Autos c. o. - Estudo Accenture I

ESTUDO DE REFORMULAÇÃO DO PROCESSO DE CONTRA-ORDENAÇÕES DE TRÂNSITO RELATÓRIO FINAL Versão Preliminar Janeiro de 2007

DIRECÇÃO-GERAL DE VIAÇÃO Estudo de Reformulação do

Processo de Contra-Ordenações de Trânsito Relatório Final

© 2007. Reservado, não reproduzir nem permitir o acesso a terceiros sem a autorização prévia da Accenture. 1

- ÍNDICE -

I INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................... 4

1.1. ENQUADRAMENTO E OBJECTIVOS ...................................................................................................... 4

1.2. ABORDAGEM......................................................................................................................................... 6

1.3. ESTRUTURA DO DOCUMENTO ............................................................................................................. 9

II DESCRIÇÃO DO PROCESSO ACTUAL ......................................................................................... 11

2.1. DESCRIÇÃO GERAL DO PROCESSO.................................................................................................... 11

2.2. PRINCIPAIS INDICADORES PROCESSUAIS......................................................................................... 15

2.3. FASES E ACTIVIDADES DO PROCESSO............................................................................................... 20

2.3.1. Instauração e Notificação de Autos Directos............................................................................ 20

2.3.2. Instauração e Notificação de Autos Indirectos ......................................................................... 24

2.3.3. Arquivo Temporário.................................................................................................................. 28

2.3.4. Registo e Recepção dos Autos (originais e duplicados)............................................................ 29

2.3.5. Processamento do Auto............................................................................................................. 32

2.3.6. Cobrança................................................................................................................................... 36

2.3.7. Pedido de Reembolso ................................................................................................................ 38

2.3.8. Cheques Devolvidos por Entidades Bancárias ......................................................................... 40

III DESCRIÇÃO DA ORGANIZAÇÃO ACTUAL ................................................................................ 42

3.1. DIRECÇÃO-GERAL DE VIAÇÃO.......................................................................................................... 42

3.2. OUTRAS ENTIDADES .......................................................................................................................... 45

IV ANÁLISE DE OPORTUNIDADES DE MELHORIA ...................................................................... 47

4.1. DESCRIÇÃO GERAL............................................................................................................................. 47

4.2. DETALHE POR ACTIVIDADE E FASE DO PROCESSO.......................................................................... 49



4.2.3. Arquivo Temporário.................................................................................................................. 51

4.2.4. Registo e Recepção do Auto ...................................................................................................... 51





4.2.6. Cobrança................................................................................................................................... 53

4.2.7. Pedidos de Reembolso............................................................................................................... 54

4.2.8. Cheques Devolvidos .................................................................................................................. 55

V PROPOSTA DE DESENHO DE PROCESSO FUTURO................................................................. 56

5.1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................... 56

5.2. DESENHO FUTURO.............................................................................................................................. 58



5.2.3. Registo do Auto ......................................................................................................................... 70


5.2.5. Cobrança................................................................................................................................... 80

5.2.6. Reembolsos................................................................................................................................ 82

5.2.7. Cheques Devolvidos .................................................................................................................. 82

5.3. QUANTIFICAÇÃO DE BENEFÍCIOS ...................................................................................................... 84

5.3.1. Principais Pressupostos ............................................................................................................ 84

5.3.2. Levantamento e Instauração de Autos Directos........................................................................ 85

5.3.3. Levantamento e Instauração de Autos Indirectos ..................................................................... 86

5.3.4. Registo do Auto ......................................................................................................................... 88


5.3.6. Execução da Decisão ................................................................................................................ 93

5.3.7. Síntese de Benefícios ................................................................................................................. 94

VI PROPOSTA DE DESENHO ORGANIZACIONAL FUTURO ....................................................... 96

6.1. CONSIDERAÇÕES ................................................................................................................................ 96

6.2. CENÁRIOS ALTERNATIVOS ................................................................................................................ 98

6.3. VISÃO GERAL.................................................................................................................................... 100

6.4. DETALHE DAS UNIDADES ORGÂNICAS .......................................................................................... 101

6.4.1. Presidente................................................................................................................................ 101

6.4.2. Vice-Presidente ....................................................................................................................... 102

6.4.3. Observatório de Segurança Rodoviária.................................................................................. 103

6.4.4. Núcleo de Apoio à Gestão de Operações ................................................................................ 104

6.4.5. Unidade de Fiscalização e Prevenção Rodoviária ................................................................. 104




6.4.6. Unidade de Gestão de Contra-Ordenações ............................................................................ 106

6.5. DIMENSIONAMENTO ........................................................................................................................ 108

6.5.1. Global...................................................................................................................................... 108

6.5.2. Núcleo de Apoio à Gestão e Operações .................................................................................. 109

6.5.3. Unidade de Fiscalização e Prevenção Rodoviária ................................................................. 110

6.5.4. Unidade de Gestão de Contra-Ordenações ............................................................................ 111

VII PLANO DE ACÇÃO .......................................................................................................................... 114

7.1. ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO.................................................................................................. 114

7.2. ACTIVIDADES.................................................................................................................................... 116

7.2.1. Centralização do Processo Actual .......................................................................................... 116

7.2.2. Implementação do Modelo Futuro .......................................................................................... 118

7.2.3. Transição e Operação no Modelo Futuro............................................................................... 124

7.3. ESTRUTURA DE GESTÃO................................................................................................................... 126

7.3.1. Nível Estratégico ..................................................................................................................... 127

7.3.2. Nível Táctico ........................................................................................................................... 127

7.3.3. Nível Operacional ................................................................................................................... 129

7.4. CALENDARIZAÇÃO DAS ACÇÕES..................................................................................................... 129




I INTRODUÇÃO

1.1. Enquadramento e Objectivos

O Plano de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) enceta, entre outras, iniciativas ao nível da racionalização de estruturas e meios e de modernização e simplificação de processos. É neste contexto que o Ministério da Administração Interna (MAI) procede à criação da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), a qual se deverá constituir como o novo organismo que concentra as competências de definição de políticas de prevenção e segurança rodoviária e de processamento de contra-ordenações de trânsito, anteriormente residentes na Direcção-Geral de Viação (DGV), assim como as competências do Conselho Nacional de Segurança Rodoviária e das Comissões Distritais de Segurança Rodoviária (estruturas a extinguir de acordo com o PRACE). Os objectivos de racionalização e maximização da eficiência dos processos aplicam-se claramente ao processo de tratamento das contra-ordenações de trânsito, na medida em que, para além de uma percepção generalizada de que é necessário e possível fazer melhor, existem factos que evidenciam oportunidades de melhoria relevantes em todas as fases do processo. Na realidade, está em causa um elevado número de contra-ordenações que são objecto de processamento, como é exemplo o ano de 2005, em que foram registadas 1.276.521 novas contra-ordenações1, exigindo elevados níveis de afectação de recursos no seu tratamento a nível global, com ciclos de resolução muito morosos, causadores, em muitas situações, da respectiva prescrição. Por outro lado, e pese embora as melhorias verificadas no contexto da sinistralidade rodoviária (segundo números publicados recentemente, o número de mortos nas estradas portuguesas reduziu, entre Janeiro e Setembro de 2006, cerca de 25% face a igual período de 2005), interessa intensificar o percurso de inversão do quadro tradicionalmente trágico, de forma a que seja possível atingir os objectivos estabelecidos pela União Europeia e transpostos para o Plano Nacional de Segurança Rodoviária de reduzir em 50% a sinistralidade rodoviária até 2010. Para além do reforço das medidas de sensibilização/educação dos cidadãos e da intensificação da acção fiscalizadora, é

1 Dados da Direcção-Geral de Viação.




fundamental que o processo sancionatório seja eficaz, de modo a que o sentimento de impunidade ainda predominante possa ser contrariado. Neste domínio, os números apresentados no Relatório da Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal tornam evidente a reduzida eficácia da actual “máquina” sancionatória, comprovando que a percentagem de processos de contra-ordenação estradal concluídos com sucesso em cada ano é inferior a 50% dos processos registados nesse mesmo ano, o que se traduz directamente na acumulação de processos para tratamento no ano seguinte e/ou na respectiva prescrição. Por outro lado, esses mesmos números demonstram que, dos processos concluídos com sucesso em cada ano, entre 85 e 90% se devem a pagamento voluntário pelo infractor, sendo muito reduzida a proporção de Autos pagos na sequência de diligências administrativas e judiciais (por exemplo, quando há apresentação de defesa).

-

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

2003 2004 2005

Evolução dos processos registados e concluídos com sucesso

Registados

Concluídos com Sucesso

Pagos Voluntáriamente

Pagos por Diligências

Fonte: Relatório da Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal.

De referir que por cada processo de contra-ordenação concluído sem sucesso (ex: devido a arquivamento por prescrição) é desperdiçada um oportunidade de receita que poderia ser canalizada para investimento em iniciativas no domínio da segurança rodoviária (acções preventivas de educação e sensibilização, reforço dos meios de fiscalização, etc.) e, fundamentalmente, de penalização/educação dos infractores com geração de efeitos dissuasores que se reflectem para além da sua esfera particular. É neste contexto que o MAI decidiu proceder a uma revisão global do processo de contra-ordenações estradais, no sentido de promover níveis superiores de eficiência e eficácia, a qual se consubstanciou na realização do estudo a que se refere o presente relatório.




O estudo contemplou a revisão e análise crítica das diversas fases de tramitação do processo nas diferentes entidades e órgãos envolvidos (Entidades Fiscalizadoras, Serviços Centrais da DGV e Serviços Desconcentrados da DGV – Delegações de Viação/Divisões de Contra-Ordenações), com o intuito de identificar oportunidades de simplificação e agilização processual que permitam a consecução desses objectivos, designadamente de redução do número de processos prescritos ou arquivados por incapacidade de resposta dos serviços/meios de tratamento, bem como a possibilidade de afectação de um menor número de recursos para a obtenção de melhores resultados. Paralelamente foi também objectivo do estudo a elaboração de uma proposta de desenho organizacional da futura ANSR e a produção de uma estimativa para o respectivo dimensionamento. Este desenho visou não só a área de contra-ordenações, como também as vertentes de fiscalização e prevenção de acordo com as competências atribuídas a este novo organismo. A presente iniciativa visa assim contribuir de forma significativa para a obtenção de um novo quadro de sinistralidade rodoviária, provocando mudanças no comportamento dos condutores através da introdução de um processo sancionatório mais eficaz. Paralelamente, e tirando partido da oportunidade que constitui a criação de raiz de uma nova entidade que concentrará as atribuições neste domínio, pretende-se que o novo modelo processual e organizacional contribua também para a concretização dos objectivos de racionalização e aumento da eficiência, em linha com as orientações do PRACE.

1.2. Abordagem

A abordagem adoptada no decorrer do presente estudo assentou em duas grandes fases: uma primeira de diagnóstico e análise crítica da situação actual, e uma segunda de configuração do modelo futuro e de definição das acções conducentes à sua implementação.




Gestão do ProjectoGestão do Projecto

Gestão da QualidadeGestão da Qualidade

Preparação e Organização do Projecto


Preparação Caracterização e Análise Crítica

Configuração do Modelo Futuro e Acções

Modelização do Processo Actual

e Identificação de Oportunidades de

Melhoria



Melhoria

Sistematização da Estrutura

Orgânica Actual (DGV)



Modelização do Novo Processo e Sistematização de Requisitos


Configuração da Organização de Suporte (GSR)


Estruturação das Acções a

Desenvolver


Desenvolver

Validação e Aceitação

Validação e AceitaçãoValidaçãoValidação

Gestão do ProjectoGestão do Projecto

Gestão da QualidadeGestão da Qualidade



PreparaçãoPreparação Caracterização e Análise Crítica

Caracterização e Análise Crítica





Melhoria



Melhoria










Desenvolver


Desenvolver

Validação e Aceitação

Validação e AceitaçãoValidaçãoValidação

Fase 2: Modelo FuturoFase 1: Situação Actual

(ANSR)

No que se refere à 1ª fase, partiu-se da análise prévia da documentação disponível, nomeadamente do Relatório da Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal, o qual se revelou uma excelente referência, quer em termos da recolha de percepções quanto aos estrangulamentos existentes no actual processo, quer de definição das principais directrizes para a prossecução da sua optimização. Foram ainda utilizados como referência o Manual de Procedimentos da DGV e a legislação relevante para o tema em análise, nomeadamente de suporte às contra-ordenações de trânsito (ex: Código da Estrada, Regime Geral das Contra-Ordenações, leis orgânicas, PRACE, etc.). Esta informação serviu de base ao desenho preliminar do processo actual de contra-ordenações, assim como da respectiva estrutura organizacional de suporte. Paralelamente, e no sentido de refinar o processo desenhado e respectivos constrangimentos, foi realizado um conjunto de visitas ao terreno e reuniões de levantamento junto dos serviços centrais e das estruturas desconcentradas da DGV (Delegação de Viação de Lisboa e Delegação de Viação de Santarém) e das Entidades Fiscalizadoras mais representativas (Divisão de Trânsito de Lisboa da PSP, Divisão de Trânsito do Porto da PSP e Destacamento de Trânsito de Leiria da Brigada de Trânsito da GNR)2.

2 Em conjunto, a PSP e a GNR representam 88% dos Autos levantados durante o ano de 2005, pelo

que se optou por concentrar nestas instituições o estudo das vertentes relacionadas com as Entidades Fiscalizadoras.




Adicionalmente, procurou-se quantificar um conjunto de indicadores relativos às diversas fases do processo e particularidades da actual organização de suporte que permitam, por um lado, objectivar as percepções existentes e, por outro, estimar os impactos provocados pelas melhorias recomendadas no estudo. De referir, neste domínio, que os dados apresentados relativamente aos recursos das Forças de Segurança afectos ao processo de contra-ordenação de trânsito não são completos, por não ter sido possível obter, em tempo útil, informação sobre a totalidade dos dispositivos da GNR e PSP. Considera-se, no entanto, que os dados obtidos e apresentados no presente documento são suficientes para ilustrar o peso e a carga administrativa que o actual processo representa para estas instituições. Essa análise quantitativa das diversas fases do processo foi assim sustentada num conjunto de informação estatística recolhida junto da DGV, GNR e PSP, nomeadamente:

• volumes de Autos directos e indirectos levantados pelas Forças de Segurança (GNR e PSP), discriminados por gravidade e por resultado;

• recursos humanos afectos às diversas fases do processo de contra-ordenações nas Forças de Segurança e na DGV (serviços centrais e serviços desconcentrados);

• evolução da situação dos Autos registados no SIGA3, no período entre Janeiro de 2004 e Agosto de 2006;

• amostras do ciclo de vida completo dos Autos registados no SIGA, relativas aos meses de Abril de 2004 (enquadrados no Código da Estrada anterior) e Junho de 2005 (já enquadrados no novo Código da Estrada).

Por fim, a fase de configuração do modelo futuro e definição das acções conducentes à sua implementação envolveu três grandes vertentes:

• Desenho do processo futuro, em função das oportunidades de melhoria identificadas, e sistematização dos principais benefícios perspectivados;

• Configuração da ANSR em termos da estrutura organizacional e respectivo dimensionamento;

3 Sistema de Gestão de Autos em utilização na DGV




• Estruturação e planeamento das acções a desenvolver para implementação do novo

modelo.

1.3. Estrutura do Documento

A estrutura do presente documento traduz, em grande medida, os objectivos e abordagem descritos anteriormente, apresentando inicialmente uma descrição da situação actual do processo de contra-ordenações e da organização actual da Direcção-Geral de Viação e outras entidades envolvidas no processo, concentrando-se de seguida na análise das respectivas oportunidades de melhoria. Na sequência desta análise, apresenta-se uma proposta para o desenho do processo futuro de contra-ordenações e para o desenho da organização de suporte – a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR). Finalmente, apresenta-se o Plano de Acção que define a estratégia, medidas e acções para a implementação das propostas apresentadas nos capítulos precedentes. Assim, após o presente capítulo introdutório, o documento encontra-se estruturado da seguinte forma:

• no Capítulo II apresenta-se a descrição do processo actual de contra-ordenações, entidades envolvidas e indicadores mais relevantes, seguido dos fluxogramas que traduzem cada uma das etapas do processo e respectiva análise crítica;

• no Capítulo III apresenta-se a caracterização e dimensionamento da organização actual da Direcção-Geral de Viação, no que respeita às suas funções de suporte e processamento das contra-ordenações, incluindo também uma caracterização sumária das restantes entidades com competências no processo;

• no Capítulo IV sistematizam-se as oportunidades de melhoria identificadas nas

diferentes entidades e etapas do processo contra-ordenacional;




• no Capítulo V é efectuada uma proposta de desenho do processo futuro de contra-ordenações, com detalhe das alterações propostas e respectivos benefícios;

• no Capítulo VI apresenta-se a proposta de desenho organizacional para a ANSR, designadamente ao nível da sua missão e competências, da constituição das suas unidades orgânicas e respectivo dimensionamento;

• no Capítulo VII apresenta-se o plano de acção proposto para concretização do novo modelo e das oportunidades de melhoria identificadas, consubstanciado na definição da estratégia de implementação, na identificação das medidas e acções a levar a cabo e da sua calendarização.

Em anexo ao presente documento são apresentados os desenhos detalhados dos processos de contra-ordenação actual e futuro, bem como a síntese das alterações legislativas necessárias para viabilizar a concretização do novo modelo proposto.




II DESCRIÇÃO DO PROCESSO ACTUAL

2.1. Descrição Geral do Processo

O processo actual de tratamento de contra-ordenações de trânsito envolve quatro grandes etapas:

• Levantamento do Auto e notificação do infractor; • Registo e recepção do Auto; • Processamento do Auto (administrativo e judicial); • Cobrança da coima e execução da sanção acessória.

Estas diferentes etapas encontram-se, de forma geral, descentralizadas e envolvem as seguintes entidades:

• Entidades Fiscalizadoras – entidades responsáveis pela fiscalização, detecção de infracções e instauração de Autos (DGV, PSP, GNR, EP – Estradas de Portugal, E.P.E. e Câmaras Municipais – Polícias e Empresas Municipais).

• Entidade Administrativa:

− Serviços centrais da DGV – responsáveis pelas actividades de registo de Autos e de cobrança, assim como pelo suporte transversal ao processo;

− Delegações de Viação (DV) ou Divisões de Contra-Ordenações (DCO) da DGV – responsáveis pelo processamento subsequente ao registo do Auto, nomeadamente pela preparação da decisão administrativa e respectiva determinação nos casos de contra-ordenações leves e graves;

− Governos Civis – responsáveis pela determinação da decisão administrativa

nos casos de contra-ordenações muito graves, tendo por base a proposta de decisão preparada pelos serviços desconcentrados da DGV.




• Entidade Judicial – responsável pela análise judicial do processo e respectiva decisão (Tribunais).

O diagrama seguinte, o qual é detalhado na Secção 2.3 do presente documento, ilustra as o encadeamento das principais actividades que constituem o processo e, em simultâneo, as áreas de intervenção das diversas entidades:

O actual processo de contra-ordenações inicia-se com a detecção de infracções ao Código da Estrada e legislação complementar por parte das Entidades Fiscalizadoras, e no consequente levantamento do Auto de contra-ordenação. Os Autos de contra-ordenação podem ser directos ou indirectos. Os Autos directos são levantados quando é possível interceptar e notificar o infractor presencialmente. O levantamento do Auto pode ser efectuado em papel ou via sistema de informação “Polícia em Movimento” (“Autos Electrónicos”). No momento da notificação o infractor pode optar por:

• pagar a coima pelo valor mínimo;




• prestar depósito, o qual se converte em pagamento efectivo caso não seja apresentada defesa no prazo de 15 dias;

• não pagar nem prestar depósito, procedendo a Entidade Fiscalizadora, neste caso, à apreensão provisória dos documentos (título de condução e documentos do veículo), tendo o infractor 15 dias para apresentação de defesa ou para efectuar prova de pagamento da coima junto das entidades competentes.

Caso se tratem de infracções leves, os originais dos Autos são arquivados na Entidades Fiscalizadoras, sendo o seu duplicado enviado para registo central na DGV (Autos levantados em suporte papel). No caso dos Autos Electrónicos, a informação é enviada à DGV em suporte electrónico, sendo automaticamente registada no SIGA – Sistema de Gestão de Autos (não há duplicado do Auto uma vez que não é necessária a digitação de dados neste sistema). Caso haja apresentação posterior de defesa ou não haja lugar a pagamento/depósito, o original do Auto pode vir a ser enviado à DGV (por solicitação expressa desta) para instrução do respectivo processo. Nos restantes casos – infracções graves e muito graves –, o duplicado dos Autos em papel continua a ser enviado para digitação nos serviços centrais da DGV, enquanto que o original é remetido à DV/DCO competente para instrução do respectivo processo. De igual modo, no caso dos Autos Electrónicos não há lugar à emissão de duplicado, sendo a informação transmitida electronicamente e registada no SIGA de forma automática. Os Autos indirectos são levantados em situação de denúncia ou de presenciamento da infracção por parte do elemento da Entidade Fiscalizadora em que não é possível interceptar o veículo e notificar presencialmente o infractor. Ou seja, tratam-se de situações em que apenas é conhecido o veículo interveniente (matrícula e características), havendo necessidade de identificar o proprietário/infractor a posteriori a partir desta informação. Após identificação do proprietário do veículo/infractor (através dos sistemas da DGRN4 de suporte ao Registo Automóvel e/ou com base na indicação do condutor por parte do proprietário), é efectuado o levantamento do Auto e inicia-se o processo de notificação por via postal. Numa primeira etapa a notificação é enviada por carta registada, seguida de carta simples caso não seja possível notificar o infractor pela primeira via.

4 Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.




Após notificação, as Entidades Fiscalizadoras enviam os duplicados dos Autos levantados em papel para a DGV para que sejam digitados centralmente no sistema SIGA. Por sua vez, os originais destes Autos são enviados para os serviços desconcentrados da DGV da área geográfica onde foi detectada a infracção para instrução do processo. No caso dos Autos Electrónicos, a informação é enviada e registada no SIGA de forma automática, não havendo lugar à emissão do duplicado. Nas Delegações de Viação ou Divisões de Contra-Ordenações das Direcções Regionais de Viação é efectuada a recepção do Auto no sistema SIGA, que consiste em complementar dados referentes à infracção/infractor e preparar o Auto para atribuição a um jurista. É também nestes serviços que são recepcionados, registados e anexados aos respectivos processos os diversos pedidos dos infractores (defesas, requerimentos, pedidos de pagamento a prestações, etc.). Após a recepção do Auto, o sistema atribui, de forma aleatória, os processos aos juristas para que estes procedam à sua análise e produzam a proposta de decisão administrativa. A preparação do processo para entrega ao jurista envolve ainda a impressão e capeamento das diferentes peças processuais associadas ao Auto em análise. O jurista elabora no SIGA a proposta de decisão, submetendo-a à aprovação do Governador Civil, nos casos de infracções muito graves, ou do Delegado de Viação/Chefe de Serviço da Divisão de Contra-Ordenações nos restantes casos. Após aprovação, o infractor é notificado da decisão administrativa (novamente por carta registada, ou simples em caso de insucesso da primeira via), a qual pode ser constituída por coima e, em casos de reincidência ou de maior gravidade, por sanção acessória. Face à decisão proferida, o infractor pode ter diferentes reacções, nomeadamente:

• cumprimento da decisão (o infractor paga a coima e, se aplicável, cumpre a sanção acessória);

• cumprimento parcial da decisão (infractor paga a coima mas não cumpre a sanção acessória);

• pedido de pagamento da coima em prestações; • pedido de dilação do prazo de pagamento da coima; • apresentação de requerimento após decisão;




• interposição de recurso; • incumprimento da decisão.

Nos Serviços Centrais da DGV são ainda asseguradas as funções de suporte ao processo, nomeadamente no que toca à área de Cobranças. Esta área recebe informação relativa aos diversos pagamentos de coimas/depósitos recebidos (Entidades Fiscalizadoras, CTT, SIBS, etc.) e procede ao seu lançamento ao nível dos Autos (reconciliação). A área de Cobranças assegura ainda a distribuição do produto das coimas pelas entidades intervenientes no processo, conforme definido no Decreto-Lei n.º 369/99, de 18 de Setembro. Nos casos em que o infractor não cumpre voluntariamente a decisão administrativa (pagamento da coima e, se aplicável, cumprimento da sanção acessória) ou interpõe recurso judicial, o processo é remetido ao Tribunal da Comarca competente, respectivamente para execução ou decisão judicial. Na secção seguinte apresentam-se os principais indicadores do processo actual, ilustradores por si só da situação vivida.

2.2. Principais Indicadores Processuais

No que respeita à distribuição dos Autos levantados por Entidade Fiscalizadora, constata-se que a esmagadora maioria é proveniente da PSP e GNR (representando em conjunto cerca de 88% do Autos levantados durante o ano de 2005), sendo os restantes 12% da autoria das Câmaras Municipais, DGV e EP – Estradas de Portugal, E.P.E..




493.422 39%

632.970 49%

150.129 12%

Distribuição de Autos por Entidade Fiscalizadora

GNR

PSP

DGV e Outros

Fonte: Obtido por extrapolação a partir dos dados de Autos levantados no mês de Junho de 2005 (SIGA).

Por este motivo, a análise realizada no presente estudo das vertentes relacionadas com as Entidades Fiscalizadoras centra-se nestas duas instituições, dado que, pelo peso que representam, quaisquer melhorias introduzidas nas respectivas fases do processo apenas terão tradução em resultados com significado material se lhes aplicadas. Como referido anteriormente, a notificação do infractor pode ser efectuada de forma directa ou indirecta. O gráfico seguinte revela que a maior percentagem dos Autos levantados pelas Entidades Fiscalizadoras são indirectos (65%).

450.07035%

826.45165%

Distribuição dos Autos por Tipo

Autos Directos

Autos Indirectos


Ou seja, cerca de 2/3 do volume total corresponde a Autos com tratamento administrativo mais complexo (indirectos), na medida em que implicam um conjunto adicional de diligências processuais destinadas à identificação e notificação do infractor.




Registe-se ainda a tendência, no curto prazo, para o aumento do peso relativos dos Autos indirectos justificado, por um lado, pela crescente utilização de radares (nomeadamente pelas Polícias Municipais no interior das grandes cidades) e outros meios de detecção automáticos, como é o caso das passagens indevidas nas portagens em auto-estradas5. Relativamente à distribuição entre Autos em papel e Autos electrónicos, e embora não tenha sido possível obter dados objectivos, a esmagadora maioria dos Autos continua a ser levantado em papel uma vez que o sistema “Polícia em Movimento” está ainda em fase de expansão dentro das Forças de Segurança. A utilização deste sistema é desde logo limitada pela ainda reduzida quantidade de equipamentos móveis disponíveis, sendo que existem actualmente cerca de 650 TabletPC na GNR e 350 na PSP. No que respeita à gravidade, as contra-ordenações podem assumir três níveis: leves, graves e muito graves. Como se pode observar no gráfico exposto em baixo, 76% dos Autos levantados referem-se a infracções leves, enquanto que as infracções graves e muito graves representam respectivamente 19% e 5%.

997.467 78%

232.396 18%

46.597 4%

Distribuição das Infracções por Gravidade

Leve

Grave

Muito Grave

Fonte: Relatório da Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal.

É ainda importante referir que a DGV processa cerca de 54% dos Autos levantados a nível nacional, visto que os restantes não são alvo de processamento administrativo, por se

5 De acordo com a Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, o processamento destas infracções transita para a

alçada da DGV sempre que não haja pagamento voluntário na sequência do Auto levantado pela empresa concessionária.




tratarem de Autos leves, pagos e em que o infractor não apresenta defesa. Estes Autos são resolvidos e arquivados na Entidade Fiscalizadora.

689.321 54%

587.200 46%

Distribuição dos Autos por Tipo de Processamento

Autos Resolvidos na Entidade Fiscalizadora

Autos Processados na DGV


Relativamente à análise dos tempos decorridos em cada uma das fases do actual processo de contra-ordenações, o quadro seguinte apresenta os principais indicadores calculados a partir da amostra obtida do SIGA:

Média Moda (freq%)

Mediana Percentil 5%

Percentil 95%

Notificação 19.130 117 1 (0,9%) 85 8 326Registo 64.545 59 21 (3,3%) 42 18 135Recepção 36.307 148 84 (1,5%) 144 13 297Atribuição a Jurista 36.098 21 1 (20,4%) 6 1 95Proposta de Decisão 30.196 27 1 (20,9%) 6 1 161Decisão Administrativa 28.090 19 1 (13,5%) 7 1 74Decisão Judicial - 145 - - - -

Tempos (em dias)Nº de Autos(Junho de 2005)

Fase do Processo

Fonte: Obtido a partir dos dados de Autos levantados no mês de Junho de 2005 (SIGA).

As fases mais morosas do processamento administrativo são assim a Notificação, o Registo e a Recepção, resultando num prazo médio de 324 dias desde o momento em que ocorre a infracção até que a preparação do processo esteja concluída na Delegação de Viação/Divisão de Contra-Ordenações para entrega ao jurista que procederá à sua análise e preparação da proposta de decisão. As fases do processo associadas à Preparação da Decisão e à Decisão Administrativa propriamente dita apresentam tempos médios mais baixos (em média 67 dias desde a




atribuição do processo a um jurista até à decisão), pese embora estes tempos devam ser analisados tendo em conta os estrangulamentos existentes nas fases anteriores. Ou seja, num cenário de maior fluidez das fases anteriores do processo e de manutenção da capacidade actual seria expectável a deterioração destes tempos. O processamento administrativo dos Autos de contra-ordenação demora assim em média 391 dias, o que pode explicar, em grande medida, os 38% de Autos prescritos no ano de 2005, segundo os dados retirados do Relatório da Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal. Pode-se ainda constatar uma grande variabilidade no tempo decorrido para a conclusão das diversas fases do processo, conforme se pode observar pela elevada amplitude dos intervalos definidos pelos percentis 5% e 95%. Por exemplo, as fases de Atribuição a Jurista, Proposta de Decisão e Decisão Administrativa podem estar concluídas em 3 dias ou em 330 dias. De igual modo, o período de tempo entre a ocorrência da infracção e a Recepção do Auto na Delegação de Viação varia entre 39 dias e 758 dias. Para além da aleatoriedade e discricionariedade verificada na atribuição de prioridades e na gestão dos processos, existem outros factores que contribuem para esta variabilidade de tempos nas diversas fases que constituem o processamento administrativo dos Autos tratados pela DGV, entre os quais se destacam:

• 12,5% dos infractores efectua a impugnação da Decisão Administrativa e recorre a Tribunal para a resolução do processo (equivalente a 73.400 Autos em 2005);

• 11,25% dos infractores apresenta defesa (equivalente a 66.060 Autos em 2005);

• 9,8% das decisões administrativas envolvem a participação do Governo Civil (equivalente a 57.546 Autos em 2005);

• 2% dos Autos são devolvidos às entidades fiscalizadoras por preenchimento indevido ou incompleto (equivalente a 11.744 Autos em 2005).

Nas secções seguintes apresentam-se as principais considerações e conclusões sobre as diversas etapas e actividades do processo actual, sendo a sua descrição detalhada efectuada no Anexo I ao presente documento.




2.3. Fases e Actividades do Processo

2.3.1. Instauração e Notificação de Autos Directos




Os Autos directos, levantados no momento da infracção e na presença do infractor, podem ser registados em suporte papel ou via sistema de informação (“Polícia em Movimento”). No que respeita à sua distribuição por Entidade Fiscalizadora, constata-se que a GNR e a PSP são responsáveis, conjuntamente, por cerca de 98% dos Autos directos levantados a nível nacional.

GNR53,81%

PSP44,22%

DGV0,01%

Outros1,96%

Autos Directos por Entidade Fiscalizadora


A principal lacuna identificada nesta etapa consiste no grande número de Autos ainda levantados em suporte papel e no subsequente tratamento manual, uma vez que o projecto “Polícia em Movimento” se encontra ainda em fase de expansão dentro de ambas as Forças de Segurança.




No que respeita aos Autos levantados em papel, constata-se, em muitos casos, a existência de diversas omissões de elementos relevantes, nomeadamente a deficiente descrição sumária dos factos, a inserção errada da codificação da infracção ou ainda a indicação errada do montante da coima. Quando o Auto chega à DGV para ser registado no SIGA, estes erros e omissões determinam em muitos casos a anulação do Auto e a necessidade de o mesmo ser devolvido à Entidade Fiscalizadora. Com base nas amostras analisadas, conclui-se que cerca de 2% de Autos entrados na DGV são devolvidos à Entidade Fiscalizadora para correcção (cerca de 11.750 em 2005). Os Autos levantados em papel exigem um trabalho administrativo considerável, não só no que respeita à manipulação do papel e digitação posterior da informação para registo em sistema de informação, mas também da necessidade de controlo da distribuição e utilização dos respectivos livros de Autos pré-impressos, não sendo este processo actualmente suportado em sistema de informação. Relativamente aos Autos levantados via sistema de informação (“Polícia em Movimento”), verifica-se que o erro mais comum está relacionado com a associação automática da proposta de descrição sumária da infracção ao código digitado, ou seja, em muitos casos o agente autuante não edita o respectivo texto descrevendo factualmente o ocorrido, levando a deficiências posteriores no processo. Por outro lado, o sistema “Polícia em Movimento” não permite actualmente o registo de Autos levantados em papel, obrigando à coexistência nas Entidades Fiscalizadoras de processos e sistemas distintos e não integrados para controlo e gestão interna dos Autos6. Verifica-se ainda que a GNR concentra a maior parte do seu trabalho no levantamento do Autos directos (73,8%), contrariamente à PSP, que centraliza 57,1% do seu trabalho no levantamento de Autos indirectos.

6 De referir que a implementação em curso do SCoT – Sistema de Contra-Ordenações de Trânsito

permitirá, entre outros aspectos, ultrapassar este constrangimento em ambas as Forças de Seguraça.




Autos Directos73,8%

Autos Indirectos

26,2%

Proporção de Autos Directos/Indirectos na GNR

Autos Directos42,9%

Autos Indirectos

57,1%

Proporção de Autos Directos/Indirectos na PSP

Fonte: Dados fornecidos pela GNR e PSP relativos ao ano de 2005.




2.3.2. Instauração e Notificação de Autos Indirectos




No caso das contra-ordenações indirectas, a abordagem do infractor não é imediata, o que dificulta a sua identificação e notificação subsequente, contribuindo para um acréscimo significativo da carga administrativa associada ao seu tratamento. No que respeita à distribuição dos Autos Indirectos por Entidade Fiscalizadora, verifica-se que mais de metade do total é proveniente da PSP (52%), seguido da GNR (30%).

GNR30,40%

PSP52,51%

DGV0,08%

Outros17,02%

Autos Indirectos por Entidade Fiscalizadora


Conforme referido anteriormente, uma das fases mais morosas do processo de contra-ordenações corresponde ao período entre a infracção e a notificação do infractor, cuja duração média representa 117 dias.




Média Moda (freq%)


Percentil 95%

117 1 (0,9%) 85 8 326Infracção a Notificação

Tempos (em dias)Fase do Processo


Por outro lado, constata-se uma grande variabilidade no tempo decorrido nesta fase do processo, conforme se pode observar pela enorme amplitude do intervalo definido pelos percentis 5% e 95% (respectivamente 8 e 326 dias), aspecto justificado pela grande variabilidade de situações que podem impactar negativamente esta fase do processo (por exemplo, dificuldade de identificação do condutor/infractor ou moradas desactualizadas nos registos oficiais) e pela inexistência de mecanismos e de procedimentos claros e uniformes que permitam ultrapassar ou contornar essas dificuldades de forma eficiente. Considerando o tipo de infracção (gravidade), verifica-se que as notificações de infracções muito graves são efectuadas em cerca de metade do tempo necessário para realizar as notificações de infracções leves e graves.

114

128

62

0 20 40 60 80 100 120 140

Leve

Grave

MuitoGrave

(em dias)

Tempos médios entre a infracção e a notificação de Autos Indirectos por Gravidade


Não havendo qualquer diferença no processo de notificação em função da gravidade da infracção, pode-se concluir que estas diferenças derivam exclusivamente do grau de prioridade atribuído dentro das Entidades Fiscalizadoras. No que se refere à entidade autuante, o tempo médio decorrido entre a infracção e a notificação é bastante semelhante entre as duas principais entidades fiscalizadoras: 110 dias para a GNR e 115 dias para a PSP. A DGV apresenta um prazo substancialmente inferior para esta fase do processo: 37 dias.




37

110

115

149

0 20 40 60 80 100 120 140 160

DGV

GNR

PSP

Outra

(em dias)

Tempos médios entre a infracção e a notificação de Autos Indirectos por Entidade Fiscalizadora


Estas discrepâncias entre a DGV e as restantes Entidades Fiscalizadoras explicam-se, em grande parte, pelo volume significativamente mais elevado de Autos levantados pela PSP e GNR. Por outro lado, a deficiente integração de sistemas (BD de Condutores e Proprietários) assim como as diferentes moradas constantes nas BD das Entidades Fiscalizadoras e nos registos oficiais tornam o processo de identificação mais moroso. A identificação do infractor torna-se ainda mais complexa no caso de veículos propriedade de pessoas colectivas, ALD ou cedências, na medida em que o processo pode envolver várias notificações sequenciais devido à identificação errada do infractor por parte do proprietário e à possibilidade conferida pela legislação vigente de indicação em cadeia de um novo infractor por parte do receptor da notificação. Outro caso em que a notificação do infractor é raramente bem sucedida, corresponde aos infractores residentes no estrangeiro. Da análise do processo, conclui-se que as diligências de notificação do infractor, por dificuldades e erros de identificação (morada, etc.), são demoradas e privilegiam o infractor. Também o acto da notificação, uma vez o infractor identificado, contribui igualmente para a ocorrência de atrasos. O facto da carta registada ser frequentemente recusada ou não levantada, a ausência de automatismos que permitam agilizar a emissão da notificação e o controlo dos respectivos prazos, e a falta de ligação electrónica com o sistema de registo postal são também geradores de lacunas e atrasos no processo. A inexistência de procedimentos uniformes e globalmente aceites quanto à presunção da notificação (validade da notificação por carta simples se a notificação por carta registada não for bem sucedida) é também geradora de estrangulamentos em fases posteriores e de perda de eficácia do processo.




Acresce a essas deficiências o facto dos processos de finishing das notificações e de controlo dos registos e avisos de recepção se encontrarem dispersos e de envolverem uma elevada carga de trabalho manual, contribuindo em grande medida para o empenhamento de um elevado número de recursos humanos (611 FTE7 afectos ao processo de notificações nas Entidades Fiscalizadoras) e para a morosidade do processo. Adicionalmente, a prática vigente de assinatura do Auto pelo agente que presenciou a infracção, implica a existência de pesadas e complexas cadeias de distribuição de documentos físicos dentro das Forças de Segurança e gera tempos de atraso significativos (1-2 meses) na fase de notificação, beneficiando o infractor e onerando significativamente as entidades fiscalizadoras em termos dos recursos (humanos e materiais) afectos ao processo.

2.3.3. Arquivo Temporário

Um outro constrangimento identificado nas Entidades Fiscalizadoras consiste no elevado número de Autos arquivados nas suas instalações, originando um grande peso administrativo no seu tratamento e insuficiências ao nível de espaço disponível para arquivo. Enquanto que os originais do Autos graves (232.396 em 2005, 18% do total) e muito graves (46.597 em 2005, 4% do total) são enviados à DGV, os Autos leves (997.467 em 2005, 78% do total) são, por defeito, arquivados na Entidade Fiscalizadora. Destes, os pagos e sem defesa são remetidos para arquivo definitivo, enquanto que os não pagos e/ou com apresentação de defesa são encaminhados para arquivo temporário, ficando a aguardar um eventual pedido de remessa da DGV para instrução do respectivo processo, ou a indicação do seu arquivamento definitivo. De referir que, na grande maioria dos casos, devido à inexistência de procedimentos consistentes de comunicação do arquivamento dos Autos leves, as Entidades Fiscalizadoras aguardam durante todo o prazo de validade do Auto a indicação por parte da DGV para procederem ao seu arquivo definitivo. Para além do espaço físico ocupado (por natureza escasso e em muitos casos sem as condições físicas desejáveis para a manutenção deste arquivo), a inexistência nas Forças de Segurança de ferramentas de Gestão Documental (incluindo capacidades de digitalização,

7 FTE (Full Time Equivalent) representa o nº de RH ponderado pela percentagem individual de

afectação às tarefas, ou seja, o equivalente a RH afectos a tempo inteiro.




arquivo e workflow de documentos) e o facto do circuito de troca de documentos com a DGV ser totalmente baseado em papel (ofícios, Autos e restantes peças processuais), originam cargas administrativas substanciais e a consequente mobilização de um elevado número de recursos para a sua execução, sendo estes, na esmagadora maioria, agentes da PSP e militares da GNR que poderiam ser afectos a actividades de natureza operacional.

2.3.4. Registo e Recepção dos Autos (originais e duplicados)




Dentro da DGV, a fase de Registo e Recepção dos Autos apresenta-se como o principal factor de estrangulamento do processo de contra-ordenações estradais, na medida em que representa atrasos significativos no período que medeia a notificação do infractor e o início do tratamento do processo nas Delegações de Viação.

Média Moda (freq%)


Percentil 95%

59 21 (3,3%) 42 18 135148 84 (1,5%) 144 13 29721 1 (20,4%) 6 1 95

Fase do Processo

Notificação a RegistoRegisto a RecepçãoRecepção a Atribuição a Jurista

Tempos (em dias)


Como se constata no quadro anterior, o prazo médio para a realização das actividades relativas a esta fase do processo – Registo e Recepção – totaliza 226 dias, que se subdivide em 59 dias entre a data de notificação do infractor e o registo do Auto no sistema (envio do Auto aos serviços da DGV e respectiva introdução no SIGA), 148 dias entre registo do Auto no sistema e a recepção do Auto nas Delegações de Viação (análise do Auto e complemento da informação/peças processuais), e 21 dias entre a recepção nas Delegações de Viação e a atribuição do processo de contra-ordenação a um jurista (impressão, capeamento das peças




processuais e atribuição aleatória) para que seja proferida uma proposta de decisão administrativa. Contribui para a morosidade desta etapa o elevado volume de trabalho administrativo resultante das várias iterações entre as entidades intervenientes no processo (Entidades Fiscalizadoras, Serviços Centrais da DGV, DRV/Delegações de Viação e Governos Civis). Estas interacções envolvem uma pesada carga burocrática e formalismo (todas as comunicações envolvem a produção e envio de ofícios) resultando numa elevada circulação de papel e consequente realização de tarefas de reduzido valor acrescentado. Este elevado volume de trabalho administrativo resulta na afectação de um número substancial de recursos humanos para a realização destas tarefas nas Delegações de Viação, contribuindo para que existam actualmente, para além de 12,5 FTE afectos ao registo central de Autos, mais 160 FTE com funções administrativas nas Direcções Regionais e Delegações de Viação da DGV. Outro factor que contribui para o aumento dos tempos associados a esta fase do processo é a necessidade de comunicação/interacção entre as Entidades Fiscalizadoras e a DGV/Delegações de Viação (que se realiza por via postal e sem suporte do sistema de informação) para os cerca de 2% Autos devolvidos anualmente à Entidade Fiscalizadora por motivos de erro ou de falta de elementos essenciais (aproximadamente 11.744 Autos durante o ano de 2005).




2.3.5. Processamento do Auto

Entidade Fiscalizadora(Unidade de suporte) Governo Civil

Recepção e registo do Auto

Verifica se elementos estão completos

Elementos completos?

S

NPedido de elementos em falta

Envio dos elementos em falta

Analisa processo

Arguido apresentou

defesa?S Analisa defesa

N

Arguido apresentou

testemunhas?

SInquirição de testemunhas

Elabora proposta de decisão

N

Infracção muito grave?

Envia para decisão do Governador Civil

Proposta de decisão aprovada?

Regista a decisão no SIGA

Envia notificação da decisão ao arguido por

carta registada

Aviso de recepção assinado?


carta simples

Envio de alterações à proposta de decisão

Regista alterações à proposta de decisão

S

N

N

S

1

Decisão sancionatória?

S

NInforma a decisão ao arguido

Fim

S

Delegado valida decisão

1

3 2

4

5

7

6

8

11

12 10 9

13

14

15

N

1

1

DV/DCO (Administrativo)

DV/DCO (Jurista)







O processamento dos Autos tem início com a atribuição do processo contra-ordenacional a um jurista na Delegação de Viação para que este elabore uma proposta de decisão administrativa. Posteriormente, esta proposta de decisão é validada pelo Director da Delegação de Viação, que pode delegar esta competência ao Director dos Serviços de Contra-Ordenações, ou pelo Governador Civil, nos casos de infracções muito graves. Como se pode observar no quadro seguinte, existe uma grande variabilidade no tempo dispendido pelos 146 FTE com funções jurídicas nas Delegações de Viação na elaboração da proposta de decisão, na medida em que, para processos simples, esta pode ser realizada em poucos minutos, enquanto que em casos mais complexos pode levar 161 dias. Importa referir que para mais de 11% dos processos entrados na DGV (cerca de 66.060 em 2005) os arguidos apresentam defesa, sendo este o principal factor que contribui para a complexidade dos processos.

Média Moda (freq%)


Percentil 95%

27 1 (20,9%) 6 1 16119 1 (13,5%) 7 1 7475 42 60 5 167145 - - - -

Atribuição Jurista a Proposta de DecisãoProposta de Decisão a Decisão na DV

Envio a Tribunal a Decisão JudicialProposta de Decisão a Decisão no Gov. Civil

Fase do ProcessoTempos (em dias)


Nos casos em que a infracção é muito grave, a proposta de decisão elaborada nas Delegações de Viação é, segundo a legislação vigente, aprovada pelo Governador Civil, sendo o prazo médio para esta aprovação de 75 dias. Esta intervenção do Governo Civil constitui uma quebra no processo, visto que demora em média mais 56 dias que a aprovação da proposta numa Delegação de Viação. Adicionalmente, o facto da comunicação entre as Delegações de Viação e o Governo Civil se efectuar por via postal acrescenta burocracia e reduz a fluidez do processo, havendo a percepção de que o valor acrescentado desta intervenção é reduzido, uma vez que a proposta de decisão da DV é, na esmagadora maioria dos casos, seguida pelo Governo Civil. A morosidade do processo aumenta ainda significativamente quando o arguido recorre aos Tribunais para a resolução judicial do processo, sendo o prazo médio entre o envio do processo para Tribunal e a decisão judicial de 145 dias. Embora este prazo se deva, em grande medida, às debilidades universalmente reconhecidas do sistema de justiça nacional, é importante referir que o envio de processos para execução judicial exige o empenhamento




significativo de recursos humanos na DGV, pois é necessário proceder manualmente à cópia integral de cada processo, contribuindo também para os actuais 160 FTE das DRV/DV com funções administrativas. Adicionalmente, verifica-se que a prioridade atribuída pelos Tribunais aos processos de contra-ordenação de trânsito é baixa, uma vez que da amostra analisada se conclui que apenas 13,8% dos processos enviados em Junho de 2005 tiveram resposta até à data (decorridos 17 meses) e que o prazo médio para as respostas recebidas é de 145 dias.




2.3.6. Cobrança

O actual processo de cobrança também apresenta lacunas, nomeadamente pelo facto do actual sistema de pagamentos das coimas através da rede de Multibanco ser aberto, ou seja, permitir que se efectuem pagamentos com valor distinto do valor da coima. Quando ocorrem situações de pagamento de valores errados é necessário proceder às respectivas




regularizações (por exemplo, restituição dos pagamentos em excesso), tarefa realizada de forma completamente manual. Outra deficiência relacionada com a cobrança prende-se com a reconciliação bancária realizada na DGV após o pagamento de coimas à Entidade Fiscalizadora (contra-ordenações directas), do subsequente depósito na instituição bancária e do envio do respectivo documento de reconciliação à DGV. No entanto, este documento nem sempre contém informação discriminada por Auto acerca dos montantes das coimas, o que dificulta o controlo das cobranças efectuadas. Acresce o facto das diferentes entidades fiscalizadoras e mesmo as diversas unidades dentro de cada uma delas não terem um procedimento uniforme para efectuar o depósito e o envio do respectivo documento de reconciliação, o que dificulta em grande medida a automatização desta actividade. Finalmente, a possibilidade prevista na Lei de prestação de caução de boa conduta para suspender a sanção acessória gera trabalho administrativo no momento da devolução findo o prazo da sanção acessória. O processo controlo e de devolução é efectuado de forma completamente manual (sem suporte em sistema de informação), acrescendo a necessidade de assinatura de cada cheque devolvido por parte de elementos da Direcção da DGV.




2.3.7. Pedido de Reembolso

Infractor DGV/DSA

Início

Efectua pedido de reembolso

DV/DCO

Analisa o pedido de reembolso

Consulta e imprime Auto

Efectua PAP ao Director Geral

Pedido aceite?NFim Arquiva informação no SIGA

Efectua pedido à tesouraria para

emissão cheque

Autoriza cheque por 2 elementos do CA

Regista no SIGA a informação de

pagamento

Envia cheques para a morada do AutoCheque devolvido?Fim N

Verifica morada no SIGA

S

Reenvia cheque para a nova moradaCheque devolvido?Fim N

Arquiva cheque

Fim

Envia a decisão à DGV via fax

Envia informação para autorização de

reembolso

Efectua plan. contabilístico de

reembolso

Director Geral DGV / Conselho Administrativo

Efectua registo no SIGA da autorização

de reembolso

Autoriza reembolso

S

Efectua pedido de aprovação para

arquivo de cheque devolvido

Aprova pedido de arquivo

1 2

3

45

6 7

8

9

10

11 12

13

14

15

16

1718

19

S




O pedido de reembolso ocorre por iniciativa do arguido em situações em que existam pagamentos de coimas em duplicado ou em que haja lugar à devolução da caução de boa conduta após a expiração do prazo determinado para a da sanção acessória. O processo de reembolso apresenta-se bastante complexo e longo, já que envolve várias validações e aprovações internas consideradas acessórias. Por exemplo, a aprovação por parte do Director-Geral de Viação da devolução das cauções de boa conduta incute um estrangulamento no processo, visto que o reembolso consiste num direito inequívoco do arguido uma vez terminado o respectivo prazo. Por outro lado, a prática vigente de reembolso por via de cheque envolvem uma maior carga de trabalho administrativo e representam um maior risco de falha humana quando comparado com a alternativa de transferência bancária.




2.3.8. Cheques Devolvidos por Entidades Bancárias

Infractor DGV/DSA

Início

Recebe cheques devolvidos

Tribunal

Fim

Director Geral DGV

Averigua a informação do Auto

Infractor identificado?

Envia informação ao Director Geral

N

Aprova pedido de arquivo do cheque

Arquiva o cheque

Envia notificação / aviso ao infractor

S

Infractor paga?

S

Prepara notificação para TribunalN

Cobrança

Decisão judicial

1

2

6

7

3 4

5

Efectua Pagamento

8

Os cheques devolvidos por entidades bancárias resultam de situações em que o cheque não tem provisão ou em que a assinatura é ilegível, pelo que a entidade bancária não procede ao depósito do respectivo montante na conta da DGV. A devolução dos cheques à DGV desencadeia um processo de tentativa de identificação do infractor através do próprio cheque, o que por vezes se revela impossível. Esta




impossibilidade de identificação do infractor resulta em muitos casos no arquivamento do cheque e na consequente falha de cobrança da coima. Por outro lado, nos casos em que é possível identificar o infractor, é desencadeado um processo administrativo de notificação do infractor para que este proceda à regularização da situação num prazo de 30 dias. Em último caso, nas situações em que o infractor não proceda ao pagamento da coima, mesmo após a notificação, o processo é enviado para o Tribunal para que seja executado em sede judicial. Em conclusão, a introdução da possibilidade de pagamento das coimas com cheque no momento do levantamento do Auto veio criar diversos problemas administrativos, não só a nível da falta de provisão e dificuldade de identificação do titular, mas também dos cheques em moeda estrangeira (devido ao câmbio e comissões bancárias), contribuindo para um acréscimo de trabalho administrativo e para a redução da eficácia do processo de cobrança.




III DESCRIÇÃO DA ORGANIZAÇÃO ACTUAL

3.1. Direcção-Geral de Viação

O processo de contra-ordenações anteriormente descrito é executado de forma essencialmente desconcentrada, com excepção da área de cobranças que se encontra centralizada na Direcção de Serviços Administrativos (DSA) da DGV. Nos serviços centrais da DGV são também asseguradas funções transversais de coordenação e de suporte ao processo, como é o caso das exercidas pelo Gabinete Jurídico e Contencioso (GJC) e pela Direcção de Serviços de Informática (DSI). Concretamente, os órgãos centrais da DGV asseguram as seguintes competências:

• O Gabinete Jurídico e Contencioso (GJC) tem como competências assegurar a coordenação central da vertente jurídica do processamento dos Autos, assim como o planeamento e a condução de auditorias às DRV e DV. Participa pontualmente em processos de maior complexidade ou para os quais lhe seja requerido apoio, assegurando também a coordenação da entidade externa responsável pelo Registo de Autos.

• A Direcção de Serviços de Informática (DSI) é responsável pela gestão/manutenção

dos sistemas de infirmação de suporte ao processo de contra-ordenações, nomeadamente o Sistema de Gestão de Autos (SIGA), o Sistema de Registo de Infracções do Condutor (SRIC) e o Sistema Integrado de Gestão Interna (SIGI).

• A Direcção de Serviços Administrativos (DSA) intervém no processo nas diversas

vertentes associadas à função cobrança, nomeadamente nos pagamentos, pedidos de reembolso e outras restituições, distribuição da receita, etc.

As unidades desconcentradas da DGV – Delegações de Viação e Divisões de Contra-Ordenações das DRV – asseguram todo o processamento do Auto, incluindo a sua recepção, decisão administrativa, notificação de decisão e tratamento requerimentos e/ou recursos subsequentes.




O diagrama que se segue ilustra os órgãos da DGV que actualmente estão envolvidos no processo de contra-ordenações de trânsito.




A tabela seguinte resume, por fase de processo, o número de recursos actualmente afectos ao tratamento de contra-ordenações nos diversos órgãos da DGV8:

Fase do Processo Órgão Quadro DGV Externos Rácio

Adm./ JuristaTotal RH Afectos FTE

Registo do Auto DGV/GJC 0 15 Só Administrativos 15 12,5

15 Juristas 26 Juristas34 Admin. 21 Admin.22 Juristas 20 Juristas24 Admin. 10 Admin.18 Juristas 34 Juristas44 Admin. 15 Admin.2 Juristas 4 Juristas3 Admin. 6 Admin.3 Juristas 7 Juristas10 Admin. 4 Admin.

Decisão DRV/Div. CO 19 0 Só Juristas 19 12

Cobrança DGV/DSA 19 3 Só Administrativos 22 11,9

6 Juristas 5 Juristas2 Admin. 1 Admin.

22185 Juristas136 Admin.

17196 Juristas75 Admin.

1,17 392 356,15

Recepção, Processamento do Auto e Atendimento

DRV Norte 96 91,5

DRV Centro 76 75

DRV Lisboa e VT 111 101,75

DRV Algarve 15 15

DRV Alentejo 24 22,5

Suporte - Transversal DGV/GJC 14 14

TOTAIS:

1,34

0,81

1,13

1,50

1,40

0,27

Fonte: Dados obtidos junto da DGV.

Em termos globais verifica-se a existência de cerca de 356 FTE afectos ao processo, cerca de 44% dos quais em regime de outsourcing, o que denota uma forte externalização do processo já na situação presente. Deste número, a maior percentagem (cerca de 85%) encontra-se afecta aos serviços desconcentrados da DGV, nomeadamente às actividades de recepção e preparação do processo para análise e à preparação da decisão administrativa. Conclui-se ainda que existe uma elevada carga administrativa associada a estas tarefas, uma vez que mais de metade destes recursos são administrativos (53%), correspondendo a um rácio de administrativos (funções de suporte) por jurista superior a 1.






3.2. Outras Entidades

Conforme referido anteriormente, existem outras entidades que intervêm em diferentes fases do processo:

• Entidades Fiscalizadoras – Encontram-se nesta categoria, para além da DGV, a PSP, a GNR, Câmaras Municipais (Polícias Municipais e Empresas Públicas Municipais) e a EP – Estradas de Portugal, E.P.E.. Estas entidades participam na fase de levantamento do Auto e notificação do infractor, tendo também competências, no caso das Forças de Segurança, nos domínios da inquirição de testemunhas e atendimento ao público.

• Governo Civil – Esta entidade intervém no processo na fase de processamento do

Auto no âmbito da decisão relativa às sanções a aplicar em nos casos de infracções muito graves. Estas decisões são tipicamente elaboradas pelos juristas da DGV e remetidas para aprovação do Governador Civil do respectivo Distrito.

• Tribunais – Os Tribunais intervêm na fase final do processamento do Auto, sempre

que se verifique incumprimento da decisão administrativa ou apresentação de recurso por parte do infractor.

Os quadros seguintes ilustram o número de recursos pertencentes à PSP e GNR actualmente afectos a actividades operacionais e administrativas relacionadas com o processamento de contra-ordenações de trânsito9:

Total RH Afectos FTE

9.713 5.795

617 198

10.330 5.993TOTAL:

Actividades Operacionais

Fiscalização e levantamento do Auto

Inquirição de testemunhas






Total RH Afectos FTE

1.253 494

2.113 611

673 221

1.644 580

5.683 1.906TOTAL:

Actividades Administrativas

Registo e tratamento de Autos

Notificação

Outras actividades de prrocessamento

Atendimento ao público

Fonte: Dados obtidos junto da GNR e PSP, não completos

Da análise destes dados verifica-se que as actividades administrativas de suporte ao processamento de Autos nas Entidades Fiscalizadoras ocupam cerca de 1.900 FTE, representando um rácio de cerca de 1 FTE com funções administrativas para cada 3 FTE com funções operacionais. Conclui-se assim que existe actualmente uma elevada carga administrativa associada ao tratamento dos Autos nas Entidades Fiscalizadoras, nomeadamente derivado da elevada percentagem de Autos indirectos (65%) e da respectiva carga associada ao processo de identificação e notificação do infractor, assim como da elevada percentagem de Autos ainda levantados em suporte papel que requerem tratamento manual posterior para registo nos sistemas das Forças e para envio à DGV. De referir ainda que, na esmagadora maioria, os recursos afectos a estas tarefas administrativas são agentes da PSP e militares da GNR, os quais deveriam ser canalizados, sempre que possível, para o desempenho de actividades operacionais.




IV ANÁLISE DE OPORTUNIDADES DE MELHORIA

4.1. Descrição Geral

O actual processo de contra-ordenações estradais apresenta um vasto conjunto de estrangulamentos, essencialmente motivados pelos seguintes macro-factores:

• forte componente de trabalho administrativo realizado, em grande medida, de forma manual;

• sistemas de informação desintegrados e com suporte insuficiente às actividades desempenhadas;

• deficiente comunicação entre as entidades intervenientes no processo. Os estrangulamentos mais significativos no processo actual resultam do baixo nível de automatização e da consequente elevada carga de trabalho administrativo efectuado manualmente nas diversas entidades intervenientes, contribuindo para atrasos relevantes no processamento dos Autos. Estas actividades apresentam, em muitos casos, pouco valor acrescentado e são efectuadas por colaboradores com habilitações específicas das Entidades Fiscalizadoras, dos serviços Centrais da DGV e das Delegações de Viação, eliminando a hipótese de afectação destes recursos humanos a actividades de maior valor e para os quais foram especificamente formados (ex: afectação de polícias, militares da GNR e juristas da DGV a tarefas administrativas). Foram identificados estrangulamentos nas Entidades Fiscalizadoras ao nível da elaboração dos Autos, da inserção de dados dos Autos no sistema, da gestão dos livros de Autos pré-impressos, da notificação, do finishing de documentos e do arquivo dos Autos. Nas Delegações de Viação foram detectados estrangulamentos resultantes da duplicação de trabalho administrativo de registo de Autos no sistema, no processamento da notificação dos infractores e no envio de processos para execução judicial.




Foram ainda identificados estrangulamentos de natureza procedimental que contribuem para atrasos relevantes no processamento ou mesmo a prescrição dos Autos. São exemplos o preenchimento dos Autos com erros ou omissões por parte das Entidades Fiscalizadoras (comprometendo a identificação do infractor), a identificação incorrecta do condutor pelo proprietário do veículo, as diligências de notificação, a necessidade de assinatura do agente que presencia a infracção e do que levanta o Auto, a intervenção dos Governos Civis e a execução coerciva das sanções. Os sistemas de informação que suportam o processo de contra-ordenações nas Entidades Fiscalizadoras e na DGV apresentam limitações que resultam em perdas de eficiência e acréscimo de trabalho administrativo de reduzido valor. Desta forma, as principais limitações identificadas foram a dispersão de informação residente em bases de dados não integradas (ex: condutores e proprietários), a falta de automatismos de emissão das notificações, a insuficiente descrição das infracções levantadas no sistema “Polícia em Movimento”, a limitada usabilidade e desactualização dos sistemas legacy de Gestão de Autos ainda usados nas Entidades Fiscalizadoras, a inexistente gestão no SIGA da atribuição de processos aos juristas no que respeita à carga efectiva de trabalho (complexidade dos processos) e o deficiente suporte às fases de preparação da decisão e emissão das diferentes peças processuais. Os actuais procedimentos de comunicação e interacção entre as diversas entidades intervenientes no processo é outro factor de estrangulamento, na medida em que a circulação de documentos e informação relevante para o processo é, em grande medida, efectuada de forma manual e sem suporte de um sistema de informação, constituindo-se com excepção o envio ao SIGA por via electrónica dos Autos levantados no sistema “Polícia em Movimento” (com pouca expressão uma vez que se encontra ainda em fase de expansão dentro das Forças de Segurança). A este nível foram também detectadas falhas de comunicação entre a DGV/Delegações de Viação e as Entidades Fiscalizadoras no que diz respeito ao arquivamento definitivo dos Autos leves, à discriminação dos montantes de pagamentos de coimas, ao pedido de elementos em falta do processo (efectuado por via postal), e também no envio de processos de contra-ordenação da DGV/Delegações de Viação para os Governos Civis e Tribunais. No que respeita à intervenção dos Tribunais, constata-se que a interacção da DGV com estes é realizada de forma manual e sem recurso a qualquer suporte electrónico. Por outro lado, verifica-se que a sua eficácia e a prioridade atribuída aos processos relativos a




contra-ordenações estradais tendem a ser baixas, conforme demonstram os dados obtidos da amostra relativa a Junho de 2005: dos processos enviados a Tribunal durante este mês, apenas 13,8% tiveram resposta até à data (período de 17 meses). Nas secções seguintes sistematizam-se os constrangimentos detectados por actividade ou fase do processo, apresentando-se, sempre que possível, os respectivos indicadores de quantificação.

4.2. Detalhe por Actividade e Fase do Processo


ACTIVIDADE CONSTRANGIMENTOS INDICADORES

Levantamento de Autos em papel

• O levantamento de Autos em papel torna necessária a digitação posterior da informação para registo nos sistemas, originando duplicação de trabalho e aumentando a possibilidade de introdução de erros.

• A gestão dos livros de Autos pré-impressos exige um controlo administrativo pesado e sem suporte em sistema.

• 2% dos Autos devolvidos à Entidade Fiscalizadora para correcção

Registo do Auto nos sistemas legacy

• Os Autos levantados em papel exigem um trabalho considerável a nível das Entidades Fiscalizadoras para inserção a posteriori de dados nos sistemas.

• O levantamento dos Autos em papel facilita a introdução de erros e omissões na digitação dos dados nos sistemas legacy (níveis mais baixos de usabilidade e de validação de dados).

• Os erros mais comuns na fase do levantamento dizem respeito à deficiente descrição sumária da infracção, à inserção incorrecta da codificação da infracção, à indicação errada do montante da coima ou à falta de dados relativos à identificação do infractor. Estes erros ou omissões determinam, em muitos casos, a anulação e/ou devolução do Auto à Entidade Fiscalizadora.

• Os sistemas legacy de registo/gestão de Autos em back-office são pouco amigáveis e não alimentam o SIGA de forma automática.

• 1.906 FTE10 afectos a processamento administrativo de Autos nas EF, sendo 494 FTE só no registo

• 2% de Autos devolvidos à Entidade Fiscalizadora para correcção

10 Dados referentes apenas à GNR e PSP (parciais).





Levantamento de Autos no sistema “Polícia em Movimento”

• Os Autos levantados no sistema “Polícia em Movimento” podem levar a que a associação automática da proposta de texto ao código de infracção introduzido seja insuficiente ou descreva genericamente a infracção. Verifica-se que por vezes o agente autuante não edita o respectivo texto de modo a descrever factualmente o ocorrido, levando à necessidade de devolução posterior do Auto à Entidade Fiscalizadora.

• O actual sistema “Polícia em Movimento” não permite o registo de Autos levantados em papel, obrigando à coexistência nas Entidades Fiscalizadoras de sistemas distintos e não integrados para controlo e gestão interna de Autos.

• 2% dos Autos devolvidos à Entidade Fiscalizadora para correcção



Identificação e notificação do infractor

• Os erros na identificação do infractor ou na descrição da infracção podem comprometer a conclusão bem sucedida do processo de contra-ordenação.

• A inexistência de integração entre sistemas (BD de Condutores e Proprietários) torna o processo de identificação mais pesado e moroso.

• Moradas diferentes nas BD das Entidades Fiscalizadoras e nos registos oficiais (BD de Condutores e Proprietários).

• Identificação errada do condutor/infractor por parte do proprietário do veículo (colectivos, ALD, cedências, etc.).

• Dificuldade na localização dos infractores residentes no estrangeiro.

• Recusa ou não levantamento da notificação por carta registada.

• A falta de uniformização de procedimentos quanto à presunção de notificação gera estrangulamentos em fases posteriores do processo.

• Ausência de sistemas que permitam automatizar a emissão da notificação e controlo dos respectivos prazos.

• O processo de finishing, assim como o controlo de registos e avisos de recepção, apresentam-se dispersos e implicam uma elevada carga de trabalho manual.

• Inexistência de ligação electrónica com o sistema de

• Prazo médio de 117 dias entre a infracção e a notificação

• 611 FTE11 afectos ao processo de notificação nas EF

• 1% de Autos arquivados na EF por prescrição (equivalente a cerca de 12.700 em 2005)

11 Dados referentes apenas a GNR e PSP (parciais).





registo postal (CTT).

Recolha da assinatura do agente autuante

• A prática de assinatura do Auto pelo agente que presenciou a infracção gera tempos de atraso significativos (1-2 meses) e trabalho administrativo na distribuição e recolha dos Autos pelas Esquadras/Postos.

• Prazo médio de 117 dias entre ocorrência e notificação

4.2.3. Arquivo Temporário


Arquivo do Auto

• O arquivo temporário do Auto nas Entidades Fiscalizadoras gera carga administrativa substancial e grande quantidade de papel armazenado nas suas instalações.

• Não existem procedimentos consistentes de comunicação do arquivamento dos Autos leves pela DGV às Entidades Fiscalizadoras, pelo que estas podem ficar a aguardar essa informação para arquivarem definitivamente o Auto durante todo o prazo de validade.

• Os pedidos posteriores dos originais dos Autos por parte da DGV geram uma elevada carga administrativa nas Entidades Fiscalizadoras (ex. elaboração de ofícios para acompanhamento dos Autos, entrega física de documentos, etc.).

• 78% do total são Autos relativos a infracções leves (997.467 em 2005)

• 1.906 FTE12 afectos a processamento administrativo de Autos nas EF

4.2.4. Registo e Recepção do Auto


Recepção e Registo do Auto

• Existem atrasos significativos entre o Registo e a Recepção do Auto nas Delegações de Viação/Divisões de Contra-Ordenações. As várias interacções entre Entidade Fiscalizadora, DGV/DSA e DV/DCO geram atrasos relevantes.

• Comunicação morosa e sem suporte electrónico entre entidade administrativa e Forças de Segurança para pedidos de elementos em falta no Auto (realizada por via postal). Esta demora é igualmente elevada para pedidos de informação simples.

• Prazo médio de 59 dias entre notificação e registo

• Prazo médio de 148 dias entre registo e recepção

• 2% de Autos devolvidos à

12 Dados referentes apenas à GNR e PSP (parciais).





• As Delegações de Viação não têm meios humanos suficientes para assegurar o registo de Autos, nos casos em que estes não são registados no sistema pelos Serviços Centrais da DGV.

Entidade Fiscalizadora para correcção

• 12,5 FTE dos serviços centrais da DGV afectos ao registo de Autos

• 160 FTE administrativos nas DV/DCO

Recepção e Atribuição do Processo a Jurista

• A atribuição aleatória de Autos a juristas não permite a gestão da carga efectiva de trabalho para cada jurista em termos da complexidade dos processos, nem ao nível da promoção de especialização de juristas em determinado tipo de processos.

• Prazo médio de 21 dias entre recepção e entrega a jurista



Pedido de Elementos em Falta

• Ao analisar os elementos do processo, o jurista pode detectar a necessidade de contactar novamente as Entidades Fiscalizadoras para pedir elementos em falta, sendo esta comunicação efectuada sem suporte electrónico, por via postal.

• 2% dos Autos não dispõem dos elementos completos

Elaboração da Decisão Administrativa

• Existe uma grande variabilidade no tempo gasto pelo jurista consoante a complexidade do processo. Os processos simples são efectivamente decididos em poucos minutos e de forma relativamente automática por um jurista experiente.

• O backlog de processos por decidir é elevado.

• 146 FTE Juristas afectos à preparação da decisão

• Prazo médio de 27 dias entre jurista e elaboração de decisão

• 12% dos processos entrados na DGV têm defesa associada

Inquirição de Testemunhas

• A apresentação de testemunhas para inquirição é aproveitada pelos infractores para retardar a elaboração





da decisão, designadamente requerendo a audição de testemunhas em vários pontos do país.

Aprovação da Proposta de Decisão pelo Governo Civil

• A intervenção dos Governos Civis no que concerne a aprovação da decisão não parece acrescentar valor e constitui uma quebra adicional no processo.

• A comunicação entre as Delegações de Viação e o Governo Civil é efectuada sem suporte electrónico, por via postal.

• Prazo médio de 75 dias entre a proposta de decisão e a decisão do Governo Civil

Notificação da Decisão

• A notificação da decisão gera demoras adicionais e carga de processamento (semelhantes às sentidas nas Entidades Fiscalizadoras para notificação de Autos indirectos).

Envio para execução judicial

• A comunicação com os Tribunais é feita sem suporte informático, por via postal.

• O envio de processos para execução ou decisão judicial exige um empenhamento significativo de recursos humanos, sendo necessário proceder à cópia integral de cada processo.

• 160 FTE administrativos nas DV/DCO

• 82.140 processos enviados para Tribunal em 2005

Processo judicial

• A execução coerciva das sanções é por vezes relegada para segundo plano devido a falta de meios e baixa taxa de sucesso, o que promove a lógica de impunidade, visto que os Tribunais dão normalmente baixa prioridade aos processos de contra-ordenação estradal.

• Prazo médio de 145 dias entre envio a Tribunal e Decisão judicial

• Apenas 13,8% dos processos enviados para Tribunal em Junho de 2005 obtiveram resposta até à data

4.2.6. Cobrança


Pagamentos por POS

• A utilização dos terminais POS apresenta problemas associados, quer à cobertura de rede (quebras de comunicação durante a transacção), quer ao facto de se tratarem de equipamentos pouco resistentes a uma utilização diária em carro-patrulha.

Pagamentos por • A utilização de cheque ou dinheiro implica que o agente





Cheque/ Dinheiro

que levantou o Auto tem de elaborar um relatório onde faz a correspondência entre o pagamento da coima e o Auto. Este processo nem sempre é eficaz, o que motiva por vezes decisões administrativas erradas.

• O pagamento por cheque representa problemas a dois níveis: falta de provisão e cheques de entidades bancárias estrangeiras.

Pagamento através de Multibanco

• O actual sistema de pagamento por Multibanco é aberto, sendo possível efectuar pagamentos de valor diferente do valor da coima, o que implica acertos posteriores da diferença (processo de correcção de pagamento e devolução moroso e manual).

Reconciliação Bancária

• O processo é essencialmente manual representando uma carga administrativa relevante.

• Montante por Auto nem sempre é discriminado dificultando a reconciliação.

• Procedimentos e prazos de depósito não são uniformes em todas as unidades das Entidades Fiscalizadoras.

Caução de Boa Conduta

• A possibilidade de prestar caução de boa conduta para suspender a sanção acessória de apreensão do Título de Condução condiciona a utilização dos meios, uma vez que, findo o prazo da sanção acessória sem novas ocorrências, há que proceder à sua devolução. A devolução é feita por cheque com assinatura manual de elementos da Direcção da DGV.

Pagamento em Prestações

• O pagamento a prestações e a fixação de coimas pelos Tribunais também constituem entraves à celeridade dos processos de cobrança.

4.2.7. Pedidos de Reembolso


Pedido de Reembolso

• O processo de reembolso é excessivamente longo e complexo envolvendo vários pontos de validação/ aprovação interna.

• Os reembolsos de depósitos decorrem da decisão administrativa da mesma entidade que tem de autorizar o reembolso. Por outro lado, os reembolsos de cauções de boa conduta decorrem da verificação de condições pré-estabelecidas, pelo que o processo de autorização é redundante.

• O reembolso por cheque envolve maior trabalho





administrativo, sendo mais caro e sujeito a falhas do que a transferência bancária.

4.2.8. Cheques Devolvidos


Tratamento de cheques devolvidos

• O processamento de cheques devolvidos implica a identificação e notificação do infractor, sendo consumidor de recursos e pouco eficaz.




V PROPOSTA DE DESENHO DE PROCESSO FUTURO

5.1. Introdução

Na sequência da identificação das oportunidades de melhoria, importa neste capítulo concretizar a reformulação do Processo de Contra-Ordenações Estradais, tendo por base um conjunto de linhas orientadoras que resultam da exposição efectuada nos capítulos anteriores e da análise do Relatório Preliminar elaborado pela Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal. As alterações recomendadas ao processo de contra-ordenações abrangem as várias áreas onde foram identificados estrangulamentos e/ou constrangimentos. Desta forma, pretende-se, no desenho do processo futuro, que os estrangulamentos identificados sejam, sempre que possível, eliminados ou substancialmente atenuados, nomeadamente pela introdução e generalização de suportes tecnológicos mais adequados e completos que permitam a eliminação gradual da circulação de papel (Autos, notificações, pedidos, requerimentos, etc.), e pela centralização das tarefas administrativas como forma de eliminar duplicações e redundâncias e de tirar o máximo partido das sinergias geradas por essa centralização. No que se refere a estrangulamentos de natureza procedimental, que se reflectem em défices de eficiência, atrasos e até na prescrição de processos, o desenho do novo processo levou em consideração um conjunto de linhas orientadoras, nomeadamente:

• Introdução de assinaturas digitais/digitalizadas; • Separação da participação e do levantamento do Auto, de forma a eliminar a

necessidade de assinatura pelo agente que presencia a infracção; • Concentração dos agentes das Forças de Segurança em actividades de natureza

operacional; • Automatização do processo de reembolsos através da utilização de transferências

bancárias; • Eliminação de actividades e da intervenção de entidades sem valor acrescentado no

processo.




Relativamente às limitações identificadas no capítulo anterior ao nível dos sistemas de informação, a reformulação do processo contempla a extensão do suporte informático à globalidade das fases e actividades do processo, a adopção de mecanismos de comunicação e cruzamento de dados com aplicações externas que facilitem a pesquisa de informação em várias fontes, a automatização do finishing das notificações e a informatização do controlo dos registos e avisos de recepção. Finalmente, no sentido de colmatar os constrangimentos existentes na comunicação e interacção entre as diversas entidades intervenientes no processo, preconiza-se a implementação de um sistema de informação único e integrado que, diferenciando os diferentes perfis de acesso às suas funcionalidades, cubra as vertentes de actuação das entidades fiscalizadoras, entidade administrativa e Tribunais. Este sistema deve ter subjacente uma lógica de workflow que assegure a comunicação entre estas entidades, diminuindo drasticamente a movimentação de papel por via da digitalização e arquivo central de documentos físicos, e a posterior circulação da imagem destes junto com o processo electrónico. Nas secções seguintes apresentam-se as melhorias recomendadas para as diversas fases do processo, sendo o desenho preconizado para o processo futuro de contra-ordenações descrito em detalhe no Anexo II ao presente documento. De referir que algumas das recomendações efectuadas implicam intervenções ao nível da legislação vigente de modo a clarificar ou viabilizar as opções descritas, sendo essas intervenções sistematizadas no Anexo III ao presente documento.




5.2. Desenho Futuro


O levantamento e registo do Auto pelas Entidades Fiscalizadoras correspondem a etapas do processo de contra-ordenação sujeitas a oportunidades de melhoria substanciais. Estas etapas, sendo o ponto de partida do processo contra-ordenacional, constituem-se como actividades críticas para o sucesso do desenvolvimento global do mesmo. A implementação em curso de um sistema de informação único de suporte ao levantamento e gestão de Autos pela GNR e PSP (SCoT – Sistema de Contra-Ordenações de Trânsito)




contribuirá, no curto prazo, para o aumento significativo do número de Autos levantados por via electrónica e, consequentemente, para a redução ou mesmo eliminação dos constrangimentos anteriormente identificados associados aos Autos levantados em papel. Tendo em conta o reforço previsto das validações automáticas efectuadas pelo SCoT ao registo de Autos directos (nomeadamente associadas à verificação da edição/confirmação pelo agente autuante da descrição sumária proposta pelo sistema) e o facto destes Autos serem tipicamente registados no local e momento da infracção e na presença do infractor (com recurso a equipamentos móveis – TabletPC), a introdução deste sistema permitirá diminuir em grande medida erros, omissões ou incorrecções no preenchimento dos dados e, consequentemente, a ocorrência de bloqueios em fases posteriores do processo. Por outro lado, recomenda-se que o SCoT integre directamente no registo da contra-ordenação um conjunto de informação proveniente de sistemas e bases de dados externas que facilite a confirmação dos dados de identificação do infractor e que, por essa via, contribua também para reduzir a ocorrência de obstáculos em fases posteriores do processo associadas, por exemplo, a dificuldades de contacto com o infractor. São exemplos de dados a integrar os associados ao título de condução e livrete do veículo (sistemas actualmente residentes na DGV e que, na sequência do PRACE, deverão transitar para o novo IMTT – Instituto da Mobilidade e Transportes Terrestres), registo de propriedade do veículo (sistema da DGRN) e moradas registadas em sistemas com cujos serviços os cidadãos interajam com maior regularidade (ex: finanças e seguros). Adicionalmente, e tendo em conta que as funcionalidades do SCoT para registo de contra-ordenações directas serão fundamentalmente utilizadas na presença do infractor, sugere-se também a inclusão de informação relevante para a actividade fiscalizadora e que permita a resolução imediata de questões pendentes. São exemplos a indicação da existência de coimas por pagar (dados residentes nos sistemas da DGV), a existência de pedidos relativos à pessoa (ex: pedidos de paradeiro, contumácias, etc.) e a existência de pedidos relativos ao veículo (ex: pedidos de apreensão, recuperação, inspecção obrigatória em falta, inexistência de seguro, etc.). A rápida generalização da utilização deste sistema de informação dentro das Forças de Segurança permitirá, para além do reforço da sua eficácia operacional, a simplificação processual, a redução dos prazos entre o levantamento do Auto e o respectivo registo no sistema de informação (passa a ser imediato) e a redução significativa dos recursos afectos a




tarefas de registo de Autos em back-office, viabilizando a canalização destes recursos para outras actividades de natureza operacional (ex: reforço da fiscalização). Em consonância com a recomendação produzida pela Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal, preconiza-se a adopção de um sistema de informação único e integrado que suporte a globalidade das actividades exercidas pelas diversas entidades intervenientes no processo (Fiscalizadoras, Administrativa e Judiciais). Nesse sentido, e tendo em conta a implementação em curso do SCoT e a necessidade de substituição do SIGA no curto prazo, sugere-se a evolução do SCoT para suporte às vertentes administrativa e judicial do processo de contra-ordenações estradais, abordagem que permitirá, entre outros aspectos:

• Eliminar a necessidade de manipulação e envio dos duplicados dos Autos pelas Entidades Fiscalizadoras para recolha pela Entidade Administrativa;

• Reduzir drasticamente o esforço associado ao registo dos Autos pela Entidade Administrativa, eliminando tarefas actualmente realizadas em duplicado, como é o caso do registo central actualmente efectuado no SIGA (os Autos registados pela Entidade Fiscalizadora ficarão automaticamente disponíveis para serem processados - sistema único);

• De igual modo, simplificar e reduzir o esforço administrativo subjacente à interacção

entre a Entidade Administrativa e os Tribunais dado que, uma vez determinada a evolução dos processos para contencioso, estes ficarão automaticamente disponíveis para estas entidades (sistema único);

• Reduzir os prazos e custos associados à implementação do novo sistema, uma vez

que viabilizará a reutilização das componentes de código e de infra-estrutura já disponibilizadas no âmbito da actual versão do SCoT e evitará a necessidade de implementação de protocolos e interfaces electrónicos de dados;

• Tratando-se o SCoT de um sistema da propriedade do MAI, a preservação por parte

do Ministério da capacidade de definição de orientações para sua evolução em alinhamento com opções estratégicas e alterações que no futuro venham a ser determinadas aos processos e à respectiva organização de suporte.




Tendo em consideração os benefícios perspectivados pela introdução deste sistema nas Entidades Fiscalizadoras e, em particular, para a Entidade Administrativa (nomeadamente os associados à redução de erros e faltas de informação e à eliminação da necessidade de recolha dos duplicados dos Autos), sugere-se que, seguindo a sua implantação nas Forças de Segurança, o mesmo seja estendido às restantes Entidades Fiscalizadoras, o que permitirá:

• Às Entidades Fiscalizadoras: beneficiar de um sistema de informação que fornece suporte completo às atribuições que lhes estão acometidas neste domínio;

• À Entidade Administrativa: uniformizar processos e ver imediatamente reflectidos no

seu sistema de informação os Autos levantados sem necessidade de digitação ou integração electrónica de dados;

• A ambas: a desmaterialização das interacções e a consequente redução da carga

administrativa associada à produção, encaminhamento e gestão de suportes físicos. Apesar de ser desejável a rápida expansão do SCoT às diversas Entidades Fiscalizadoras e, em particular, à totalidade dos dispositivos da GNR e PSP, continuará a ser necessário prever, ainda que em número muito reduzido, a existência de Autos levantados em papel, seja devido ao período necessário para disseminação do novo sistema ou até como medida de contingência para situações em que, devido por exemplo a dificuldades técnicas, o sistema esteja momentaneamente inacessível. Consequentemente, e como forma de ultrapassar os constrangimentos identificados nos capítulos anteriores, o sistema deverá permitir, para efeitos de controlo, o registo e consulta da distribuição, utilização e inutilização dos Autos pré-impressos emitidos pela INCM. Ainda no que respeita aos Autos levantados em papel, a reformulação preconizada prevê a centralização do respectivo tratamento e recolha para o sistema de informação. Assim, estes Autos deixarão de ser registados nas Entidades Fiscalizadoras, devendo ser remetidos à estrutura centralizada a criar13 que, tirando partido de ferramentas de recolha automáticas (ex: OCR), procederá à respectiva introdução no sistema de informação que, sendo único, disponibilizará automaticamente a informação recolhida à respectiva Entidade Autuante.

13 No Capítulo VI do presente documento são apresentadas diversas alternativas para concretizar

esta estrutura central, sendo que, pelos motivos expostos nesse mesmo Capítulo, se recomenda que esta seja enquadrada dentro da própria Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR).




Entre outros aspectos esta centralização permitirá:

• A melhoria do controlo do processo end-to-end; • A uniformização dos procedimentos de recepção, recolha e arquivo dos Autos; • A obtenção de sinergias geradas pela execução, num único local, destes processos,

com a consequente redução do número de recursos necessários para assegurar a estas tarefas;

• A concentração dos recursos das Entidades Fiscalizadoras em actividades de natureza operacional (ex: fiscalização de trânsito);

• A redução dos custos de implementação das tecnologias e infra-estruturas de suporte, através da racionalização e optimização da utilização das diversas componentes (ex: equipamentos de OCR, licenças de software de gestão documental, instalações para arquivo de documentos físicos, etc.).

Esta medida permitirá também ultrapassar os constrangimentos anteriormente identificados relacionados com o arquivo temporário e definitivo dos Autos nas Entidades Fiscalizadoras, na medida em que, independentemente do tipo de Auto ou infracção, se prevê que essa competência seja também transferida para esta estrutura central que assegurará o respectivo tratamento, digitalização e arquivo, passando a estar disponíveis para consulta as imagens dos documentos. No que respeita ao tratamento de documentos apreendidos (recepção, guarda, gestão dos prazos e devolução), e uma vez que se prevê a eliminação das estruturas desconcentradas da actual DGV, recomenda-se que esta função passe a ser assegurada pelas Entidades Fiscalizadoras, tirando partido da sua organização desconcentrada para continuar a assegurar níveis adequados de proximidade ao cidadão. Neste sentido, a recepção, arquivo e devolução de documentos apreendidos passarão a ser assegurados pelas unidades das Entidades Fiscalizadoras sedeadas na capital de Distrito do local da infracção ou do local de residência do infractor, caso assim seja requerido. O quadro seguinte sistematiza as alterações propostas a esta fase do processo.

ACTIVIDADE ALTERAÇÕES PROPOSTAS

Levantamento e Registo do Auto

Levantamento Auto • Reforço das validações efectuadas pelo sistema e integração de informação

proveniente de sistemas externos





• Generalização do levantamento dos Autos por via electrónica (SCoT) • Autos registados ficam automaticamente disponíveis para a ANSR (sistema

único) • Eliminação da etapa de inserção manual dos dados pelas forças policiais • Suporte Controlo dos Autos pré-impresso Recepção do Auto • SCOT permite a atribuição de um número único para cada Auto (sistema de

gestão comum a todas as Entidades Fiscalizadoras) • Eliminação da etapa de registo interno dos Autos Registo do Auto • Eliminação da fase do envio do duplicado do Auto para recolha na Entidade

Administrativa

Apreensão de documentos

• Recepção, gestão e devolução dos documentos apreendidos pelas Entidades Fiscalizadoras a nível distrital

Arquivo do Auto

• Autos arquivados centralmente na ANSR, independentemente do grau de gravidade da contra-ordenação

• Eliminação dos diferentes destinos do Auto para arquivo • Eliminação do arquivo temporário do Auto pelas Entidades Fiscalizadoras





ANSR

Serviços de Registo

Início

Comete Infracção

Envia carta simples

Efectua pagamento?


S

Identificação de outra pessoa?

Efectua participação da infracção

Cobrança

Processamento do Auto

ANSR Serviços de Notificação

Identificação de outra pessoa como infractor

S

Realiza pagamento

S

1 2

13

Envia ofício à empresa a solicitar a identificação do

condutor

Respondeu à solicitação?

1

6

N

11

12

Envia carta com aviso de recepção

10

ANSR Processamento do Auto

ANSR Serviços de Cobrança

N

ANSR Serviços de Arquivo

Auto electrónico?

Envia participação para registo

Arquiva participaçãoS

N

S

Assina Auto (digital)

Registo do Auto com condutor identificado

Registo do Auto com empresa proprietária

S

N

Regista Auto com proprietário do veículo

4

3

5

7

8

91

ANSR Serviços de NotificaçãoInfractor

1

Infractor Entidade Fiscalizadora(Fiscalização)

Entidade Fiscalizadora(Unidade de suporte)

N

Registo de propriedade colectivo?

N

1

1




No caso dos Autos Indirectos, o principal constrangimento identificado prende-se com o processamento da notificação, uma vez que a abordagem não é imediata, dificultando a posterior identificação e notificação do infractor. A implementação dos já referidos mecanismos de comunicação com sistemas externos que facilitem a partilha e cruzamento de dados no momento do registo da infracção, tais como a identificação do proprietário pela matrícula do veículo, pelo registo da viatura ou pela licença de condução, torna-se imprescindível. Neste contexto, o SCoT prevê já o cruzamento e integração da informação proveniente do Registo de Propriedade, facilitando assim a identificação imediata do proprietário do veículo no momento do registo da participação. Para ultrapassar a dificuldade na determinação da morada do condutor (registada no Título de Condução), recomenda-se que seja clarificado na Lei que a notificação é tida como válida quando efectuada para a morada constante no Título de Condução, ainda que o infractor tenha mudado de residência sem que tenha procedido à actualização (obrigatória) da respectiva morada nos registos oficiais. Adicionalmente, e conforme referido na secção anterior, recomenda-se o cruzamento de dados com sistemas de informação de entidades com as quais os cidadão tenham relações mais regulares, como sejam as seguradoras ou as Finanças. Pretende-se com este cruzamento que a ANSR possa vir inclusive a adoptar uma atitude pró-activa, efectuando o aviso dos cidadãos relativamente à obrigação de actualização da morada. Complementarmente, devem ser implementadas medidas facilitadoras dessa operação, como sejam a disponibilização de novos canais de acesso (ex: adesão ao serviço transversal de Alteração de Morada do Portal do Cidadão e disponibilização desse mesmo serviço no website da ANSR) e, na linha da recomendação da Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal, a eliminação dos custos para o cidadão associados a esta operação e o aumento da coima associada à infracção de não actualização da morada nos registos oficiais. Num cenário futuro, e na medida em que existam evoluções nesse sentido ao nível do Processo Civil e demais legislação, poderá vir a ser equacionada a eliminação da necessidade do Aviso de Recepção nas notificações, obviando consequentemente a necessidade de envio da Carta Simples nas situações em que a recepção não é confirmada.




No que concerne à fase de registo do Auto, e tendo em conta a recomendação de implementação de um sistema único e partilhado entre as diversas entidades, baseado na evolução do SCoT para as vertentes administrativa e jurídica, os dados registados no sistema pela Entidade Fiscalizadora ficarão automaticamente disponíveis para a Entidade Administrativa, permitindo a eliminação da actual duplicação de registos pela Entidade Fiscalizadora (no seu sistema interno) e pela Entidade Administrativa (no SIGA), e a consequente redução da carga administrativa e tempos associados ao processo. Por outro lado, recomenda-se que as diligências para notificação de Autos indirectos deixem de ser efectuadas nos moldes actuais (nas Entidades Fiscalizadoras de forma descentralizada), passando a estrutura centralizada referida na secção anterior a assegurar essas actividades. A criação de mecanismos que permitam centralizar e automatizar a emissão dos Autos/notificações, a recepção dos avisos de recepção e o controlo dos respectivos prazos torna-se essencial, sendo recomendada a ligação electrónica com o sistema de registo postal (interface com os CTT). Na linha do referido na secção anterior, considera-se que estas medidas permitirão a obtenção de um conjunto relevante de benefícios, de que se destacam a uniformização e optimização do processo, a geração de sinergias e a consequente redução de tempos e recursos humanos afectos à sua execução. De referir uma vez mais que a eliminação destas actividades das Entidades Fiscalizadoras permitirá a libertação de recursos e a respectiva concentração em actividades operacionais (ex: reforço da fiscalização de trânsito). De forma a viabilizar a centralização do processo de emissão, importa encontrar uma solução que permita ultrapassar o constrangimento detectado no processo actual associado à prática de assinatura do Auto/notificação pelo agente que presenciou a infracção. Para além dos impactos negativos nos tempos associados ao processo (117 dias em média entre a infracção e a notificação do infractor), esta prática implica a existência, dentro das Forças de Segurança, de cadeias logísticas pesadas e onerosas para distribuição dos Autos entre as unidades onde estes são emitidos e as unidades onde os agentes estão colocados, e posterior recolha e retorno às unidade emissora, a qual procede normalmente à respectiva expedição. Nesse sentido, recomenda-se, como solução ideal, a substituição da assinatura manual do agente autuante pela respectiva assinatura electrónica qualificada14 no momento do registo

14 Nos termos do nº 2 do Artigo 3.º do Decreto-Lei 62/2003, de 20 de Abril, o qual compatibiliza o

regime jurídico da assinatura digital, estabelecido no Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de Agosto,




da participação da infracção no sistema, o que permitirá centralizar e automatizar a emissão da notificação a enviar ao infractor, mantendo no sistema o documento originalmente gerado com essa assinatura electrónica qualificada e, portanto, com força probatória. De referir que a adopção desta solução implica a implementação de uma infra-estrutura de chave pública (PKI), bem como a distribuição a todos os agentes envolvidos na fiscalização de trânsito de certificados digitais em consonância com a legislação que regulamenta esta matéria. No que respeita à assinatura da notificação por parte do infractor, considera-se não ser viável, no curto prazo, a substituição da assinatura manual por assinatura electrónica, uma vez que essa solução implicaria a existência de meios de assinatura electrónica qualificada por parte da generalidade dos cidadãos15. Sendo o processo de adopção de assinaturas electrónicas qualificadas complexo e demorado por natureza, considera-se existir uma alternativa que permitirá, no curto/médio prazo, a evolução para o modelo de centralização e automatização do processo de emissão dos Autos/notificações. Essa alternativa passa pela clarificação da separação entre a participação da infracção (assinada pelo agente que presenciou a infracção) e o Auto subsequente (assinado por um agente que representa a Entidade Fiscalizadora e que exerce funções junto da estrutura que passará a emitir os Autos/notificações de forma centralizada), a qual, como se procura demonstrar de seguida, se considera ser viável à luz da actual legislação. De facto, o nº 1 do Artigo 170.º do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro (Código da Estrada) estabelece que

com a Directiva n.º 1999/93/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro, relativa a um quadro legal comunitário para as assinaturas electrónicas, a força probatória de um documento electrónico assinado com assinatura electrónica qualificada certificada por uma entidade certificadora credenciada é equiparada à de um documento particular assinado, nos termos do artigo 376.º do Código Civil.

15 O Cartão de Cidadão, cuja implementação se encontra em curso, reunirá características que permitirão a assinatura electrónica de documentos por parte dos seus portadores. No entanto, e de acordo com informação publicada no website oficial do Cartão do Cidadão (www.cartaodocidadao.pt) “[…] o processo de atribuição de um cartão a todos os cidadãos nacionais é longo e complexo. Na Bélgica, onde está a decorrer um projecto semelhante, tudo começou em 2001/2002 e apenas em 2008/2009 todos os belgas terão o seu cartão”.




“Quando qualquer autoridade ou agente de autoridade, no exercício das suas funções de fiscalização, presenciar contra-ordenação rodoviária, levanta ou manda levantar auto de notícia, que deve mencionar os factos que constituem a infracção, o dia, a hora, o local e as circunstâncias em que foi cometida, o nome e a qualidade da autoridade ou agente de autoridade que a presenciou, a identificação dos agentes da infracção e, quando possível, de, pelo menos, uma testemunha que possa depor sobre os factos”

Ou seja, a legislação vigente prevê a possibilidade do agente que presencia a infracção poder mandar levantar o respectivo Auto, não obrigando a que seja o próprio a fazê-lo. Por outro lado, o nº 2 desse mesmo Artigo refere que

“O auto de notícia é assinado pela autoridade ou agente de autoridade que o levantou ou mandou levantar e, quando for possível, pelas testemunhas”

Ou seja, a legislação prevê a possibilidade do Auto ser assinado, alternativamente, por três figuras distintas:

• pela autoridade competente (entenda-se um seu representante); • pelo agente que levantou o Auto que, conforme se conclui do nº 1 deste mesmo

Artigo, pode não ser o agente que presenciou a infracção; • pelo agente que mandou levantar o Auto, o qual corresponde tipicamente ao agente

que presenciou a infracção. Adicionalmente, o nº 5 deste mesmo Artigo introduz também a possibilidade de levantamento do Auto na sequência de denúncia, estabelecendo que

“A autoridade ou agente de autoridade que tiver notícia, por denúncia ou conhecimento próprio, de contra-ordenação que deva conhecer levanta auto, a que é correspondentemente aplicável o disposto nos n.º 1 e 2, com as necessárias adaptações”

Ou seja, considerando como denunciante o agente que presencia a infracção e como agente que recebe a notícia (denúncia) o representante da Entidade Fiscalizadora junto da estrutura centralizada que levanta e emite o Auto, pode-se concluir, por combinação com o nº 2 deste mesmo Artigo, que a assinatura do Auto poderá ser efectuada por este segundo elemento.




Apesar de se considerar, como se procurou demonstrar, que a actual legislação não obriga à assinatura do Auto pelo agente que presenciou a infracção e, nesse sentido, permite a evolução imediata para o modelo preconizado de centralização da emissão dos Autos/notificações, recomenda-se que a presente análise seja validada por juristas especializados no Código da Estrada e que, após essa validação, a possibilidade de adopção desta prática seja clarificada no texto desse diploma, precavendo desse modo eventuais divergências de interpretação em sede judicial e os consequentes obstáculos à eficácia do processo. No que respeita ao Arquivo dos Autos indirectos, preconiza-se uma solução idêntica à recomendada para os Autos directos, ou seja, que o tratamento e arquivo dos originais e documentação associada passem a ser efectuados na estrutura centralizada a criar. O quadro seguinte sistematiza as alterações propostas a esta fase do processo.


Participação da infracção

• Implementação de mecanismos de comunicação entre sistemas que facilitem a pesquisa de dados em várias fontes (identificação do infractor pela matrícula, pelo registo da viatura, licença de condução etc.).

• Eliminação tendencial dos Autos em papel. • Eliminação dos sistemas legacy de registos de Autos nas Entidades

Fiscalizadoras.

Identificação do infractor

• O SCOT integra/cruza informações com a base de dados do Registo de Propriedade, facilitando a identificação do infractor

• A identificação do infractor passa a ser centralizado a nível da ANSR Registo.

Emissão do Auto

• Centralização da emissão dos Autos/ notificações na ANSR • Eliminação da duplicação de registos entre as Entidades Fiscalizadoras e a

Entidade Administrativa

Recolha da assinatura do agente autuante

• Substituição das assinaturas manuais dos agentes autuantes pela utilização das assinaturas electrónicas qualificadas

• Clarificação da separação entre a participação da infracção e o levantamento do auto de modo a que seja possível prescindir da assinatura do agente que presenciou a infracção

Notificação do infractor

• Notificações realizadas centralmente na ANSR e consequente eliminação desta etapa nas Entidades Fiscalizadoras

• Automatização da emissão de notificação • Eliminação da elaboração da cota, substituída pelo registo no sistema de

informação





• Ligação electrónica com o sistema de registo postal (CTT) • Centralização e automatização do processo de controlo dos avisos de recepção

5.2.3. Registo do Auto

Entidade Fiscalizadora(Unidade de Suporte)

ANSRServiços de Arquivo

Levantamento e instauração do

Auto

Registo em formato

electrónico?S Registo automático do Auto

no Sistema

Recebe e analisa o Auto

Regista Auto no Sistema

Regista a defesa no Sistema

NProcessamento do Auto

ANSRServiços de Registo

S

Infractor

Apresenta defesa?

N

1

4

10

12

Digitalização do Auto


Pedido de elementos à entidade fiscalizadora

Actualiza/envia elementos em falta Analisa elementos

N5

76

8

S

Arquivo do Auto

11

Arquivo da Defesa

14

Digitalização da Defesa

13

Entidade Fiscalizadora(Fiscalização)

Regista Auto no SCOT

9

Recebe restantes elementos

2

Digitalização dos restantes elementos

3

Conforme referido anteriormente, prevê-se que o número de Autos levantados em papel venha a sofrer uma redução substancial na sequência da implementação do SCoT nas Forças




de Segurança. Para os remanescentes, o processo futuro de contra-ordenações prevê que estes sejam tratados e registados de forma centralizada, sendo eliminadas as fases de Registo e Recepção nas Delegações de Viação. De modo a simplificar o processo de registo destes Autos, recomenda-se a adopção de uma solução de OCR e a respectiva digitalização, passando a imagem do Auto a circular associada ao processo electrónico. O documento físico deverá ser arquivado nessa mesma estrutura centralizada, devendo esta unidade ser dotada de uma solução informática que suporte a gestão desse mesmo arquivo. Este mesmo princípio de funcionamento deverá também ser aplicado aos restantes documentos processuais, nomeadamente às defesas, pedidos e requerimentos remetidos à DGV. Estas medidas permitirão uma redução dos prazos associados à fase de Registo do Auto e do elevado volume de trabalho administrativo actualmente associado ao registo, recepção e arquivo de Autos, quer nas Delegações de Viação, quer nas Entidades Fiscalizadoras. Caso se verifiquem erros ou omissões nos dados constantes dos Autos, prevê-se que a Entidade Fiscalizadora possa aceder ao sistema único e partilhado entre as diversas entidades para corrigir/completar elementos em falta, eliminando desta forma uma grande parte das actuais interacções por via postal, o que permitirá acelerar o processo e reduzir o número de recursos afectos ao tratamento administrativo dos Autos. O quadro seguinte sistematiza as alterações propostas a esta fase do processo.


Registo do Auto • Os Autos levantados em papel são registados de forma centralizada na ANSR com recurso a ferramenta de OCR (Optical Character Recognition), eliminando a necessidade de recolha manual de Autos para o sistema

• Os Autos e restantes documentos em suporte papel são digitalizados e arquivados centralmente na ANSR, passando a imagem a circular no sistema juntamente com o processo electrónico

• O sistema integra/cruza informações com a base de dados do Registo de Propriedade e outros sistemas externos, facilitando a identificação do infractor

Pedido de Elementos à Entidade Fiscalizadora pelos Serviços de Registo

• A Entidade Fiscalizadora acede ao sistema para completar elementos em falta no Auto





Registo, Digitalização e Arquivo do Auto

• Digitalização do Auto e respectiva associação ao registo do mesmo em sistema • Arquivo centralizado de Autos

Apresentação de Defesa antes da Decisão Administrativa

• Recepção centralizada de defesas na ANSR • Digitalização do documento da defesa e respectiva associação ao processo • Arquivo centralizado das Defesas





Entidade Fiscalizadora(Unidade de Suporte)

ANSRProcessamento do Auto

Recepção e registo do Auto

Verifica se elementos estão completos


S

NActualiza/envia elementos em falta

Analisa processo

Arguido apresentou

defesa?SAnalisa defesa

NArguido

apresentou testemunhas?

S

Notifica a Testemunha

Elabora proposta de decisão

N

Regista a decisão no Sistema


carta registada



carta simples

N

S

1

Decisão sancionatória?

S

NInforma a decisão ao arguidoFim

Decisor valida decisão

2

5

6

7

12

9

13

1415

17

18

Pedido de Inquirição de Testemunhas à Entidade

Fiscalizadora

8

Realiza a Inquirição de testemunhas

Resultado da Inquirição

10

11

ANSRServiços de Notificação

ANSRUnidade de Gestão de Contra-

ordenaçõesANSR

Serviços de Registo

Junta os elementos ao processo

3

Elementos em falta estão nos Serviços

de Registo?

S

N

Pedido de elementos em falta

4

ANSRServiços de Cobrança

Arguido efectuou depósito?N

S

Reembolso

16

Fim

Atribui auto a jurista

1




As principais alterações à fase de Processamento do Auto prendem-se com a centralização e automatização do processo, e com a desmaterialização dos respectivos suportes de informação nos moldes definidos anteriormente (digitalização e arquivo dos suporte físicos à




entrada da ANSR, passando a respectiva imagem a circular associada ao processo electrónico). Assim, o desenho futuro prevê que as etapas de análise do processo (incluindo dos eventuais pedidos e requerimentos associados), elaboração da proposta de decisão e da decisão propriamente dita passem a ser asseguradas centralmente na ANSR. Paralelamente, e em consonância com a recomendação da Comissão para o Estudo do Processo Contra-Ordenacional Estradal, prevê-se a eliminação da intervenção dos Governos Civis na aprovação das propostas de decisão relativas a infracções muito graves. No que se refere à atribuição dos processos de contra-ordenação aos juristas que serão responsáveis pela preparação da proposta de decisão, prevê-se que o actual método de distribuição aleatória implementado no SIGA seja substituído por um algoritmo de distribuição automático e “inteligente” que leve em consideração regras como sejam o tipo e grau de complexidade dos processos, a especialização dos juristas e o número de processos atribuídos no momento a cada jurista. Este modelo, que deverá ser complementado com a possibilidade de atribuição manual para suprir eventuais casos urgentes, permitirá uma gestão mais eficaz das cargas de trabalho, contribuindo também para a redução dos tempos globais de processamento. A preparação da proposta de decisão será realizada com base na informação residente no sistema (dados do processo e peças processuais digitalizadas), sendo que, nos casos de processos mais simples (ex: sem defesa associada), a implementação do conceito de “Jurista Virtual”16 permitirá simplificar e acelerar esta actividade. No caso de serem detectados elementos relevantes em falta, a Entidade Fiscalizadora poderá proceder à actualização desses dados directamente no sistema, aspecto viabilizado pelo facto do sistema de suporte ser único e de utilização partilhada pelas diversas entidades intervenientes no processo. Tendo em conta a centralização do processamento e a eliminação dos actuais serviços desconcentrados da DGV, preconiza-se que a audição de testemunhas ou do próprio infractor para recolha de elementos em falta passe a ser assegurada na íntegra pelas Forças

16 Algoritmo automático que, com base nas características do processo (tipo de infracção, estado do

pagamento da coima, etc.) e no cadastro do infractor, sugere uma decisão que será passível de alteração posterior pelo utilizador do sistema.




de Segurança, tirando partido da sua organização desconcentrada e das competências já detidas pelos respectivos recursos neste domínio. De modo a simplificar este processo e a maximizar a respectiva eficácia, o sistema deverá permitir ao jurista efectuar, por via electrónica, o pedido de audição, incluindo a indicação dos elementos a recolher ou a clarificar. Uma vez mais, após concluída a audição, o elemento da Força de Segurança procederá à actualização dos dados directamente no sistema, ficando estes imediatamente disponíveis para o jurista da ANSR concluir a proposta de decisão. Uma vez mais, estas alterações ao processo permitirão a eliminação de um conjunto de actividades de reduzido valor acrescentado (ex: envio de ofícios relativos a pedidos adicionais de informações), contribuindo para a redução dos tempos de processamento e dos recursos afectos a actividades administrativas. No que respeita à decisão propriamente dita, preconiza-se, como referido anteriormente, a eliminação da intervenção dos Governos Civis, passando a decisão administrativa relativa às infracções muito graves a ser também determinada pela ANSR. Esta medida contribuirá também para a uniformização e aceleração do processo. A notificação da decisão passará também a ser efectuada de forma centralizada, nos mesmos moldes e pela mesma estrutura mencionada anteriormente para os Autos indirectos e respectivas notificações. No que respeita à intervenção dos Tribunais, e tal como se evidenciou na análise do processo actual, o envio do processos para execução ou decisão judicial (cerca de 12,5% das que dão entrada na DGV) tem uma eficácia reduzida na cobrança das coimas e na efectivação das sanções acessórias. Este facto deve-se fundamentalmente à reduzida prioridade atribuída pelos Tribunais aos processos de contra-ordenação, o que leva muitas vezes à sua prescrição (conforme referido nos capítulos anteriores, apenas é recebida resposta para uma percentagem reduzida dos processos enviados). Neste contexto, considera-se que deverão ser exploradas alternativas que visem uma maior eficácia desta última fase do processo contra-ordenacional, de modo a ser conseguido um aumento significativo dos valores cobrados e das sanções cumpridas e, consequentemente, atenuar o sentimento de impunidade dos infractores.




Uma das possibilidades que se acredita poder vir a produzir maior impacto é a adopção de um processo executivo próprio para as dívidas respeitantes às contra-ordenações de trânsito, o que possibilitaria uma maior agilização da cobrança coerciva dos montantes devidos. Numa 1ª fase, o processo a adoptar poderia ser baseado no utilizado para as dívidas fiscais, criando-se na ANSR um órgão de execução que, recebendo os títulos executivos – as certidões das dívidas respeitantes às contra-ordenações não pagas –, trataria da instauração dos processos de cobrança coerciva (incluindo uma ou mais certidões) e da subsequente tramitação. Essa tramitação passaria por uma nova citação dos infractores para o pagamento da dívida, já acrescida das custas e juros, e, caso a resposta continuasse a ser negativa, pela penhora e venda dos bens que permitissem cobrir os montantes em dívida. Tendo em conta que se recomenda a constituição de apenas de um órgão executivo central, não faz sentido que as penhoras de bens sejam feitas segundo os métodos tradicionais, que obrigariam a ter capacidade de actuação desconcentrada, até porque os valores em causa serão normalmente baixos. Preconiza-se assim que se recorra essencialmente a penhoras automáticas, direccionadas sobretudo para as contas bancárias dos infractores, mas podendo abranger outros bens em que também seja mais imediata a obtenção de informação por via automática (veículos, por exemplo). São públicas as acções que o Fisco e a Segurança Social têm consumado neste domínio, com um sucesso notável, não só pelos valores recuperados, mas também pelo efeito dissuasor junto dos prevaricadores (o que leva, por exemplo, a um maior efeito da citação inicial para pagamento). Relativamente às contas bancárias, o processo passaria pelo envio ao Banco de Portugal um pedido de identificação das instituições bancárias onde cada infractor dispõe de uma conta bancária, seguido do envio directo para essas instituições de um pedido de penhora no montante em dívida. Para os veículos, o processo fazer-se-ia por interacção directa com os sistemas da DGRN, com pedidos de apreensão posteriores junto das entidades competentes. Refira-se que as garantias dos infractores estariam asseguradas, uma vez que seria sempre possível o recurso para os Tribunais Administrativos nos termos gerais da Lei.




Face aos já mencionados resultados positivos obtidos pelos sectores do Fisco e da Segurança Social, acredita-se que a implementação desde modelo, associado a medidas que promovam a aplicação da sanção acessória (ex: registo de pontos por condutor), poderia contribuir de forma determinante para uma maior eficácia do processo como um todo. A consagração do processo executivo para as contra-ordenações de trânsito passaria pela publicação de legislação específica para o efeito, de que é exemplo o Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de Fevereiro, que cria as secções de processo executivo do sistema de Segurança Social, utilizando como base o processo seguido para as dívidas fiscais. Complementarmente a este novo processo para a cobrança coerciva, eventualmente para os casos em que também ele não tenha sucesso e para as dívidas de maior valor ou casos mais graves, poder-se-á considerar a possibilidade de recorrer a empresas especializadas na recuperação de créditos, as quais poderiam inclusivamente ser remuneradas em função do sucesso obtido. Nos casos em que, ainda assim, seja necessário o recurso aos Tribunais, a existência de um sistema único permitirá agilizar e simplificar a interacção da Entidade Administrativa com estes, reduzindo em grande medida os tempos associados à circulação dos suporte de informação e os recursos afectos à sua preparação. O quadro seguinte sistematiza as alterações propostas a esta fase do processo.


Atribuição do Processo a Jurista

• As regras de atribuição do processo ao jurista têm em conta o tipo e grau de complexidade dos processos, a especialização dos juristas e a respectiva carga em cada momento

• Eliminação da organização manual do processo em capas decorrente da desmaterialização do processo

Verificação dos Elementos do Processo pelo Jurista

• Os juristas deixam de receber os processos em suporte papel, estando todos os elementos do processo disponíveis no sistema (registos e documentos digitalizados)

Pedido de Elementos à Entidade Fiscalizadora pelo Jurista


• A audição de testemunhas é assegurada pelas Forças de Segurança, eliminando a necessidade de serviços desconcentrados da ANSR para garantir este actividade





Análise do Processo e Elaboração de Proposta de Decisão

• A análise do processo e a elaboração da proposta de decisão são realizadas de forma centralizada na ANSR

Decisão Administrativa

• As decisões administrativas são tomadas centralmente pelos decisores da ANSR

• Eliminação da etapa de validação e aprovação da proposta de decisão (infracções muito graves) no Governo Civil

Notificação da Decisão Administrativa

• A notificação da decisão administrativa é efectuada de forma centralizada na ANSR

• Eliminação da replicação de tarefas de notificação nas actuais unidades desconcentradas da DGV (DV/DCO)

Envio de Processos para Tribunal

• Adopção de processo executivo próprio para as dívidas respeitantes às contra-ordenações de trânsito

• Recurso a empresas especializadas na recuperação de créditos • O processo fica automaticamente disponível para os Tribunais (sistema único)

Avaliação de Pedido de Pagamento em Prestações ou de Dilação do Prazo de Pagamento da Coima

• A avaliação dos pedidos de pagamento em prestações e dilação do prazo de pagamento da coima é efectuada de forma centralizada na ANSR

• Os pedidos são digitalizados e associados ao respectivo processo electrónico no sistema

Entrega dos documentos relativos à sanção acessória

• A entrega dos documentos por parte do infractor é efectuada por correio ou presencialmente a nível distrital nas Entidades Fiscalizadoras

• As Entidades Fiscalizadoras efectuam o registo do Auto de Entrega dos documentos no sistema

• Eliminação do envio por fax do Auto de Entrega entre DV, quando a entrega não era efectuada na DV competente

Requerimento após decisão administrativa

• Centralização da análise de requerimentos na ANSR • Os requerimentos são digitalizados e associados ao respectivo processo

electrónico no sistema

Impugnação da decisão administrativa

• Digitalização da impugnação da decisão e associação ao respectivo processo electrónico no sistema




5.2.5. Cobrança

Infractor

ANSR Serviços de Cobrança

Início

Efectua pagamento no momento?

Entidade Fiscalizadora (Fiscalização)Entidade Bancária

Pagamento através Multibanco?

Levantamento e instauração do

Auto

N

Recebe pagamento em dinheiro/cheque

CTT

Efectua pagamento no momento

Pagamento em cheque/dinheiro?

Recebe pagamento em dinheiro/cheque

e entrega reciboS

Efectua depósito e envia talões e

duplicado do Auto

Registo de cobranças e

entradas

Verificação de Autos e cobranças

Anomalias?

Envio para jurista para análise

Analisa e corrige anomalia

Recebe pagamento POS e entrega

recibo ao infractorN

S

Efectua fecho do POS/ Fecho

automático (7ºdia)

Envia extracto de pagamentos

Envia ficheiros com pagamentos efectuados

ANSR Processamento do Auto

Efectua depósito e envia talões

Fecha o período no Sistema

Envia ofício para Banco com mapa das receitas e

distribuição

Pedido de autorização para transferência a 2

elementos do CA

Bancotransfere para as

diferentes entidade

Emite mapa e distribuição das receitas pelas

diferentes entidades

1

1

Fim

Tribunal

Envio dos cheques com informação

sobre AutoRecebe cheques

Decisão Judicial

Efectua pagamento voluntário?

1

2

3 11

12

13

15

16

17

18

1920

2122

Processamento do Auto

Efectua pagamento?

S

NS

N

Efectua pagamento através multibanco

S

4

5

6

7

8

9

10

Entidade Fiscalizadora (Unidade suporte)

N

Analisa e corrige anomalia

14

Necessário enviar para ANSR

Processamento do Auto?

S

SN

N

Conforme enunciado nos capítulos anteriores do presente documento, o actual processo de cobrança também exibe diversas lacunas causadoras de ineficiências e défices de eficácia. Um dos problemas mais comuns prende-se com a digitação errada do montante no pagamento através da rede Multibanco, por este se tratar de um sistema aberto. A mudança




para sistema fechado, ou seja, a fixação do montante a pagar sem possibilitar a sua alteração no momento do pagamento eliminará a ocorrência destes erros e, consequentemente, todo o processo administrativo associado à realização de acertos para correcção destas ocorrências. Uma outra lacuna identificada nesta etapa do processo corresponde à reconciliação das coimas pagas directamente à Entidade Fiscalizadora. Não estando definidos processos nem suportes de informação uniformes neste domínio, os dados fornecidos pelas Entidades Fiscalizadoras são frequentemente insuficientes e dispersos, dificultando o controlo dos pagamentos recebidos. Torna-se assim essencial definir um processo e suportes de informação uniformes a utilizar neste contexto pelas diversas Entidades Fiscalizadoras. Assim, após o envio à ANSR das listagens discriminadas com os diferentes pagamentos realizados, respectivos números de Autos de contra-ordenação, dos duplicados dos Autos e respectivos talões de depósito, proceder-se-á à verificação de Autos e cobrança através de uma rotina que cruza a informação, analisando as potenciais anomalias entre os Autos registados e as cobranças realizadas. As anomalias detectadas serão posteriormente tratadas a nível central pela ANSR. Idealmente, dever-se-á procurar a desmaterialização destes suportes e a automatização do processo, sendo que estão já previstas no SCoT funcionalidades de suporte à gestão dos depósitos e geração das respectivas guia pelas Entidades Fiscalizadoras, devendo essa informação ser utilizada na reconciliação posterior dos Autos com os respectivos pagamentos. O processo futuro contempla ainda a eliminação da possibilidade de pagamentos com cheques de entidades bancárias estrangeiras de forma a eliminar os problemas associados ao câmbio e às comissões cobradas e à complexidade para o seu processamento, podendo no entanto vir a ser considerado o pagamento com recurso a cartões de crédito, eventualmente com um agravamento do valor (à semelhança do que é efectuado noutros países). O quadro seguinte sistematiza as alterações propostas a esta fase do processo.


Cobrança • Fecho dos montantes nos pagamentos por Multibanco • Automatização do processo de reconciliação bancária • Diminuição das opções de cobranças disponíveis (eliminação de cheques





estrangeiros)

5.2.6. Reembolsos

Relativamente aos reembolsos das cauções de boa conduta, o processo futuro prevê a sua automatização completa. Esta automatização será conseguida através da substituição do meio de reembolso utilizado (transferência bancária em vez de cheque) e da implementação de mecanismos de verificação das condições para reembolso (ex: conclusão do período da sanção sem ocorrência de novas contra-ordenações) e subsequente geração da transferência bancária para o NIB indicado pelo infractor no momento da prestação da caução. Associado a estes processos automáticos deverão ser implementadas ferramentas que permitam o controlo dos reembolsos previstos e realizados em determinado período. Estas medidas permitirão uma simplificação e aceleração substancial do processo, na medida em que deixa de ser necessário o pedido de reembolso por parte do infractor e o respectivo tratamento pela Entidade Administrativa, sendo ainda eliminadas as etapas de autorização de reembolso e de assinatura do cheque por elementos da direcção da Entidade Administrativa. O quadro seguinte sistematiza as alterações propostas a esta fase do processo.


Reembolsos • Substituição do meio de reembolso utilizado (transferência bancária em vez de cheque)

• Eliminação do pedido de reembolso de cauções de boa conduta • Automatização do processo de reembolso de cauções de boa conduta

5.2.7. Cheques Devolvidos




A nível do tratamento de cheques devolvidos, a alteração fundamental introduzida pelo processo futuro está relacionada com a possibilidade de associação no sistema entre o Auto e o cheque utilizado para pagamento da respectiva coima. Esta informação permitirá, através de consulta rápida, identificar o Auto a que corresponde o cheque devolvido pela entidade bancária devido a falta de provisão ou a assinatura desconhecida e, desse modo, iniciar de imediato o processo de tentativa de cobrança do montante em causa (primeiro com nova notificação do infractor, seguido de envio a tribunal para execução judicial caso o pagamento não seja realizado). De referir que, no caso dos pagamentos efectuados directamente à Entidade Fiscalizadora (contra-ordenações directas), o SCoT já prevê esta associação, devendo a respectiva informação ficar automaticamente disponível para a Entidade Administrativa. Para além de simplificar em grande medida o trabalho associado à análise destes casos, esta medida contribuirá para a redução do número de processos arquivados sem sucesso e, consequentemente, para o aumento da eficácia do processo.




O quadro seguinte sistematiza as alterações propostas a esta fase do processo, apresentando em simultâneo os benefícios perspectivados por essas alterações.


Tratamento de cheques devolvidos

• Possibilitar a associação no sistema entre o Auto e o número do cheque com o qual foi efectuado o pagamento da respectiva coima

5.3. Quantificação de Benefícios

5.3.1. Principais Pressupostos

Como base para a estimativa de benefícios decorrentes das medidas propostas no presente capítulo foram considerados os seguintes pressupostos genéricos:

INDICADOR VALOR

N.º total de Autos levantados por ano 1.500.000

% Autos a notificar (indirectos) 65%

N.º Autos a notificar (indirectos) 975.000

% Autos a tratar pela ANSR (não fechados nas EF) 54%

% Autos complexos (com defesa) 11,25%

Rácio pessoal administrativo/juristas 0,5

Dias úteis por ano / FTE 235

Como base para as estimativas de optimização da actual estrutura foram ainda considerados os FTE apurados no Capítulo III – “Descrição da Organização Actual” do presente relatório. Com base nestes pressupostos, apresentam-se nas secções seguintes as estimativas relativas às melhorias perspectivadas a nível da eficiência do processo – redução de FTE e de tempos das diversas fases do processo –, sendo estas apresentadas face a dois cenários distintos:




• um Cenário Base, assente no pressuposto da implementação de medidas que já estão em curso (ex: implementação do SCoT nas Forças de Segurança) e das consideradas de implementação mais simples (eliminação da intervenção dos Governos Civis na decisão relativa a contra-ordenações muito graves) ou fundamentais (ex: centralização na ANSR do registo, arquivo e notificação) para concretização do novo modelo;

• um Cenário de Optimização Adicional, assente na implementação, sobre o Cenário Base, de medidas adicionais de simplificação e automatização do processo (ex: introdução de assinaturas digitais e recurso a ferramentas de OCR para registo no sistema dos Autos levantados em suporte papel).

De referir ainda, no que respeita à eficácia do processo, que as estimativas apresentadas de recursos humanos para suporte ao processo futuro pressupõem a geração da capacidade necessária para assegurar o processamento da totalidade dos Autos registados sem pendências ou atrasos substanciais, cenário distinto do actual conforme se pode constatar nos tempos médios de cada fase apresentados no Capítulo II do presente documento.

5.3.2. Levantamento e Instauração de Autos Directos

Cenário Base

MEDIDAS BENEFÍCIOS

• Eliminação da etapa de registo interno dos Autos nas Entidades Fiscalizadoras

• Libertação de recursos policiais de tarefas administrativas

• Eliminação da fase do envio do duplicado do Auto para arquivo centralizado

• Redução do prazo entre infracção e registo • Rapidez no processo devido à eliminação de

etapas desnecessárias

• Eliminação do arquivo temporário do Auto pelas forças policiais

• Simplificação do processo devido à centralização do arquivo na ANSR

• Diminuição da carga administrativa das EF e da quantidade de papel armazenado

• Recepção e devolução dos documentos centralizadas nas Entidades Fiscalizadora

• Simplificação do processo de recepção e devolução dos documentos

• Redução de custos devido à eliminação dos serviços descentralizados




QUANTIFICAÇÃO DOS BENEFÍCIOS

• A eliminação do registo interno dos Autos e do envio do original, para as Delegações de Viação, e do duplicado, para a DGV, assim como a eliminação do arquivo temporário (Autos leves pagos), resulta na libertação total dos agentes com estas funções – 494 FTE actualmente.

• A preparação do envio dos autos para a ANSR e o envio dos documentos apreendidos irá no entanto ocupar pessoas numa base parcial ou total em cada uma das unidades. Estima-se que estas tarefas representarão cerca de 15% do volume de trabalho actual das funções de Registo e Tratamento de Autos e portanto 75 FTE seriam necessários.

• A recepção, guarda e devolução de documentos nas unidades distritais das entidades fiscalizadoras deverá ocupar um volume de trabalho total adicional equivalente a cerca de 24 FTE (na prática o equivalente às actividades de atendimento relacionado com contra-ordenações actualmente asseguradas nas DRV), com dispersão considerável e agregação a outras tarefas de atendimento dos agentes, representando em muitos casos um esforço residual.

• Ganho Total: Libertação de aproximadamente 494-75-24 = 395 FTE.

Cenário de Optimização Adicional:

MEDIDAS BENEFÍCIOS

• O SCOT integra/cruza informações com a base de dados do Registo de Propriedade, facilitando a identificação do infractor.

• Maior fiabilidade na identificação do infractor no levantamento de Autos directos por via electrónica no SCOT.

5.3.3. Levantamento e Instauração de Autos Indirectos

Cenário Base

MEDIDAS BENEFÍCIOS

• Eliminação da etapa de registo interno dos Autos nas Entidades Fiscalizadoras

• Eliminação da fase do envio do duplicado do Auto para arquivo centralizado

• Libertação de recursos policiais de tarefas administrativas

• Redução do prazo entre infracção e registo • Rapidez no processo devido à eliminação de

etapas desnecessárias

• Eliminação do arquivo temporário do Auto pelas forças policiais

• Simplificação do processo devido à centralização do arquivo na ANSR

• Diminuição da carga administrativa das EF e da quantidade de papel armazenado

• Eliminação da notificação do infractor nas EF • Concentração do processo de finishing e aviso




MEDIDAS BENEFÍCIOS

• Automatização da gestão dos registos postais de recepção • Libertação de Recursos • Rapidez e simplificação do processo

• Separação da participação e levantamento do auto eliminando a necessidade de recolha de assinatura do agente que presenciou a infracção somente após a elaboração do auto

• Eliminação da insistência no caso de não ser possível contactar o infractor por erro de morada

• Diminuição de custos de finishing, envios e trabalho administrativo

• Rapidez no processo devido à eliminação de etapas desnecessárias


• Ganhos na fase de Levantamento do Auto: já contabilizados na fase de Levantamento de Autos Directos.

• Eliminação da notificação das Entidades Fiscalizadoras: libertação de 611 FTE nas Entidades Fiscalizadoras correspondentes a agentes policiais afectos a esta tarefa.

• Centralização da Notificação na ANSR: considerando 878.000 autos indirectos/ano (58% de um total de 1,5 milhões), serão necessários no cenário base 105 FTE na ANSR para assegurar esta função no modelo apresentado, assumindo rácios de produtividade de 40 notificações/dia/FTE, semelhantes aos que já são conseguidos em algumas unidades policiais com maiores volumes e divisão de tarefas.

• A estes terão de acrescer 11 FTE, agentes das entidades fiscalizadoras destacados na ANSR, para a validação dos autos face às participações e assinatura dos mesmos, num cenário em que não existam assinaturas digitais para os agentes no terreno.

• Ganho líquido na Notificação: 611-105-11 = 495 FTE libertados, sendo que, adicionalmente, os administrativos da ANSR poderão ter um custo inferior e melhor aproveitamento de qualificações do que os agentes policiais actualmente afectos a estas funções, e serem utilizados em regime de outsourcing.

• Em consequência das alterações organizacionais apresentadas, estima-se, num cenário conservador, que o prazo entre a Infracção e a Notificação de Autos Indirectos possa ser reduzido para 55 dias em média, ou seja, menos de metade face à média actual de 117 dias, mantendo os actuais prazos de presunção de notificação (5 dias úteis) e taxas de sucesso da notificação.

• Note-se que a duração efectiva desta etapa no novo processo automatizado é tendencialmente muito mais reduzida e a variação é influenciada sobretudo pelo backlog existente (tempo desde a infracção até à abertura do processo) e pela fila de espera criada nas diligências de identificação do condutor.


MEDIDAS BENEFÍCIOS


• Maior rapidez e fiabilidade na identificação do infractor no levantamento de Autos indirectos por via electrónica no SCOT




MEDIDAS BENEFÍCIOS

• Implementação de mecanismos de comunicação entre aplicações que facilitem a pesquisa de dados em várias fontes (identificação do infractor pela matrícula, pelo registo da viatura, licença de condução etc.)

• Diminuição no tempo da identificação do infractor

• Eliminação dos erros na identificação do infractor

• Substituição das assinaturas manuais dos agentes autuantes pela utilização das assinaturas digitais

• Redução de custos e tempos resultantes da diminuição da circulação de Autos em papel

• Simplificação e rapidez do processo devido à eliminação do trabalho administrativo na recolha dos dados

• Eliminação dos avisos de recepção passando todas as notificações a processar-se por registo postal simples

• Diminuição de custos de finishing, envios e trabalho administrativo

• Rapidez no processo devido à eliminação de etapas desnecessárias


• Eliminação da necessidade dos 11 FTE agentes destacados para assinatura de autos com a implementação das asssinaturas digitais

• Diminuição do esforço necessário na área de Notificação da ANSR para apenas cerca de 53 FTE, aumentando o ganho líquido de libertação de pessoal para 558 FTE.

• O prazo médio entre a Infracção e a Notificação de Autos Indirectos é passível de ser reduzido para 40 dias através da implementação das assinaturas digitais, aceleração do processo de identificação e eliminação das insistências de notificação.

5.3.4. Registo do Auto

Cenário Base

MEDIDAS BENEFÍCIOS

• Eliminação das etapas descentralizadas de registo e de recepção de Autos em SIGA

• A identificação do infractor passa a ser centralizada a nível da ANSR

• Simplificação do processo graças à centralização dos registos na ANSR

• Eliminação de tarefas duplicadas no registo dos Autos

• Redução de tempo por eliminação da etapa de Recepção nas Delegações Distritais


• A centralização do registo dos Autos na ANSR contribui para uma optimização da utilização de recursos, permitindo que sejam necessários apenas 200 FTE para a realização da globalidade das





tarefas de Registo e Arquivo (incluindo a actual recepção nas unidades desconcentradas), por oposição aos 494 FTE nas Forças de Segurança, 15 FTE nos registos centrais da DGV e pelo menos 40 FTE nas DRV, quantificando-se num ganho líquido de, pelo menos, 494+15+ 40-200 = 349 FTE na sua grande maioria agentes policiais.

• Estes números pressupõem um registo de 32 autos/dia/FTE, rácio já obtido, por exemplo, na Divisão de Trânsito da PSP do Porto, num cenário em que ainda há predominância de registos em papel com inserção manual.

• Por outro lado, a eliminação do tratamento de Autos nas Delegações Distritais elimina a etapa de recepção dos Autos naquelas estruturas descentralizadas. A eliminação da fragmentação do processo entre entidades fiscalizadoras e entidade administrativa nesta etapa resulta numa redução de 148 dias (em termos médios) do processo de contra-ordenações.

• Este ganho implica que o dimensionamento da etapa de Processamento é suficiente para evitar que o estrangulamento seja transposto para esta; note-se que o actual atraso na recepção é hoje também em larga medida explicado pela incapacidade das DRV’s de dar seguimento aos Autos que já têm fisicamente em seu poder.


MEDIDAS BENEFÍCIOS


• Processo mais eficiente e eficaz devido à centralização da identificação do infractor na ANSR

• Registo automático dos Autos levantados por via electrónica no SCOT

• Digitalização dos Autos através do OCR (Optical Character Recognition)

• Registo dos Autos levantados em papel mais eficiente e célere, pela facilitação da identificação dos dados do infractor

• Eliminação de custos fixos (instalações, pessoal, etc.) decorrentes da centralização do processo

• Maior eficiência no registo dos Autos e redução do número de erros de identificação de infractor pelo cruzamento Automático das bases de dados do registo de propriedade


• Redução de custos e tempo no envio do Auto por carta para as Entidades Fiscalizadoras;

• Redução de custos e tempo na resposta das Entidades Fiscalizadoras

• Digitalização do Auto e respectiva associação ao registo do mesmo em sistema

• Arquivo centralizado de Autos • Recepção centralizada da defesa na ANSR • Digitalização do documento da defesa e

• Redução de custos e tempos resultantes da diminuição da circulação de Autos em papel;

• Redução de custos de arquivo resultantes da centralização e optimização da gestão do mesmo




MEDIDAS BENEFÍCIOS

respectiva associação ao Auto


• A implementação do cruzamento de bases de dados com o Registo de Propriedade no SCOT traduz-se num aumento de eficiência do processo de registo dos Autos. Isto é, o Registo passa a ser efectuado automaticamente no momento do levantamento do Auto por via electrónica no SCOT e, nos casos em que o levantamento é efectuado em papel, o registo fica bastante facilitado, na medida em que não é necessária a introdução manual de todos os dados do infractor.

• A implementação de mecanismos de digitalização dos Autos através de OCR aumenta a eficiência do registo de Autos levantados em papel, visto que o processo passa a ser efectuado de forma automática, reduzindo substancialmente a intervenção humana no processo.

• A implementação de um sistema comum para as Entidades Fiscalizadoras e ANSR, facilita a resolução de problemas no registo, em casos eventuais dados em falta nos Autos, já que as Entidades Fiscalizadoras acedem ao sistema corrigindo os Autos directamente, eliminando-se desta forma a circulação de ofícios entre estas entidades.

• A digitalização dos documentos contribui também para a agilização do processo de contra-ordenações, eliminando a circulação de papel.

• Acrescentando ao cenário de optimização base, a implementação destas medidas, poderão passar a ser necessários apenas 68 FTE na ANSR para garantir a realização destas tarefas, constituindo um ganho adicional de 132 FTE, além de outros ganhos a nível de fiabilidade e eficiência do processo.

• Estes ganhos advém maioritariamente dos ganhos na inserção dos dados, uma vez que é a tarefa mais “pesada” em termos de consumo de tempo; o OCR permite diminuir o tempo de inserção para 20% ou menos do original e os autos electrónicos ficam automaticamente inseridos; o remanescente destas economias é absorvido na digitalização de documentos e na gestão e movimentação do arquivo.

• Estima-se ainda uma redução do prazo entre a Notificação e o Registo dos Autos para 1 dia, face aos 59 dias actuais, ganhando-se portanto 58 dias em média pela automatização total do processo, uma vez que o registo é feito unicamente no levantamento do Auto e não mais repetido.


Cenário Base

MEDIDAS BENEFÍCIOS

• Eliminação das etapas descentralizadas de registo e de recepção de Autos em SIGA

• A identificação do infractor passa a ser centralizada a nível da ANSR

• Simplificação do processo graças à centralização dos registos na ANSR

• Eliminação de tarefas duplicadas no registo dos Autos

• Redução de tempo por eliminação da etapa de Recepção nas Delegações Distritais




MEDIDAS BENEFÍCIOS

• A análise do processo e a elaboração da proposta de decisão são realizadas de forma centralizada na ANSR

• Redução de custos fixos derivados da centralização do processo de preparação da decisão administrativa

• A avaliação dos pedidos de pagamento em prestações e dilação do prazo de pagamento da coima é efectuada de forma centralizada na ANSR

• Redução de custos fixos e tempos de resposta derivados da centralização do processo

• A inquirição de testemunhas é assegurada pelas Forças de Segurança, eliminando a necessidade de serviços desconcentrados da ANSR para garantir este actividade

• Redução de efectivos necessários

• As decisões administrativas são tomadas centralmente pelos decisores da ANSR

• Redução de custos fixos e redução de tempos derivados da centralização da decisão administrativa

• Eliminação da etapa de validação e aprovação da proposta de decisão (infracções muito graves) no Governo Civil

• Eliminação de custos administrativos e de tempos decorrentes do envio dos processos para o Governo Civil


• A centralização das etapas de análise dos processos de contra-ordenações, avaliação de defesas e pedidos de pagamento em prestações, elaboração das propostas de decisão e validação das decisões administrativas na ANSR, permite a redução de custos fixos, resultantes da eliminação das estruturas descentralizadas, e o aumento da eficiência dos destes serviços.

• A implementação destas medidas permite reduzir o número de decisores, juristas e administrativos afectos ao processamento dos Autos.

• No que diz respeito ao número de juristas necessários para efectuar propostas de decisão, estima-se que o n.º de Autos anual que necessitam de tratamento jurídico é cerca de 870 mil para um total de 1,5 milhões (correspondendo o resto a contra-ordenações leves pagas no momento do auto), e que os processos complexos (com interposição de defesa) são 11,25% destes; assim, os autos complexos que terão de ser analisados são 718/dia. Os restantes processos (2.976/dia) são processos simples que são tratados quase automaticamente com o apoio do sistema de informação.

• Admitindo, num cenário conservador, que cada jurista tem capacidade para efectuar 1 proposta de decisão por hora para Autos Complexos e 90 propostas de decisão por dia para Autos Simples, são necessários os 120 FTE juristas, que em média tratariam 28 Autos, numa base diária, tendo em conta as actuais distribuições de autos simples e complexos. Note-se que este valor-alvo é inferior àquele que está hoje em dia subjacente ao protocolo de subcontratação em vigor (30 autos por dia por jurista).

• Quanto ao número de decisores necessários para a validação das propostas de decisão, admitindo que a validação é feita numa base de amostragem para os autos simples e não Auto a Auto, são estimados como necessários 29 FTE decisores, mais 9 FTE do que os que existem actualmente (Delegados Distritais e Chefes de Divisão)

• Os benchmarks adoptados de relação para administrativos de apoio operacional, levam a que devam existir adicionalmente 60 FTE Administrativos para o Processamento dos Autos.





• No total obtém-se um ganho líquido de 78 FTE face aos efectivos actuais, com ganhos adicionais de eficácia.

• Por outro lado, a inquirição de testemunhas do processo, que era efectuada nas Entidades Fiscalizadoras e nas Delegações de Viação, passa a ser assegurada apenas pelas Entidades Fiscalizadoras, não devendo ter impacto material nos efectivos actuais que já são consideráveis.

• A implementação das medidas expostas, permite que, num cenário conservador, se estime que: − O prazo entre o Registo e a Atribuição do processo a jurista passe a ser de 6 dias, face aos 21

actuais; − O prazo médio entre a atribuição do processo a um jurista e a elaboração de proposta de

decisão se reduza de 27 dias para 15 dias, incluindo tempos de espera – lembre-se que a eliminação do tempo de espera na etapa actual vai aumentar a carga nesta etapa;

− O prazo médio entre a proposta de decisão e a Decisão Administrativa se reduza de 19 dias para 10 dias.

• Acrescendo a estas melhorias a eliminação da etapa de validação e aprovação da proposta de decisão pelo Governo Civil (actualmente com duração média de 75 dias), permite nivelar o tempo entre a Proposta de Decisão e a Decisão Administrativa final em 10 dias, visto que todas as propostas de decisão são validadas na ANSR.


MEDIDAS BENEFÍCIOS

• As regras de atribuição do processo ao jurista têm em conta o grau de complexidade dos processos e regras de gestão de cargas

• Gestão de cargas de Autos atribuídos mais eficaz

• Eliminação da organização manual do processo em capas decorrente da desmaterialização do processo

• Eliminação da insistência em caso de erro da morada (erro do infractor)

• Redução do trabalho administrativo e do tempo associado à organização dos processos em suporte papel (capeamento)

• Os juristas deixam de receber os processos em formato papel estando todos os elementos do processo disponíveis no sistema (registos e documentos digitalizados)

• Redução do trabalho administrativo e do tempo associado à organização dos processos em suporte papel

• Redução da circulação de papel


• Redução de custos e tempo no envio do Auto por carta para as Entidades Fiscalizadoras

• Redução de custos e tempo na resposta das Entidades Fiscalizadoras

• Implementação do conceito de “Jurista Virtual”

• Aumento da eficiência e rapidez do processo

• Os pedidos são digitalizados e associados ao respectivo processo em sistema






• Ao acrescentar ao Cenário Base a implementação de medidas como a definição de regras de atribuição de processos aos juristas tendo em conta a gestão da sua carga de trabalho, a eliminação da organização manual dos processos por substituição pela digitalização dos documentos do processo, a disponibilização de elementos em falta no processo pelas Entidades Fiscalizadoras automaticamente no Sistema, e o melhoramento do sistema Jurista Virtual, de forma a maximizar a performance na elaboração das propostas de decisão, podemos aumentar a eficiência e eficácia na etapa de processamento dos Autos.

• Desta forma, a implementação destas medidas contribui para optimizar os tempos e os recursos afectos a esta fase do processo: − Tendo por base as ferramentas adicionais que aceleram a análise dos autos simples (em que

apenas há que validar a decisão proposta pelo sistema) passam a ser necessários apenas 84 FTE juristas, que em média tratariam 43 Autos, numa base diária;

− A supressão da validação dos autos simples permite igualmente a redução dos números de decisores para 19 FTE;

− Mantendo o mesmo rácio de administrativos por jurista, seriam necessários 42 Administrativos para o Processamento dos Autos.

− Este cenário traz portanto um ganho adicional de 62 FTE. • A implementação destas medidas permite ainda que, num cenário optimista, se estime que:

− O prazo entre o Registo e a Atribuição do processo a jurista passe a ser de 1 dia, visto que é completamente automatizado;

− O prazo médio entre a atribuição do processo a um jurista e a elaboração de proposta de decisão se reduza para 5 dias, incluindo margem para tempos de espera;

− O prazo médio entre a proposta de decisão e a Decisão Administrativa se reduza para 5 dias.

5.3.6. Execução da Decisão

Cenário Base

MEDIDAS BENEFÍCIOS

• A notificação da decisão administrativa é efectuada de forma centralizada na ANSR

• Eliminação da replicação de tarefas de notificação nas actuais unidades desconcentradas da DGV (DV/DCO)

• Redução de custos fixos derivados da centralização do envio de notificações de decisão

• A entrega dos documentos por parte do infractor é efectuada nas unidades distritais da Entidade Fiscalizadora

• Redução de custos de envio dos elementos do processo entre DV/DCO





MEDIDAS BENEFÍCIOS

• O envio do processo para Tribunal é efectuado através do sistema, tendo os serviços do Tribunal acesso a este

• Redução da circulação de papel • Redução de custos de preparação e envio de

processos por correio

• Os requerimentos são digitalizados e associados ao respectivo processo em sistema


• Digitalização da impugnação da decisão e associação ao respectivo processo em sistema

• Diminuição das opções de cobranças disponíveis (cheques estrangeiros)

• Fecho nos montantes do Multibanco

• Redução da circulação de papel • Simplificação da cobrança • Redução de erros relativos a montantes

transferidos via Multibanco

• Eliminação do processo de reembolso devido à devolução Automática

• Maior simplicidade do processo devido à eliminação do reembolso


• A implementação de medidas como a eliminação da possibilidade de pagamento com cheques estrangeiros, a validação dos montantes nos pagamentos de coimas por Multibanco e a automatização do processo de reembolso contribuem para uma agilização e aumento da eficácia do processo de cobrança.

• O aumento da eficácia das etapas anteriores, no entanto, irá aumentar os volumes de Autos cobrados, pelo que se estima necessidade de manter uma estrutura semelhante à actual, de 10 FTE a 15 FTE a exercerem funções de cobrança.

5.3.7. Síntese de Benefícios

O quadro seguinte sintetiza a quantificação dos benefícios gerados pelas melhorias recomendadas no presente documento ao processo contra-ordenacional e respectiva organização de suporte, cuja justificação foi efectuada nas secções anteriores. Destacam-se neste quadro os benefícios gerados em termos de tempos médios de processamento (63% no cenário base e 87% no cenário de optimização adicional) e de recursos afectos ao processamento administrativo dos Autos (63% no cenário base e 81% no cenário de optimização adicional).




FTE FTEPSP e GNR DGV

Notificação 117 611 - 55 116 40 53Registo 59 494 15 58 1Recepção 148 - 40 - -Atribuição a Jurista 21 - 6 1Proposta de Decisão 27 - 15 5Decisão Administrativa 19 - 19 10 26 5 19Cobrança - - 12 - 15 - 10

TOTAL: 391 1.105 352 144 536 52 276

Tempo Médio (dias) FTE Tempo

Médio (dias) FTEFases do Processo

266

199 68

180 126

Cenário Actual Cenário Base Cenário OptimizadoTempo

Médio (dias)

Note-se que, neste âmbito, o tempo total refere-se apenas até à emissão da decisão e não é o tempo total do processo até à execução da mesma.




VI PROPOSTA DE DESENHO ORGANIZACIONAL FUTURO

6.1. Considerações

A nova orgânica do Ministério Administração Interna (MAI) contempla a criação, como órgão da Administração Directa do Estado, da Autoridade Nacional da Segurança Rodoviária (ANSR), organismo que concentrará as atribuições da extinta Direcção-Geral de Viação (DGV), no que respeita às políticas de prevenção e segurança rodoviária e de processamento de contra-ordenações17, assim como as dos, também extintos, Conselho Nacional de Segurança Rodoviária e Comissões Distritais de Segurança Rodoviária. Desta forma, a missão da ANSR passa pelo planeamento e coordenação a nível nacional do apoio à política do Governo em matéria de segurança rodoviária, bem como a aplicação do direito contra-ordenacional rodoviário. As competências deste organismo são:

Contribuir para a definição das políticas no domínio do trânsito e da segurança rodoviária;

Elaborar os Planos Nacionais de Segurança Rodoviária bem como os documentos estruturantes relacionados com a Prevenção Rodoviária;

Elaborar estudos de legislação em matéria rodoviária e propor a sua actualização, bem como a adopção de outras medidas que visem o ordenamento e disciplina do trânsito;

Regular e superintender as auditorias de segurança rodoviária; Nos termos da Lei, fiscalizar o cumprimento das disposições legais sobre trânsito e

segurança rodoviária; Assegurar o processamento e gestão dos Autos levantados por infracções ao Código

da Estrada; Uniformizar e coordenar a acção fiscalizadora das demais entidades intervenientes

em matéria rodoviária, através da emissão de instruções técnicas e da aprovação dos equipamentos de controlo e fiscalização do trânsito, e exercer as demais competências

17 As competências da DGV respeitantes a veículos, condutores e infra-estruturas rodoviárias deixam

de estar sob alçada do MAI, tendo sido transferidas para o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (MOPTC).




que a Lei, designadamente o Código da Estrada e respectiva legislação complementar, lhe cometam expressamente;

Promover o estudo das causas e factores intervenientes nos acidentes de trânsito e assegurar a existência e o funcionamento de um Observatório de Segurança Rodoviária.

Com a criação da ANSR é criado um organismo que centraliza a coordenação estratégica do combate à sinistralidade, cujo objectivo se centra na concepção e supervisão da implementação das medidas de sensibilização, prevenção, fiscalização e dissuasão dos comportamentos que motivam em larga medida os acidentes rodoviários, para além de fornecer contribuições, na perspectiva da segurança rodoviária, para as entidades que tutelam as vias rodoviárias e os veículos. Na sua vertente de contra-ordenações de trânsito, a ANSR preconiza a centralização de todas as componentes do seu processamento após o levantamento do Auto pelas entidades fiscalizadoras, o que resulta na extinção das estruturas descentralizadas que efectuavam a gestão de contra-ordenações ao nível distrital. Esta medida constitui-se como um meio para atingir uma maior eficiência e eficácia no processamento dos Autos, reduzindo simultaneamente os custos e aumentando o sucesso da cobrança. Pretende-se ainda, reforçar o efeito disciplinador da fiscalização e das sanções determinadas, pelo aumento da garantia da sua aplicação e pela minimização do tempo decorrido entre a infracção e a sanção. A centralização do processamento administrativo dos Autos de contra-ordenação na ANSR, nomeadamente ao nível do registo, arquivo e notificação, liberta um número muito significativo de elementos das forças de segurança para a realização de funções policiais. Em contrapartida, esta centralização conduz à necessidade da colaboração regional das forças de segurança para actividades que obriguem à interacção com os cidadãos, de que são exemplo as inquirições, a apreensão, guarda e devolução de documentos como suporte à execução das sanções acessórias, e a prestação de esclarecimentos no âmbito do processo contra-ordenacional. No seu conjunto, estas alterações organizacionais terão como reflexo a libertação de recursos humanos das forças de segurança para actividades policiais, compensando amplamente as novas tarefas de interacção presencial que lhes serão solicitadas. Foi ainda considerada como desejável uma estrutura leve e ágil, com um quadro próprio reduzido, recorrendo à externalização para assegurar os maiores volumes de actividades




onde não esteja concentrado o valor acrescentado do processo, nomeadamente em toda a componente de tratamento administrativo. A anterior DGV havia já recorrido à subcontratação parcial para garantir tarefas de registo e processamento de dados e de análise prévia de processos, numa lógica de contratação de mão-de-obra para suprir os volumes de trabalho nas funções existentes. A centralização abre igualmente caminho para a estruturação de um modelo de processamento massivo, com especialização por actividade e gerido de forma integrada, que pode ser subcontratado como um todo numa lógica de níveis de serviço e resultados do processo. O recurso ao outsourcing destas capacidades - de onde se exclui naturalmente a componente da decisão final administrativa que terá sempre de ser garantida por um funcionário público com delegação de competência apropriada, em representação do Estado – permitirá à ANSR não ser afectada nos seus quadros por flutuações dos volumes de processamento e transpor para o seu fornecedor o ónus da gestão administrativa do processamento. Para além dos importantes ganhos de flexibilidade, é ainda previsível que o custo dos serviços em outsourcing seja menor face ao custo dos serviços que fossem constituídos com base nos recursos humanos actuais, o que deverá ser um pressuposto a validar na externalização dos mesmos.

6.2. Cenários Alternativos

Uma das áreas em que o novo modelo apresenta maiores ganhos de eficiência é na migração das funções de Registo, Arquivo e Notificação, que actualmente se encontram dispersas pelas unidades policiais, para uma estrutura centralizada dotada de meios modernos e de recursos dedicados alheios à actividade de fiscalização.

Para a constituição desta nova estrutura foram considerados para análise três cenários distintos:

• centralização destas funções numa estrutura central do MAI (Secretaria-Geral)

• centralização nas Forças de Segurança

• centralização na ANSR.




O quadro que se segue resume as principais vantagens e desvantagens de cada um destes cenários:

CENÁRIO VANTAGENS DESVANTAGENS

• Centralização em estrutura central do MAI (Secretaria-Geral)

• Aproveitamento para outros organismos sob tutela do MAI de capacidades de gestão de arquivo, inserção de dados e expedição postal

• Maiores sinergias decorrentes de economias de escala numa óptica global do MAI

• Orientação de acordo com as linhas do PRACE

• Potencial morosidade em termos de capacidade de resposta enquanto o novo modelo da Secretaria-Geral não estiver em fase de cruzeiro

• Atribuição de competências a uma entidade externa ao processo e que o desconhece

• Maior complexidade na interacção com Entidades Fiscalizadoras e ANSR, obrigando a um reforço nestas áreas que assegurem pontos de contacto e controlo do processo

• Menos eficiente do ponto de vista estrito das contra-ordenações estradais

• Centralização nas FS • Maior facilidade na utilização de um número reduzido de polícias para autenticar os autos

• Gestão integrada da fiscalização e do processamento de autos presta-se a um melhor equilíbrio entre os volumes levantados no terreno e a capacidade de processamento

• Não aproveitamento da estrutura para a notificação das decisões administrativas, obrigando a encontrar outra solução para esta componente

• Menos sinergias, levando à necessidade de criar uma destas estruturas em cada uma das Entidades Fiscalizadoras

• Centralização na ANSR

• Maior controlo de processo end-to-end em todas as suas vertentes

• Maiores sinergias – Arquivo e Notificação - face ao cenário de concentração nas Entidades Fiscalizadoras

• Aumento ligeiro do peso na orgânica da ANSR face ao cenário de separação, no caso em que não há implementação das assinaturas digitais

Face aos aspectos ponderados consideramos que a centralização na ANSR é o cenário que maiores vantagens apresenta, balanceando os ganhos obtidos em termos de sinergias com o controlo do processo end-to-end.

No futuro poderá evoluir-se para a centralização na Secretaria-Geral do MAI, aproveitando os novos modelos que se desenham actualmente para a integração dos quadros e recursos




partilhados, alargando o seu âmbito de actuação à prestação de serviços a outras entidades na esfera do MAI.

6.3. Visão Geral

No contexto da sua missão, ambiciona-se que este novo organismo deve ser suportado por uma estrutura leve e ágil, centralizada e focada nos seus desígnios e objectivos, com recurso à externalização e a meios tecnológicos para assegurar a capacidade necessária para o processamento do elevado número de Autos de contra-ordenação verificados em Portugal, com o objectivo último da sua significativa diminuição. Nesta perspectiva, apresenta-se em seguida o organograma proposto para a ANSR.

PresidentePresidente

Unidade de Fiscalização e

Prevenção Rodoviária

Núcleo de Apoio àGestão e Operações

Unidade de Gestão de Contra-Ordenações

Núcleo de Coordenação de Registo, Arquivo e

Notificação

Núcleo de Coordenação de Processamento de

Autos

Vice-PresidenteVice-Presidente

Observatório de Segurança Rodoviária

Núcleo de Estudos e Planeamento

Núcleo de Fiscalização e Trânsito

Outsourcing de processos (BPO)


A metodologia de desenho da estrutura organizacional da ANSR teve como base a missão e competências previamente definidas. Esta informação serviu de base às seguintes orientações: Manutenção do Observatório de Segurança Rodoviária, assumindo-se nesta nova

estrutura como um órgão consultivo, garantindo um conjunto mais alargado de




competências, nomeadamente a coordenação estratégica da prevenção e fiscalização, assim como a Supervisão de mecanismos de interligação tipo Conselho de Trânsito;

Criação de um Núcleo de Apoio à Gestão de Operações visando a concentração das

actividades de suporte numa estrutura única, em conformidade com as orientações PRACE, que garanta a coordenação das funções de suporte necessárias ao funcionamento da ANSR, a assegurar pela Secretaria-Geral e Direcção-Geral de Instalações e Equipamentos em moldes a definir;

Constituição de duas Unidades orientadas à concretização da missão da ANSR em ambas

as vertentes que a caracterizam – Prevenção e Contra-Ordenações:

o Unidade de Fiscalização e Prevenção Rodoviária – nesta unidade foram contemplados dois vectores, por um lado a componente de estudos e planeamento, por outro numa vertente mais técnica a área de fiscalização e trânsito;

o Unidade de Gestão de Contra-Ordenações – o desenho desta unidade teve como base o processo a suportar, considerando a centralização de todas as actividades de back-office que tipicamente não envolvem contacto com o público (ex. preparação da decisão). Em termos de sourcing considerou-se a utilização de recursos internos na fase de decisão administrativa e o recurso à externalização nos restantes processos.

6.4. Detalhe das Unidades Orgânicas

6.4.1. Presidente

Descrição

O Presidente da ANSR tem a responsabilidade sobre a totalidade do âmbito de actuação da

ANSR, articulando os domínios da prevenção e da segurança rodoviária com a garantia da

eficácia da acção repressiva.




Competências

Compete ao Presidente da ANSR:

• A representação pública da ANSR e do Estado nas matérias relacionadas com a segurança e

prevenção rodoviária;

• A decisão e aprovação das políticas da ANSR e dos pareceres públicos emitidos por esta

entidade;

• A decisão administrativa no âmbito dos processos de contra-ordenações estradais,

nomeadamente no que diz respeito à aplicação de coimas, sanções acessórias e outras medidas

disciplinadoras conferidas pelo Código da Estrada e outra legislação aplicável;

• A emissão de normas, instruções técnicas e recomendações destinadas às entidades

fiscalizadoras em matéria rodoviária e a outras entidades com responsabilidades na segurança

rodoviária e no processo contra-ordenacional estradal.

6.4.2. Vice-Presidente

Descrição

O Vice-Presidente da ANSR tem igualmente âmbito de actuação global, podendo actuar em

substituição do Presidente em todos os domínios. Existe no entanto a possibilidade que possam a

vir ser acometidas a este responsabilidades específicas de parte da actividade da ANSR; assim este

poderá, se for julgado conveniente, por exemplo, coordenar a totalidade da actividade relacionada

com o processamento das Contra-Ordenações, ficando o Presidente concentrado nas questões de

política e prevenção.

Competências

Compete ao Vice-Presidente:

• O exercício de funções de tutela global das áreas da responsabilidade da ANSR que lhe sejam

atribuídas especificamente pelo Presidente;

• O exercício de todas as competências do Presidente que lhe sejam delegadas por determinação

expressa daquele;

• A opção de delegação de competências de decisão administrativa relacionadas com a

aplicação de coimas, sanções acessórias e outras medidas disciplinadoras, por despacho

interno, nos dirigentes da ANSR de grau hierarquicamente inferior.




6.4.3. Observatório de Segurança Rodoviária

Descrição

O Observatório de Segurança Rodoviária (OSR) é um órgão transversal de natureza consultiva,

que reúne os vários intervenientes a nível de trânsito, segurança e prevenção rodoviária.

Competências

Compete ao Observatório de Segurança Rodoviária:

• Analisar e propor o quadro de coordenação da acção fiscalizadora;

• Apreciar os projectos de regulamentação e outros normativos técnicos de aplicação do Código

da Estrada e da sua legislação complementar;

• Promover a elaboração dos Planos Nacionais de Segurança Rodoviária e outros documentos

estruturantes relacionados com a Prevenção Rodoviária;

• Analisar e promover a difusão de informação relativa a situações que afectem a segurança

rodoviária;

• Proceder à avaliação dos programas e acções desenvolvidos no domínio da segurança

rodoviária;

• Analisar os relatórios de segurança rodoviária e assegurar o acompanhamento regular dos

acidentes e da sinistralidade.

Composição e Dimensionamento

O Observatório de Segurança Rodoviária é composto por:

• O Presidente da ANSR;

• Os Directores das Unidades da ANSR com competências na fiscalização e prevenção

rodoviária e na gestão e processamento das contra-ordenações;

• Um representante da Guarda Nacional Republicana;

• Um representante da Polícia de Segurança Pública;

• Um representante do Instituto da Mobilidade e Transportes Terrestres;

• Um representante do Instituto das Infra-Estruturas Rodoviárias.

Podem ainda ser convidadas a integrar o conselho outras entidades, públicas e privadas,

intervenientes no trânsito e na segurança rodoviária.




Composição e Dimensionamento

O Observatório de Segurança Rodoviária é suportado pela Unidade de Fiscalização e Prevenção

Rodoviária na produção de estudos e análises úteis ao seu funcionamento.

6.4.4. Núcleo de Apoio à Gestão de Operações

Descrição

O Núcleo de Apoio à Gestão e Operações (NAGO) tem a responsabilidade de assegurar os pontos

de contacto entre a ANSR e a Secretaria-Geral e demais organismos centrais do Ministério da

Administração Interna no que se refere a funções de suporte – administrativas e de suporte

técnico.

Competências

Compete ao Núcleo de Apoio à Gestão e Operações:

• Garantir a ligação aos organismos centrais do MAI para as áreas de Gestão Financeira e

Logística, Gestão de Recursos Humanos, Informática, Equipamentos, Instalações e Serviços

Administrativos, Planeamento e Relações Internacionais, Apoio Jurídico e Atendimento e

esclarecimento não presencial aos cidadãos.

As funções deste núcleo serão executadas em articulação com os serviços da Secretaria-Geral e

Direcção.Geral de Instalações e Equipamentos responsáveis pela sua execução para todo o

Ministério.

6.4.5. Unidade de Fiscalização e Prevenção Rodoviária

Descrição

A Unidade de Fiscalização e Prevenção Rodoviária concentra todas as responsabilidades

relacionadas com o estudo da sinistralidade rodoviária e a prossecução de iniciativas no âmbito da

prevenção e segurança rodoviária. É dirigida por um Director de Unidade.




Competências

As competências da Unidade de Fiscalização e Prevenção Rodoviária são:

• Coadjuvar o Presidente da ANSR na definição de políticas no domínio do trânsito e da

segurança rodoviária;

• Integrar a vertente de análise da sinistralidade com a elaboração de planos e medidas para o

reforço da prevenção, apoiando a sua transposição em medidas legislativas e regulamentares;

• Garantir a comunicação com os Entidades Fiscalizadoras na prossecução dos objectivos da

segurança e prevenção rodoviária;

• Coordenar e articular o funcionamento do Núcleo de Estudos e Planeamento e o Núcleo de

Fiscalização e Trânsito.

6.4.5.1. Núcleo de Estudos e Planeamento

Descrição

O Núcleo de Estudos e Planeamento garante a vertente de estudos e planos no âmbito da

sinistralidade e segurança rodoviária, bem como a elaboração de iniciativas no domínio da

prevenção.

Competências

• Proceder à recolha e análise dos dados estatísticos referentes à sinistralidade rodoviária,

provenientes das diferentes fontes nacionais e internacionais;

• Realizar ou promover a realização de estudos sobre o comportamento dos utentes da via

pública;

• Estudar e promover acções de sensibilização e de informação dos cidadãos em geral para as

questões do trânsito e da segurança rodoviária;

• Promover a difusão de informação relativa a situações que afectem a fluidez do trânsito;

• Proceder à avaliação dos programas e acções desenvolvidos no domínio da segurança

rodoviária;

• Elaborar os relatórios de segurança rodoviária e assegurar o acompanhamento regular dos

acidentes e da sinistralidade;

• Contribuir para a elaboração dos Planos Nacionais de Segurança Rodoviária bem como dos

documentos estruturantes relacionados com a Prevenção Rodoviária;




• Promover a realização de estudos de legislação rodoviária e propor a sua actualização, bem

como a adopção de outras medidas que visem o ordenamento e disciplina do trânsito;

• Estudar, propor ou desenvolver iniciativas visando a segurança rodoviária;

• Promover estudos e análises de zonas e períodos de maior frequência de acidentes, propondo

medidas correctivas a apresentar às entidades responsáveis pelas infra-estruturas rodoviárias

e pela fiscalização;

• Suportar a actuação do Observatório de Segurança Rodoviária através da execução dos

estudos e análises necessários para a sua intervenção.

6.4.5.2. Núcleo de Fiscalização e Trânsito

Descrição

O Núcleo de Fiscalização e Trânsito monitoriza o cumprimento das disposições normativas de

segurança rodoviária e a uniformização dos procedimentos de fiscalização entre entidades.

Competências

• Assegurar a realização de auditorias de segurança rodoviária e sinalização;

• Fiscalizar o cumprimento das disposições legais sobre trânsito e segurança rodoviária;

• Promover a uniformização e coordenação da acção fiscalizadora das entidades intervenientes

em matéria rodoviária, nomeadamente, através da elaboração de instruções técnicas;

• Aprovar o uso de equipamentos de controlo e de fiscalização de trânsito.

6.4.6. Unidade de Gestão de Contra-Ordenações

Descrição

A Unidade de Gestão de Contra-Ordenações (UGCO) tem a responsabilidade da gestão do

processo contra-ordenacional estradal na sua componente administrativa e a coordenação e

melhoria contínua do mesmo na sua íntegra.

Competências

São competências da UGCO:

• Decidir e aplicar as coimas e sanções acessórias previstas no Código da Estrada e outra




legislação aplicável;

• Monitorizar, analisar e reportar aos órgãos superiores da ANSR os indicadores de

desempenho associados à gestão do processo contra-ordenacional;

• Emitir instruções técnicas e recomendações para as entidades fiscalizadoras e judiciais no

sentido de maximizar a eficiência do processo e garantir os objectivos disciplinadores do

mesmo;

• Coordenar o Núcleo de Coordenação de Registo, Arquivo e Notificação (NCRAN) e o Núcleo

de Coordenação de Processamento de Autos (NCPA).

No caso da externalização parcial ou total dos serviços que asseguram as responsabilidades

descritas nas competências dos Núcleos, estes terão a responsabilidade de coordenação e gestão

das entidades contratadas no sentido de assegurar os objectivos da sua competência.

6.4.6.1. Núcleo de Coordenação de Registo, Arquivo e Notificação

Descrição

O Núcleo de Coordenação de Registo, Arquivo e Notificação tem a responsabilidade de garantir a

gestão centralizada da inserção dos dados dos autos no sistema de gestão de autos, a gestão de um

arquivo documental único associado ao processo contra-ordenacional, e a emissão e controlo de

notificações, quer associadas ao levantamento do auto quer à decisão administrativa,

concentrando funções anteriormentre dispersas nas unidades policiais e nas unidades

desconcentradas da DGV.

Competências

Ao Núcleo de Coordenação de Registo, Arquivo e Notificação compete:

• Assegurar o registo centralizado dos Autos levantados por infracções ao Código da Estrada;

• Assegurar o arquivo e gestão documental dos Autos e de todas as peças processuais

associadas às contra-ordenações estradais, bem como o acesso às mesmas por parte das

entidades envolvidas, preferencialmente sob forma digitalizada, no âmbito da tramitação dos

processos;

• Assegurar a identificação e notificação dos arguidos no âmbito dos processos de contra-

ordenações.




6.4.6.2. Núcleo de Coordenação de Processamento de Autos

Descrição

O Núcleo de Coordenação de Processamento de Autos concentra todas as competências de análise

dos processos e preparação da decisão que se encontravam dispersas nas DRVs e Delegações

Distritais, garantindo o processamento eficiente e consistente das contra-ordenações.

Competências

Ao Núcleo de Coordenação de Processamento de Autos compete:

• Assegurar o processamento administrativo dos Autos de contra-ordenações, incluindo a

análise dos processos e a proposta de decisão das sanções a aplicar;

• Apoiar as entidades judiciais na instrução e tramitação dos processos cíveis e criminais com

origem em contra-ordenações estradais;

• Instruir e prestar esclarecimentos aos agentes das entidades fiscalizadoras que exerçam

funções de atendimento, esclarecimentos e inquirição a testemunhas no âmbito de processos

de contra-ordenações, e coordenar e garantir a qualidade do atendimento directo aos cidadãos

no âmbito dos mesmos processos;

• Assegurar a cobrança e a distribuição das receitas provenientes das coimas impostas no

âmbito dos processos de contra-ordenações, de acordo com as regras fixadas.

6.5. Dimensionamento

6.5.1. Global

Face às competências atribuídas a cada uma das unidades/ núcleos da ANSR prevemos um dimensionamento de cerca de 73 a 108 recursos próprios da ANSR como ilustrado na figura que se segue:




PresidentePresidente

Unidade de Fiscalização e

Prevenção Rodoviária

Núcleo de Apoio àGestão e Operações

Unidade de Gestão de Contra-Ordenações

Núcleo de Coordenação de Registo, Arquivo e

Notificação

Núcleo de Coordenação de Processamento e Cobrança de Autos

Vice-PresidenteVice-Presidente

Observatório de Segurança Rodoviária

Núcleo de Estudos e Planeamento

Núcleo de Fiscalização e Trânsito



14-21 RH

10-14 RH 12-16 RH 8-12 RH

20-30 RH

4-7 RH

4-6 RH

Para a estimativa apresentada de 73 a 108 recursos humanos considerou-se um cenário de externalização máxima de actividades de processamento. Num cenário em que o Processamento de Autos seja assegurado internamente a estimativa ascenderá a 324 a 612 recursos.

6.5.2. Núcleo de Apoio à Gestão e Operações

O Núcleo de Apoio à Gestão e Operações deverá integrar apenas as pessoas necessárias para a manutenção dos serviços mínimos presenciais e o ponto de ligação às unidades de serviços partilhados da Secretaria-Geral e da Direcção-Geral de Instalações e Equipamentos do MAI. De acordo com as funções previstas e assumindo um modelo de serviço centralizado típico para as tarefas de processamento de documentos e de transacções, indicam-se como proposta preliminar as seguintes dotações:

• Sistemas de informação: 2-3 técnicos a assegurar suporte local a estações de trabalho, equipamentos e aplicações, em articulação com a Direcção-Geral de Instalações e Equipamentos;




• Contabilidade e tesouraria (excluindo a componente de cobranças de processos de contra-ordenações): 1 técnico superior desempenhando as funções de controller e 1 a 2 técnicos administrativos para a articulação com os serviços da Secretaria-Geral;

• Gestão de Recursos Humanos: 1 técnico superior servindo de ponto de contacto nas questões de Recursos Humanos dos colaboradores e 1 a 2 técnicos administrativos para registo e apoio a tarefas de gestão administrativa de pessoal, em articulação com os serviços da Secretaria-Geral;

• Gestão de recursos e serviços: 2 a 3 técnicos administrativos a controlar e a servir de ponto de ligação às funções de gestão de instalações, manutenção, higiene, limpeza, segurança e transportes;

• 3 a 5 assistentes administrativos para secretariado e apoio geral • 1 assessor para a intervenção no quadro das Relações Internacionais • Contencioso e apoio jurídico geral: 2 a 3 juristas

A chefia do Núcleo de Apoio à Gestão e Operações será assegurada pelo controller, que para além do controlo de custos e apoio ao planeamento de toda a ANSR deverá controlar e gerir os custos e a utilização da prestação dos serviços da Secretaria Geral. Em cada uma das sub-áreas do núcleo um dos recursos poderá ser designado como coordenador funcional. Estes contingentes poderão ser reduzidos, ou em alguns casos totalmente transferidos para fora da alçada da ANSR, de acordo com o modelo exacto de prestação de serviços que for determinado para estas funções com a Secretaria-Geral.

6.5.3. Unidade de Fiscalização e Prevenção Rodoviária

No que se refere à estimativa das áreas que não fazem parte do processo contra-ordenacional, estas não foram alvo de um estudo processual detalhado e como tal não foi considerada a optimização de indicadores de actividade. A estimativa tem portanto por base as atribuições planeadas e o número de recursos que actualmente desempenham funções semelhantes na DGV, podendo ser adequada de acordo com ajustes às atribuições. Neste contexto, a proposta de dotação para a UFPR comporta os seguintes recursos:




A nível central: • 1 Director de Unidade • 2 a 5 juristas no apoio à elaboração de propostas de intervenção, planos e iniciativas

na área de segurança rodoviária A estes acrescem 2 elementos de ligação à PSP e GNR, que além de integrarem o Observatório de Segurança Rodoviária desempenharão funções de assessoria e ligação permanente no âmbito da UFPR. Estes serão oficiais das forças destacados na ANSR, à semelhança do que existe actualmente, não sendo portanto contabilizados nos números apresentados. No Núcleo de Estudos e Planeamento:

• 1 Coordenador de Núcleo • 4 a 6 pessoas na área da Prevenção Rodoviária, para a concepção, planeamento,

coordenação e monitorização de resultados das iniciativas nesta área • 5 a 7 pessoas com funções na elaboração e análise das estatísticas da segurança

rodoviária e análise de relatórios de acidentes No Núcleo de Fiscalização e Trânsito:

• 1 Coordenador de Núcleo • 2 a 3 técnicos superiores na área de equipamentos e normas técnicas de fiscalização • 9 a 12 técnicos para avaliação no terreno das condições de segurança rodoviária das

vias

6.5.4. Unidade de Gestão de Contra-Ordenações

Relativamente à Unidade de Gestão de Contra-Ordenações a amplitude de variação dos cenários apresentados é fruto do potencial de optimização existente, para além da centralização e harmonização do processo. A amplitude de valores apresentada resulta da aplicação de dois cenários – um cenário base de optimização e um cenário de optimização máxima. Note-se que a variação nesta área é quase integralmente assumida pela dimensão dos outsourcings e não por recursos internos da ANSR, mas esta dimensão é igualmente relevante, uma vez que se irá reflectir no custo dos mesmos.




A tabela que se segue resume as premissas consideradas em cada um destes cenários de optimização, e que foram detalhadas atrás na secção que sistematiza os benefícios obtidos nas várias fases do processo. Nestes números não foram consideradas diferenças de produtividade entre recursos externos e recursos internos, ou seja, assume-se que os efectivos dedicados às actividades externalizadas seriam os mesmos se estas fossem executadas internamente.

OPTIMIZAÇÃO BASE OPTIMIZAÇÃO MÁXIMA

• Centralização das actividades de back-office ligadas ao processamento de contra-ordenações

• Alinhamento da performance pelos melhores exemplos conseguidos internamente

• Especialização de tarefas por etapas do processo e por complexidade de casos

• Sistema informático partilhado entre Entidades fiscalizadoras e ANSR

• Eliminação da duplicação de registos

• Digitalização e workflow completo para todos os documentos do processo

• Utilização de mecanismos de OCR na inserção dos autos em papel e/ou eliminação tendencial destes com implementação das soluções de mobilidade na fiscalização

• Implementação de assinaturas digitais • Mecanismos de automatização da preparação

da decisão (“jurista virtual”) • Comunicação por sistema informático em todo

o processo e entre todas as entidades envolvidas

• Processo e sistema comum para autos directos e indirectos

• Facilitação legislativa do processo de cobrança e notificação

A nível central da Unidade, além do Director da mesma encontram-se os juristas do quadro da ANSR a quem estão delegadas as competências de decisão do processo, e que serão entre 19 e 29 funcionários públicos juristas, consoante o cenário e grau de optimização dos mecanismos de suporte à decisão, onde estará concentrado o conhecimento da legislação e processo contra-ordenacional estradal. Ao nível do Núcleo de Coordenação de Registo, Arquivo e Notificação, prevê-se a existência de 1 Coordenador de Núcleo e 1 a 2 pessoas responsáveis pela gestão de cada um dos três serviços em outsourcing (Registo, Arquivo e Notificação), num total de 4 a 7 recursos. Note-se que o modelo de outsourcing considerado é de um serviço de BPO integrado, com estruturas de supervisão próprias, em que os elementos da ANSR apenas gerem os níveis de serviço contratados, o que permite um contingente tão reduzido.




No cenário em que não sejam implementadas as assinaturas digitais para todos os agentes, prevê-se a existência de 11 FTE, agentes das entidades fiscalizadoras destacados na ANSR , para a validação dos autos levantados face às participações e assinatura dos mesmos. Estes agentes não integram o quadro da ANSR, não sendo por isso contabilizados nos números acima apresentados. No Núcleo de Coordenação de Processamento de Autos, além do Coordenador de Núcleo, prevê-se a existência de 1 gestor do serviço de preparação da decisão em outsourcing e 2 a 4 juristas do quadro da ANSR, que servirão de ligação entre os juristas subcontratados e os decisores, transmitindo as orientações necessárias a nível de uniformização da decisão e da correcta tramitação do processo e apoiando na formação dos recursos do outsourcing. Este Núcleo integrará ainda 1 a 2 responsáveis pelos serviços de cobrança em outsourcing e 3 a 5 FTE a funcionar como back-office do atendimento presencial, respondendo às dúvidas dos agentes que exercem estas funções nas unidades, e funcionando como 2ª linha do contact center da ANSR no que diz respeito aos processos de contra-ordenações.




VII PLANO DE ACÇÃO

7.1. Estratégia de Implementação

A implementação do novo modelo processual e organizacional proposto implicará alterações profundas no que é hoje o modelo de funcionamento da DGV, tendo em conta, sobretudo, a centralização do processamento e a consequente eliminação das suas actuais estruturas desconcentradas, a assunção pela ANSR de responsabilidades adicionais no processo contra-ordenacional e a reformulação de procedimentos possibilitada pela adopção de novas capacidades tecnológicas. Pese embora a urgência de transição para o novo modelo, devido à criticidade da situação actual, a colocação em prática das recomendações constantes no presente relatório obrigará à concretização de um conjunto relativamente vasto de iniciativas, descritas neste capítulo e destinadas, por exemplo, à produção das alterações legislativas, ao detalhe da organização e procedimentos, à selecção de pessoal, ao desenvolvimento de sistemas de informação, à contratação de parceiros e ao estabelecimento de protocolos com entidades terceiras, iniciativas essas que terão um período de execução mínimo que, associado às respectivas interdependências, obrigará a que os novos modelos só possam entrar em funcionamento decorrido que esteja um período de tempo razoável. Devido à inevitabilidade desse período, torna-se essencial manter no seu decurso a capacidade de processamento necessária para evitar uma quebra excessiva do serviço prestado, bem como para limitar a ocorrência de prescrições e a acumulação de processos a tratar posteriormente. Por outro lado, o calendário político associado ao PRACE determinou já para o início de 2007 a criação da ANSR e a consequente extinção da DGV e respectivas estruturas desconcentradas, nas quais reside actualmente a capacidade executora. Este facto, associado à impraticabilidade de proceder à sua simples concentração, obriga à busca de uma solução que equacione, de forma equilibrada, essa necessidade de manutenção dos níveis adequados de capacidade de processamento e, em simultâneo, a criação de condições para que a entrada de actividade do novo organismo se faça de forma alinhada




com o novo modelo, minimizando os riscos de institucionalizar situações que se pretendem transitórias. Assim, considera-se que a abordagem a seguir para a implementação dos novos modelos deverá ser alicerçado nas seguintes linhas orientadoras:

• A lei orgânica da ANSR será publicada em Janeiro de 2007 (final do prazo previsto no

Decreto-Lei n.º 203/2006, de 27 de Outubro), seguindo a organização preconizada no Capítulo VI do presente relatório, sendo desde logo nomeados os dirigentes superiores e, preferencialmente, os de 1ª linha.

• A publicação da nova lei orgânica consumará a extinção da DGV e dos respectivos serviços desconcentrados, iniciando-se o período previsto de 90 dias para recolocação dos actuais recursos da DGV (transferência para a ANSR, IMTT, outros serviços do MAI ou de outros Ministérios, quadro de supranumerários, etc.).

• Na sequência da institucionalização da ANSR, iniciar-se-á desde logo a montagem da

estrutura que, durante a implementação das diversas componentes do modelo futuro, irá assegurar a continuidade do processamento dos Autos segundo o processo actual, embora de forma centralizada; tendo em conta que se trata de uma estrutura provisória e que se pretende minimizar ou mesmo evitar qualquer período de paragem das operações, esta actividade será realizada de forma célere e expedita, focando-se na criação das condições indispensáveis para suportar esse processamento centralizado.

• Paralelamente, e sob a orientação dos dirigentes entretanto nomeados para a ANSR, será despoletado o arranque da implementação do novo modelo nas suas diversas vertentes (definição de objectivos, pessoas, organização, instalações, infra-estruturas, sistemas de informação, etc.), a que se seguirá um breve mas fundamental período de planeamento e preparação detalhada da transição das operações para o novo modelo, do qual se pode destacar o plano de recuperação do trabalho acumulado.

• No contexto da implementação do novo modelo, recomenda-se a adopção de uma estratégia baseada na pilotagem das suas diversas componentes, que permitirá testar os conceitos e realizar atempadamente eventuais ajustes nas diferentes premissas, permitindo acelerar a geração de resultados e reduzir drasticamente os riscos




associados à transição para a nova realidade; para tal poderá ser aproveitada a oportunidade da transferência para a ANSR das competências de gestão das contra-ordenações das portagens, tema desenvolvido na secção seguinte.

• Uma vez concluída a implementação das componentes fundamentais do novo modelo e planeada em detalhe a transição para este, proceder-se-á à execução desse plano, concretizando-se as afectações de recursos humanos às novas estruturas, activando-se as capacidades tecnológicas que suportarão os novos processos e dando início ao processamento dos Autos (novos e pendentes) com base no novo modelo;

• Consumada a transição para o novo modelo de funcionamento proposto e após um período curto para a estabilização das operações, iniciar-se-ão desde logo os processos de medição e avaliação do desempenho da ANSR face aos objectivos inicialmente estabelecidos, fomentando a criação de uma cultura interna baseada na permanente busca de melhorias ao nível da eficiência e eficácia dos processos desenvolvidos.

A figura seguinte ilustra a abordagem descrita nos pontos anteriores, detalhando-se na secção seguinte as actividades envolvidas na concretização das suas diversas componentes.

Preparação Operação(Processo Actual)

Construção dasComponentes doModelo

Montagem do Piloto Operação do Piloto

Preparação Transição Tr

ansi

ção

Operação e Melhoria Contínua(Processo Futuro)

Publicação da Lei Orgânicada ANSRNomeação dos Dirigentes

Extinção da DGV e respectivos serviços desconcentrados

Centralização do Processo Actual

Implementação do Modelo Futuro

7.2. Actividades

7.2.1. Centralização do Processo Actual

Devido à extinção imediata da DGV e dos respectivos serviços desconcentrados, na sequência da publicação da Lei Orgânica da ANSR, e do período necessário para




implementação do novo modelo de funcionamento proposto para a ANSR, preconiza-se a montagem de uma estrutura provisória que, durante esse período, assegure a continuidade do processamento de Autos. Esta estrutura, sendo provisória, deverá ser dimensionada de modo a assegurar apenas a capacidade necessária para registo dos novos Autos no SIGA (o que permitirá facilitar o controlo sobre os Autos pendentes e automatizar a sua transposição posterior para o novo sistema de informação) e evitar a prescrição dos processos existentes, dando prioridade ao processamento dos Autos com maior risco mas que, ainda assim, tenham uma probabilidade razoável de conclusão bem sucedida (ex: Autos com idade entre 12 e 18 meses). Esta abordagem minimalista permitirá também reduzir os riscos e dificuldades na transição posterior para o modelo de funcionamento definitivo da ANSR. As principais actividades a realizar para implementação desta estrutura são:

• A definição expedita das questões logísticas, organizativas e procedimentais, incluindo a decisão sobre o local onde desenvolverá a sua actividade, a preparação das respectivas infra-estruturas e equipamentos (mobiliário, postos de trabalho, etc.), a clarificação dos circuitos e procedimentos de trabalho (baseados nos actualmente desenvolvidos nas unidades desconcentradas da DGV), a implementação de eventuais alternativas ou ajustes necessários ao actual suporte tecnológico e a clarificação dos canais de interacção desta estrutura com os cidadãos e entidades externas envolvidas no processo;

• A selecção, contratação e formação dos recursos humanos que a irão integrar, sendo recomendada, de forma a acelerar o processo, a inclusão de actuais recursos das entidades desconcentradas da DGV que já estejam envolvidos no processo e cuja mobilização seja viável (ex: partindo do princípio que a estrutura será instalada na área de Lisboa, transferência de recursos que actualmente desempenhem essas funções nas unidades da DRV de Lisboa e Vale do Tejo), complementada com uma eventual contratação célere de recursos externos com base no argumento de urgência;

• A transferência para o seu local de operação dos processos físicos actualmente dispersos nas estruturas desconcentradas da DGV, e a respectiva organização à entrada por antiguidade e complexidade de modo a facilitar a atribuição de prioridades para tratamento posterior;




• O arranque do processamento dos Autos segundo os procedimentos e prioridades

definidas, bem como o registo no sistema de informação SIGA dos novos Autos entretanto entrados, que decorrerá até ao momento da transição para o novo modelo de funcionamento.

Registe-se que, durante esta fase, o nível de pendências irá aumentar, uma vez que não existirá capacidade suficiente para manter o ritmo actual de processamento e que este será feito de acordo com as prioridades definidas, e também que durante o período necessário à transferência de autos das estruturas desconcentradas não será feito qualquer processamento. Esta questão será resolvida pela definição do plano de recuperação do trabalho acumulado, a implementar na etapa seguinte.

7.2.2. Implementação do Modelo Futuro

A fase de Implementação do Modelo Futuro compreende as actividades de selecção de alternativas que ainda necessitam de discussão e validação política e a concretização das principais iniciativas de mudança e de coordenação. Esta fase, tem como primeiro grande marco a publicação da lei orgânica da ANSR, no âmbito da qual deverá ser nomeado o respectivo Presidente e Vice-Presidente, e, na medida do possível, os responsáveis pelas Unidade de Fiscalização e Prevenção Rodoviária, Unidade de Gestão de Contra-Ordenações e Núcleo de Apoio à Gestão e Operações. No seu conjunto, estes elementos actuarão como a “Comissão Instaladora” da ANSR, assumindo a responsabilidade pela liderança das diferentes iniciativas a levar a cabo. Paralelamente, estes elementos assegurarão também a coordenação da estrutura referida na secção anterior que se dedicará a dar continuidade ao processamento de Autos durante o período de montagem do novo modelo. As principais actividades a realizar para implementação do modelo futuro são:

• A resolução das questões logísticas, decidindo e concretizando os aspectos relativos às instalações, mobiliário, equipamentos e demais componentes materiais necessárias à entrada em funcionamento da ANSR.




Esta actividade engloba assim a análise do património actual da DGV e a decisão sobre qual deverá passar a estar afecto à ANSR, quer no que respeita aos edifícios propriamente ditos, quer relativamente ao mobiliário (mesas, cadeiras, armários amovíveis, objectos decorativos, utilitários, etc.) e demais equipamentos (computadores, faxes, impressoras, telefones, etc.). Deverá igualmente definir-se quais os stocks existentes à data de material de escritório e de consumíveis de informática, entre outros, que serão transferidos, assim como qual o arquivo geral que deverá ser aproveitado e mantido na ANSR, com análise das diferentes opções para a sua gestão. Por fim, deverão ser actualizados os contratos destinados à manutenção das instalações e equipamentos de modo a reflectirem a nova realidade da ANSR. Será expectável que a ANSR fique instalada em grande medida nas actuais instalações centrais da DGV, o que facilitará o processo. A iniciativa deverá envolver os elementos responsáveis pelos organismos que vão receber as demais atribuições da DGV, para que seja possível optimizar a rentabilização das infra-estruturas existentes e definir claramente os destino de todo o património da actual DGV. O dimensionamento preliminar do quadro de recursos humanos da ANSR, constante no presente relatório, deverá servir como input de base para a quantificação dos espaços e mobiliário necessários. O resultado desta fase será a identificação clara das diferentes dimensões inerentes à instalação da ANSR e o planeamento da sua progressiva disponibilização, tendo em conta os timings das restantes iniciativas e dos organismos do MOPTC.

• A produção das alterações legislativas, cujo objectivo é a execução dos trâmites

necessários à publicação das alterações e novos diplomas essenciais à efectiva adopção do modelo de funcionamento preconizado para a ANSR. Esta actividade deverá decorrer em simultâneo com o detalhe dos modelos organizativo e processual (descrito no ponto seguinte), no seio da qual serão tomadas as decisões definitivas quanto às evoluções no processo de tratamento de contra-ordenações de trânsito que irão efectivamente ser implementadas. Com base na configuração final dos novos modelos, deverá então ser confirmada, pelos juristas do MAI e da actual DGV a análise de impacto na legislação em vigor




constante em anexo ao presente documento; seguidamente será definida a melhor abordagem para a resolução dos diversos pontos, após o que se passará à redacção dos diplomas que vão efectivar as diferentes alterações legislativas necessárias. Será essencial considerar nesta fase o timing com que as diversas alterações vão sendo publicadas, que deverão estar alinhados com o restante plano de acção. Esses diplomas serão depois submetidos ao processo de validação habitual da nova legislação, resultando na publicação das diferentes alterações legislativas que permitirão concretizar o novo modelo proposto.

• A definição dos objectivos estratégicos e operacionais que deverão nortear a

actuação da ANSR, os respectivos processos periódicos de medição e a implementação de ferramentas que facilitem o planeamento e controlo do seu cumprimento.

A criação destes instrumentos permitirá apoiar o processo de reflexão e planeamento estratégico da ANSR à luz de critérios e indicadores de resultados e de eficiência/custo objectivos e mensuráveis; adicionalmente, promoverá a expansão em cascata desses objectivos às diversas unidades da organização, traçando um rumo comum e clarificando o papel que cada um tem na obtenção do resultado final pretendido.

Servirá ainda de excelente veículo para a determinação, à luz do processo de estabelecimento de objectivos, de quais os meios (e as eventuais carências) necessários para a concretização dos objectivos definidos. Será, finalmente, o “barómetro diário” de avaliação de resultados numa fase de maturidade em que a informação seja alimentada por sistemas de informação e seja obtida de forma expedita, fiável e facilmente inteligível.

• O detalhe dos Modelos Organizativo e Processual propostos, actividade central a

todo o plano de acção que tem como objectivo principal a decisão final quanto à organização a implementar na ANSR e à configuração definitiva do processo de tratamento de contra-ordenações de trânsito, com o subsequente detalhe dos diferentes elementos que constituem o modelo de funcionamento da ANSR.




Assim, deverão ser debatidas as recomendações contidas no presente documento e ser tomadas as posição definitivas quanto às alternativas em presença a nível do processo e respectiva organização de suporte (ex: centralização da fase de notificação na ANSR). Deverão também ser tomadas decisões definitivas quanto ao nível de externalização de serviços adoptar, as quais se recomenda que sejam devidamente suportadas em consultas ao mercado e na subsequente análise de custo/benefício face à opção de execução interna. Na sequência das decisões supracitadas, o desenho orgânico e o dimensionamento proposto deverão ser revistos e, se necessário, ajustados, e as atribuições das diversas unidades da ANSR deverão ser detalhadas tendo em vista a subsequente definição de funções e das competências necessárias para que possam ser exercidas adequadamente. Esta actividade compreende ainda a produção do Manual de Procedimentos da ANSR, o qual deverá ser baseado no processo futuro descrito detalhadamente em anexo ao presente documento e no actual manual da DGV. Para além dos aspectos e normas de funcionamento interno, este manual deve definir claramente as questões associadas à interacção da ANSR com os cidadãos e restantes entidades envolvidas no processo.

• A selecção e nomeação dos recursos humanos que integrarão a ANSR, tendo como

base a definição detalhada de funções e competências realizada no âmbito do ponto anterior e o dimensionamento definitivo resultante das decisões entretanto tomadas sobre o nível a adoptar de externalização de funções. Esta actividade envolverá assim a análise fina dos recursos da actual DGV que deverão transitar para as diversas posições da ANSR, bem como a eventual identificação de fontes alternativas de recrutamento internas ou externas ao MAI/Administração Pública para preenchimento de lugares. Na sequência da identificação dos recursos que integrarão a ANSR deverá proceder-se à sua nomeação formal, iniciando-se então o seu processo de transição para a nova organização.




• A contratação de serviços externos (outsourcings) para suportar as áreas e processos a externalizar, actividade que envolverá a produção dos respectivos Cadernos de Encargos que suportarão os procedimentos aquisitivos, a avaliação das propostas dos concorrentes e a posterior contratação dos parceiros que prestarão esses serviços.

• A celebração de protocolos com entidades externas, questão particularmente

relevante no contexto da extinção dos actuais serviços desconcentrados da DGV e da consequente necessidade de transposição dos processos de atendimento para novos canais (ex: telefone e Internet) e entidades terceiras (ex: Entidades Fiscalizadoras no âmbito da apreensão de documentos). Por outro lado, será realizado no âmbito desta actividade o estabelecimento de protocolos para intercâmbio electrónico de dados com sistemas de entidades externas, sendo exemplos a consulta automática aos dados do Registo de Propriedade (DGRN) no âmbito do processo de notificação e a recepção de dados sobre pagamentos de coimas efectuados no sistema Multibanco (SIBS).

• A implementação dos sistemas de informação de suporte ao novo processo e das

respectivas infra-estruturas tecnológicas o que envolverá, no pressuposto da implementação de um sistema unificado para suporte às diversas entidades intervenientes no processo, a evolução das funcionalidades do SCoT (sistema actualmente em implementação nas Forças de Segurança) para cobrir as vertentes relativas à entidade administrativa (ANSR) e entidades judiciais (Tribunais).

De acordo com o modelo proposto, esta vertente de actuação envolverá ainda a integração neste sistema de capacidades e automatismos que permitam a integração de assinaturas digitais e de automatismos de suporte à leitura óptica (OCR), digitação e arquivo de documentos. Em paralelo, deverão ser revistas as infra-estruturas técnicas e de comunicações de suporte ao SCoT residentes e geridas pela estrutura do MAI responsável pela RNSI (Rede Nacional de Segurança Interna), de modo a que eventuais ajustamentos necessários sejam considerados em tempo útil de forma a não comprometer os prazos de entrada em funcionamento do novo modelo preconizado para a ANSR.




• A definição e execução do plano de comunicação da iniciativa de mudança, destinado a informar os diversos interessados (colaboradores internos, cidadãos, entidades fiscalizadoras, Tribunais, etc.) sobre as alterações introduzidas ao processo e sobre os respectivos impactos e momentos de arranque.

• A preparação da transição para o novo modelo, incluindo a definição dos aspectos relacionados com a formação a ministrar aos colaboradores da ANSR e das entidades contratadas nos processos e respectivos sistemas de informação de suporte, o planeamento e desenvolvimento dos processos de migração de dados dos SIGA para o novo sistema de informação (incluindo a informação histórica, na medida em que esta pode ser necessária para apoio à tomada de decisão sobre processos futuros de contra-ordenação para o mesmo infractor – reincidência) e o planeamento da recuperação dos processos acumulados. De referir sobre este último aspecto que a transferência entretanto consumada dos processos pendentes para a estrutura central referida na secção anterior e a entrada de novos processos exclusivamente por essa via permitirá, ao contrário da situação actual, um conhecimento completo sobe o universo de processos pendentes de processamento, factor fundamental para o correcto planeamento dos respectivos trabalhos de recuperação e dimensionamento da estrutura que levará a cabo essa tarefa. Sendo expectável um volume relevante de trabalho a realizar para recuperação das pendências, recomenda-se que seja equacionado o recurso a equipas temporárias específicas para esse objectivo (com eventual contratação de serviços externos), uma vez que, após consumada a transição para o novo modelo, as estruturas “regulares” da ANSR estarão dimensionadas e focadas no processamento dos novos Autos recebidos.

Tendo em conta a estratégia de implementação recomendada, preconiza-se a realização de um piloto com o qual será possível aferir a prontidão e validade dos conceitos envolvidos, ainda a tempo de fazer reflectir eventuais afinações que se mostrem essenciais. O piloto, que deverá incidir sobre um sub-conjunto de Autos, deverá basear-se nas versões iniciais dos sistemas de informação, assim como na nova organização ainda em fase de finalização.




Tendo em conta as necessidades geradas pela recente transição para a DGV (e por inerência à ANSR) das competências de processamento das contra-ordenações em portagens18, considera-se que o universo destas contra-ordenações poderá constituir o alvo desse piloto, uma vez que o processo associado será relativamente simples (correspondente às contra-ordenações leves e, por isso, sem a complexidade associada à sanção acessória) e englobará diversas actividades previstas no processo contra-ordenacional futuro (notificação, defesas, requerimentos, articulação com Tribunais, etc.). Ou seja, será possível num contexto de complexidade limitada iniciar desde logo a construção e verificação de diversas componentes que serão reaproveitadas na íntegra para o modelo de funcionamento futuro da ANSR. Por fim, e tendo em conta o vasto conjunto de acções a levar a cabo, a respectiva complexidade e os objectivos de rápida concretização do novo modelo, acredita-se que a ANSR deverá recorrer, nesta fase, a apoio externo especializado, nomeadamente ao nível de serviços de consultoria em organização e gestão e em sistemas e tecnologias de informação. Esta será a forma de se assegurar que a ANSR dispõe da capacidade adequada para, dentro dos prazos definidos, empreender na mudança pretendida.

7.2.3. Transição e Operação no Modelo Futuro

Uma vez concluída a implementação das componentes fundamentais do novo modelo e definido em detalhe o planeamento da respectiva transição, proceder-se-á então à sua execução. Esta etapa de transição deverá ser executada de forma célere de forma a minimizar ou mesmo evitar impactos negativos no serviço prestado. Em concreto, esta fase engloba a execução do plano de formação delineado anteriormente, na sequência do qual os recursos nomeados para integrar a ANSR e dos parceiros contratados para prestação de serviços em outsourcing ficarão aptos a desempenhar as suas funções no âmbito do processo contra-ordenacional e a utilizar os respectivos sistemas de informação de suporte.

18 De acordo com a Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, o processamento destas infracções transita para a

alçada da DGV sempre que não haja pagamento voluntário na sequência do Auto levantado pela empresa concessionária




Paralelamente, será executada a migração dos dados residentes no SIGA para o novo sistema de informação, permitindo que, para além do registo e processamento de novos Autos, possa desde logo ser iniciada a recuperação de trabalho acumulado pela estrutura que venha a ser constituída especificamente para esse efeito. Concretizada a transição para o novo modelo, será abandonado o processamento de Autos segundo o actual processo, bem como o processamento das contra-ordenações de portagens no contexto do piloto, iniciando-se a operação de acordo com o novo processo preconizado. Num momento inicial a organização estará centrada na estabilização e consolidação dos processos desenvolvidos, de modo entrar rapidamente no seu nível de funcionamento normal e atingir a “velocidade de cruzeiro”. Esse nível será atingido quando for possível processar os novos Autos chegados das Entidades Fiscalizadoras sem demoras significativas, devendo a capacidade de processamento ser ajustada até se conseguir manter um nível mínimo de acumulação de pendências (ou seja, todos os Autos entrados são, por regra, processados dentro dos tempos definidos como objectivo). Assim, será expectável que durante esta fase surjam necessidades de ajustamento dos modelos implementados, quer no que respeita à organização e distribuição de recursos humanos, quer aos processos, quer ainda aos sistemas de informação, sem prejuízo de outras vertentes em que seja também necessário actuar. Os níveis de serviço com as empresas externas contratadas para a prestação de serviços deverão também ser avaliados e optimizados. Será igualmente de esperar que surjam necessidades específicas de pequenas adaptações e/ou esclarecimentos ao nível da interacção com outros organismos, sobretudo ao nível do contacto com o cidadão, que se pretende que passe a ser maioritariamente efectuado pelas Entidades Fiscalizadoras (nomeadamente para a apreensão de documentação e audição de testemunhas). Os aspectos inerentes à troca de informação por via electrónica com as entidades externas (DGRN, CTT, SIBS, etc.) deverão também ser monitorizados e oleados no âmbito desta fase. Será importante que as equipas criadas na fase anterior para implementação das diversas componentes do modelo (eventualmente com recurso a apoio externo) se mantenham parcialmente activas durante esta fase, de modo a que haja uma capacidade permanente de




actuação sobre os problemas surgidos e de apoio aos elementos da ANSR no desempenho das suas funções. Por fim, e uma vez atingida essa “velocidade de cruzeiro”, dever-se-á proceder, de forma cíclica, à medição e avaliação do cumprimento dos objectivos estratégicos e operacionais definidos anteriormente, procedendo-se à realização dos ajustamentos que eventualmente se manifestem necessários. Este aspecto, associado ao encorajamento permanente dos colaboradores por parte da liderança para que estes proponham melhorias aos processos desenvolvidos, contribuirá decisivamente para a criação da desejada cultura interna de melhoria contínua.

7.3. Estrutura de Gestão

Para além da actuação em cada uma das vertentes que permitirão construir de forma plena o novo modelo proposto, a adequada gestão do programa global de implementação será uma das peças fundamentais para obtenção dos objectivos nos moldes preconizados e nos timings estabelecidos. As actividades de Gestão do Programa (entendido como o conjunto de iniciativas necessárias à implementação dos novos modelos) deverão ser asseguradas a três níveis distintos: estratégico, táctico e operacional, como se ilustra na figura seguinte e se descreve em seguida.

Gestão ProgramaGestão ProgramaGestão Programa

Steering CommitteeSteering CommitteeSteering Committee

Gestão Projecto AGestão Projecto AGestão Projecto A Gestão Projecto BGestão Projecto BGestão Projecto B

Equipa A1

Equipa A1

Equipa A1

Equipa A2

Equipa A2

Equipa A2

EstruturaFuncionalEstruturaFuncionalEstruturaFuncional

......... .........

Nível Estratégico

Nível Táctico

Nível Operacional




7.3.1. Nível Estratégico

A este nível, preconiza-se que a acção de gestão por parte do Ministério da Administração Interna e da ANSR orientada à viabilização da concretização dos macro-objectivos estabelecidos para o programa deva ser assegurada por um Steering Comittee. Será determinante, neste contexto e desde o início do Programa, o envolvimento/ interlocução ao mais alto nível de representantes da envolvente do Ministério da Administração Interna, da ANSR e de outras entidades consideradas relevantes para divulgação de objectivos a atingir e requisitos de actuação necessários. A Gestão do Programa a este nível terá como objectivo fundamental a tomada das decisões mais estruturantes e a minimização dos obstáculos à concretização da iniciativa protagonizada pelo Ministério da Administração Interna e pala ANSR, procurando os “pontos de sintonia” da mesma com outras iniciativas em curso e/ou a desenvolver no âmbito do mesmo Ministério e, sempre que aplicável, da Administração Pública em geral. Assim, assumirá particular relevância o envolvimento, quando julgado adequado, de entidades como, por exemplo, as Forças de Segurança e representantes de outros Ministérios (como por exemplo o das Finanças e Administração Pública). Estes elementos integrarão um Steering Committee da iniciativa, liderado pela ANSR e representado nesta instância a nível político pelo Ministério da Administração Interna, pelos representantes ao mais alto nível da da GNR e PSP, pelo Controlador Financeiro do MAI e por representantes da DGAI e DGIE, entre outras entidades consideradas pertinentes. A representação do Ministério da Administração Interna e da ANSR a este nível de Gestão do Programa deverá ser assegurada por elementos com níveis de responsabilidade e destaque hierárquico suficiente que lhe permitam a tomada de decisão célere e o adequado peso de representação junto de outros organismos.

7.3.2. Nível Táctico




A este nível, deverão ser asseguradas as actividades de Gestão do Programa orientadas à obtenção de resultados intermédios e finais do Programa, como resultado da complementaridade e consolidação dos produtos intermédios e finais dos vários projectos e iniciativas que serão desenvolvidos no terreno. Assim, terão de ser assegurados a este nível mecanismos de planeamento e coordenação conjunta das várias acções/projectos cuja execução for iniciada, tendo em vista:

• a validação da adequação dos produtos intermédios e finais a obter face aos objectivos estabelecidos;

• assegurar a disponibilidade de recursos necessários ao desenvolvimento corrente de cada projecto, para minimizar a ocorrência de desvios à sua execução que possam resultar em atrasos evitáveis;

• a determinação e divulgação antecipada de interdependências entre os projectos em curso no terreno, para que a sua execução individual possa complementarmente cumprir os objectivos estabelecidos para o Programa nos timings definidos e com a qualidade desejada;

• A correcta ligação à vertente estratégica, em termos de prazos a cumprir (milestones estabelecidas para o Programa) e da realização dos ajustamentos necessários ao planeamento dos projectos em função das directrizes estratégicas definidas ou ajustadas ao longo da execução do Programa;

• A monitorização e actualização do Plano de Programa (Business Case, enquanto mapa de monitorização de benefícios previstos e obtidos e de investimentos planeados e efectuados).

Deverá ser igualmente assegurada a este nível a interlocução considerada necessária com outros organismos da envolvente externa e com Prestadores de Serviços que tenham a seu cargo a concretização de projectos em curso no âmbito do desenvolvimento do Programa (acções tão distintas como a revisão normativa, ajustamentos infraestruturais, tecnológicos, organizacionais, processuais, etc.). O nível táctico de Gestão do Programa exigirá, julgamos, a dedicação mínima de um Program Manager a full time durante o tempo de duração da execução do Programa. Este elemento




poderá ser “deslocado” para as funções da estrutura do próprio Ministério da Administração Interna, podendo contar em maior ou menor medida com apoio contratado no exterior para o efeito, para instanciação das capacidades necessárias para o Program Office.

7.3.3. Nível Operacional

O nível de Gestão Operacional será orientado à obtenção de produtos intermédios e finais de cada um dos projectos, onde será assegurada a Gestão e Supervisão corrente dos projectos em curso – criados normalmente em associação às iniciativas a realizar para intervenção numa determinada vertente -, tendo em vista a obtenção de deliverables em tempo útil, de acordo com o plano estabelecido para o desenvolvimento de cada projecto. O(s) Director(es) de Projecto (Project Managers) serão os responsáveis, do ponto de vista operacional, pelo Planeamento e Controlo individual dos projectos que tenham à sua responsabilidade (planeamento de tarefas, definição de prazos, atribuição de responsabilidades, controlo de esforço incorrido e ainda necessário, controlo de budgets, identificação de potenciais desvios ao planeamento e actuação no sentido da sua resolução ou, caso exceda as suas competência, sua comunicação à Gestão do Programa - nível táctico).

7.4. Calendarização das Acções

Uma vez descritas a estratégia e as acções a levar a cabo para implementação do modelo proposto, interessa agora apresentar uma proposta para respectiva calendarização, a qual se deverá constituir como base para a construção do Plano Director de Implementação da ANSR. Essa calendarização, ilustrada na figura seguinte, distribui no tempo as acções definidas na secção anterior, tendo em conta a respectiva duração estimada e as interdependências existentes entre si.




Tendo como base a publicação da lei orgânica da ANSR, o calendário proposto prevê:

• o início imediato das actividades de centralização do processo actual, as quais, seguindo as premissas de simplicidade e celeridade referidas anteriormente, se prevê que possam viabilizar o arranque da estrutura provisória que será responsável pelo processamento dos Autos ao fim de 2 meses;

• em paralelo, o início imediato das actividades de implementação do modelo futuro, as quais, incluindo a preparação e execução da transição, se prevê que possam ser concluídas num período máximo de 10 meses;

• o arranque imediato do piloto preconizado para tratamento das contra-ordenações de portagens, o qual sendo implementado e ajustado no decurso dos 10 meses de implementação das diversas componentes do modelo futuro, se prevê que possa ser desactivado após o período de estabilização do processo futuro (2 meses após o arranque das respectivas operações);




• o arranque das operações no novo modelo preconizado para a ANSR e da recuperação de trabalho acumulado ao fim de um período máximo de 10 meses, seguindo a conclusão da implementação das diversas componentes e a fase de transição prevista;

• a conclusão da recuperação de trabalho acumulado ao fim do 16º mês, 6 meses após o seu início; de referir que a duração deste período de recuperação de trabalho acumulado deverá ser revista na sequência do planeamento realizado durante a fase de preparação da transição, sendo no entanto recomendável que a sua duração seja limitada a este período de forma a reduzir o risco de prescrição do processos e de institucionalização de estruturas originalmente previstas como temporárias.

Por fim, o calendário apresentado prevê, após um período razoável de operação do novo processo (cerca de 7 meses), uma breve fase de revisão e ajustamento dos processos e da estrutura de recursos humanos, de forma a contemplar a introdução de eventuais melhorias identificadas com base na aprendizagem entretanto ocorrida.

Documents

Autos c. o. - Estudo Accenture I