Embed Size (px)
Citation preview
AUTOS N. 3652-03.2012.8.16.0028 – Ação
ordinária desconstitutiva de rejeição de contas
REQUERENTE: Izabete Cristina Pavin,
brasileira, solteira, residente e domiciliada na rua
Francisco Bonato, n. 630, nesta cidade e foro
regional de Colombo/PR.
REQUERIDO: Município de Colombo e
Câmara Municipal de Colombo.
Relatório
Tratam os autos de demanda ordinária
desconstitutiva de rejeição de contas manejada pela requerente, haja vista que
teve esta suas contas rejeitadas referente ao exercício de 2001.
Esclarece que a rejeição das contas teve como
fundamento o parecer exarado pela Comissão de Economia, Finanças e
Orçamentos da Câmara Municipal que ignorou as conclusões do Tribunal de
Contas e entendeu que as contas relativas ao exercício de 2001 eram
irregulares haja vista a aplicação de recursos em instituição financeira privada;
irregularidades nos procedimentos licitatórios e na liquidação de despesas;
irregularidades na execução de recursos vinculados a manutenção e
desenvolvimento de ensino, e ainda por irregularidades nas despesas de
publicidade.
Entende que as ressalvas feitas pelo Tribunal de
Contas não podem ser passíveis de reprovação meramente política da Câmara
de Vereadores, pois não são irregularidades insanáveis, haja vista a ausência de
dolo ou má-fé por parte do requerente ou ainda não houve prejuízos aos
cofres públicos que justifiquem a reprovação das contas.
Por outro lado, entende pela incompetência
absoluta da Câmara para julgar as contas e ainda que não foi atendido ao
contido na Lei Orgânica do Município e Regimento Interno do Legislativo
Municipal. Afirma ainda que é possível ao Poder Judiciário reconhecer o
excesso e ilegalidade dos atos administrativos, ainda que discricionários.
Fundamenta o seu pedido na ilegitimidade da
Câmara Municipal para julgamento das contas de gestão, as quais são
diferentes das contas de Governo, entendendo que as contas de gestão
deveriam ser analisadas pelo Tribunal de Contas.
Além disso, falta que a rejeição das contas pela
Câmara Municipal é nula, pois não atendido o artigo 13º., inciso X da Lei
Orgânica do Município, pois as contas não foram julgadas no prazo de 90 dias
contados do recebimento do procedimento pelo Tribunal de Contas.
Descreve o trâmite do processo de prestação de
contas, afirmando que em 27.02.2002 apresentou a prestação de contas
relativas ao exercício de 2011 perante o TCE, tramitando sob o número
11263-5, sendo que a Instrução 153/03 da Diretoria das Contas foi embasada
no Parecer Técnico da mesma diretoria que concluiu pela irregularidade das
contas em relação a vários aspectos, devidamente descriminados na inicial.
Exercido o contraditório foram apresentadas
justificativas e vários documentos que culminaram com a Instrução n.
1039/04 embasada no Parecer Técnico da Diretoria de Contas Municipais que
considerou as justificativas de vários pontos inicialmente considerados
irregulares.
O Parecer Prévio n. 74/04 da lavra do Auditor
Jaime Tadeu Lechinski propõe a desaprovação das contas do Município,
sendo que em 29.04.2004 sobreveio o julgamento do caso, recomendando a
desaprovação das contas referentes ao exercício de 2001 e determinando o
recolhimento aos cofres públicos das despesas de publicidade, consideradas de
caráter pessoal. Desta decisão a requerente interpôs Recurso de Revista,
instruído com diversos documentos e a Diretoria de Contas Municipais do TC
opinou pelo provimento parcial do recurso.
Os autos foram remetidos ao Ministério Público
que discordou do parecer prévio, entendendo pela ressalva em relação a
aplicação dos recursos financeiros em instituição financeiras privadas e
despesas de publicidade de caráter de promoção pessoal com os fundamentos
devidamente descritos na inicial.
O recurso foi julgado em 12.04.2007, o qual foi
parcialmente provido, mantendo, no entanto a recomendação para
desaprovação das contas do Poder Executivo referente ao exercício financeiro
de 2001.
Desta decisão foi interposto embargos de
declaração rejeitados e posteriormente Pedido de rescisão c/c liminar ante a
ausência de intimação do procurador quanto a decisão anteriormente
proferida, oportunidade em que os autos foram novamente remetidos a
Diretoria das Contas Municipais que emitiu a instrução 2269/08 acerca das
irregularidades pendentes, concluindo pela aprovação das contas com
ressalvas. Os autos foram, então, remetidos ao Ministério Público que opinou
pela procedência da rescisória, para aprovar as contas com ressalvas.
Em 20.11.2008 foi realizado o julgamento do
processo, concluindo-se o Acórdão pela aprovação das contas com ressalvas
em relação ao exercício de 2001. Afirma ainda, que a aprovação com ressalvas
significa que as irregularidades não são insanáveis, bem como aduz que não
houve prejuízo ao erário público ou má-fé.
Diz que o parecer da Comissão de Finanças da
Câmara Municipal foi ilegal, pois não há motivos para a rejeição das contas,
ante a ausência de irregularidades insanáveis, requerendo que o ato
discricionário da casa legislativa seja analisado pelo Poder Judiciário.
Rebate cada qual das irregularidades descritas,
afirmando a ausência de prejuízo ao erário que fundamente a desaprovação
das contas.
Entende que a desaprovação de contas ocorre em
razão da perseguição política dos adversários do Município, pois defende que
as irregularidades não causaram prejuízos ao erário público; inclusive quando
o atual representante do executivo encaminhou documentos de supostas
irregularidades para o Tribunal de Contas, aquele Órgão entendeu que o
instrumento serviu como pressão política.
Aduz que quando solicitou documentos para a
Câmara Legislativa para fins de apresentação de defesa, somente alguns dos
papéis foram fornecidos para a diarista da requerente, entendendo que tal
situação tinha como objetivo apenas prejudica-la, assim em razão da ausência
de documentos, notificou o representante do Legislativo dando conta da
ausência de entrega das cópias, e reiterando o pedido anteriormente firmado,
aduzindo ainda que a defesa não poderia ser apresentada.
No entanto, para surpresa da requerente foi
publicado no Jornal Metrópole um Edital de Notificação notificando a autora
da decisão da Comissão de Economia, Finanças e Orçamento da Câmara
oportunizando a requerente a apresentação de defesa oral perante a referida
Comissão, entende que a publicação objetiva denegrir a imagem da requerente
perante os eleitores.
Requer que seja revista a decisão que desaprovou as
contas da requerente referente ao exercício de 2001, c/c pedido de
antecipação de tutela para fins de suspender o Decreto Legislativo n.
131/2009 que rejeitou as contas prestadas pela requerente e ao final a
procedência do pedido para a decretação de nulidade do Decreto Legislativo
que rejeitou as contas referente ao exercício financeiro já mencionado. Juntou
documentos.
Da decisão liminar houve recurso de agravo de
instrumento e posterior recurso de mandado de segurança, tendo sido
concedida liminar neste último.
Citado, o primeiro requerido ofereceu defesa,
afirmando que a matéria referente às contas do executivo relativas ao exercício
de 2001 já foi objeto de apreciação pelo Poder Judiciário por mais de uma vez,
além disso os atos irregulares da gestão 2001/2004 já foram objeto de análise
pelo Poder Judiciário, através dos autos de n. 9089-59.2011.8.16.0028 que
tramita neste Juízo, o qual transitou em julgado, encontrando-se em fase de
execução.
Defende a coisa julgada em relação ao tema e
segurança jurídica, além disso, indica pela impossibilidade de nova decisão
judicial haja vista a preclusão verificada.
Diz que a Câmara Municipal tem legitimidade
constitucional para julgar as contas e ainda sua decisão não fica vinculada ao
parecer prévio do Tribunal de Contas. Discorda da posição inicial que indica
que as irregularidades verificadas são sanáveis porque não causaram danos ao
erário, pois a autora foi condenada em demanda judicial com transito em
julgado a ressarcir os danos suportados. Além desta decisão, outro julgado do
TSE – 1117-27.2010.6.16.0000 – Classe 37, na qual foi relatora a Ministra
Carmem Lúcia também houve reconhecimento que as irregularidades
causaram danos ao erário.
Discorre a respeito das irregularidades praticadas
pela autora quando a frente da administração, defendendo a existência de dolo
quando da prática dos atos. Justifica a demora no julgamento das contas,
atribuindo a responsabilidade a própria requerente que buscou medidas
judiciais para procrastinar o julgamento em tela. Rechaça a alegação da autora
quanto a perseguição política e ainda entende que a autora litiga de má-fé.
Pugna pelo julgamento de improcedência do pedido inicial. Juntou
documentos.
A autora ofereceu impugnação a defesa do primeiro
requerido – evento 35 -
A Câmara Municipal de Colombo também ofereceu
defesa, entendendo pela coisa julgada em relação a matéria em discussão .
Discorre a respeito do processo de analise das contas objeto de discussão.
Fala das matérias tratadas no mandado de segurança
– n. 1.332/09, aduzindo que a autora defendia o desrespeito ao contraditório e
ampla defesa, defendia que o procedimento não observou o Regimento
Interno da Casa e ainda que o julgamento deveria ficar adstrito ao parecer
prévio da Corte das Contas.
Como questão preliminar defende a eficácia
preclusiva da coisa julgada, pois as matérias que poderiam ser sido alegados
pelas partes e não foram também tornam preclusa a discussão da matéria,
pugna pela extinção do processo sem resolução de mérito.
No mérito argumenta que as contas apresentadas
pela autora se referiam a contas de governo, as quais devem ser analisadas pela
Câmara Municipal, pois diziam respeito a contratos administrativos
irregulares, processos de licitações irregulares, liquidação irregular de despesas,
publicidade irregular, movimentação financeira em entidade bancária privada e
desvio de recursos do FUNDEF.
Quanto ao prazo excedido de apreciação das contas,
entende que é inconstitucional. Em relação a alegada ausência de
irregularidade insanável, os argumentos também improcedem, pois defende
que as irregularidades são gravíssimas e na maioria dos casos, configuram atos
de improbidade administrativa, descreve cada qual das irregularidades
apontadas. Pugna ao final pela improcedência do pedido inicial.
A autora se manifestou sobre a defesa apresentada
no evento 52.
DECIDO
Primeiramente, embora este Juízo defenda que a
discussão da aprovação das contas do executivo municipal referente ao ano de
2001 já tenha sido objeto de análise pelo Poder Judiciário e, por conseguinte,
não seria possível nova decisão a respeito do assunto, ante a manifesta coisa
julgada, pois não se pode dar uma interpretação restrita ao dispositivo que
dispõe sobre a coisa julgada, como pretende o Ilustre Relator do Mandado de
Segurança impetrado, Juiz Rogério Ribas, haja vista que embora o pedido
formulado nesta demanda seja pela nulidade do Decreto Legislativo 131/2009
e naquele mandado de segurança o pedido seria para anular o processo
legislativo e ainda que há outros fundamentos atacados nesta demanda,
infelizmente a questão não poderá ser mais analisada, porque a Superior
Instância entendeu pela ausência de coisa julgada e portanto, deixo de apreciar
os argumentos das defesas em relação ao tema.
Observe-se a respeito do assunto a decisão do Ministro Luz Fux, então ministro do STJ, quando analisou o REsp 1152174 RS 2009/0192317-0, julgamento em 03.02.2011, da 1ª. Turma: PROCESSUAL
CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO ORDINÁRIA VISANDO O MESMO RESULTADO DENEGADO EM MANDADO DE SEGURANÇA. COISA JULGADA. 1. A ratio essendi da coisa julgada interdita à parte que promova duas ações visando o mesmo resultado o que, em regra, ocorre quando o autor formula, em face da mesma parte, o mesmo pedido fundado na mesma causa petendi. 2. . Consectariamente, por força da mesma é possível afirmar-se que há coisa julgada quando duas ou mais ações conduzem ao "mesmo resultado"; por isso: electa una via altera non datur. 3. In casu, o pedido de inexistência dos débito de Imposto de Renda Pessoa Juridica, Imposto Retido na Fonte e Contribuição Social Sobre o Lucro, em face da correção do balanço do ano de 1990 pelo índice do IPC e não do IRVF, veiculado na Ação Ordinária, consta com a mesma extensão do pedido em Mandado de Segurança, porquanto restou denegada a segurança quanto à utilização do IPC. 4. É que o acórdão recorrido concluiu acertadamente que "tendo o contribuinte postulado anteriormente a alteração do índice de correção monetária das demonstrações financeiras do ano-base de 1990, restando definido que deveria usar o IRVF, por ser o indexador indicado pela Lei nº 7.799/89, descabe propor nova demanda pleiteando o reconhecimento do direito de corrigir o balanço com a utilização do IPC, pois configurada a coisa julgada em relação ao indexador. 5. A coisa julgada atinge o pedido e a sua causa de pedir. Destarte, a eficácia preclusiva da coisa julgada (art. 474, do CPC) impede que se infirme o resultado a que se chegou em processo anterior com decisão trânsita, ainda qua a ação repetida seja outra, mas que por via oblíqua desrespeita o julgado anterior. 6. Deveras, a lei nova é irretroativa, mercê de respeitar a coisa julgada, garantia pétrea prevista no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal. 7. Nesse sentido, também é a posição do magistério de Teresa Arruda Alvim Wambier: "Não se deve, portanto, superestimar a proteção constitucional à coisa julgada, tendo sempre presente que o texto protege a situação concreta da decisão transitada em julgado contra a possibilidade de incidência de nova lei. Não se trata de proteção ao instituto da coisa julgada, (em tese) de molde a torná-la inatingível, mas de resguardo de situações em que se operou a coisa julgada, da aplicabilidade de lei superveniente". 8. Recurso especial desprovido.
a) Da ilegitimidade da Câmara Municipal para
julgamento das contas de gestão
Os argumentos referentes à ilegitimidade da Câmara
Municipal para apreciar as contas de gestão não merece prosperar, haja vista
que a Câmara Municipal tem competência exclusiva para apreciar as contas do
Poder Executivo Municipal, tanto referentes às contas anuais do exercício
financeiro, como as contas de gestão, estas atinentes a função de ordenador de
despesas do Chefe do Executivo.
As contas que estariam excluídas da competência de
julgamento da Câmara de Vereadores seriam aquelas referentes à transferência
de convênios, as quais são examinadas diretamente pelo Tribunal de Contas,
não sendo o caso de quaisquer as contas encaminhadas para apreciação da
Câmara que se referiam aos contratos administrativos irregulares, processos de
licitações irregulares, liquidação irregular de despesas, publicidade irregular,
movimentação financeira em entidade bancária privada e ainda desvio de
recursos do FUNDEF.
Enfrentou o tema com maestria o STF, na
Reclamação 13921, na qual foi relator o Min. Celso Mello, julgado em
08.06.2012: RECLAMAÇÃO. ADMISSIBILIDADE. LEGITIMAÇÃO
ATIVA DA PARTE RECLAMANTE. PREFEITO MUNICIPAL.
CONTAS PÚBLICAS. JULGAMENTO. COMPETÊNCIA, PARA TAL
FIM, DA CÂMARA DE VEREADORES. ATRIBUIÇÃO EXCLUSIVA
DO PODER LEGISLATIVO LOCAL QUE SE ESTENDE TANTO ÀS
CONTAS ANUAIS RELATIVAS AO EXERCÍCIO FINANCEIRO
QUANTO ÀS CONTAS DE GESTÃO (OU REFERENTES À FUNÇÃO
DE ORDENADOR DE DESPESAS) DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO MUNICIPAL. FUNÇÃO OPINATIVA, EM TAIS
HIPÓTESES, DO TRIBUNAL DE CONTAS. PARECER PRÉVIO
SUSCETÍVEL DE REJEIÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO
MUNICIPAL (CF, ART. 31, § 2º). SUPREMACIA HIERÁRQUICO- -
NORMATIVA DA REGRA CONSTITUCIONAL QUE CONFERE
PODER DECISÓRIO, EM SEDE DE FISCALIZAÇÃO EXTERNA, À
INSTITUIÇÃO PARLAMENTAR, SOBRE AS CONTAS DO CHEFE DO
EXECUTIVO.MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.(grifei) Trata-se de
reclamação, com pedido de medida liminar, na qual se sustenta que os atos ora
questionados teriam desrespeitado a autoridade da decisão que esta Suprema
Corte proferiu, com efeito vinculante, nos julgamentos da ADI 849/MT,
Rel.Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, da ADI 1.779/PE, Rel. Min. ILMAR
GALVÃO, e da ADI 3.715/TO, Rel. Min. GILMAR MENDES. Aduz, a
parte ora reclamante, para justificar, na espécie, o alegado desrespeito à
autoridade decisória dos julgamentos proferidos pelo Supremo Tribunal
Federal, as seguintes considerações: "(...) O Tribunal de Contas dos
Municípios do Estado do Ceará julgou irregulares as contas do Reclamante,
quando este exerceu o cargo de Prefeito do Município de Bela Cruz, no
período de 2003 a 2004, e de 2005 a 2008 (…). O Reclamante, além de ter
suas contas julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas dos Municípios do
Ceará (TCM-CE), bem como aplicação de multa (...), recebeu nota de
improbidade administrativa. Ocorre que, o Supremo Tribunal Federal tem
pacificamente reconhecido que o Chefe do Poder Executivo, nas três esferas
de Governo, apenas se sujeita a julgamento de suas contas públicas pelo
Poder Legislativo, não tendo o Tribunal de Contas qualquer competência para
julgar essas contas, a não ser, para emitir parecer sobre as mesmas. Portanto,
mesmo em que se fale em dicotomia quanto às contas do Chefe do Poder
Executivo, em contas de gestão e contas de governo, para esta Corte Suprema
são apenas em contas do Executivo, consoante entendimento sedimentado
neste STF. Assim, repise-se, ao Tribunal de Contas compete emitir parecer
prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, as quais, em seguida,
serão submetidas ao crivo do Poder Legislativo, este, sim, órgão a quem
incumbe julgar as contas do Prefeito, sejam elas, de governo ou de gestão.
….................................................................................................. Ora, em face do
princípio da simetria, o modelo federal deve ser observado na regulamentação
da fiscalização das contas dos Prefeitos Municipais pelo Tribunal de Contas.
Nesse sentido nossa Constituição não foi omissa, estabelecendo que a
fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo com auxílio do
Tribunal de Contas, e que compete ao Tribunal emitir parecer prévio sobre as
contas do Chefe do Executivo Municipal, e que o parecer prévio, só deixará
de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara (art. 31, §§
1º e 2º, CF)." (grifei) Busca-se, desse modo, segundo pretendido pela parte ora
reclamante, a declaração de nulidade das "(....) decisões proferidas pelo
Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará (TCM/CE) nas Tomadas de
Contas Especial (TCE) nºs 11.171/09 (Acórdão nº 4976/2010); 15.436/03
(Acórdão nº 6081/09); 14.153/04 (Acórdão nº 4833/10); 14.154/04 (Acórdão
nº 4834/10); 01.264/05 (Acórdão nº 1093/11); 15.554/03 (Acórdão nº
1490/07); 19.330/05 (Acórdão nº 7488/08); 04.182/03 (Acórdão nº
7115/11); 3.950/06 (Acordão nº 2110/07); e 14.151/04 (Acórdão nº
3136/10); Prestação de Contas de Gestão (PCS) nºs 11.169/05 (Acórdão nº
161/12); 11.168/05 (Acordão nº 4308/09); 11.165/05 (Acórdão nº 5877/10);
11.170/05 (Acordão nº 1239/12); 13.979/06 (Acórdão nº
5346/09);13.980/06 (Acórdão nº 5642/07); 07.174/08 (Acórdão nº 1550/12);
10.019/04 (Acórdão nº 5318/09); 10.025/04 (Acórdão nº 3384/10);
10.020/04 (Acórdão nº 6935/11); 12.379/07 (Acórdão nº 5768/11);
10.024/04 (Acórdão nº 2121/09); 10.021/04 (Acórdãos nºs 7520/08 e
450/12); e 13.976/06 (Acórdão nº 1242/12); Tomada de Contas de Gestão
(TCS) nºs 01.303/10 (Acórdão nº 1120/11) e 06.468/08 (Acórdão nº
3133/10) e todos atos deles decorrentes, determinando, outrossim, que o
TCM/CE proceda à nova análise das contas em apreço, desta feita, limitando-
se a emitir parecer prévio, e remeta para a Câmara Municipal de Bela Cruz, a
fim de que ali sejam efetivamente julgadas" (grifei). Cumpre analisar,
preliminarmente, se se mostra cabível, ou não, o emprego da reclamação, em
situações de alegado desrespeito a decisões que a Suprema Corte tenha
proferido em sede de fiscalização normativa abstrata. O Supremo Tribunal
Federal, ao examinar esse aspecto da questão, tem enfatizado, em sucessivas
decisões, que a reclamação reveste-se de idoneidade jurídico-processual, se
utilizada com o objetivo de fazer prevalecer a autoridade decisória dos
julgamentos emanados desta Corte, notadamente quando impregnados de
eficácia vinculante: "O DESRESPEITO À EFICÁCIA VINCULANTE,
DERIVADA DE DECISÃO EMANADA DO PLENÁRIO DA SUPREMA
CORTE, AUTORIZA O USO DA RECLAMAÇÃO. - O descumprimento,
por quaisquer juízes ou Tribunais, de decisões proferidas com efeito
vinculante, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sede de ação
direta de inconstitucionalidade ou de ação declaratória de constitucionalidade,
autoriza a utilização da via reclamatória, também vocacionada, em sua
específica função processual, a resguardar e a fazer prevalecer, no que
concerne à Suprema Corte, a integridade, a autoridade e a eficácia
subordinante dos comandos que emergem de seus atos decisórios.
Precedente: Rcl 1.722/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO (Pleno)." (RTJ
187/151, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Cabe verificar, de outro
lado, se terceiros -que não intervieram no processo objetivo de controle
normativo abstrato -dispõem, ou não, de legitimidade ativa para o ajuizamento
de reclamação perante o Supremo Tribunal Federal, quando promovida com
o objetivo de fazer restaurar o "imperium" inerente às decisões emanadas
desta Corte, proferidas em sede de ação direta de inconstitucionalidade ou de
ação declaratória de constitucionalidade. O Plenário do Supremo Tribunal
Federal, a propósito de tal questão, ao analisar o alcance da norma inscrita no
art. 28 da Lei nº 9.868/98 (Rcl 1.880-AgR/SP, Rel. Min. MAURÍCIO
CORRÊA), firmou orientação que reconhece, a terceiros, qualidade para agir,
em sede reclamatória, quando necessário se torne assegurar o efetivo respeito
aos julgamentos desta Suprema Corte, proferidos no âmbito de processos de
controle normativo abstrato: "(...) LEGITIMIDADE ATIVA PARA A
RECLAMAÇÃO NA HIPÓTESE DE INOBSERVÂNCIA DO EFEITO
VINCULANTE. - Assiste plena legitimidade ativa, em sede de reclamação,
àquele -particular ou não -que venha a ser afetado, em sua esfera jurídica, por
decisões de outros magistrados ou Tribunais que se revelem contrárias ao
entendimento fixado, em caráter vinculante, pelo Supremo Tribunal Federal,
no julgamento dos processos objetivos de controle normativo abstrato
instaurados mediante ajuizamento, quer de ação direta de
inconstitucionalidade, quer de ação declaratória de constitucionalidade.
Precedente.(...)." (RTJ 187/151, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
"AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE -
OUTORGA DE MEDIDA CAUTELAR COM EFEITO VINCULANTE -
POSSIBILIDADE. - O Supremo Tribunal Federal dispõe de competência
para exercer, em sede de ação declaratória de constitucionalidade, o poder
geral de cautela de que se acham investidos todos os órgãos judiciários,
independentemente de expressa previsão constitucional. A prática da
jurisdição cautelar, nesse contexto, acha-se essencialmente vocacionada a
conferir tutela efetiva e garantia plena ao resultado que deverá emanar da
decisão final a ser proferida no processo objetivo de controle
abstrato.Precedente. - O provimento cautelar deferido, pelo Supremo
Tribunal Federal, em sede de ação declaratória de constitucionalidade, além de
produzir eficácia ‘erga omnes’, reveste-se de efeito vinculante, relativamente
ao Poder Executivo e aos demais órgãos do Poder Judiciário. Precedente. - A
eficácia vinculante, que qualifica tal decisão - precisamente por derivar do
vínculo subordinante que lhe é inerente -, legitima o uso da reclamação, se e
quando a integridade e a autoridade desse julgamento forem desrespeitadas."
(RTJ 185/3-7, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Vê-se, portanto, que
assiste, à parte ora reclamante, plena legitimidade ativa "ad causam" para fazer
instaurar este processo reclamatório. Impende verificar, agora, se a situação
exposta na presente reclamação pode traduzir, ou não, hipótese de ofensa à
autoridade das decisões emanadas do Supremo Tribunal Federal, proferidas,
com eficácia vinculante, em sede de fiscalização normativa abstrata, e
indicadas como paradigmas de confronto. E, ao fazê-lo, observo que os
elementos produzidos na presente sede reclamatória parecem evidenciar o
alegado desrespeito à autoridade das decisões que esta Suprema Corte proferiu
nos julgamentos da ADI 849/MT e da ADI 3.715/TO, revelando-se
suficientes para justificar, na espécie, o acolhimento da pretensão cautelar
deduzida pelo reclamante. É que, no caso ora em exame, trata-se de hipótese
que deve ser interpretada, no que concerne aos Chefes do Poder Executivo da
União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, em
consonância com quanto dispõem os arts. 71, inciso I,75, "caput", e 31 e seus
parágrafos 1º e 2º, todos da Carta Política. Esses preceitos constitucionais
permitem definir, como órgão competente para apreciar as contas públicas do
Presidente da República, dos Governadores e dos Prefeitos Municipais, o
Poder Legislativo, a quem foi deferida a atribuição de efetuar, com o auxílio
opinativo do Tribunal de Contas correspondente, o controle externo em
matéria financeira e orçamentária. As contas públicas dos Chefes do
Executivo devem sofrer o julgamento - final e definitivo - da instituição
parlamentar, cuja atuação, no plano do controle externo da legalidade e
regularidade da atividade financeira do Presidente da República, dos
Governadores e dos Prefeitos Municipais, é desempenhada com a intervenção
"ad coadjuvandum" do Tribunal de Contas. A apreciação das contas prestadas
pelo Chefe do Poder Executivo - que é a expressão visível da unidade
institucional desse órgão da soberania do Estado - constitui prerrogativa
intransferível do Legislativo, que não pode ser substituído pelo Tribunal de
Contas, no desempenho dessa magna competência, que possui extração
nitidamente constitucional. A regra de competência inscrita no art. 71, inciso
II, da Carta Política - que submete ao julgamento desse importante órgão
auxiliar do Poder Legislativo as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
indireta - não legitima a atuação exclusiva do Tribunal de Contas, quando se
tratar de apreciação das contas do Chefe do Executivo, pois, em tal hipótese,
terá plena incidência a norma especial consubstanciada no inciso I desse
mesmo preceito constitucional. Há, pois, uma dualidade de regimes jurídicos a
que os agentes públicos estão sujeitos no procedimento de prestação e
julgamento de suas contas. Essa diversidade de tratamento jurídico, estipulada
"ratione muneris" pelo ordenamento constitucional,põe em relevo a condição
político-administrativa do Chefe do Poder Executivo. O eminente Ministro
MARCO AURÉLIO, em passagem expressiva de seu douto voto proferido
no julgamento do RE 132.747/DF, do qual foi Relator, assinalou, com inteira
propriedade, essa dualidade de situações, dando adequada interpretação às
normas inscritas nos incisos I e II do art. 71 da Constituição Federal: "Nota-
se, mediante leitura dos incisos I e II do artigo 71 em comento, a existência de
tratamento diferenciado, consideradas as contas do Chefe do Poder Executivo
da União e dos administradores em geral. Dá-se, sob tal ângulo, nítida
dualidade de competência, ante a atuação do Tribunal de Contas. Este aprecia
as contas prestadas pelo Presidente da República e, em relação a elas, limita-se
a exarar parecer, não chegando, portanto, a emitir julgamento. Já em relação
às contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e às contas
daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo para o erário, a atuação do Tribunal de Contas não se faz
apenas no campo opinativo. Extravasa-o, para alcançar o do julgamento. Isto
está evidenciado não só pelo emprego,nos dois incisos, de verbos distintos -
apreciar e julgar - como também pelo desdobramento da matéria,
explicitando-se, quanto às contas do Presidente da República, que o exame se
faz ‘mediante parecer prévio’ a ser emitido, como exsurge com clareza solar,
pelo Tribunal de Contas.
....................................................................................................... (...) O Presidente
da República, os Governadores e os Prefeitos igualam-se no que se mostram
merecedores do ‘status’ de Chefes de Poder. A amplitude maior ou menor das
respectivas áreas de atuação não é de molde ao agasalho de qualquer distinção
quanto ao Órgão competente para julgar as contas que devem prestar, sendo
certa a existência de Poderes Legislativos específicos. A dualidade de
tratamento, considerados os Chefes dos Poderes Executivos e os
administradores em geral, a par de atender a aspecto prático, evitando a
sobrecarga do Legislativo, observa a importância política dos cargos
ocupados, jungindo o exercício do crivo em relação às contas dos Chefes dos
Executivos Federal, Estaduais e Municipais à atuação não de simples órgão
administrativo, mas de outro Poder - o Legislativo." (grifei) Órgão
competente, portanto, para apreciar as contas prestadas pelo Chefe do Poder
Executivo, somente pode ser, em nosso sistema de direito constitucional
positivo, no que se refere ao Presidente da República, aos Governadores e aos
Prefeitos Municipais, o Poder Legislativo, a quem incumbe exercer, com o
auxílio meramente técnico-jurídico do Tribunal de Contas, o controle externo
pertinente à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial das pessoas estatais e das entidades administrativas. Somente à
Câmara de Vereadores - e não ao Tribunal de Contas - assiste a indelegável
prerrogativa de apreciar, mediante parecer prévio daquele órgão técnico, as
contas prestadas pelo Prefeito Municipal. Não se subsume, em consequência,
à noção constitucional de julgamento das contas públicas, o pronunciamento
técnico-administrativo do Tribunal de Contas, quanto a contratos e a outros
atos de caráter negocial celebrados pelo Chefe do Poder Executivo. Esse
procedimento do Tribunal de Contas, referente à análise individualizada de
determinadas operações negociais efetuadas pelo Chefe do Poder Executivo,
tem o claro sentido de instruir o exame oportuno, pelo próprio Poder
Legislativo - e exclusivamente por este -, das contas anuais submetidas à sua
exclusiva apreciação. Não tem sido diversa a orientação jurisprudencial
adotada pelo E. Tribunal Superior Eleitoral, cujas sucessivas decisões sobre o
tema ora em análise ajustam-se a esse entendimento, afastando, por isso
mesmo, para efeito de incidência da regra de competência inscrita no art. 71,
inciso I, c/c os arts. 31, § 2º, e 75, todos da Constituição da República, a
pretendida distinção entre contas relativas ao exercício financeiro e contas de
gestão ou referentes à atividade de ordenador de despesas, como se vê de
expressivos acórdãos emanados daquela Alta Corte Eleitoral: "Registro de
candidatura. Prefeito. Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº
64/90. Competência. 1. A competência para o julgamento das contas de
prefeito é da Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas a emissão de
parecer prévio, o que se aplica tanto às contas relativas ao exercício financeiro,
prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, quanto às contas de
gestão ou atinentes à função de ordenador de despesas. 2. Não há falar em
rejeição de contas de prefeito por mero decurso de prazo para sua apreciação
pela Câmara Municipal, porquanto constitui esse Poder Legislativo o órgão
competente para esse julgamento, sendo indispensável o seu efetivo
pronunciamento. Agravo regimental a que se nega provimento." (REspe n.
33.747-AgR/BA, Rel. Min. ARNALDO VERSIANI -grifei) "Registro de
candidatura. Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90.
Competência. - A competência para o julgamento das contas do prefeito é da
Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas a emissão de parecer
prévio, o que se aplica tanto às contas relativas ao exercício financeiro,
prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, quanto às contas de
gestão ou atinentes à função de ordenador de despesas. Recurso especial
provido." (REspe n. 29.117/SC, Rel. Min. ARNALDO VERSIANI -grifei)
"CONTAS - PREFEITO - REJEIÇÃO - DECURSO DE PRAZO.
Consoante dispõe o artigo 31 da Constituição Federal, descabe endossar
rejeição de contas considerado o decurso de prazo para a Câmara Municipal
exercer crivo tendo em conta parecer, até então simples parecer, do Tribunal
de Contas." (RO 1.247/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO -grifei) Cabe
assinalar, finalmente, que esse entendimento tem sido observado, nesta
Suprema Corte, em casos rigorosamente idênticos ao que ora se examina (Rcl
10.342-AgR-MC/CE, Rel. Min. CELSO DE MELLO -Rcl 10.445-MC/CE,
Rel. Min. CELSO DE MELLO -Rcl 10.456- -MC/CE, Rel. Min. GILMAR
MENDES -Rcl 10.493-MC/CE, Rel. Min. GILMAR MENDES -Rcl
10.505/CE, Rel. Min. CELSO DE MELLO -Rcl 10.616/CE, Rel. Min.
GILMAR MENDES). Sendo assim, em face das razões expostas e em juízo
de estrita delibação, defiro o pedido de medida cautelar, em ordem a
suspender, cautelarmente, até final julgamento da presente reclamação, em
relação à parte ora reclamante, "(...) os efeitos das decisões contidas nas
Tomadas de Contas Especial (TCE) nºs 11.171/09 (Acórdão nº 4976/2010);
15.436/03 (Acórdão nº 6081/09); 14.153/04 (Acórdão nº 4833/10);
14.154/04 (Acórdão nº 4834/10); 01.264/05 (Acórdão nº 1093/11);
15.554/03 (Acórdão nº 1490/07);19.330/05 (Acórdão nº 7488/08);
04.182/03 (Acórdão nº 7115/11); 3.950/06 (Acordão nº 2110/07); e
14.151/04 (Acórdão nº 3136/10); Prestação de Contas de Gestão (PCS) nºs
11.169/05 (Acórdão nº 161/12); 11.168/05 (Acordão nº 4308/09); 11.165/05
(Acórdão nº 5877/10); 11.170/05 (Acordão nº 1239/12); 13.979/06 (Acórdão
nº 5346/09); 13.980/06 (Acórdão nº 5642/07); 07.174/08 (Acórdão nº
1550/12); 10.019/04 (Acórdão nº 5318/09); 10.025/04 (Acórdão nº
3384/10); 10.020/04 (Acórdão nº 6935/11); 12.379/07 (Acórdão nº
5768/11): 10.024/04 (Acórdão nº 2121/09); 10.021/04 (Acórdãos nºs
7520/08 e 450/12); e 13.976/06 (Acórdão nº 1242/12); Tomada de Contas de
Gestão (TCS) nºs 01.303/10 (Acórdão nº 1120/11) e 06.468/08 (Acórdão nº
3133/10)" (grifei). Comunique-se, com urgência, transmitindo-se cópia da
presente decisão ao eminente Procurador-Geral do Estado do Ceará, ao E.
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e à E. Câmara
Municipal de Bela Cruz/CE. 2. Requisitem-se informações ao Estado do
Ceará e ao E. Tribunal de Contas dos Municípios daquela unidade da
Federação. Publique-se. Brasília, 08 de junho de 2012. Ministro CELSO DE
MELLO Relator.
(13921 CE, Relator: Min. CELSO DE MELLO,
Data de Julgamento: 08/06/2012, Data de Publicação: DJe-113 DIVULG
11/06/2012 PUBLIC 12/06/2012).
Portanto, rejeito os argumentos a este teor
apresentados.
b) Da nulidade da rejeição das contas pela
Câmara de Vereadores
Defende a autora que o processo de rejeição das
contas foi nulo, porque não observado o prazo de 90 dias, contados do
recebimento das contas com o parecer do Tribunal de Contas.
No entanto, tal entendimento improcede, na
medida em que embora tenha sido esgotado o prazo previsto na Lei Orgânica
para a apreciação das contas do Executivo, pois o parecer foi recebido pela
Casa das Leis em 10.02.2009 somente tendo sido julgado em 10.06.2009,
portanto quando já extrapolado o prazo previsto na legislação respectiva, tal
situação não acarreta a aprovação das contas de maneira tácita, isto porque
todas as esferas de Poder e todos os Órgãos pertencentes a estes devem
observar compulsoriamente as regras básicas no processo legislativo federal e
entre eles se encontra o artigo 64, parágrafo 2º. Da CF que dispõe que
ultrapassado o prazo previsto para deliberação de determinada matéria seja
esta incluída em primeiro lugar na ordem do dia, na primeira Sessão imediata a
este prazo, sobrestando as demais deliberações, até que se ultime a votação da
deliberação.
Portanto, ainda que a votação tenha ocorrido 30
dias após o prazo limite previstos na lei municipal, tal situação não acarreta a
nulidade absoluta do julgamento realizado, caracterizando mera irregularidade,
pois caberia ter sido observado o dispositivo constitucional referente ao
assunto. Qualquer outro entendimento a respeito do tema estaria violando
princípio constitucional, pois não é crível que o silêncio da Casa das Leis
importe da aprovação tácita das contas do executivo.
Destarte, rejeito a pretensão para declaração de
nulidade da rejeição das contas por inobservância do prazo legal.
c) Da possibilidade de apreciação do Poder
Judiciário
Defende a autora que o Poder Judiciário pode
apreciar o mérito do ato administrativo praticado pela Câmara Municipal,
ainda que se trate de ato discricionário.
A pretensão da requerente para que seja apreciado
os motivos da decisão, não merecem prosperar, isto porque as conclusões da
Casa das Leis não necessitam serem atrelados ao parecer prévio do Tribunal
de Contas, não havendo a vinculação pretendida pela autora.
Ademais, analisando as conclusões da Comissão de
Fianças, Economia e Orçamentos da Câmara de Vereadores, é possível
perceber que os argumentos alegados foram devidamente fundamentados,
bem como ao contrário do alegado, as conclusões são no sentido que houve
sim dano ao erário e tanto isso é verdade que o Município manejou demanda
de cobrança em relação a autora, a qual foi julgada procedente, inclusive com
trânsito em julgado, onde se constatou que efetivamente as irregularidades
verificadas causaram prejuízo ao erário, portanto, não é possível entender pela
desproporcionalidade entre o ato praticado e os fatos constatados.
As decisões ainda que administrativas necessitam de
fundamentação e, havendo referida fundamentação, coerente aos fatos
verificados, não há como impor a Câmara de Vereadores que decida de
maneira igual ao parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas, situação
pretendida pela autora.
Quanto a impossibilidade de apreciação dos atos
discricionários do Pode Legislativo pelo Poder Judiciário, faço minhas as
palavras da relatora nos autos de mandado de segurança n. 2068-
03.2009.8.16.0028, no qual se discute a questão referente a aprovação das
contas: “O controle exercido pelo Poder Judiciário quanto aos atos administrativos não é
amplo e irrestrito. Ao contrário, justamente por se limitar a verificação da regularidade do
procedimento e à afetação da legalidade do ato impugnado, é vedado ao magistrado imiscuir-
se no exame da conveniência ou da oportunidade do ato administrativo, ‘sob pena de
usurpar a função administrativa, precipuamente destinada ao Executivo’.
O posicionamento do Superior Tribunal de Justiça é firme no
sentido de que é defeso ao Poder Judiciário qualquer incursão no mérito administrativo, a
exemplo do seguinte precedente: RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE
SEGURANÇA. PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO
AO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRENCIA. SERVIDOR PUBLICO.
DEMISSÃO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.
EXAME DA LEGALIDADE. POSSIBILIDADE DE CONTROLE
JUDICIAL, NA VIA DO MANDADO DE SEGURANÇA. (...) 2. Não há
confundir a análise do mérito administrativo, que é de exclusividade da
Administração por exigir juízo de valor acerca da conveniência e
oportunidade do ato, com o exame de eventual ofensa ao princípio da
proporcionalidade, que acarreta a ilegalidade e nulidade do ato e,
portanto, é passível de ser examina pelo Poder Judiciário. (Resp
876.514/MS. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, SEXTA TURMA, julgado
em 19/10/2010, DJe 08/11/2010 (grifo nosso).
Desta sorte, o exame que cabe a esta Corte de Justiça refere-
se unicamente ao enquadramento do ato administrativo ao ordenamento jurídico como um
todo, vedada qualquer ingerência em seu mérito. – fls. 950/951 dos autos de mandado de
segurança já mencionados)”
E quanto a desnecessidade de vinculação da decisão
da Câmara de Vereadores ao parecer prévio do Tribunal de Contas, a questão
é de clareza solar, haja vista que a própria Constituição, no artigo 31,
parágrafo 2º prevê o seguinte: “O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre
as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois
terços dos membros da Câmara Municipal.”
Portanto, a decisão da Câmara de Vereadores de
Colombo quando desaprovou as contas da autora foi firmada na mais
absoluta constitucionalidade e legalidade, não havendo qualquer mácula que
possa ser corrigida pelo Poder Judiciário.
D) Da perseguição política – argumenta a autora,
ainda, que a desaprovação das contas ocorreu em razão de perseguição
política.
A fundamentação, contudo, é frágil e incapaz de
macular o processo de desaprovação das contas pela Câmara de Vereadores,
pois embora a requerente insista que as condutas verificadas não causaram
danos ao erário e eram todas sanáveis, tal situação não condiz com a verdade,
haja vista que o prejuízo ao erário restou comprovado nos autos n. 9089-
59.2011.8.16.0028, oportunidade em que a autora foi revel, autos que inclusive
já transitaram em julgado.
Observe-se que entre as afirmações constantes da
inicial, estão irregularidades em procedimentos licitatórios, sendo o principal
deles o pagamento em valor superior a empresa Rodocibra Transportes
Rodoviários Ltda com pagamento a maior do valor histórico de R$ 859.632,44
(oitocentos e cinquenta e nove mil, seiscentos e trinta e dois reais e quarenta e
quatro centavos).
Além disso, as irregularidades nos procedimentos
licitatórios caracterizaram manifesto direcionamento a determinadas empresas,
levando a contratação das mesmas pessoas. Por outro lado, algumas despesas
foram liquidadas irregularmente, sem nota de empenho, sem licitação prévia,
sem comprovante de recebimento de produtos. E mais, foram constatadas
irregularidades nas despesas de publicidade, porque a autora utilizou verba
pública para promoção pessoal e por fim, houve desvio de recursos do
FUNDEF.
Portanto, os fundamentados que levaram a
desaprovação das contas são coerentes e perfeitamente justificáveis, não
sendo possível entender que o motivo de desaprovação seja unicamente
político.
A autora quer parecer que o motivo para
desaprovação das contas foi meramente banal, situação não constatada, pois
conforme já ressaltado em linhas acima, houve prejuízos financeiros ao erário,
além disso, a moralidade administrativa foi manifestamente violada, situações
que caracterizam irregularidades insanáveis. Acrescente-se, em nenhum
momento a autora concorda em ressarcir os prejuízos financeiros suportados
pelo erário, ante a conduta por esta praticada.
Entende-se por irregularidade insanável aquela que
traz prejuízo ao erário e também àquelas condutas que atentem contra a
moralidade, economicidade, razoabilidade, publicidade, além de outros valores
tutelados pelo Estado.
E sendo constatadas as irregularidades insanáveis,
haja vista o prejuízo ao erário, durante a administração da autora é correto que
tenha sua inelegibilidade suspensa conforme prevê a Lei Complementar n.
64/90.
e) Da má-fé
Por fim, fundamenta a autora a respeito da ausência
de má-fé, requisito necessário para fins de verificação da improbidade
administrativa.
Mais uma vez sem razão o entendimento da
requerente, isto porque é certa a má-fé e a ação dolosa da autora quando do
exercício da função pública, ante a violação a moralidade administrativa, ao
direcionar procedimento licitatório para as mesmas pessoas jurídicas e causar
financeiro ao erário pagando indevidamente valores para determinada pessoa
jurídica, situações que demonstra claramente a ação dolosa.
A autora era a Chefe do Executivo Municipal a
época, responsável direta pelos atos praticados durante a sua gestão, não
sendo crível entender que agiu com ausência de dolo quando direcionou o
procedimento licitatório para determinadas empresas, quando usou valores
públicos para exercer atos de publicidade de caráter pessoal, quando efetuou o
pagamento a maior a determinada empresa.
Portanto, ante a fundamentação supra, o pedido
inicial merece improcedência.
Dispositivo
Em face ao exposto JULGO IMPROCEDENTE o
pedido inicial.
Condeno a requerente ao pagamento de custas
processuais e honorários advocatícios, os quais fixo em R$ 2.000,00 (dois mil
reais) para cada qual dos patronos dos requeridos, atendido o grau de zelo dos
profissionais e a natureza da causa.
Oficie-se ao TJ/PR 4ª. E 5ª. Câmara Cível
comunicando a presente decisão.
P. R. I.
Colombo, 08 de agosto de 2012.
LETÍCIA ZÉTOLA PORTES
Juíza de Direito
