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V. Sistema de Preços Praticados - SISPP: Registra os valores praticados nos processos de contratações governamentais, discriminados por unidade de medidas de padrão legal e marcas, com vistas a subsidiar o gestor, a cada processo, na estimativa da contratação e antes da respectiva homologação, para confirmar se o preço a ser contratado é compatível com o praticado pela Administração Pública Federal.

VI. Sistema de Minuta de Empenho - SISME: Possibilita a elaboração da minuta de empenho, no SIASG, com o respectivo envio ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI, gerando a Nota de Empenho.

VII. Sistema de Gestão de Contratos - SICON: Efetua o cadastramento dos extratos de contratos firmados pela Administração Pública Federal e o envio eletrônico, para publicação, pela Imprensa Nacional, bem como o acompanhamento da execução contratual, por intermédio do respectivo cronograma físico-financeiro, disponibilizando- os no COMPRASNET.

VIII. Portal de Compras do Governo Federal - COMPRASNET: Permite o acesso, pela Internet, no endereço www.comprasnet.gov.br, às informações sobre as licitações e contratações da Administração Pública Federal, disponibilizando, ainda, a legislação vigente, os editais, as publicações e opção para o cadastramento dos fornecedores no módulo Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF, e viabilizando o acesso ao SIASG e COMPRASNET, dos usuários dos órgãos públicos que utilizam os sistemas.

Temos ainda o Sistema de Registro de Trechos de Viagens Aéreas (SISPASS), que tem por finalidade proporcionar ao gestor público parâmetros gerenciais a respeito de demandas e gastos com o segmento de passagens aéreas. O objetivo está relacionado com a transparência das atividades do setor e a redução de custos, conforme preconiza o Governo Federal.

A Lei nº 11.178 de 2005 dispôs que:

Art. 21. Os órgãos e entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social deverão disponibilizar no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG informações referentes aos contratos e aos convênios firmados, com a identificação das respectivas categorias de programação.

No Decreto nº 6.170 de 2007 foi instituído o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV):

Art. 13. A celebração, a liberação de recursos, o acompanhamento da execução e a prestação de contas de convênios, contratos de repasse e termos de parceria serão registrados no SICONV, que será aberto ao público, via rede mundial de computadores - Internet, por meio de página específica denominada Portal dos Convênios.

Art. 3º As entidades privadas sem fins lucrativos que pretendam celebrar convênio ou contrato de repasse com órgãos e entidades



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da administração pública federal deverão realizar cadastro prévio no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SICONV, conforme normas do órgão central do sistema.

3 Gestão de contratos e convênios no setor público

3.1 Contratos Administrativos

A Lei 8.666/93 considera contrato todo e qualquer ajuste celebrado entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, por meio do qual se estabelece acordo de vontades, para formação de vínculo e estipulação de obrigações recíprocas.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

A expressão contratos da administração é utilizada, em sentido amplo, para abranger todos os contratos celebrados pela Administração Pública, seja sob o regime de direito público, seja sob regime de direito privado. E a expressão contrato administrativo é reservada para designar tão somente os ajustes que a administração, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito público.

Costuma-se dizer que, nos contratos de direito privado, a Administração se nivela ao particular, caracterizando-se a relação jurídica pelo traço da horizontalidade e que, nos contratos administrativos, a Administração age como poder público, com todo o seu poder de império sobre o particular, caracterizando-se a relação jurídica pelo traço da verticalidade

Podemos afirmar que nos contratos administrativos “atípicos”, não há superioridade da Administração, que fica no mesmo nível do particular. Trata-se de uma relação jurídica caracterizada pela horizontalidade. Um exemplo são os contratos de locação, em que a Administração é locatária, e os contratos bancários firmados entre os particulares e as entidades financeiras estatais.

Já os contratos administrativos propriamente ditos são caracterizados pela verticalidade, já que a Administração faz uso de seu poder de império, colocando-se em posição superior a do particular. Como exemplos, temos os contratos de concessão ou permissão de serviços públicos.

A superioridade da Administração se concretiza por meio de privilégios especiais que detém ao contratar, configurados nas denominadas cláusulas exorbitantes. Tais cláusulas concedem privilégios unilaterais à Administração, colocando-a em posição superior à outra parte. Vamos ver uma questão da ESAF:



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4. (ESAF/TRF/2003) As normas gerais, relativas a contratos administrativos, contidas na Lei nº 8.666/93, assim como as prerrogativas conferidas à Administração, em razão do seu regime jurídico, aplicam-se aos de seguro, de financiamento e de locação (em que o Poder Público seja locatário), no que couber.

Neste tipo de questão temos que tomar cuidado porque o que pode nos derrubar são os detalhes. Embora até pouco tempo atrás a doutrina apontasse a existência das cláusulas exorbitantes apenas nos contratos administrativos propriamente ditos, a Lei 8.666/93 determinou que as cláusulas exorbitantes aplicam-se também, no que couber, aos contratos de direito privado celebrados pela Administração. Vejamos o que diz a Lei 8.666/93:

§ 3º Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que couber: I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado; II - aos contratos em que a Administração for parte como usuária de serviço público.

A questão é CERTA por causa do “no que couber”. Vejamos outra, agora da ESAF:

5. (CESPE/INSS/2001) As chamadas cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos não se aplicam a todos os contratos celebrados pela administração pública.

Essa é errada, por que falta o “no que couber”.

Zanella di Pietro relaciona as seguintes características para os contratos administrativos em sentido restrito:

Presença da Administração como Poder Público; Finalidade Pública; Obediência à forma prescrita em lei; Procedimento Legal; Natureza de contrato de adesão; Natureza intuitu personae; Presença de cláusulas exorbitantes; Mutabilidade.

Considera-se contrato administrativo típico, ou simplesmente contrato administrativo, aquele celebrado pela Administração atuando como Poder Público, na busca da satisfação de interesses públicos e fazendo uso, para tanto, de seu poder de império.



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Não basta que uma das partes seja ente da administração pública para que o contrato seja administrativo, é preciso que este ente atue como Poder Público.

A finalidade pública deve estar presente em todos os atos e contratos da Administração Pública, ainda que regidos pelo direito privado. Às vezes, pode ocorrer que a finalidade direta seja usufruída apenas pelo particular, como ocorre na concessão de uso de sepultura, mas, indiretamente, é sempre o interesse público que a administração tem que ter em vista, sob pena de desvio de poder.

O formalismo estabelece que os contratos administrativos sigam determinadas normas referentes à forma. Apenas em uma hipótese abre a lei margem para o estabelecimento de contratos verbais: quando se tratar de compras de pequena monta e de pronto pagamento feitas em regime de adiantamento, conforme estabelece o parágrafo único do art. 60.

Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento

A Lei também exige que os contratos administrativos mais vultosos sejam formalizados por meio de instrumento de contrato. De acordo com o art. 62, caput, da Lei 8.666/93, o instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e tomada de preços, bem como nos de dispensa e inexigibilidade que se situem nos limites correspondentes àquelas modalidades de licitação.

§ 4º É dispensável o "termo de contrato" e facultada a substituição prevista neste artigo, a critério da Administração e independentemente de seu valor, nos casos de compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica.

Nos demais casos a lei admite que o instrumento de contrato seja substituído por outros instrumentos hábeis para a comprovação da avença, tais como a carta-contrato, a nota de empenho de despesa, a autorização de compra e a ordem de execução de serviço.

A lei estabelece determinados procedimentos obrigatórios para a celebração de contratos e que podem variar de uma modalidade para outra, compreendendo medidas como autorização legislativa, avaliação, motivação, autorização pela autoridade competente, indicação de recursos orçamentários e licitação. A própria CF faz algumas exigências, como a necessidade de licitação para contratos de obras, serviços, compras e alienações, além da concessão de serviços públicos.

Todas as cláusulas dos contratos administrativos são fixadas unilateralmente pela administração. Os contratos administrativos são contratos de adesão, que são aqueles em que uma das partes impõe a maioria ou a totalidade das cláusulas, cabendo à outra apenas concordar ou não com elas, sem possibilidade de alterá-las. Desta forma, nos contratos administrativos a Administração impõe à outra parte, em regra o vencedor de um procedimento licitatório, as cláusulas do acordo, sem que este possa fazer uma contraproposta.



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A celebração de um contrato administrativo pressupõe geralmente a anterior realização de um procedimento licitatório, durante o qual será selecionada não apenas a proposta mais vantajosa para a Administração, mas também uma pessoa, física ou jurídica, que possua condições de levar a bom termo as obrigações especificadas no contrato.

Em vista disso, os contratos administrativos são celebrados intuitu personae, ou seja, o contratado deve executar por suas próprias forças o objeto estipulado, não podendo repassá-la, em princípio, a terceiros. Decorrência direta desta característica dos contratos administrativos é a sua rescisão, como regra, no caso de subcontratação, bem como no caso de falecimento do contratado pessoa física ou de falência do contratado pessoa jurídica.

As cláusulas exorbitantes são as prerrogativas outorgadas com exclusividade à Administração para assegurar a perfeita execução do objeto do contrato e que, portanto, asseguram-lhe uma posição de prevalência sob a outra parte contratante. São denominadas exorbitantes justamente porque extrapolam o direito comum, sendo incomuns ou mesmo inadmissíveis num ajuste firmado apenas por particulares.

Entre as cláusulas exorbitantes, estão os poderes de:

Exigir garantias; Alterar unilateralmente o contrato; Rescindir unilateralmente o contrato; Fiscalização; Aplicação de penalidades; Anulação; Retomada de objeto; Restringir o uso da exceptio non adimpletti contractus.

A restrição ao uso da exceptio non adimpletti contractus significa que o contratado não poderá interromper a prestação do serviço público em virtude de inadimplência da administração.

3.1.1 Cláusulas Necessárias Segundo a Lei 8.666/93:

Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: I - o objeto e seus elementos característicos; II - o regime de execução ou a forma de fornecimento; III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;



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IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica; VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas; VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas; VIII - os casos de rescisão; IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei; X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso; XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor; XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos; XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.

Aqui a Lei determina quais cláusulas todo contrato administrativo deve conter. As três primeiras estão ligadas à licitação, uma vez que o objeto, o regime de execução e a forma de pagamento já foram definidas antes. O inciso XI também reforça esta vinculação, ao exigir uma cláusula vinculando o contrato à licitação que o originou, ou então ao ato que dispensou a licitação, ao convite e a proposta vencedora.

3.1.2 Duração e Prorrogação Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório; II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; III - (VETADO)



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IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.

Entende-se por duração ou prazo de vigência o período em que os contratos firmados produzem direitos e obrigações para as partes contratantes. É vedado o contrato administrativo que tenha prazo de vigência indeterminado.

A lei estabelece que os contratos têm sua vigência limitada aos respectivos créditos orçamentários, de acordo com princípio da anualidade do orçamento. Isso quer dizer que os contratos vigoram até 31 de dezembro do exercício financeiro em que forem formalizados. A lei admite as seguintes exceções:

projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, que podem ser prorrogados, se houver interesse da Administração e previsão no ato convocatório. Exemplo: construção de um hospital de grande porte;

serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por até 60 meses. Exemplo: serviços de limpeza e conservação;

aluguel de equipamentos e utilização de programas de informática, que podem ser prorrogados pelo prazo de até 48 meses. Exemplo: aluguel de computadores.

3.1.3 Alteração O contrato administrativo poder ser alterado nos casos previstos no art. 65 da Lei nº 8.666. Podemos falar em dois tipos de alterações dos contratos: as unilaterais e as por acordo entre as partes.

a) Alteração Unilateral

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I - unilateralmente pela Administração: a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos; b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

A alteração unilateral é prerrogativa da administração, trata-se de uma cláusula exorbitante. Existem dois tipos de alterações unilaterais: qualitativas e quantitativas. Nas qualitativas, é necessária uma adequação técnica do projeto ou das especificações em relação aos seus objetivos. Nas quantitativas, poderá haver tanto um aumento do valor quanto uma redução.



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§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.

A alteração unilateral do contrato só pode ser aplicada às cláusulas que dispõem acerca do objeto do contrato e de sua forma de execução; não podem ser aplicadas às cláusulas econômico-financeiras, que dispõem acerca da remuneração d o contratado. Quando há uma alteração unilateral, as cláusulas econômico-financeiras são revisadas para que se mantenha o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

b) Alteração mediante acordo entre as partes

A alteração por acordo das partes pode ocorrer nas seguintes situações:

quando conveniente a substituição da garantia de execução; quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou

serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;

quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço;

para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando área econômica extraordinária e extracontratual.

c) Equilíbrio Econômico-Financeiro

O equilíbrio econômico-financeiro consiste na manutenção das condições de pagamento estabelecidas inicialmente no contrato, com o objetivo de se manter estável a relação entre as obrigações do contratado e a retribuição da Administração, buscando a justa remuneração do contrato.

O reequilíbrio econômico-financeiro do contrato se justifica em decorrência de:

fato imprevisível, ou previsível porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do que foi contratado;



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caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica (probabilidade de perda concomitante à probabilidade de lucro) extraordinária e extracontratual.

A teoria da imprevisão diz respeito aos fatos extracontratuais, extraordinários e imprevisíveis (ou previsíveis que ocorreram num grau imprevisível) surgidos após a celebração do contrato, que acarretam

maior demora na sua execução, excessiva onerosidade na sua execução para uma das partes, ou mesmo a impossibilidade absoluta de sua execução.

Nos termos da Lei, “fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado”. Segundo Marcelo Alexandrino, “o vínculo obrigatório gerado pelo contrato somente subsiste enquanto inalterado o estado de fato vigente à época da estipulação”.

FATO DO PRÍNCIPE é toda ação estatal GERAL e imprevisível que torne a execução do contrato mais onerosa ou então impossível. Isso autorizando a revisão do contrato. É importante destacar o termo “geral” para que possamos saber a para o FATO DA ADMINISTRAÇÃO, que corresponde a uma ação estatal voltada especificamente para o contrato e que, da mesma forma que o fato do príncipe, impede ou dificulta sua execução.

Vamos ver dois exemplos. O aumento da carga tributária, o que torna mais onerosa a execução do contrato, é um fato do príncipe; um ato mediante o qual o Poder Público ele se apossa de um bem previsto no contrato como destinado à sua execução é um fato da Administração.

d) Repactuação

A repactuação é uma forma de negociação entre a Administração e o contratado, que visa à adequação dos preços contratuais aos novos preços de mercado, prevista no art. 5º do Decreto nº 2.271 de 1997.

Art. 5º Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestação de serviços executados de forma contínua poderão, desde que previsto no edital, admitir repactuação visando a adequação aos novos preços de mercado, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstrarão analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.

A repactuação pode ser utilizada apenas nos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços de natureza contínua Na repactuação de preços deve ser apresentada demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.

A repactuação que vise a aumento da despesa não é permitida antes de decorrido, pelo menos, um ano de vigência do contrato, sendo que o prazo é contado a partir da apresentação da proposta ou da data do orçamento a que a proposta se referir. No



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caso das repactuações subseqüentes à primeira repactuação, o prazo mínimo de um ano conta-se a partir da data da última repactuação.

e) Alterações consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas

Segundo a Decisão 215/1999 do Plenário do TCU:

Nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites de 25% para aumentos no objeto do contrato, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos:

Não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório;

Não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico-financeira do contratado;

Decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial;

Não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos;

Ser necessárias à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes;

Demonstrar-se na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na alínea “a”, supra que as conseqüências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência.

f) Não configuram alteração contratual

§ 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.



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Não são consideradas alterações contratuais:

A alteração do valor contratual decorrente de reajuste de preços previsto no contrato;

As atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas;

O empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido.

3.2 Convênios

O convênio é um dos instrumentos disponíveis para que os entes públicos possam atuar de forma coordenada. Os convênios são instrumentos que permitem a uma determinada pessoa jurídica de direito público, conjugar esforços com outros entes, com vistas à realização de um determinado objetivo que diz com o interesse público.

Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, convênio é uma

Forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração.

O convênio não é uma modalidade de contrato administrativo, apesar de ser um dos instrumentos de que o Poder Público se utiliza para associar-se com outras entidades públicas ou com entidades privadas.

Para Hely Lopes Meirelles, convênios são:

Acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.

Para o autor, uma diferença importante entre o convênio e os contratos é que no primeiro há uma necessária convergência dos interesses entre as partes, ao contrário da noção contratual clássica, que pressupõe o ajuste de interesses opostos das partes.

O TCU já afirmou que nos convênios não há que existir a contraprestação em dinheiro, senão a mútua colaboração. Como conseqüência, enquanto no contrato o valor pago a título de remuneração passa a integra o patrimônio da entidade que o recebeu, sendo irrelevante para o repassador a utilização que será feita do mesmo, no convênio o valor recebido do ente público não perde a natureza de dinheiro público, só podendo ser utilizado para os fins previstos no convênio. Por esta razão a entidade está obrigada a prestar contas de sua utilização não só ao repassador, como também ao Tribunal de Contas.

A CF disciplina a matéria:



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Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Ele trata apenas dos convênios entre entes federados. Um ponto interessante é que é possível a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Já o convênio com entidades privadas não é possível para a delegação de serviços públicos, mas como modalidade de fomento. É normalmente utilizado quando o Poder Público quer incentivar a iniciativa privada de interesse público. Ao invés de o Estado desempenhar, ele mesmo, determinada atividade, opta por incentivar o particular que queira fazê-lo, por meio de auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos, favores fiscais, etc.

O convênio está disciplinado pelo art. 116 da Lei 8.666.

Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

O artigo afirma que aos convênios cabem as disposições da lei, no que couber. Aqui vemos mais uma vez a distinção entre contratos e convênios.

§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações: I - identificação do objeto a ser executado; II - metas a serem atingidas; III - etapas ou fases de execução; IV - plano de aplicação dos recursos financeiros; V - cronograma de desembolso; VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas; VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.

O Decreto 6.170 de 25 de julho de 2007 traz as regras relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. Ele conceitua convênio como:



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Acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação

Vamos ver algumas das regras colocadas pelo Decreto:

É vedada a celebração de convênios e contratos de repasse:

com órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios cujo valor seja inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais); e

com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, dirigente de órgão ou entidade da administração pública de qualquer esfera governamental, ou respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau; e

entre órgãos e entidades da administração pública federal, caso em que deverá ser observado o termo de cooperação, que é instrumento por meio do qual é ajustada a transferência de crédito de órgão da administração pública federal direta, autarquia, fundação pública, ou empresa estatal dependente, para outro órgão ou entidade federal da mesma natureza.

No caso de celebração de convênio com entidades privadas sem fins lucrativos, a lei coloca como uma possibilidade, e não obrigação, a realização de chamamento público, a critério do órgão ou entidade concedente, visando à seleção de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste. Tal chamamento público deverá estabelecer critérios objetivos visando à aferição da qualificação técnica e capacidade operacional do convenente para a gestão do convênio. As entidades privadas sem fins lucrativos que pretendam celebrar convênio devem ser cadastradas previamente no SICONV, um dos módulos do SIASG.

Constitui cláusula necessária em qualquer convênio dispositivo que indique a forma pela qual a execução do objeto será acompanhada pelo concedente e a forma de acompanhamento deverá ser suficiente para garantir a plena execução física do objeto.

As transferências financeiras para órgãos públicos e entidades públicas e privadas, decorrentes da celebração de convênios e contratos de repasse, serão feitas exclusivamente por intermédio de instituição financeira controlada pela União, que poderá atuar como mandatária desta para execução e fiscalização.

A STN também normatizou os convênios, por meio da Instrução Normativa nº 01 de 1997. O conceito de convênio na IN é:



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instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;

O convênio conterá, expressa e obrigatoriamente, cláusulas estabelecendo:

I. o objeto e seus elementos característicos com a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do que se pretende realizar ou obter, em consonância com o Plano de Trabalho, que integrará o Convênio independentemente de transcrição;

II. a obrigação de cada um dos partícipes, inclusive a contrapartida, de responsabilidade do convenente, que deve ser aportada, proporcionalmente, de acordo com o cronograma de liberação das parcelas de recursos federais do convênio;

III. a vigência, que deverá ser fixada de acordo com o prazo previsto para consecução do objeto do convênio, em função das metas estabelecidas, e as demais exigências legais aplicáveis;

IV. a obrigação do concedente de prorrogar “de ofício” a vigência do convênio, quando houver atraso na liberação dos recursos, limitada a prorrogação ao exato período do atraso verificado;

V. a prerrogativa da União, exercida pelo órgão ou entidade responsável pelo programa, de conservar a autoridade normativa e exercer controle e fiscalização sobre a execução, bem como de assumir ou transferir a responsabilidade pelo mesmo, no caso de paralisação ou de fato relevante que venha a ocorrer, de modo a evitar a descontinuidade do serviço;

VI. a classificação funcional-programática e econômica da despesa, mencionando-se o número e data da Nota de Empenho ou Nota de Movimentação de Crédito;

VII. a liberação de recursos, obedecendo ao cronograma de desembolso constante do Plano de Trabalho;

VIII. a obrigatoriedade de o convenente apresentar relatórios de execução físico-financeira e prestar contas dos recursos recebidos, no prazo máximo de sessenta dias, contados da data do término da vigência, observada a forma prevista nesta Instrução Normativa e salvaguardada a obrigação de prestação parcial de contas;

IX. a definição do direito de propriedade dos bens remanescentes na data da conclusão ou extinção do instrumento, e que, em razão deste, tenham sido adquiridos, produzidos, transformados ou construídos, respeitado o disposto na legislação pertinente;



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X. a faculdade aos partícipes para denunciá-lo ou rescindi-lo, a qualquer tempo, imputando-se-lhes as responsabilidades das obrigações decorrentes do prazo em que tenham vigido e creditando-se-lhes, igualmente os benefícios adquiridos no mesmo período;

XI. a obrigatoriedade de restituição de eventual saldo de recursos, inclusive os rendimentos da aplicação financeira, ao concedente ou ao Tesouro Nacional, conforme o caso, na data de sua conclusão ou extinção;

XII. o compromisso do convenente de restituir ao concedente o valor transferido atualizado monetariamente, desde a data do recebimento, acrescido de juros legais, na forma da legislação aplicável aos débitos para com a Fazenda Nacional, nos seguintes casos:

a) quando não for executado o objeto da avença;

b) quando não for apresentada, no prazo exigido, a prestação de contas parcial ou final; e

c) quando os recursos forem utilizados em finalidade diversa da estabelecida no convênio.

XIII. o compromisso de o convenente recolher à conta do concedente o valor, atualizado monetariamente, na forma prevista no inciso anterior, correspondente ao percentual da contrapartida pactuada, não aplicada na consecução do objeto do convênio;

XIV. o compromisso do convenente de recolher à conta do concedente o valor correspondente a rendimentos de aplicação no mercado financeiro, referente ao período compreendido entre a liberação do recurso e sua utilização, quando não comprovar o seu emprego na consecução do objeto ainda que não tenha feito aplicação;

XV. a indicação, quando for o caso, de cada parcela da despesa relativa à parte a ser executada em exercícios futuros, com a declaração de que serão indicados em Termos Aditivos, os créditos e empenhos ou nota de movimentação de crédito para sua cobertura;

XVI. a indicação de que os recursos, para atender às despesas em exercícios futuros, no caso de investimento, estão consignados no plano plurianual, ou em prévia lei que o autorize e fixe o montante das dotações, que, anualmente, constarão do orçamento, durante o prazo de sua execução;

XVII. as obrigações do interveniente e do executor, quando houver;

XVIII. o livre acesso de servidores do Sistema de Controle Interno ao qual esteja subordinado o concedente, a qualquer tempo e lugar, a todos os atos e fatos relacionados direta ou indiretamente com o instrumento pactuado, quando em missão de fiscalização ou auditoria;

XIX. o compromisso do convenente de movimentar os recursos em conta bancária específica, quando não integrante da conta única do Governo Federal;



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XX. a indicação do foro para dirimir dúvidas decorrentes de sua execução.

XXI. a obrigatoriedade de o concedente comunicar ao convenente e ao chefe do poder executivo (governador ou prefeito) do ente beneficiário do convênio qualquer situação de irregularidade relativa à prestação de contas do uso dos recursos envolvidos que motive suspensão ou impedimento de liberação de novas parcelas, caso não haja regularização no período de até trinta dias, contados a partir do evento.

4 Questões Comentadas

1. (ESAF/EPPGG/2008) As afirmativas a seguir se referem ao Plano Plurianual (PPA). I. É um instrumento mediador entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos a cada exercício. II. O elemento organizativo central do PPA é o Programa, entendido como um conjunto articulado de ações orçamentárias, na forma de projetos, atividades e operações especiais, e ações não-orçamentárias, com intuito de alcançar um objetivo específico. III. O impacto dos programas é analisado anualmente a partir de avaliações externas conduzidas por uma equipe de especialistas independentes. IV. É revisto periodicamente, adotando a estratégia de programação deslizante (Rolling Plan). Estão corretas: a) As afirmativas I, II, III e IV. b) Apenas as afirmativas I, II e IV. c) Apenas as afirmativas I, II e III. d) Apenas as afirmativas II, III e IV. e) Apenas as afirmativas I e II.

A primeira afirmação foi tirada da mensagem presidencial do PPA 2008-2011, que está na leitura sugerida. Segundo a mensagem:

O planejamento da ação governamental no horizonte de curto, médio e longo prazos é uma exigência sem a qual a Estratégia de Desenvolvimento não se viabiliza. O PPA, como um dos instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal, organiza os principais objetivos, diretrizes e metas da Administração Pública Federal (APF) para o período de quatro anos e deve orientar os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Nesse sentido, o PPA é um instrumento de planejamento mediador



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entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos a cada exercício.

A segunda afirmação também está na mensagem presidencial:

O elemento organizativo central do PPA é o Programa, entendido como um conjunto articulado de ações orçamentárias, na forma de projetos, atividades e operações especiais, e ações não-orçamentárias, com intuito de alcançar um objetivo específico. Os programas estruturam o planejamento da ação governamental para promover mudanças em uma realidade concreta, sobre a qual o Programa intervém, ou para evitar que situações ocorram de modo a gerar resultados sociais indesejáveis. Os programas também funcionam como unidades de integração entre o planejamento e o orçamento.

A terceira afirmação é incorreta. De acordo com o Decreto 5.233/2004, o PPA deve ser permanentemente monitorado avaliado e revisto, se for o caso, por uma Comissão de Monitoramento e Avaliação instituída no MPOG. Assim, o impacto dos programas também é analisado anualmente a partir de avaliações internas conduzidas por uma equipe de especialistas independentes daqueles que o elaboram.

Vimos que a programação deslizante foi introduzida com o objetivo de permitir que o PPA seja revisto considerando o horizonte de quatro anos. A quarta afirmação é correta.

Gabarito: B.

2. (ESAF/TCU/2006) O orçamento-programa é entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a única opção incorreta em relação a orçamento-programa. a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa. b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades.

A letra “A” é correta. A característica principal do orçamento-programa é a integração ou vinculação entre o planejamento (Plano Plurianual) e o orçamento (Lei Orçamentária Anual).



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A letra “B” é correta. Na elaboração da proposta orçamentária, todos as atividades e programas de trabalho a serem executados devem contemplar obrigatoriamente: quanto custa? (Dispêndio financeiro), para que os recursos são alocados? (finalidade) e por quê fazer? (Fundamentação).

A letra “C” é correta. O orçamento atua em conformidade com o PPA, um plano de médio prazo.

A letra “D” é a incorreta. No processo de elaboração do orçamento-programa é enfatizado o objetivo do gasto e não, o objeto do gasto. A ênfase no objetivo do gasto significa, por exemplo, se uma determinada despesa atende ou não aos objetivos do órgão. A ênfase no objeto de gasto significa apenas o quanto gastou e em que foi gasto o dinheiro público.

A letra “E” é correta. No processo de elaboração do orçamento-programa utiliza-se o critério técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. As diretrizes são estabelecidas no plano plurianual e as prioridades, na lei de diretrizes orçamentárias.

Gabarito: D.

3. (ESAF/MPOG/2003) O Orçamento-programa é definido como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. No Brasil, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito. O orçamento-programa não permite: a) estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal. b) proporcionar interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho. c) atribuir responsabilidade ao administrador. d) atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas. e) identificar duplicidade de esforços.

Todas as opções acima são premissas básicas do orçamento-programa, exceto estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal. A função de metas e prioridades da Administração Pública Federal é da LDO.

Gabarito: A.

4. (ESAF/EPPGG/2008) As frases a seguir referem-se à ordem orçamentária e financeira estabelecida pela legislação vigente. Classifique as opções em Verdadeiras (V) ou Falsas (F).



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( ) As despesas a serem realizadas pelo governo devem fazer parte de um programa do Plano Plurianual e não podem contrariar nenhuma das disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias; ( ) É vedada a realização de qualquer despesa que não seja prevista explicitamente na Lei Orçamentária Anual aprovada pelo Congresso Nacional; ( ) Após a aprovação da Lei Orçamentária Anual, será elaborado o decreto de programação financeira e orçamentária pelo órgão central de programação financeira, com o planejamento detalhado das despesas a serem realizadas em cada unidade administrativa, inclusive suas unidades supervisionadas; ( ) Toda alteração em programa governamental deverá ser acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro no qüinqüênio subseqüente, em conformidade com os princípios da programação deslizante. Indique a opção correta. a) F, F, V, V b) V, F, F, F c) V, F, V, F d) V, V, F, V e) V, F, V, V

A regra geral é que as despesas realizadas pelo governo devem estar alocadas em um programa do PPA e não podem contrariar nenhuma das disposições da LDO. A primeira afirmação é verdadeira.

A legislação veda a realização de despesa que não esteja prevista na LOA. Contudo, essa regra não é absoluta, mesmo porque as despesas imprevisíveis e urgentes podem ser realizadas mesmo não estando prevista na LOA. Nessa situação o governo abre crédito adicional extraordinário por medida provisória, no caso da União ou nos estados que a constituição permite a edição de MP.

Também os créditos adicionais especiais são abertos para a realização de despesas não previstas na LOA. É importante entender que as despesas realizadas através de créditos extraordinários podem ou não estar contempladas na LOA. Isso porque os fundamentos para abertura de créditos extraordinários são a imprevisibilidade e urgência do gasto. A segunda afirmação é falsa.

Segundo a LRF:

Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Após a aprovação da LOA, será elaborado o decreto de programação financeira e orçamentária pelo Chefe do Poder Executivo, com o planejamento detalhado das



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despesas a serem realizadas em cada unidade orçamentária, inclusive suas unidades supervisionadas. A terceira afirmação é falsa.

Toda alteração em programa governamental deverá ser acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício a que se refere e nos dois subseqüentes, em conformidade com os princípios da programação deslizante. A quarta afirmação é falsa.

Gabarito B.

5. (ESAF/APO/2008) O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do planejamento governamental. Identifique a única opção incorreta no que diz respeito ao planejamento governamental. a) O planejamento governamental estratégico tem como documento básico o Plano Plurianual. b) A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal e, ainda, o orçamento das autoridades monetárias e das empresas financeiras de economia mista. c) O planejamento governamental operacional tem como instrumentos a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento. d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. e) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e possui a denominação de LOA por ser a consignada pela Constituição Federal.

A letra “A” foi dada como correta, mas não vejo desta forma. Segundo a mensagem presidencial do PPA 2008-2011:

O PPA é um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos a cada exercício.

Portanto, acima do PPA, existem os planos de longo prazo. O PPA é intermediário entre esses planos e o orçamento. Assim, não vejo o PPA como o documento básico do planejamento estratégico do governo.

A letra “B” é errada. Segundo a CF/88:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;



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II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A letra “C” é certa. No entanto, dentro do próprio PPA temos planejamento operacional. Segundo o Decreto 6.601/2008:

Art. 1º A gestão do PPA, para o quadriênio 2008-2011, orientada para resultados, segundo os princípios de eficiência, eficácia e efetividade, compõe-se dos níveis estratégico e tático-operacional.

§ 1º O nível estratégico do PPA compreende os objetivos de governo e os objetivos setoriais.

§ 2º O nível tático-operacional do PPA compreende os programas e ações.

A letra “D” é certa. Segundo a CF:


A letra “E” é certa. Segundo a CF:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: III - os orçamentos anuais. § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

Gabarito: B.

6. (ESAF/PSS/2008) Segundo a Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO deverá: a) definir o montante dos créditos destinados a investimentos. b) demonstrar os gastos de capital do exercício anterior. c) autorizar a realização de operações de créditos pelos entes da federação. d) definir as metas e prioridades da administração pública, para o exercício subseqüente. e) determinar as alterações necessárias no Plano Plurianual.



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Segundo a CF:


A LDO define as metas e prioridades para o exercício subseqüente.

Gabarito: D.

7. (CESPE/TCE-RN-Procurador/2002) No que se refere ao PPA, julgue os itens subseqüentes e classifique as opções em Verdadeiras (V) ou Falsas (F). ( ) Em conformidade com a Constituição da República, o PPA terá vigência de quatro anos, independentemente da duração do mandato do chefe do Poder Executivo. ( ) Devem ser compatíveis com o PPA tanto os projetos de lei orçamentária quanto as emendas em relação a esses projetos que forem aprovadas. ( ) Para serem aprovadas, as emendas à LDO devem ser compatíveis com o PPA. ( ) Para que um investimento público possa ser iniciado, é indispensável que esteja previsto no PPA, caso seu montante supere o valor mínimo previsto em lei complementar. ( ) O início de um investimento plurianual determinado pelo chefe do Poder Executivo pode acarretar processo que leve à perda do mandato, caso o referido investimento não esteja previsto no PPA. Indique a opção correta. a) F, F, V, V, F b) F, V, F, F, V c) F, V, V, F, V d) V, V, V, F, V e) V, F, V, F, V

Segundo o ADCT da CF/88:

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;



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Portanto, se o mandato presidencial for de cinco anos, o PPA terá vigência de cinco anos, já que ele deve viger até o primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente. A letra “A” é errada porque não é “independentemente da duração do mandato do chefe do Poder Executivo”.

As letras “B” e “C” são verdadeiras. Tanto a LDO quanto a LOA, e suas emendas, devem ser elaboradas conforme as disposições do PPA.

A letra “D” é falsa. O investimento só deverá aparecer no PPA caso ultrapasse o exercício financeiro.

A letra “E” é verdadeira porque a execução de um investimento que ultrapasse o exercício financeiro sem estar previsto no PPA configura crime de responsabilidade.

Gabarito: C.

8. (ESAF/STN/2008) Assinale a opção correta, a respeito dos créditos adicionais. a) Os créditos suplementares somente podem ser abertos em razão de excesso de arrecadação ou por cancelamento de créditos consignados na Lei Orçamentária Anual. b) Os créditos especiais podem ser reabertos no exercício seguinte pelos saldos remanescentes, caso o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício. c) Na abertura de créditos extraordinários, a indicação da fonte dos recursos é dispensada, caso haja grave ameaça à ordem pública. d) Os créditos suplementares não necessitam de autorização legislativa para serem abertos, quando a abertura decorrer de calamidade pública. e) O cancelamento de restos a pagar é fonte para a abertura de créditos adicionais.

A letra “A” é errada. Segundo a Lei 4.320/64:

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. § 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos: I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; II - os provenientes de excesso de arrecadação; III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.



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A letra “B” é correta. Segundo o art. 167 da CF/88:


A letra “C” é errada. Não é necessária a indicação dos recursos na abertura de créditos extraordinários, apenas para os especiais e suplementares. Não é necessária calamidade pública para que não se indique.

A letra ‘D” é errada. São os créditos extraordinários que são abertos em função de calamidade pública.

A letra “E” é errada. As fotnes estão no art. 43 visto acima. O cancelamento de Restos a Pagar só poderá ser utilizado como fonte para abertura de créditos adicionais no exercício seguinte ao do cancelamento, se de tal anulação resultar 'superávit' financeiro.

Gabarito: B.

9. (ESAF/TCU/2006) Consoante o disposto na Lei Federal n. 4.320/64 a receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. Aponte a opção falsa com relação a esse tema. a) As Receitas de Capital são as provenientes de operações de crédito, cobrança de multas e juros de mora, alienação de bens, de amortização de empréstimos concedidos, de indenizações e restituições, de transferências de capital e de outras receitas de capital. b) São Receitas Correntes as receitas tributárias, patrimonial, agropecuária, industrial, de contribuições, de serviços e diversas e, ainda, as transferências correntes. c) Os tributos são receitas que a doutrina classifica como derivadas. d) Conceitua-se como Receita Tributária a resultante da cobrança de tributos pagos pelos contribuintes em razão de suas atividades, suas rendas e suas propriedades. e) Será considerada Receita de Capital o superávit do Orçamento Corrente, segundo disposição da Lei Federal n. 4.320/64.

A opção falsa é a letra ‘A’. As receitas de multas e juros de mora e as de indenizações e restituições não são receitas de capital, mas sim correntes. As demais opções são verdadeiras.

Gabarito: A.



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10. (ESAF/EPPGG/2008) Sobre o modelo de gestão do Plano Plurianual, não é correto afirmar que: a) atribui a função de gerente de programa ao titular da unidade administrativa, à qual o programa está vinculado. b) confere ao gerente de programa a função de buscar mecanismos inovadores para financiamento do programa. c) incorpora mecanismos de gerenciamento dos riscos envolvidos nos programas e ações governamentais. d) atribui ao coordenador da ação a função de estimar e avaliar o custo da ação e os benefícios esperados. e) considera o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social como o órgão que coordena o monitoramento e avaliação das ações orçamentárias.

A letra “A” é correta. Segundo o Decreto 6.601/2008, que trata do PPA 2008-2011:

§ 2º O Gerente de Programa é o titular da unidade administrativa à qual o programa está vinculado e o Coordenador de Ação, da unidade administrativa à qual se vincula a ação nos termos do caput.

A letra “B” é correta. Vimos que compete ao gerente de programa:

a) gerenciar a execução do Programa, observando os seus objetivos e a execução eficiente dos recursos alocados;

b) monitorar a execução do conjunto das ações do Programa;

c) buscar mecanismos inovadores para financiamento e gestão do Programa;

d) gerir as restrições que possam influenciar o desempenho do Programa;

e) validar e manter atualizadas as informações da gestão de restrições e dos dados gerais do Programa sob sua responsabilidade, mediante alimentação do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan);

f) promover a avaliação do Programa quanto à sua concepção, implementação e resultados.

A letra “C” é correta. Vimos que a gestão de riscos assume um papel fundamental na gestão do novo PPA. Uma ação com natureza de projeto, por exemplo, pode sofrer impactos na sua execução de natureza legal, técnica, orçamentária, financeira, política, dentre outras, capazes de gerar atrasos no seu cronograma ou mesmo inviabilizá-la. Nesse caso, os prejuízos sociais são grandes, pois fica o Poder Público incapaz de cumprir com o planejado e gerar o bem ou o serviço a população beneficiária. O sistema de monitoramento das ações e dos programas do PPA incorporará a análise de risco para evitar que isso ocorra. A análise compreende a identificação, análise qualitativa (natureza, relevância e impacto potencial do risco), análise quantitativa (probabilidade do risco), plano de resposta e monitoramento da evolução do risco.



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A letra “D” é correta. Vimos que compete ao coordenador da ação:

a) viabilizar a execução e o monitoramento de uma ou mais ações do Programa;

b) responsabilizar-se pela obtenção do produto expresso na meta física da ação;

c) utilizar os recursos de forma eficiente, segundo normas e padrões mensuráveis;

d) gerir as restrições que possam influenciar a execução da ação;

e) estimar e avaliar o custo da ação e os benefícios esperados;

f) efetivar o registro do desempenho físico, da gestão de restrições e dos dados gerais das ações sob sua responsabilidade no SIGPlan.

A letra “E” é errada, é o MPOG que coordena.

Gabarito: E.

11. (ESAF/CGU/2008) Considerando a premissa constitucional de elaboração do Plano Plurianual – PPA, o Governo Federal desde 1998 vem adotando ações no sentido de organizar a forma de elaboração e gestão do PPA e consolidou conceitos em relação ao Ciclo de Gestão do PPA. Segundo o previsto na legislação federal, indique a opção correta. a) O Ciclo de Gestão do PPA é um conjunto de eventos integrados que viabilizam o alcance dos objetivos de governo e compreende os processos de elaboração da programação orçamentária, a implementação, o monitoramento, a avaliação e a revisão dos projetos. b) A Revisão do PPA se traduz no contínuo acompanhamento da implementação do Plano, referenciado na estratégia de desenvolvimento e nos desafios, com o objetivo de subsidiar a alocação dos recursos, identificar e superar restrições sistêmicas, corrigir rumos, sistematizar elementos para subsidiar os processos de avaliação e revisão, e, assim, contribuir para a obtenção dos resultados globais desejados. c) Na fase de Elaboração do PPA, acontece a definição de orientações estratégicas, diretrizes e objetivos estruturados em programas com vistas ao alcance do projeto de Governo. d) O Monitoramento do PPA é o processo sistemático de aferição periódica dos resultados e da aplicação dos recursos, segundo os critérios de efi ciência, efi cácia e efetividade, permitindo o aperfeiçoamento do Plano Plurianual e o alcance dos objetivos de governo. e) Na fase da Avaliação do PPA, adequa-se o Plano às mudanças internas e externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da alteração, exclusão ou inclusão de programa, resultante do processo de avaliação.



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A letra “A” é errada. O ciclo de gestão do PPA é composto pelas etapas de elaboração, implementação, monitoramento, avaliação e revisão dos programas. A elaboração da programação orçamentária ocorre depois de aprovada a LOA.

A letra “B” é errada, traz o conceito de monitoramento.

A letra “C” é certa. A elaboração do PPA é o processo de concepção de orientações estratégicas, diretrizes e objetivos estruturados em programas com vistas ao alcance do projeto de Governo.

A letra “D” é errada, ela traz o conceito de avaliação do PPA, e não monitoramento.

A letra “E” é errada, traz o conceito de Revisão do PPA, e não avaliação.

Gabarito: C.

12. (ESAF/EPPGG/2008) Julgue as afirmativas abaixo como Verdadeiras (V) ou Falsas (F). ( ) A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública. ( ) Entre as modalidades de licitação para compra de bens e serviços, destacam-se: concorrência, tomada de preços, pregão e convite. ( ) Pregão é a modalidade de licitação utilizada para aquisição de bens e serviços cujos padrões de desempenho possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. ( ) A lei prevê que nos casos de emergência ou calamidade pública a licitação é dispensável. Indique a opção correta. a) F, F, V, V b) F, F, F, F c) V, F, V, F d) V, V, V, V e) F, F, V, F

A primeira afirmação é verdadeira. Segundo o TCU:

A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes.

A segunda afirmação é verdadeira. As modalidades de licitação constantes da 8.666 são:



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Concorrência; Tomada de preços; Convite; Concurso; Leilão.

Não previstas na Lei 8.666 ainda temos o pregão e a consulta, esta específica das agências reguladoras.

A terceira afirmação é verdadeira:

Art. 2º Pregão é a modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública, por meio de propostas de preços escritas e lances verbais.

Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.

A quarta afirmação é verdadeira. Segundo a Lei 8.666:

Art. 24. É dispensável a licitação:

IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos;

Gabarito: D.

13. (ESAF/MPU/2004) A legislação das agências reguladoras estabeleceu a possibilidade de se utilizar, para a aquisição de bens e contratação de serviços por essas entidades, uma modalidade especial de licitação, prevista tão-somente para essa categoria organizacional. Tal modalidade denomina-se: a) pregão b) consulta c) convite d) credenciamento



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e) registro de preços


Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento próprio.

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações referentes a obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos deverão observar as normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública.

Gabarito: B.

14. (ESAF/EPPGG/2008) Sobre os contratos firmados no setor público, indique a opção correta. a) Todos os contratos deverão ser firmados na forma de instrumento particular, sendo regidos pelas normas do Direito comum. b) Nos contratos, estão vedadas as chamadas cláusulas exorbitantes, que garantem prerrogativas excepcionais a uma das partes. c) O reequilíbrio econômico-financeiro do contrato pode apenas ser solicitado pela Administração Pública em função da ocorrência de fatos retardadores da execução do que foi contratado. d) O contratado poderá subcontratar parte do serviço ou fornecimento, conforme o previsto e explicitado no ato convocatório e no contrato. e) Estão vedados a repactuação do contrato e o reajuste dos preços contratuais.

A letra “A” é incorreta porque os contratos no setor público são regidos pelo Direito Público, e não Comum, fora os contratos em que não há superioridade da Administração, que fica no mesmo nível do particular. Um exemplo são os contratos de locação, em que a Administração é locatária, e os contratos bancários firmados entre os particulares e as entidades financeiras estatais.

A letra “B” é incorreta. As cláusulas exorbitantes são comuns nos contratos administrativos, concedendo privilégios unilaterais à Administração, colocando-a em posição superior à outra parte.

A letra “C” é incorreta. Vimos que as alterações contratuais podem ser unilaterais ou por acordo entre as partes. O reequilíbrio econômico financeiro é do segundo tipo.

A letra “D” é correta. Segundo a Lei 8.666:



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Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração.

A letra “E” é incorreta. A repactuação é possível, ela visa à adequação dos preços contratuais aos novos preços de mercado, prevista no art. 5º do Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997.

Art. 5º Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestação de serviços executados de forma contínua poderão, desde que previsto no edital, admitir repactuação visando a adequação aos novos preços de mercado, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstrarão analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.

Gabarito: D.

15. (ESAF/STN/2008) O regime jurídico dos contratos administrativos instituído pela Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, confere à Administração certas prerrogativas em relação a eles. São prerrogativas da Administração Pública frente a seus contratos, exceto: a) modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado. b) fiscalizar-lhes a execução. c) aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste. d) exigir o cumprimento do contrato, sem alteração das condições inicialmente pactuadas, independente da ocorrência de álea econômica ou administrativa. e) rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados na lei.

Vimos que o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato se justifica em decorrência de:

fato imprevisível, ou previsível porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do que foi contratado;

caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica (probabilidade de perda concomitante à probabilidade de lucro) extraordinária e extracontratual.

Portanto, a Administração não pode exigir o cumprimento do contrato, se alteração das condições, em caso de álea econômica ou administrativa. A álea administrativa corresponde aos atos da Administração não como parte da relação contratual, mas sim como ente no exercício de seu poder extroverso A tais situações se aplica a teoria do fato do príncipe. A álea econômica corresponde a fatos globalmente considerados, conjunturais, naturais, cuja etiologia acaba por ser desconhecida, tais como as crises



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econômicas, desastres naturais e oscilações de câmbio. A tais situações se aplica a teoria da imprevisão. A letra “D” é a errada.

As demais são cláusulas exorbitantes. Vamos rever algumas que vimos na aula:

Exigir garantias; Alterar unilateralmente o contrato; Rescindir unilateralmente o contrato; Fiscalização; Aplicação de penalidades; Anulação; Retomada de objeto; Restringir o uso da exceptio non adimpletti contractus.

Gabarito: D.

16. (ESAF/EPPGG/2008) Sobre os convênios firmados no setor público, indique a opção correta. a) Os convênios deverão ser obrigatoriamente firmados por meio de portaria ministerial. b) Os convênios deverão conter cláusula estabelecendo a liberação de recursos, obedecendo ao cronograma de desembolso constante do Plano de Trabalho. c) Estão vedadas, nos termos da lei, as doações dos bens adquiridos com a utilização de recursos recebidos mediante convênios com Estados, Distrito Federal e Municípios. d) No âmbito da Administração Pública Federal, as regras básicas que disciplinam a celebração de convênios de natureza financeira são ditadas por Portaria da Controladoria-Geral da União (CGU). e) O contrato de repasse é o instrumento utilizado pelo Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) para formalizar descentralização de recursos nos termos dos convênios previamente firmados.

A letra “A” é errada. Conforme definição do Decreto 6.170/2007, convênio é:

Acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações

Portanto, não é obrigatória a edição de Portaria Ministerial, mas “qualquer instrumento”. A letra “B” é a correta. Segundo a IN 01/97 da STN:

Art. 7º O convênio conterá, expressa e obrigatoriamente, cláusulas estabelecendo:



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VII - a liberação de recursos, obedecendo ao cronograma de desembolso constante do Plano de Trabalho

A letra “C” é errada, pois é possível a doação. Segundo a IN 01/1997:

Art. 26. Quando o convênio compreender a aquisição de equipamentos e materiais permanentes, será obrigatória a estipulação do destino a ser dado aos bens remanescentes na data da extinção do acordo ou ajuste. Parágrafo único. Os bens materiais e equipamentos adquiridos com recursos de convênios com estados, Distrito Federal ou municípios poderão, a critério do Ministro de Estado, ou autoridade equivalente, ou do dirigente máximo da entidade da administração indireta, ser doados àqueles entes quando, após a consecução do objeto do convênio, forem necessários para assegurar a continuidade de programa governamental, observado o que, a respeito, tenha sido previsto no convênio.

A letra “D” é errada porque é Instrução Normativa da STN..

A letra “E” é errada. O contrato de repasse é conceituado pelo Decreto 6.170/2007:

II - contrato de repasse - instrumento administrativo por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, atuando como mandatário da União;

Trata-se de um instrumento muito semelhante ao convênio, só que aqui há a intermediação de uma instituição financeira oficial. O órgão federal competente para a execução de determinado programa ou projeto firma termo de cooperação com instituição ou agência financeira oficial federal,que passa a atuar como mandatária da União, e que por sua vez, celebra o contrato de repasse com o Estado, Distrito Federal ou Município.

As OSCIPs têm como instrumento mediador de sua relação com o poder público o Termo de Parceria.

Gabarito: B.

5 Lista das Questões

1. (ESAF/EPPGG/2008) As afirmativas a seguir se referem ao Plano Plurianual (PPA). I. É um instrumento mediador entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos a cada exercício.



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II. O elemento organizativo central do PPA é o Programa, entendido como um conjunto articulado de ações orçamentárias, na forma de projetos, atividades e operações especiais, e ações não-orçamentárias, com intuito de alcançar um objetivo específico. III. O impacto dos programas é analisado anualmente a partir de avaliações externas conduzidas por uma equipe de especialistas independentes. IV. É revisto periodicamente, adotando a estratégia de programação deslizante (Rolling Plan). Estão corretas: a) As afirmativas I, II, III e IV. b) Apenas as afirmativas I, II e IV. c) Apenas as afirmativas I, II e III. d) Apenas as afirmativas II, III e IV. e) Apenas as afirmativas I e II.

2. (ESAF/TCU/2006) O orçamento-programa é entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a única opção incorreta em relação a orçamento-programa. a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa. b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades.

3. (ESAF/MPOG/2003) O Orçamento-programa é definido como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. No Brasil, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito. O orçamento-programa não permite: a) estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal. b) proporcionar interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho. c) atribuir responsabilidade ao administrador. d) atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas. e) identificar duplicidade de esforços.



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4. (ESAF/EPPGG/2008) As frases a seguir referem-se à ordem orçamentária e financeira estabelecida pela legislação vigente. Classifique as opções em Verdadeiras (V) ou Falsas (F). ( ) As despesas a serem realizadas pelo governo devem fazer parte de um programa do Plano Plurianual e não podem contrariar nenhuma das disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias; ( ) É vedada a realização de qualquer despesa que não seja prevista explicitamente na Lei Orçamentária Anual aprovada pelo Congresso Nacional; ( ) Após a aprovação da Lei Orçamentária Anual, será elaborado o decreto de programação financeira e orçamentária pelo órgão central de programação financeira, com o planejamento detalhado das despesas a serem realizadas em cada unidade administrativa, inclusive suas unidades supervisionadas; ( ) Toda alteração em programa governamental deverá ser acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro no qüinqüênio subseqüente, em conformidade com os princípios da programação deslizante. Indique a opção correta. a) F, F, V, V b) V, F, F, F c) V, F, V, F d) V, V, F, V e) V, F, V, V

5. (ESAF/APO/2008) O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do planejamento governamental. Identifique a única opção incorreta no que diz respeito ao planejamento governamental. a) O planejamento governamental estratégico tem como documento básico o Plano Plurianual. b) A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal e, ainda, o orçamento das autoridades monetárias e das empresas financeiras de economia mista. c) O planejamento governamental operacional tem como instrumentos a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento. d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. e) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e possui a denominação de LOA por ser a consignada pela Constituição Federal.

6. (ESAF/PSS/2008) Segundo a Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO deverá: a) definir o montante dos créditos destinados a investimentos. b) demonstrar os gastos de capital do exercício anterior. c) autorizar a realização de operações de créditos pelos entes da federação.



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d) definir as metas e prioridades da administração pública, para o exercício subseqüente. e) determinar as alterações necessárias no Plano Plurianual.

7. (CESPE/TCE-RN-Procurador/2002) No que se refere ao PPA, julgue os itens subseqüentes e classifique as opções em Verdadeiras (V) ou Falsas (F). ( ) Em conformidade com a Constituição da República, o PPA terá vigência de quatro anos, independentemente da duração do mandato do chefe do Poder Executivo. ( ) Devem ser compatíveis com o PPA tanto os projetos de lei orçamentária quanto as emendas em relação a esses projetos que forem aprovadas. ( ) Para serem aprovadas, as emendas à LDO devem ser compatíveis com o PPA. ( ) Para que um investimento público possa ser iniciado, é indispensável que esteja previsto no PPA, caso seu montante supere o valor mínimo previsto em lei complementar. ( ) O início de um investimento plurianual determinado pelo chefe do Poder Executivo pode acarretar processo que leve à perda do mandato, caso o referido investimento não esteja previsto no PPA. Indique a opção correta. a) F, F, V, V, F b) F, V, F, F, V c) F, V, V, F, V d) V, V, V, F, V e) V, F, V, F, V

8. (ESAF/STN/2008) Assinale a opção correta, a respeito dos créditos adicionais. a) Os créditos suplementares somente podem ser abertos em razão de excesso de arrecadação ou por cancelamento de créditos consignados na Lei Orçamentária Anual. b) Os créditos especiais podem ser reabertos no exercício seguinte pelos saldos remanescentes, caso o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício. c) Na abertura de créditos extraordinários, a indicação da fonte dos recursos é dispensada, caso haja grave ameaça à ordem pública. d) Os créditos suplementares não necessitam de autorização legislativa para serem abertos, quando a abertura decorrer de calamidade pública. e) O cancelamento de restos a pagar é fonte para a abertura de créditos adicionais.

9. (ESAF/TCU/2006) Consoante o disposto na Lei Federal n. 4.320/64 a receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. Aponte a opção falsa com relação a esse tema. a) As Receitas de Capital são as provenientes de operações de crédito, cobrança de multas e juros de mora, alienação de bens, de amortização de empréstimos



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concedidos, de indenizações e restituições, de transferências de capital e de outras receitas de capital. b) São Receitas Correntes as receitas tributárias, patrimonial, agropecuária, industrial, de contribuições, de serviços e diversas e, ainda, as transferências correntes. c) Os tributos são receitas que a doutrina classifica como derivadas. d) Conceitua-se como Receita Tributária a resultante da cobrança de tributos pagos pelos contribuintes em razão de suas atividades, suas rendas e suas propriedades. e) Será considerada Receita de Capital o superávit do Orçamento Corrente, segundo disposição da Lei Federal n. 4.320/64.

10. (ESAF/EPPGG/2008) Sobre o modelo de gestão do Plano Plurianual, não é correto afirmar que: a) atribui a função de gerente de programa ao titular da unidade administrativa, à qual o programa está vinculado. b) confere ao gerente de programa a função de buscar mecanismos inovadores para financiamento do programa. c) incorpora mecanismos de gerenciamento dos riscos envolvidos nos programas e ações governamentais. d) atribui ao coordenador da ação a função de estimar e avaliar o custo da ação e os benefícios esperados. e) considera o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social como o órgão que coordena o monitoramento e avaliação das ações orçamentárias.

11. (ESAF/CGU/2008) Considerando a premissa constitucional de elaboração do Plano Plurianual – PPA, o Governo Federal desde 1998 vem adotando ações no sentido de organizar a forma de elaboração e gestão do PPA e consolidou conceitos em relação ao Ciclo de Gestão do PPA. Segundo o previsto na legislação federal, indique a opção correta. a) O Ciclo de Gestão do PPA é um conjunto de eventos integrados que viabilizam o alcance dos objetivos de governo e compreende os processos de elaboração da programação orçamentária, a implementação, o monitoramento, a avaliação e a revisão dos projetos. b) A Revisão do PPA se traduz no contínuo acompanhamento da implementação do Plano, referenciado na estratégia de desenvolvimento e nos desafios, com o objetivo de subsidiar a alocação dos recursos, identificar e superar restrições sistêmicas, corrigir rumos, sistematizar elementos para subsidiar os processos de avaliação e revisão, e, assim, contribuir para a obtenção dos resultados globais desejados. c) Na fase de Elaboração do PPA, acontece a definição de orientações estratégicas, diretrizes e objetivos estruturados em programas com vistas ao alcance do projeto de Governo. d) O Monitoramento do PPA é o processo sistemático de aferição periódica dos resultados e da aplicação dos recursos, segundo os critérios de efi ciência, efi cácia e efetividade, permitindo o aperfeiçoamento do Plano Plurianual e o alcance dos objetivos de governo.



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e) Na fase da Avaliação do PPA, adequa-se o Plano às mudanças internas e externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da alteração, exclusão ou inclusão de programa, resultante do processo de avaliação.

12. (ESAF/EPPGG/2008) Julgue as afirmativas abaixo como Verdadeiras (V) ou Falsas (F). ( ) A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública. ( ) Entre as modalidades de licitação para compra de bens e serviços, destacam-se: concorrência, tomada de preços, pregão e convite. ( ) Pregão é a modalidade de licitação utilizada para aquisição de bens e serviços cujos padrões de desempenho possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. ( ) A lei prevê que nos casos de emergência ou calamidade pública a licitação é dispensável. Indique a opção correta. a) F, F, V, V b) F, F, F, F c) V, F, V, F d) V, V, V, V e) F, F, V, F

13. (ESAF/MPU/2004) A legislação das agências reguladoras estabeleceu a possibilidade de se utilizar, para a aquisição de bens e contratação de serviços por essas entidades, uma modalidade especial de licitação, prevista tão-somente para essa categoria organizacional. Tal modalidade denomina-se: a) pregão b) consulta c) convite d) credenciamento e) registro de preços

14. (ESAF/EPPGG/2008) Sobre os contratos firmados no setor público, indique a opção correta. a) Todos os contratos deverão ser firmados na forma de instrumento particular, sendo regidos pelas normas do Direito comum. b) Nos contratos, estão vedadas as chamadas cláusulas exorbitantes, que garantem prerrogativas excepcionais a uma das partes. c) O reequilíbrio econômico-financeiro do contrato pode apenas ser solicitado pela Administração Pública em função da ocorrência de fatos retardadores da execução do que foi contratado.



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d) O contratado poderá subcontratar parte do serviço ou fornecimento, conforme o previsto e explicitado no ato convocatório e no contrato. e) Estão vedados a repactuação do contrato e o reajuste dos preços contratuais.

15. (ESAF/STN/2008) O regime jurídico dos contratos administrativos instituído pela Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, confere à Administração certas prerrogativas em relação a eles. São prerrogativas da Administração Pública frente a seus contratos, exceto: a) modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado. b) fiscalizar-lhes a execução. c) aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste. d) exigir o cumprimento do contrato, sem alteração das condições inicialmente pactuadas, independente da ocorrência de álea econômica ou administrativa. e) rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados na lei.

16. (ESAF/EPPGG/2008) Sobre os convênios firmados no setor público, indique a opção correta. a) Os convênios deverão ser obrigatoriamente firmados por meio de portaria ministerial. b) Os convênios deverão conter cláusula estabelecendo a liberação de recursos, obedecendo ao cronograma de desembolso constante do Plano de Trabalho. c) Estão vedadas, nos termos da lei, as doações dos bens adquiridos com a utilização de recursos recebidos mediante convênios com Estados, Distrito Federal e Municípios. d) No âmbito da Administração Pública Federal, as regras básicas que disciplinam a celebração de convênios de natureza financeira são ditadas por Portaria da Controladoria-Geral da União (CGU). e) O contrato de repasse é o instrumento utilizado pelo Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) para formalizar descentralização de recursos nos termos dos convênios previamente firmados.

6 Gabarito 1. B

2. D

3. A

4. B

5. B

6. D

7. C

8. B

9. A

10. E

11. C

12. D

13. B

14. D

15. D

16. B



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7 Leitura Sugerida A retomada do planejamento governamental no Brasil e seus desafios - Ariel Pares e Beatrice Valle http://www.enap.gov.br/index.php?option=com docman&task=doc download&gid=2928

Mensagem presidencial do PPA 2008-2011: http://www.sigplan.gov.br/download/avisos/001-mensagempresidencial internet.pdf

Transformações na gestão de compras da administração pública brasileira, Ciro Campos Christo Fernandes: www.clad.org.ve/fulltext/0047330.pdf

8 Bibliografia BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio Curso de Direito Administrativo, 18. ed. São Paulo. Malheiros, 2005.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. LumenJuris editora. 13ª edição. Rio de Janeiro, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. Editora Saraiva. 13º Edição. 2008.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2005.

GIAMBIAGI, Fábio e ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. Rio de Janeiro: Campus Ltda, 2001.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23.ed. São Paulo: Atlas, 2008.

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