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ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
FERNANDO BAQUEIRO BATISTA
POLÍCIA DE CICLO COMPLETO:
Um estudo sobre sua implantação no Brasil
Rio de Janeiro
2012
FERNANDO BAQUEIRO BATISTA
POLÍCIA DE CICLO COMPLETO:
Um estudo sobre sua implantação no Brasil
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: CMG (FN-RM1) Fernando Mose da Silva Abreu.
Rio de Janeiro
2012
Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado
propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-
los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os
conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG.
_____________________________________
Fernando Baqueiro Batista, Cel PMBA
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Batista , Fernando Baqueiro.
Polícia de ciclo completo: um estudo sobre sua implantação no Brasil
Coronel PMBA Fernando Baqueiro Batista. Rio de Janeiro: ESG, 2012.
46 f.: il.
Orientador: CMG (FN-RM1) Fernando Mose da Silva Abreu Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2012. 1- Segurança Pública. 2- Estrutura policial estadual e municipal.
3. Sistema de Segurança Pública. I. polícia de ciclo completo para o
Brasil.
Agradeço, primeiramente, a DEUS. Também à
minha família: Raquel, minha esposa, e
Fernanda, minha filha, pelas horas de
convivência subtraídas para atingir a meta
estabelecida de comum acordo, participando do
Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia
(CAEPE), na Escola Superior de Guerra (ESG),
fora da minha terra natal.
AGRADECIMENTOS Ao Comando da Escola Superior de Guerra (ESG), ao Diretor do Curso de Altos
Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), aos Palestrantes e a todo Corpo
Permanente, por ter me acolhido e passado os ensinamentos e experiências
inesquecíveis, principalmente quanto ao Método de Planejamento, as viagens de
estudos e visitas, me tornando habilitado para as importantes atividades que
exercerei durante as minhas próximas funções.
Ao Senhor Coronel PM Alfredo Braga de Castro, Comandante Geral da Polícia
Militar da Bahia, pela minha indicação para realizar o Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia (CAEPE) na Escola Superior de Guerra (ESG), superando
todos os obstáculos interpostos pelos modelos burocráticos existentes,
aumentando meu cabedal de conhecimentos.
Ao Comandante Fernando Mose da Silva Abreu, Orientador, pela paciência e
orientações passadas, muito importantes para nortear as atividades do TCC.
Aos colegas da Turma Programa Antártico Brasileiro (PROANTAR), concluintes
e aqueles que, pelas contingências da vida, não puderam concluir o curso,
amigos que permanecerão eternamente em minha mente e em meu coração,
por proporcionarem um ambiente saudável e harmonioso durante todo o
desenrolar do curso.
RESUMO
Esta monografia pretende abordar um aspecto da Segurança Pública que,
normalmente, não é discutido mesmo nos debates acadêmicos no nível
nacional. Porém, fora das fronteiras brasileiras é fato comum entre os principais
países do mundo ocidental: trata-se da operacionalização da segurança pública
através do Ciclo Completo de Polícia. O fato de termos, nas unidades da
federação brasileira, um sistema policial fracionado, tem contribuído bastante
para a ineficiência da atividade de segurança pública. Como, por definição
constitucional, o maior peso da responsabilidade pela execução da segurança
pública se dá no nível estadual, o fato de as duas polícias desse nível federativo
fazerem, cada uma, apenas uma parte do processo policial, gera ineficiência e,
até mesmo, conflitos entre esses órgãos. E quem sai perdendo com isto é,
essencialmente, a sociedade brasileira. Esse modelo de duas metades de
polícia é uma herança do período colonial brasileiro e o nosso legislador, depois
de tanto tempo acomodado, precisa mudá-lo, buscando adotar o modelo de
Ciclo Completo de Polícia, que é utilizado, com eficiência e qualidade, na maioria
dos países do mundo ocidental, onde cada órgão policial leva a ação desde o
início da ocorrência até a sua apresentação ao poder judiciário, para o devido
julgamento. Para tanto, foi feito o levantamento de como é executada a atividade
policial em alguns países do mundo. Em seguida, foi levantada a origem
histórica do modelo policial brasileiro, chegando até os dias de hoje mediante um
verdadeiro “raio X” do sistema brasileiro de segurança pública. Finalmente,
apresentamos algumas propostas que já estão em tramitação no Congresso
Nacional, objetivando, de alguma forma, atender a essa necessidade de
implantação do Ciclo Completo de Polícia no nosso país, concluindo com uma
proposta final deste autor para buscarmos, no Brasil, a modernização do modelo
de segurança pública.
Palavras Chave: Sistema de Segurança Pública, Ciclo Completo de Polícia,
Legislação.
ABSTRACT
This monograph aims to address an aspect of Public Security that isn’t usually
discussed even inside national level academic debates. However, outside
Brazilian borders is a common fact among the main countries in the Western
World to operationalize the public safety through the Police Complete Cycle. The
fact that we have, in the units of the Brazilian Federation, a subdivided police
system, contributes a lot to the inefficiency of public security activity. As for
Constitutional definition, the State has a major responsibility for the execution of
the public security, and the fact that the two polices in this federative level have,
each one, only a portion of the police process, generates inefficiency and even
conflicts between these organs. Who essentially loses with the subdivided police
system is the Brazilian society. This two half of polices is an heritage from the
Brazilian Colonial Period and our legislator, after so many time accommodated,
needs to change it, by trying to adopt the Police Complete Cycle, which is used,
efficiently and with quality, in most of the Occidental World countries, where each
police organ acts from the beginning of the occurrence until it’s submission to the
judiciary and proper trial. In order to do so, this monograph made a study about
the execution of the police activity in some countries. Followed by the study of
the Brazilian police model historic origin until today with a real “x-ray” of the
Brazilian public security system. Finally, we present some proposals that are
already in course in the National Congress, aiming somehow to meet this need of
implement the Police Complete Cycle in our country, concluding with a final
proposal by this author to seek, in Brazil, the modernization of the public security
model.
Keywords: Public Security System, Complete Cycle Police, Legislation.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 Relação dos países com Gendarmerias ................................ 21
Figura 1 Mapa das Gendarmerias do mundo ....................................... 22
Gráfico 1 Recursos financeiros autorizados e liquidados (2008-2012) 31
Figura 2 Efetividade do processo de contenção do crime na Bahia 33
Quadro 2 Quantitativo levantado de inquéritos instaurados no Brasil
até 31 de dezembro de 2007 ........................................... 35
Gráfico 2 Resultado do esforço nacional para a execução da Meta 2
da ENASP .............................................................................. 36
Gráfico 3 Unidades da Federação que cumpriram a Meta 2 da ENASP 37
Quadro 3 Medo de assassinato (por região e Brasil) ............................. 39
Quadro 4 Confiança nas instituições policiais (Brasil) ........................... 39
LISTAS DE ABREVIATURAS E SIGLAS.
CONASP Conselho Nacional de Segurança Pública
ENASP Estratégia Nacional de Justiça e Segurança Pública
EUA Estados Unidos da América
FIEP Associação das Forças de Segurança de Natureza Militar da
Europa e do Mediterrâneo
GGI Gabinete de Gestão Integrada
IGPM Inspetoria Geral das Polícias Militares
INDG Instituto Nacional de Desenvolvimento Gerencial
INFOSEG Sistema Nacional de Informações de Justiça e Segurança Pública
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ONU Organização das Nações Unidas
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PNSP Plano Nacional de Segurança Pública
PRONASCI Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania
SENASP Secretaria Nacional de Segurança Pública
SINESPJC Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça
Criminal
SIPS Sistema de Indicadores de Percepção Social
SUSP Sistema Único de Segurança Pública
UPP Unidade de Polícia Pacificadora
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................ 10 2 ANTECEDENTES.................................................................................... 12
2.1 ORDEM PÚBLICA E SEGURANÇA PÚBLICA ........................................ 12 2.2 POLÍCIA DE CICLO COMPLETO NO MUNDO ....................................... 14 2.2.1 França ..................................................................................................... 14 2.2.2 Inglaterra ................................................................................................ 15 2.2.3 Espanha .................................................................................................. 17 2.2.4 Estados Unidos ...................................................................................... 18 2.2.5 Outros países ......................................................................................... 20 2.3 SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL ...................................................... 22 2.4 O SISTEMA ATUAL DE SEGURANÇA PÚBLICA BRASILEIRO. ........... 28 3 AVALIAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA BRASILEIRA ATUAL......... 32 3.1 ESTRATÉGIA NACIONAL DE JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA ...... 33 3.2 SENSAÇÃO DE INSEGURANÇA NO BRASIL ........................................ 38 3.3 CICLO COMPLETO DE POLÍCIA NA 1ª CONASP ................................. 40 3.4 O PROCESSO POLICIAL BRASILEIRO ................................................. 40 3.4.1 Polícia Federal ....................................................................................... 43 3.4.2 Polícia Militar .......................................................................................... 44 3.4.3 Polícia Civil ............................................................................................. 45 3.4.4 Poder Judiciário ..................................................................................... 46 3.4.5 Subsistema Penitenciário ..................................................................... 46 3.4.6 Outros Órgãos ....................................................................................... 47 4 PROPOSTAS LEGISLATIVAS ............................................................... 51 5 O EQUÍVOCO DA UNIFICAÇÃO ............................................................ 54 6 CONCLUSÃO .......................................................................................... 55 REFERÊNCIAS ....................................................................................... 58 ANEXO A – POLÍCIAS NO MODELO GENDARMERIE ......................... 60
10
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como objetivo mostrar como funciona o modelo de
segurança pública mantido no Brasil, comparando-o com outros modelos
internacionalmente conhecidos, além de levantar propostas já existentes para a
sua reestruturação, entre as quais se destacam propostas que buscam a criação
de um modelo de polícia de ciclo completo para os órgãos de segurança pública
brasileiros.
Tamanha é a importância do tema segurança que nossa Lei
Fundamental cuidou de tratá-lo em vários momentos de seu texto1. Assim,
podemos dizer que a segurança é o direito fundamental sobre o qual se
assentam todos os demais.
A palavra origina-se do latim "securus", "se" "cura": cuidados que a
pessoa tem consigo mesma. O termo se refere às medidas destinadas à
garantia de integridade das pessoas, comunidades, bens ou instituições. Diz-se,
pois: segurança do tráfego, segurança pública, segurança nacional. Há, ainda,
organismos internacionais, como a ONU, aos quais se acham afetos sistemas de
segurança coletiva, visando manter a paz mundial.
O modelo de segurança pública brasileiro é "sui generis" e complexo,
nele coexistindo órgãos estaduais encarregados da preservação da ordem
pública e da polícia ostensiva (Polícias Militares) e outros encarregados das
funções de polícia judiciária e da apuração das infrações penais (Polícias Civis),
além de órgão federal encarregado do ciclo completo de polícia, exercendo as
funções de polícia ostensiva juntamente com as de polícia judiciária (Polícia
Federal).
No aspecto formal, a Segurança Pública abrigaria um conjunto de
órgãos constituídos legalmente, formando um sistema, que deveria funcionar de
1 Preâmbulo: Nós, [...], reunidos para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar
[...], a segurança, [...]; no Título II, Dos direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo I, Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, no caput do artigo 5º, Todos são iguais perante a lei, [...], garantindo-se [...] a inviolabilidade do direito [...] à segurança [...], nos termos seguintes; Capítulo II, dos Direitos Sociais, artigo 6º: São direitos sociais [...], a segurança, [...], na forma desta Constituição.
11
forma harmônica e totalmente integrado, exercendo as atividades em um ciclo
completo. No entanto, no Brasil, o Sistema de Segurança Pública, formalmente
constituído, é composto dos seguintes órgãos:
- Polícias Ostensivas (Preventivas);
- Polícias Investigativas;
- Ministério Público;
- Poder Judiciário; e
- Órgãos Recuperatórios (Penitenciárias, Casas de Detenção e Casas
de Acolhimento).
Embora cada um tenha o seu papel específico, as ações deveriam ser
sequenciadas e as soluções oferecidas com celeridade, de forma a transmitir à
população a sensação de que o crime e as más ações não compensam. No
entanto, observa-se que cada órgão cumpre o seu papel de forma praticamente
individualizada, o que leva o sistema a funcionar de forma precária. Seria utopia
imaginar-se uma segurança perfeita para uma sociedade, pois os conflitos
sempre existirão: é um fenômeno natural da convivência humana. Neste caso,
pode-se afirmar que, na face da terra, nenhum povo conseguiu essa perfeição.
Porém, o que não se pode admitir é a situação em que o Brasil está submetido
atualmente.
Então, o que seria o ideal para que uma sociedade tenha a sua
segurança pública preservada e tenha a sensação de que está em um ambiente
livre de ameaças? A solução é simples, e passa pela associação da educação
com o bom funcionamento do Sistema de Segurança Pública. Para isso, a
participação do povo é fundamental2.
Este Trabalho de Conclusão de Curso pretende fazer uma abordagem
do referido sistema formal. Tendo em vista a carência de obras publicadas que
tratem do tema, muitas vezes tivemos que nos respaldar em textos e obras
divulgadas através da rede mundial de computadores (internet), mídia escolhida
por muitos autores nos dias atuais devido à facilidade de produção e de
divulgação de trabalhos das mais diversas áreas de conhecimento, sendo a
mensagem elaborada levada a muito mais pessoas.
Assim, pretendemos discutir se o atual modelo de segurança pública
2 Constituição Federal, art. 144: “A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio...”
12
adotado no Brasil atende às necessidades atuais da sociedade brasileira. Se as
duas metades de polícia estão dando conta da complexidade dessa atividade. O
atual modelo, herança do período colonial, fraciona o processo em dois órgãos
distintos, fracionando, também, os procedimentos policiais.
A nossa proposta, fundada nos modelos adotados na maioria dos países
do mundo ocidental, é a adoção no Brasil, também no nível estadual, do modelo
de Polícia de Ciclo Completo já adotado no nível federal, através da Polícia
Federal. “É a modalidade adotada em quase todos os países, constituindo,
entretanto, exceções apenas o Brasil, Cabo Verde e Guiné-Bissau”. (Em
http://pt.wikipedia.org/wiki/polícia de ciclo completo, acessado em 14 de julho de
2012)
É a necessidade da busca da eficiência preconizada em dispositivo
constitucional3, na prestação do serviço de segurança pública, a qual deverá ser
cada vez mais exigida por parte da sociedade brasileira.
2 ANTECEDENTES
2.1 ORDEM PÚBLICA E SEGURANÇA PÚBLICA
O Dicionário da Língua Portuguesa nos traz a informação de que a
palavra “ordem” significa disposição metódica; boa disposição; arrumação
(FERREIRA, 2010). Daí derivaram vários termos, como: (1) ordem civil, conjunto
de leis e princípios que regem os interesses privados; (2) ordem política,
conjunto de instituições que harmonizam as funções e relações internas e
externas de um Estado; (3) ordem social, a sociedade estruturada econômica e
politicamente, como objeto de tutela policial e penal; (4) ordem pública, conjunto
de instituições e preceitos coagentes destinados a manter o bom funcionamento
dos serviços públicos, a segurança e a moralidade das relações entre
particulares, e cuja aplicação não pode, em princípio, ser objeto de acordo ou
convenção. Já segurança significa ato ou efeito de segurar; estado, qualidade ou
condição de seguro; condição daquele ou daquilo em que se pode confiar;
3 Constituição Federal – Art. 37 “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
13
garantia; seguro; assegurar. Estudiosos e doutrinadores, como Álvaro Lazzarini
e Victoria-Amália de Barros Carvalho G. de Sulocki, revelam a enorme
dificuldade em definir ordem pública, dizendo que os doutrinadores apresentam
várias definições. Porém estará sempre em torno da ideia de moral, segurança
de bens e pessoas ou, ainda, ausência de desordem.
A Escola Superior de Guerra define ordem pública como:
A situação de tranquilidade e normalidade cuja preservação cabe ao
Estado, às instituições e aos membros da sociedade, consoante as
normas jurídicas legalmente estabelecidas.
(BRASIL, 2009, V. I)
Assim, podemos definir que ordem pública é a segurança do bom
funcionamento dos órgãos públicos e privados, a certeza da aplicação das leis, a
tranquilidade pública, a manutenção da liberdade de expressão, do direito de ir e
vir, da garantia dos direitos individuais e coletivos, o livre exercício de culto
religioso, a aplicação do direito. Portanto, é a garantia da boa ordem, da
segurança e da salubridade públicas. Assim como ordem pública, vários autores
definem segurança pública, porém, todos voltados para o sentido de conjunto de
processos, política, ações e estratégias, destinados à garantia da ordem pública.
A Escola Superior de Guerra assim define a segurança pública:
Garantia da manutenção da ordem, mediante aplicação do Poder de Polícia, prerrogativa do Estado.
(BRASIL, 2009, V. I).
Assim, segurança pública e ordem pública são conceitualmente
diferentes. A primeira se refere à aplicação do Poder de Polícia que tem o
Estado, para a preservação da segunda, que se traduz como a tranquilidade
pública, a garantia de que a população tenha condições de viver em um clima de
paz. Portanto, como estabelecido na Constituição Federal, o Brasil vive em
ordem: ordem econômica, ordem jurídica, ordem política, ordem social, ordem
legal etc. E a segurança pública existe exatamente para preservar esse conjunto
de “ordens”.
14
2.2 POLÍCIA DE CICLO COMPLETO NO MUNDO
Podemos, efetivamente, abordar a segurança pública no resto do
mundo, prolongando a pesquisa até séculos atrás. No entanto, não renderia
frutos tal aprofundamento, posto que somente em meados do século XIX vamos
encontrar um modelo de instituição policial com estrutura e capacidade de
efetuar as atividades de segurança pública como nós conhecemos.
2.2.1 França
A França tinha um modelo de polícia que poderia ser rotulado de “Polícia
de Estado”, que atendia às necessidades dos governantes, porém não tinha
nenhuma “empatia” com a própria população. A polícia francesa passa pelo
arquétipo da Polícia de Estado centralizada, embora a realidade seja,
evidentemente, mais complexa do que a imagem estereotipada. O sistema
policial francês atual é um sistema ao mesmo tempo centralizado e plural,
segundo a nomenclatura de David Bayley, isto é, composto de muitas forças
distintas, que são, elas próprias, centralizadas (VICTORIA, 2007). De fato,
compõe-se essencialmente de duas instituições de caráter nacional cujos
estatutos diferem, mas cujas competências são amplamente concorrentes: são a
Polícia Nacional e a Guarda Nacional.
Polícias de Estado (e de um estado fortemente centralizado), essas duas
instituições, que agrupam juntas por volta de 220.000 agentes, estão
inteiramente às ordens do poder executivo e, se em seu meio a polícia judiciária
está, em princípio, igualmente sob o controle da autoridade judiciária, o conjunto
das polícias está subordinado a todo controle parlamentar efetivo.
A Polícia Nacional é uma polícia de estatuto civil, sob a autoridade do
Ministro do Interior. Está organizada em grandes direções verticais
especializadas, conforme as missões policiais: segurança pública e polícia
judiciária, de informações, contra-espionagem e polícia dos estrangeiros. Ela
está presente, sobretudo, nas zonas urbanas e pré-urbanas, cobrindo a maioria
da população, mas somente 5% do território. Seus efetivos elevam-se a quase
130.000 agentes (dos quais 6% de mulheres em média); 70% deles operam
uniformizados, os outros à paisana. Dentro de sua área de competência, a
15
Polícia Nacional executa o Ciclo Completo de Polícia, desde a atividade de
polícia ostensiva, realizando rondas policiais e “blitzs”, passando pela atividade
investigativa, incluindo aí a produção científica de provas (perícia), até a entrega
do processo ao poder judiciário.
Muito diferente da Polícia Nacional em seu estatuto e sua organização, a
Guarda Nacional (Gendarmerie) é de formação militar, ligada ao Ministério da
Defesa, mas cujas atribuições essenciais em tempo de paz têm um caráter
policial. É, com efeito, a mais antiga Polícia de Estado francesa, herdeira da
Maréchaussée do Antigo Regime (fundada no século XVI), que teve por missão
essencial zelar pelas vias de comunicação para preservar os contatos entre as
cidades. Ela serviu de modelo a numerosas polícias estrangeiras na Europa,
através de sua exportação para os territórios conquistados por Napoleão, e para
outros lugares do mundo, graças à sua exportação para as colônias. Foi
principalmente implantada nas zonas rurais e periurbanas, (muitas vezes
concorrendo com a Polícia Nacional, neste último caso), e comporta por volta de
90.000 agentes,
O que distingue os gendarmes (nome que é dado aos seus
componentes – guardas nacionais) é seu caráter polivalente, pois eles podem
ser levados, no decorrer de um mesmo dia, a fazer tanto um trabalho de
policiamento ostensivo quanto de polícia judiciária, cumprindo, do mesmo modo
que a Polícia Nacional, o Ciclo Completo de Polícia, em sua área de
competência legal.
O modelo francês de polícia serviu de padrão para diversos países
europeus, a exemplo da Itália, Espanha, Portugal, Alemanha e Romênia, sendo
que alguns desses se mantêm até os dias atuais.
2.2.2 Inglaterra
Funciona em Bramshill a Academia Nacional, que forma a hierarquia da
polícia da Inglaterra e País de Gales. Para se entender o trabalho que é feito lá
seria preciso primeiro lembrar que a Inglaterra possui 43 forças policiais. Todas
elas autônomas e subordinadas a pequenos comitês locais ("Police Authority")
formados por pessoas indicadas pelo governo e representantes das
comunidades. A exceção fica por conta da "Met", a Polícia Metropolitana de
16
Londres, que é subordinada ao governo central (mais precisamente ao "Home
Office" – Ministério do Interior). Em que pese esta aparente dispersão de
estruturas policiais, há um conjunto de fatores que asseguram uma grande
identidade entre elas: primeiro, a Polícia de Londres foi fundada em 1829 e seu
sucesso permitiu a emergência de um modelo a ser seguido pelo resto do país;
segundo, o governo central é responsável por cerca da metade dos orçamentos
das polícias regionais – a outra metade é paga pelos cidadãos no imposto
municipal - e condiciona a liberação de mais recursos ao desempenho das
Polícias; terceiro, a doutrina de policiamento no Reino Unido é definida em
Bramshill, e, por fim, cada uma dessas organizações executa o Ciclo Completo
de Polícia, dentro de sua área de competência.
Embora a história da Inglaterra registre, desde os primórdios da Idade
Média, o exercício de funções policiais por grupos de cidadãos, o país foi o
último na Europa Ocidental a estabelecer uma polícia profissional. No início do
século XIX, o modelo mais influente de policiamento era oferecido pela França
com sua tradição de "Polícia de Estado". Os ingleses enxergavam nesse
exemplo algo detestável e os jornais da época - o "The Times", por exemplo -
afirmavam em seus editoriais que "nós, ingleses, preferimos perder nosso
dinheiro para um ladrão do que perder nossa liberdade para o Estado". O
idealizador da Polícia de Londres, Robert Peel, só venceu as resistências do
Parlamento quando formatou a proposta de uma força policial uniformizada (com
sobrecasaca, como os demais funcionários públicos, e de cartola para simbolizar
autoridade) com estrutura militarizada e, surpreendentemente, fez com que ela
trabalhasse desarmada. Sua orientação para os policiais estimulou a
cordialidade no trato com os cidadãos e sublinhou o autocontrole como uma das
mais importantes qualidades que todos deveriam manter. Essas qualidades
marcaram profundamente a cultura policial britânica e abriram o caminho para
que, já na segunda metade do século XX, ela passasse a ser fortemente
influenciada pela ideia dos Direitos Humanos. O que os ingleses inventaram,
então, foi o "policiamento baseado no consenso" e o mundo passou a ter um
novo modelo de policiamento, marcado pela eficiência no combate ao crime e
pelo respeito aos direitos dos cidadãos, mantendo o modelo de Ciclo Completo
de Polícia.
17
2.2.3 Espanha
A origem do sistema policial espanhol remonta a um corpo policial (os
“Somatent”) criado pela burguesia espanhola na cidade de Barcelona nos idos
de 1291 com a finalidade de proteção à região da Catalunha. Mas, a primeira
organização policial profissional foi “Los Mossos de Esquadras”, também criada
com a finalidade de policiar a cidade de Barcelona em 1721, ampliando seu
campo de atuação (1745) para mais de nove (9) cidades da região da
Catalunha. No entanto, “Les corps des carabenieri” foi a primeira força policial
nacional (central) criada em 1829 tendo pouca duração, pois no ano de 1844 foi
substituída pela Guarda Civil Espanhola, com formação militar semelhante à
Gendarmeria Francesa.
Com a ascensão do Gen. Franco, foi retirada das “Comunidades
Autônomas” a possibilidade de possuírem suas próprias forças policiais e,
segundo Cunha (2000):
Ficou a segurança pública do território espanhol com 3 polícias centralizadas: a Polícia Nacional e o Corpo Superior de Polícia – policiando cidades com população superior a 20.000 habitantes, e a Guarda Civil, executando o policiamento em zonas rurais, rodovias e cidades com população inferior a 20.000 habitantes, e as policias citadinas, chamadas em algumas cidades de policia local ou guarda urbana, encarregadas apenas de velarem pelas normas (ordenanças) municipais, onde se inclui a fiscalização do trânsito. (CUNHA, 2000)
Com o fim da era Franco em 1977, o sistema policial espanhol sofreu
várias modificações e hoje as forças policiais se dividem em três níveis:
1. Nacional – Polícias da Nação: Corpo Nacional de Polícia (Cuerpo Nacional de Policia). Instituto armado de natureza civil, que resultou da fusão do Corpo Superior de Polícia e da Polícia Nacional e subordina-se ao Ministério do Interior; Guarda Civil, instituto armado de natureza militar, sujeito à dupla subordinação, ao Ministério da Defesa e ao Ministério do Interior. 2. Regional – Polícias das Comunidades Autônomas. Também chamadas de Generalidad. São 3 Comunidades Autônomas que possuem corpos de polícia, que são: dos Países Bascos, a Polícia Ertzaina; de Navarra, a Polícia Foral e da Catalunha a Polícia Los Mossos d’Esquadras. As demais Comunidades Autônomas possuem unidades da CNP ou GC. 3. Local – São as Polícias Locais também chamadas de Guardas Urbanas. Estão a nível municipal (Ayuntamientos). Atuam no controle de trânsito e na aplicação das leis locais.” (CUNHA, 2000)
18
Bom frisar que o Reino Espanhol, incluindo as Ilhas Canárias e
Baleares, conta com uma população de 39.800.000 habitantes aproximada
mente (censo de 2000) distribuídos em 505.954 Km, dividindo-se em 50
províncias, integradas em 17 Comunidades Autônomas. Assim é que as Polícias
da Nação (CNP e GC) executam as atividades de polícia ostensiva e de polícia
judiciária (o Ciclo Completo de Polícia) o que não ocorre com as Polícias Locais
(as Guardas Urbanas), as quais realizam somente o controle do trânsito e as
funções de polícia administrativa dos municípios. Nesse sentido podemos
perceber que o Corpo Nacional de Polícia e a Guarda Civil Espanhola
desenvolvem o ciclo completo de polícia.
Dentre as 3 Polícias Regionais, 2 delas (a da Catalunha e a do País
Basco) já executam, em seus respectivos territórios, o Ciclo Completo de Polícia.
A polícia de Navarra está em processo de transferência de funções, com
previsão de conclusão nos próximos 2 anos.
2.2.4 Estados Unidos
É bastante significativo o número de instituições e indivíduos atuando
em prol da manutenção da lei e da ordem nos Estados Unidos da América
(EUA). Em todos os níveis de organização política norte-americana (município,
condado, estado e federação), existem organizações de natureza policial, afora
os departamentos autônomos e que atuam em áreas específicas da segurança
pública (conjuntos residenciais, ferrovias, sistemas metropolitanos, aeroportos,
etc.). Enfim, existem nos EUA mais de 17.000 agências policiais, servidas por
um contingente de recursos humanos superior a 900 mil indivíduos. A operação
total desse "sistema" importa num gasto superior a 44 bilhões de dólares anuais.
Nos últimos 20 anos, as despesas com a segurança pública norte-americana,
em todos os níveis, quadruplicaram.
Historicamente, o princípio político que dá sustentação à segurança
pública norte-americana vem sendo o de "controles locais" (municípios e
condados), através do uso formal e informal de mecanismos de prevenção e
repressão de desvios de conduta. A origem do modelo norte-americano de
"controles locais" remonta a "infância" do país, época em que a nação norte-
19
americana começou a demonstrar sua peculiar "idiossincrasia" em relação a
instituições públicas federais de grande porte e poder centralizador
(peculiaridade essa refletida no próprio texto constitucional). Existem nos EUA
1.600 agências policiais federais e autônomas, 12.300 departamentos de polícia
municipal e de condado e 3.100 xerifados. Os xerifados são um tipo específico
de polícia de condado ou município, via de regra prestando serviços de apoio
direto ao judiciário local (seus prepostos executam tarefas semelhantes às dos
"oficiais de justiça" brasileiros), compartilhando o restante de suas atribuições
policiais com as polícias do município e/ou do condado respectivo.
Na visão norte-americana, a qualidade dos recursos humanos da área
policial deve ser tal que o profissional possa executar com efetividade todas as
"tarefas gerais" do policiamento ostensivo. A especificidade do serviço, dentro
desse entendimento, exige que o candidato a policial possua “boa capacidade
de comunicação, conhecimento técnico na área de justiça criminal, compreensão
em relação ao próximo e forte dose de maturidade” (Dantas, 1998).
Nas pequenas polícias, a estrutura organizacional tem a seguinte
configuração: (1) operações, (2) investigações e (3) comunicações. No caso das
organizações ditas "grandes" existe um quarto "braço", a divisão de assuntos
administrativos. Nos grandes departamentos a área de operações, que tem uma
estrutura militarizada, está subdividida nas seguintes seções: (1) patrulhamento
geral, (2) patrulhamento de trânsito, (3i) polícia comunitária e (4) patrulhamento
aéreo. A divisão de investigações comporta as seções de (1) homicídios, (2)
roubos e furtos, (3) narcóticos e (4) inteligência policial.
Em dois dos estados onde estão "polícias grandes" (Nova Iorque e
Texas), coincidentemente também estão localizadas as instituições de ensino
superior de maior prestígio na área policial, o "John Jay College of Criminal
Justice" da "City University of New York" (bacharelado, mestrado e doutorado
em justiça criminal) e o "College of Criminal Justice" da "Sam Houston State
University" (bacharelado, mestrado e doutorado). Nos EUA existe um total de 61
grandes universidades oferecendo cursos na área de justiça criminal.
Segundo DANTAS (1998), “O permanente contencioso interinstitucional
que ocorre no Brasil entre as polícias ostensivas de manutenção da ordem
pública (polícias militares) e as polícias judiciárias (polícias civis estaduais) não
20
existe nos EUA. Todas as polícias norte-americanas fazem o chamado ‘ciclo
completo’”.
2.2.5 Outros países
Grande parte dos países do mundo ocidental possui, em sua estrutura
de segurança pública, um modelo policial herdado do exemplo francês ou do
inglês. Alguns, por tradição ou por manutenção da estrutura herdada, mantém o
título de “gendarmerie”, como no original francês até hoje se emprega.
Os diversos corpos nacionais do tipo “gendarmerie” ou “gendarmaria”
incluem, normalmente, o termo na sua designação oficial. No entanto,
ocasionalmente isso não acontece, como são os casos dos Carabineiros
italianos e chilenos, da Guarda Nacional Republicana portuguesa ou das Polícias
Militares estaduais brasileiras. Por outro lado, alguns corpos policiais mantém na
sua designação oficial o título "gendarmaria" meramente por razões de tradição,
uma vez que já não têm o caráter militar original que os levava a serem
classificados como instituições do tipo “gendarmaria”. É o caso da Real Polícia
Montada do Canadá, cuja designação oficial em francês é "Gendamerie Royale
du Canada" (Gendarmaria Real do Canadá), que perdeu o seu caráter original
de força militar na década de 1960.
Tal como as polícias civis, as “gendarmarias” desempenham funções
policiais no âmbito da população civil, incluindo as tarefas de manutenção da
ordem pública, de combate ao terrorismo e de fiscalização do trânsito rodoviário.
Nos países onde existem tanto gendarmarias como polícias civis, as
responsabilidades policiais de ambas as corporações são frequentemente
repartidas com base em critérios territoriais ou funcionais:
Segundo um critério territorial, normalmente as gendarmarias são responsáveis pelo policiamento das regiões rurais e dos pequenos centros urbanos, enquanto que o policiamento das grandes cidades fica a cargo das polícias civis. Segundo um critério funcional, frequentemente são atribuídas às gendarmarias responsabilidades em relação a funções policiais específicas como é o caso da guarda cerimonial dos Chefes de Estado, da segurança de instalações críticas, do socorro em florestas e montanhas, da vigilância aduaneira e costeira e da proteção ambiental
(Em http://pt.wikipedia.org/wiki/Gendarmaria).
21
Para além da capacidade policial, a natureza militar de uma gendarmaria
implica normalmente que ela também disponha de uma capacidade para a
realização de operações de combate, o que não acontece com uma polícia civil.
No âmbito desta capacidade, para além do treino militar do seu pessoal, uma
gendarmaria pode estar dotada de equipamento específico de combate, como é
o caso de blindados e de armas de guerra. Atualmente, no mundo, existem
gendarmarias em diversos países (todas executando o Ciclo Completo de
Polícia), dentre os quais:
País Designação em português Designação local
Argentina Gendarmaria Nacional Argentina Gendarmería Nacional Argentina
Chile Carabineiros do Chile Carabineros de Chile
Colômbia Polícia Nacional da Colômbia Policía Nacional de Colombia
Espanha Guarda Civil Guardia Civil
França Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Israel Polícia de Fronteira Mishmar HaGvul]
Itália Arma dos Carabineiros Arma dei Carabinieri
México Polícia Federal Policía Federal
Mônaco Companhia de Carabineiros do Príncipe Compagnie des Carabiniers du Prince
Países Baixos Marechalato Real Koninklijke Marechaussee
Polônia Gendarmaria Militar Żandarmeria Wojskowa
Portugal Guarda Nacional Republicana Guarda Nacional Republicana
Rússia Tropas Internas Vnutrenniye Voiska
São Marino Corpo da Gendarmaria da República de São Marino
Corpo della Gendarmeria della Repubblica di San Marino
Suíça Gendarmarias Gendarmeries
Venezuela Guarda Nacional da Venezuela Guardia Nacional de Venezuela
Quadro 01: Relação dos países com Gendarmerie Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Gendarmaria em 14 de julho de 2012.
Abaixo segue o mapa demonstrativo dos países que adotam o modelo
originariamente francês de Gendarmaria:
22
Figura 01 – Mapa das Gendarmarias no mundo Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Gendarmaria em 14 de julho de 2012.
A Associação das Forças de Segurança de Natureza Militar da Europa e
do Mediterrâneo ou FIEP (de "França, Itália, Espanha e Portugal", países de
origem dos quatro primeiros membros) é a associação internacional que reúne
as Gendarmarias dos países da Europa e do Mediterrâneo. Fundada em 1994, a
FIEP agrupa a Gendarmerie Nationale (Guarda Nacional) francesa, a Arma dei
Carabinieri italiana, a Guardia Civil espanhola, a Guarda Nacional Republicana
portuguesa, a Jandarma Genel Komutanlığı turca, a Koninklijke Marechaussee
holandesa, a Gendarmerie Royale marroquina e a Jandarmeria Română
romena, existindo, ainda, a Gendarmería Nacional Argentina e os Carabineros
de Chile como membros associados. Tem como fim o de promover a
cooperação e as especificidades dos seus membros, bem como a troca de
experiências do exercício das atividades policiais com suas estruturas militares.
Todos os membros da FIEP executam o Ciclo Completo de Polícia.
2.3 SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
Não se pode estudar a origem do Sistema de Segurança Pública no
Brasil, sem que haja análise histórica do surgimento da violência social neste
País, como fato provocador do comportamento atual da sua população e dos
agentes responsáveis pelo provimento da segurança pública.
O Brasil é um País que já nasceu sob o estigma da violência, a começar
23
pela colonização, a qual se deu por Portugal, com o puro interesse de explorar
as riquezas da nova terra, tendo por finalidade aumentar ainda mais o seu
poderio econômico. Por mais de 300 anos, o país sobreviveu nessa condição,
sendo, exclusivamente, explorado em todas as suas riquezas, tanto minerais
como extração de madeira, sem qualquer interesse em formar uma organização
estatal ou uma nação. O Brasil se tornou oficialmente independente em 07 de
setembro de 1822, portanto, há 190 anos, quando o seu povo passou a se
conscientizar como nação livre. O Brasil tem menos tempo como País
independente do que passou como colônia de Portugal.
Durante o período colonial, os portugueses tentaram escravizar os
nativos que aqui viviam. Como não conseguiram, trouxeram da África milhares
de negros, a fim serem empregados na extração de minérios, madeiras e nos
campos, na produção agropastoril. Assim, a violência passou a fazer parte do
cotidiano do Brasil, iniciando-se pelo extermínio de milhares de nativos. Em
seguida, escravizando os povos africanos, submetendo-os aos mais desumanos
castigos, além da humilhação de trabalhar sem qualquer direito (malmente à
alimentação).
Eram desclassificados, marginalizados, numa total exclusão social. Por
outro lado, para povoar a nova terra, os portugueses, também, trouxeram para
cá pessoas da mais baixa qualificação, elementos marginalizados em Portugal,
como prostitutas e degredados.
Durante a colonização, foram criadas as capitanias hereditárias. Seus
titulares, os Donatários, tinham poderes quase que absolutos, exercendo seu
jugo com jurisdição cível e criminal. Assim, o poder político e administrativo da
colônia foi fragmentado pelos donos das terras, ou seja, em mãos privadas,
completamente disperso. A segurança era propiciada por grupos de pessoas
contratadas pelos Donatários, portanto, por mercenários, armados pelos
senhores das terras, que só conheciam como limites as ordens dos patrões, que
tinham o poder de vida e morte em seus domínios.
Em 1888, a 13 de maio, ocorreu a abolição da escravatura, completando
em 2012, 124 anos de liberdade dos escravos. Imagina-se que, após a abolição,
os negros se tornaram livres, fato que, na prática, não ocorreu, pois eles não
24
tinham para onde ir, não tinham terra para produzir, não tinham moradia, nem
alimento para consumir. Consequentemente, muitos continuaram nos engenhos
na mesma condição anterior. Outros abandonaram os seus senhores e foram
viver em guetos, formando grandes bolsões de miséria. As oportunidades para
os negros e índios sempre foram reduzidas (escolas, trabalho, alimento, terras,
moradia, vestuário, etc.) tornando esses grupos “excluídos sociais”.
Com o passar dos tempos, os grandes centros urbanos, devido à
industrialização e às melhores condições de vida, atraíram milhares de pessoas
das regiões menos favorecidas, esvaziando os campos e provocando o inchaço
nas cidades, aumentando ainda mais os bolsões de miséria, pois os centros
urbanos não tinham capacidade para absorver esse número de pessoas
desprovidas de qualificação funcional, sendo a maioria apenas com capacidade
para o trabalho braçal. Como consequência, surgem os problemas de saúde,
educação, desemprego em massa, moradia, saneamento básico, corrupção,
falta de alimentos para todos: a favelização.
O desequilíbrio social traz consigo um componente perturbador,
destruidor e desesperador: a violência social. Como revela Victoria-Amálio de
Barros Carvalho G. de Sulocki, é importante entendermos esse processo
específico da estruturação do Estado brasileiro, pois que essa formação colonial
nos legou traços fundamentais presentes até hoje nas práticas sociais,
econômicas e políticas do país. Na dispersão do poder político durante a colônia
e na formação de centros efetivos de poder locais, se encontram os fatores reais
do poder, que darão a característica básica da organização política do Brasil: a
formação coronelística oligárquica. A violência inerente às relações escravistas e
à dominação colonial, agregava-se a violência oficial da atuação das autoridades
públicas. (VICTORIA, 2007, p.59).
Em 1808, com a vinda de D. João VI para o Brasil, a colônia passa a
viver uma situação totalmente diferenciada. Mudanças estruturais e
administrativas são imediatamente adotadas, como fixar uma determinada
ordem jurídica, instalar diferentes órgãos públicos, de forma que a Corte
pudesse se instalar com uma mínima organização possível. Um dos serviços
que surgiram com a vinda do Rei de Portugal para o Brasil foi a organização
25
policial da cidade do Rio de Janeiro, tendo como modelo o existente em
Portugal. Assim, em 10 de maio de 1808, foi criada a Intendência Geral da
Polícia da Corte e do Estado do Brasil, sendo designado como seu Intendente-
Geral de Polícia da Corte o Desembargador e Ouvidor da Corte, Paulo
Fernandes Viana. Em 1809, especificamente, no dia 13 de maio, surge a Divisão
Militar da Guarda Real de Polícia, organização regular, uniformizada, estruturada
com base na hierarquia e disciplina, dando origem à Polícia Militar dos Estados,
como vemos na atualidade. Essa organização tinha como encargo prover a
segurança e a tranquilidade pública da cidade.
A primeira Constituição do Brasil, outorgada em 1824, não tem qualquer
capítulo ou artigo referente à segurança pública, porém, outorga ao Imperador a
condição de prover tudo que for concernente à segurança interna e externa do
Estado. Portanto, eram concentrados nas mãos do Imperador os poderes militar
e policial. Nesse período, foi criado o Código Criminal do Império. Os crimes
foram divididos em três categorias, ou tipificações: crimes públicos, que
estavam na esfera da segurança nacional e da ordem pública; os crimes
particulares, praticados contra a pessoa e o patrimônio privado; e os crimes
policiais, relacionados à ofensa moral e aos bons costumes.
A primeira Constituição Republicana surge com a Proclamação da
República, a qual remete para os Estados a responsabilidade pela manutenção
da ordem e da segurança públicas, defesa e garantia da liberdade e dos direitos
dos cidadãos, quer nacionais, quer estrangeiros. Já previa a Constituição de
1891 a intervenção federal em caso de faltarem a qualquer Governo Estadual os
meios para reprimir as desordens e a capacidade de assegurar a paz.
Estabeleceu, também, que os Estados poderiam decretar a organização de uma
guarda cívica destinada ao policiamento do território local. Com isso, os
Governos dos Estados passaram a ter forças policiais. Em virtude dos
problemas advindos do descrédito da República, os problemas se agravaram,
dando surgimento a vários movimentos sociais. Em 1932, travou guerra contra o
Exército, disputa que Getúlio Vargas só venceu por contar com o apoio da
polícia mineira (GERMANO, 2006). Isso estimulou a Constituição de 1934 a
declarar as forças públicas estaduais como “forças auxiliares e de reserva do
26
Exército”, disposição que permanece até hoje.
Nesse período nasce a Constituição de 1934, na qual é criado o
Conselho Superior de Segurança Nacional, órgão responsável pelos estudos e
coordenação das questões relativas à segurança nacional do país. Essa
Constituição passou para a União a competência privativa de legislar sobre a
organização, instrução, justiça e garantias das forças policiais dos Estados;
passou às Polícias Militares a condição de reserva do Exército, em caso de
serem mobilizadas ou estiverem a serviço da União. As Polícias Militares tinham
como competência: a vigilância e garantia da ordem pública; a garantia do
cumprimento da lei, da segurança das instituições e do exercício dos poderes
constituídos; o atendimento à convocação do Governo Federal em caso de
guerra externa ou grave comoção intestina.
Em 1937, é outorgada uma nova Constituição. Nesta Carta Magna
manteve-se, praticamente, os mesmos preceitos da anterior: permaneceu a
condição do Governo Federal intervir nos Estados para restabelecer a ordem
gravemente alterada; manteve a situação de somente o Governo Federal legislar
sobre a organização, instrução, justiça e garantias das forças policiais dos
Estados. Pela primeira vez, especifica-se numa Constituição a divisão das
organizações policiais, quando estabelecia que todos os Decretos que
dispusessem sobre o bem estar, a ordem, a tranquilidade e a segurança pública,
bem como a fixação do efetivo, armamento, despesa e organização da Força
Policial (aí se entenda como Polícia Militar), Corpo de Bombeiro, Guarda Civil e
Corporações de natureza semelhante deveriam ser aprovados pelo Presidente
da República. A Constituição de 1946 traz avanços quanto à proteção da
liberdade e das garantias individuais. Abandonou a nomenclatura “Forças
Policiais”, só se referindo às Polícias Militares, tanto é que, no seu Art. 5º
define:
Compete à União: .......................................................................................... XV – legislar sobre: .......................................................................................... a) organização, instrução, justiça e garantias das polícias militares e condições gerais de sua utilização, pelo Governo Federal nos casos de mobilização ou guerra.
27
Em 1967, é promulgada uma nova Constituição. Assim como as
anteriores, a preocupação maior não foi criar organizações voltadas para a
solução dos problemas de segurança pública, tanto é que não havia citações
das Polícias Civis. Manter o controle das Polícias Militares era o ponto central do
Governo Federal. A Constituição de 1967, no seu Art 8º, tinha o seguinte
dispositivo:
Art 8º - Compete à União: .................................................................. XVII – Legislar sobre: .................................................................... v) organização, efetivos, instrução e garantia das polícias militares e condições gerais de sua convocação, inclusive, mobilização.
Já no Art. 13, parágrafo 4º, estabelecia:
As Polícias Militares, instituídas para a manutenção e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares, são considerados forças auxiliares e reservas do Exército, não podendo os respectivos integrantes perceber retribuição superior à fixada para o correspondente posto ou graduação do Exército, absorvidas, por ocasião dos futuros aumentos, as diferenças a mais, caso existentes.
Ampliando o controle das Polícias Militares pela União, foi criada a
Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM), integrante da estrutura do
Exército, com o objetivo de assegurar que aquelas organizações estavam
seguindo a doutrina estabelecida pela Força Federal. Na verdade, o comando
das Polícias Militares não era dos Governadores dos Estados e, sim, do
Governo Federal, através do Exército Brasileiro. Desta forma, as Polícias
Militares seguiram rigorosamente o modelo militar do Exército, doutrina,
emprego, ensino e instrução etc. A doutrina voltada para a segurança pública
tinha menor relevância.
A Constituição Federal atual, promulgada em 05 de outubro de 1988,
resultou de uma mudança total da maneira do constituinte enxergar a segurança
pública no Brasil. Como especificado no ítem 2.4 deste trabalho, a Carta Magna
de 1988, no seu Artigo 144, combinado com os Artigos referentes ao Poder
Judiciário, criou um verdadeiro sistema de segurança pública.
A Constituição divide entre o Governo Federal, os Governos Estaduais e
28
do Distrito Federal a responsabilidade pela segurança pública, explicitando
claramente as missões de cada órgão, como Polícia Federal, Polícia Rodoviária
Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares, bem como do Poder Judiciário, além de estender para as
Prefeituras as responsabilidades pelo patrimônio próprio com a criação de
Guardas Municipais.
Como se verifica nesse pequeno levantamento histórico, a segurança
pública no Brasil só veio a ser direcionada adequadamente para o seu sentido
próprio a partir de 1988. Antes, tinha o seu sentido misto, ora voltado para a
defesa do Estado, ora voltado para o combate à violência.
2.4 O SISTEMA ATUAL DE SEGURANÇA PÚBLICA BRASILEIRO.
A atual Constituição Brasileira, no Título V, DA DEFESA DO ESTADO E
DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS, Capítulo III, Art.144, estabelece que a
segurança pública seja exercida através dos seguintes órgãos:
- Polícia Federal, a quem cabe apurar as infrações penais contra a
ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesse
da União e de suas entidades e empresas públicas, assim como outras
infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional
e exija repressão uniforme; prevenir e reprimir o tráfico ilícito de
entorpecentes e drogas afins; exercer as funções de polícia marítima,
aérea e de fronteiras; exercer, com exclusividade, as funções de polícia
judiciária;
- Polícia Rodoviária Federal, a quem cabe o patrulhamento ostensivo
das rodovias federais;
- Polícia Ferroviária Federal, a quem cabe o patrulhamento ostensivo
das ferrovias federais;
- Polícias Civis, que têm as funções de polícia judiciária e a apuração
das infrações penais;
- Polícias Militares, a quem cabe a polícia ostensiva e a preservação da
ordem pública;
29
- e Corpos de Bombeiros Militares, a quem incumbe a execução de
atividades de defesa civil.
Incluiu, também, a Constituição Federal, na esfera da segurança pública,
os Municípios, os quais poderão constituir Guardas Municipais destinadas à
proteção dos seus bens, serviços e instalações. Verifica-se, assim, que, embora
haja um grupo de órgãos voltado para um fim específico, a segurança pública,
por si só, não forma um sistema completo de segurança pública, pois, o
constituinte não lançou no Capítulo V da Carta Magna o subsistema judiciário e
o subsistema penitenciário. Assim, o Art. 144 apresenta, na verdade, uma parte
do sistema.
Na Carta Magna está prevista, ainda, a participação das Forças
Armadas, quando, no Art. 142, define que estas deverão garantir a Lei e a
Ordem, em caso de convocação por um dos três Poderes da República. Para os
deveres da segurança pública, a Constituição não excluiu nem o povo, quando
firma o conceito de que a segurança pública é “direito e responsabilidade de
todos”. A inserção das Prefeituras, também, foi prevista no Art. 144, parágrafo
8º, ao autorizar a criação de Guardas Municipais com o fim de promover a
proteção dos bens, serviços e instalações municipais. A responsabilidade pelo
controle do trânsito urbano foi transferida para os Municípios, o que remete
definitivamente as prefeituras para a segurança pública, pois, sabe-se que o
trânsito (movimento de veículos e pedestres nas vias públicas) é um dos
grandes problemas atuais de segurança para a sociedade brasileira. O Código
de Trânsito Brasileiro, inclusive, define os crimes de trânsito. Portanto, as
prefeituras também são responsáveis por um segmento da segurança pública.
Para complementar o Sistema de Segurança Pública, o Governo Federal
criou o Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP), desde 1990,
através do Decreto nº 98.938, que foi sofrendo alterações através de outros
Decretos, chegando ao Decreto de nº 7.413, de 30 de dezembro de 2010. O
CONASP integra a estrutura básica do Ministério da Justiça, tendo por finalidade
formular e propor diretrizes para as políticas públicas voltadas à promoção da
segurança pública, prevenção e repressão à violência e à criminalidade, e atuar
na sua articulação e controle democrático.
Em 1998, o Governo Federal criou a Secretaria Nacional de Segurança
30
Pública (SENASP), com a finalidade de assessorar o Ministro da Justiça na
definição e implementação da Política Nacional de Segurança Pública, e em
todo território nacional, acompanhar as atividades dos órgãos responsáveis pela
segurança pública, por meio das seguintes ações:
desenvolver e apoiar projetos de modernização das instituições
policiais no País;
manter e ampliar o Sistema Nacional de Informações de Justiça e
Segurança Pública (INFOSEG);
efetivar o intercâmbio de experiências técnicas e operacionais entre
os serviços policiais;
estimular a capacitação dos profissionais da área de segurança
pública; e
realizar estudos, pesquisas e consolidar estatísticas nacionais de
crimes.
A Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) é responsável
por promover a qualificação, padronização e integração das ações executadas
pelas instituições policiais de todo o país, em um contexto caracterizado pela
autonomia destas organizações. A SENASP vem obtendo bons resultados
desde a sua criação. Em 2003, o Governo Federal, ao verificar a problemática
da segurança pública no Brasil, criou o Sistema Único de Segurança Pública
(SUSP), quando a SENASP se consolidou como órgão central de planejamento
e execução das ações de segurança pública em todo o País. Os gestores das
organizações de segurança pública, em todas as unidades da federação,
passaram a se reunir regularmente para planejar e executar as ações por meio
dos Gabinetes de Gestão Integrada (GGI). A gestão das ações de segurança
pública no país passou a contar com o apoio de uma série histórica de
informações estatísticas coletadas pelo Sistema Nacional de Estatísticas de
Segurança Pública e Justiça Criminal (SINESPJC). SUSP é um sistema criado
para articular as ações federais, estaduais e municipais na área de segurança
pública e da justiça criminal. Essa articulação não fere a autonomia dos Estados
ou das Polícias Militares e Civis, não se tratando de unificação, mas de
integração prática. Também na estrutura da SENASP, como órgão central, foi
31
criado, no ano 2000, o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, com a
finalidade de coordenar e integrar as atividades de inteligência em segurança
pública no país.
O Governo Federal, em suas ações voltadas para a segurança pública,
através do Ministério da Justiça, desenvolveu o Programa Nacional de
Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI. Este programa foi instituído
pela Lei 11.530, de 24 de outubro de 2007, que foi alterada pela Lei 11.707, de
19 de junho de 2008. Conforme a Lei, o PRONASCI destina-se a articular as
ações de segurança pública para a prevenção, controle e repressão da
criminalidade, estabelecendo políticas sociais e ações de proteção às vítimas.
No entanto, mesmo esse programa de governo vem perdendo força com o
passar do tempo, como podemos ver no gráfico abaixo, que demonstra as
despesas previstas e realizadas pelo PRONASCI ao longo do tempo.
Gráfico 01 – Recursos financeiros autorizados e liquidados (2008 – 2012) Obs. 2012 até março Fonte: SIGA/Brasil
O ano de 2010 teve o maior valor de despesas liquidadas pelo
PRONASCI, mas a partir daí teve uma enorme redução em 2011, e, a contar
pelos valores já liquidados até março de 2012, este ano teremos a menor
despesa da história do programa.
32
3 AVALIAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA BRASILEIRA ATUAL.
Até agora, vimos como está estruturado o sistema atual de segurança
pública brasileiro, tendo sido feita uma análise através do tempo, citando como
estava disposto nas Constituições Brasileiras, até a atualidade. Assim, vimos
que o Brasil possui um Sistema de Segurança Pública que é fundamentado em
diversas Leis Federais e Constituições Estaduais. Mas esse Sistema vem
funcionando adequadamente como previsto na legislação? E a população
brasileira se sente segura ou confia no Sistema que possui?
Para saber se o Sistema de Segurança Pública está funcionando, seria
necessário responder às seguintes perguntas:
a) Os órgãos do Sistema funcionam de forma coesa, há sequência de
procedimentos?
b) A Polícia Federal consegue policiar as fronteiras brasileiras, a ponto
de evitar o narcotráfico e o contrabando de armas?
c) As Polícias Militares de cada Estado conseguem prover a
tranquilidade necessária, de forma que a população se sinta
realmente segura?
d) A Polícia Federal e as Polícias Civis conseguem desvendar a
maioria dos crimes cometidos, de forma a levar o Poder Judiciário
promover um julgamento justo daquele que cometeu o ilícito penal?
Se nós, brasileiros, não estamos conseguindo responder “SIM” às
perguntas acima formuladas, alguma coisa está errada com o Sistema de
Segurança Pública. O Sistema de Segurança Pública Brasileiro tem funcionado
adequadamente? Ou não funciona? O modelo atual prevê que:
as Polícias Militares façam a prevenção das ocorrências criminais
em cada unidade da Federação, repassando as ocorrências criminais
à polícia investigativa, atividade que tem deixado muito a desejar;
as Polícias Civis investiguem os crimes que ocorrem em cada
Estado Federado, dando continuidade a ação do policiamento
ostensivo, o que não ocorre exatamente assim.
33
Em recente trabalho elaborado pelo Instituto Nacional de
Desenvolvimento Gerencial (INDG), realizado por contratação do governo do
Estado da Bahia, foi realizada uma pesquisa a respeito da efetividade do
processo de contenção do crime naquele Estado, chegando-se ao resultado que
abaixo se vê:
Figura 02 - Efetividade do processo de contenção do crime na Bahia
Fonte: SSP-BA/INDG, Diagnóstico da Segurança Pública, nov/2008
A interrupção do processo, que ocorre quando uma instituição repassa a
ocorrência para outra, tem trazido grandes prejuízos ao processo de contenção
do crime no Brasil. A grande defasagem entre as denúncias à polícia e as
consequentes investigações, demonstrado na Figura 02, poderia ser
tremendamente reduzida com a adoção do Ciclo Completo de Polícia.
3.1 ESTRATÉGIA NACIONAL DE JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA
A ENASP (Estratégia Nacional de Justiça e Segurança Pública), que foi
criada em fevereiro de 2010, por ato do Ministro de Estado da Justiça, do
Presidente do Conselho Nacional do Ministério Público e do Presidente do
Conselho Nacional de Justiça, tem como objetivo planejar e implementar a
coordenação de ações e metas nas áreas de justiça e segurança pública, em
âmbito nacional, que exijam a conjugação articulada de esforços dos órgãos
envolvidos. A ENASP reúne representantes dos Poderes Executivo, Legislativo e
Denunciados à Polícia
223.451
1,3%
Investigados
Presos em Cumprimento de Pena
32.637
14.548
7.197
2.871
Denunciados pelo Ministério Público
Condenados Transitado em Julgado
100%
14,6%
6,5%
3,2%
EfEfetividade do processo de contenção do crime na Bahiaetividade do processo de contenção do crime na Bahiado processo de contenção do crime na Bahia:(SSP, INDG, 2008):
Fonte: SSP, INDG, nov/2008
34
Judiciário, do Ministério Público, da Advocacia Pública e Privada, da Defensoria
Pública, tanto em âmbito federal quanto estadual, além de outros órgãos que
precisam ser envolvidos para a concretização das metas.
Dentre as ações estabelecidas para 2010 e 2011, foram destacadas as
seguintes:
agilizar e obter mais efetividade na apuração, denúncia e julgamento
de crimes de homicídios;
erradicar as carceragens nas delegacias de polícia;
criar o cadastro nacional de mandados de prisão, inclusive,
provisórias e apreensões de adolescentes em conflito com a Lei.
O Conselho Nacional do Ministério Público apresentou propostas para a
ENASP, cujo objetivo é agilizar as investigações e os julgamentos dos crimes de
homicídios. Para tanto, foram fixadas quatro metas:
eliminar a subnotificação nos crimes de homicídios;
concluir todos os inquéritos e procedimentos que investigam
homicídios dolosos instaurados até 31 de dezembro de 2007;
alcançar a pronúncia em todas as ações penais por crimes de
homicídios ajuizadas até 31 de dezembro de 2008; e,
julgar as ações penais relativas a homicídios dolosos distribuídas até
31 de dezembro de 2007.
Dentre estas, a que mais impacta na sensação de segurança da
população é a META 2 (concluir todos os inquéritos e procedimentos que
investigam homicídios dolosos instaurados até 31 de dezembro de 2007). O
homicídio é o crime mais grave, praticado contra o bem maior protegido pelo
ordenamento jurídico – a vida. Segundo o Mapa da Violência 2012, pesquisa
anualmente produzida pelo Instituto Sangari para o Ministério da Justiça, o Brasil
tem 26,2 homicídios para cada 100 mil habitantes, índice que, no contexto
internacional, equivale à situação de violência endêmica. A taxa máxima
admitida internacionalmente é de 10 homicídios por 100 mil habitantes. E assim
se pronuncia o RELATÓRIO NACIONAL DA EXECUÇÃO DA META 2:
O índice de elucidação dos crimes de homicídio é baixíssimo no Brasil. Estima-se, em pesquisas realizadas, inclusive a realizada
35
pela Associação Brasileira de Criminalística, 2011, que varie entre 5% e 8%. Este percentual é de 65% nos Estados Unidos, no Reino Unido é de 90% e na França é de 80%. A quase totalidade dos crimes esclarecidos decorre de prisão em flagrante e da repercussão do caso nos meios de comunicação. As delegacias de polícia, por inúmeras causas, dedicam-se apenas aos homicídios novos. A imensa maioria dos inquéritos acaba paralisada nas delegacias de polícia, em situação de arquivamento de fato, o que contraria a legislação processual penal, que estabelece a necessidade de proposta do Ministério Público e acolhimento pelo juiz para os casos de arquivamento. A ausência de eficiência na persecução penal e a consequente impunidade são fatores que contribuem para o aumento do número de homicídios. (RELATÓRIO NACIONAL DA EXECUÇÃO DA META 2, 2012)
Do levantamento realizado em todos os Estados e Distrito Federal, que
chegou ao total de 134.944 inquéritos classificados nos parâmetros da Meta 2,
ou seja, instaurados até 31 de dezembro de 2007 e que ainda não estavam
finalizados, a maior concentração ocorreu na Região Sudeste, com 76.780
inquéritos, ou 56,9% do total. Na outra ponta, a Região Norte apresentou um
estoque inicial de 5.400 inquéritos, ou 4% do total.
Quadro 02 - Quantitativo levantado de inquéritos instaurados no Brasil até 31 de dezembro de 2007 Fonte: Relatório ENASP 2012
E o relatório das ações e resultados foi devidamente divulgado pelo
Comitê Gestor da ENASP no último mês de junho. O resultado das ações pode
ser constatado no gráfico abaixo.
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Gráfico 02 - Resultado do esforço nacional para execução da Meta 2 da ENASP Fonte: Relatório ENASP 2012
Segundo o critério adotado para se ter como cumprida a Meta 2, que é o
da conclusão de 90% do estoque inicial de inquéritos abertos até o ano de 2007,
tiveram pleno sucesso os seguintes Estados:
• Acre;
• Roraima;
• Piauí;
• Maranhão;
• Rondônia; e
• Mato Grosso do Sul.
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Gráfico 03 – Unidades da Federação que cumpriram a Meta 2 da ENASP Fonte: Relatório ENASP 2012
Em sua avaliação do relatório, o Comitê Gestor afirma:
Diversos agentes da segurança pública atendem ao local de crime. Aquele que primeiro chega, normalmente um policial militar, após verificar que não mais há possibilidade de prestar socorro à vítima, constatando sua morte, não deve fazer qualquer incursão sobre o local na busca de elementos que possam auxiliar na elucidação. Sua missão é isolar, da forma mais ampla possível, o perímetro em que se deu o evento, garantindo que a cena do crime seja preservada para avaliação dos peritos e investigadores. O que ocorre na prática, porém, é que o isolamento, quando ocorre, é mínimo, sendo comum que outros agentes, não responsáveis pela investigação, movimentem a cena crime e o corpo da vítima, na tentativa de localizar a identificação e eventuais elementos de prova, comprometendo, em especial, a perícia de local de crime, para cuja efetividade é fundamental que tudo seja mantido na exata posição em que estava no momento da chegada dos agentes do Estado ao local. A remoção, antes da chegada dos peritos, do corpo de vítima que já não mais vive é outra medida que causa grande impacto negativo na investigação. Uma maior definição de papéis e a capacitação permanente dos agentes policiais que atendem a cenas de crime são fundamentais para uma maior efetividade (RELATÓRIO NACIONAL DA EXECUÇÃO DA META 2- ENASP, 2012).
O fato de serem os órgãos de perícia, em algumas unidades da
federação, independentes dos órgãos policiais ainda traz dificuldades para o
andamento dos inquéritos, ainda segundo o Relatório da ENASP-2012:
Identificou-se como rotina, em algumas unidades, a realização da prova técnica (necroscopia, exame de local, exame toxicológico, exame de balística, entre outros) sem a imediata elaboração do laudo pericial. Diante da carência de peritos frente às demandas que se acumulam, legistas, peritos criminalísticos e de laboratório registram de forma
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singela alguns apontamentos sobre sua análise em formulários para, em momento posterior, confeccionar o laudo técnico. Ocorre que, em boa parte dos casos, a tarefa subsequente fica pendente, resultando em grande prejuízo à agilidade e ao potencial elucidativo da investigação, que por muito tempo resulta sobrestada no aguardo da juntada do laudo. Em parte das vezes esse laudo sequer pode vir a ser confeccionado, porque aquele que realizou o exame não mais se encontra desenvolvendo suas funções no mesmo local e outro dificilmente, a partir de simples apontamentos de caráter pessoal, terá condições de apresentar conclusões consistentes sobre uma prova que não realizou ou acompanhou (RELATÓRIO NACIONAL DA EXECUÇÃO DA META 2- ENASP, 2012).
Ainda segundo esse Relatório, outros fatores ligados à falta de
entrosamento entre os órgãos isolados interferem na resolução do crime:
Ocorrem situações em que sequer o registro de ocorrência é fornecido ao médico-legista, informações sobre a cena do crime que poderiam auxiliar na identificação de sinais que conduzissem ao melhor esclarecimento do homicídio (RELATÓRIO NACIONAL DA EXECUÇÃO DA META 2- ENASP, 2012).
3.2 SENSAÇÃO DE INSEGURANÇA NO BRASIL
Diante de tudo já exposto, qual seria o resultado de uma consulta à
população brasileira quanto à sua sensação de segurança? Para sanar essa
questão, o Instituto de Pesquisa Econômica (IPEA), fundação pública federal
vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República
saiu a campo. As atividades de pesquisa do IPEA fornecem suporte técnico e
institucional às ações governamentais para a formulação e reformulação de
políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros. Assim, foi criado
o Sistema de Indicadores de Percepção Social (SIPS), sendo realizados
levantamentos periódicos sobre a percepção da sociedade a respeito de
determinados temas.
No último mês de julho foi publicado o resultado do levantamento
realizado no primeiro semestre de 2012, baseado na aplicação de 3.799
questionários em todo o Brasil. Dos diversos questionamentos realizados,
destacamos os seguintes, para um melhor entendimento da finalidade deste
trabalho:
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Quadro 3 – Medo de assassinato (por regiões e Brasil) Fonte: Pesquisa SIPS – Ipea, 2012
Quando se trata do medo de assassinato, a região Sul é onde a
população se considera mais tranquila. Enquanto 39,1% dos respondentes
afirmam ter muito medo de serem assassinados, essa porcentagem sobe para
72,9% no Nordeste. O contraste entre as duas regiões permanece nas diversas
questões apresentadas.
Quadro 4 – Confiança nas instituições policiais (Brasil) Fonte: Pesquisa SIPS – Ipea, 2012
As Polícias Federais contam com um maior grau de confiança por parte
da população: 50,9% dos entrevistados confiam ou confiam muito na Polícia
Federal e 49,5% confiam ou confiam muito na Polícia Rodoviária Federal. As
porcentagens equivalentes para as organizações estaduais são 38,6% para
Polícia Civil e 37,5% para Polícia Militar, com um real “empate técnico” nos
indicadores entre essas duas polícias. As duas “meias-polícias” estaduais
passam pelos mesmos problemas no Brasil, sendo alvo das mesmas
percepções por parte da população.
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3.3 CICLO COMPLETO DE POLÍCIA NA 1ª CONASP
De forma alguma podemos dizer que o tema Ciclo Completo de Polícia é
completamente desconhecido pela população brasileira. Teve lugar em Brasília,
no período de 27 a 30 de agosto 2008, com a participação de aproximadamente
três mil pessoas, entre trabalhadores do setor, gestores públicos e sociedade
civil, representando as 27 Unidades da Federação, a 1ª Conferência Nacional de
Segurança Pública, a qual definiu um conjunto de “10 princípios” e “40
diretrizes”, que serviriam de base para a construção de uma política de
segurança pública para o Brasil. Das 40 diretrizes definidas, destacamos a
seguinte:
4. 2.6 A - Estruturar os órgãos policiais federais e estaduais para que atuem em ciclo completo de polícia, delimitando competências para cada instituição de acordo com a gravidade do delito sem prejuízo de suas atribuições específicas. (868 VOTOS) (ROLIM, 2009)
Devido ao modelo adotado pela sociedade brasileira para a realização
daquela 1ª Conferência, ela foi bastante representativa dos desejos e aspirações
do nosso povo a respeito de como deseja que seja estruturado o sistema policial
nacional. E o princípio acima destacado, com um total de 868 votos dos
participantes, mesmo depois de mais de 4 anos de sua definição, ainda não
surtiu nenhum tipo de efeito na segurança pública nacional.
3.4 O PROCESSO POLICIAL BRASILEIRO
Em praticamente todos os países modernos, a persecução penal é
precedida de uma fase preliminar ou preparatória, destinada a apurar se houve
crime e a identificar o seu autor. A atribuição de conduzir essa fase preliminar
pode ser exclusivamente da Polícia (sistema inglês, na tradição da Common
Law) ou do Ministério Público, que dispõe para isso da Polícia Judiciária
(sistema continental, na tradição da Civil Law). No sistema continental, essa fase
preliminar pode também ser complementada pelo instituto do Juizado de
Instrução, que dispõe da Polícia Judiciária para aprofundar as investigações. No
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Brasil, e apenas no Brasil, encontramos uma solução não somente mista, mas
ambivalente na persecução criminal: cabe à Polícia a investigação preliminar
como também o aprofundamento das investigações e um relatório juridicamente
orientado do resultado dessas investigações. Esse relatório, chamado “inquérito
policial”, não deve ser confundido com a mera investigação policial, pois inclui
depoimentos transcritos em cartório, além das necessárias peças periciais. É,
assim, a “forma jurídica” que a investigação policial deve adquirir para chegar às
demais instâncias judiciárias. É, portanto, uma forma de “instrução criminal”.
A responsabilidade pelo inquérito policial cabe a uma autoridade policial,
que recebe essa delegação do chefe de polícia. Para possuírem a prerrogativa
de “delegados” do chefe de polícia, e, portanto, de autoridade policial que têm o
dever de “relatar” o inquérito policial e “indiciar” suspeitos da autoria de um
crime, precisam fazer um concurso público, que exige o diploma de bacharel em
Direito e o reconhecimento profissional da Ordem dos Advogados do Brasil. Não
são, portanto, apenas policiais, como no resto do mundo, mas delegados de
uma função, de uma atribuição que pertencia, na origem, ao Judiciário. Quando
se constituiu essa tradição, no Brasil imperial, o chefe de polícia tinha que ser,
por exigência legal, um juiz. A ambivalência, aqui, resulta da fusão de duas
prerrogativas na autoridade responsável pelo inquérito policial: a de investigar
(função administrativa) e a de “formar a culpa” (função judiciária), isto é, a de dar
início, por meio do “indiciamento” e da “tomada de depoimentos” por escrito, em
cartório, a uma etapa que na prática, por assim dizer, adquire um status
instrucional, já que será inteiramente incorporada ao processo. Tudo isso se dá
sob um enquadramento funcional administrativo, isto é, aparentemente sem
nenhum valor judicial, pois que dependente de ser encampado total ou
parcialmente, no momento da denúncia, pelo Ministério Público.
Por definir-se como uma etapa “administrativa”, mas executada por uma
“Polícia Judiciária”, a ambivalência dispensa a defesa e o contraditório nessa
etapa. Como essa etapa “administrativa” é inteiramente inquisitorial, isto é, como
dela não participa o contraditório nem a produção de provas e tomadas de
depoimentos que interessem à defesa (antes ou mesmo depois do
indiciamento), pode-se dizer que o inquérito policial, nessa forma, é único no
mundo, pois reúne o estatuto da neutralidade da investigação policial com a
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potencial atribuição de formação da culpa, que é inerente ao poder de “indiciar” e
de produzir provas por meio de depoimentos tomados em cartório, com vistas a
servir para “demonstrar” a autoria do crime. É como se, no delegado de polícia
brasileiro, as atribuições da polícia, no sistema inglês, estivessem, ao mesmo
tempo, operando autônoma e subordinadamente às atribuições do juiz de
instrução do sistema continental; porém, no Brasil o delegado não tem o poder
de decidir pela denúncia, atribuição que cabe ao Ministério Público. A questão
aqui decorre da consagração, pela Corte Europeia, do princípio do
“separatismo”, que retira de quem investiga o direito de acusar, deixando-o a
outra instância.
No Brasil, essa separação, consagrada no instituto de que cabe
exclusivamente ao Ministério Público o direito de denunciar, mas não de
investigar, ficou a meio-caminho, pois manteve no delegado de polícia, através
do inquérito policial, não só a função de investigar como a maior parte das
funções de “formação da culpa”. O Ministério Público fica na posição de apenas
encampar o inquérito ou reenviá-lo ao delegado por considerar que as provas
são insuficientes, dando-lhe novos prazos. Nesse caso, o inquérito vai e vem,
sem saber onde repousar ou ganhar o mérito de se transformar em denúncia. E
até aqui não há, ainda, formalmente, qualquer participação necessária do
acusado e de sua defesa. A ambivalência ganha, aqui, sua expressão mais
evidente. É o chamado “pingue-pongue”, o vai e vem do inquérito policial entre a
delegacia e o MP – um modo de o inquérito não ficar em lugar nenhum, até que
– passados meses e, em não poucos casos, anos – ele venha a ser arquivado.
Foi exatamente isto que ficou comprovado no Relatório Nacional da Execução da
Meta 2- ENASP, 2012.
Em seu livro “O Inquérito Policial no Brasil, uma Pesquisa Empírica”,
Michel Misse apresenta a seguinte conclusão:
De um modo geral, sem entrar na variedade e nas especificidades do inquérito policial encontradas em cada cidade, podemos listar alguns resultados gerais, comuns à pesquisa. Em primeiro lugar, constatou-se em todas as capitais estudadas, um volume muito elevado de ocorrências criminais, especialmente se relacionado ao efetivo de investigadores e autoridades policiais incumbidos de dar-lhe tratamento. Essa constatação é agravada pela desconexão prática do trabalho investigativo com a rotina de policiamento preventivo das Polícias Militares, também observada em todas as áreas pesquisadas.
43
No caso de homicídio doloso, especialmente, o problema é agravado pelo fato de que a preservação do local do crime nem sempre é feita pela Polícia Militar, a primeira a chegar, e nem essa é treinada para iniciar ou lhe é permitida realizar as investigações iniciais, decisivas nesse e em outros tipos de crime. Em compensação, verificou-se que grande parte dos crimes que apresentam melhor taxa de elucidação resultam de flagrantes, isto é, do trabalho das Polícias Militares e não de investigações da Polícia Civil. Polícias de ciclo completo poderiam resolver esse problema, mesmo mantendo as duas corporações separadas. (O Inquérito Policial no Brasil, uma Pesquisa Empírica,
Michel Misse - organizador)
Diante das assertivas acima, chega-se à conclusão que o Sistema de
Segurança Pública Brasileiro não funciona em sua plenitude. O povo brasileiro
demonstra grande insatisfação com a questão segurança pública no País. No
entanto, por não entender o seu funcionamento, ou por ser mal informado,
credita todas as mazelas da segurança às Polícias Civis e Militares, como se
estas fossem as responsáveis únicas pelo que vem ocorrendo no Brasil. Uma
das causas desse errado entendimento é o fato dessas organizações estarem
na ponta do Sistema. Como se fosse uma doença, onde as causas não são
combatidas, começa-se a aplicar remédios apenas para sanar as dores, porém,
depois de determinado momento de alívio, as dores retornam e tudo volta ao
sofrimento anterior e, às vezes, pior, pois as origens estão intactas. Não é
diferente com a segurança pública, onde as causas são por demais conhecidas,
porém de difícil combate.
3.4.1 Polícia Federal
Deveria fazer o ciclo completo de policiamento, porém, tem dificuldade
para executar as ações preventivas, principalmente, relativas a: tráfico de
drogas, de armas, de mulheres, de crianças, contrabando, descaminho e outros
crimes de sua competência. O Brasil não produz cocaína, no entanto, esta droga
está espalhada por todo o território nacional, além do Brasil fazer parte de umas
das rotas internacionais do tráfico de drogas.
Devido às suas ações quase que totalmente voltadas para o setor
investigativo, uma boa parte da população desconhece o lado preventivo da
Polícia Federal. Enquanto as Polícias Militares são legalmente responsáveis
apenas pela prevenção e as Polícias Civis pelas investigações, a Polícia Federal
é responsável pela prevenção e pelas investigações dos crimes de sua
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competência. Mas seu efetivo é muito pequeno, um pouco mais de 11.000
homens em todo Brasil, o que a torna incapaz de suprir as necessidades
inerentes às duas funções. Por isso, a dificuldade em combater o tráfico, tanto
de armas como de drogas nas fronteiras brasileiras, que são muito extensas.
Mesmo se fosse possível acrescentar o efetivo necessário, o que seria um
sonho utópico, ainda assim não garantiria a suficiência da prevenção e da
investigação, em virtude da quantidade de crimes que se comete no país.
3.4.2 Polícia Militar
A atuação preventiva é de grande importância, pois, a presença do
policial militar de forma ostensiva constitui fator de desestímulo à prática de
ilícitos penais e garante a preservação da ordem pública, influenciando de forma
concreta no comportamento dos indivíduos. Caracteriza-se, nesta situação,
como policia preventiva.
Quando ocorre o fato delituoso, cabe à Polícia Militar fazer a repressão
imediata, adotando as providencias que forem cabíveis. Tem por obrigação
encaminhar as partes, juntamente com provas que possam existir, ao delegado
da circunscricional competente para dar prosseguimento ao caso. Quando o
policial militar exerce a repressão imediata, o mesmo está restaurando a ordem
que foi violada e, para tanto, exerce uma típica ação de polícia repressiva.
Normalmente, por ser parte apenas de metade do ciclo de policia, o policial
militar não se interessa devidamente pelas atividades que são executadas
posteriormente à entrega do evento policial em uma unidade de Polícia Civil, o
que, certamente, prejudica sensivelmente a execução das atividades de polícia
judiciária. As Polícias Militares, em todo o Brasil, passam por graves problemas,
principalmente, quando se refere a efetivos e equipamentos. A quantidade de
crimes cresceu de tal forma, que não existe efetivo capaz de estar em todos os
lugares ao mesmo tempo, pois, a presença do homem policial é fundamental
para se evitar o ato criminoso. Os equipamentos utilizados pelas organizações
policiais para a execução de suas atividades se tornaram um problema, não pela
sua eficiência, mas por causa de sua escassez em uma boa parte das Polícias
Militares. Sem equipamentos ou com equipamentos em quantidade insuficiente,
45
ou obsoletos, se torna difícil a atividade preventiva.
Como os crimes e os atos de violência social se tornaram muito
elevados, tanto em sua quantidade como no seu alto grau de agressividade, as
Polícias Militares não estão conseguindo manter o controle dessa violência, não
por incompetência, mas, por falta de efetivo suficiente para manter uma
vigilância eficiente em todos os pontos possíveis de ocorrência de fatos
delituosos. Um exemplo é o Rio de Janeiro, que tem mais de 500 comunidades
carentes. Se forem colocadas Unidade de Polícia Pacificadora (UPP) em apenas
200 comunidades, em torno de 200 Policiais em cada uma, seria necessário um
efetivo adicional de, aproximadamente, 40.000 Policiais Militares.
3.4.3 Polícia Civil
A essência da atribuição da Policia Civil é a atividade de Policia
Judiciária. Tem por finalidade investigar os delitos que não puderam ser evitados
pela ação preventiva. As atribuições da Policia Civil correspondem ao
desenvolvimento das investigações, consubstanciando e formalizando os atos
no auto de prisão em flagrante ou no inquérito policial. Com a ação da Policia
Civil em sequência às ações da Policia Militar, completa-se o ciclo da polícia e
concomitantemente se desenvolve o ciclo da persecução criminal, pois a fase
investigatória antecede à fase processual. A Polícia Civil não demonstra reunir
todas as condições de absorver e apurar o grande volume de registro de delitos
que lhes são encaminhados, pois apresenta carências de várias ordens, tais
como a falta de pessoal qualificado e escassez de recursos materiais, além dos
problemas gerados pelo fracionamento da ação policial provocado por ser
apenas uma polícia pela metade. Não consegue desvendar mais que 15% dos
crimes ocorridos no País. Alguns Estados alcançam índices maiores, outros
menores, porém, há uma sensação de pouca produção. Por outro lado, em
todos os Estados brasileiros, as Delegacias se transformaram em depósito de
presos. Para se formar uma ideia da gravidade do problema, em 2010, o Ministério da
Justiça publicou em seus dados estatísticos que nas delegacias brasileiras
existiam 50.546 presos, sendo 43.927 homens e 6.619 mulheres, no entanto, só
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existem vagas para 16.753, sendo 15.652 para homens e 1.103 para mulheres.
Isto significa que nas celas das Polícias Civis existe um excedente de presos na
ordem de 33.791 pessoas, significando que essas pessoas estão amontoadas,
em desobediência total aos seus direitos fundamentais. Os Policiais Civis
deixam de cumprir o seu papel principal, que é de investigar os crimes, para
cumprir o papel de carcereiros, num total flagrante de desvio de função. A
competência legal da custódia dos presos pertence às Secretarias de Justiça ou
de Assuntos Penitenciários) dos Estados e não às Polícias Civis.
3.4.4 Poder Judiciário
No Brasil, cada Juiz tem sob sua responsabilidade milhares de
processos criminais para solucionar. A cada dia que passa, o volume vai
aumentando, tornando impossível promover o julgamento em um tempo
adequado. Existem crimes que não vão a julgamento, pois, devido ao atraso
durante o período processual, chegam a prescrever, tornando impune o
elemento que o cometeu. Isso dá às vítimas e aos familiares uma grande
sensação de impunidade e de incompetência do Poder Judiciário, ou seja, a
incapacidade do Estado em prover a justiça. No Brasil, diversos crimes passam
impunes pelo Poder Judiciário. Na verdade, quando se analisa o homicídio, pior
de todos os crimes, a quantidade de punições é uma demonstração disto,
porém, não se pode avaliar a capacidade da Justiça apenas por esse crime. Ao
se fazer uma avaliação mais minuciosa, há que se considerar todas as
tipificações criminais e é ai que se observa a grande falha dos julgamentos.
Levando-se em consideração o somatório de todos os crimes, a Justiça não
chega a 10% de julgamento no tempo adequado (Ver figura 01). É frustrante
saber que o nosso Poder Judiciário encontra-se com capacidade reduzida para
atender à demanda de processos que por lá chegam.
3.4.5 Subsistema Penitenciário
Embora fosse constatado que existem falhas em todo o Sistema de
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Segurança Pública, o Penitenciário é o que se apresenta da forma mais cruel.
No Subsistema Penitenciário Brasileiro, praticamente, todos os princípios de
direitos humanos são quebrados. A começar pela quantidade de presos em
relação ao número de vagas, existem 496.251 presos no Brasil (Penitenciárias +
Delegacias de Polícia), tendo apenas 298.275 vagas, redundando em um déficit
de 197.976 (WAISELFISZ, 2012). Fazendo uma rápida análise, verifica-se que
os presos estão amontoados nas diversas prisões pelo Brasil, pois existem muito
mais pessoas encarceradas do que a capacidade instalada. Diversos são os
noticiários por toda a mídia, onde relata que o Sistema Penitenciário é alvo
constante de investidas criminosas, como, por exemplo, armas e drogas dentro
das celas e bandidos que comandam outros meliantes de dentro das celas para
o cometimento de diversos crimes. É um sistema incapaz de manter um preso
dissociado do ambiente criminal. A Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984, que
regula Execução Penal e Legislação Correlata, estabelece que a construção e
administração dos presídios sejam da responsabilidade do Governo Federal, dos
Governos Estaduais e do Distrito Federal. Assim estabelece a Lei:
A execução penal tem por objetivo efetivar as disposições da sentença ou decisão criminal e proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado; os condenados serão classificados, segundo os seus antecedentes e personalidade, para orientar e individualização da execução penal; e a assistência ao preso e ao internado é dever do Estado, objetivando prevenir o crime e orientar o retorno à convivência em sociedade, devendo a assistência ser estendida ao egresso, e será material, à saúde, jurídica, educacional, social e religiosa. (Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984).
Estabelece, ainda, a Lei que o condenado à pena privativa de liberdade
está obrigado ao trabalho na medida de suas aptidões e capacidade. Diante das
assertivas acima, chega-se à conclusão que o Sistema de Segurança Pública
Brasileiro não funciona em sua plenitude.
3.4.6 Outros Órgãos
Embora algumas pessoas entendam que Segurança Pública seja função
única dos Estados Federados, a Constituição Federal de 05 de outubro de 1988,
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Art. 144, subdivide a responsabilidade entre o governo federal, os governos
estaduais e municipais, cada qual com seu nível de responsabilidade. Ela
estabelece as responsabilidades dos órgãos federais, como a Polícia Federal,
Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal, e também, dos órgãos
estaduais, como as Polícias Militares e as Polícias Civis. Acrescenta, ainda,
determinadas funções para as prefeituras municipais. O Governo Federal,
entendendo que a segurança pública necessita de uma gestão mais
centralizada, sem interferir na missão de cada Estado, resolveu implantar uma
política nacional de segurança pública e convidou os Estados a aderirem, o que
ocorreu. Assim, o Governo Federal criou o Conselho Nacional de Segurança
Pública (CONASP), órgão colegiado que tem por finalidade:
- atuar na formulação de diretrizes e no controle da execução da
Política Nacional de Segurança Pública;
- estimular a modernização institucional para o desenvolvimento e a
promoção intersetorial das políticas de segurança pública;
- desenvolver estudos e ações visando ao aumento da eficiência na
execução da Política Nacional de Segurança Pública;
- propor diretrizes para as ações de Política Nacional de Segurança
Pública e acompanhar a destinação e aplicação dos recursos a ela
vinculados;
- articular e apoiar, sistematicamente, os Conselhos de Segurança
Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com vistas
à formulação de diretrizes básicas comuns, e à potencialização do
exercício das suas atribuições legais e regulamentares;
- estudar, analisar e sugerir alterações na legislação pertinente;
- promover a integração entre órgãos de segurança pública federais,
estaduais, do Distrito Federal e municipais; propor a convocação e
auxiliar na coordenação das Conferências Nacionais de Segurança
Pública, e outros processos de participação social, e acompanhar o
cumprimento das suas deliberações.
O CONASP tem apresentado uma atuação muito tímida. Para se ter
49
uma ideia, somente após cinco anos de criado, é que foi elaborado o seu
Regimento Interno.
O novo estilo de conduzir a segurança pública pretende evitar que as
ações sejam pautadas apenas por tragédias, sem planejamento nem tempo para
pensar medidas estratégicas. O objetivo do SUSP é prevenir, criar meios para
que seja possível analisar a realidade de cada episódio, planejar estratégias,
identificar quais os métodos e os mecanismos que serão usados. O Governo de
cada Estado não é obrigado a participar, porém, quando aceita, o que ocorre
com praticamente todos, o Governador assina um protocolo de intenções com o
Ministério da Justiça; dai, então, é criado no Estado um Comitê de Gestão
Integrada, do qual fazem parte o Secretário Estadual de Segurança Pública,
como Coordenador, e mais os representantes da Polícia Federal, da Polícia
Rodoviária Federal, da Polícia Militar, da Polícia Civil e das Prefeituras
Municipais.
Entre o período de 2000 a 2003, os índices de criminalidade dispararam,
principalmente, no eixo Rio x São Paulo, notadamente por causa do narcotráfico,
que causava, na época, uma série de homicídios. Diante dessa situação, o
Governo Federal lançou o Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP), que foi
idealizado com base em alguns princípios gerais que nortearam o
estabelecimento de oito objetivos principais:
promover a expansão do respeito às leis e aos direitos humanos;
contribuir para a democratização do Sistema de Justiça Criminal;
aplicar com rigor e equilíbrio as leis no sistema penitenciário,
respeitando o direito dos apenados e eliminando suas relações
com o crime organizado;
reduzir a criminalidade e a insegurança pública;
controlar o crime organizado e eliminar o poder armado de
criminosos que impõem sua tirania territorial às comunidades
vulneráveis, e a expandem sobre crescentes extensões de áreas
públicas;
bloquear a dinâmica do recrutamento de crianças e adolescentes
pelo tráfico;
ampliar a eficiência policial e reduzir a corrupção e a violência; e
50
valorizar as polícias, reformando-as, promovendo a requalificação
dos policiais, levando-os a recuperar a confiança popular e
reduzindo o risco de vida a que estão submetidos.
O Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) representa um marco
histórico, pois, estabelece a política de segurança para todo o Brasil, sem
interferir na autonomia dos Estados. O Governo Federal assume a
responsabilidade de forma geral, além da que lhe cabe estabelecida pela
Constituição Federal. Na verdade, havia a necessidade de um trabalho
integrado,
Das 27 unidades da federação e mais a União, apenas 6 (seis) investem
em segurança pública mais que 10% do total das despesas (AL, AP, MG, PB,
RO e SC). Alguns chegam a investir menos que 7% (CE, DF, ES, PI, PR e RR).
A União, embora tenha aumentado bastante seus investimentos em segurança
pública, fica com a nota negativa, pois, se mantém abaixo de 1% do total de
suas despesas. “Se a União acrescentasse mais 1.4% em seus investimentos
com segurança pública e cada Estado mais 5%, sem envolver os salários,
apenas em projetos de melhoria do Sistema, com certeza, o brasileiro estaria
muito mais tranquilo, embora não seja a solução definitiva e sim, uma parte da
solução geral “ (WAISELFISZ, 2012).
51
4 PROPOSTAS LEGISLATIVAS
Já existem no Congresso Nacional propostas de intervenção no sistema
de segurança pública brasileiro com diversas ramificações. Vamos, aqui, abordar
algumas delas, aquelas julgadas por este autor como mais pertinentes. A PEC
102/2011, de autoria do senador Blairo Maggi, tem o seu foco principal no
estabelecimento da remuneração através de subsídio para os órgãos de
segurança pública do Brasil (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia
Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros
Militares), mas prevê também a faculdade da União e dos Estados para adoção
de polícia única, cujas atribuições congregam as funções de polícia judiciária,
apuração de infrações, polícia ostensiva, administrativa e preservação da ordem
pública. Enfim, uma polícia de ciclo completo. Como fórmula de transição entre
os dois modelos, o projeto de PEC prevê a transposição dos oficiais oriundos da
polícia militar e os delegados de polícia dos Estados e do Distrito Federal para o
cargo de delegado de polícia. Nesse modelo, a polícia estadual única passaria a
se submeter a um modelo civil, além de remeter a lei federal, de iniciativa do
Presidente da República, a disposição sobre regras gerais, em especial sobre
ingresso, estrutura organizacional básica, direito de greve e outras situações
especiais, consideradas as peculiaridades de suas atividades, assegurada a
independência no exercício da atividade pericial e na investigação criminal, que
deverão ser uniformemente observadas pelas leis dos respectivos entes
federativos.
Obviamente que, diante do quanto foi visto neste trabalho até este
ponto, não vemos como essencial para a modernização do modelo policial
brasileiro a unificação de suas polícias estaduais sob regras de cunho civil, mas
o essencial da proposta apresentada em 2011 pelo Senador Blairo Maggi tem
como característica mais importante o fato de reconhecer a necessidade da
implantação do ciclo completo de polícia para ser obtida uma maior eficiência na
ação policial.
Outra Proposta de Emenda Constitucional também pretende tratar no
Congresso Nacional o mesmo tema. Trata-se da PEC 430/2009, de autoria do
52
Deputado Celso Russomano, ela busca o nascimento de uma nova polícia
organizada em uma única força, com todos os segmentos e estrutura
necessários ao acertado enfrentamento do crime. Não se trata de unificação das
polícias, mas do nascimento de uma nova polícia, desmilitarizada e cujo
comando seria único em cada ente federativo, subordinado diretamente ao seu
governador, que nomeará o seu dirigente, dentre seus próprios membros, para
mandato de dois anos, após a aprovação pela respectiva Câmara ou Assembleia
Legislativa. O relator da PEC 430 é o deputado gaúcho Mendes Ribeiro Filho,
que já deu voto favorável ao projeto e destaca que essa nova polícia "tem várias
funções, mas ela é única. É a integração não no discurso, mas na prática".
Existe, ainda, a PEC 181/2003, de autoria de Josias Quintal. A Emenda
em questão procura estabelecer, no nível estadual, o funcionamento das polícias
civis e militares contemplando a possibilidade de atuação de ambas em todas as
funções policiais (polícia administrativa e polícia judiciária). Propõe, também, um
tempo máximo de seis anos para a definição de suas atuações, que poderá ser
por tipo de delito, por tipo de pena, por circunscrição, atuando em conjunto no
mesmo espaço físico etc. Com esta alteração constitucional pretende-se
consagrar as diversas tentativas de dotar o país de uma polícia que respeite a
multiplicidade cultural, social e econômica existente no território nacional,
permitindo que os reais administradores da segurança – a União, os Estados e o
Distrito Federal – tenham flexibilidade para adotar o modelo que atenda às
respectivas peculiaridades locais.
Diversas iniciativas de alteração da Constituição Federal e da legislação
infraconstitucional tramitam em ambas as Casas Legislativas faz muitos anos.
Mas o que se observa, quase sempre, é uma elevada dose de corporativismo e
de ressentimentos. Há, sim, conflitos corporativistas e até irracionais, todos, na
verdade, buscando consolidar poderes voltados para a própria instituição e não
para o interesse público. Daí é que se observa o surgimento de preconceitos
vários e de sofismas maliciosamente elaborados pelos lados conflitantes, cada
qual tentando desmerecer a mais e mais seu “concorrente”. Isto é simplesmente
absurdo! Os discursos são vários e atingem tal grau de bizantinice que chega a
assustar. E se vão proliferando sugestões bizarras, desviando-se, assim, o foco
do assunto, que se poderia aqui resumir num consagrado aforismo da Teoria
53
Geral da Administração: “A forma deve seguir a função”. Em outras palavras, a
estrutura deve existir para atender aos objetivos da organização, e estes
somente podem existir se voltados para os interesses maiores da sociedade.
Cabe aqui assinalar que estas não são as primeiras propostas a tramitar
no Congresso Nacional com a finalidade de alterar, de alguma forma, o modelo
de segurança pública brasileiro. Normalmente, após algum tipo de crise nessa
área, sempre aparece um político para hastear a bandeira da segurança pública
com uma proposta “salvadora da pátria”. No entanto, o caráter conservador do
nosso Congresso Nacional tem feito com que o destino dessas propostas seja o
arquivamento. Este será, muito provavelmente, o destino das acima citadas
propostas.
A discussão sobre segurança pública está posta para a sociedade
brasileira. Além do Congresso Nacional, temos discussões a esse respeito
também no Poder Judiciário, a exemplo da definição sobre a possibilidade de o
Ministério Público também fazer investigações, que está sendo avaliada pelo
Supremo Tribunal Federal.
54
5 O EQUÍVOCO DA UNIFICAÇÃO
Alguns dos críticos do modelo levantam a bandeira da unificação das
polícias. Uma sugestão plena de boas intenções, mas completamente
equivocada. Múltiplas estruturas de policiamento conformam uma das
características mais importantes dos modelos contemporâneos de segurança
pública na grande maioria dos países democráticos. Inglaterra e País de Gales
possuem 43 forças policiais autônomas; a Noruega possui 54 polícias distritais; a
Escócia, oito polícias regionais; os Estados Unidos possuem pelo menos 17 mil
polícias autônomas; a Bélgica, cerca de 2.000; o Canadá tem 450 polícias
municipais, além de várias forças provinciais e da Royal Canadian Mounted
Police. Poucas nações possuem polícia única (Sri Lanka, Cingapura, Polônia,
Irlanda e Israel). Polícias menores são mais facilmente administradas e
avaliadas. São também mais ágeis e tendem à especialização. Instituições
policiais enormes, pelo contrário, são de difícil manejo e supervisão. Também
por isso, eventual unificação das polícias no Brasil tenderia a somar os defeitos
das instituições que temos, subtraindo suas virtudes. Por fim, a unificação
agregaria risco considerável à democracia, incluindo a possibilidade de
“emparedamento” do Estado por demandas corporativas.
O caminho da reforma, pelo contrário, deve estimular o surgimento de
novas instituições policiais, além de integral autonomia aos Bombeiros e às
Perícias, tendência que – apesar dos limites constitucionais – já se impõe no
Brasil, que formou uma Guarda Nacional (Força Nacional) e cujos municípios
têm constituído Agências de Fiscalização de Trânsito e Guardas Municipais
(que, embora sem este nome, polícias são). O fundamental é que todas elas
tenham o ciclo completo de policiamento (o que no Brasil só a Polícia Federal
possui). Esta é a base para que possamos ter polícias eficazes e para que as
noções de segurança sejam fundadas em evidências científicas e não na cultura
institucional do atraso e do preconceito. Este é também o caminho para que
tenhamos polícias comunitárias acostumadas ao controle social e aos processos
de prestação de contas e responsabilização pública (accountability).
55
6 CONCLUSÃO
O que há de mais notável no modelo de polícia construído no Brasil
deriva da opção pela repartição do ciclo de policiamento. A instituição policial
moderna em todo o mundo desempenha suas funções a partir do que se
denomina “Ciclo Completo de Policia”; em outras palavras: as polícias modernas
são instituições profissionais cujo mandato envolve as tarefas de 1) manutenção
da paz pública, 2) garantia dos direitos elementares da cidadania, 3) prevenção
do crime e 4) apuração das responsabilidades penais.
Mas, no Brasil, ficou definido que uma das polícias – a Militar – seria
encarregada da “prevenção”, pela presença ostensiva do patrulhamento fardado
e outra – a Civil – seria encarregada da investigação criminal. Assim, a
especialização entre patrulheiros e investigadores, que nos outros países é uma
divisão interna das corporações policiais, foi aqui dividida entre duas instituições
com culturas e estruturas completamente distintas, pelos motivos de cunho
histórico já vistos anteriormente neste trabalho. O resultado é que nunca tivemos
duas polícias nos Estados, mas duas “metades de polícia”, cada uma
responsável por metade do ciclo de policiamento.
A bipartição do ciclo impede que os policiais encarregados da
investigação tenham acesso às informações coletadas pelos patrulheiros. Sem
profissionais no policiamento ostensivo, as Polícias Civis não podem contar com
um competente sistema de coleta de informações. Não por outra razão,
recorrem com tanta frequência aos “informantes” – quase sempre pessoas que
mantêm ligações com o mundo do crime, condição que empresta à investigação
limitações estruturais e, com frequência, dilemas éticos de difícil solução. As
Polícias Militares, por seu turno, impedidas de apurar responsabilidades
criminais, não conseguem atuar efetivamente na prevenção, vez que a
ostensividade – ao contrário do que imagina o senso comum – não previne a
ocorrência do crime, mas o desloca (potenciais infratores não costumam praticar
delitos na presença de policiais; mas não mudam de ideia, mudam de local).
Patrulhamento e investigação são, na verdade, faces de um mesmo
trabalho que deve integrar as fases do planejamento da ação policial, desde o
diagnóstico das tendências criminais até a formulação de planos de ação,
56
monitoramento e avaliação de resultados. No Brasil, isso se tornou inviável. Mas,
como laranjas cortadas ao meio não permanecem em pé, as polícias intuem que
precisam do ciclo completo (da outra metade). Por isso, historicamente, ambas
procuram incorporar as “prerrogativas de função” que lhes faltam, o que tem
estimulado a conhecida e disfuncional hostilidade entre elas, traduzida pela
realização de ações investigativas por parte das Polícias Militares, e de ações de
policiamento ostensivo por parte das Polícias Civis, gerando uma ausência de
colaboração e, não raro, iniciativas de boicote, ou até mesmo, confrontos diretos
entre elas.
Para que a existência de mais de uma polícia com ciclo completo não
seja redundante e não implique novas disputas, deve-se optar por um dos
seguintes caminhos: ou se estabelece uma base distrital para cada polícia
(modelo britânico e francês) ou definimos responsabilidades distintas para as
polícias de acordo com tipos criminais (o que caracteriza, em grande parte, a
experiência americana). Tendo presente a história centenária das polícias
militares e civis no Brasil, seria de todo desaconselhável que elas fossem
reorganizadas para atuar a partir de bases distritais exclusivas. O mais
adequado seria a divisão de vocações por tipos penais. Assim, por exemplo, as
Polícias Civis poderiam tratar de crimes contra a vida (homicídios, sequestros,
crimes sexuais, tráfico de drogas), enquanto as Polícias Militares poderiam
cuidar dos delitos patrimoniais (furtos e roubos). Em um sistema do tipo, as
Guardas Municipais poderiam responder aos conflitos de “baixa densidade”
como arruaça, vandalismo, disputas entre vizinhos, importunação ao sossego,
violência doméstica etc. Uma divisão do tipo tornaria possível que tivéssemos
um sistema de segurança pública no Brasil, encerrando a pré-história das
polícias brasileiras.
Reformas desta natureza exigem, por óbvio, um amplo esforço político,
vez que nosso modelo de polícia foi, diferentemente do resto do mundo, inserido
na Constituição Federal, especificamente em seu art. 144. Tendo em conta o
destacado conservadorismo do Congresso Nacional para reformar o que quer
que seja e o notório desinteresse do governo federal sobre este tema, deve-se
reconhecer que as perspectivas não são alentadoras. Os governadores
poderiam constituir esta agenda, pois é nos Estados que a crise se instala e –
57
observados princípios gerais – se deveria permitir margem de autonomia aos
entes da federação para que pudessem reformar e/ou instituir suas próprias
polícias.
Quanto à discussão sobre a natureza do seu estatuto (se militar ou civil),
só se justifica para atender a necessidades ideológicas que não consideram os
aspectos técnico e funcional. O estatuto militar ou civil não deve ser o centro da
discussão. Como vimos, um grande número de países dos mais diversos níveis
econômicos adotam o modelo militar, sem prejuízo para a qualidade dos
serviços prestados.
Seja como for, nunca a crise do modelo de polícia no Brasil foi tão
evidente, o que não nos garante qualquer solução. Afinal, convivemos com uma
realidade política na qual tem sido preferível não pensar, não discutir e não
fazer.
58
REFERÊNCIAS
BRASIL, Constituição da Republica Federativa do, Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1988. _______, Departamento Penitenciário Nacional, Sistema Integrado de Informações Penitenciárias (INFOPEN): Ministério da Justiça, 2010. _______, Lei nº 7.210; de 11 de julho de 1984. Lei de Execução Penal. 2. Ed. Brasília, DF: Edição Câmara, 2010. _______, Ministério da Justiça. Anuário do Fórum Brasileiro de Segurança Pública 2010: Pineiros São Paulo-SP, 2010. _______, Ministério da Justiça. Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, Brasília, DF, 2010.
CUNHA, Altair de Freitas. Sistema Policial Espanhol. Unidade Revista de
Assuntos Técnicos de Polícia Militar. Ano XVIII. Nº 43. Porto Alegre: Gráfica Santa Rita, 2000. DANTAS, George Felipe de Lima. As Polícias Norte Americanas. 2005.
Disponível em <http://www.observatoriodaimprensa.com.br/authors/all_author/2890/news>. Acesso em 22 ago. 2012. ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (Brasil). Manual Básico: elementos fundamentais. Rio de Janeiro, 2008. V. 1. FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Mini Aurélio: dicionário de língua portuguesa. 8ª Ed. Curitiba: Curitiba, 2010. GERMANO, José Otávio. Na Linha de Frente: reflexões sobre a segurança pública. Porto Alegre: AGE, 2006;
LAZZARINE, Álvaro. Temas de Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003. MISSE, Michel (org.) O Inquérito Policial no Brasil - Uma Pesquisa Empírica. Rio de Janeiro: Booklink/FENAPEF/NECVU, 2010 ROLIM, Marcos. A Síndrome da Rainha Vermelha: policiamento e segurança pública no século XXI, 2ª ed. Rio de Janeiro: Zahar, 2009. VICTORIA, Amália de Barros G. de Sulocki. Segurança Pública e Democracia: aspectos constitucionais das políticas públicas de segurança. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007;
59
WAISELFISZ, Júlio Jacobo. Mapa da violência 2012: os novos padrões da
violência homicida no Brasil. Brasília, DF: Instituto Sangari/Ministério da Justiça, 2012.
60
ANEXO A – POLÍCIAS NO MODELO GENDARMERIE
País Designação em português Designação local
Argélia Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Argentina Gendarmaria Nacional Argentina
Gendarmería Nacional Argentina
Bangladesh Guarda do Bangladesh Bangladesh Ansar / Ansar Bahini
Barbados Força-Tarefa Nacional National Task Force
Bielorrússia Unidade de Polícia para Fins Especiais
Otryad Militsii Osobogo Naznacheniya]
Benim Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Bolívia Polícia Nacional da Bolívia Policía Nacional de Bolivia
Brasil Polícias Militares Polícias Militares
Bulgária Gendarmaria Zhandarmeriya
Burkina Faso Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Burundi Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Butão Polícia Real do Butão Royal Bhutan Police
Camarões Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Camboja Gendarmaria Real do Cambodja
Gendarmerie Royale du Cambodje
República Centro-Africana
Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Chade Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Chile Carabineiros do Chile Carabineros de Chile
China Polícia Armada do Povo [Zhōngguó Rénmín Wǔzhuāng Jǐngchá Bùduì]
Colômbia Polícia Nacional da Colômbia Policía Nacional de Colombia
Comores Gendarmaria Federal Gendarmerie Fédéral
Costa do Marfim Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Costa Rica Força Pública Fuerza Pública
República Democrática do Congo
Gendarmaria Nacional Popular
Gendarmerie Nationale Populaire
61
Djibouti Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Egito Forças da Segurança Central Quwwāt al-Amn al-Markazī
Espanha Guarda Civil Guardia Civil
Equador Polícia Nacional do Equador Policía Nacional del Ecuador
França Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Gabão Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Guiné Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Haiti Polícia Nacional do Haiti Police Nationale d'Haiti
Hungria Serviço de Segurança e de Aplicação da Lei
Rendészeti Biztonsági Szolgálat
Índia Força de Polícia da Reserva Central
Central Reserve Police Force
Iraque Polícia Federal Federal Police
Israel Polícia de Fronteira Mishmar HaGvul]
Itália Arma dos Carabineiros Arma dei Carabinieri
Líbano Gendarmaria Amen el Dakhli
Madagáscar Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Mali Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Mauritânia Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
México Polícia Federal Policía Federal
Moldávia Tropas de Carabineiros Trupele de Carabinieri
Mónaco Companhia de Carabineiros do Príncipe
Compagnie des Carabiniers du Prince
Marrocos Gendarmaria Real Gendarmerie Royale
Níger Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Países Baixos Marechalato Real Koninklijke Marechaussee
Paquistão Rangers do Paquistão Pakistan Rangers
Paquistão Corpo de Fronteira Frontier Corps
Peru Polícia Nacional do Peru Policía Nacional del Perú
Polónia Gendarmaria Militar Żandarmeria Wojskowa
Portugal Guarda Nacional Republicana Guarda Nacional Republicana
62
Roménia Gendarmaria Romena Jandarmeria Română
Rússia Tropas Internas Vnutrenniye Voiska
Ruanda Gendarmaria Gendarmerie
São Marino Corpo da Gendarmaria da República de São Marino
Corpo della Gendarmeria della Repubblica di San Marino
São Marino Guarda de Rocha Guardia di Rocca
Senegal Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Sérvia Gendarmaria Žandarmerija
Suíça Gendarmarias Gendarmeries
Togo Gendarmaria Nacional Gendarmerie Nationale
Tunísia Guarda Nacional Garde Nationale
Turquia Comando-Geral de Gendarmaria
Jandarma Genel Komutanlığı
Ucrânia Tropas Internas Vnutrisni Viys'ka Ukrayiny
Uganda Força de Polícia do Uganda Uganda Police Force
Vaticano Corpo da Gendarmaria do Estado da Cidade do Vaticano
Corpo della Gendarmeria dello Stato della Città del Vaticano
Venezuela Guarda Nacional da Venezuela
Guardia Nacional de Venezuela
Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Gendarmaria acessado em 14 de julho de 2012.
