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APC 2001.01.1.039489-9
Órgão : Quinta Turma CívelClasse : APC/RMO – Apelação Cível e Remessa OficialNº. Processo : 2001.01.1.039489-9Apelante : DISTRITO FEDERALApelada : RITA MARIA DOS SANTOS CESTARIRelator Des. : ROBERVAL CASEMIRO BELINATIRevisora Desa. : HAYDEVALDA SAMPAIO
EMENTA
PROFESSORA APOSENTADA. RECEBIMENTO DE QUANTIAA MAIOR NOS PROVENTOS. PAGAMENTO INDEVIDO.DESCONTO DO VALOR PRINCIPAL NO CONTRACHEQUESEM INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.ILEGALIDADE. COBRANÇA TARDIA DE CORREÇÃOMONETÁRIA POR ORDEM DO TRIBUNAL DE CONTAS DODISTRITO FEDERAL. POSSIBILIDADE. MAS DIREITO JÁFULMINADO PELA PRESCRIÇÃO. PRAZO DE CINCO ANOS ACONTAR DA DATA DO ATO DE RECEBIMENTO. BOA-FÉ DOSERVIDOR. DISPENSA DE DEVOLVER O VALOR RECEBIDOA MAIOR POR ERRO DA ADMINISTRAÇÃO.INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 54 DA LEI FEDERAL Nº9.784/99 NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS.APLICAÇÃO RESTRITA AO ÓRGÃO PÚBLICODESTINATÁRIO.1. O PODER DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANULAR SEUSPRÓPRIOS ATOS NÃO É ABSOLUTO, PORQUANTO HÁ DEOBSERVAR AS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DA AMPLADEFESA E DO CONTRADITÓRIO. SENDO ASSIM, NÃO PODEA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DESCONTAR NOCONTRACHEQUE DA PROFESSORA APOSENTADA QUANTIAQUE ESTA RECEBEU A MAIOR EM SEUS PROVENTOS, PORERRO DA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO, SEM LHEOPORTUNIZAR O DIREITO DE AMPLA DEFESA. PARAPODER COBRAR IMPORTÂNCIA INDEVIDAMENTE RECEBIDAPELO SERVIDOR É PRECISO, POIS, QUE A ADMINISTRAÇÃOINSTAURE O DEVIDO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO,AINDA QUE TENHA RECEBIDO ORDEM DO TRIBUNAL DECONTAS PARA PROVIDENCIAR A COBRANÇA. O FATO DE OATO DE APOSENTADORIA SER UM ATO COMPLEXO, QUEDEPENDE DA APROVAÇÃO DE DOIS ÓRGÃOS PÚBLICOS, EQUE SÓ SE APERFEIÇOA COM O DEFERIMENTO DOREGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS, NÃO IMPLICA EMAUTORIZAR O ÓRGÃO ADMINISTRATIVO CONCEDENTE AREVISAR O CÁLCULO DOS PROVENTOS, SEM OUVIRPREVIAMENTE O APOSENTADO.2. O TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL TEMASSENTADO O ENTENDIMENTO DE QUE O SERVIDOR
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APOSENTADO QUE AGIU DE BOA-FÉ AO RECEBERQUANTIA A MAIOR EM SEUS PROVENTOS, DEVIDO A ERROCOMETIDO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, NÃO ESTÁOBRIGADO A RESTITUIR AO ERÁRIO A IMPORTÂNCIAINDEVIDAMENTE RECEBIDA, QUE TENHA CARÁTERALIMENTAR, SOBRETUDO A RESPECTIVA CORREÇÃOMONETÁRIA.3. TENDO A PROFESSORA RECEBIDO A QUANTIA A MAIOREM SUA APOSENTADORIA, NO VALOR DE R$ 0,90(NOVENTA CENTAVOS DE REAL), EM DEZEMBRO DE 1990,NÃO PODERIA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TERDESCONTADO DE SEU CONTRACHEQUE A REFERIDAIMPORTÂNCIA, EM 1996, AINDA QUE POR ORDEM DOTRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL, PORQUETAL DIREITO JÁ ESTAVA FULMINADO PELA PRESCRIÇÃOQÜINQÜENAL, APLICÁVEL À ESPÉCIE. ACOLHIA-SE NAOCASIÃO O ENTENDIMENTO DE HELY LOPES MEIRELLES EDA JURISPRUDÊNCIA DE QUE, HAVENDO LACUNA NALEGISLAÇÃO, ADOTAVA-SE O PRAZO DE CINCO ANOSPARA REGULAR A PRESCRIÇÃO PARA A ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA ANULAR OU REVISAR OS SEUS ATOS. SEGUIA-SEO MESMO PRAZO ESTABELECIDO PELO DECRETO Nº20.910/32. COM A ENTRADA EM VIGOR DA LEI FEDERAL Nº9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999, RECEPCIONADA NODISTRITO FEDERAL PELA LEI DISTRITAL Nº 2.834, DE 7 DEDEZEMBRO DE 2001, O PRAZO FOI MANTIDO EM CINCOANOS, DE ACORDO COM O ART. 54 QUE DIZ: “O DIREITO DAADMINISTRAÇÃO DE ANULAR OS ATOS ADMINISTRATIVOSDE QUE DECORRAM EFEITOS FAVORÁVEIS PARA OSDESTINATÁRIOS DECAI EM CINCO ANOS, CONTADOS DADATA EM QUE FORAM PRATICADOS, SALVO COMPROVADAMÁ-FÉ.” AINDA QUE NÃO HOUVESSE, NA OCASIÃO, OALUDIDO ENTENDIMENTO, DE QUE O PRAZO DEPRESCRIÇÃO SERIA DE CINCO ANOS, HOJE, AMENCIONADA LEI FEDERAL 9.784/99, EM SEU ARTIGO 54,NÃO DEIXA QUALQUER DÚVIDA A RESPEITO DESSEPRAZO. PODERIA, ASSIM, RETROAGIR PARA REGULARAQUELE PRAZO, VISTO QUE A NOVA LEI, DE CONTEÚDOADMINISTRATIVO, TEM EFEITOS PRETÉRITOS, PARARESOLVER SITUAÇÕES AINDA QUE OCORRIDAS ANTES DESUA VIGÊNCIA, RESPEITADOS O ATO JURÍDICO PERFEITO,O DIREITO ADQUIRIDO E A COISA JULGADA (LICC, ART. 6º).
ACÓRDÃO
Acordam os Desembargadores da QuintaTurma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos
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Territórios, ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - Relator, HAYDEVALDASAMPAIO – Revisora e DÁCIO VIEIRA - Vogal, sob a presidência doDesembargador DÁCIO VIEIRA, em CONHECER. NEGAR PROVIMENTOAOS RECURSOS VOLUNTÁRIO E OFICIAL. UNÂNIME, de acordo com aata do julgamento e notas taquigráficas.
Brasília-DF, 1º de dezembro de 2003.
Desembargador DÁCIO VIEIRAPresidente
Desembargador ROBERVAL CASEMIRO BELINATI Relator
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RELATÓRIO
Trata-se de remessa de ofício e de apelação
interposta pelo Distrito Federal, às fls. 156/163, em face da r. sentença, de fls.
151/153, em que o eminente Juiz a quo declarou extinto, por decadência, o direito
do Distrito Federal cobrar da autora, Rita Maria dos Santos Cestari, a quantia de
R$ 11.740,56 (onze mil, setecentos e quarenta reais e cinqüenta e seis centavos),
a título de juros e correção monetária, nos termos do Processo nº 2067/91-TCDF.
Em conseqüência, tornou definitiva a tutela antecipada às fls. 126/127 e
determinou ao réu o reembolso à autora das custas processuais adiantadas e o
pagamento de honorários advocatícios, fixados em R$ 500,00 (quinhentos reais).
Alega o Distrito Federal que o eminente Magistrado
sentenciante equivocou-se ao decretar a decadência do direito da Administração
rever o ato administrativo, em face da regra legal inserta no artigo 54 da Lei
Federal nº 9.784/99. Argumenta que o prazo prescricional para que a Fazenda
Pública possa rever seus atos, quando imbuídos de vícios ou ilegalidade, é de 20
(vinte) anos, haja vista que, na hipótese, aplica-se a mesma regra legal atinente
às ações pessoais, na conformidade da legislação civil.
Acentua que o Decreto nº 20.910/32, que estabelece o
prazo de cinco anos, tem eficácia somente no que se refere à prescrição de
“ações contra a Fazenda Pública”. Não se trata, à evidência, de dispositivo legal
de via de mão dupla. Mesmo que se admitisse ocorresse a prescrição qüinqüenal
em desfavor da Fazenda Pública, ainda assim, no caso, esta não ocorreu.
Salienta que os valores recebidos a maior pela autora
datam de 1991, mas, devido à instauração de processo administrativo de revisão
de aposentadoria visando a exclusão das vantagens do artigo 184 da Lei nº
1.711/52 e a inclusão das vantagens da Lei nº 6.732/79, esse prazo prescricional
ficou suspenso desde então, voltando a fluir somente com o seu término, qual
seja, a data da decisão emanada do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Assevera que o referido processo administrativo iniciou-
se na data de 11 de novembro de 1991 e que com a instauração do mesmo para
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revisão da aposentadoria da autora, ficaram suspensos quaisquer prazos
prescricionais, voltando a correr após o término do processo administrativo,
ocorrido em 25/01/2001 (fl. 108). Como a dívida foi recebida a maior pela autora
em 1991 e o prazo prescricional foi suspenso neste mesmo ano, voltando a correr
somente em 15 de janeiro de 2001, não há de se falar em prescrição. Tampouco
é o caso de decadência do direito da administração, nos termos do artigo 54 da
Lei nº 9.784/99, aplicável ao Distrito Federal por força da Lei Distrital nº 2.834, de
7 de dezembro de 2001. Referida lei regula o processo administrativo no âmbito
da Administração, estabelecendo normas básicas, conforme indica no seu artigo
1º. Trata, evidentemente, de processos administrativos afetos ao controle interno
dos órgãos da Administração Pública. No caso, porém, a realidade é outra. O ato
administrativo que determinou à autora a devolução de valores corrigidos ao
erário foi emanado da Corte de Contas, no legítimo e constitucional exercício do
controle externo dos atos da Administração Pública.
Enfatiza que não estão as decisões do TCDF regidas
pela legislação invocada, porquanto inseridas no contexto de controle externo.
Inaplicável, portanto, o artigo 54 da Lei nº 9.784/99 ao caso em tela. Advirta-se,
ainda, que referida lei somente veio ao mundo jurídico, no que tange ao Distrito
Federal, em 10/12/2001, quando publicada a Lei Distrital nº 2.834/2001. Ainda
que se pudesse admitir tivesse aplicação quanto ao exercício do controle externo
por parte da Corte de Contas, ainda assim haveria outro impeditivo à sua
aplicação ao caso em apreço: sua vigência somente a partir de 10/12/2001.
Quanto ao mérito, alega o Distrito Federal que,
reformado o entendimento monocrático que reconhecera indevidamente a
decadência do direito da Administração Pública, pode o feito, diante da nova
ordem processual vigorante, ter seu mérito analisado por essa Colenda Corte,
sem ocorrência de supressão de instância.
Aduz que os documentos acostados à exordial não
deixam dúvida quanto à existência da dívida da autora junto ao erário, devido à
revisão de sua aposentadoria efetivada, a fim de excluir as vantagens do artigo
184 da Lei nº 1.711/52 e incluir as vantagens da Lei nº 6.732/79.
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Explica que a dívida compõe-se de um valor principal
(que já foi descontado) e de um valor residual, consistente de juros e correção
monetária sobre o valor principal, o qual deve ser devolvido ao erário, sob pena de
enriquecimento ilícito da servidora, valor este que atingiu o valor de R$ 4.984,98
(quatro mil, novecentos e oitenta e quatro reais e noventa e oito centavos), na
data de 20/12/96, conforme documento de fl. 96. Com isso, é necessário o
ressarcimento do erário para a não ocorrência de enriquecimento ilícito por parte
do servidor. Esse ressarcimento deve ser integral e sobre ele devem incidir juros e
correção monetária, como rege a Lei nº 8.112/90, em seu artigo 46: “As
reposições e indenizações ao erário serão descontadas em parcelas mensais não
excedentes à décima parte da remuneração ou provento, em valores atualizados.”
Evidente, assim, a necessidade de ressarcimento ao erário do que o servidor
recebeu da Administração a maior. Mesmo na hipótese de recebimento indevido,
de boa-fé, o Egrégio TJDFT já pacificou o entendimento de que a devolução se
impõe (Acórdão nº 139586, publicado no DJ de 27/06/2001).
Requer o Distrito Federal a reforma da r. sentença, a
fim de afastar a decadência e, no mérito, julgar improcedente o pedido inicial,
invertendo-se o ônus da sucumbência.
A apelada apresentou contra-razões às fls. 177/179,
pugnando pela manutenção da r. sentença.
É o relatório.
VOTOS
O Senhor Desembargador ROBERVAL CASEMIRO BELINATI – Relator
Conheço da remessa de ofício e do recurso
voluntário, eis que presentes os pressupostos de admissibilidade.
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Em face da complexidade da matéria em apreço,
examino a questão nos seguintes tópicos:
1º) Os fatos;
1º.1) Tutela antecipada;
1º.2) A defesa do Distrito Federal;
2º) A sentença recorrida;
3º) A apelação do Distrito Federal;
4º) A legalidade do ato do Tribunal de Contas do
Distrito Federal ao ordenar a cobrança de correção
monetária dos valores recebidos a maior pela
autora;
5º) O prazo para o Tribunal de Contas registrar o
ato de aposentadoria;
5º.1) Limite temporal sobre atos ilegais;
5º.2) Prescrição ou decadência no âmbito da
administração pública;
5º.3) A aplicação da Lei Federal nº 9.784/99
recepcionada no Distrito Federal pela Lei Distrital
nº 2.834 de 7/12/2001;
5º.4) Os Tribunais de Contas são alcançados pela
Lei nº 9.784/99 ?
5º.5) A imprescritibilidade da ação de
ressarcimento de dano da Fazenda Pública em
caso de ato ilícito;
6º) Dispensa de ressarcimento de valores havendo
boa-fé do servidor;
7º) Interrupção da prescrição;
8º) CONCLUSÃO
1º) OS FATOS
A autora foi aposentada em 01/12/1990, no cargo de
Professor Nível 3, Classe Única, Padrão 25F, do Quadro de Pessoal da Fundação
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Educacional do Distrito Federal, nos termos do artigo 40, inciso III, alínea “b” e §
4º, da Constituição Federal, com as vantagens previstas no artigo 184, item II, da
Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, acrescidos aos proventos os incentivos
funcionais de que trata o artigo 30 da Lei nº 6.366, de 15 de outubro de 1976, de
acordo com o parágrafo único do artigo 13 da Lei nº 66, de 18 de dezembro de
1989.
Em 11 de novembro de 1991, a autora requereu a
revisão de seu ato de aposentadoria, a fim de excluir as vantagens do artigo 184
da Lei nº 1.711/52 e incluir as vantagens da Lei nº 6.732/79 (fl. 33). O pedido
revisional foi aceito tendo sido publicada a sua aprovação, em 13/12/1991 (fl. 35).
O Tribunal de Contas do Distrito Federal, ao analisar o
pedido de registro da aposentadoria da autora, em 05/09/1991, determinou a
baixa dos autos à FEDF para que fosse apurado se a autora não estava
recebendo valor a maior em sua aposentadoria.
Em 19/09/1995, ao constatar que a autora tinha
recebido valor a maior em sua aposentadoria, o TCDF solicitou à FEDF que
tomasse providências para que, em 60 (sessenta dias), a autora devolvesse as
parcelas recebidas a maior (fls. 64/85).
Em 20/12/1996, a FEDF comunicou à autora que foi
providenciado na folha do mês de dezembro de 1996 o desconto do valor principal
de R$ 0,30 (trinta centavos). Na realidade o desconto foi de R$ 0,90 (noventa
centavos), mas na comunicação foi anotado por equívoco o valor de R$ 0,30
(trinta centavos) (fl. 96).
Em 22/02/2001, o TCDF recomendou à Secretaria de
Gestão Administrativa do DF que, no prazo de 60 (sessenta) dias, observado o
disposto no § 2º do art. 11 da Resolução/TCDF nº 101/98, promovesse o
ressarcimento aos cofres públicos da correção monetária relativa ao débito da
servidora correspondente às quantias recebidas à maior, nos termos do art. 46 da
Lei nº 8.112/90, quantia essa que, acrescida de juros, seria de R$ 11.740,56
(onze mil, setecentos e quarenta reais e cinqüenta e seis centavos), segundo os
cálculos apresentados unilateralmente pelo Distrito Federal.
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Em razão dessa determinação do TCDF, a autora
ajuizou, em 18/04/2001, a presente Ação Ordinária, alegando, em síntese:
Que a pretensão do Distrito Federal deve ser afastada
pelo incremento da prescrição em favor da autora, visto que da data do fato,
dezembro de 1990, quando recebeu o valor à maior em sua aposentadoria, já
transcorreram mais de cinco anos. Sustenta a alegação no artigo 54 da Lei
Federal nº 9.784/99, que diz:
“Art. 54. O direito da Administração de anular os atosadministrativos de que decorram efeitos favoráveispara os destinatários decai em cinco anos, contadosda data em que foram praticados, salvo comprovadamá-fé. § 1º. No caso de efeitos patrimoniais contínuos, oprazo de decadência contar-se-á da percepção doprimeiro pagamento.”
Que a suposta dívida jamais poderia ser cobrada mais
de dez anos depois, além do que recebeu a quantia a maior na mais absoluta
boa-fé, citando a autora jurisprudência que assenta que “a boa-fé no recebimento
de valores afasta a possibilidade de desconto automático na remuneração dos
servidores.” (EIAPC nº 37.243/98).
Que é um absurdo uma importância recebida a maior
de R$ 0,90 (noventa centavos) ser transformada em mais de onze mil reais.
Que o valor principal foi pago pela autora, sem
acréscimo de correção monetária, de acordo com parecer aprovado pela
procuradora-chefe da FEDF e pelo Diretor Executivo da Fundação, não cabendo a
cobrança de correção monetária em forma de desconto mensal em folha de
pagamento no valor de R$ 301,04 (trezentos e um reais e quatro centavos).
1º.1) TUTELA ANTECIPADA
O eminente Magistrado de primeiro grau concedeu
tutela antecipada à autora, determinando ao Distrito Federal que se abstivesse de
efetuar descontos nos proventos da autora, a título de ressarcimento de correção
monetária do valor que ela teria recebido a maior em sua aposentadoria, até a
decisão de mérito (fls. 126/127).
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1º.2) A DEFESA DO DISTRITO FEDERAL
Na peça de contestação, às fls. 132/138, alegou o
Distrito Federal, em resumo:
Que é devida a quantia referente à correção monetária
e juros do valor principal, porque a sua não devolução ao erário caracteriza
enriquecimento ilícito por parte da servidora, nos termos do art. 46 da Lei nº
8.112/90, que diz:
“Art. 46. As reposições e indenizações ao erário serãodescontadas em parcelas mensais não excedentes àdécima parte da remuneração ou provento, em valoresatualizados.”
Que o ressarcimento de tal importância deve ser feito
com base nos princípios constitucionais da moralidade e da legalidade, mesmo
estando o servidor de boa-fé.
Que o prazo prescricional para que a Fazenda Pública
possa rever seus atos, quando imbuídos de vícios ou ilegalidade é de 20 (vinte)
anos, eis que se aplica, na hipótese, a mesma regra legal atinente às ações
pessoais, na conformidade da legislação civil.
Que o Decreto 20.910/32 tem eficácia somente no que
se refere à prescrição de “ações contra a Fazenda Pública”, não se tratando, à
evidência, de dispositivo legal de via de mão dupla.
Que mesmo que se admitisse ocorresse a prescrição
qüinqüenal em desfavor da Fazenda Pública, ainda assim, no caso, esta não teria
ocorrido.
Que é certo que os valores recebidos a maior datam de
1991, mas, devido à instauração de processo administrativo de revisão de
aposentadoria visando a exclusão das vantagens do art. 184 da Lei nº 1.711/52 e
a inclusão das vantagens da Lei nº 6.732/79, esse prazo prescricional ficou
suspenso desde então, voltando a fluir somente com o seu término, qual seja, a
data da decisão emanada do Tribunal de Contas do Distrito Federal, em
25/01/2001, ordenando a cobrança de correção monetária.
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Que com a instauração do processo administrativo para
revisão da aposentadoria da autora, em 11/11/1991, ficaram suspensos quaisquer
prazos prescricionais, voltando a correr após o término do processo
administrativo, em 25/01/2001 (fl. 108). Por isso, não há que se falar em
prescrição.
2º) A SENTENÇA RECORRIDA
Ao proferir a sentença sobre a questão, o ilustre
Magistrado a quo assentou :
“A preliminar de prescrição deve ser acolhida.Com efeito, diz o art. 46 da Lei nº 8.112/90 que osvalores indevidamente recebidos dos cofres públicosdevem ser devolvidos acrescidos de juros legais ecorreção monetária. Contudo, a exigência doressarcimento (integral) não pode ficar em estadolatente, aguardando que a burocracia do serviçopúblico, na sua conveniência, movimente-se para suacobrança.A fim de que situações tais não perdurem pelaeternidade, a Lei nº 9.784/99 (art. 54) veio estabelecero prazo de cinco anos para revisão dos atosadministrativos prejudiciais à Administração. Ali ficoudisciplinado que o prazo decadencial conta-se doprimeiro pagamento, em caso de efeitos patrimoniaiscontínuos.No presente caso, a autora recebeu o primeiropagamento a maior em fevereiro de 1991 (fl. 103). Oressarcimento do valor principal ocorreu em dezembrode 1996, quando já decorrido o prazo decadencial.A legislação atual foi incorporada ao ordenamentojurídico após a ocorrência do pagamento. Contudo, amesma deve ser interpretada de forma mais benéfica àautora. Primeiramente, em observância ao art. 5º daLei de Introdução ao Código Civil, visto que apermanência de situações conflituosas, por longotempo, reflete na harmonia social. Em segundo lugar,não consta dos autos que a autora tenha selocupletado (em má-fé) do valor pago a maior. Por fim,deve ser destacado que houve o ressarcimento dovalor básico, tão logo provocada a autora. Por taisrazões, acolho a preliminar e declaro extinto (pordecadência) o direito do requerido de cobrar, daautora, a quantia de R$ 11.740,56, a título de juros ecorreção monetária, nos termos do Processo nº 2067-
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TCDF. Em conseqüência, torno definitiva a tutelaantecipada às fls. 126/127 destes autos.Extingo oprocesso, com apreciação do mérito, na forma do art.269, inc. IV do CPC. Imponho ao requerido opagamento, em favor da autora, das custas iniciais defls. 117 e honorários advocatícios da sucumbência,que estipulo em R$ 500,00 (quinhentos reais).Sentença sujeita ao reexame necessário. Registre-se eintimem-se.”
3º) A APELAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL
O Distrito Federal, às fls. 156/163, nas razões do
recurso de apelação que interpôs, ressaltou os mesmos argumentos da peça de
contestação (fls. 132/138), acrescentando que o art. 54 da Lei Federal nº
9.784/99, aplicável no Distrito Federal por força da Lei Distrital nº 2.834, de 7 de
dezembro de 2001, não se aplica no âmbito do Tribunal de Contas do Distrito
Federal quando este exerce o seu legítimo e constitucional exercício do controle
externo dos atos da Administração Pública.
Acentuou que a Lei nº 9.784/99 regula o processo
administrativo no âmbito da Administração, estabelecendo normas básicas,
conforme indica no seu artigo 1º. Trata, evidentemente, de processos
administrativos afetos ao controle interno dos órgãos da Administração Pública.
Frisou que ainda que a referida lei federal tivesse
aplicação quanto ao exercício do controle externo por parte da Corte de Contas,
ainda assim, haveria outro impeditivo à sua aplicação ao caso em apreço, isto é,
sua vigência somente a partir de 10/12/2001.
Ao requerer a reforma do r. julgado recorrido, pede o
Distrito Federal que seja afastada a decadência decretada e, no mérito, que sejam
julgados improcedentes os pedidos formulados pela autora, invertendo-se o ônus
da sucumbência, destacando, ao final, que o ato emanado do TCDF o foi em
cumprimento da mais estrita legalidade, fazendo com que um servidor que
recebeu a maior devolva o correspondente ao erário, com correção monetária.
4º) A LEGALIDADE DO ATO DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO DISTRITO FEDERAL AO ORDENAR A
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COBRANÇA DE CORREÇÃO MONETÁRIA DOS
VALORES RECEBIDOS A MAIOR PELA AUTORA
Não há dúvida de que o Tribunal de Contas do Distrito
Federal tem competência para ordenar a correção de atos administrativos eivados
de vícios. Sua competência constitucional está expressamente definida na Lei
Complementar nº 01, de 09/05/1994, e em seu Regimento Interno, aprovado pela
Resolução nº 38, de 30 de outubro de 1990. Vejamos:
“CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERALLEI COMPLEMENTAR Nº 01, DE 09 DE MAIO DE1994 - REDAÇÃO ATUALIZADADispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas doDistrito Federal e dá outras providências. O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL, façosaber que a CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITOFEDERAL decreta e eu sanciono a seguinte Lei:TÍTULO I NATUREZA, COMPETÊNCIA E JURISDIÇÃO Capítulo I Natureza e competênciaArt. 1º Ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, órgãode controle externo, nos termos da ConstituiçãoFederal, da Lei Orgânica do Distrito Federal e na formaestabelecida nesta Lei, compete:I - apreciar as contas anuais do Governador, fazersobre elas relatório analítico e emitir parecer prévio,nos termos do art. 37 desta Lei;II - julgar as contas:a) dos administradores e demais responsáveis pordinheiros, bens e valores da administração direta eindireta ou que estejam sob sua responsabilidade,incluídos os das fundações e sociedades instituídas oumantidas pelo Poder Público do Distrito Federal, bemcomo daqueles que derem causa a perda, extravio ououtra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário;b) dos dirigentes ou liquidantes de empresasincorporadas, extintas, liquidadas ou sob intervençãoou que, de qualquer modo, venham a integrar,provisória ou definitivamente, o patrimônio do DistritoFederal ou de outra entidade da administração indireta;c) daqueles que assumam obrigações de naturezapecuniária em nome do Distrito Federal ou de entidadeda administração indireta;
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d) dos dirigentes de entidades dotadas depersonalidade jurídica de direito privado que recebamcontribuições, subvenções, auxílios e assemelhados,até o limite do patrimônio transferido;III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dosatos de admissão de pessoal, a qualquer título, naadministração direta e indireta, incluídas as fundaçõesinstituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadasas nomeações para cargo de provimento em comissão,bem como a das concessões de aposentadorias,reformas e pensões, ressalvadas as melhoriasposteriores que não alterem o fundamento legal do atoconcessório; IV - avaliar a execução das metas previstas no planoplurianual, nas diretrizes orçamentárias e no orçamentoanual;V - realizar, por iniciativa própria, da CâmaraLegislativa ou de alguma de suas comissões técnicasou de inquérito, inspeções e auditorias de naturezacontábil, financeira, orçamentária, operacional epatrimonial, nas unidades administrativas dos PoderesExecutivo e Legislativo, inclusive fundações esociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público eadministração indireta:a) da estimativa, lançamento, arrecadação,recolhimento, parcelamento e renúncia de receitas;b) dos incentivos, transações, remissões e anistiasfiscais, isenções, subsídios, benefícios eassemelhados, de natureza financeira, tributária,creditícia e outras concedidas pelo Distrito Federal;c) das despesas de investimento e custeio, inclusive àconta de fundo especial, de natureza contábil oufinanceira; d) das concessões, cessões, doações, permissões econtratos de qualquer natureza, a título oneroso ougratuito, e das subvenções sociais ou econômicas, dosauxílios, contribuições e doações;e) de outros atos e procedimentos de que resultemvariações patrimoniais;VI - fiscalizar as aplicações do Poder Público emempresas de cujo capital social o Distrito Federalparticipe de forma direta ou indireta, nos termos dorespectivo ato constitutivo;VII - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursosrepassados ao Distrito Federal ou pelo Distrito Federal,mediante convênio, acordo, ajuste ou outrosinstrumentos congêneres;
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VIII - prestar as informações solicitadas pela CâmaraLegislativa ou por qualquer de suas comissõestécnicas ou de inquérito sobre a fiscalização contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial esobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;IX - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidadede despesa ou irregularidade de contas, as sançõesprevistas nesta Lei;X - assinar prazo para que o órgão ou entidade adoteas providências necessárias ao exato cumprimento dalei, verificada a ilegalidade;XI - sustar, se não atendido, a execução do atoimpugnado, comunicando a decisão à CâmaraLegislativa, observando o disposto no art. 45 § 2º,desta Lei. XII - representar ao Poder competente sobreirregularidades ou abusos apurados, indicando o atoinquinado;XIII - comunicar à Câmara Legislativa qualquerirregularidade verificada na gestão ou nas contaspúblicas, enviando-lhe cópias dos respectivosdocumentos; XIV - apreciar e apurar denúncias sobre irregularidadese ilegalidades dos atos sujeitos a seu controle;XV - decidir sobre consulta que lhe seja formulada porautoridade competente, a respeito de dúvida suscitadana aplicação de dispositivos legais e regulamentaresconcernentes a matéria de sua competência, na formaestabelecida no Regimento Interno.§ 1º No julgamento de contas e na fiscalização que lhecompete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, alegitimidade e a economicidade dos atos de gestão edas despesas deles decorrentes, bem como sobre aaplicação de subvenções e a renúncia de receitas.§ 2º A resposta à consulta a que se refere o inciso XVdeste artigo tem caráter normativo e constituiprejulgamento da tese, mas não do fato ou casoconcreto.§ 3º O Tribunal de Contas agirá de ofício ou medianteiniciativa da Câmara Legislativa, do Ministério Públicoou das autoridades financeiras e orçamentárias doDistrito Federal ou dos demais órgãos auxiliares,sempre que houver indício de irregularidade emqualquer despesa, inclusive naquela decorrente decontrato.Art. 2º Para o desempenho de sua competência, oTribunal receberá, em cada exercício, o rol deresponsáveis e suas alterações, e outros documentos
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ou informações que considerar necessários, na formaestabelecida no Regimento Interno.Parágrafo único. O Tribunal poderá determinar aoSecretário de Estado supervisor da área, ou àautoridade de nível hierárquico equivalente, queofereça outros elementos indispensáveis ao exercíciode sua competência.Art. 3º Ao Tribunal de Contas, no âmbito de suacompetência e jurisdição, assiste o poder denormatizar, podendo, em conseqüência, expedir atos einstruções sobre matéria de suas atribuições e sobre aorganização dos processos que lhe devam sersubmetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob penade responsabilidade. Art. 4º É da competência exclusiva do Tribunal deContas do Distrito Federal:I - eleger seu Presidente e o Vice-Presidente e dar-lhesposse;II - elaborar, aprovar e alterar seu Regimento Interno; III - elaborar sua proposta orçamentária, observados osprincípios estabelecidos na lei de diretrizesorçamentárias;IV - organizar seus serviços auxiliares e prover osrespectivos cargos, ocupados aqueles em comissãopreferencialmente por servidores de carreira do próprioTribunal, nos casos e condições que deverão serprevistos em lei;V - propor à Câmara Legislativa a criação,transformação e extinção de cargos e a fixação dosrespectivos vencimentos;VI - conceder licença, férias e outros afastamentos aConselheiros e Auditores, dependendo de inspeçãopor junta médica a licença para tratamento de saúdepor prazo superior a seis meses;VII - elaborar e propor à Câmara Legislativa outrosprojetos de lei de seu interesse.§ 1º O Tribunal de Contas será representado por seuPresidente e, em juízo, pelo Procurador-Geral doDistrito Federal, ressalvada a eventual necessidade decontratar serviços técnicos profissionais eespecializados para tais fins.§ 2º A indicação de nome para preenchimento decargo comissionado dependerá de prévia aprovaçãoem sessão administrativa, excetuado o referente aosGabinetes da Presidência, Conselheiros e Auditores.§ 3º Mediante representação fundamentada deConselheiro efetivo, poderá ocorrer substituição de
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ocupantes dos cargos de que trata o parágrafoanterior. CapítuloIIJurisdiçãoArt. 5º O Tribunal de Contas do Distrito Federal temsede na cidade de Brasília, quadro próprio de pessoale jurisdição em todo o território do Distrito Federal,exercendo, no que couber, as atribuições previstas noart. 96 da Constituição Federal.Art. 6º A jurisdição do Tribunal abrange:I - qualquer pessoa física, órgão ou entidade a que serefere o inciso II do art. 1º desta Lei, que utilize,arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,bens e valores públicos ou pelos quais o DistritoFederal responda ou que, em nome deste, assumaobrigações de natureza pecuniária;II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outrairregularidade de que resulte dano ao Erário;III - os dirigentes ou liquidantes das empresasencampadas ou sob intervenção ou que de qualquermodo venham a integrar, provisória oupermanentemente, o patrimônio do Distrito Federal oude outra entidade pública;IV - os responsáveis por entidades dotadas depersonalidade jurídica de direito privado que recebamcontribuições e prestem serviço de interesse público ousocial;V - todos aqueles que lhe devam prestar contas oucujos atos estejam sujeitos à sua fiscalização, porexpressa disposição de lei;VI - os responsáveis pela aplicação de quaisquerrecursos repassados pelo Distrito Federal, medianteconvênio, acordo, ajuste ou outros instrumentoscongêneres, até o valor do repasse;VII - os sucessores dos administradores eresponsáveis a que se refere este artigo, até o limite dovalor do patrimônio transferido, nos termos do incisoXLV do art. 5º da Constituição Federal;VIII - os representantes do Distrito Federal ou do PoderPúblico na Assembléia Geral das empresas estatais esociedades anônimas de cujo capital o Distrito Federalou o Poder Público participem, solidariamente, com osmembros dos Conselhos Fiscal e de Administração,pela prática de atos de gestão ruinosa ou liberalidade àcusta das respectivas sociedades.”“RESOLUÇÃO 38, DE 30 DE OUTUBRO DE 1990O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DODISTRITO FEDERAL, no uso das atribuições que lhe
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confere o artigo 18, inciso I da Lei nº 91, de 30 demarço de 1990, e tendo em vista o decidido peloEgrégio Plenário na Sessão Administrativa, realizada a26 de outubro de 1990, conforme consta dosProcessos nos 1981/90 e 1982/90, resolve: Art. 1º É aprovado o Regimento Interno do Tribunal deContas do Distrito Federal, que a esta acompanha.Art. 2º - Esta Resolução entrará em vigor na data desua publicação, revogadas as disposições emcontrário.REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL DE CONTASDO DISTRITO FEDERAL O TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL,no uso da competência que lhe confere o art. 4º, incisoI, da Lei nº 91, de 30 de março de 1990, emcombinação com os artigos 96, inciso I, alínea a, e 75da Constituição Federal, e tendo em vista o decididopelo Egrégio Plenário na Sessão Administrativarealizada a 26 de outubro de 1990, conforme constados Processos nºs 1.981/90 e 1.982/90, decide aprovaro seguinte Regimento Interno:PARTE I DA COMPETÊNCIA, DA JURISDIÇÃO E DAORGANIZAÇÃOTÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARESArt. 1º Este Regimento dispõe sobre a competência,jurisdição, organização e composição do Tribunal deContas do Distrito Federal e regula seu funcionamento.Art. 2º O Tribunal de Contas do Distrito Federal, noexercício do controle externo, tem sede em Brasília equadro próprio de pessoal.TÍTULO II DA COMPETÊNCIA E DA JURISDIÇÃOCAPÍTULO I DA COMPETÊNCIAArt. 3º Ao Tribunal de Contas compete a fiscalizaçãocontábil, financeira, orçamentária, operacional epatrimonial dos órgãos dos Poderes do Distrito Federale das entidades da administração indireta, incluídas asfundações públicas, quanto aos aspectos delegalidade, legitimidade e economicidade.Parágrafo único. A fiscalização de que trata este artigocompreende, em especial:I - apreciação das contas anuais do Governo doDistrito Federal;II - o julgamento das contas:
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a) dos administradores e demais responsáveis pordinheiros, bens e valores;b) dos que derem causa a perda, estrago, extravio ououtra irregularidade de que resulte prejuízo ao erárioou ao patrimônio público;c) dos que assumam obrigações de naturezapecuniária em nome do Distrito Federal ou deentidades da administração indireta, incluídas asfundações;III - a apreciação, para fins de registro, a legalidade:a) das concessões de aposentadorias, reformas epensões, ressalvadas as melhorias posteriores quenão alterem o fundamento legal do ato concessório;b) dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título,nos órgãos e entidades jurisdicionados, excetuadas asnomeações para cargo em comissão ou de naturezaespecial e função de confiança;IV - a apreciação da regularidade:a) dos atos de despesas, inclusive os procedimentoslicitatórios, contratos, convênios e outros ajustes;b) dos atos e procedimentos referentes à arrecadação,renúncia e recolhimento de receitas e a isençõesfiscais;c) dos contratos e outros procedimentos relativos aoperações de crédito;d) dos ajustes que envolvam concessões, cessões,doações e permissões de qualquer natureza, a títulooneroso ou gratuito;e) das concessões e comprovações de suprimento derecursos ou fundos e de subvenções sociais, auxílios,contribuições e doações; ef) de outros atos ou fatos que acarretem variações oumutações patrimoniais;V - a apreciação de denúncia de irregularidade ouilegalidade dos atos sujeitos a seu controle;VI - a decisão sobre consultas referentes a dúvidas naaplicação de disposições legais e regulamentares, emmatéria de sua competência, na forma desteRegimento;VII - a fixação de prazo para a adoção dasprovidências necessárias ao exato cumprimento da lei,sustando, em caso de não-atendimento, a execução doato impugnado e transmitida a decisão à CâmaraLegislativa;VIII - a representação ao Poder competente sobreirregularidade ou abuso verificado; e
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IX - a prestação de informações solicitadas pelaCâmara Legislativa sobre a fiscalização contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.Art. 4º Compete, ainda, ao Tribunal:I - elaborar e alterar seu Regimento Interno;II - organizar seus serviços auxiliares e prover-lhes oscargos, na forma da lei;III - conceder licença, férias e outros afastamentos aosConselheiros, Auditores e membros do MinistérioPúbico junto ao Tribunal, dependendo de inspeção porjunta médica a licença para tratamento de saúde porprazo superior a seis meses;IV - propor à Câmara Legislativa a criação,transformação e extinção de cargos, empregos efunções do Quadro e da Tabela de Pessoal dosServiços Auxiliares, bem como a fixação da respectivaremuneração, com observância da hierarquia salarial edos limites fixados em lei;V - a iniciativa de lei em assuntos de sua competência,inclusive de sua lei orgânica e alterações;VI - propor à Câmara Legislativa a fixação dosvencimentos de Conselheiros, Auditores e membros doMinistério Público junto ao Tribunal;VII - aprovar e encaminhar ao Poder Executivo aspropostas do plano plurianual, das diretrizesorçamentárias e do orçamento anual, cuja alteraçãodependerá de prévia anuência do Tribunal;VIII - decidir sobre matéria de sua administraçãointerna;IX - aprovar regulamentos para os concursos deprovas ou de provas e títulos destinados ao provimentode seus cargos;X - encaminhar ao Governador do Distrito Federal listatríplice de candidatos às vagas de Conselheiro,escolhidos dentre Auditores e membros do MinistérioPúblico junto ao Tribunal, segundo os critérios deantigüidade e merecimento; eXI - encaminhar ao Governador do Distrito Federal onome do Procurador escolhido para ocupar o cargo deProcurador-Geral.
CAPÍTULO II DA JURISDIÇÃO
Art. 5º O Tribunal tem jurisdição própria e privativasobre as pessoas físicas e matérias sujeitas à suacompetência, compreendidas aquelas que:I - utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ouadministrem dinheiros, bens e valores públicos ou
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pelos quais respondam do Distrito Federal e asentidades de sua administração indireta, incluídas asfundações públicas, bem como os que, em nomedesses, assumam obrigações de natureza pecuniária;II - derem causa a perda, estrago, extravio ou outrairregularidade de que resulte prejuízo para o patrimôniodo Distrito Federal ou de entidades da administraçãoindireta, incluídas as fundações;III - sejam dirigentes ou liquidantes de empresasencampadas, sob intervenção ou que, de qualquermodo, venham a integrar, provisória epermanentemente, o patrimônio do Distrito Federal oude outras entidade pública;IV - dirijam entidades dotadas de personalidadejurídica de direito privado que recebam contribuiçõesda Administração do Distrito Federal e prestemserviços de interesse público ou social; eV - devam prestar-lhe contas, por expressa disposiçãode lei.Parágrafo único. A jurisdição do Tribunal estende-seaos sucessores das pessoas referidas neste Capítulo,até o limite do patrimônio transferido.”
Uma das atribuições, portanto, do Tribunal de Contas
do Distrito Federal é apreciar a legalidade das aposentadorias concedidas na
seara de sua competência. É típica função administrativa, de controle, exercida
sobre cada ato, ou em apreciação conjunta de atos.
O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente
assentado, referindo-se às aposentadorias à conta do Tesouro, que “a
aposentadoria é ato administrativo sujeito ao controle dos tribunais de contas, que
detêm competência constitucional para examinar a legalidade do ato e recusar o
registro quando lhe faltar base legal” (RE nº 216.215-9. Relator: Min. Ilmar
Galvão).
O Tribunal de Contas, então, apreciando a legalidade
do ato de aposentadoria, ordena o registro do ato. O registro do ato de
aposentadoria torna definitiva a aposentadoria, nos termos da lei. Por isso o ato
de aposentadoria é um ato complexo porque só se aperfeiçoa com o registro no
Tribunal de Contas. Hely Lopes Meirelles ensina que “ato complexo é o que se
forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo. O
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essencial, nesta categoria de atos, é o concurso de vontades de órgãos diferentes
para a formação de um ato único.” (Direito Administrativo Brasileiro, 23ª edição,
pág. 152).
No caso em apreço, o Tribunal de Contas do Distrito
Federal, ao constatar que a autora tinha recebido valor a maior em seus
proventos, em diligência, ordenou, no limite de sua competência, que o órgão de
origem, na época a Fundação Educacional do Distrito Federal (hoje extinta),
providenciasse, no prazo de 60 (sessenta) dias, a revisão do cálculo da
aposentadoria da autora, e, posteriormente, diante da comprovação de que a
autora de fato tinha recebido valor a maior e que a FEDF havia buscado tal valor
no contracheque da autora, em 1996, ordenou a cobrança da correção monetária
relativa à diferença que foi recebida a maior, uma vez que fora devolvido apenas o
valor principal (R$ 0,90).
Vê-se, portanto, que o Tribunal de Contas do Distrito
Federal ao apreciar o pedido de revisão da aposentadoria da autora, agiu nos
limites de sua competência, inclusive delimitada pela Lei Orgânica do Distrito
Federal, em seu artigo 78, verbis:
“Art. 78. O controle externo, a cargo da CâmaraLegislativa, será exercido com auxílio do Tribunal deContas do Distrito Federal, ao qual compete:I - apreciar as contas anuais do Governador, fazersobre elas relatórios analítico e emitir parecer prévio noprazo de sessenta dias, contados do seu recebimentoda Câmara Legislativa.II - julgas as contas:a) dos administradores e demais responsáveis pordinheiros, bens e valores da administração direta eindireta ou que estejam sob sua responsabilidade,incluídos os das fundações e sociedades instituídas oumantidas pelo Poder Público do Distrito Federal, bemcomo daqueles que derem causa a perda, extravio ououtra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;b) dos dirigentes ou liquidantes de empresasincorporadas, extintas, liquidadas ou sob intervençãoou que, de qualquer modo, venham a integrar,provisória ou definitivamente, o patrimônio do DistritoFederal ou de outra entidade da administração indireta.
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c) daqueles que assumam obrigações de naturezapecuniária em nome do Distrito Federal ou de entidadeda administração indireta;d) dos dirigentes de entidades dotadas depersonalidade jurídica de direito privado que recebamcontribuições, subvenções, auxílios e afins, até o limitedo patrimônio transferido.III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dosatos de admissão de pessoal, a qualquer título, naadministração direta e indireta, incluídas as fundaçõesinstituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadasas nomeações para cargo de provimento em comissão,bem como a das concessões de aposentadorias,reformas e pensões, ressalvadas as melhoriasposteriores que não alterem o fundamento legal do atoconcessório; IV - avaliar a execução das metas previstas no planoplurianual, nas diretrizes orçamentárias e no orçamentoanual;V - realizar, por iniciativa própria, da CâmaraLegislativa ou de alguma de suas comissões técnicasou de inquérito, inspeções e auditorias de naturezacontábil, financeira, orçamentária, operacional epatrimonial, nas unidades administrativas dos PoderesExecutivo e Legislativo do Distrito Federal:a) da estimativa, lançamento, arrecadação,recolhimento, parcelamento e renúncia de receitas;b) dos incentivos, transações, remissões e anistiasfiscais, isenções, subsídios, benefícios e afins, denatureza financeira, tributária, creditícia e outrasconcedidas pelo Distrito Federal;c) das despesas de investimento e custeio, inclusive áconta de fundo especial, de natureza contábil oufinanceira;d) das concessões, cessões, doações, permissões econtratos de qualquer natureza, a título oneroso ougratuito, e das subvenções sociais ou econômicas, dosauxílios, contribuições e doações.e) de outros atos e procedimentos de que resultemvariações patrimoniais;VI - fiscalizar as aplicações do Poder Público emempresas de cujo capital social o Distrito Federalparticipe de forma direta ou indireta, nos termos dorespectivo ato constitutivo;VII - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursosrepassados ao Distrito Federal ou pelo Distrito Federal,mediante convênio, acordo, ajuste ou outrosinstrumentos congêneres;
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VIII - prestar as informações solicitadas pela CâmaraLegislativa ou por qualquer de suas comissõestécnicas ou de inquérito sobre a fiscalização contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial esobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;IX - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidadede despesa ou irregularidade de contas, as sançõesprevistas em lei, a qual estabelecerá, entre outrascominações, multa proporcional ao dado causado aoerário;X - assinar prazo que o órgão ou entidade adote asprovidências necessárias ao exato cumprimento da lei,verificada a ilegalidade;XI - sustar, se não atendido, a execução do atoimpugnado, comunicando a decisão à CâmaraLegislativa;XII - representar ao Poder competente sobreirregularidades ou abusos apurados;XIII - comunicar à Câmara Legislativa qualquerirregularidade verificada na gestão ou nas contaspúblicas, enviando-lhe cópias dos respectivosdocumentos; XIV - apreciar e apurar denúncias sobre irregularidadese ilegalidades dos atos sujeitos a seu controle. § 1º No caso de contrato, o ato de sustação seráadotado diretamente pela Câmara Legislativa, quesolicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidascabíveis.§ 2º Se a Câmara Legislativa ou o Poder Executivo, noprazo de noventa dias, não efetivar as medidasprevistas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá daquestão.§ 3º O Tribunal encaminhará à Câmara Legislativa,trimestral e anualmente, relatório circunstanciado edemonstrativo das atividades internas e de controleexterno realizadas.§ 4º Nos casos de irregularidade ou ilegalidadeconstatados, sem imputação de débito, em que oTribunal de Contas do Distrito Federal decidir nãoaplicar o disposto no inciso IX deste artigo, deverão osrespectivos votos ser publicados juntamente com a atada sessão em que se der o julgamento.§ 5º As decisões do Tribunal de Contas do DistritoFederal de que resultem imputação de débitos oumulta terá eficácia de título executivo.”
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5º) PRAZO PARA O TRIBUNAL DE CONTAS
REGISTRAR O ATO DE APOSENTADORIA
O Tribunal de Contas ao apreciar a legalidade do ato
de aposentadoria, encontrando-o em conformidade com a lei, procede ao registro
do ato. Desse registro, pois, decorre a definitividade do ato. Mas não existe prazo
delimitado para que seja feito esse registro. Em razão do acúmulo de processos,
é comum observar-se que os tribunais de contas costumam demorar até anos
para proceder ao registro do ato de aposentadoria. Essa demora, todavia, não
impede que o ato de aposentadoria produza todos os seus efeitos, que o inativo
receba os proventos respectivos. Esse registro é necessário porque somente com
ele se aperfeiçoa o ato de aposentadoria, que é um ato complexo, isto é, que
depende da conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo, eis que
concedido por um órgão, sua legalidade será aprecida por outro, o tribunal de
contas.
A apreciação da legalidade do ato de aposentadoria
pela Corte de Contas se explica pelo fato de que os proventos são pagos pelo
Tesouro, ou seja, por dinheiro público.
O registro do ato de aposentadoria no Tribunal de
Contas deve ser requerido pelo órgão público concedente tão logo conceda a
aposentadoria. Esse pedido deve ser imediato, pois não existe na legislação prazo
específico para que a administração o providencie, da mesma forma como não
existe prazo específico para o Tribunal de Contas concluir a apreciação da
legalidade do ato de aposentadoria.
Não existindo prazo específico para o Tribunal de
Contas apreciar a legalidade do ato de aposentadoria, não há que se falar em
prazo de decadência ou de prescrição para o registro do ato de aposentadoria.
Por outro lado, o registro do ato de aposentadoria não
faz coisa julgada administrativa, porque o julgamento pode ser revisto a qualquer
momento para a verificação de qualquer ilegalidade. Os princípios da autotutela
administrativa, consagrados pelo Supremo Tribunal Federal, através da Súmula
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473, são razoavelmente flexíveis, permitindo à administração pública rever o ato
quando houver ilegalidade, sem rigorosa e expressa restrição temporal.
5º.1) LIMITE TEMPORAL SOBRE ATOS
ILEGAIS
Muitas vezes, a administração pública poderá controlar
o ato administrativo, convalidá-lo ou invalidá-lo, mas os efeitos, pecuniários por
exemplo, ficarão limitados pela prescrição, como ocorre nos casos de prestações
continuadas.
A regra é a possibilidade da administração rever, a
qualquer tempo, os atos ilegais, seja para convalidá-los, seja para invalidá-los.
Por exemplo, o pagamento de vantagem patrimonial
não gera para o servidor direito adquirido à vantagem indevidamente percebida, a
qual pode ser reconsiderada de ofício a qualquer tempo pela administração em
face do poder de autotutela que exerce sobre os seus atos.
Embora a regra seja a possibilidade de controle para
convalidar ou invalidar a qualquer tempo, há expressiva tendência em sentido
contrário, amparada nos princípios da estabilidade ou segurança das relações
jurídicas, da boa-fé, da presunção de legitimidade dos atos administrativos
perante terceiros.
Os defensores da tese que admite prescrição do
direito/dever da administração pública para anular seus atos ilegais, oferecem
argumento lógico no sentido de considerar, por analogia, os prazos judiciais de
prescrição. Assim, se um ato não pode mais ser judicialmente anulado, também
não poderá sê-lo na esfera administrativa em sede de autotutela, regra essa que
constitui um bom guia do processo decisório.
Creio que a regra é a da prescritibilidade, pois no
mundo jurídico nada é eterno, ressalvadas as exceções previstas na Constituição
Federal.
5º.2) PRESCRIÇÃO OU DECADÊNCIA NO ÂMBITO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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As ações judiciais do administrado contra o Poder
Público, nos termos do art. 1º do Decreto nº 20.910, de 6.1.32, de regra, em
ações pessoais, prescrevem em cinco anos. Quanto às ações reais, o prazo
prescricional seria o comum, isto é, de dez anos, de acordo com o art. 205 do
novo Código Civil Brasileiro.
O prazo para o exercício do direito de “reclamação
administrativa”, se outro não estiver previsto em lei especial, é de um ano, a teor
do art. 6º do Decreto 20.910.
Os prazos para a interposição de recursos são
previstos nas leis atinentes a cada matéria. Assim, por exemplo, em tema de
licitação e contratos, são de cinco dias, a teor do art. 109, I, da Lei 8.666, de
21.6.93, ou de dois dias úteis se se tratar de insurgência contra procedimento
licitatório realizado na modalidade de convite (§ 6º do citado art. 109).
Assim como as pretensões do administrado contra a
Administração sujeitam-se a prazos para serem interpostas – seja na via judicial,
seja na via administrativa -, também podem se extinguir por decurso do prazo as
ações judiciais da Administração contra o administrado, tanto quanto o próprio
poder administrativo de incidir sobre dada situação jurídica específica ou de
reincidir sobre ela.
Celso Antônio Bandeira de Mello, em seu magistral
Curso de Direito Administrativo, 11ª edição, página 95, leciona que “não há regra
alguma fixando genericamente um prazo prescricional para as ações judiciais do
Poder Público em face do administrado. Em matéria de débitos tributários o prazo
é de cinco anos, a teor do art. 174 do Código Tributário Nacional, o qual também
fixa, no art. 173, igual prazo para decadência do direito de constituir o crédito
tributário.”
Esclarece o ilustre Mestre que “quando não houver
especificação legal dos prazos de prescrição para as situações tais ou quais,
deverão ser decididos por analogia aos estabelecidos na lei civil, na conformidade
do princípio geral que dela decorre: prazos longos para atos nulos e mais curtos
para os anuláveis.”
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Hely Lopes Meirelles ensina que “a prescrição
administrativa opera a preclusão da oportunidade de atuação do Poder Público
sobre a matéria sujeita às ações judiciais, pois é restrita à atividade interna da
Administração e se efetiva no prazo que a norma legal estabelecer. Mas, mesmo
na falta de lei fixadora do prazo prescricional, não pode o servidor público ou o
particular ficar perpetuamente sujeito à sanção administrativa por ato ou fato
praticado há muito tempo. A esse propósito, o STF já decidiu que ‘a regra é a
prescritibilidade’ (STF, RDA 135/78).”
Quando a lei não fixa o prazo da prescrição
administrativa, no entender de Hely Lopes Meirelles, “esta deve ocorrer em cinco
anos, à semelhança da prescrição das ações pessoais contra a Fazenda Pública
(Dec. 20.910/32), das punições dos profissionais liberais (Lei 6.838/80) e para
cobrança do crédito tributário (CTN, art. 174). Para os servidores federais a
prescrição é de cinco anos, dois anos e cento e oitenta dias, conforme a
gravidade da pena (Lei 8.112/90, art. 142).” (Direito Administrativo Brasileiro, 23ª
edição, pág. 558).
O Decreto 20.910/32, segundo alega o Distrito Federal,
teria eficácia somente no que se refere à prescrição de “ações contra a Fazenda
Pública”, não se tratando de dispositivo legal de via de mão dupla, isto é, não
seria aplicado nos casos de ações em favor da Fazenda Pública. A esse respeito,
todavia, a posição da jurisprudência não é pacífica, havendo entendimento de que
o Decreto 20.910 incide a contrario sensu contra a Fazenda Pública, para
delimitar que esta tem o prazo de cinco anos para anular ou rever seus atos (APC
nº 2001.01.1.039895-7).
O instituto da prescrição administrativa encontra
justificativa na necessidade de estabilização das relações entre o administrado e a
Administração e entre esta e seus servidores. Transcorrido o prazo prescricional,
fica a Administração, o administrado ou o servidor impedido de praticar o ato
prescrito, sendo inoperante o extemporâneo.
5º.3) A APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL Nº 9.784/99
RECEPCIONADA NO DISTRITO FEDERAL PELA LEI
DISTRITAL Nº 2.834 DE 7/12/2001
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O Distrito Federal editou a Lei nº 2.834, de 7 de
dezembro de 2001, que dispôs em seu art. 1º: “Aplicam-se aos atos e processos
administrativos no âmbito da Administração direta e indireta do Distrito Federal, no
que couber, as disposições da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.”
A regra básica estabelecida pela nova lei é a da
impossibilidade da Administração Pública anular atos com efeitos favoráveis para
os destinatários após o quinto ano, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
Em face dos inúmeros processos administrativos em
andamento, passou-se a questionar se a nova lei produziria efeitos retroativos,
isto é, se poderia ser aplicada a casos iniciados antes de sua vigência.
Apesar de não ser pacífico o entendimento acerca da
retroação da nova lei, entendo que a nova norma tem efeitos retroativos e pode
regular situações iniciadas antes de sua vigência, respeitados o ato jurídico
perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada, a teor do art. 6º da Lei de Introdução
ao Código Civil e art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal de 1988.
Maria Helena Diniz, sobre a retroação da lei de
conteúdo administrativo, leciona que “as normas constitucionais, políticas,
administrativas, as processuais, principalmente as de organização judiciária e de
competência retroagem, alcançando os atos que estão sob seu domínio, ainda
que iniciados sob o império da lei anterior.” (Lei de Introdução ao Código Civil
Brasileiro Interpretada, Saraiva, 6ª edição, pág. 198). Forte nesse ensinamento,
entendo, pois, que a nova lei pode ser aplicada às situações já existentes antes
de sua publicação, respeitada a ressalva contida no aludido art. 6º da LICC e no
art. 5º, XXVI, da Carta Magna.
5º.4) OS TRIBUNAIS DE CONTAS SÃO
ALCANÇADOS PELA LEI Nº 9.784/99 ?
O Tribunal de Contas da União, ao apreciar o emprego
dos preceitos da Lei nº 9.784/99, no âmbito daquela corte, exarou a Decisão nº
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1020/2000, consignando a inaplicabilidade, em sentido obrigatório, de todo o teor
da mencionada norma. O argumento que fundamentou essa decisão, amparou-se
no fato de ser aquele órgão encarregado do exercício do controle externo da
administração pública federal, quando da apreciação da legalidade das
aposentadorias, reformas e pensões, e que, portanto, não estaria exercendo
função administrativa, estrito senso.
No Distrito Federal, o Tribunal de Contas local adotou o
mesmo entendimento da Corte Superior. Vejamos:
“Decisão ORDINÁRIA Nº 1675/2003 Processo TCDFNº 497/2002 TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERALSECRETARIA DAS SESSÕESSESSÃO ORDINÁRIA Nº 3737, DE 08 DE ABRIL DE2003PROCESSO Nº 497/02 RELATOR: Conselheiro ANTÔNIO RENATO ALVESRAINHAEMENTA: RELATOR: Conselheiro RENATO RAINHA -REVISOR: Conselheiro RONALDO COSTA COUTO -Estudos Especiais - Lei nº 2.834/2001, recepcionadora,no DF, da Lei Federal nº 9.784/99, que regula oprocesso administrativo no âmbito da AdministraçãoPública Federal.DECISÃO Nº 1675/2003O Tribunal, por maioria, de acordo com o voto doRelator, com o qual concorda o Revisor, ConselheiroRONALDO COSTA COUTO, decidiu considerarinaplicável o artigo 54 da Lei Federal n.º 9.784/99,recepcionada no Distrito Federal pela de n.º 2.834/01,para obstar o exercício do controle externo a cargo doTribunal de Contas do Distrito Federal em razão dosargumentos esposados pelo Relator, especialmentepelo constante nos artigos 70, 71 e 75 da ConstituiçãoFederal e nos artigos 77 e 78 da Lei Orgânica doDistrito Federal. A Conselheira MARLI VINHADELIvotou com o Relator, apresentando, na forma do art. 71do RI/TCDF, declaração de voto. Parcialmente vencidoo Conselheiro JORGE CAETANO, nos termos de suadeclaração de voto (art. 71 do RI/TCDF). Vencido oConselheiro JACOBY FERNANDES, pelas razões efundamentos expostos em sua declaração de voto (art.71 do RI/TCDF). Declarou-se impedido de participar dojulgamento deste processo o Conselheiro ÁVILA E
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SILVA, mantendo coerência com a Decisão nº1008/03. Decidiu, mais, mandar publicar, em anexo àpresente ata, as referidas declarações de voto.Presidiu a Sessão: o Presidente, Conselheiro MANOELDE ANDRADE. Votaram: os Conselheiros RONALDOCOSTA COUTO, MARLI VINHADELI, JORGECAETANO, JACOBY FERNANDES e RENATORAINHA. Participaram: o Auditor PAIVA MARTINS e arepresentante do MPJTCDF, Procuradora CLÁUDIAFERNANDA DE OLIVEIRA PEREIRA.SALA DAS SESSÕES, 08 DE ABRIL DE 2003.PUBLICAÇÃO: DODF de 17/04/2003, págs. 13 “
Em que pese a respeitável decisão, por maioria, do
Tribunal de Contas do Distrito Federal, contrária à aplicação do art. 54 da Lei
Federal nº 9.784/99, no âmbito daquela Corte, creio que deveria prevalecer o
entendimento esposado, em voto em separado, do eminente e culto Conselheiro
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, que recentemente publicou o livro “Tribunais
de Contas do Brasil – Jurisdição e Competência”, com 889 páginas, pela
Editora Fórum, onde examina com profundidade as atribuições e competências
dos Tribunais de Contas, a legislação pertinente e a jurisprudência aplicável.
Para conhecimento desta Egrégia Turma Cível, peço
licença para consignar o inteiro teor do voto proferido pelo ilustre Conselheiro
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, em favor da aplicação do art. 54 da Lei
Federal nº 9.784/99 no âmbito do Tribunal de Contas do Distrito Federal:
“Processo n.º : 497/02Origem: Comissão de Inspetores deControle Externo - CICENatureza: EstudoEmenta: Estudo sobre a aplicação da Lein.º 2.834/01, que recepcionou a Lei n.º 9.784/99,reguladora do processo administrativo Federal, noâmbito deste Tribunal de Contas.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Na forma do artigo 71 do Regimento Interno do TCDF,requeiro a juntada aos autos e a publicação, na ata, dapresente declaração de voto.
1) Justificativa
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Acompanho, na parte decisória, o voto proferido peloeminente Conselheiro Ávila e Silva e Renato Rainha,pedindo vênia para acrescentar breves consideraçõesacerca do tema, até porque foi em decorrência da linhade argumentação que sustentei em outros processosque a Corte decidiu formar autos apartados paraexaminar e se posicionar definitivamente sobre amatéria.As considerações a que me proponho serão feitas arespeito da natureza jurídica do ato de aposentadoria edos limites temporais à revisibilidade do atoadministrativo, bem como sobre a função exercida poresta Corte na apreciação de atos de aposentadoria,pensão, reforma ou revisão de proventos.Ressalte-se que a questão posta ao debate assumerelevância, porque vai interferir diretamente nostrabalhos desenvolvidos pela 4ª Inspetoria de ControleExterno e afetar grande número de concessões e, atémesmo, deliberações recentes desta Corte.A presente manifestação, mesmo não acrescentandosubsídios valiosos, creio que terá o mérito de ampliar odebate sobre a matéria em exame.De tudo o que foi exposto, penso relevante trazer àcolação enfoque sobre os seguintes itens.2.) Natureza Jurídica do Registro dos Atos deAposentadoria, Pensão e ReformaÉ consabido que o ato de aposentadoria, como o dereforma, pensão ou de revisão de proventos, écomplexo, porque resulta de vontades autônomas,desenvolvendo-se em duas etapas: a primeira, noplano da Administração, encerra-se com o deferimentodo pleito e a conseqüente expedição do abonoprovisório; a segunda tem curso no Tribunal de Contas,que manifesta a vontade tendente ao aperfeiçoamento,consistente no registro.É a seguinte a lição de Hely Lopes Meirelles1 arespeito do tema:Ato complexo: é o que se forma pela conjugação devontades de mais de um órgão administrativo. Oessencial, nesta categoria de atos, é o concurso devontades de órgãos diferentes para a formação de umato único......................o ato complexo só se aperfeiçoa com a integração davontade final da Administração, e a partir destemomento é que se torna atacável por via administrativaou judicial...
1 Direito Administrativo Brasileiro, 27ª ed., Malheiros Editores Ltda., SP, 2002.
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No mesmo diapasão, J. E. Abreu de Oliveira2, comsuporte em Manuel Maia Diez, sobre o tema “atoscomplexos”, coloca a questão nos seguintes termos:(...) o Tribunal de Contas, visto em suas linhasmestras, é um órgão administrativo com peculiaridadesjurisdicionais, ensina que o ato de controle só aprecia alegitimidade. O ato nasce perfeito e válido, porém sóproduzirá efeitos jurídicos depois do visto bueno.Atos complexos são os que resultam do concurso devontades de vários órgãos de uma mesma entidade oude entidades públicas distintas, que se unem em umasó vontade.Assim, com arrimo nessa explicação os atos decontrole não se fundem com os atos administrativossubmetidos à revisão. Não são elementos deperfeição do ato controlado, dão a este somente suaeficácia jurídica. Cita, ainda Zanobini: o ato de controlee o ato controlado são atos administrativosindependentes. E menciona Romano: a aprovaçãonão integra a vontade do sujeito e do órgão cujo ato sesujeita a controle.No tocante ao registro, merece referência ensinamentode Pontes de Miranda3:O exame pelo Tribunal de Contas limita-se àverificação da existência do negócio jurídico, ou docrédito, e da validade da regra jurídica ou do atojurídico. Não desce ao mérito do que se estatuiu, ou daoportunidade.O registro dos contratos e mais negócios jurídicossujeitos a registro somente se faz após a verificaçãode serem legais, isto é, após o julgamento declaratório,pelo Tribunal de Contas, de que existem e valem.Legalidade, aí, é perfeição dos contratos e demaisnegócios jurídicos do Estado. Isso importa dizer-seque, no direito brasileiro, a declaração de se terconcluído o negócio jurídico sujeito a registro, questãoprévia necessária ao registro, somente significa adeclaração de que imperfeitamente existe; é com oregistro que passa a existir perfeitamente.As considerações e escólios doutrinários trazidos àlume visam a definir contornos à discussão quepretendo enfrentar sobre a aplicação do art. 54 da Leinº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, recentementerecepcionada no Distrito Federal pela Lei nº 2.834, de07 de dezembro de 2001.
2 Aposentadoria no Serviço Público, Soc. Editora e Gráfica Ltda, RJ, 1970.
3 Comentários à Constituição de 1946, Tomo III, 3ª ed.,Editor Borsoi, RJ, 1960.
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3.) O Princípio da Segurança Jurídica e a Inexistênciade Antinomia com o Princípio da LegalidadeCabe tecer algumas considerações acerca do princípioda segurança jurídica, tendo em mente que necessáriose faz dar aos cidadãos a convicção de quedeterminadas relações ou situações jurídicas nãoserão modificadas por motivos circunstanciais.Discorrendo sobre o tema, o escritor e professorespanhol, Antonio-Enrique Pérez Luño, assimassevera:...la estabilidad del Derecho es un presupuestobásico para generar un clima de confianza en sucontenido. «El hombre -nos dice Helmut Coing-aspira siempre a crear situaciones e instituicionesduraderas bajo cuya protección pueda vivir; elhombre quiere sustraer su existencia a un cambiopermanente, dirigirla por vías seguras y ordenadasy librarse del asalto constante de lo nuevo.»4.O Direito, como ciência humana, procuraestabelecer as dimensões jurídicas da segurança,na busca de satisfazer uma das necessidadesbásicas do ser humano. De fato, o princípio dasegurança jurídica está situado entre as garantiasfundamentais do Estado de Direito, indo maisadiante o professor Antonio-Enrique Pérezargumenta, in verbis:La seguridad es el cariz que la vida entera delhombre toma cuando se desenvuelve en un Estadode Derecho. El alcance de la seguridad supone larealización plena de las garantías y los valores delEstado de Derecho.5
. No largo arcabouço do Direito positivo pátrio,buscando, ainda, respaldo, faço referência,novamente, à Lei nº 9.784/99, caput do art. 2º,parágrafo único, inciso XIII:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentreoutros, aos princípios da legalidade, finalidade,motivação, razoabilidade, proporcionalidade,moralidade, ampla defesa, contraditório,segurança jurídica, interesse público e eficiência.(grifo não consta do original)Parágrafo único. Nos processos administrativosserão observados, entre outros, os critérios de:XIII - interpretação da norma administrativa daforma que melhor garanta o atendimento do fim
4 LUÑO, Antonio-Enrique Pérez. La Seguridad Jurídica - Barcelona: Ariel, 1991, pág. 255 Idem, p. 57.
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público a que se dirige, vedada aplicaçãoretroativa de nova interpretação. (grifo não constado original
Referida norma reguladora do processo administrativo,visando, em especial, à proteção dos direitos dosadministrados e ao melhor cumprimento dos fins daAdministração, estabelece, no mencionado art. 54, que“O direito da Administração de anular os atosadministrativos de que decorram efeitos favoráveispara os destinatários decai em cinco anos, contadosda data em que foram praticados, salvo comprovadamá-fé”. Na verdade, a lei do processo administrativorepresenta marco auspicioso na evolução do direitobrasileiro, de há muito reclamado, conseqüêncianatural da consolidação do Estado Democrático deDireito que a Constituição Federal de 1.988 acabou portrazer. A partir desta Carta Magna de 1988, as própriasSúmulas nºs. 346 (A Administração Pública podedeclarar a nulidade dos seus próprios atos) e 473 (AAdministração pode anular seus próprios atos, quandoeivados de vícios que os tornam ilegais, porque delesnão se originam direitos; ou revogá-los, por motivo deconveniência ou oportunidade, respeitados os direitosadquiridos, e ressalvada, em todos os casos, aapreciação judicial) do STF, já não podiam mais serentendidas na sua literalidade singela. É que, desdeentão, restaram consagrados os princípios, inclusivepara o processo administrativo, da ampla defesa, docontraditório e do devido processo legal.Dentro dessa linha de aperfeiçoamento das instituiçõese de crescimento do espírito democrático, o art. 54 daLei n.º 9.784/99 deve ser recebido com louvores,porque representa essencial garantia para osadministrados, em especial contra mazelas eternas,que situam a Administração em descompasso com otempo, em atraso no que tange ao cumprimento deobrigações e na prática de atos que lhe competem.Tem-se, assim, a consagração no plano legislativo doprincípio da segurança das relações jurídicas, há muitoreclamado no plano doutrinário administrativo.Não se pode esquecer de situar a segurança jurídicapor decurso de tempo, que igualmente se funda naconsolidação de situações jurídicas, na estabilidadedas relações e na garantia dos cidadãos de não seremsurpreendidos por atos de outrem. São manifestaçõesdessa face da segurança jurídica a prescrição, a
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convalidação e a sanatória de atos inválidos. Dessas,com certeza a prescrição é o instituto mais admitido, jáque há muito positivado em todas as áreas do direito.Sobressaem cada dia mais, nesse aspecto deconsolidação por decurso de tempo, os institutos daconvalidação e da sanatória de atos administrativosinválidos. Nesses casos, a situação jurídica existentefoi constituída, logicamente, fora do manto dalegalidade, contudo nem por isso deve ser desfeita, seatendidos certos requisitos. Existe aí uma prevalênciada segurança jurídica sobre a legalidade que precisaser respeitada, a fim de impedir excesso de poder.Hodiernamente, as conseqüências do decurso detempo, em termos de segurança jurídica, já foramdevidamente incorporadas na Lei do ProcessoAdministrativo. Daí restar incontroversa, no nossoEstado de Direito, a possibilidade de prevalência dasegurança jurídica sobre a legalidade, tanto no aspectodo dever de abster-se de invalidar, por operar-se adecadência, como no da convalidação dos atosirregulares.Sobre esse enfoque, a legalidade tem na segurançajurídica um duplo limite, um começo e um fim. De umlado, para combater o abuso de poder devido àinsegurança ajurídica (inexistência de leis); de outro,para combater o abuso de poder devido à insegurançajurídica (rigor excessivo na aplicação das leis, umcontexto de desprezo a princípios de direto maisrelevantes em determinada situação). Ausência eexcesso de legalidade abrem espaço para o abuso depoder e são controlados pela segurança jurídica.No mesmo sentido parece-me importante trazer à lumea conclusão da doutrina referida nestes autos,absolutamente coincidente com o entendimentoexposto:Pelo visto e respondendo, conclusivamente, à questão(a), sobre qual abrangência do art. 54 da Lei 9.784/99,sugerimos esta como sendo a melhor intelecção: odireito-dever de a Administração Pública anular os atosadministrativos de que decorram efeitos favoráveispara os destinatários decai em cinco anos, salvo se setratar de ato de nulidade absoluta, porquanto emrelação a estes seria desproporcional cogitar daaplicação do referido prazo decadencial.6
6 FREITAS, Juarez. Processo administrativo federal: reflexões sobre o prazo anulatório e a amplitude dodever de motivação dos atos administrativos. Ato administrativo e processo administrativo. In: SUNDFELD,Carlos Ari; MUNÕZ, Guilhermo Andrés (Coord.). As Leis de Processo Administrativo. São Paulo :Malheiros Editores, 2000. p. 104.
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4.) Análise do Precedente do TCU e dos Argumentosque o FundamentaramOs Tribunais de Contas são alcançados pelaaplicabilidade da Lei n.º 9.784/99 e,conseqüentemente, abrangidos pela decadência?O Tribunal de Contas da União, ao apreciar o empregodos preceitos da Lei n.º 9.784/99, no âmbito daquelaCorte, exarou a Decisão n.º 1020/20007, consignandoa inaplicabilidade, em sentido obrigatório, de todo oteor da mencionada norma.O argumento que fundamentou essa decisão amparou-se no fato de ser aquele órgão encarregado doexercício do controle externo da administração públicafederal, quando da apreciação da legalidade dasaposentadorias, reformas e pensões, e que, portanto,não estaria exercendo função administrativa esrtrictusendu.Esse posicionamento veio mediante voto do Ministro-Relator, Marcos Vinícius Vilaça, do qual vale registrar oseguinte excerto:Nessa esteira, é a própria Lei n.º 9.784/99 que nos dáa primeira e decisiva orientação, ao dispor, já no § 1ºde seu artigo 1º, que deverá ser observada por todosaqueles que exercem função administrativa, emquaisquer dos poderes da União. Daí que quando a leiemprega o termo “Administração”, a exemplo do queocorre no artigo 54, que mais nos interessa, empresta-lhe um significado funcional, para corresponder aquem, precipuamente ou não, exerce funçãoadministrativa, por distinção daqueles quedesempenham as demais funções estatais, legislativae judiciária.O mesmo raciocínio caberia em relação ao TCDF, hajavista que todas as disposições constitucionaisatinentes ao Tribunal de Contas da União aplicam-se,no que couber, à organização, composição efiscalização incumbentes aos Tribunais de Contas dosEstados e do Distrito Federal. Acrescente-se, comoorigens normativas para o desempenho da missãodesta Corte, o artigo 86 da Lei Orgânica do DistritoFederal e a Lei Complementar n.º 01, de 09 de maiode 1994, que preceitua as competências do Tribunalno artigo 1º, a seguir transcrito “Art. 1º Ao Tribunal deContas do Distrito Federal, órgão de controle externo,nos termos da Constituição Federal, da Lei Orgânica
7 Processo n.º 013.829/2000-0. Decisão publicada no DOU de 15.12.2000.
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do Distrito Federal e na forma estabelecida nesta Lei,compete:”.Entendo, contudo, que os Tribunais de Contas, quandoapreciam atos de aposentadoria, pensão ou revisão deproventos, exercem função administrativa;desempenham função judiciária apenas quando julgamas contas dos administradores e demais responsáveispor dinheiros, bens e valores públicos daadministração direta e indireta, incluídas as fundaçõese sociedades instituídas e mantidas pelo Poder PúblicoFederal, e as contas daqueles que derem causa aperda, extravio ou outra irregularidade de que resulteprejuízo ao erário público.Para os que entendem que, mesmo assim, o Tribunalesteja desempenhado a função judiciária, trago à bailaexcerto do administrativista Juarez Freitas, aocomparar o prazo decadencial inscrito na lei federalcom a lei paulista:
“Parece que este prazo, diversamente do quesucede na disciplina do procedimento paulista,não vale apenas para a anulação no âmbitoadministrativo. Ao dizer que “decai”, o legisladorfederal estabeleceu, salvo leitura extremanteheterodoxa, as possibilidade de perda do própriodireito. Com efeito, este resultaria eliminado peladecadência. Deste modo, o prazo também seriaaplicável à considerar um prazo desta naturezaaplicável somente à esfera administrativa, salvose entendesse, em construção elástica e corretiva(o que, na prática não seria nada nefasto, emboraimprovável), que a via judicial devessepermanecer, indefinidamente, em aberto. (grifonão consta do original)8”
5.) Validade ou Invalidade Jurídica da Recomendaçãodo Tribunal de Contas que Ordena ao AdministradorPúblico Alteração de Ato Alcançado pela Decadência.Note-se, ainda, que o §1º do art. 1º da Lei n.º 9.784/99estabelece que “os preceitos desta Lei também seaplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo eJudiciário da União, quando no desempenho de funçãoadministrativa”. Diante disso, vê-se que a aplicabilidade da Lei9.784/99 depende mais da natureza da atividade doque do órgão que a cumpre.
8 FREITAS, Juarez. Processo administrativo federal: reflexões sobre o prazo anulatório e a amplitude dodever de motivação dos atos administrativos. Ato administrativo e processo administrativo. IN: SUNDFELD,Carlos Ari; MUNOZ, Guilherme Andrés (Coord.). As Leis de Processo Administrativo. São Paulo: MalheirosEditores, 2000. p. 97, grifo nosso.
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E nesse sentido o posicionamento do Professor doutorCarlos Ari Sundfeld ao destacar que “o que determinaa incidência da Lei é o exercício da funçãoadministrativa – vale dizer, a atividade deadministração – não exatamente o Poder, ente ouórgão envolvido.9
Outro argumento, contudo, se sobrepõe em termos delógica jurídica: o Tribunal, guardião da regularidade dadespesa pública, não pode ordenar ato que, sob oaspecto da legalidade, o destinatário não lhe possa darcumprimento. Quem expediu o ato inquinado, ou seja,a Administração, estaria impedida de exercer adeterminação da Corte. E assim ocorreria se o TCDFdeterminasse à autoridade dirigente do órgãojurisdicionado que reduzisse os proventos do inativo,quando já operada a decadência do direito de rever oato.Mesmo que não estivesse este Tribunal – o que seadmite para reforço do argumento – sujeito ao preceitosobre decadência que emana da Lei n.º 9.784/99,aquele que vai dar cumprimento à determinação daCorte estaria inibido por completo de acatar adeliberação plenária imposta com tal escopo.Trago aqui a regra imperativa do § 2º do art. 54 da Lein.º 9.784/99:
Art. 54. O direito da Administração de anular osatos administrativos de que decorram efeitosfavoráveis para os destinatários decai em cincoanos, contados da data em que foram praticados,salvo comprovada má-fé. (...)§ 2º Considera-se exercício do direito de anularqualquer medida de autoridade administrativa queimporte impugnação à validade do ato. Ademais, importa obtemperar que uma série dejulgados vem estabelecendo que a autoridadeque dá cumprimento à decisão do Tribunal passaa ser “coatora” em sede de mandado desegurança, agravando sobremaneira o ônusimposto ao fiel acatamento do decisum.10
9 Ibidem, SUNDFELS, Carlos Ari, Processo e procedimento administrativo no Brasil, p. 28-2910 Acolhendo essa tese: DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios. Administrativo eProcessual Civil. Mandando de Segurança. MS n.º 78237. Impetrante: Celso Donizete Gonçalves. Relator: DesembargadorLécio Resende, Brasília, DF, 23 mai. 1995. Diário de Justiça da República Federativa do Brasil. Poder Judiciário, Brasília,DF, 06 set. 1995. Seção 2, p. 12.638 e BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Processual Civil. Recurso Especial. RE n.º158060-DF. Relator: Ministro Edson Vidigal, Brasília, DF 18 fev. 1999. Diário de Justiça da República Federativa do Brasil.Poder Judiciário. Brasília, DF, 29 mar. 1999. Seção 1, p. 201. No Supremo Tribunal Federal parece ser essa a tese quepassou a prevalecer a partir dos seguintes julgamentos: Brasil. Supremo Tribunal Federal. Administrativo. Mandado deSegurança. MS n.º 21.462-DF. Impetrante: Sebastião Ribeiro Salomão. Impetrado: Tribunal de Contas da União. Relator:
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Levando em conta o espírito da norma e a suafinalidade, não tenho por razoável a interpretação queprocura desobrigar o Tribunal de Contas de seassujeitar aos termos da Lei n.º 9.784/99,especialmente de seu art. 54.Com efeito, os valores que referida disposição legalconsagra são de interesse geral e dizem respeito àprópria dignidade da pessoa humana. São valores queemanam diretamente de princípios constitucionais.
Destaca-se, no elenco das competênciasdefinidas na Constituição de 1.988, o rigorcientífico na terminologia empregada, acentuandoa diferenciação, inclusive da finalidade de cadamister cometido. Para algumas tarefas,empregou-se o termo apreciar, em outrasfiscalizar, em outras realizar inspeção e auditoriae, apenas em um caso, julgar.11
Nesse quadro é impossível sustentar que oconstituinte agiu displicentemente, por ignorânciaou descuido. Ao contrário, conhecendo a riquezado vocabulário, utilizou-o com perfeição, orarestringindo, ora elastecendo, ora visando a queesse Tribunal acompanhasse a execução dosatos - num controle simultâneo - ora deixandoevidente que o controle seria posterior à prática. Daí porque a única lição de hermenêutica a serconsiderada no caso é sintetizada nos seguintestermos "o juiz atribui aos vocábulos o sentidoresultante da linguagem vulgar; porque sepresume haver o legislador, ou escritor, usadoexpressões comuns; porém, quando sãoempregados termos jurídicos, deve crer-se terhavido preferência pela linguagem técnica." Essavetusta lição de Carlos Maximiliano écomplementada "Enfim, todas as ciências, e entreelas o Direito, têm a sua linguagem própria, a suatecnologia...No Direito Público usam mais dos
Ministro Néri da Silveira, Brasília, DF, em 24 nov. 1993. Revista Trimestral de Jurisprudência, n. 154. P. 476; BRASIL.Supremo Tribunal Federal. Administrativo. Mando de Segurança. MS n.º . 21683-RJ. Impetrante: Edalva Araújo Teixeira.Impetrado: Tribunal de Contas da União. Relator: Ministro Moreira Alves, Brasília, DF, 16 dez. 1994, Seção 1, p. 34886 eBRASIL. Supremo Tribunal Federal. Administrativo e Constitucional. Mandado de Segurança. MS n.º. 22.226-DF.Impetrante: Paulo Roberto Barbosa Coelho. Impetrado: Presidente do Conselho Nacional de Desenvolvimento científico eTecnológico-CNPq. Relator: Ministro Carlos Velloso, Brasília, DF, em 22 ago. 1996, Diário de Justiça da RepúblicaFederativa do Brasil. Poder Judiciário, Brasília, DF, 11 out. 1996. Seção 1. P. 38.502.
11 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Limites à Revisibilidade Judicial das Decisões dos Tribunais deContas. v. 2, p. 436-486, 21/24 out. Tese apresentada no XIX CONGRESSO DOS TRIBUNAIS DE CONTASDO ESTADO DO BRASIL, aprovada por unanimidade – Relator: cons. Júlio Gonçalves Rêgo, Presidente doTribunal de Contas do Estado do Ceará, Rio de Janeiro, 1997.
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vocábulos no sentido técnico; em o DireitoPrivado, na acepção vulgar".Por esses motivos, a análise das competênciasdeve levar em conta o sentido técnico e própriode cada um dos vocábulos empregados. Coroláriodessa premissa: o Tribunal de Contas como regranão tem competência para dizer o direito no casoconcreto, de modo definitivo, com força de coisajulgada; por exceção detém essa competência, naforma do art. 71, inc. II, da Carta Magna.É forçoso reconhecer portanto que, no atualmodelo, a competência para apreciar os demaisatos da Administração Pública não pode sererigida além da esfera administrativa. Ainda quetenha força cogente, pela possibilidade deimposição de multa, ainda que se possadeterminar o afastamento do cargo da autoridadeque está gerando lesão ao erário, ainda que sepossa sustar o ato, as pessoas atingidas podemrecorrer ao Poder Judiciário, revendo adeliberação das Cortes de Contas ou os seusefeitos.Os magistrados ficam aqui livres para examinar aquestão à luz do ordenamento jurídico - embora oexame da legalidade também tenha sido efetivadona Corte de Contas – porque não se insere nacompetência jurisdicional. Como foi assinalado, porém, há uma restritaparcela de sua competência - tratada no inc. II doart. 71 da Constituição - que constitui matéria deapreciação e julgamento privativo dos Tribunaisde Contas. No caso, o que é olvidado, comfreqüência, é que a competência textualmentedefinida como julgamento foi cometida a órgãoestatal constitucionalmente.Todas as manifestações das Cortes de Contastêm valor e força coercitiva, como já referido, masapenas a inscrita no inc. II do art. 71 daConstituição Federal - julgar as contas dos... -corresponde a um julgamento, merecendo detodos os órgãos o respeito, em tudo e por tudo,exatamente igual à manifestação do PoderJudiciário.12
12 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Limites à Revisibilidade Judicial das Decisões dos Tribunais de Contas. v. 2,p. 436-486, 21/24 out. Tese apresentada no XIX CONGRESSO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO BRASIL, aprovadapor unanimidade – Relator: cons. Júlio Gonçalves Rêgo, Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, Rio deJaneiro, 1997.
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6) A Má-Fé como Fator Impeditivo da DecadênciaTratando-se da boa-fé, destaca-se11 excerto do Dr. LuizFabiano Corrêa, com o seguinte teor:
A falsa imagem da situação jurídica em queconsiste a aparência de direito é a situação defato externa que se projeta no cenário dasrelações jurídicas. Mas, para que alguém dessaaparência se beneficie, é necessário que nelacreia, por desconhecer a verdade de que eladiscrepa. Nesse desconhecimento consiste aboa-fé ou a ausência de má-fé caracterizada peloconhecimento. A esse elemento negativo sujeita-se, entretanto, sempre e sem exceção, aprodução dos eleitos da aparência de direito. Adúvida, salvo se muito ligeira e tênue, exclui aboa-fé. Ao conhecimento, que eqüivale à má-fé,equipara-se o estado de consciência de quemignora por culpa grave. Como os eleitos daaparência de direito se produzem de imediato,não os afeta o posterior conhecimento darealidade, que já os encontra consumados. É, porisso, irrelevante a questão da má-fésuperveniente.
O que deve ser resguardado, no entanto, é o fato de oTribunal de Contas apreciar os atos de aposentação,reforma e pensão, mesmo os de revisão de proventos,quando incluídos no art. 54 da Lei n.º 9784/99,somente se verificada má-fé. A comprovação da má-fénão pode, pois, amparar o direito à decadência. Deve-se destacar a ausência de culpa, bem como o princípioda estabilidade das relações, da segurança jurídica eda boa-fé.Note-se que o Tribunal deve ser cientificado ou estarconvencido da ocorrência da má-fé, para só entãoapreciar o ato, pois, se a Corte fosse verificar aocorrência da má-fé em todos os processos em quesão aplicáveis os preceitos do art. 54 da Lei n.º9.784/99 para, posteriormente, em caso de sobrevir aperfídia, praticar os atos correspondentes, não estariasendo eficaz.Ainda, de Luiz Fabiano Corrêa, no tocante à má-fé, oseguinte13:
11 CORRÊA, Luiz Fabiano. A Proteção da boa-fé nas aquisições patrimoniais: esboço de uma teoriageral da proteção dispensada pelo direito privado brasileiro à confiança na aparência de direito, emmatéria patrimonial. Campinas : Interlex Informações Jurídicas Ltda., 2001. p. 430.13 Idem, p. 421/422.
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‘‘Se o pressuposto da boa-fé é odesconhecimento, e o da má-fé é a ciência, quedizer da dúvida? Nesse estado crepuscular aindanão há certeza, mas já existe a suspeita daverdade. O desconhecimento já não é ignorânciapura e simples: é, quando muito, uma ignorânciaconsciente, qualificada pela representação dapossibilidade daquilo que se ignora.....................................................Decorre do seu próprio conceito e natureza aimprecisão do espaço efetivamente ocupado peladúvida. É exatamente lá, onde a ciência confrontacom o desconhecimento, e não se sabeexatamente onde termina uma e começa o outro,que paira a dúvida. Ela flutua sobra a faixalindeira e aproxima-se, ora mais ora menos, deum ou de outro lado. Daí não ser fácil aferir emquem duvida, se está de boa ou de má-fé.Haja vista a grande dificuldade em se aferir aexistência da má-fé, penso que esta Corte sódeverá se pronunciar quando houver indíciossuficientes para fazer cessar a presunção de boafé ou o Tribunal for informado a respeito.
7) Entendimento dos Tribunais do Poder Judiciáriodobre o Art. 54 da Lei 9.784
Em casos semelhantes, o Superior Tribunal de Justiçaassim se manifestou:- Conforme o disposto no art. 54 da Lei 9.784/99, aAdministração Pública tem prazo de cinco anos paraanular os atos administrativos de que decorram efeitosfavoráveis para os destinatários.- Tendo sido o ato de aposentadoria editado em marçode 1991, consolidou-se a situação jurídica com otranscurso do quinqüênio, sendo ilegal o ato deretificação de proventos expedido em fevereiro de1999.- Recurso ordinário provido. 14
1 - Se a autoridade impetrada, em suas informações,não alegou a sua ilegitimidade, contestando o méritoda impetração, encampou, ao assim proceder, o ato
14 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Recurso ordinário em mandado desegurança. Servidora pública estadual. Aposentadoria. Correção. Decadência. ROMS 12705/TO -2000/0136943-1. Maria das Graças Ferreira e Estado do Tocantins. Relator: Ministro VICENTE LEAL.Diário Oficial da Justiça, Seção 1, Órgão Julgador: Sexta Turma. 01 abr. 2002. Brasília, DF. Disponívelem: http://www.stj.gov.br . Acesso em: 11 set. 2002.
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coator praticado por autoridade de hierarquia inferior, aela subordinada (cf. RMS nºs 9.504/CE e 12.837/CE).2 – Pode a Administração utilizar de seu poder deautotutela, que possibilita a esta anular ou revogarseus próprios atos, quando eivados de nulidades.Entretanto, deve-se preservar a estabilidade dasrelações jurídicas firmadas, respeitando-se o direitoadquirido e incorporado ao patrimônio material e moraldo particular. Na esteira de culta doutrina e consoanteo art. 54, parág. 1º, da Lei nº 9.784/99, o prazodecadencial para anulação dos atos administrativos éde 05 (cinco) anos da percepção do primeiropagamento. No mesmo sentido, precedente destaCorte (MS nº 6.566/DF, Rel. p/acórdão MinistroPEÇANHA MARTINS, DJU de 15.05.2000).3 – No caso sub judice, recebendo a impetrantepensão por morte correspondente a 40 horas semanaisdurante mais de 24 (vinte e quatro) anos, não pode aAdministração Pública, após este período, semobservância do devido processo legal, da ampladefesa e do contraditório, reduzir o valor da mesma,em razão da prescritibilidade dos atos administrativos.4 – Writ conhecido e segurança concedida paraassegurar à impetrante o restabelecimento dopagamento integral da pensão por morte recebida,correspondente à carga horária de 40 horas semanais.Custas ex lege. Honorários advocatícios incabíveis,nos termos das Súmulas 512/STF e 105/STJ15.- Após decorridos 5 (cinco) anos não pode mais aAdministração Pública anular ato administrativogerador de efeitos no campo de interesses individuais,por isso que se opera a decadência.- Segurança concedida.16
No mesmo diapasão, o Tribunal de Justiça do DistritoFederal e dos Territórios decidiu nos autos do MSG n.º
15 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo - mandado de segurança - autoridade coatoraministerial que, não suscitando sua ilegitimidade, sustenta o mérito do ato atacado de inferiorhierárquico – viúva - pensão por morte - percepção correspondente a 40 horas semanais desde amorte do de cujus em 1976 – edição da lei nº 9.436/97 – redução da pensão em 40% - impossibilidade -prescrição administrativa – segurança concedida. MS 7090/DF - 2000/0068744-8. Ignez de LourdesCastelo Branco Moura e Ministro de Estado dos Transportes. Relator: Ministro JORGE SCARTEZZINI.Diário Oficial da Justiça, Seção 1, Órgão Julgador: Terceira Seção. 13 ago. 2001. Brasília, DF. Disponívelem: http://www.stj.gov.br . Acesso em: 11 set. 2002.
16 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Processual civil - mandado de segurança - portuários - anistia- aposentadoria excepcional do INSS - cancelamento do benefício - decadência do direito - lei 9.784,de 29.01.99 e Súmula 473 do STF. MS 6566/DF - 1999/0084172-7. Abib Issa Sabbag e Ministro deEstado da Previdência e Assistência Social. Relator p/ Acórdão: Ministro FRANCISCO PEÇANHAMARTINS. Diário Oficial da Justiça, Seção 1, Órgão Julgador: Primeira Seção. 15 mai. 2000. Brasília, DF.Disponível em: http://www.stj.gov.br . Acesso em: 11 set. 2002.
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0-39529, de interesse de Stael Aveline Arruda Felício,servidora do Distrito Federal, nos seguintes termos:1. Se a prática do ato impugnado se insere nasatribuições da autoridade apontada como coatora, nãohá falar em ilegitimidade passiva, a ensejar a extinçãodo processo.2. A ausência do texto legal, em que se ancora aimpetração, não caracteriza deficiência na instrução dainicial, inaplicando-se, na hipótese, a regra do art. 337do CPC.3. A Professora aposentada com base na Lei 92/90,faz jus à revisão dos proventos e, de conseqüência, àsvantagens do art. 184, III, da Lei 1.711/52,consideradas as normas da Lei 6.701/79.4. Segurança concedida.17
Esta última decisão é anterior ao recepcionamentoefetivado pela Lei n.º 2.834/01, no âmbito do DistritoFederal. Foi embasado à luz da Lei n.º 9.784/99,merecendo destaque parte do voto do insigne RelatorDesembargador Estevam Maia, in verbis:..................................................
Dir-se-á que o ato revisional da aposentadoria,editado nos idos de 1990, somente se tornariadefinitivo com a homologação pelo Tribunal deContas que, ao invés de aprová-lo, o recusou.Tal objeção, inobstante verdadeira, há de serrecebida com reserva, por isso que a servidoraem nada contribuiu para a eclosão do problema;apenas postulou o que a Administração lheofereceu como meio para a correção do equívocoem que incorrera, de sorte que procedeu comabsoluta boa-fé e, de conseqüência, incorporouos benefícios ao seu patrimônio.Mas não é só. A decisão da Corte de Contassomente veio a lume no final de 1999, isto é,quase dez anos após a retificação do ato deaposentação, vale dizer, depois de consumada aprescrição, cujo prazo deve corresponder àquelefixado para o servidor reclamar seus direitos (L.8.112/90, art. 110), seja porque tal disposiçãodeve ser de mão dupla, seja porque, tomando-sepor empréstimo o que ocorre na AdministraçãoFederal, a prescrição do direito a esta concedido
17 BRASIL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. Constitucional - administrativo -processual civil - mandado de segurança - preliminares de ilegitimidade passiva e deficiente instrução -rejeição - professoras aposentadas - revisão de proventos - segurança concedida. MS 127038 –1999.00.2.003952-9. Stael Aveline Arruda Felício e Distrito Federal. Relator: Desembargador ESTEVAMMAIA. Diário Oficial da Justiça, Seção 1, Órgão Julgador: Conselho Especial. 08 set. 2000. Brasília, DF.Disponível em: http://www.tjdf.gov.br . Acesso em: 11 set. 2002.
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para anular os atos de que decorram efeitosfavoráveis para os destinatários decai em cincoanos, contados da data em que foram praticados(L. 9.784/99, art. 54). Esta solução, além do mais,se amolda ao princípio da segurança jurídica que,em hipóteses que tais, deve prevalecer.
8) ConclusãoDe tudo que ficou assente, assim como nas decisõesacima mencionadas, nada obsta, sendo, pelo contrário,recomendável, a aplicação do princípio da segurançajurídica para manutenção de situações consolidadaspelo tempo, em relação à competência de apreciar alegalidade dos atos de aposentadoria, pensão ,reforma e admissão.Logo, não só ofende a regra do §2º do art. 54 da Lein.º 9.784/99 determinar a revisão para reduzirproventos, quando decaiu o direito, porquanto oTribunal estará ordenando a prática de ato em queaquele que dará cumprimento será consideradoautoridade coatora, em prejuízo de direito líquido ecerto.É possível vislumbrar que o Tribunal, acolhendo essaexegese e aplicando-a de modo uniforme, estará: valorizando a sua própria ação, porque reorganizaráseu esforço para o controle, ainda que posterior ao ato,mas em tempo mais concomitante com a suaocorrência;sendo mais útil à sociedade e ao contribuinte, porquepoderá cumprir a parte mais nobre de sua função, queé precisamente redirecionar o processo decisório;consagrando com maior amplitude a Justiça, porquedeixará de ordenar correção de atos com longoperíodo de consolidação temporal, retirando dopatrimônio daqueles que já incorporaram parcelas averbas remuneratórias de caráter nitidamentealimentar.Com esses acréscimos, acompanho o voto do Relatorressaltando que o Tribunal deverá:ordenar o arquivamento de todos os processos commais de 5 (cinco) anos de publicação do ato deinativação, pensão, reforma, revisão ou admissão;excepcionar da decisão acima apenas os casos emque, dado o desenvolvimento atual do processo(diligência, recurso), seja possível inferir a má-fé;determinar à 4ª ICE que, no prazo de 30 (trinta) dias,informe:
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a relação dos processos arquivados, contendo onúmero do feito, o nome do beneficiário e a data doato;o quantitativo de processos remanescentes (saldo),após a aplicação desta decisão;a estimativa de prazo para a regularização do estoque;após o cumprimento do item 3 ”a”, o Tribunal ordenaráa publicação dos processos que arquivará por decursode prazo, para fim de controle social.”
Creio que doravante a Corte de Contas voltará a refletir
sobre a tese esposada pelo eminente e culto Conselheiro Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes no tocante à aplicação do prazo de prescrição previsto na Lei Federal
nº 9.784/99, no âmbito do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Em homenagem à estabilização das relações entre o
administrado e a Administração e entre esta e seus servidores, penso que a
melhor solução seria o arquivamento dos processos com mais de 5 (cinco) anos
de publicação do ato de inativação, pensão, reforma, revisão ou admissão, nos
termos propostos pelo ilustre Conselheiro.
O que observo é que a não sujeição do Tribunal de
Contas aos termos da Lei Federal nº 7.984/99, especialmente ao art. 54, pode
criar situações constrangedoras para a autoridade administrativa que dá
cumprimento à decisão da Corte de Contas. São inúmeros os casos em que a
prescrição ou decadência já atingiu o ato apreciado, mas, mesmo assim, o
tribunal ordena à autoridade administrativa que adote providências em relação ao
ato. Situação desconfortável para a autoridade administrativa, que acaba sendo
qualificada de coatora em sede de mandado de segurança e fica em dificuldades
para cumprir a decisão emanada do tribunal de contas. Isso pode ser facilmente
evitado, examinando o tribunal, previamente, a ocorrência de prescrição ou
decadência à luz do art. 54 da Lei 9.784/99. Essa prática, além de prestigiar o
superior ideário da segurança das relações jurídicas, conferiria, sem dúvida, maior
credibilidade às decisões da Corte de Contas.
5º.5) A IMPRESCRITIBILIDADE DA AÇÃO DE
RESSARCIMENTO DE DANO DA FAZENDA
PÚBLICA EM CASO DE ATO ILÍCITO
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A Constituição Federal de 1988, no caso de lesões ao
patrimônio público, decorrentes de atos ilícitos, estabeleceu a imprescritibilidade
da ação de ressarcimento da Fazenda Pública:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta dequalquer dos Poderes da União, dos Estados, doDistrito Federal e dos Municípios obedecerá aosprincípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,publicidade, eficiência e também ao seguinte:§ 5º. A lei estabelecerá os prazos de prescrição parailícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não,que causem prejuízos ao erário, ressalvadas asrespectivas ações de ressarcimento.”
Veja, então, que a Carta Magna diz que é imprescritível
o direito de ação da Fazenda Pública para recompor os prejuízos causados ao
erário por atos ilícitos.
Não é o caso da autora, porque restou provado que não
praticou nenhum ato ilícito, ao receber quantia a maior em seus proventos, o que
ocorreu por erro da própria administração. Por isso, não se aplica ao caso em
apreço o disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal.
6º) DISPENSA DE RESSARCIMENTO DE VALORES
HAVENDO BOA-FÉ DO SERVIDOR
O Tribunal de Contas do Distrito Federal, em recente
julgamento, acolheu a tese de boa-fé da servidora para isentá-la da obrigação de
ressarcir ao erário quantia a maior que recebeu em seus proventos, por erro da
administração.
Peço licença, mais uma vez, para transcrever o inteiro
teor do voto proferido pelo eminente e culto Conselheiro Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes, para que o precedente da Corte de Contas sirva de reflexão para a
questão em apreço:
“Processo n.º (a): 4521/96Apenso: 061.027.113/95 - GDFOrigem: Secretaria de Saúde - SES
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Natureza: AposentadoriaInteressado: Letícia Francisca da Silva“Ementa: Pedido de reexame. Juízo deadmissibilidade positivo. Apreciação do mérito.Inspetoria pelo provimento. Ministério Público pugnapelo não provimento. Provimento do recurso.Determinação.Publicação do ato: 08/03/96 - fl. 14 do apenso.RELATÓRIOCuida-se, nesta fase processual, de exame do méritodo recurso interposto por LETÍCIA FRANCISCA DASILVA contra o item I-m da Decisão nº 1.484/2002, inverbis:I - recomendar à Secretaria de Saúde do DistritoFederal que:(...) omissism) promova os ressarcimentos ao erário, conforme jádeterminado nas decisões plenárias adotadas nosprocessos referentes a ... LETÍCIA FRANCISCA DASILVA (Processos TCDF n.º 4.521/96 - GDF n.º61.027.113/95) ..., avaliando, se for o caso, à vista doprincípio da economicidade, a conveniência de talexigência;1 - Manifestação da InspetoriaA Decisão retrotranscrita, oriunda da Auditoria deRegularidade levada a efeito junto à jurisdicionada,determinou fossem restituídos ao erário os valoresrecebidos a mais a título de proventos calculados combase na jornada de 40 horas, sendo que a servidorafazia jus a 30 horas.A interessada, após ciência da deliberaçãosupracitada, interpôs recurso, sob o argumento da boa-fé, cujo juízo de admissibilidade foi positivo.O § 7º do art. 41 da Lei Orgânica do Distrito Federalassegura aos servidores com carga horária variávelproventos de acordo com a jornada predominante nosúltimos três anos anteriores à aposentação, sendoassim, em 08/03/96, não foi regular aposentá-la combase em 40 horas porquanto apenas estava nesseregime há 15 meses.Acolhe o pleito da interessada, sugerindo o provimentodo recurso, salientando precedentes da Corte, vistos àfl. 27, nos quais estavam presentes elementosjustificadores da dispensa de reposição, tais como, aboa-fé de quem recebeu, o erro de interpretação da leipelo órgão competente, a presunção de legalidade doato administrativo, o caráter alimentar dos estipêndiose o princípio da segurança jurídica.
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2 - Manifestação do Ministério PúblicoEm singelo parecer, contraria o entendimento dainstrução porque argumenta ocorrência de erro crasso,fato suficiente à devolução dos valores.É o Relatório.VOTOConcordo com o argumento do Ministério Público deque erro crasso é fato gerador idôneo à repetição deindébitos, porém não suficiente.Este entendimento é o que, coerentemente, esposo emminhas manifestações ao considerar erro crasso deinterpretação aquele que inexistiria para o agentedotado de diligência e atenção medianas porquesuficiente e clara a norma.Todavia, considerando a falha noticiada nos autosdecorrente de erro da Administração e a inexistênciade ação do interessado para influenciar ou contribuirpara sua ocorrência quando contemplado comimportâncias, uma vez que o pagamento indevidopartiu do próprio órgão, oportuniza-se exame maisminudente.Evidencio a boa-fé da recorrente, no caso em exame,porquanto não lhe seria oportunizado manifestá-la, demodo diverso, perante a configuração dos fatos e antea presunção de legitimidade do ato administrativo.Explico melhor.O termo erro no Direito é utilizado para denotar a falsaidéia da realidade, que conduz o sujeito a declarar suavontade de forma diferente da que declararia, seporventura conhecesse a realidade factual18. Dessa assertiva, conclui-se que impossibilitado estavao agente de manifestar sua boa-fé, emboradesnecessária porque presumida, para que secorrigisse o cálculo dos proventos, porquantopressupôs legítimo o ato.Muito improvável seria, a um sujeito zeloso, verificar ocálculo de seus proventos, máxime, porque implícitaatuação regular da Administração por meio de seusagentes, i.é, conforme a lei.É presunção juris tantum a boa interpretação danorma administrativa pela Administração Pública,conforme dispõe o inciso XIII do art. 2º da Lei n.º9.784, de 29 de janeiro de 1999, aplicável no DistritoFederal por força da Lei nº 2. 834, de 7 de janeiro de2001, veja-se:Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentreoutros, aos princípios da legalidade, finalidade,
18 CALDAS, Ubaldo Alves. Iniciação ao Direito Civil: parte geral. Goiânia: AB, 2001, p 240.
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motivação, razoabilidade, proporcionalidade,moralidade, ampla defesa, contraditório, segurançajurídica, interesse público e eficiência.Parágrafo único. Nos processos administrativos serãoobservados, entre outros, os critérios de:(...) omissisXIII - interpretação da norma administrativa da formaque melhor garanta o atendimento do fim público a quese dirige, vedada aplicação retroativa de novainterpretação. (grifos não constam do original)Não seria razoável, em termos de lógica jurídica,pressupor interpretação não consentânea ao interessepúblico pela administração.Ademais, em matéria análoga, defendi entendimento19
da não restituição de valores, exceto quandocaracterizado erro crasso de interpretação cumuladocom má-fé do beneficiário em sua participação decisivana prática do ato.Nesta linha, mostra-se salutar seja entendido que aboa-fé do agente também pode ser aferida vinculando-se o conhecimento inerente à sua atividadeprofissional, Assistente Intermediário de Saúde, àquelaexigida para o entendimento do correto valor dosestipêndios, i.é, legislação de pessoal. A afirmação precedente aplica-se à titular daaposentadoria, para tanto veja-se20:Processo nº TC-011.049/2000-0(...) Embora a defendente não tenha interferido noacúmulo ilegal, ela tampouco procurou sanar oproblema. Entre 23/06/92 e 23/01/96, datas em quehouve o acúmulo, decorreram 3 anos e 7 meses. E,pelo cargo que a citada ocupava junto ao TJDFT, deAssessora de Desembargador, é de se esperar que osseus conhecimentos jurídicos sejam razoáveis; (...) 2.8Então, se a interessada não se manifestou durantetodos esses anos, na nossa opinião, deixou de fazê-ladolosamente.(...)ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas daUnião, reunidos em Sessão da 2ª Câmara, comfundamento nos arts. 1°, inciso I; 16, inciso III,alínea d, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/cos arts. 19 e 23, inciso III, da mesma lei, em:
19 Vide declaração de voto apresentada no Processo nº 1389/90.20 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo nº 011.049/2000-0. Tomada de Contas Especial.Relator: Ministro Adylson Motta. Acórdão nº 260/2003. Ata 06/2003 - Segunda Câmara. SessãoPlenária de 25 fev. 2003. Publicado no Diário Oficial da União de 18 mar. 2003, seção 1, p. 68.
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(...)9.1 julgar as presentes contas irregulares e condenar(...) ao pagamento das quantias abaixo discriminadas(Grifos não constam do original)Também importante ressaltar a sólida jurisprudência,como destacou a Inspetoria21, do óbice à devolução devalores dado o caráter alimentar dos estipêndios aliadoà boa-fé de quem os recebe. Cita-se, a título de exemplo, da afirmação, arestos doTribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios:ADMINISTRATIVO. SERVIDOR. REMUNERAÇÃO.CARÁTER ALIMENTAR. REPETIÇÃO. DESCONTOS.RECEBIMENTO INDEVIDO. BOA-FÉ. DEVOLUÇÃO.1. A boa-fé no recebimento de valores afasta apossibilidade de desconto automático na remuneraçãodos servidores. O funcionário somente está sujeito adevolver à administração o que houver recebido demá-fé, e a indenizar o Estado por eventuais prejuízoscausados. Desse modo, sem cogitar-se de dolo ou deculpa, não merece o funcionário ser obrigado aressarcir o que a Administração lhe houver pago porequívoco.2. Embora correta a assertiva de que "o erroadministrativo não gera em favor do servidor nenhumdireito", sucede assentar que a remuneração doservidor tem caráter alimentar, o que implica colocar-sea irrepetibilidade como regra e a devolução comoexceção, dependente, por isso mesmo, de dispositivolegal específico a respeito.3. Recebendo o servidor, em caráter definitivo,determinados valores do ente público, apenas nosestreitos limites da previsão legal adrede elaboradapara o Estado. A verba destinada à sobrevivência dofuncionário e de sua família não pode restarcomprometida pelos caprichos dos titulares do órgãoou mercê da desorganização do serviço público.Embargos Infringentes providos. Maioria." (EIC na APC37.243/98, 1ª Câmara Cível, Rel. Des. Romão C. deOliveira, Publ. DJU 14/10/1998, Pág. 31) ADMINISTRATIVO - GRATIFICAÇÃO DE REGÊNCIADE CLASSE. RESTITUIÇÃO DOS VALORESPERCEBIDOS PELA RECORRIDA.IMPOSSIBILIDADE. CARÁTER ALIMENTAR DAREMUNERAÇÃO. BOA-FÉ. 1. Embora correta a assertiva de que o erroadministrativo não gera nenhum direito em favor doservidor, como a remuneração deste tem caráter
21 Vide fl. 26.
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alimentar, a irrepetibilidade deve ser colocada comoregra e a devolução como exceção. 2. A boa-fé no recebimento de valores afasta, portanto,a possibilidade de desconto automático naremuneração dos servidores, por se tratar de verba denatureza alimentar.3. Negou-se provimento. Unânime.(EMB. INFRINGENTES NA APC 20000110285397EICDF. Julgado em 11 dez. 2002. 2ª Câmara Cível. Rel.:Adelith de Carvalho Lopes. Publicado no DJU de 26fev. 2003, p. 29)No mesmo sentido, privilegiando a boa-fé, nesta Corte,os Processos n.º 2770/9222, 1389/9023 e 332/0124. Dado o exposto, acolhendo integralmente a instrução,VOTO por que o Egrégio Plenário:I - dê provimento ao Pedido de Reexameinterposto por LETICIA FRANCISCA DA SILVA;II - reveja, parcialmente, as Decisões nº 7739/1999e 1484/2002 para dispensar a jurisdicionada de darcumprimento aos incisos III, alínea "b" e inciso I, alínea"m" - na parte referente à interessada, das referidasdecisões, respectivamente;III - dê ciência à interessada e à Secretaria de Saúdeda decisão que vier a ser adotada.Sala das Sessões, em de de 2003.JORGE ULISSES JACOBY FERNANDESConselheiro-Relator.”
Peço licença, ainda, para transcrever outro voto do
ilustre Conselheiro Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, que reconheceu na boa-
fé da servidora o fundamento para dispensá-la do ressarcimento de importância
que recebeu a maior em seus proventos.
“Processo n.º (a): 1946/90Origem: Secretaria de Estado de GestãoAdministrativa - SGA.
22 DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Processo nº 2770/92. Decisão nº1903/02. Relator: Conselheiro: Jorge Caetano. Sessão Ordinária nº 3661 de 16 maio 2002.Publicada no Diário Oficial do Distrito Federal de 06 jun. 2002, p. 22-27. Disponível em:<http://www.tc.df.gov.br>. Acesso em: 15 maio 2003.23 DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Processo nº 1389/90. Decisão nº1535/02. Relator: Conselheiro: Jorge Caetano. Sessão Ordinária nº 3656 de 30 abr. 2002.Publicada no Diário Oficial do Distrito Federal de 13 maio 2002, p. 15-36. Disponível em:<http://www.tc.df.gov.br>. Acesso em: 15 maio 2003.24 DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Processo nº 332/01. Decisão nº3394/01. Relator: Conselheiro-Substituto: Paiva Martins. Sessão Ordinária nº 3579 de 17 maio2001. Publicada no Diário Oficial do Distrito Federal de 31 maio 2001, p. 35-44. Disponível em:<http://www.tc.df.gov.br>. Acesso em: 15 maio 2003.
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Natureza: AposentadoriaInteressado: Ivanir BatistaEmenta: Revisão dos proventos da aposentadoriade IVANIR BATISTA. Ato considerado legal nos termosda Decisão n.º 5.971/98. Determinação àjurisdicionada, em Auditoria de Regularidade, objeto doProcesso nº 1171/02, para corrigir a vantagem do art.193 da Lei 8.112/90 no sentido de cumular 55% docargo em comissão com o vencimento do cargoefetivo, permitida nos termos da Decisão n.º 5.971/98.Recurso de reexame interposto pelo servidor compedidos alternativos pela mantença da Decisãopretérita, que permitia cumular a integralidade do cargoem comissão com o vencimento do cargo efetivo oupela dispensa da repetição do indébito. Conhecimento.Inspetoria pelo provimento parcial para dispensarrestituição ao erário. Voto divergente. Aplicação doPrincípio da Segurança Jurídica. Decadência.Provimento total para manter in totum a Decisão n.º5.971/98.Publicação do ato: 22/07/93RELATÓRIOCuida-se da revisão dos proventos de aposentadoriade IVANIR BATISTA, no cargo de Analista deAdministração Pública, conforme ato publicado noDiário Oficial do Distrito Federal. 1 - Manifestação do órgão InstrutivoA revisão foi considerada legal em 199825. No Processo n.º 1171/02, auditoria de regularidade najurisdicionada supra, a Corte assim deliberou:O Tribunal, de acordo com o voto do Relator, tendo emconta a instrução, decidiu: I. tomar conhecimento dorelatório da Auditoria realizada na Secretaria deGestão Administrativa do Distrito Federal, período de15/8 a 4/10/02, bem como dos documentos de fls.6/170; II autorizar o envio de cópia do relatório deauditoria aquela Pasta, para implementação dasprovidências determinadas às fls. 191/198, em 30 dias,ou para que sejam oferecidas as justificativas para aprática dos atos havidos, em princípio, comoirregulares.Dentre as providências, sobreleva-se a ora recorrida, asaber:2.18. IVANIR BATISTA - Processo nº 1946/1990-TCDF (nº 30016247/1989-GDF):
25 DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Processo nº 1946/90. Decisão nº 5.971/98. Relator:Conselheiro: Frederico Augusto Bastos. Sessão Ordinária nº 3353 de 13 ago. 1998. Publicada no Diário Oficial do DistritoFederal de 19 ago. 1998, p. 16-19. Disponível em: <http://www.tc.df.gov.br>. Acesso em: 29 maio 2003.
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2.18.1. fazer constar no contracheque da servidora aparcela ATS com o percentual de 34%, providenciandoo ressarcimento ao erário, nos termos do artigo 46, daLei nº 8.112/90, dos valores pagos a maior relativos àcitada parcela;2.18.2. cientificar a interessada sobre a possibilidadede opção, quanto à função incorporada, por uma dasduas sistemáticas de cálculo estabelecida na Decisãonº 8.343/00 que determina deva ser aplicado,alternativamente: o somatório do vencimento do cargoefetivo com a opção correspondente ao EC ou o valointegral do EC em detrimento do vencimento do cargoefetivo;2.18.3. proceder à devolução, ao erário, nos termos doartigo 46, da Lei nº 8.112/90, dos valores pagos amaior referente à função de Secretário Adjunto daCAESB (incorporada nos termos do artigo 193, da Leinº 8.112/90);Inconformado, o servidor interpôs pedido de reexameque teve juízo de admissibilidade positivo26.Quanto ao mérito, requereu a manutenção do teor daDecisão nº 5.971/98 ou, alternativamente, a dispensada repetição do indébito, sobrelevando-se o seguinte:devolução do ATS recebido em percentual superior aoregular:a) argumento do recorrente:... diferentemente do alegado pela Corte, em agosto,setembro e outubro de 2002, o ATS foi pago com opercentual de 34%. Sustenta que não há nenhumindício de que o contracheque de agosto de 2002 (fl.80 do Processo nº 1171/02) registre o percentual de37%.b) análise da Inspetoria:14.Por seu turno, a simples aplicação do percentual de37% sobre o vencimento constante do contrachequede agosto de 2002 (fl. 80 do Processo nº 1171/02)revela que o ATS foi realmente pago com essepercentual (vide o art. 67, caput, da Lei nº 8.112/90).Assim, é totalmente incompreensível a afirmação deque não há nenhum indício de que o contracheque deagosto de 2002 registre o percentual de 37%. quanto àrestituição da vantagem incorporada nos termos do art.193 da Lei n.º 8.112/90, conforme a Decisão nº5.971/98:argumento do recorrente:... Quanto à vantagem do art. 193 da Lei nº 8.112/90,assevera que o pagamento da parcela a ela relativa
26 Cf. Decisão nº 1.566/03 do Processo 1171/02.
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está sendo efetuado acertadamente, já que, à épocada revisão, o Tribunal considerava correta a percepçãocumulativa do valor integral do emprego em comissãocom o vencimento do cargo efetivo. Defende que, se,àquela época, o Tribunal considerava correta a formade cálculo ora impugnada, não há como, passadosmais de dez anos, entender de maneira diversa emrazão da adoção de uma decisão posterior (Decisão nº8.343/00). Invoca os preceitos constitucionais inseridosno art. 5º, incisos II e XXXVI, já que a Decisão nº5.066/02 contrariaria o ato jurídico perfeito, a coisajulgada e o direito adquirido pelo servidor de manter aaposentadoria na forma como apreciada pela Corte.Cita a súmula que resguarda as situações pretéritasdas mudanças de entendimento empreendidas pelaCorte.b) análise da Inspetoria11.Em consulta ao SABD, constatamos a existência deao menos três precedentes no sentido de considerarincorreto o cálculo da vantagem do art. 193 da Lei nº8.112/90 na forma como efetuado pela jurisdicionada:a Decisão nº 15.220/95, adotada no Processo nº1406/93; a Decisão nº 7.009/00, adotada no Processonº 3218/85; e a Decisão nº 8.343/00, adotada noProcesso nº 3171/95:Decisão nº 15.220/95:"O Tribunal, de acordo com a proposta do Relator,determinou diligência para que a Secretaria deAdministração do Distrito Federal, no prazo de 60(sessenta) dias: (...) b) elabore novo demonstrativo deproventos, em substituição ao de f. 90, observado oitem II da DN no 2/93-TCDF, para retificar o valor daparcela referente à vantagem prevista no art. 193 daLei no 8.112/90, considerando apenas o que o servidorvinha percebendo na atividade (55% da remuneraçãodo EC-1 NOVACAP) conforme indicado à f. 89; (...) d)justifique, em bases legais, a fixação de proventosincidentes sobre a remuneração do cargo emcomissão, incluído também o vencimento do cargoefetivo."(...)12.Cabe mencionar ainda a Decisão nº 1.165/96,adotada no Processo nº 3997/93, ipsis litteris:"O Tribunal, de acordo com a proposta do Relator,determinou a baixa do processo em diligênciapreliminar, para que a Secretaria de Administração doDistrito Federal, no prazo de 60 (sessenta) dias: (...) IV- justifique, circunstanciadamente, a incorporação, aos
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proventos do interessado, da remuneração integral doemprego em comissão de Presidente da ComissãoPermanente de Recebimento de Obras e Serviços daNOVACAP, símbolo EC-01, juntamente com a docargo efetivo, visto que, na atividade, essa acumulaçãonão é permitida pela legislação."Conclui, a Inspetoria, que a deliberação ora recorridaestá em conformidade com a jurisprudência firmadapela Corte no sentido de não admitir a percepçãocumulativa do valor integral do emprego em comissãocom o vencimento do cargo efetivo. Entende dispensável a repetição do indébito porquepresentes:... a boa-fé de quem recebeu, o erro de interpretaçãoda lei pelo órgão competente, a presunção delegalidade do ato administrativo, o caráter alimentardos estipêndios e o princípio da segurança jurídica(Decisão nº 1.535/02, Processo n.º 1389/90 e Decisãonº 1.903/02, Processo nº 2770/92).Finda sugerindo dar provimento parcial ao pedido dereexame e rever a Decisão nº 5.066/02, adotada noProcesso nº 1171/02, para dispensar o ressarcimentoao erário, mantendo-se a opção por perceber osomatório do vencimento do cargo efetivo com a opçãocorrespondente ao EC ou o valor integral do EC emdetrimento do vencimento do cargo efetivo.É o Relatório.VOTOVeja-se parte de nota publicada no Jornal CorreioBraziliense, in litteris:A decisão do Tribunal coroa o trabalho realizado pelacoordenação do Programa no DF e nos dá asegurança de que as regras do jogo não serãomudadas, viabilizando o planejamento a longoprazo e a manutenção dos investimentos dasempresas na busca da produtividade, redundando naprodução de bens e serviços com melhor qualidade edurabilidade. Parabéns aos Senhores Conselheiros doTribunal de Contas do DF.27
É cabal exemplo da estabilidade social para a qual,como fonte, confluem os julgados28 desta Casa.
27 PERES, Júlio César. Decisão favorável do Tribunal de Contas consolida programa dequalidade no DF. Informativo do Sindicato da Indústria da Construção Civil do DF, Brasília, ano 5,nº 286, p.1. Publicado no Jornal Correio Braziliense, Brasília, 25 maio 2003, caderno: Classificados,p.18.28 DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Processo nº 644/02. Decisão nº1876/03. Relator: Conselheira Marli Vinhadeli. Sessão Ordinária nº 3741 de 24 abr. 2003. Publicadano Diário Oficial do Distrito Federal de 23 maio 2003, p. 33. Disponível em:<http://www.tc.df.gov.br>. Acesso em: 03 jun. 2003.
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A transcrição referiu-se à deliberação que considerouprocedente a exigência de adesão ao ProgramaBrasileiro da Qualidade e Produtividade no Habitat noDistrito Federal em editais de licitação daAdministração Distrital, cujo objeto predominante sejaa execução de obras e reformas em edificações.Sendo assim, estando esta Corte jungida pelo princípioda legalidade, é conduta que se lhe impõe sejamadotados os procedimentos, sui generis, que sua Leide regência e regulamentos lhe permitem, nesteparticular, além da legalidade, a legitimidade e aeconomicidade de suas próprias ações de controle afim de não efetivar o controle do tostão que obvia eturva o controle do milhão.Feita a ressalva, passa-se ao caso concreto.A revisão de aposentadoria do recorrente foiconsiderada legal pela Corte, conforme se vê:Decisão 5.971/98O Tribunal, de acordo com o voto do Relator, decidiu:a) considerar legal a revisão de proventos; b)determinar à SEA/DF providências, "a posteriori", paraassinatura do abono provisório de fl. 276.29
Dessa deliberação, restou apenas fosse assinado,posteriormente, o abono provisório de fl. 276, nadamais.Sobrelevam-se, harmônicas à legalidade da concessãoem comento, as peças infra-transcritas, quais sejam:a instrução da 4ª Inspetoria30:(...)Por todo o exposto, sugerimos a este Eg. Tribunal:considerar legal a presente revisão;determinar à SEA/DF providências a posteriori paraassinatura do abono provisório de fl. 276.o parecer do Ministério Público31:(...)Ex positis, em acordo com a instrução, opina oMinistério Público por que o E. Plenário considere legalo ato revisório de fl. 275, ressalvado nossoposicionamento.O voto do Conselheiro-relator32:(...)Diante do exposto, VOTO por que o Egrégio Plenário:
29 DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Processo nº 1946/90. Decisão nº5971/98. Relator: Conselheiro: Frederico Augusto Bastos. Sessão Ordinária nº 3353 de 13 ago.1998. Publicada no Diário Oficial do Distrito Federal de 19 ago. 1998, p. 16-19. Disponível em:<http://www.tc.df.gov.br>. Acesso em: 03 jun. 2003.30 Cf. fl. 280.31 Cf. fl. 283.32 Cf. fl. 286.
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considere legal a presente revisão de proventos;determine à SEA/DF providências "a posteriori" paraassinatura do abono provisório de fl. 276.Após a decisão plenária que acolheu o teor dessasmanifestações, ao ato administrativo que reconheceu oimplemento das condições pelo recorrente, emprestou-lhe, este Tribunal, a eficácia jurídica, típica dos atos decontrole.Isso porque a revisão de proventos33 é ato complexo,resultante de vontades autônomas, desenvolvido emduas etapas: a primeira, no plano da Administração,encerrada com o deferimento do pleito e expedição doabono provisório; a segunda, tem curso no Tribunal deContas que manifesta a vontade tendente aoaperfeiçoamento, consistente no registro.Logo, deprende-se que o ato de revisão, o qual ainstrução pugna seja revisto, é perfeito e a reforma dadecisão que lhe atribuiu essa caraterística é admissíveldesde que subjugada ao lapso temporal admitido porlei.Assim, não carece de razoabilidade aplicar o princípioda segurança jurídica para manter situaçõesconsolidadas pelo tempo em relação à competência deapreciar a legalidade dos atos de aposentadoria,pensão, reforma e admissão.Logo, não só ofenderia a regra do §2º do art. 54 da Lein.º 9.784/99 determinar a revisão para reduzirproventos, quando decaiu o direito, porquanto oTribunal estará ordenando a prática de ato em queaquele que dará cumprimento será consideradoautoridade coatora, em prejuízo de direito líquido ecerto.Essa tese não permite que atos geradores de danosao erário se coloquem fora do controle desta Corte,porque existindo má-fé, negar-se-á validade jurídica àhipótese legal da decadência.Assim, somente decairia o direito de revê-lo se34:o ato tiver vício de ilegalidade;esse vício tiver favorecido o destinatário;o vício não decorrer de comprovada má-fé dobeneficiário;tiver decorrido mais de cinco anos, contados da práticado ato;
33 Cf. Declaração de voto que juntei ao processo: DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas doDistrito Federal. Processo nº 497/02. Disponível em: <http://www.tc.df.gov.br>. Acesso em: 03 jun.2003.34 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby: Tribunais de Contas do Brasil: Jurisdição e Competência.Belo Horizonte: Ed. Forum, 2003, p.68.
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a disciplina legal do ato não estiver sujeita à legislaçãoespecífica que afaste a incidência da Lei n.º 9.784/99.Todos os requisitos supracitados estão satisfeitos, incasu.Neste particular, cabem outras ilações acerca doslimites à retrotração dos efeitos da Lei 9.784/99,aplicável no Distrito Federal por força da Lei 2.834/01,sem olvidar que aplicação retroativa de hipótese legal,em regra, não é admitida pelo Direito Intertemporal.Essa inadmissibilidade da retrotração tem como raia aofensa ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e àcoisa julgada, que data venia do patrono atuantenestes autos, nenhum desses três fatos jurídicos estáconfigurado. Quando muito, poderia se considerar queo ato revisional é um tipo de ato jurídico, uma espécieprópria, decorrente de sua submissão a princípios eregras concernentes às condições de sua produção,validade e eficácia próprias35. Nada além.Prosseguindo, de plano, aplicar o prazo decadencial do§2º do art. 54 da Lei n.º 9.784/99 para anular os atosadministrativos de que decorram efeitos favoráveispara os destinatários, aperfeiçoados antes da vigênciada hipótese legal da sobredita lei, ofenderia direitoadquirido da jurisdicionada à vista da Súmula n.º 473do STF que estabelece o dever-poder daAdministração rever seus próprios atos - Poder deAutotutela -, quando ilegais, como é o caso destesautos.Exemplifico.A lei federal n.º 9.784/99 tornou-se vigente no DistritoFederal em 7 de dezembro de 2001, quando publicadaa lei distrital n.º 2.834/01 que a recepcionou, de modoque o termo a quo do sobredito prazo decadencialsomente seria contado em 7 de dezembro de 2006.Porque decadência ocorre após 5 anos passados inalbis.Ao contrário, entender decaído o direito de rever atosadministrativos aperfeiçoados antes de 7 de dezembrode 2001, logo, dado que decadência é fato jurídico,resulta daí que é imperioso existir o fato e a incidênciada norma para que se atribua qualquer efeito jurídico,sendo assim, apenas seria possível caso seus efeitosretroagissem, porém nesse caso, limitaria o poder deautotutela.O fato, enquanto apenas fato, e a norma jurídica,enquanto não se realizarem seus pressupostos de
35 MELLO, Celso Antônio Bandeira de: Ato Administrativo e Direito dos Administrados. São Paulo:Editora Revista dos Tribunais, 1981, p. 12.
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incidência (suporte fático), não têm qualquer efeitovinculante relativamente aos homens.Extrapolando o mesmo raciocínio, somente decairia odireito de rever atos administrativos aperfeiçoadosapós 7 de dezembro de 2006.Então, ainda não se aplicaria no Distrito Federal oprazo decadencial para a Administração rever seusatos de que decorram efeitos favoráveis para osadministrados.Seguindo essa linha de argumentação, seria coerenteentender que o ato de revisão de proventos, destesautos, publicado em 22/07/93, pode ser revisto pelaAdministração, após passados quase dez anos.Contudo, ao julgador não é dado apenas aplicar a leistricto senso, na falta desta, existente a lacuna, deverecorrer à analogia, consoante expressa disposiçãolegal: DECRETO-LEI Nº 4.657, DE 4 DE SETEMBRO DE1942.Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro.(...) omissisArt. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o casode acordo com a analogia, os costumes e os princípiosgerais de direito.E assim se municiaram julgados no Tribunal de Justiçado Distrito Federal que, como aporte de solidez à linhade argumentação ora perfilhada, destaca-se parte devoto36 do Desembargador Estevam Maia, do Tribunalde Justiça do Distrito Federal e Territórios, anterior àrecepção efetivada pela Lei n.º 2.834/01, no âmbito doDistrito Federal, embasado à luz da Lei n.º 9.784/99,aplicável, à época, somente no âmbito federal: ..................................................Dir-se-á que o ato revisional da aposentadoria, editadonos idos de 1990, somente se tornaria definitivo com ahomologação pelo Tribunal de Contas que, ao invés deaprová-lo, o recusou.Tal objeção, inobstante verdadeira, há de ser recebidacom reserva, por isso que a servidora em nadacontribuiu para a eclosão do problema; apenaspostulou o que a Administração lhe ofereceu comomeio para a correção do equívoco em que incorrera,
36 BRASIL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. Constitucional - administrativo -processual civil - mandado de segurança - preliminares de ilegitimidade passiva e deficiente instrução -rejeição - professoras aposentadas - revisão de proventos - segurança concedida. MS 127038 –1999.00.2.003952-9. Stael Aveline Arruda Felício e Distrito Federal. Relator: Desembargador ESTEVAMMAIA. Diário Oficial da Justiça, Seção 1, Órgão Julgador: Conselho Especial. 08 set. 2000. Brasília, DF.Disponível em: <http://www.tjdf.gov.br>. Acesso em: 11 set. 2002.
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de sorte que procedeu com absoluta boa-fé e, deconseqüência, incorporou os benefícios ao seupatrimônio.Mas não é só. A decisão da Corte de Contas somenteveio a lume no final de 1999, isto é, quase dez anosapós a retificação do ato de aposentação, vale dizer,depois de consumada a prescrição, cujo prazo devecorresponder àquele fixado para o servidor reclamarseus direitos (L. 8.112/90, art. 110), seja porque taldisposição deve ser de mão dupla, seja porque,tomando-se por empréstimo o que ocorre naAdministração Federal, a prescrição do direito a estaconcedido para anular os atos de que decorram efeitosfavoráveis para os destinatários decai em cinco anos,contados da data em que foram praticados (L.9.784/99, art. 54). Esta solução, além do mais, seamolda ao princípio da segurança jurídica que, emhipóteses que tais, deve prevalecer. Entendeu, o r. julgador, aplicável ao caso o princípioda segurança jurídica, com referência expressa àanalogia, a saber: "...tomando-se por empréstimo oque ocorre na Administração Federal...".Além da analogia à lei federal ainda não aplicável noDistrito Federal, não se pode olvidar o princípio dasegurança jurídica que, a exemplo do poder de auto-tutela, atende ao interesse público na medida em quegarante a estabilidade das situações legalmenteconstituídas proporcionando estabilidade social.Sendo assim, faz-se mister seja citado trecho dedecisão37 do Ministro Gilmar Mendes, da ExcelsaCorte, ad referendum da Segunda Turma, sobre otema:No âmbito da cautelar, a matéria evoca,inevitavelmente, o princípio da segurança jurídica.A propósito do direito comparado, vale a pena trazer àcolação clássico estudo de Almiro do Couto e Silvasobre a aplicação do aludido:"É interessante seguir os passos dessa evolução. Oponto inicial da trajetória está na opinião amplamentedivulgada na literatura jurídica de expressão alemã doinício do século de que, embora inexistente, na órbitada Administração Pública, o principio da res judicata,a faculdade que tem o Poder Público de anular seuspróprios atos tem limite não apenas nos direitossubjetivos regularmente gerados, mas também no
37 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pet (MC) 2.900-RS. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Publicado noInformativo STF n.º 310. Disponível em: <http:www.stf.gov.br>. Acesso em: 06 jun. 2003.
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interesse em proteger a boa fé e a confiança (Treueund Glauben)dos administrados.(...)Esclarece OTTO BACHOF que nenhum outro temadespertou maior interesse do que este, nos anos 50 nadoutrina e na jurisprudência, para concluir que oprincípio da possibilidade de anulamento foi substituídopelo da impossibilidade de anulamento, emhomenagem à boa fé e à segurança jurídica. Informaainda que a prevalência do princípio da legalidadesobre o da proteção da confiança só se dá quando avantagem é obtida pelo destinatário por meios ilícitospor ele utilizados, com culpa sua, ou resulta deprocedimento que gera sua responsabilidade. Nessescasos não se pode falar em proteção à confiança dofavorecido. (Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht,Verfahrensrecht in der Rechtssprechung desBundesverwaltungsgerichts, Tübingen 1966, 3.Auflage, vol. I, p. 257 e segs.; vol. II, 1967, p. 339 esegs.).Embora do confronto entre os princípios da legalidadeda Administração Pública e o da segurança jurídicaresulte que, fora dos casos de dolo, culpa etc., oanulamento com eficácia ex tunc é sempre inaceitávele o com eficácia ex nunc é admitido quandopredominante o interesse público no restabelecimentoda ordem jurídica ferida, é absolutamente defeso oanulamento quando se trate de atos administrativosque concedam prestações em dinheiro, que seexauram de uma só vez ou que apresentem caráterduradouro, como os de índole social, subvenções,pensões ou proventos de aposentadoria."Depois de incursionar pelo direito alemão, refere-se omestre gaúcho ao direito francês, rememorando oclássico "affaire Dame Cachet":"Bem mais simples apresenta-se a solução dosconflitos entre os princípios da legalidade daAdministração Pública e o da segurança jurídica noDireito francês. Desde o famoso affaire Dame Cachet,de 1923, fixou o Conselho de Estado o entendimento,logo reafirmado pelos affaires Vallois e Gros de Beler,ambos também de 1923 e pelo affaire Dame Inglis, de1935, de que, de uma parte, a revogação dos atosadministrativos não cabia quando existissem direitossubjetivos deles provenientes e, de outra, de que osatos maculados de nulidade só poderiam ter seuanulamento decretado pela Administração Pública noprazo de dois meses, que era o mesmo prazo
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concedido aos particulares para postular, em recursocontencioso de anulação, a invalidade dos atosadministrativos.HAURIOU, comentando essas decisões, as aplaudeentusiasticamente, indagando: 'Mas será que o poderde desfazimento ou de anulação da Administraçãopoderá exercer-se indefinidamente e em qualquerépoca? Será que jamais as situações criadas pordecisões desse gênero não se tornarão estáveis?Quantos perigos para a segurança das relaçõessociais encerram essas possibilidades indefinidas derevogação e, de outra parte, que incoerência, numaconstrução jurídica que abre aos terceirosinteressados, para os recursos contenciosos deanulação, um breve prazo de dois meses e quedeixaria à Administração a possibilidade de decretar aanulação de ofício da mesma decisão, sem lhe impornenhum prazo'. E conclui: 'Assim, todas as nulidadesjurídicas das decisões administrativas se acharãorapidamente cobertas, seja com relação aos recursoscontenciosos, seja com relação às anulaçõesadministrativas; uma atmosfera de estabilidadeestender-se-á sobre as situações criadasadministrativamente.' (La Jurisprudence Administrativede 1892 a 1929, Paris, 1929, vol. II, p. 105-106.)".Na mesma linha, observa Couto e Silva em relação aodireito brasileiro:"MIGUEL REALE é o único dos nossos autores queanalisa com profundidade o tema, no seu mencionado'Revogação e Anulamento do Ato Administrativo' emcapítulo que tem por título 'Nulidade e Temporalidade'.Depois de salientar que 'o tempo transcorrido podegerar situações de fato equiparáveis a situaçõesjurídicas, não obstante a nulidade que originariamenteas comprometia', diz ele que 'é mister distinguir duashipóteses: (a) a de convalidação ou sanatória do atonulo e anulável; (b) a perda pela Administração dobenefício da declaração unilateral de nulidade (lebénéfice du préalable)'. (op. cit., p.82). (SILVA, Almirodo Couto e. Os princípios da legalidade daadministração pública e da segurança jurídica noestado de direito contemporâneo. Revista daProcuradoria-Geral do Estado. Publicação do Institutode Informática Jurídica do Estado do Rio Grande doSul, V. 18, Nº 46, p. 11-29, 1988)."Considera-se, hodiernamente, que o tema tem, entrenós, assento constitucional (princípio do Estado deDireito) e está disciplinado, parcialmente, no plano
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federal, na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (v.g.art. 2º).Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípiodo Estado de Direito, assume valor ímpar no sistemajurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realizaçãoda própria idéia de justiça material.Tendo em vista todas essas considerações e a peculiarsituação jurídica da ora recorrente, prestes a concluir ocurso de direito na UFRGS (conforme consta dasrazões recursais, em outubro de 2002, a requerentecursava o 8º semestre), defiro a tutela cautelar, adreferendum da 2ª Turma, para dar efeito suspensivo aorecurso extraordinário, até seu final julgamento nestaCorte.Extrai-se do texto que o anulamento com eficácia extunc é sempre inaceitável e o com eficácia ex nunc éadmitido quando predominante o interesse público norestabelecimento da ordem jurídica ferida.Porém, é inaceitável seja anulado quando se trate deatos administrativos que concedam prestações emdinheiro, que se exauram de uma só vez ou queapresentem caráter duradouro, como os de índolesocial, subvenções, pensões ou proventos deaposentadoria.O exato caso deste processo.Entendimento similar, de fundo que homenageia asegurança jurídica, é de que na ação popular - Lei nº4.717/1965 - a ocorrência da exceção de prescriçãofique com que a pretensão da Administração Públicade invalidar o ato administrativo fica encoberta oubloqueada pela prescrição em todas as hipóteses, ouseja, tenha ela, ou não, contestado a ação.Esse argumento, doutrinário, também é encampadopelos tribunais antes da vigência no DF da Lei9.784/99, exempli gratia do julgado que cito38, a saber:CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.SERVIDORES DA EXTINTA FUNDAÇÃOZOOBOTÂNICA DO DF. PLANO BRESSER.EXCLUSÃO DE VANTAGEM PESSOAL.DECADÊNCIA PATENTEADA. PARCELACONCEDIDA JUDICIALMENTE. SENTENÇA DAJUSTIÇA TRABALHISTA TRANSITADA EMJULGADO. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTASDO DF. ATO ILEGAL. AFRONTA À COISA
38 DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Apelação Civil n.º 2001011068662-6. Relator: Desembargador Jeronymo de Souza. Apelante: Distrito Federal. Apelados: Ildeu Antônioda Silva e outros. Terceira Turma Cívil. Julgado em 31 mar. 2003. Disponível em:<http://www.tjdf.gov.br>. Acesso em: 13 jun. 2003.
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JULGADA, AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E ÀIRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. SÚMULANº 473 DO STF. PRECEDENTESJURISPRUDENCIAIS. SENTENÇA MANTIDA.REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO IMPROVIDAS. 1.Dá-se o improvimento à remessa oficial e à apelaçãointerposta pelo Distrito Federal, restando mantida a r.sentença de 1º Grau, porquanto o Eg. Tribunal deContas do DF determinou a exclusão das parcelasreferentes ao Plano Bresser, auferidas pelos apelados,servidores da ativa na extinta Fundação Zoobotânicado DF, por sentença da Justiça do Trabalho transitadaem julgado, quando há muito escoara o prazoqüinqüenal de decadência que permitiria a revisão deatos administrativos eivados de vícios. A par disto, nãocabe à Administração Pública rever e revogar decisãojudicial, sob pena de flagrante ofensa à coisa julgada,tampouco agir em desacordo com os princípiosconstitucionais do devido processo legal, docontraditório e da ampla defesa, como ocorreu. 2.Embora antes da edição da Lei local nº 2.834/2001 oDistrito Federal não dispusesse de norma própriadisciplinando o prazo para revisão de seus atosadministrativos, este poder de revisão não podeeternizar-se, devendo ser delimitado no tempo, hajavista o interesse público existente na estabilidade dasrelações jurídicas. Neste caso, afigura-se cabível oentendimento de que, ante o silêncio do legisladordistrital acerca da questão, haja a decadência daquelepoder revisional ao término de cinco anos, prazo obtidopor analogia à aludida Lei nº 9.784/1999, bem assim àLei nº 4.717/1965 e ao Decreto nº 20.910/1932,conforme vem sufragando a doutrina mais moderna ediversos precedentes jurisprudenciais. 3. Outrossim,cumpre lembrar que, a teor da Súmula nº 473 do STF,devem ser respeitados os direitos adquiridos, estandoressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.4. Além disso, o ato que excluiu tais vantagens afetoudiretamente os direitos patrimoniais dos recorridos, emtotal violação ao princípio constitucional dairredutibilidade de vencimentos (CF, art. 37, inc. XV).(Grifos nossos)A título de exemplo, cito o magistério do professor daUniversidade Federal de Minas Gerais, ALMIROCOUTO E SILVA39, nos seguintes termos:
39 COUTO E SILVA. Almiro. Princípios da legalidade da administração pública e da segurança jurídicano estado de direito contemporâneo. RDA, São Paulo, v. 84.
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... Ora, a lógica que se predica ao sistema jurídico,como qualquer sistema, está a exigir que se, na açãopopular, a pretensão da Administração Pública ainvalidar seus próprios atos prescreve em cinco anos,a mesma solução se deverá dar quanto a toda equalquer pretensão da Administração Pública nopertinente à anulação de seus atos administrativos.Nenhuma razão justificaria que, nas situações em quenão tenha sido proposta a ação popular, a prescriçãofosse de vinte anos, encurtando para cinco seeventualmente proposta aquela ação. (...) Assim, por interpretação extensiva da regra do art.21 da Lei da Ação Popular, ou por analogia, a fim deque se preserve a harmonia do sistema, mantendo-ocomo um todo possível coerente, lógico e racional, aconclusão necessária será a de que a prescrição detoda e qualquer pretensão que tenha a AdministraçãoPública com relação à invalidação de seus atosadministrativos deverá ter o prazo de cinco anos. Pelo exposto, embora esta Casa, no Processo 497/02,decidiu que não obsta a ação do controle externo oprazo decadencial da Lei n.º 9.784/99, a qual acato,entendo não se possa negar a decadência do Direitoda Administração rever seu ato, bem como negarvalidade ao Princípio da Segurança Jurídica.Logo, ante o demonstrado, porque inexistente a ma-fée considerando as manifestações da Inspetoria, doMinistério Público e do então Relator harmônicas pelalegalidade como se apresentava o ato, na forma dadeliberação 5.971/98, tornando-o eficaz, VOTO porque o e. Plenário:I - dê provimento ao pedido de reexame de fls. 217/220do processo 1171/02;II - mantenha in totum a Decisão n.º 5.971/98; eIII - dê conhecimento do teor dessa deliberação aorecorrente.Sala das Sessões, em de de 2003.JORGE ULISSES JACOBY FERNANDESConselheiro-Relator”
Havendo, pois, comprovada boa-fé do servidor, o
Tribunal de Contas do Distrito Federal tem entendido que o servidor está isento da
obrigação de ressarcir ao erário a importância que recebeu a maior em seus
vencimentos ou proventos.
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A pequena quantia recebida pelo servidor, por erro da
administração, pode ser interpretada como evidência de sua boa-fé. É óbvio que a
boa-fé não poderia ser alegada no caso de receber importância significativa.
Neste caso o ressarcimento seria obrigatório, a não ser que o ato já estivesse
fulminado pela prescrição ou decadência.
7º) INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO
O Professor José dos Santos Carvalho Filho, em
seu livro “Processo Administrativo Federal” (Editora Lumen Juris, 2001), na página
259, ensina que o texto legal contido no § 2º do art. 54 da Lei Federal nº 9.784/99
revela que na contagem do prazo prescricional de cinco anos não pode haver
contagem contínua se a Administração tomar a iniciativa de praticar ato ou
produzir medida que signifique impugnação à validade, o que é o mesmo dizer
que não ficou ela inerte diante do prazo qüinqüenal. “Como a prescrição tem
como base a situação de inércia e presumido desinteresse por parte do titular do
direito, a medida administrativa positiva com vistas a enfrentar a ilegalidade do ato
deve indicar ausência de inércia. Em conseqüência, deve ter-se como
interrompido o prazo, iniciando-se então nova contagem, se for o caso.”
A regra é que a prescrição das ações contra o Poder
Público pode ser suspensa nas hipóteses comuns de suspensão previstas na
legislação civil, e notadamente pela interposição de recursos e reclamações
administrativas, conforme explica Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de
Direito Administrativo, 11ª edição, pág. 93).
O Decreto nº 20.910/32, que regula a prescrição
qüinqüenal, em relação às dívidas passivas e de todo e qualquer direito ou ação
contra a Fazenda Pública, dispõe no art. 4º: “Não corre a prescrição durante a
demora que, no estudo, no reconhecimento ou no pagamento da dívida,
considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de
estudar e apurá-la.” Esclarece o parágrafo único do artigo que: “A suspensão da
prescrição, neste caso, verificar-se-á pela entrada do requerimento do titular do
direito ou do credor nos livros ou protocolos das repartições públicas, com
designação do dia, mês e ano.” O art. 8º diz: “A prescrição somente poderá ser
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interrompida uma vez.” O art. 9º estabelece: “A prescrição interrompida recomeça
a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu ou do último ato
ou termo do respectivo processo.”
8º) CONCLUSÃO
Após essas considerações a respeito da matéria em
apreço, apresento as seguintes conclusões:
1º) O Tribunal de Contas do Distrito Federal não
cometeu nenhuma ilegalidade ao determinar à Fundação Educacional do Distrito
Federal que reexaminasse o cálculo dos proventos da autora, ao tomar
conhecimento de seu pedido de revisão de aposentadoria.
2º) Ainda que a decadência ou prescrição já tivessem
fulminado o direito de revisão do ato de aposentadoria da autora, o Tribunal de
Contas do Distrito Federal não estaria impedido de apreciar a legalidade do ato de
aposentadoria, pois quando da manifestação da Corte de Contas, o ato de
aposentadoria da autora ainda não tinha sido definitivamente registrado.
3º) Quando o Tribunal de Contas do Distrito Federal
manifestou-se sobre o valor dos proventos recebidos pela autora havia
entendimento jurisprudencial, ainda que não majoritário, de que a Administração
Pública tinha 20 (vinte) anos para revisar os atos administrativos.
4º) Prevalece, hoje, no Tribunal de Contas da União e
no Tribunal de Contas do Distrito Federal o entendimento de que, no âmbito
daquelas Cortes de Contas, não se aplica o artigo 54 da Lei Federal 9.784/99, que
regula o prazo de decadência, de cinco anos, do processo administrativo.
Segundo esse entendimento, a referida lei aplica-se ao órgão destinatário, isto é,
ao órgão de origem, e não ao Tribunal de Contas.
5º) Antes da vigência da Lei Federal 9.784/99, porém,
aplicava-se no âmbito da Administração Pública, para regular o prazo de
prescrição, o prazo de cinco anos, em homenagem ao princípio da estabilidade
das relações jurídicas, de acordo com a proposta do mestre Hely Lopes Meirelles,
que afirmava que, na ausência de lei específica, seria de cinco anos o prazo de
prescrição. Com base nessa orientação, a jurisprudência adotou o entendimento
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de que como em caso de dívida passiva da Fazenda Pública o prazo de
prescrição é de cinco anos, a teor do Decreto 20.910/32, também seria de cinco
anos no caso de dívida ativa, havendo lacuna na legislação para o caso concreto.
6º) Na questão em apreço, verificamos as seguintes
datas: em dezembro de 1990 a autora recebeu a quantia a maior em seus
proventos, no valor calculado de R$ 0,90 (noventa centavos); em 1991, ela
requereu a revisão do ato de aposentadoria, a fim de ser enquadrada em nova
legislação; em 1995, o Tribunal de Contas do Distrito Federal, ao apreciar o
pedido de revisão de aposentadoria da autora, ordenou à Fundação Educacional
do Distrito Federal que reexamine o cálculo dos proventos da autora, ocasião em
que se descobriu que ela tinha recebido R$ 0,90 (noventa centavos) a mais em
dezembro de 1990; em 1996, a Fundação Educacional do Distrito Federal, em
atenção ao pedido da Corte de Contas, descontou o valor recebido a maior no
contracheque da autora, sem instaurar o devido processo legal; descontou o valor
a maior sem correção monetária; em 2001, o Tribunal de Contas do Distrito
Federal, ao tomar conhecimento de que somente o valor principal tinha sido
descontado, ordenou ao Distrito Federal que efetuasse a cobrança da correção
monetária relativa àquele valor; em razão dessa ordem da Corte de Contas, a
autora ajuizou a presente ação ordinária, postulando fosse declarado que está
prescrito o direito do Distrito Federal cobrar a aludida correção monetária; o
pedido da autora foi atendido pelo eminente Juiz de primeiro grau.
7º) A primeira irregularidade que constato é que a
Fundação Educacional do Distrito Federal não poderia ter “confiscado” no
contracheque da autora o valor principal recebido a maior. Deveria ter instaurado
um processo administrativo específico, dando oportunidade de ampla defesa à
autora, de acordo com o art. 5º, LIV e LV da Constituição Federal, que consagrou
os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, em
qualquer área. Embora a Administração tenha o poder-dever de rever seus
próprios atos quando praticados com ilegalidade (Súmula 473/STF), “o Supremo
Tribunal Federal asentou premissa calcada nas cláusulas pétreas constitucionais
do contraditório e do devido processo legal, que a anulação dos atos
administrativos cuja formação haja repercutido no âmbito dos interesses
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individuais deve ser precedida de ampla defesa” (RE 158.543/RS, DJ 06.10.95).
Em conseqüência, não é absoluto o poder do administrador. No mesmo sentido
assentou o colendo Superior Tribunal de Justiça, de que “o poder de a
administração pública anular seus próprios atos não é absoluto, porquanto há de
observar as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório” (ROMS
nº 737/90, 2ª Turma, DJU de 06.12.93). Portanto, a meu juízo, a FEDF não
poderia ter descontado no contracheque da autora a referida importância de R$
0,90 (noventa centavos), sem a instauração de processo administrativo específico,
ainda que tenha recebido ordem do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Essa,
pois, a primeira ilegalidade que constato no caso em apreço.
8º) A segunda ilegalidade está presente no fato de que
a Fundação Educacional do Distrito Federal realizou o desconto quando já não
mais poderia fazê-lo, uma vez que o ato já estava fulminado pela ocorrência de
prescrição. Veja que a autora recebeu a quantia a maior em dezembro de 1990
(data essa não impugnada pelo Distrito Federal). Realizou o desconto em 1996,
ou seja, mais de cinco anos depois do recebimento. Como não havia lei específica
para regular o prazo de prescrição na ocasião daquele ato, adotava-se o
entendimento de que prescrevia em cinco anos, conforme a orientação
predominante de Hely Lopes Meirelles e da jurisprudência, segundo a qual em
caso de dívida passiva o prazo de prescrição era de cinco anos, a teor do Decreto
20.910/32, e, a contrario sensu, este também regulava o prazo de prescrição em
caso de dívida ativa, em havendo lacuna a tal respeito. Não mais prevalecia o
entendimento de que era de 20 (vinte) anos o prazo para a Administração fazer a
revisão de seus atos. Com a entrada em vigor da Lei Federal 9.784/99, o prazo de
cinco anos passou a ser a regra, preenchendo a lacuna então existente na
legislação. Ainda que não existisse o entendimento de que o prazo era de cinco
anos, forçoso seria aplicar, ainda que nos dias atuais, a atual Lei Federal
9.784/99, com efeitos pretéritos, uma vez que a questão ainda não foi
definitivamente apreciada. Neste sentido temos o ensinamento de Maria Helena
Diniz de que a lei, de conteúdo administrativo, tem efeitos pretérios, isto é, pode
ser aplicada para regular situações ocorridas antes de sua vigência. O Ministro
Jorge Scartezzini aplicou a Lei Federal nº 9.784/99, com efeitos pretéritos, para
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resolver um caso de uma aposentadoria concedida em 1992 e posteriormente
cassada, em razão de processo administrativo disciplinar instaurado em 1998. O
eminente Ministro fundamentou o seu voto ao fato de que já havia extrapolado o
prazo de cinco anos entre a concessão da aposentadoria e a instauração do
procedimento. Consignou que era nula a portaria que provocou a instauração do
procedimento, já que a Administração Pública não poderia revisar tal ato em razão
da prescritibilidade dos seus atos (MS 7226/DF, DJ 28.10.2002, pg. 216).
9º) Como já estava prescrito o direito de descontar no
contracheque da autora o valor principal recebido a maior em seus proventos, é
óbvio que não teria cabimento a cobrança de correção monetária relativa àquele
valor principal. Ora, com o principal prescrevem os direitos acessórios (CC, art.
92), de modo que, prescrita a obrigação da autora de devolver o valor principal,
sobre ela não mais poderia incidir a cobrança de correção monetária. Se o
Tribunal de Contas do Distrito Federal tivesse examinado essa questão, que já
estava prescrito o direito à repetição, à luz do direito administrativo,
provavelmente não teria ordenado ao Distrito Federal que cobrasse a correção
monetária, sobretudo pelo fato de que ficou provado, no caso, que a autora agiu
de boa-fé, ao receber a quantia a maior de R$ 0,90 (noventa centavos), que o erro
foi cometido pela administração pública e que a autora, portanto, não cometeu
nenhum ato ilícito. Com efeito, este tem sido o atual entendimento do Tribunal de
Contas do Distrito Federal, que tem dispensado o servidor de devolver a quantia
que recebeu a maior, uma vez comprovada sua boa-fé e o erro da administração
pública. Por outro lado, ainda que fosse possível a cobrança da correção
monetária da autora, verifico que o Distrito Federal já não mais teria prazo para
essa ação de cobrança, porque a prescrição da ação, no caso, é a comum,
prevista no novo Código Civil Brasileiro, no artigo 205, que diz: “A prescrição
ocorre em 10 (dez) anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor.” Como a
autora recebeu a quantia a maior em sua aposentadoria em dezembro de 1990, a
partir daí começou a correr o prazo de prescrição. Lógico que passados mais de
dez anos da data do recebimento do valor indevido, prescreveu o direito de ação
da Fazenda Pública contra a autora, nos termos do artigo 205 do novo Código
Civil. Registre-se, ainda, que o direito de ação da Fazenda Pública ao
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ressarcimento da correção monetária seria imprescritível, nos termos do § 5º do
artigo 37 da Constituição Federal, caso a autora tivesse praticado algum ato ilícito.
Ficou claro, entretanto, que ela não cometeu nenhum ato ilícito. Por isso, não
incide a regra inserta na Constituição Federal, pois esta é destinada a situações
em que são praticados atos ilícitos. Sobre questão semelhante, vejamos os
seguintes arestos do Egrégio Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios:
CLASSE DO PROCESSO : APELAÇÃO CÍVEL 20010110406059APC DF REGISTRO DO ACORDÃO NÚMERO: 164396 DATA DE JULGAMENTO: 28/10/2002 ÓRGÃO JULGADOR: 3ª TURMA CÍVEL RELATOR: JERONYMO DE SOUZA PUBLICAÇÃO NO DJU: 04/12/2002 PÁG.: 42(ATÉ 31/12/1993 NA SEÇÃO 2, A PARTIR DE01/01/1994 NA SEÇÃO 3) “EMENTAADMINISTRATIVO. PAGAMENTO INDEVIDO.COBRANÇA TARDIA DE CORREÇÃO MONETÁRIA.PRESCRIÇÃO QUINQUENAL ACOLHIDA.PARALISAÇÃO DOS DESCONTOS MENSAIS EMFOLHA DE PAGAMENTO E DEVOLUÇÃO DOSVALORES EFETIVAMENTE DESCONTADOS ATÍTULO DE ATUALIZAÇÃO DA MOEDA PELA FEDF.DEVOLUÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO DE VALORESRECEBIDOS A TÍTULO DE INDENIZAÇÃO PORVALORES INDEVIDAMENTE PAGOS A SERVIDORA.IMPOSSIBILIDADE. ATOS ADMINISTRATIVOSEIVADOS DE ILEGALIDADE SÃO PASSÍVEIS DEDECLARAÇÃO DE NULIDADE. INTELIGÊNCIA DASSÚMULAS 346 E 473 D0 STF. PRECEDENTES. I.TENDO O RECEBIMENTO INDEVIDO DE PARCELASQUE DERAM ORIGEM À OBRIGAÇÃO DERESTITUIR AO ERÁRIO, OCORRIDO NO PERÍODOCOMPREENDIDO ENTRE MAIO/1991 ANOVEMBRO/1991 E A DETERMINAÇÃO DERESSARCIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS DACORREÇÃO MONETÁRIA EM NOVEMBRO/2000,DEVENDO O PRAZO PARA QUE AADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EFETIVE A COBRANÇADE TAIS VALORES SER CONTADO A PARTIR DOPAGAMENTO REALIZADO EQUIVOCADAMENTE ENÃO A PARTIR DA DATA DA DEVOLUÇÃO,VERIFICA-SE A OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃOQÜINQÜENAL DO CRÉDITO DA FAZENDA
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PÚBLICA. II. RECONHECIDA A PRESCRIÇÃO,IMPÕE-SE A ABSTENÇÃO DE CONTINUARDESCONTANDO TAIS VALORES DAREMUNERAÇÃO DA SERVIDORA E,CONSEQUENTEMENTE, A DEVOLUÇÃO DA SOMAJÁ DESCONTADA DESDE MARÇO DE 2001. III. AADMINISTRAÇÃO NÃO TEM, TODAVIA, AOBRIGAÇÃO DE DEVOLVER A QUANTIAINTEGRALMENTE E EM PARCELA ÚNICA, SEMCORREÇÃO MONETÁRIA, PAGA PELA SERVIDORAA TÍTULO DE INDENIZAÇÃO PELOS VALORESRECEBIDOS INDEVIDAMENTE, UMA VEZ QUE OPAGAMENTO EQUIVOCADO DERIVOU DE ERRODA ADMINISTRAÇÃO E, PERMITIR SUAPERPETUIDADE IMPLICARIA ENRIQUECIMENTOSEM CAUSA REPUDIADO PELO DIREITO,ENSEJANDO A REVISÃO DE TAL ATO E SUACONSEQÜENTE REVOGAÇÃO, POSTO QUEILEGAL, REPONDO AS PARTES AO STATUS QUOANTE. ENTENDER DE FORMA DIFERENTE, ÀCONTA DA BOA-FÉ DO SERVIDOR, É IMPOR AOERÁRIO UM ÔNUS INJUSTO, QUE, NO FINAL,RECAIRÁ SOBRE TODOS OS DEMAIS CIDADÃOS EISSO É INTOLERÁVEL. IV. A ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA TEM O PODER-DEVER DE DECLARAR ANULIDADE DOS PRÓPRIOS ATOS, QUANDOEIVADOS DE ILEGALIDADE (SÚMULAS 346 E 473DO STF). RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃODAR-SE PARCIAL PROVIMENTO. UNÂNIME.”
CLASSE DO PROCESSO: APELAÇÃO CÍVEL 20010110395506APC DF REGISTRO DO ACORDÃO NÚMERO: 162775 DATA DE JULGAMENTO: 16/09/2002 ÓRGÃO JULGADOR: 5ª TURMA CÍVEL RELATORA: HAYDEVALDA SAMPAIO PUBLICAÇÃO NO DJU: 06/11/2002 PÁG.: 85(ATÉ 31/12/1993 NA SEÇÃO 2, A PARTIR DE01/01/1994 NA SEÇÃO 3) EMENTAADMINISTRATIVO - APOSENTADORIA -PROVENTOS - REVISÃO - TRIBUNAL DE CONTAS -PRESCRIÇÃO. I - PAGAS INDEVIDAMENTE DUASVANTAGENS EM DECORRÊNCIA DA REVISÃO DAAPOSENTADORIA, DEVOLVIDO O PRINCIPAL, SEMQUALQUER OPOSIÇÃO, APÓS APRECIAÇÃO DOTRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL,
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INCABÍVEL O PAGAMENTO DE CORREÇÃOMONETÁRIA, DESDE QUE COMPROVADA APRESCRIÇÃO. II - EMBORA A ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA, AO DEPARAR COM ERROS OU FALHAS,POSSA REVER SEUS PRÓPRIOS ATOS,CORRIGINDO-OS, MESMO NA HIPÓTESE DEAPOSENTADORIA, HÁ QUE SE OBSERVAR OPRAZO PRESCRICIONAL. III - RECURSOCONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.UNÂNIME. DECISÃOCONHECER E DAR PARCIAL PROVIMENTO.UNÂNIME.”
CLASSE DO PROCESSO: APELAÇÃO CÍVEL 20010110398957APC DF REGISTRO DO ACORDÃO NÚMERO: 170208 DATA DE JULGAMENTO: 04/11/2002 ÓRGÃO JULGADOR: 2ª TURMA CÍVEL RELATOR: MARIO-ZAM BELMIRO RELATOR DESIGNAD: CARMELITA BRASIL PUBLICAÇÃO NO DJU: 23/04/2003 PÁG.: 38(ATÉ 31/12/1993 NA SEÇÃO 2, A PARTIR DE01/01/1994 NA SEÇÃO 3) “EMENTAPRESCRIÇÃO. FAZENDA PÚBLICA. INCIDÊNCIA. APRESCRIÇÃO QUINQUENAL PREVISTA NODECRETO Nº 20.910/32 E NA LEI DISTRITAL Nº2.834/01 INCIDE A CONTRARIO SENSU CONTRA AFAZENDA PÚBLICA, SENDO QUE AADMINISTRAÇÃO TEM O PRAZO DE CINCO ANOSPARA ANULAR OU REVER SEUS ATOS. DECISÃOCONHECER. DAR PROVIMENTO. POR MAIORIA.”
10º) A tese do Distrito Federal de que o pedido de
revisão de aposentadoria teria suspendido o curso do prazo da prescrição não
prospera, porque, no caso, o pedido de revisão do ato de aposentadoria pela
autora não poderia produzir efeitos contrários a ela mesma, para favorecer o
Distrito Federal. Se o pedido de revisão tivesse sido da iniciativa do Distrito
Federal, daí sim poder-se-ia afirmar que o curso da prescrição estava suspenso.
Note-se que a autora não aventou em seu requerimento que tinha recebido
importância a maior em seus proventos. Esse fato foi apurado posteriormente, em
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1995, e não em 1991, quando ela protocolou o requerimento de pedido de
revisão. Sendo assim, não é correta a tese de que tal requerimento teria
suspendido o curso da prescrição.
11º) Portanto, a respeitável sentença recorrida declarou
a decadência do direito da Administração Pública cobrar da autora a correção
monetária aludida, com base no art. 54 da Lei Federal 9.784/99, que, ainda que
não seja acolhido pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, deve ser respeitado
pelo órgão administrativo destinatário. Na presente data, ou seja, neste momento,
entendo que a referida lei pode ser aplicada, mesmo que seja para resolver
situações ocorridas antes de sua vigência, conforme assentou o eminente Ministro
Jorge Scartezzini do STJ (MS 7226/DF, DJ de 28.10.2002, pg. 216). Ressalte-se
que antes da Lei Federal 9.784/99, adotava-se, com predominância, a orientação
de Hely Lopes Meirelles, que defendia o mesmo prazo para regular a prescrição,
em havendo lacuna na legislação. Desse modo, a r. sentença não merece
qualquer reparo.
Diante do exposto, nego provimento à remessa oficial
e ao recurso voluntário do Distrito Federal.
É como voto.
A Senhora Desembargadora HAYDEVALDA SAMPAIO – Revisora
Presentes os pressupostos de admissibilidade,
conheço do recurso voluntário e da remessa oficial.
Cuida-se de ação ordinária proposta por RITA MARIA
DOS SANTOS CESTARI em desfavor do DISTRITO FEDERAL, postulando a
suspensão de descontos em seu contracheque decorrente de dívida prescrita,
dispensando a devolução ao erário da correção monetária, no importe de R$
11.740,56 (onze mil setecentos e quarenta reais e cinqüenta e seis centavos), e a
condenação da Ré ao pagamento do décuplo do valor que cobrou indevidamente,
a título de danos morais.
O M.M. Juiz acolheu a preliminar e extinguiu o
processo, por reconhecer a ocorrência de decadência do direito do Apelante de
cobrar a quantia relativa à correção monetária.
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Irresignado, recorre o Réu ao fundamento de que o
prazo qüinqüenal previsto no art. 54, da Lei nº 9.784/99, não se aplica à hipótese.
Sustenta que o prazo prescricional para que a Fazenda Pública possa rever seus
atos, quando imbuída de vícios ou ilegalidade, é de 20 (vinte) anos. Assevera que
é devida a quantia referente à correção monetária do valor principal, de acordo
com decisão do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Aduz que com a
instauração do processo administrativo para revisão dos proventos da Apelada,
ficaram suspensos quaisquer prazos prescricionais, voltando a correr após o seu
término (25.01.2001).
Dos elementos constantes dos autos, verifica-se que a
Autora foi aposentada em 11.12.1990, nos termos do artigo 40, inciso III, alínea
“b”, e § 4º, da Constituição Federal, com as vantagens do artigo 184, inciso II, da
Lei nº 1.711/52. Posteriormente, em 11.11.1991, requereu a revisão de sua
aposentadoria, para que as vantagens mencionadas fossem substituídas pelas
previstas na Lei 6.732/79. Deferido o pedido, ao revisar a aposentadoria
concedida, o Tribunal de Contas do Distrito Federal constatou que as vantagens
foram pagas em valor maior, determinando a devolução da quantia que excedeu
ao devido, o que ocorreu em dezembro de 1996, sem juros e correção monetária
Ocorre que, em dezembro de 1996, a Apelada foi
obrigada a devolver o valor principal, no montante de R$ 0,90 (noventa centavos),
conforme documento de fl. 14, tendo a Diretoria da extinta Fundação Educacional
do Distrito Federal considerado desnecessário a cobrança de juros e correção
monetária, ato este não aprovado pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal que
julgou necessário, posteriormente, o pagamento da correção monetária, no
importe de R$ 11.740,56 (onze mil setecentos e quarenta reais e cinqüenta e seis
centavos).
É certo que a Apelada agiu de boa-fé, tanto que, tão
logo notificada, quitou o suposto débito, permitindo o desconto em seu
contracheque. No entanto, o art. 46, da Lei n. º 8.112/90, com as alterações
introduzidas pela Medida Provisória n. º 2225-45, de 4.9.2001, dispõe que as
reposições ao erário devem ser atualizadas.
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Entretanto, no que pertine à correção monetária, a sua
cobrança não se torna possível, ante a ocorrência da decadência do direito da
Administração Pública de rever os próprios atos. Ressalte-se, ainda, que a
administração quedou-se inerte por um período bastante longo em face da
cobrança da atualização monetária dos valores recebidos indevidamente pela
servidora, mas de boa-fé, a ensejar, destarte, com este proceder, o transcurso do
lapso decadencial previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, que dispõe:
“Art. 54. O direito da Administração de anular os atosadministrativos de que decorram efeitos favoráveispara os destinatários decai em cinco anos, contados dadata em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.”
O M.M. Juiz, a propósito, ressaltou:
“A fim de que situações tais não perdurem pelaeternidade, a Lei n.º 9.787/99 (art. 54) veio estabelecero prazo de cinco anos para revisão dos atosadministrativos prejudiciais à Administração. Ali, ficoudisciplinado que o prazo decadencial conta-se doprimeiro pagamento, em caso de efeitos patrimoniaiscontínuos. No caso presente, a autora recebeu oprimeiro pagamento a maior em fevereiro de 1991 (fl.103). O ressarcimento do valor principal ocorreu emdezembro de 1996, quando já decorrido o prazodecadencial.”
Saliento que, em se tratando de prazo decadencial,
não há ocorrência de causa suspensiva ou interruptiva de sua fluência, razão pela
qual a instauração do processo administrativo para revisar os proventos da Autora
em nada interferiu no transcurso do referido prazo.
Neste sentido, trago à colação, aresto de minha
relatoria:
“ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO -RECEBIMENTO INDEVIDO - DEVOLUÇÃO -
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CABIMENTO - CORREÇÃO MONETÁRIA -PRESCRIÇÃO. 1 - Recebendo o servidor público vantagens indevidas,mesmo de boa-fé, está obrigado a restituí-las,sobrepondo-se o interesse público sobre qualqueroutro. 2 - O prazo decadencial conta-se a partir da data emque foram praticados os atos da administração, ex vido art. 54, da Lei nº 9.784/99. 3 - Recursos e remessa oficial improvidos. Unânime”.(APC 20000110788190-DF, DJU de 02.10.2002).
Ressalto, por oportuno, que o ato administrativo
perpetrado pela Administração por intermédio de seu agente na extinta Fundação
Educacional do Distrito Federal, revelou-se perfeito, apto, formalmente, a produzir
efeitos jurídicos, no que tange à concessão da substituição das vantagens
previstas no artigo 184, da Lei nº 1.711/52, por aquelas discriminadas na Lei n.º
6.732/79, em decorrência da revisão da aposentadoria da autora, no âmbito
administrativo.
Destaco, ainda, que o ressarcimento das quantias
pagas, como pretende o Apelante, é incabível. Neste sentido, tem se posicionado
a jurisprudência, mesmo quando o servidor tenha recebido de boa-fé o que foi
pago indevidamente:
“ADMINISTRATIVO – PAGAMENTO INDEVIDO -RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO46 DA LEI Nº 8.112/90.- SE O SERVIDOR RECEBEUINDEVIDA-MENTE VENCIMENTO A MAIOR, SEMQUALQUER FUNDAMENTO LEGAL, AINDA QUE DEBOA-FÉ, IMPÕE-SE A RESTITUIÇÃO INTEGRAL AOERÁRIO, NOS TERMOS DO ART. 46 DA LEI Nº8.112/90. CONFIGURANDO-SE O ENGANO DEASSENTAMENTOS E NÃO A ERRÔNEAINTERPRETAÇÃO DA LEI, NEGAR A REPETIÇÃO DEINDÉBITO CARACTERIZARIA ENRIQUECIMENTOSEM CAUSA DE UM INDIVÍDUO ÀS CUSTAS DETODOS OS DEMAIS. O ERRO DA ADMINISTRAÇÃO,PORQUE DESPROVIDO DE QUALQUER BASELEGAL, NÃO GERA DIREITOS, CONFORME AJURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NA SÚMULA 473DO STF” (APC e ROM. 19990110776289, Terceira
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Turma Cível, Rel. Des. George Lopes Leite, DJU06.02.2002, pág. 27).
“MANDADO DE SEGURANÇA - SERVIDORPÚBLICO APOSENTADO - PROVENTOSRECEBIDOS INDEVIDAMENTE - REPOSIÇÃODETERMINADA PELO TCDF E PELOPROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL -BOA-FÉ E CARÁTER ALIMENTAR DA VERBA -RETENÇÃO - PRELIMINARES REJEITADAS,ORDEM DENEGADA, MAIORIA. 1) DESDE QUANDOCOMPROVADO DOCUMENTALMENTE ACONDIÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO DOIMPETRANTE E SEU ENLIÇAMENTO NOS ATOS EFATOS DO PROCESSO, TEM ELE LEGITIMAÇÃOATIVA PARA ESTAR EM JUÍZO NA BUSCA DODIREITO QUE ENTENDA LHE SOCORRER. DAMESMA FORMA E EM LINHA OPOSTA,TRANSCENDENTE A LEGITIMIDADE PASSIVA DAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, OU DE SEUSAGENTES, PARA DIRIMIR QUESTÕES COM SEUSSERVIDORES. 2) NÃO HÁ FALAR EM DECADÊNCIA,SE O "WRIT" FOI IMPETRADO NO PRAZO DE LEICONTRA O OBJURGADO ATO DE QUE SE COGITA.3) A ADMINISTRAÇÃO TEM O DEVER DEREEXAMINAR OS SEUS PRÓPRIOS ATOSAJUSTANDO-OS, EM SENDO O CASO, AO ESTRITODA LEI; DAÍ, DEFESO AO SERVIDOR SE OPOR ÀDETERMINAÇÃO DE DEVOLVER AO ERÁRIO,ALEGANDO ERRO DO ADMINISTRADOR, O QUERECEBEU INDEVIDAMENTE, SOB RUBRICASALARIAL. O QUESTIONADO ATO DAAUTORIDADE NÃO É, POR SI, ABUSIVO, NEMILEGAL, E CONTRA O MESMO INEXISTE DIREITOLÍQUIDO E CERTO A AMPARAR O SERVIDOR,AINDA QUE ALEGUE BOA-FÉ, QUE DESAPARECETÃO LOGO CONSTATADO O PAGAMENTOINDEVIDO” (MSG 20000020027844, ConselhoEspecial, DJU 11.10.2001, pág. 60).
Ante o exposto, nego provimento ao recurso voluntário
e à remessa oficial, mantendo incólume a r. sentença hostilizada.
É como voto.
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O Senhor Desembargador DÁCIO VIEIRA – Presidente e Vogal
Com a Turma.
DECISÃO
Conhecido. Negou-se provimento aos recursos
voluntário e oficial. Unânime.
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