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CAMILA FURUKAVA
PLANO SETORIAL:
A CONSTRUÇÃO DE ESTRATÉGIAS PARA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO
DIRETOR DE NATAL
Versão final apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo
do Centro de Tecnologia da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, como
requisito parcial à obtenção do título de
Mestre em Arquitetura e Urbanismo, sob
orientação da professora doutora Maria
Dulce Picanço Bentes Sobrinha.
NATAL/RN
2012
Catalogação na fonte:
Furukava. Camila.
Plano Setorial: A construção de estratégias para implementação do Plano Diretor de Natal / Camila Furukava. – Natal,
2012.
154f.:Il.
Orientadora: Professsora Doutora Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Tecnologia. Programa de Pós-
Graduação em Arquitetura e Urbanismo
CAMILA FURUKAVA
PLANO SETORIAL: A CONSTRUÇÃO DE ESTRATÉGIAS PARA
IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DIRETOR DE NATAL
Versão final apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo
do Centro de Tecnologia da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, como
requisito à obtenção do título de Mestre em
Arquitetura e Urbanismo, sob orientação da
Professora Doutora Maria Dulce Picanço
Bentes Sobrinha
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________
Prof.a Dr.
a Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha.
(Orientadora)
Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo/UFRN
___________________________________________________________
Prof. Dr. Marcelo Bezerra de Melo Tinôco
Departamento de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_____________________________________________________
Prof. Dr. Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva
Departamento de Políticas Públicas da UFRN
___________________________________________________________
Dr.a Marise Costa de Souza Duarte
Procuradora do Município do Natal
AGRADECIMENTOS
Ao CNPq pelo apoio financeiro desta pesquisa.
Ao PPGAU/UFRN, Professores e funcionários pela oportunidade de desenvolver este estudo e
pelos espaços de discussão proporcionados ao longo deste período.
À minha orientadora pelas construções científicas, pelos aconselhamentos e pelo apoio nos
momentos cruciais desta jornada.
Aos membros da minha banca de defesa e qualificação, Prof. Dr. Marcelo Bezerra de Melo
Tinôco, Prof. Dr. Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva, Dr.a Procuradora Marise Costa de
Souza Duarte e à Prof.a Dra. Heloisa Soares de Moura Costa, pelo profissionalismo e
comprometimento na formação do conhecimento científico.
Aos profissionais e aos amigos que me prestaram apoio na construção desta dissertação:
Marciano Furukava, Marise Costa, Yuri Simonini, Maria das Neves Valentim, Heitor Andrade,
Rosa Pinheiro e Eugenio Mariano. Ana Cláudia Lima, Flavia Laranjeira, Raissa Salviano,
Debora Nogueira, Hassan Elsangedy, aos bolsistas e colaboradores do GEHAU e aos
professores e amigos do mestrado.
Aos meus alunos que me ensinaram a aprender.
A Deus que orienta meus passos e me dá os dons do Espírito Santo, espero sempre decidir por
aplicá-los na construção de Sua obra.
Às minhas avós que marcaram histórias inesquecíveis em minha vida.
À minha família: pai, mãe, namorado, irmão, cunhada, meus queridos sobrinhos Márcio e Maria
Rita Furukava, cujo carinho, respeito, alegria e amor têm me construído como pessoa. Marciano
e Rita, vocês são o reflexo do amor de Deus, obrigada pelas orientações intelectuais e de vida,
sempre com disciplina e alegria.
RESUMO
O Plano Setorial inserido como instrumento urbanístico no Plano Diretor de Natal (LC82/07),
vem sendo aprofundado desde 2007, e é norteado para a distribuição equitativa dos benefícios
da urbanização, visando à efetivação do direito à cidade e da função socioambiental da
propriedade no contexto do planejamento urbano. Assim, o Plano Setorial foi inserido na
perspectiva de promover um campo propício para aplicação articulada dos instrumentos
definidos no Plano Diretor e destes como intervenções urbanísticas, por meio do
aprofundamento do macrozoneamento - saindo da dimensão da cidade e adentrando a dimensão
de uma fração reduzida do urbano - facilitando a gestão democrática, nos termos do Estatuto da
Cidade. Contudo, a ausência de regulamentação e, principalmente, a fragilidade conceitual e
operacional do instrumento, que o aproxima de outras experiências e instrumentos existentes,
limitaram sobremaneira a sua aplicação e avaliação. Considerando o caráter inovador do
instrumento e a intensa participação social que se constitui pela sua inserção no planejamento
local, em 2007, indagamos sobre quais elementos conceituais e operacionais poderiam dar
maior efetividade à construção do Plano Setorial? Orientada por essa questão, a presente
dissertação busca compreender a natureza e os procedimentos operacionais do Plano Setorial,
visando formular apontamentos sobre os aspectos conceituais e operacionais de aplicação de um
Plano Setorial. Delimita-se o bairro de Ponta Negra como universo empírico, uma vez que foi o
primeiro setor de aplicação definido no Plano Diretor. Do ponto de vista teórico-conceitual a
pesquisa toma como referência autores que apresentam reflexão e aprofundamentos sobre a
matriz da Reforma Urbana, cujos princípios embasam a trajetória de revisão do planejamento
urbano no Brasil a partir dos anos de 1980, com destaque para Raquel Rolnik, Nelson Saule
Júnior e Orlando Alves dos Santos Júnior. Para acompanhamento local foram observados os
autores Alexsandro Ferreira Cardoso Silva, Rosa Maria Pinheiro Oliveira e Marise Costa da
Souza Duarte, para compreender a dinâmica do crescimento de Natal, legal e urbanisticamente.
Palavras-chave: Plano Setorial, Instrumentos de Planejamento Urbano, Direito à Cidade,
Função Socioambiental da Propriedade.
ABSTRACT
The Sectoral Plan was inserted as an urban instrument in Master Plan of Natal (LC82/07), since
then it has been deepened. It is guided to the equitable distribution of the benefits of
urbanization, aimed the efetivation of the Right to the City and the Environmental function of
property in the context of urban planning. Thereby, the Sectoral Plan was inserted into the
perspective of promoting a favorable field for applying articulated of instruments defined in the
Master Plan, and them with urban interventions, through the deepening of macrozoning -
coming out of dimension of the city and going to a small fraction of the urban by reducing
scaling - facilitating democratic management in accordance with the City Statute. However, the
absence of regulation and the conceptual and operational fragility of the instrument, approached
it of other existent experiences and instruments, limiting its application and evaluation.
Considering the innovative nature of the instrument and the intense social participation, we
inquire about conceptual and operational elements which could give greater effectiveness to
Sector Plan in construction? Guided by that question, this dissertation aim to understand the
nature and operational procedures of Sectoral Plan, seeking to do indications about the
conceptual and operational aspects of implementing a Sector Plan. The neighborhood of Ponta
Negra was selected as empirical universe because it was the first sector defined in the Master
Plan. This research adopts reference authors who´s make reflection and insights about the
matrix of Urban Reform, whose principles constitute the basis of the trajectory of revision of
urban planning in Brazil since the 1980s, highlighting Raquel Rolnik, Nelson Saule Júnior and
Orlando Alves dos Santos Júnior. For the local monitoring, we use the authors Alexsandro
Ferreira Cardoso Silva, Rosa Maria Pinheiro Oliveira e Marise Costa da Souza Duarte, in order
to understand the growth dynamics of Natal, lawfully and urbanistically.
Key words: Sectorial Plan, instruments of urban planning, Right to the City, the Environmental
Role of Property.
LISTA DE FIGURA
Figura 1. Delimitação do bairro de Ponta Negra, em vermelho. Recorte espacial da pesquisa. 16
Figura 2. Indicação da composição por bairros, da Região Sul 1, em Natal. ............................. 31
Figura 3. Morro do Careca. ........................................................................................................ 32
Figura 4. Vista aérea do Parque das Dunas. ............................................................................... 32
Figura 5. Divisões dos Planos de Pormenor, em Lisboa. ........................................................... 44
Figura 6. Limites da ZAC Évangile. .......................................................................................... 44
Figura 7. Esquema do Plano Setorial e elementos de integração operativos ............................. 61
Figura 8. Jornal Entre Bairros, em edição especial sobre a aprovação do Plano Diretor de 2007.
..................................................................................................................................................... 73
Figura 9. Proibição da entrada da sociedade civil na Câmara Municipal por ocasião da votação
do Plano Diretor. ......................................................................................................................... 74
Figura 10. Reportagem sobre a aprovação do Plano Diretor com indicações de vetos de
algumas emendas pela Prefeitura, Ministério Público e sociedade civil. .................................... 75
Figura 11. Manifestações sociais contrárias à derrubada dos vetos no Plano Diretor. .............. 75
Figura 12. Limites do Plano Setorial de Ponta Negra, segundo o artigo 119. ........................... 86
Figura 13. Limites e Macrozoneamento do Bairro de Ponta Negra, com base no Plano Diretor
de 2007. ....................................................................................................................................... 88
Figura 14. Morro do Careca e dunas adjacentes. Vista da praia de Ponta Negra. ...................... 89
Figura 15. Composição do bairro de Ponta Negra. .................................................................... 89
Figura 16. Vista da verticalização no bairro de Ponta Negra, a partir da area non aedificandi. 90
Figura 17. Vista da verticalização em Ponta Negra, sentido Alagamar – Via Costeira. ............ 90
Figura 18. Comparação entre as Zonas de Proteção Ambiental do Plano Diretor de 1984 e de
1994. ............................................................................................................................................ 93
Figura 19. Área de abrangência da lei complementar 27/2000. ................................................. 94
Figura 20. Duplicação da Estrada de Ponta Negra, atual Eng. Roberto Freire, década de 1980*
..................................................................................................................................................... 95
Figura 21. Vista aérea da Av. Eng. Roberto Freire, década de 1990 ......................................... 96
Figura 22. "Paredão" de edifícios em Ponta Negra, cruzamento da Av. Roberto Freire com a
Rota do Sol. ................................................................................................................................. 96
Figura 23. Licenciamento por bairro em Natal, 2006. ............................................................... 99
Figura 24. Licenciamento por bairro em Natal, 2007. ............................................................. 100
Figura 25. Muro que separa o condomínio fechado da Vila de Ponta Negra. .......................... 101
Figura 26. Zoneamento da Legislação em Ponta Negra. .......................................................... 102
Figura 27. Licença de instalação de um empreendimento em Ponta Negra, licenciado no Plano
Diretor de 1994, com proposta de inicio de construção em 2013. ............................................ 104
Figura 28. Grandes lotes vazios em um trecho da Vila de Ponta Negra. ................................. 107
Figura 29. Novo momento da construção civil no bairro de Ponta Negra, após a crise
internacional de 2008. ............................................................................................................... 109
Figura 30. Concentração de uso e sistema viário. Identificação dos eixos de comércio e serviço
em Ponta Negra. ........................................................................................................................ 110
Figura 31. Primeira proposta de zoneamento do Plano Setorial: bairros de Ponta Negra, Capim
Macio e Neópolis, Zona Sul de Natal/RN. ................................................................................ 115
Figura 32. Prioridades de intervenção do Plano Setorial da Região Sul 1. .............................. 117
Figura 33. Área non aedificandi de Ponta Negra. .................................................................... 120
Figura 34. Bloqueio visual na área non aedificandi de Ponta Negra. ...................................... 120
Figura 35. Registro da audiência pública de 15 de fevereiro de 2012. .................................... 121
Figura 36. Anexo III da proposta de Plano Setorial da Região Sul 1, contendo as prescrições
urbanísticas para a área. ............................................................................................................ 126
Figura 37. Verticalização em Ponta Negra, na parte posterior da Vila de Ponta Negra e do
Parque Residencial de Alagamar. .............................................................................................. 131
Figura 38. Relação entre o detalhamento do Plano Diretor com projetos previstos para a área.
................................................................................................................................................... 135
LISTA DE TABELA E QUADROS
Tabela 1. Resumo do Laudo Técnico sobre o Projeto de Lei SEMURB/IBAM para o Plano
Setorial da Região Sul 1. ........................................................................................................... 127
Quadro 1. Síntese do Plano Setorial, segundo o Plano Diretor de Natal. .................................. 41
Quadro 2. Síntese do documento: Termos de Referência do proposto Plano de Pormenor ...... 46
Quadro 3. Constituição do Plano de Pormenor da Artilharia Um, Praça de Espanha e Av. José
Malhoa......................................................................................................................................... 47
Quadro 4. Síntese das experiências similares ao Plano Setorial. ............................................... 49
Quadro 5. Dados básicos sobre o sistema de projeto urbanístico e projetos arquitetônicos. ..... 56
Quadro 6. Propostas para o Plano Setorial de Natal. ................................................................. 84
Quadro 7. Síntese e aproximações de procedimentos de implementação do Plano Setorial ... 138
Quadro 8. Função Social da Propriedade segundo o Estatuto da Cidade ................................ 152
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AEIS – Áreas Especiais de Interesse Social
AMPA – Associação de Moradores dos Conjuntos Ponta Negra e Alagamar
ANAE – Areas non aedificandi
CAAU – Centro Acadêmico de Arquitetura e Urbanismo
CAERN – Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte
CF – Constituição Federal
CT – Comissão Técnica
CG – Comitê Gestor
DARQ – Departamento de Arquitetura e Urbanismo
FNRU – Fórum Nacional da Reforma Urbana
GEHAU – Grupo de Estudos em Habitação, Arquitetura e Urbanismo
IAB/RN – Instituto dos Arquitetos do Brasil/Departamento do Rio Grande do Norte
IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
MNRU – Movimento Nacional pela Reforma Urbana
ONG – Organização Não Governamental
OUC - Operação Urbana Consorciada
PD – Plano Diretor
PDDI – Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado
PDN – Plano Diretor de Natal
PL – Projeto de Lei
PP – Plano de Pormenor
PS – Plano Setorial
SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo
UEP – Unidade Especial de Planejamento
UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte
ZAC - Zone d’Amenagement Concerté
ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social
ZET – Zonas Especiais de Interesse Turístico
ZPA – Zonas de Proteção Ambiental
SUMÁRIO
RESUMO ..................................................................................................................................... 6
ABSTRACT ................................................................................................................................. 7
LISTA DE FIGURA ................................................................................................................... 8
LISTA DE TABELA E QUADROS ........................................................................................ 10
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS .............................................................................. 11
SUMÁRIO ................................................................................................................................. 12
INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 14
CAPÍTULO I. A INSERÇÃO DO PLANO SETORIAL NO CONTEXTO DE
PLANEJAMENTO URBANO PÓS CONSTITUIÇÃO FEDERAL .................................... 21
CAPÍTULO II. PLANO SETORIAL: DEFINIÇÕES NO PLANO DIRETOR DE NATAL
E REFERÊNCIAS DE EXPERIÊNCIAS SIMILARES ....................................................... 29
2.1 DEFINIÇÕES DO PLANO SETORIAL NO PLANO DIRETOR DE NATAL ........... 30
2.1.1 Artigo 90 – Conceituação do Plano Setorial, objetivos e delimitação do setor .............. 34
2.1.2 Artigo 91 – Objetivos e delimitação do setor ................................................................. 36
2.1.3 Artigo 92 – Produtos do Plano Setorial .......................................................................... 39
2.2 LEITURAS DE EXPERIÊNCIAS SIMILARES: BASES PARA COMPREENSÃO DO
PLANO SETORIAL ................................................................................................................... 42
2.3 PLANO SETORIAL E A DIMENSÃO URBANÍSTICA: OS PROJETOS NAS
EXPERIÊNCIAS SIMILARES .................................................................................................. 53
2.4 AS EXPERIÊNCIAS DE CONSTRUÇÃO DO PLANO SETORIAL NO PLANO
DIRETOR DE NATAL: PRIMEIRAS ABORDAGENS METODOLÓGICAS ........................ 59
CAPÍTULO III. PLANO SETORIAL E A EXPERIÊNCIA DE CONSTRUÇÃO DO
INSTRUMENTO EM NATAL/RN ......................................................................................... 64
3.1 MOMENTO LEGAL E URBANÍSTICO ANTERIOR AO PLANO SETORIAL ........ 65
3.1.1 Leis Complementares que alteraram o Plano Diretor de 1994: LC n.22 de 18 de agosto
de 1999 e LC n. 27 de 03 de novembro de 2000 ......................................................................... 69
3.2 A INSERÇÃO DO PLANO SETORIAL: PLANO DIRETOR DE NATAL - LEI
COMPLEMENTAR 82/07 - DA FORMULAÇÃO À APLICAÇÃO. ....................................... 73
CAPÍTULO IV. PLANO SETORIAL: FORMULAÇÃO, APROVAÇÃO NO PLANO
DIRETOR DE NATAL, ANÁLISES E ATUALIZAÇÕES .................................................. 81
4.2 PONTA NEGRA COMO PRIMEIRO SETOR INSTITUÍDO NO PLANO SETORIAL:
PRAZO E PARÂMETROS URBANÍSTICOS .......................................................................... 85
4.3 ANÁLISE DO PLANO SETORIAL DE PONTA NEGRA (2007-2012) .................... 87
4.3.1 Caracterização do Bairro de Ponta Negra (1970-2007) .................................................. 87
4.3.2 Análise do Plano Setorial de Ponta Negra (2007-2012) .............................................. 101
4.4 ATUALIZAÇÕES DO PLANO SETORIAL .............................................................. 110
4.4.1 Projeto de Lei da Região Sul 1. Documento do IBAM/SEMURB .............................. 110
4.4.2 Laudo requerido pelo Ministério Público, audiência pública, encaminhamentos e
posicionamento da SEMURB. .................................................................................................. 121
4.5 DISCUSSÕES E APROXIMAÇÕES SOBRE O PLANO SETORIAL DE NATAL . 129
CONCLUSÃO. PLANO SETORIAL: APONTAMENTOS CONCEITUAIS E
OPERACIONAIS .................................................................................................................... 139
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................... 146
APÊNDICE 1: Função Social da Propriedade segundo o Estatuto da Cidade .................. 152
ANEXO 1: Lei Complementar 82/07 ..................................................................................... 154
ANEXO 2: Proposta de Lei IBAM/SEMURB para o Plano Setorial da Região Sul 1 ...... 155
14
INTRODUÇÃO
15
O Plano Setorial foi instituído como instrumento do Plano Diretor de 2007, Lei Complementar
82/07, mas foi apresentado durante a revisão da Lei Complementar 07/94. Nesse contexto, a
gestão pública identificou dificuldades em aplicar os instrumentos urbanísticos e tributários, a
exemplo da Outorga Onerosa, Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS –, entre outros, que
haviam sido definidos em 1994, antecipando o Estatuto da Cidade, que veio a ser aprovado em
2001. Além desta questão, o município de Natal apresentava um adensamento construtivo, com
intenso processo de verticalização e com efeitos sobre a paisagem. Com a falta de infraestrutura
urbana e de um planejamento voltado à coletividade, agravaram-se os problemas como a
segregação socioespacial, com a redução da qualidade ambiental, comprometendo um
crescimento sustentável e democrático.
Os técnicos da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo de Natal -
SEMURB1 buscaram, assim, ferramentas e estratégias que facilitassem a aplicação dos
instrumentos previstos no Plano Diretor, visando reduzir os problemas existentes pela não
implementação e pela não compatibilização do adensamento à infraestrutura de suporte.
Segundo relatos da Chefe do Departamento de Planejamento Urbanístico e Ambiental
da SEMURB, Maria Florésia Silva de Sousa e Silva2, em 2006 não foi encontrado na legislação
nenhum instrumento que potencializasse esta aplicação. Assim, respaldados pela Constituição
Federal, formularam o Plano Setorial – PS, como uma possível solução para o enfrentamento da
realidade local. Embora o PS tenha sido inserido inicialmente sem uma discussão pública, a
sociedade, com destaque aos moradores do bairro de Ponta Negra, observou neste uma
estratégia potencial para reverter o crescente adensamento e a redução da qualidade de vida no
bairro e, por isso, buscou participar de sua formulação.
Neste sentido, foi instituído o Plano Setorial de Natal, no Plano Diretor de 2007, Lei
Complementar 82/07, como instrumento de planejamento urbano e ambiental, com o objetivo
de “detalhar o ordenamento do uso e ocupação do solo urbano [...] com vistas a otimizar a
função socioambiental da propriedade e compatibilizar o seu adensamento à respectiva
infraestrutura de suporte” (NATAL, 2007 s.p.). Estes objetivos ressaltam o vínculo do Plano
Setorial com os princípios da Constituição Federal e com o Plano Diretor, na medida em que o
PS buscou detalhar o ordenamento do uso e ocupação do solo urbano instituído no PD, não
caracterizando conteúdos concorrentes a este.
1 Órgão coordenador do processo de revisão e implementação do Plano Diretor de Natal (2004-2012).
2 Em entrevista concedida à autora, em setembro de 2009. Convém apontar que a mesma participou da
equipe técnica que formulou o Plano Setorial de Natal como instrumento no Plano Diretor de Natal.
16
Os grupos e as organizações sociais3, principalmente do bairro de Ponta Negra, por
meio de reuniões de bairro, consulta pública e mobilizações sociais, conseguiram alterar o
projeto inicial durante a discussão na revisão do Plano Diretor, na Câmara dos Vereadores
(2006-2007), resultando na inserção do primeiro setor do Plano Setorial no bairro de Ponta
Negra, Zona Sul da cidade.4 (Figura 1).
Figura 1. Delimitação do bairro de Ponta Negra, em vermelho. Recorte espacial da pesquisa.
Fonte: SEMURB, 2012.
Nota: Alterado para destaque do recorte espacial desta pesquisa: o bairro de Ponta Negra.
Nos fóruns de discussão pública, foram evidenciadas diversas inquietações por parte
dos técnicos e da sociedade sobre os aspectos conceituais e operacionais do Plano Setorial, tais
3 Orientados pelo arquiteto e urbanista, Heitor de Andrade Silva, Professor da UFPB e morador do Bairro
de Ponta Negra. 4 Em entrevista concedida a autora deste trabalho em setembro de 2009. Vale destacar que se trata de um
dos autores da emenda do Plano Setorial em Ponta Negra, durante a revisão do PDN, na fase de discussão
do Legislativo.
17
como: (i) o Plano Setorial se constituía em um plano diretor de bairro; (ii) tratava-se de
instrumento que resultaria em uma lei concorrente ao Plano Diretor; (iii) como o Plano Setorial
se diferenciava de outros instrumentos existentes, a exemplo da operação urbana consorciada;
(iv) quais os procedimentos operacionais a serem adotadas para implementação do Plano
Setorial. (v) quais são os produtos resultantes de um Plano Setorial. Estas respostas ficaram para
ser respondidas na regulamentação do primeiro setor instituído.
O artigo 118 da LC 82/07, instituiu o prazo de um ano para a regulamentação do Plano
Setorial, o que não chegou a ocorrer. Grupos e organizações sociais do bairro mantiveram as
reuniões de discussão. Porém, sem a perspectiva de regulamentação, houve uma desarticulação
desta mobilização social.
Em 2008, a SEMURB anunciou, via jornais de circulação local, a contratação do
Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM, para desenvolver estudos, propostas
de regulamentação e revisão para as dez Zonas de Proteção Ambiental – ZPA, e outros cinco
instrumentos urbanísticos, dentre eles o Plano Setorial.
O contexto de inquietações da fase de formulação do Plano Setorial (2006-2007), a
pesquisa sobre a avaliação dos Planos Diretores vinculada ao Grupo de Estudos em Habitação,
Arquitetura e Urbanismo – GEHAU5, e a não regulamentação do PS (2007-2009) mesmo com a
contratação do IBAM, incitou em 2009 o desenvolvimento do Trabalho Final de Graduação –
TFG, intitulado Parâmetros de aplicação do Plano Setorial como instrumento do Plano
Diretor6. Este TFG trouxe um quadro de experiências similares nacionais e internacionais que
apontavam caminhos para a compreensão do Plano Setorial (FURUKAVA, 2009). Em 2010,
ainda sem a regulamentação do Plano Setorial, iniciou-se o aprofundamento deste estudo
conceitual e operacional, no âmbito desta dissertação de mestrado.
Em 2011, houve a primeira apresentação dos resultados do estudo SEMURB/IBAM à
sociedade, em audiência pública no dia 3 de junho. Neste momento, o IBAM indicou o final de
sua participação, passando à SEMURB as responsabilidades sobre as próximas etapas. Nessa
audiência, a sociedade questionou o Poder Público sobre a falta de informações, de
transparência e de participação social na construção da proposta e requereu, por meio do
Ministério Público - MP, a divulgação dos documentos e um prazo de 90 dias para estudá-los.
5
BANCO DE EXPERIÊNCIAS SOBRE PLANOS DIRETORES: avaliação e acompanhamento do
processo de elaboração de Planos Diretores no Rio Grande do Norte (1990-2004) - (2005-2007). 6
FURUKAVA, Camila. Parâmetros de aplicação do Plano Setorial como instrumento do Plano Diretor.
2009. Trabalho Final de Graduação (Graduação em Arquitetura e Urbanismo) – Departamento de
Arquitetura, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2009.
18
Este foi aceito pela Secretaria. Após esta audiência, o MP contratou um laudo técnico7 à UFRN
para analisar o documento da SEMURB. Para a construção do laudo tomamos como base esta
pesquisa, no período de 2009 a 2011. O MP, em posse do laudo, apresentou suas contribuições
na audiência do dia 15 de fevereiro de 2012. Após esta audiência, nenhuma outra atividade
relacionada ao Plano foi realizada, estando este sem regulamentação até o presente momento
(segundo semestre de 2012).
Vale destacar que, durante a construção do laudo técnico, as reuniões realizadas entre a
SEMURB, os técnicos e o MP, retomaram questionamentos da fase de formulação do Plano
Setorial e indicaram novos, tais como: (i) o contexto urbanístico atual ainda demanda um Plano
Setorial para Ponta Negra; (ii) o que a sociedade pode cobrar e a que instituição, quando se trata
de um Plano Setorial. Nas audiências, percebeu-se que uma parcela da sociedade também tem
diferentes visões e aproximações ao Plano, não sabendo ao certo quais produtos finais são
possíveis, mas cobrando uma maior participação social na construção deste.
Ao refletir sobre as questões apontadas no período de formulação e nos fóruns de
discussão do Plano Setorial, percebeu-se que tanto a esfera pública, quanto os grupos e
organizações sociais, identificaram indefinições e lacunas conceituais e operacionais do Plano
Setorial que constituíam fatores para a morosidade da regulamentação. Contudo, estes
apontaram também, no Plano Setorial um campo propício para o debate sobre diferentes
intervenções na cidade: projetos urbanísticos, regulamentação de áreas especiais e
implementação dos instrumentos previstos no Plano Diretor. Isso concorreu para que fosse
continuamente requerida a regulamentação do Plano Setorial no Plano Diretor, visto como
elemento importante para o enfrentamento das questões socioambientais identificadas,
sobretudo no bairro de Ponta Negra, onde a discussão se deu de forma mais continuada.
Ao considerar que nesta trajetória de discussão do Plano Setorial, observamos lacunas
quanto à compreensão do instrumento proposto e suas modalidades de aplicação, questionamos:
quais os elementos conceituais e operacionais que poderiam dar maior efetividade à
construção do Plano Setorial?
Ao se ter como objeto de estudo a relação instrumentos urbanísticos e as estratégias
de planejamento, esta dissertação tem como objetivo geral compreender a natureza e os
procedimentos operacionais do Plano Setorial, visando formular apontamentos sobre os
7 Contrato via FUNPEC – 10 de setembro a 24 de outubro de 2011 - sob coordenação do Dr. Alexsandro
Ferreira Cardoso da Silva, do Departamento de Políticas Públicas e do Dr. Marcelo Bezerra de Melo
Tinoco, do Departamento de Arquitetura – ambos da UFRN –, tendo como colaboradora a Arquiteta e
Urbanista Camila Furukava, na etapa referente aos Planos Setoriais.
19
aspectos conceituais e operacionais de aplicação do Plano Setorial proposto para a Cidade
do Natal. Como objetivos específicos busca-se: 1) compreender a inserção do Plano Setorial no
contexto de planejamento urbano de Natal, pós Constituição Federal; 2) identificar
procedimentos de operacionalização a partir das experiências de planejamento similares ao
Plano Setorial; 3) analisar o Plano Setorial a partir de sua trajetória de proposição no Plano
Diretor de Natal; 4) formular apontamentos sobre os aspectos conceituais e operacionais de
aplicação de um Plano Setorial.
Para o aprofundamento desta pesquisa foi adotado o recorte espacial no bairro de Ponta
Negra, primeiro setor estabelecido do Plano Setorial e um recorte temporal que contempla o
período de 1994 a 2012. Este recorte foi estabelecido pela inserção do Plano Setorial ter
acontecido na revisão do Plano Diretor de Natal de 1994 e pelo término da pesquisa em
dezembro de 2012.
Os procedimentos metodológicos adotados se fundamentam em estudos de Milton
Santos (2008), Raquel Rolnik (2005), Nelson Saule Júnior (1997), Jupira Mendonça (2001),
Luiz de Pinedo Quito Jr (2011) e Lígia Melo (2010). Estes discutiram principalmente sobre a
efetivação dos direitos e princípios da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade.
Consideraram-se também as teses relativas à realidade local, a exemplo de Marise Duarte
(2011) que versou sobre áreas especiais ambientais e habitacionais e Alexsandro Ferreira
(2010), que tratou da dinâmica imobiliária turística da Região Metropolitana de Natal. Ambos
adentraram a realidade do bairro de Ponta Negra e somaram contribuições às leituras dos Planos
Diretores Municipais.
Realizaram-se revisões bibliográficas sobre experiências de planejamento similares8 ao
Plano Setorial, conforme definido no Plano Diretor de Natal, no plano internacional e nacional,
visando embasamento conceitual e operacional. Estas experiências foram o Plano de Pormenor,
em Portugal (PORTUGAL, 2003), a Zone d’Amenagement Concerté (ZAC) na França (APUR,
s.d.); o Plano de Bairro (CAMPOS FILHO, 2003) e a Unidade Especial de Planejamento (RIO
DE JANEIRO, 1992), no Brasil, em São Paulo e no Rio de Janeiro, respectivamente.
8 FURUKAVA, Camila. Parâmetros de aplicação do Plano Setorial como instrumento do Plano
Diretor. Trabalho Final de Graduação (Graduação em Arquitetura e Urbanismo) – Departamento de
Arquitetura, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2009. Trabalho vinculado à pesquisa
do GEHAU sobre avaliação dos Planos Diretores. Cabe enfatizar que neste trabalho foi realizada uma
revisão bibliográfica sobre o Plano Setorial, conforme instituído no Plano Diretor de Natal, no campo
nacional e internacional, identificando experiências similares que foram sintetizadas e discutidas. Dentre
estas, essas quatro experiências foram adotadas para análises aprofundadas nesta dissertação, pela
aproximação conceitual e por operar em escalas reduzidas de planejamento.
20
Com relação ao estudo empírico, priorizou-se a participação presencial nas discussões
públicas do Plano Setorial, com enfoque ao período de 2011, audiência pública de apresentação
da proposta de Plano Setorial IBAM/SEMURB, até fevereiro de 2012, última audiência pública
vinculada diretamente com o tema, contemplando as audiências públicas, construção do laudo
técnico e as discussões com os técnicos e a sociedade. O monitoramento sobre este período e
outros momentos (2006-2010) foi realizado a partir de reportagens veiculadas em jornais de
circulação local, de registros fotográficos e de entrevistas abertas com os já citados Maria
Florésia Silva de Sousa e Silva - uma das idealizadoras do Plano Setorial; com Heitor de
Andrade e Silva9, organizador da proposta social para a inserção do primeiro setor, o de Ponta
Negra; e com Maria das Neves Valentim10
(Nevinha), moradora que teve importante destaque11
na fase de formulação deste.
A dissertação está estruturada em quatro capítulos. O primeiro apresenta a discussão
sobre a inserção do Plano Setorial no sistema de planejamento urbano, face à efetivação da
política urbana. O segundo capítulo versa sobre o Plano Setorial, conforme definido no Plano
Diretor de Natal e as experiências de planejamento similares, resultando em um quadro síntese
conceitual e operacional que embasam as discussões de construção do Plano Setorial. Em
seguida, apresenta a inserção e discussão do Plano dentro de uma contextualização da legislação
local, com foco ao Plano Diretor de 1994 e de 2007. O quarto capítulo desenvolve a avaliação
sobre o bairro de Ponta Negra (1990-2012), o primeiro setor instituído, e os desdobramentos do
Plano Setorial após a aprovação na Lei Complementar 82/07, finalizando com sínteses e
aproximações ao Plano, a partir das análises da realidade local. Por fim, a pesquisa traz
apontamentos conceituais e operacionais ao Plano Setorial, respondendo às inquietações sobre o
tema, na tentativa de contribuir para sua aplicação e a construção de cidades mais justas e
democráticas.
9 Em entrevista concedida à autora deste trabalho em setembro de 2009.
10 Maria das Neves Valentim, mais conhecida como Nevinha, moradora do bairro de Ponta Negra, agente
ativa nos momentos participativos de construção do Plano Setorial. Em entrevista concedida à autora,
set.2009. 11
Um dos agentes que foram constantemente entrevistados sobre o Plano Setorial em jornais de
circulação local e uma referência sobre os momentos participativos do bairro.
21
CAPÍTULO I.
A INSERÇÃO DO PLANO SETORIAL NO CONTEXTO DE
PLANEJAMENTO URBANO PÓS CONSTITUIÇÃO FEDERAL
22
Durante a revisão do Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 07/94), ocorrida no
período 2004-2007 verificou-se a formulação, como instrumento, do Plano Setorial, visando
potencializar a aplicação dos demais instrumentos previstos no Plano Diretor e a gestão
democrática. A proposta foi incentivada tanto por parte da esfera técnica do Município, que
percebeu no Plano Setorial a possibilidade de implementar o Plano Diretor de forma integrada,
quanto por parte dos grupos e organizações sociais do bairro Ponta Negra, que identificaram
nessa proposta uma alternativa para fomentar o debate local e promover a qualidade de vida no
bairro.
O Plano Diretor objeto de revisão (Lei Complementar 07/94), já havia instituído
diversos instrumentos de planejamento municipal integrantes da agenda técnica e política
encaminhada pelo Movimento Nacional de Reforma Urbana - MNRU, a partir da década de
1980, inseridos na Constituição Federal de 1988 e confirmados pelo Estatuto da Cidade em
2001. Consonante com Orlando Alves Santos Júnior (1995), Raquel Rolnik (2005), o MNRU
constitui um movimento nacional e multissetorial que buscou a inclusão de instrumentos na
Carta Constitucional que possibilitassem a efetivação do direito à cidade, da função social da
cidade e da propriedade. O MNRU retomou a luta pela Reforma Urbana e atualizou a
plataforma que vinha sendo construída desde a década de 1960: “As tentativas de construção de
um marco regulatório a nível federal para a política urbana remontam às propostas de lei de
desenvolvimento urbano elaboradas pelo então Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
nos anos 70 [...]” (ROLNIK, 2005: 21).
Esse contexto contribuiu para a inserção de novos instrumentos na revisão do Plano
Diretor (2004-2007), a exemplo do Plano Setorial, face à necessidade e a possibilidade de
implementação e articulação dos instrumentos instituídos a partir dos princípios estabelecidos
na Constituição Federal de 1988, artigos 182 e 183, principalmente o da função social da
propriedade. Ressalta-se, porém, que a possibilidade de efetivação desse princípio foi
condicionada à elaboração dos Planos Diretores.
Assim, os PDs identificados com os princípios de Reforma Urbana formularam e
aprovaram instrumentos urbanísticos e jurídicos voltados para o exercício da função social da
propriedade a exemplo do Plano Diretor de Natal (1994). Estes tiveram uma concepção de
instrumento normativo, visando à regulamentação da política de planejamento municipal.
Anterior a isto, segundo Jupira Mendonça (2001), os planos tinham como objetivo construir
documentos para a solicitação dos recursos para investimentos e implementação de programas
setoriais dos municípios, centralizados anteriormente no Governo Federal. “De fato os Planos
constituíam programas de ação dos governos municipais, que poderiam ser ou não executados,
23
pois se configuram como instrumentos para negociação” (MENDONÇA, 2001: 151). Segundo a
minuta de lei do plano,
A nova Constituição brasileira, ao tratar da política urbana, introduz uma
nova dimensão ao Plano Diretor, cujo campo de intervenção é bem diferente
daqueles considerados nos Planos Diretores / de Desenvolvimento Integrado
– PDDI, dos anos 60 e 70. Este novo Plano Diretor tem por campo de
intervenção o espaço urbano concreto real, sendo o instrumento básico de
política de desenvolvimento urbano de expansão urbana do município e tem
como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem estar de seus habitantes (NATAL, 1993).
Segundo o artigo 5° da Constituição Federal (1988) ficou garantido como direito
fundamental, o direito à propriedade, sendo estabelecido que a propriedade atenderá à sua
função social (princípio instituído na Constituição de 1967, que teve sua ênfase com o MNRU).
Assim, no Capítulo da Política Urbana, observou-se o artigo 182 que trata sobre a função social
da cidade e da propriedade,
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política
de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa
indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para
área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I -
parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com
pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e
os juros legais (BRASIL, 1988).
O artigo 183 assegurou o direito à moradia da população carente, instituindo o
usucapião urbano. O artigo 182 tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento da função
social e garantir o bem estar dos habitantes da cidade. Para Nelson Saule Júnior (1997), isto se
deu através do exercício do direito à cidade, no combate às causas da pobreza e na efetivação
dos direitos humanos e ambientais, balizando a política de desenvolvimento urbano e a
construção de formatos de gestão pública que incorporassem setores excluídos da sociedade.
24
Conforme mencionado, o artigo 182 remeteu ainda aos Planos Diretores a condição para
se delinear as funções sociais da cidade e a execução da política urbana, balizados pelo direito à
cidade e pelas diretrizes gerais que norteiam a promoção do desenvolvimento urbano
sustentável. Neste contexto foi dada maior autonomia legal, econômica e administrativa aos
municípios, que através dos planos diretores passam a legislar sobre as especificidades locais e a
aplicar os instrumentos urbanísticos e jurídicos, mais adequados a cada realidade. Entretanto, a
maioria dos municípios brasileiros não apresentava estrutura física, cultural, financeira e
administrativa para realizar tais funções a partir de 1988, dificultando a gestão democrática, a
inclusão social e a implementação dos instrumentos previstos nos Planos Diretores. Em que
pese os avanços de estruturação e capacitação da gestão municipal, sobretudo a partir da
retomada da Política Urbana no país com a criação do Ministério das Cidades em 2003, esse
problema persiste até os dias atuais.
Contudo, os princípios da função social da propriedade e os seus instrumentos de
aplicação passaram a ser trabalhados sob a ideia de planejamento contínuo, inserido como
normativa em um contexto político administrativo (MONTE-MOR, 2008:43). Assim,
instrumentos previstos e a serem inseridos nos Planos Diretores, a exemplo do Plano Setorial de
Natal, devem ser norteados pela garantia do direito à cidade, sob os princípios de soberania e
participação popular, desenvolvimento urbano sustentável e meio ambiente, função social da
propriedade e da cidade (SAULE JÚNIOR, 1997), no âmbito de uma gestão que objetiva:
a) Assegurar o respeito e tornar efetivo os direitos humanos;
b) Promover medidas para proteger o meio ambiente natural e construído, de
modo a garantir a função social ambiental da propriedade na cidade;
c) incentivar atividades econômicas que resultem na melhoria da qualidade
de vida, mediante um sistema produtivo gerador de trabalho e de distribuição
justa da renda e riqueza;
d) Combater as causas da pobreza, priorizando os investimentos e recursos
para as políticas sociais (saúde, educação, habitação);
e) Democratizar o Estado, de modo a assegurar o direito à informação e à
participação popular no processo de tomada de decisão (SAULE JÚNIOR,
1997: 70).
Para Luiz de Pinedo Quito Jr. (2011) com a função social da propriedade,
incorporou-se,
[...] a organização do espaço físico como fruto da regulação social, isto é, a
cidade deve contemplar todos os seus moradores e não somente aqueles que
estão no mercado formal da produção capitalista da cidade. A tradição dos
códigos de edificação, uso e ocupação do solo urbano no Brasil sempre
partiram do pressuposto de que a cidade não tem divisões entre os incluídos e
os excluídos socialmente, de modo que nossa legislação edilícia por si só
normatizaria todos os preços de custo (QUINTO JR, 2011).
25
Para auxiliar no cumprimento dos princípios e direitos da Constituição foi instituído o
Estatuto da Cidade – EC, em 2001, após 10 anos de discussões, em um quadro de investimento
na municipalidade, que visava solucionar os problemas urbanos, ao buscar a efetivação do
direito à cidade por meio da regulamentação dos artigos 182 e 183, da Política Urbana da Carta
Magna. Este instrumento trouxe ferramentas para os municípios atuarem e possibilitou que o
direito à cidade fosse reconhecido no campo jurídico e não apenas no campo da política,
transformando-o em um direito fundamental no direito brasileiro (SAULE JÚNIOR, 2007).
O Congresso Nacional aprovou, depois de quase onze anos de tramitação, a
Lei nº 10.257, mais conhecida como Estatuto da Cidade. Esta Lei, que está
em vigor desde 10 de outubro de 2001, estabelece as diretrizes gerais da
política urbana objetivando principalmente o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e a garantia ao direito a cidades sustentáveis.
Graças a um dos seus princípios básicos: a justa distribuição dos benefícios e
ônus decorrentes do processo de urbanização, o poder público passa a ter a
prerrogativa de, no interesse coletivo, recuperar parcela da valorização
imobiliária, decorrente dos investimentos em infra-estrutura física e social,
pagos pelos impostos de todos. Poucas leis na história do Brasil foram
construídas com tanto esforço coletivo e legitimidade social. A aprovação do
Estatuto da Cidade, é uma conquista dos movimentos populares, que se
mobilizaram por mais de uma década na luta por sua aprovação. Esta luta foi
conduzida a partir da ativa participação de entidades civis e de movimentos
sociais em defesa do direito à cidade e à habitação e de lutas cotidianas por
melhores serviços públicos e oportunidades de uma vida digna (ROLNIK,
2005: 9).
Para Nelson Saule Júnior (2007) e Lígia Melo (2010), o Estatuto da Cidade delineou o
direito à cidade, como direito à cidade sustentável, condicionado ao direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental e à infraestrutura urbana, na promoção da cidadania e da
justiça social, além de outros já apresentados. Para se atingir estes objetivos, condicionou-se o
direito à cidade sustentável à função social da propriedade, limitando o direito de propriedade,
gerando deveres e não apenas direitos aos donos de terra12
.
O Estatuto possibilitou, para tanto, essa nova concepção de planejamento, tendo a
proteção humana e seus direitos como balizas, em harmonia com o meio ambiente (MELO,
2010). Prescreve também como formas de garantia do direito à “cidade sustentável”, o direito ao
saneamento ambiental, protegendo constitucionalmente o meio ambiente equilibrado. “Em
outras palavras, é possível dizer que existe, ao lado da “função social”, a “função
socioambiental” da propriedade” (DOMINGUES, 2010: 32).
O Estatuto da Cidade trouxe ainda uma série de instrumentos de indução do
desenvolvimento urbano sustentável, de financiamento da política urbana, de regularização
12
Ver Quadro 8 nos apêndices deste trabalho.
26
fundiária e de instrumentos de democratização da gestão urbana, que objetivaram construir
cidades voltadas à coletividade em detrimento do interesse privado. Seus instrumentos foram e
são instituídos nos Planos Diretores e aplicados a cada realidade.
No caso de Natal, conforme visto anteriormente, diversos instrumentos já haviam sido
inseridos no Plano Diretor de 1994. Porém, com a condição de obrigatoriedade para a adoção de
tais instrumentos posta pelo Estatuto da Cidade, verificou-se no Plano Diretor de 2007 o
aprofundamento dos instrumentos já definidos e a inserção de outras estratégias para o
cumprimento da função social da propriedade, conforme se deu com o Plano Setorial, que não
está definido no Estatuto da Cidade.
Entretanto, a aplicação de tais instrumentos depende de uma estrutura de
gerenciamento, e a avaliação de experiências no Brasil indicou que algumas aplicações ocorrem
sob um prisma exclusivamente econômico em detrimento das questões sociais e ambientais,
mascarando muitas vezes a participação social. Em outros momentos, estes não foram
regulamentados, fragilizando o alcance de seus objetivos (BENTES SOBRINHA, 2011).
Milton Santos (2008) destaca que, embora exista o princípio da função social da
propriedade, “o mercado é cego” para fins intrínsecos das coisas, portanto, o espaço assim
construído é, igualmente, um espaço cego para os fins intrínsecos dos homens. Ou seja, as ações
econômicas refletidas no espaço não incorporam a questão social, não inserem a função social
da propriedade. Neste sentido, os cidadãos e os gestores devem estar atuantes na construção do
espaço, permitindo a efetivação do direito do cidadão e da gestão democrática. Não obstante a
isto, o Plano Setorial, por sua vez, também está condicionado a um sistema de gestão e controle
social para que sua aplicação signifique a construção de cidades justas.
Outro princípio relacionado à garantia do princípio da função social da propriedade é o
direito a cidades sustentáveis, estabelecido no artigo 2º do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001),
entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer; aplicação de instrumentos
urbanísticos; atendimento ao princípio da gestão democrática; adoção de padrões de produção e
consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da
sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de
influência; controle e ordenamento do solo urbano; parcerias público-privadas; gestões locais e
globais. Correlações complexas que demandam um estudo detalhado sobre o território e um
ativismo social contemplado pela gestão, onde o Plano Setorial pode ser potencial, quando traz
a redução da escala de planejamento, aproximando a gestão dos cidadãos.
27
Norteado pelo direito à cidade, entendeu-se que o direito do cidadão pode ser atingido
por meio do acesso: à moradia, ao transporte público, saneamento, energia, iluminação pública,
comunicações, educação, saúde, lazer, segurança, assim como a preservação do patrimônio
ambiental e cultural; à gestão democrática da cidade; a condições de vida urbana digna, o
exercício pleno da cidadania e os direitos humanos (SAULE JÚNIOR, 2007).
A noção política e cultural do direito à cidade como o carro chefe da reforma
urbana, desde o processo da elaboração da Constituição brasileira, tem sido
um marco referencial para as experiências existentes em nossas cidades, de
edição das legislações urbanas e implementação de política, programas de
desenvolvimento urbano, planos e projetos urbanísticos. O direito à cidade
retrata a defesa da construção de uma ética urbana fundamentada na justiça
social e cidadania, ao afirmar prevalência dos direitos urbanos e precisar os
preceitos, instrumentos e procedimentos para viabilizar as transformações
necessárias para a cidade exercer sua função social (SAULE JÚNIOR, 2007:
50).
Sendo as funções sociais da cidade, interesses difusos, estes buscam atender interesses
da população e não de grupos específicos, na obtenção de um meio ambiente sadio e condições
dignas de vida. Isto dentro de uma lógica que não se contrapôs ao sistema econômico capitalista
vigente, mas que trouxe uma nova inserção socioambiental à propriedade e ao cidadão, na busca
da efetivação de direitos e na construção de cidades justas e equilibradas.
Compreende-se, para tanto, que o Plano Setorial, inserido na lógica de formulação de
instrumentos de planejamento, pós Constituição e Estatuto da Cidade, foi direcionado à
perspectiva de efetivação do direito à cidade, na perspectiva de cumprimento da função
socioambiental da propriedade, do desenvolvimento sustentável e da efetivação dos direitos
humanos.
Assim, o Plano Setorial se identifica com esses objetivos quando busca cumprir por
meio das ações de planejamento urbano a redução das desigualdades sociais, a promoção da
justiça social, a melhoria da qualidade de vida e o desenvolvimento sustentável13
e o direito ao
desenvolvimento14
. Cabe ao Estado tomar medidas que assegurem a igualdade de oportunidade
e o acesso a recursos básicos, educação, saúde, habitação, emprego, entre outros, como a
distribuição equitativa de renda (SAULE JÚNIOR, 1997). Além de orientar a elaboração de
13
“O princípio do desenvolvimento sustentável fundamenta o atendimento das necessidades e aspirações
do presente sem comprometer a habilidade das gerações futuras atenderem suas próprias necessidades”
(SAULE JÚNIOR, 1997:65). 14
“A declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986), em seu artigo I, reconhece o direito ao
desenvolvimento como um direito humano inalienável, em virtude do qual toda pessoa humana e todos os
povos estão habilitados a participar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político, a ele
contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades possam ser plenamente
realizados. De acordo com o artigo 2º, a pessoa humana é considerada como sujeito central do
28
planos, projetos, instrumentos urbanísticos e decisões de planejamento e gestão, que objetivam a
diminuição da pobreza; redistribuição de renda; acesso a todos aos benefícios da urbanização;
meio ambiente sadio; condições dignas de vida; exercício pleno da cidadania e os direitos
humanos em geral.
No que se refere ao Poder Público, é preciso estar atento à obrigatoriedade de
observância a estes princípios, à gestão democrática e à garantia do direito à cidade. Assim, os
Planos Diretores se constituem em instrumentos de inclusão social e urbana e de redistribuição
de renda, possibilitando a igualdade de oportunidade e o direito à moradia em terra urbana, com
acesso a serviços básicos, como saúde, emprego, infraestrutura, saneamento ambiental e
transporte público.
Cabe ressaltar, porém, que a realização dos princípios e objetivos voltados para a
efetivação do direito à cidade se desenvolve em um campo de conflitos de interesses, lutas e
disputa de projetos de cidade. O projeto de Reforma Urbana constrói caminhos para e realização
de cidades justas, democráticas e sustentáveis em disputa com os projetos que têm na cidade o
espaço privilegiado e prioritário de reprodução do capital. Assim, os instrumentos urbanísticos
postos pelo Estatuto da Cidade, além de cumprirem papel relevante na afirmação dos princípios
de efetivação do direito à cidade, constituem fortes desafios para sua concretização no âmbito
do planejamento urbano.
Concluiu-se que, embora o Plano Setorial, tal como foi inserido na experiência do
planejamento urbano de Natal, se apresente como ferramenta de gestão, com potencial
democrático, instituído dentro do princípio da função social da propriedade, coloca-se
claramente a necessidade de aprofundamento sobre os seus objetivos e procedimentos de
operacionalização visando à ampliação das conquistas efetivadas e o aproveitamento de suas
potencialidades para a efetivação de direitos.
Considerando o pouco aprofundamento e a restrita aplicação que o Plano Setorial teve
no exercício do planejamento urbano em Natal, desde que foi instituído em 2007, colocou-se a
necessidade de investigar experiências de instrumentos similares desenvolvidas em outras
cidades, conforme se apresenta a seguir.
29
CAPÍTULO II.
PLANO SETORIAL: DEFINIÇÕES NO PLANO DIRETOR DE
NATAL E REFERÊNCIAS DE EXPERIÊNCIAS SIMILARES
30
No presente capítulo desenvolvem-se dois eixos de análise principais: (i) o primeiro,
que contextualiza o Plano Setorial no âmbito do planejamento urbano de Natal, considerando a
formulação, a aprovação e as questões postas pela ausência de regulamentação; (ii) o segundo
eixo, que situa experiências similares ao Plano Setorial de natal realizadas em outras cidades15
.
2.1 DEFINIÇÕES DO PLANO SETORIAL NO PLANO DIRETOR DE
NATAL16
O Plano Setorial foi formulado pela equipe técnica da Prefeitura do Natal, que
coordenou a revisão do Plano Diretor de 1994 (LC 7/94), entre os anos de 2004 e 2007.
Segundo relatos de Maria Florésia17
, naquele momento a proposta não se baseou em outro
instrumento existente ou em outra experiência de gestão conhecida, mas foi inserido como uma
possível solução para as dificuldades locais de implementar o Plano Diretor, com foco na
redução da escala de planejamento e na democratização do processo de implementação dos
instrumentos urbanísticos e jurídicos instituídos no Plano.
Nessa trajetória, o instrumento criado não apresentou embasamento teórico e nem
referencias aprofundadas, o que gerou diversas apropriações conceituais por parte dos técnicos e
da sociedade, principalmente no âmbito das audiências públicas verificadas na Câmara dos
Vereadores. Assim, o Plano Setorial foi associado aos planos administrativos de políticas
setoriais como transporte, saúde, outros, e a outros instrumentos conhecidos como o Plano de
Pormenor, em Portugal e o Plano de Bairro, em São Paulo.
Foi, também, amplamente discutido a relação entre o Plano Setorial e o Plano Diretor de
bairro, o que remeteria à possibilidade de criação de uma lei complementar e à alteração de
índices e parâmetros do Plano Diretor Municipal. Neste quesito os técnicos se opuseram,
retratando que ele era um instrumento de aplicação do Plano Diretor e não outro Plano, mas
restringiram na minuta de lei, apenas o respeito aos índices máximos estabelecidos e o respeito
às legislações menos pontuais, como o Plano de Saneamento Municipal.
O primeiro setor sugerido durante a formulação do Plano Setorial foi o de Ponta Negra,
Capim Macio e Neópolis (Figura 2), na compreensão de que este passava por profundas
transformações socioeconômicas e espaciais, que alteraram a qualidade de vida, os usos, a
15
Baseado na pesquisa realizada no Âmbito do Trabalho Final de Graduação “Parâmetros de aplicação do
Plano Setorial no Plano Diretor de Natal” (FURUKAVA, 2009) 16
A Lei Complementar 82/07 segue em apêndice. 17
Maria Florésia Silva de Sousa e Silva. Servidora pública da Secretaria Municipal do Meio Ambiente e
Urbanismo. Participou da equipe técnica que formulou o Plano Setorial de Natal como instrumento no
Plano Diretor de Natal. Em entrevista concedida a autora, set.2009.
31
população e a cultura local. Além de ser uma área dinâmica, com potencial empreendedor
(turismo, serviços, mercado imobiliário); por ter características naturais marcantes, como o
Morro do Careca, na ZPA 6 e o Parque das Dunas, na ZPA 2, cartões postais e identidade da
cidade; e, por ser uma área de conexão entre três municípios (Parnamirim, Natal e Extremoz) e
entre os corredores turísticos dos litorais Sul e Norte. Entretanto, nesta fase de discussão o
objetivo inicial era que toda a Natal fosse setorizada, contudo segundo relatos da mesma
técnica, isto não foi possível, pois demandavam estudos maiores e dados detalhados sobre a
cidade, que não estavam formulados naquele momento e que não teriam como ser
desenvolvidos até a aprovação da lei.
Figura 2. Indicação da composição por bairros, da Região Sul 1, em Natal.
Fonte: SEMURB, 2010.
Nota: Alterado para ampliação das legendas.
32
Figura 3. Morro do Careca.
Fonte: FURUKAVA, 2012 Figura 4. Vista aérea do Parque das Dunas.
Fonte: Google images. In: http://carlospedrop5natal.blogspot.com.br/2008/06/parque-das-dunas-natal-
rn.html. Acesso em: 26 de Outubro de 2012.
33
Ao ser apresentado este setor, moradores do bairro de Ponta Negra, por meio dos relatos
de Heitor de Andrade e Silva18
, observaram no Plano Setorial a potencialidade de conter a
especulação imobiliária, o processo de verticalização e de garantir a qualidade de vida no bairro.
Como Capim Macio e Neópolis não estavam no mesmo momento urbanístico de transformação
e não demonstraram esse mesmo intuito, em especial o de conter a verticalização, não se
manifestaram nas participações sociais, o que resultou que setor estabelecido foi,
exclusivamente, Ponta Negra. Neste quadro, a contribuição social trouxe para a minuta de lei a
alteração dos critérios de delimitação do setor, passando de duas ou mais unidades contíguas
para uma, dependendo da complexidade local. Além disto, através de debates e consulta
pública19
, foram definidos alguns parâmetros urbanísticos aos parques residenciais de Ponta
Negra e Alagamar, com a inserção dos artigos 118 e 119. Esses artigos estabeleceram que
construções nos parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar, teriam limite de gabarito de 4
pavimentos, além da proibição de remembramentos. Estes foram fortemente questionados na
Câmara dos Vereadores, mas que teve posterior aceitação, sem alterações na minuta para a
aprovação20
.
Com a aprovação do Plano Diretor de Natal em 2007, instituiu-se o Plano Setorial, que
como um instrumento de planejamento e gestão, inserido no contexto pós Constituição Federal
e Estatuto da Cidade, trazia em seus fundamentos a gestão democrática e aplicação de
ferramentas redistributivas como o IPTU Progressivo no Tempo e o direito de preempção.
Conforme apresentado no capítulo anterior, esse quadro de princípios e direitos para a
construção de cidades justas e equitativas depende diretamente da participação social e das
estruturas de gestão, não sendo autoaplicável e finalizada no momento da aprovação da lei.
Assim, a construção de princípios e direitos, por meio da aplicação dos instrumentos,
demandam um monitoramento e uma complementação constante tanto teórica quanto
operacional.
O Plano Setorial foi então definido no Capítulo VIII, no artigo 90 que informou o que é
o instrumento, seu objetivo geral, e iniciou o procedimento de delimitação do setor. No art. 91
foram instituídos os objetivos específicos, a legislação e política às quais o instrumento se
18
Heitor de Andrade Silva. Arquiteto Urbanista, Professor da UFPB,morador do Bairro de Ponta Negra e
um dos autores da emenda do Plano Setorial em Ponta Negra,durante a revisão do PDN, na fase de
discussão do Legislativo. Em entrevista concedida a autora deste trabalho em setembro de 2009. 19
Pesquisa de Opinião Pública desenvolvida pela CONSULT pesquisa em parceria com o Curso de
Arquitetura e Urbanismo da UNP e a Associação dos moradores dos conjuntos de Ponta Negra e
Alagamar. Com enfoque na Imagem socioambiental dos moradores dos Parques Residenciais Ponta
Negra e Alagamar, Fevereiro de 2007. 20
Foi constatado que esta aceitação dos artigos 118 e 119, que se deram pela crise internacional de 2008,
que reduziram os investimentos na área, alterando o quadro propício para empreendimentos
(FURUKAVA, 2009).
34
vincula, hierarquicamente. O art. 92 informou os produtos esperados de um plano setorial. O
Plano Setorial de Ponta Negra foi definido no artigo 118 e alguns parâmetros até sua
regulamentação no artigo 119.
2.1.1 Artigo 90 – Conceituação do Plano Setorial, objetivos e delimitação do setor
Art. 90 - Os Planos Setoriais (PS) são instrumentos legais de
planejamento urbano e ambiental que têm como objetivo detalhar o
ordenamento do uso e ocupação do solo urbano de duas ou mais
unidades territoriais contíguas da cidade, podendo ser de uma unidade
territorial dependendo da área, densidade populacional e
complexidade do lugar, com vistas a otimizar a função socioambiental
da propriedade e compatibilizar o seu adensamento à respectiva
infraestrutura de suporte (NATAL, 2007 s.p.).
Localizado no Plano Diretor no Título V – dos instrumentos de gestão urbana, o artigo
90 conceitua os Planos Setoriais, definidos e instituídos como instrumentos legais de
planejamento e gestão urbana, que construídos dentro da esfera de planejamento atual, pós
Constituição e Estatuto da Cidade, caracterizam-se como ferramentas potenciais para efetivação
de direitos e princípios relacionados à função social da propriedade. Neste sentido, o artigo
supracitado apresentou como objetivos específicos: (i) detalhar o ordenamento do uso e
ocupação do solo urbano; (ii) otimizar a função social da propriedade e compatibilizar o
adensamento à respectiva infraestrutura de suporte.
A Constituição Federal indicou quanto ao ordenamento do uso e ocupação do solo, que
compete aos municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (BRASIL,
1988, s.p.). O Estatuto da Cidade direciona ao âmbito municipal, por meio dos Planos Diretores,
a aplicação de seus instrumentos de ordenamento e uso - ferramentas que potencializam e
direcionam a efetivação de direitos e princípios da Carta. Um destes princípios é a função social
da propriedade e da cidade, instituído no Estatuto como o ordenamento e o controle do uso e da
ocupação do solo, de forma a evitar a utilização inadequada de imóveis urbanos, do
parcelamento do solo, da edificação ou do uso excessivo ou inadequado em relação à
infraestrutura urbana (BRASIL, 2001 s.p.).
O Plano Diretor de Natal, por sua vez, ao atuar em uma escala local, definiu, delimitou e
tratou do ordenamento do uso do solo no macrozoneamento, nos zoneamentos específicos de
controle de gabarito e áreas especiais, nos índices e parâmetros estabelecidos e na utilização de
instrumentos como a outorga onerosa do direito de construir, além do Plano Setorial, nos artigos
transitórios. Traz também, no artigo 4º que o “o uso e ocupação do solo serão submetidos à
35
capacidade da infraestrutura urbana instalada, compatibilizando as condições do meio ambiente,
considerando-se áreas onde a ocupação pode ser intensificada e, outras, onde deve ser limitada;
[...]” (NATAL, 2007 s.p.).
Quanto ao objetivo do Plano Setorial, no artigo 90, “detalhar o ordenamento do uso do
solo”, o termo “detalhar” permite dupla interpretação: se o instrumento pode ou não ordenar o
uso e ocupação do solo. O alerta foi aqui emitido, pois isto pode gerar um conflito com o
ordenamento estabelecido pelo Plano Diretor e gerar e aprofundar a construção de uma cidade
fragmentada, já que cada setor teria seu ordenamento. Isto porque, com o debate em menor
escala, pode haver uma concentração de interesses particulares em determinadas áreas,
alterando índices e parâmetros estabelecidos no Plano Diretor e debatidos com a sociedade em
geral, não apenas os interessados e moradores da área. Ao entender que os setores devem ter
uma conexão entre estes para não promoverem atividades conflituosas, que impeçam a garantia
do direito coletivo e difuso sobre o direito individual, a qualidade de vida dos moradores, e o
cumprimento da função socioambiental da propriedade.
Assim, segundo a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade, quem define parâmetros
e índices em um município é o Plano Diretor. Portanto, compreende-se que como ferramenta
delineada no Plano Diretor de Natal (LC82/07) o ordenamento deve ser espacializado e não
definido pelo Plano Setorial (NATAL, 2007). Assim, o Plano Setorial, apenas operacionaliza
em menor escala espacial, o cumprimento e a aplicação destes e de outros instrumentos
estabelecidos no Plano Diretor. Como reduz a escala, este detalhamento tende a ser mais
completo, chegando em nível do lote, diferente do macrozoneamento do PD, que abrange zonas
sem detalhamento dos terrenos. Isto permite um maior monitoramento, a espacialização lote a
lote do ordenamento e instrumentos que serão aplicados, transparência para as atividades de
mercado, a capacidade de avaliação, prospecção de soluções e cenários, e a realização de
revisões embasadas sobre índices estabelecidos para o setor. Além disto, o Plano Setorial
condicionou o ordenamento ao suporte das redes de infraestrutura, direcionando-o à efetivação
da função social da propriedade.
Tratando do segundo objetivo, otimizar a função social da propriedade, convém
lembrar que este é um princípio, assim, existe ou não e, portanto, não se pode otimizá -lo e
sim, garanti-lo e promovê-lo. Ao se observar a Constituição, identificou-se no artigo 182 que
“A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (BRASIL, 1988 s.p.).
36
O Estatuto da Cidade, no artigo 39, trouxe que a propriedade urbana cumpre sua função
social quando “atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas” (BRASIL, 2001 s.p.). Instituiu
ainda, diretrizes gerais para o desenvolvimento da função social da cidade e da propriedade,
como a “garantia dos direitos à terra urbana, à moradia, ao transporte e aos serviços públicos, ao
trabalho, ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 2001 s.p.).
Para Natal, segundo o Plano Diretor, no artigo 5°, a propriedade urbana atende sua
função social e ambiental quando os direitos decorrentes da propriedade individual não
suplantarem ou subordinarem os interesses coletivos e difusos (NATAL, 2007 s.p.). Além disto,
deve cumprir as normas do próprio Plano Diretor, quanto ao ordenamento do solo. Vale lembrar
que o Plano Setorial teve como motivação a formulação de um instrumento que potencializa o
cumprimento deste objetivo, visando à efetivação de direitos e que fosse atendido o
ordenamento da cidade, compatibilizando a capacidade das redes de infraestrutura.
O Plano Diretor de Natal considerou como infraestrutura os sistemas de abastecimento
de água e esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, energia elétrica e sistema viário.
Para haver a compatibilização destas redes com o adensamento, ordenamento e crescimento da
cidade, as concessionárias e órgãos públicos responsáveis devem informar relatórios e dados
detalhados, anualmente, sobre a situação existente e a provisão de melhorias e ampliações, além
da indicação da tendência de saturação (quando utilizado 80% do sistema instalado), para cada
bairro. Cabe ao município compatibilizar esses dados aos emitidos pelos novos licenciamentos.
Isto permite evitar ou destinar recursos a áreas que terão maior crescimento, antes da saturação
dos sistemas (NATAL, 2007).
Compreendeu-se, portanto, que para garantir a função socioambiental da propriedade
buscou-se compatibilizar o adensamento com a infraestrutura; atender as normas de
ordenamento expressos no Plano Diretor; evitar a não utilização ou subutilização de
propriedades urbanas. Também por meio da promoção dos usos e projetos que potencializem a
qualidade de vida local, garantam os direitos coletivos e difusos e que estes sejam resguardados
em relação ao direito individual, gerado pela propriedade privada (NATAL, 2007).
2.1.2 Artigo 91 – Objetivos e delimitação do setor
Art. 91 - Os PS deverão ser elaborados e propostos com base em estudos
aprofundados das condições existentes na sua área de abrangência,
observando a inserção na bacia hidrográfica e no entorno e o papel desses
espaços na funcionalidade da cidade, devendo:
I - definir o perímetro das áreas que abrange;
37
II - definir os mecanismos de estímulo ou de inibição do adensamento;
III - respeitar necessariamente, o Plano Diretor de Mobilidade Urbana e a
Politica Habitacional de Interesse Social do Município do Natal;
IV - considerar infraestrutura existente;
V - respeitar os índices máximos e prescrições estabelecidas nesta Lei e
demais regulamentações específicas que incidam na área.
VI - Os Planos Setoriais - PS - deverão ser elaborados de forma participativa
respeitando as determinações da Lei 10.25712001 - Estatuto da Cidade
(NATAL, 2007. s.p.).
Este artigo aproximou do Plano Setorial da dimensão ambiental, quando os estudos
aprofundados relacionaram as condições existentes na área, com a inserção destas na bacia
hidrográfica e ao considerar que as questões espaciais, o adensamento e a infraestrutura
impactam diretamente nestas, ou por consumo ou por poluição21
. Além disso, apresentou
critérios de delimitação do setor, dependendo da funcionalidade deste para a cidade e por meio
de estudos detalhados, complementando o artigo 90, que trouxe como unidade de planejamento,
o bairro.
Partiu-se do princípio que para haver uma compatibilização entre esses elementos
requeridos, necessita-se de aprofundamento e dados claros, quantitativos e qualitativos, e dos
projetos urbanísticos e arquitetônicos já propostos para a cidade, com foco no setor. Em posse
desses dados, iniciou-se a identificação dos pontos comuns e de conflitos, delimitando a unidade
de planejamento. No caso do Plano Setorial de Ponta Negra, como visto na formulação do
instrumento, a delimitação do setor percorreu também uma consulta pública e respeitou a
unidade de planejamento do bairro22
.
Segundo o artigo 91, os setores que apresentam crescente demanda sobre o sistema de
infraestrutura e questões ambientais envolvidas, em especial as que se referem às águas, detêm a
prioridade de regulamentação. Ao levantar prioridades quanto à questão das águas, ligada
diretamente à infraestrutura (sistema de águas e sistema viário), este instrumento se torna
facilitador em garantir a função socioambiental da propriedade urbana, estabelecida no Plano
Diretor.
Tal qual o bairro de Ponta Negra, outros bairros na cidade atravessam um intenso
aumento no adensamento espacial e populacional. Esse aumento demanda detalhamento sobre o
ordenamento do solo e um maior debate sobre o que se quer para este bairro e como se ter
crescimento e qualidade de vida integradamente. A exemplo do bairro do Planalto, Zona Oeste
21
Heitor de Andrade Silva. Em entrevista concedida a autora deste trabalho em setembro de 2009. 22
Idem.
38
de Natal, com um crescimento de 213,14%23
no número de domicílios em 10 anos e o bairro,
108% aproximadamente na Redinha24
e 86,9% no bairro de Nossa Senhora da Apresentação25
,
ambos na Zona Norte da cidade (CRESCIMENTO...,2011). Isto indicou, que nem todos os
bairros precisam, necessariamente ser setorizado, ao contrário do que se observou inicialmente
na formulação do Plano Setorial, ao ser possível delimitá-lo segundo uma demanda local.
Constata-se com as diferentes dinâmicas de crescimento urbano que nem todos os
bairros da cidade precisam necessariamente ser setorizados. A delimitação de um setor depende,
portanto, da realidade local - especialmente as que requerem uma compatibilização do
adensamento com as redes de infraestrutura (áreas em expansão e reestruturação urbana) - e
pode ser requisitada tanto pela sociedade quanto pelos gestores. Demarca-se, então, que um
setor pode se constituir de uma ou mais unidades contíguas, a depender da relação entre dados
técnicos (sistema de águas, adensamento, crescimento do número de domicílios, sistema viário e
a questão ambiental) e dados obtidos através de consulta popular. Outra constatação foi sobre a
unidade de planejamento, constantemente mencionada pela sociedade e pelos técnicos como o
bairro.
Esta pesquisa, consonante com o artigo 91, no inciso V do Plano Diretor, identificou
uma divergência entre este e o artigo 90, quando aquele remeteu o cumprimento dos objetivos
específicos do Plano Setorial à submissão à Lei Orgânica do Município e às prescrições,
parâmetros e índices máximos estabelecidos no Plano Diretor. E este não especificou se é
possível alterá-los, o que abre margem a diversas possibilidades operacionais ao instrumento.
O artigo 91 trouxe ainda, procedimentos ligados à gestão democrática definida no
Estatuto da Cidade, inserindo o Plano Setorial na política nacional. Em esfera municipal o
inciso III, deste mesmo artigo, vinculou o Plano Setorial ao Plano Diretor de Mobilidade
Urbana e à Política Habitacional de Interesse Social do Município do Natal. Isto trouxe ao Plano
Setorial diálogo e respeito às legislações em diferentes escalas de intervenção, não se tornando
uma lei fragmentada no território. Assim, atua como potencializador da aplicação do Plano
Diretor, não como um concorrente em escala reduzida. Isto indica que o Plano Setorial não
altera prescrições e parâmetros do PD, apenas atua como facilitador na aplicação dos
instrumentos definidos neste.
23
Em 2000 o bairro tinha 3.418 domicílios particulares. Em 2010, este número aumenta para 10.703
unidades (CRESCIMENTO...,2011). 24
Em 2000 a Redinha era composta por 2.610 domicílios, em 2010, 5.431 (CRESCIMENTO...,2011). 25
Esta porcentagem equivale a 1.409 domicílios particulares a mais de 2000 a
2010(CRESCIMENTO...,2011).
39
2.1.3 Artigo 92 – Produtos do Plano Setorial
Art. 92 - A partir dos estudos realizados na área, os PS devem indicar
soluções urbanas, viárias, de transporte e trânsito, de infraestrutura,
localização e dimensionamento de equipamentos e serviços, levando em
conta a população residente e usuária, a paisagem, o conforto ambiental
urbano, a dinâmica do mercado, a implantação de grandes projetos públicos
ou privados já previstos, além de indicar, quando possível, as fontes de
recursos disponíveis.
§1° - A norma destinada à instituição dos PS deve incluir as propostas de
regulamentação e atualização das legislações específicas quando incluírem
áreas especiais de interesse social e zonas de interesse turístico ou de
proteção ambiental.
§2° - Também deverão ser indicados na elaboração dos PS os imóveis
passíveis de parcelamento, edificação ou utilização compulsório de direito de
preempção, de IPTU Progressivo e de consórcios imobiliários (NATAL,
2007 s.p.).
O artigo 92 inseriu a variável dos projetos urbanísticos e arquitetônicos de impacto,
além da questão locacional do setor, da dinâmica do mercado, a questão orçamentária, a
população residente, o conforto ambiental e a paisagem. Indicou também a necessidade de
especificar imóveis para aplicação de instrumentos previstos no Plano Diretor. Tal quais os
demais artigos, este foi amplo e de difícil compreensão sobre os produtos que o Plano Setorial
deve gerar, dificultando a elaboração deste pelo corpo técnico e o acompanhamento, a cobrança
e a participação social.
Ao se tratar de um plano que se destinou à operacionalização do Plano Diretor,
articulando regulamentos, instrumentos e políticas predefinidas, o sentido de indicar soluções
urbanas assumiu o caráter de clarificar e apresentar os procedimentos de aplicação. Assim,
gerou-se a demanda pela explicitação das dimensões espaciais, qualitativas e quantitativas dos
projetos, infraestrutura e instrumentos propostos para a área e sua prospecção de suporte para
médio e longo prazo. Isto para servir de orientação e programação de recursos, em um
determinado tempo, para gestores, planejadores e investidores, antes que sejam instaladas as
demandas.
Com estes objetivos o Plano Setorial foi diversas vezes aproximado da Operação
Urbana Consorciada26
(OUC). Entretanto, entende-se que o Plano Setorial se diferencia em face
26
“Entende-se por Operação Urbana Consorciada (OUC) o conjunto integrado de intervenções e medidas
urbanísticas que definem um projeto urbano para determinadas áreas da cidade, indicadas pelo Plano
Diretor, coordenadas pelo Poder Público e definidas, através de lei municipal, em parceria com a
iniciativa privada, instituições financeiras, agentes governamentais, proprietários, moradores e usuários
permanentes, com a finalidade de alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e
valorização ambiental, levando em consideração a singularidade das áreas envolvidas.
n - Também podem ser realizadas Operações Urbanas Consorciadas com objetivo de promover melhorias
urbanas, incentivar a função sócio ambiental da propriedade, promover a justiça social, gerar
habitabilidade digna, preservar valores históricos culturais, cênico paisagístico e ambientais significativos
40
à possibilidade de aplicação em qualquer dinâmica urbana, independente do interesse público
em atrair capital privado para investimentos na área o que é próprio da OUC.
O Plano Setorial, ao possibilitar o procedimento de espacialização e debate entre
técnicos, grupos e organizações sociais acerca dos impactos e benefícios gerados ao setor,
permitiu a proposição de outras soluções, inclusões ou complementação dos planos, projetos e
políticas inicialmente tecnocráticas. As propostas construídas conjuntamente e, com dados
claros sobre o setor, possibilitam projetos mais compatíveis com a “cidade que se deseja
construir ou preservar” (MINISTÉRIO..., 2005).
O Parágrafo primeiro do artigo 92 gera questionamentos quanto a: (i) o Plano Setorial
deve regulamentar em um mesmo momento as áreas especiais integradamente, inserindo-as na
norma que institui o setor. Ou; (ii) ele deve considerar as áreas especiais em sua norma,
propondo medidas de inclusão destas áreas no entorno, sem quebrar seus limites e legislações
específicas, como por exemplo, os corredores ecológicos.
Ambas as compreensões são complexas no ponto de vista da execução deste objetivo
específico, uma vez que ao considerar a primeira possibilidade, o Plano Setorial pode vir a
fragilizar áreas já protegidas no Plano Diretor ou em lei específica. A exemplo de áreas de
preservação ambiental, que o Plano Setorial pode ter como motivação a indução do
adensamento ao invés da contenção deste.
Por outro lado, a regulamentação conjunta possibilita uma maior interação destas áreas.
Porém, como se observa historicamente na cidade e no próprio Plano Diretor, as
regulamentações de áreas especiais demandaram prazos diferentes e, muitas vezes, a construção
de métodos voltados à realidade do local e entorno para serem aplicados. A complexidade do
tema também dificultou um debate integrado, como proposto.
A segunda compreensão sobre o 1º parágrafo é que o Plano Setorial é condicionado à
regulamentação das áreas especiais e da revisão do Plano Diretor, para a integração de áreas, ao
considerar que o Plano não pode alterar índices e parâmetros estabelecidos no PD. Por exemplo
– e, bastante frequente no Brasil – se houver a indicação de uma zona de amortecimento no
entorno de uma Zona de Proteção Ambiental, e esta se encontrar contígua a uma Zona de
Interesse Social, caso não haja a regulamentação de ambas, uma legislação poderia se sobrepor
e se contrariar, diminuindo a eficiência uma da outra.
para o patrimônio da cidade, promover adequação viária, produção ou melhoramentos na infraestrutura,
dos equipamentos coletivos e dos espaços públicos” (NATAL, 2007, s.p.).
41
Ou seja, para se atingir o objetivo de integrar áreas especiais, levanta-se duas
possibilidades: o Plano Setorial poderia alterar parâmetros do Plano Diretor, remetendo aqui ao
alerta emitido sobre o artigo 90; ou indicar soluções para quando o Plano Diretor for revisado,
ao ser possível legalizar e instituir os parâmetros da zona de amortecimento. Nesta pesquisa foi
observado que esta última facilita a aplicação do Plano Diretor. Outras soluções como os
corredores ecológicos, não demandariam tais procedimentos para aprovação.
Como uma síntese do que foi aqui exposto nos artigos do Plano Diretor, observa-se o
Quadro 1.
Quadro 1. Síntese do Plano Setorial, segundo o Plano Diretor de Natal.
Referência Plano Diretor de Natal, Lei 82/07
Escala Territorial Municipal – local
Legislação Base LC 082/07 (PDN), Constituição Federal (1988) e Estatuto da Cidade,
2001
Definição Instrumento legal de planejamento urbano e ambiental
Objetivo Geral
Detalhar o ordenamento do uso e ocupação do solo urbano, com vistas a
otimizar a função socioambiental da propriedade e compatibilizar o seu
adensamento à respectiva infraestrutura de suporte
UP Bairro
Critérios de
delimitação da UP
Dois ou mais bairros contíguos da cidade, podendo ser um, dependendo
da área, da densidade populacional e complexidade do lugar,
considerando a inserção destes na Bacia Hidrográfica
O que consta
Identificação e definição do perímetro; mecanismos de estímulo e
inibição ao adensamento; norma de instituição do Plano Setorial;
identificação e indicação, durante a elaboração do Plano Setorial, dos
imóveis passíveis à aplicação instrumentos previstos no Plano Diretor.
Etapas Elaboração; aprovação; regulamentação; soluções urbanas (projeto
urbano) com participação, segundo Estatuto da Cidade, 2001
Responsabilidade
Administrativa SEMURB
Gestão Não há menções sobre a gestão do PS no PD de 2007.
Participação
Popular Baseado no Estatuto da Cidade
Instrumentos
Relacionados
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, de direito de
preempção, IPTU progressivo e consórcios imobiliários.
Parceria Público/Privada/Público-Privada
Fonte: Produzido pela autora, 2012. Baseado na LC82/07.
Durante a elaboração do trabalho “Parâmetros de aplicação do Plano Setorial como
instrumento do Plano Diretor”, observou-se a falta de experiências de aplicação do Plano
Setorial, conforme indicado no Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 82/07) e a falta de
referências e estudos diretos sobre o instrumento. Como caminho metodológico,
42
identificaram-se outros instrumentos por meio de experiências nacionais27
e internacionais28
,
com princípios de aplicação similares ao Plano Setorial, quanto a objetivos e procedimentos.
Na continuidade da pesquisa, esta dissertação se apropria de quatro destas experiências
similares analisadas no TFG da autora. Estas experiências embasam a construção de novos
apontamentos ao Plano Setorial e aos procedimentos de avaliação deste na realidade de Natal.
Logo, foram analisadas segundo os seguintes parâmetros conceituais: a escala de intervenção;
legislação base; definição do instrumento; o objetivo geral; a unidade territorial adotada; o
critério principal de delimitação da unidade de planejamento; o que deve constar em cada
instrumento e o setor.
Os parâmetros operacionais observados são: localização das experiências e etapas
destas; responsabilidade administrativa; sistema de gestão; participação popular; instrumentos
relacionados para se atingir aos objetivos; e parceria. Por fim, a relação desses procedimentos
com os projetos urbanísticos.
2.2 LEITURAS DE EXPERIÊNCIAS SIMILARES: BASES PARA
COMPREENSÃO DO PLANO SETORIAL
Os instrumentos similares estão inseridos em uma diferente lógica urbanística, mas
todos visam atuar em escala reduzida à da cidade, com o objetivo de aproximar o debate da
sociedade e permitir um maior detalhamento das etapas, não apenas indicando parâmetros e
índices, mas também propondo e especializando um projeto urbanístico e intervindo em nível
do lote. Ou seja, espacializando os resultados esperados com a lei. Outro elemento, é que estas
experiências são vinculadas a uma legislação base, de escala mais ampla à do setor, buscando a
redução da fragmentação da cidade.
A unidade territorial que cada instrumento adotou depende da configuração político
administrativa. No caso de Portugal, este adota uma Unidade Operativa de Planejamento e
Gestão, a partir de uma freguesia. Na França, a ZAC utiliza os arrondissements – divisão
administrativa do município. Ambas as experiências internacionais delimitam setores
obedecendo a uma demanda urbanística e se realizam independente dos limites administrativos.
27
Plano de Bairro em São Paulo, Unidade Especial de Planejamento (UEP) no Rio de Janeiro e Operação
Urbana Consorciada em Natal. 28
Plano Sectorial, Planos de Urbanização, Planos de Pormenor em Portugal; Zone d’Amenagement
Concerté (ZAC) na França.
43
As experiências brasileiras têm como unidade territorial o bairro e se apropriam dos
limites desta para cumprir os objetivos propostos. Nestas experiências nem todos os projetos
urbanísticos se apropriaram de toda a dimensão da unidade territorial, mas esta foi mantida para
auxiliar o planejamento e o ordenamento de uso.
Os critérios de definição dos limites de cada setor ou unidade territorial foram
principalmente áreas que demandam alterações urbanísticas. A Unidade Especial de
Planejamento – UEP, tem como critério de delimitação, “um ou mais bairros em continuidade
geográfica e definida por analogias físicas ou urbanísticas, sendo indicadores de integração e
compartimentação” (RIO DE JANEIRO, 1992 Art.42).
A UEP, assim como o Plano Setorial, traz também a dimensão ambiental como critério
de definição do limite dos setores, através das bacias hidrográficas. A importância deste critério
se vincula à garantia do direito à cidade e do cumprimento da função socioambiental da
propriedade.
Todas as experiências analisadas foram aplicadas em áreas ocupadas com intuito de
recuperar ou desenvolver transformações urbanísticas. O Plano de Pormenor e o Plano de bairro
têm clara a demanda por compatibilizar a infraestrutura ao que já existe e ao que está sendo
planejado de crescimento para o espaço.
Quanto às etapas e procedimentos observa-se uma demanda por um relatório que
informará sobre as fases da experiência – ZAC, (Figura 6); um termo de elaboração (plano de
bairro) que contém normas, princípios para elaborar o setor e a metodologia: o que deve constar
e como se deve executar. As experiências internacionais adicionam a cobrança pela
espacialização da proposta (Figura 5).
As experiências brasileiras demandam quadro de obras, orçamento, mas nem sempre
vinculados à lei (Quadro 2).
44
Figura 5. Divisões dos Planos de Pormenor, em Lisboa.
Fonte: ZARAGOZA, 2007.
Figura 6. Limites da ZAC Évangile.
Fonte: APUR, s/data. 155p
Quanto a desenhar a proposta, o Plano de Pormenor em Lisboa tem exigência de um
conteúdo material que consta: da definição e caracterização da área de intervenção,
identificando, quando se justifique, os valores culturais e naturais a proteger; a situação
fundiária da área de intervenção, procedendo, quando necessário, à sua transformação; o
desenho urbano, exprimindo a definição dos espaços públicos, de circulação viária e pedonal,
de estacionamento, bem como do respectivo tratamento, alinhamentos, implantações,
45
modelação do terreno, distribuição volumétrica, bem como a localização dos equipamentos e
zonas verdes; a distribuição de funções e a definição de parâmetros urbanísticos,
designadamente índices, densidade de fogos, número de pisos e cérceas; indicadores relativos às
cores e materiais a utilizar; as operações de demolição, conservação e reabilitação das
construções existentes; a estruturação das ações de adequação compensatória a desenvolver na
área de intervenção; a identificação do sistema de execução a utilizar na área de intervenção
(PORTUGAL, 2003. Grifo próprio).
Como conteúdo documental o plano de Pormenor é constituído pelo regulamento, pela
planta de implantação e, pelas plantas de condicionantes. Acompanhados do relatório
fundamentando as soluções adotadas, de textos e representações gráficas que apresentem as
transformações fundiárias previstas, para efeitos de registro predial. Assim como do
programa de execução das ações previstas e de seus planos de financiamento. Os demais
elementos que acompanham o plano de Pormenor são fixados por Portaria do Ministério das
Cidades, Ordenamento e Território e Ambiente. Para os espaços rurais são fixados por portaria
conjunta com a Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (PORTUGAL, 2003. Grifo
próprio).
Esse conteúdo, seja ele documental ou material, é orientado pelo Termo de Referência,
inserido no Quadro 2. Observa-se neste grupo de exigências que a espacialização é importante
em todas as etapas, fomentando o debate, e também para atualização do registro predial. Ou
seja, desenha-se o cenário que será composto com a proposta, quais são os lotes que serão
utilizados, modificados ou retirados. Neste sentido, a proposta chega ao nível de detalhamento
do lote, não apenas à indicação de quadras ou zoneamento.
46
Quadro 2. Síntese do documento: Termos de Referência do proposto Plano de Pormenor
Título Descrição
Enquadramento legal do Plano Legislações às quais se remete o Termo
Enquadramento territorial da área de
intervenção Legislação incidente na área e seus limites
Oportunidade da elaboração do Plano Justificativas e Problemática
Antecedentes Propostas e estudos na área
Enquadramento nos instrumentos de gestão
territorial
Refere-se aos instrumentos apresentados no
PDML na Classificação do Espaço Urbano, aos
componentes ambientais urbanos, as unidades
operativas de planejamento, ao Inventário do
Patrimônio, à Planta de Condicionantes e Outras
Servidões e Restrições de Utilidade pública.
Condicionantes legais
O Plano deverá atender aos traçados da linha de
Metropolitano e do caneiro de Alcântara e às
respectivas condicionantes bem como à servidão
militar e aeronáutica a que está sujeito por ser
abrangido pela Zona 6 de proteção ao aeroporto.
Base programática para o desenvolvimento
da solução urbanística Objetivo principal e objetivos específicos
Conteúdo material e documental do plano O que deve apresentar
Fases e prazos para a elaboração do plano Fases e prazos
Constituição da equipe técnica do plano e
equipe de acompanhamento interno
Coordenação e Acompanhamento interno do
PP, cabendo ao Departamento de Planejamento
Urbano, no âmbito da DCIP – Divisão de
Coordenação dos Instrumentos de
Planejamento, além de consultores externos,
caso necessário e de uma equipe técnica
multidisciplinar.
Planta de localização, extratos das plantas do
PDML e ortofotomapa Não aparecem anexas ao documento
Fonte: Produzido pela autora com base no Plano de Pormenor: Termos de Referência da Praça
Espanha e Av. José Malhoa, 2004
O Plano de Pormenor permite a divisão de peças escritas e peças desenhadas, conforme
indica o Quadro 3. As peças necessárias variam segundo o local e a demanda, entretanto, as
experiências já executadas permitem um banco de possibilidades e ferramentas possíveis de
serem aplicadas e adaptadas às realidades de cada localidade. O pedido de animação
tridimensional auxilia na apresentação e divulgação da proposta, entretanto, deve-se ter o
cuidado de o plano apresentar um quadro de impactos e de custos-benefícios da proposta em
uma perspectiva de anos e para os moradores locais.
47
Quadro 3. Constituição do Plano de Pormenor da Artilharia Um, Praça de Espanha e Av.
José Malhoa
Peças escritas Regulamento;
Relatório do Plano;
Programa de execução e financiamento;
Relatório do estudo de circulação e rede viária;
Relatório do estudo de condições ambientais e acústicas.
Peças desenhadas / Plantas
Planta de Implantação com delimitação da área de intervenção,
com definição da estrutura do parcelamento fundiário a
realizar, com a locação dos equipamentos existentes ou
propostos e indicação dos edifícios a demolir;
Planta de condicionantes;
Planta do existente;
Ortofotomapa;
Planta de classificação do espaço urbano;
Planta de proposta de alteração da classificação do espaço
urbano;
Componentes ambientais;
Planta do inventário do patrimônio municipal;
Planta de enquadramento;
Planta do cadastro existente;
Planta de conforto e segurança urbana;
Carta de ruído;
Planta de transformação cadastral;
Planta de distribuição de usos;
Cortes – seções transversais mais significativas;
Esquema de piso;
Planta da rede viária e circulação; planta de estacionamento;
Acessos de emergência;
Planta de apresentação;
Plantas de infraestruturas;
Animação tridimensional, em suporte digital, dos percursos e
sítios principais;
Maquete (LISBOA, 2005)
Fonte: base de dados de Lisboa, 2005
A documentação da Unidade Especial de Planejamento, no Rio de Janeiro, demanda
mais uma questão legal existente no local:
I - a delimitação das Zonas e Áreas de Especial Interesse, definido os
usos permitidos;
II - a fixação de índices de Aproveitamento do Terreno e seus
parâmetros urbanísticos;
III - a fixação de índices e parâmetros urbanísticos para as edificações,
compreendendo, entre outros:
a) altura máxima das edificações;
b) área mínima útil de unidade edificável;
c) taxa de ocupação;
d) número máximo de pavimentos das edificações;
e) área total edificável, entre outros;
48
IV - restrições que incidam sobre as edificações ou atividades
existentes que não mais satisfaçam as condições da Zona ou Área de
Especial Interesse em que se situam;
V - a relação dos bens tombados ou preservados, com suas respectivas
áreas de entorno;
VI - o quadro de atividades relativo aos usos permitidos para as
diversas zonas, número de vagas de garagem e a área mínima
destinada à recreação. (RIO DE JANEIRO, 1992 Art.74)
A participação popular é identificada em todas as experiências, com exceção da ZAC,
por não constar essa informação nas referências utilizadas. Os instrumentos que deram mais
ênfase a este elemento são os Planos de Pormenor, o Plano de Bairro e a UEP, que tem escalas
em nível microlocal. A maior parte das experiências tem etapas de concertação, entretanto, não
demandaram nos documentos a leitura social, conforme observado nas exigências pela leitura
técnica.
A união dos procedimentos observados nestas experiências similares resulta na seguinte
composição: conceitos, leituras da área, mapas, limites – como estabelecê-los e quais foram
definidos, sistema de gestão, sistema de parcerias, quadro estratégico, projetos e cenários para a
área; Termos de elaboração, leis, índices e parâmetros, relatórios, regulamentações, contratos,
avaliação de impacto, programas de atendimento econômico, social e ambiental, sistema de
avaliação. Além disso, observa-se a indicação de princípios de elaboração, subordinação do
instrumento (inserção na política atual de cada localidade – Plano Diretor), acompanhamento e
conciliação (conciliação de conflitos identificados na área e da leitura técnico/social),
participação da sociedade em todas as etapas, incluindo aprovação e revisão da lei. Como
síntese destas experiências similares ao Plano Setorial observa-se o Quadro 4.
Vistas essas experiências, colocam-se a seguir reflexões sobre a inserção de projetos
urbanísticos no Plano Setorial.
49
Quadro 4. Síntese das experiências similares ao Plano Setorial.
Experiências/
Parâmetros
Experiências Internacionais Experiências Nacionais
Plano de Pormenor Zone d’Amenagement
Concerté Plano de Bairro Unidade Especial de Planejamento
Localização Portugal/Lisboa França/Paris Brasil / São Paulo Brasil / Rio de Janeiro
Siglas PP ZAC - UEP
Escala de
intervenção Local a nível microlocal Local a nível microlocal Local a nível microlocal
Local a nível microlocal, podendo atingir
nível mesolocal
Legislação
Base
Decreto-Lei 380/99 e Decreto-
Lei 310/2003 / Plano Diretor
Municipal de Lisboa e Normas
de Procedimento da Comissão
de Coordenação e
Desenvolvimento Regional de
Lisboa e Vale do Tejo
Plan d´Amenagement de Zone
e na Política urbana de Paris
Plano Diretor Estratégico de São
Paulo, Lei nº 13.430 e LEI nº
13.885
Plano Diretor do Rio de Janeiro, Lei
Complementar nº16/1992
Definição
Plano de ordenamento do
território
Zonas de operação urbanística
em conjuntos urbanos de
pequenas e médias dimensões.
Instrumento da política urbana
brasileira. Identificadas e apontadas
como soluções frequentes a
questões urbanísticas em escala de
bairro, trazendo a aproximação
destas com a comunidade leiga.
Unidade de Planejamento urbano
municipal. UEP e o PEU, compõem uma
solução de integração do projeto urbano,
com o planejamento e implementação de
parâmetros urbanísticos.
50
Continuação do Quadro 4. Síntese das experiências similares ao Plano Setorial.
Experiências/
Parâmetros Plano de Pormenor
Zone d’Amenagement
Concerté Plano de Bairro Unidade Especial de Planejamento
Objetivo
Geral
Desenvolver e concretizar
propostas de organização
espacial, definindo a concepção
da forma de ocupação e servir de
base aos projetos de execução de
infraestrutura, arquitetura e
espaços exteriores.
Recuperar espaços públicos,
construir habitações e novos
equipamentos.
Alcançar transformações
urbanísticas de controle a expansão
de novas edificações e a saturação
da infraestrutura existente.
Controlar os uso e ocupação do solo e as
ações administrativas para as UEP.
Unidade
Territorial
adotada
Unidade Operativa de
Planejamento e Gestão.
Freguesia
Subdivisões do município
(commune) de Paris,
arrondissements.
Bairro Bairro
Critério
principal de
delimitação
do setor
Qualquer parte do território
municipal em estado de
transformação urbanística
relacionada a uso, salubridade e
áreas verdes da cidade. Exigindo
área de intervenção mínima por
quantidade de hectare.
Áreas predefinidas no PAZ,
com usos diversos, sobre os
tecidos constituídos em áreas
degradadas.
Macroárea de Urbanização
Consolidada, Macroárea de
Urbanização em Consolidação,
bairros com origem em loteamentos
ilegais, áreas públicas apropriadas
indevidamente.
Um ou mais bairros em continuidade
geográfica e definida por analogias físicas
ou urbanísticas, sendo indicadores de
integração e compartimentação e pela
inserção na bacia hidrográfica.
51
Continuação do Quadro 4. Síntese das experiências similares ao Plano Setorial.
Experiências/
Parâmetros Plano de Pormenor
Zone d’Amenagement
Concerté Plano de Bairro Unidade Especial de Planejamento
O que consta
Conteúdo Material;
Conteúdo Documental;
Princípios de Elaboração;
Acompanhamento e
conciliação;
Participação;
Aprovação e Revisão
Relatório (projeto e um
regulamento)
Planta local
Mapa dos limites ou
perímetros da área de
intervenção
Avaliação de impacto
Termo de elaboração, participação
da comunidade, aprovação, revisão
Projeto de Estruturação Urbanística e um
o quadro de atividades relativo aos usos
permitidos para as diversas zonas, número
de vagas de garagem e a área mínima
destinada à recreação.
Etapas
Procedimento de
deliberação, seguindo do
acompanhamento de
técnicos, fase de
Concertação,
Participação/Discussão
Pública, fase do Parecer
final, seguido pela
aprovação, finalizando
com a ratificação ou
Registro e Publicação.
Gestão
Elaboração, aprovação,
implantação
Elaboração, Aprovação,
implantação
Elaboração, Aprovação, implantação
Responsabilidade
Administrativa
Câmara Municipal e
comissão de coordenação
e desenvolvimento
regional
Conselho de Paris e Prefeitura Subprefeitura Prefeitura
52
Continuação do Quadro 4. Síntese das experiências similares ao Plano Setorial.
Experiências/
Parâmetros Plano de Pormenor
Zone d’Amenagement
Concerté Plano de Bairro Unidade Especial de Planejamento
Gestão Grupo técnico e Comissão
mista de coordenação Pública e Privada (ex. SAGI) Subprefeitura Prefeitura
Participação
Popular
Segundo Decreto-Lei 380/99 e
Decreto-Lei 310/2003 –
Da elaboração até a gestão
Nada consta Devem ser elaborados com a
participação da sociedade local
Assegurada pela representação de
entidades e associações comunitárias em
grupos de trabalho, comissões e órgãos
colegiados, em todas as etapas.
Instrumentos
Relacionados
Equilíbrio e repartição de usos
(em porcentagem),
alinhamentos e cérceas,
profundidade de empenas,
cedências e compensações,
IUB – Índice de Utilização
Bruto, Índice de Utilização
Liquido – IUL, alínea ou
alinhamento, Índice de
Ocupação – IO, Superfície
impermeabilizada, Cota de
Soleira. Registro predial.
Zoneamento e inst. de
regularização fundiária.
Zoneamento, desapropriação,
concessão de uso de solo
criado.
Outorga onerosa do direito de
construir, zoneamento restritivo,
projetos estratégicos de
requalificação, IPTU Progressivo
no Tempo e outros instrumentos
previstos na Lei Federal nº
10.257/01
Índices de Aproveitamento do Terreno e
seus parâmetros urbanísticos; Zonas
Especiais; parâmetros urbanísticos para as
edificações; zoneamento e controle de
usos.
Parceria Público e Privado Público e Privado Público e Privado Público e Privado
Fonte: FURUKAVA, 2009.
53
2.3 PLANO SETORIAL E A DIMENSÃO URBANÍSTICA: OS
PROJETOS NAS EXPERIÊNCIAS SIMILARES
No Plano Diretor de Natal, o Plano Setorial indica soluções urbanas, compatibilizando o
adensamento e infraestrutura de suporte à dinâmica do mercado e à implantação de grandes
projetos públicos e privados previstos (NATAL, 2007). Neste sentido, e em consonância com os
estudos desenvolvidos em 200929
, foram realizadas aproximações ao Plano Setorial na dimensão
de projeto urbanístico vinculado a um planejamento a curto e médio prazo. Além disso, foi
observado um desafio de gestão de integração de planos, projetos e instrumentos e na
compatibilização deste ao adensamento.
A verticalização30
dos projetos e leis foi um procedimento apresentado, identificado
como elemento fundamental segundo as experiências similares e que permite aos atores
envolvidos se precaverem de possíveis impactos e tomadas de decisão, como compatibilizar os
sistemas de infraestrutura aos projetos urbanísticos, aos planos e programas e ao crescimento do
setor e da cidade. Possibilitou também aos gestores desenvolverem medidas de conciliação e
parâmetros que minimizassem os impactos que caminham em direção oposta aos princípios
estabelecidos na Carta Magna.
O planejamento e a gestão são elementos fundamentais para se orientar as práticas de
construção das cidades, mas que, por si sós, não são capazes de resolver todos os problemas
urbanos. Esses novos formatos, pós Constituição Federal (1988), não excluem dados e deveres
antigos por parte do ente público, e cobram a atualização constante, informatizada e
transparente, principalmente para monitorar e gerenciar as práticas do mercado nas cidades,
permitindo que os projetos urbanísticos e o solo sejam voltados aos interesses da coletividade.
Em consonância com o entendimento de Silva e Bastos (2011),
[...] se ratifica a afirmação de Cladera (2001), quanto à necessidade das
avaliações não só econômica, financeira, urbanística, ambiental, mas também
do valor social dos projetos e planos urbanísticos e imobiliários, mesmo
levando-se em consideração as inúmeras limitações teóricas e práticas que
essa atividade apresenta. Tais estudos de viabilidade devem ser realizados,
não só para maximizar o valor social da cidade, mas também devem buscar
novas concepções de viabilidade que permitam a agregação de outros
valores. As novas concepções devem enfatizar a natureza complexa do valor
social dos espaços urbanos, públicos e privados, reproblematizar o
29
FURUKAVA, Camila. Parâmetros de aplicação do Plano Setorial como instrumento do Plano Diretor.
Trabalho apresentado como atividade final de graduação no curso de Arquitetura e Urbanismo.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, 2009. 30
Verticalização compreendida aqui como uma espacialização do que está sendo sugerido em lei, em
formato de desenho ou projeto arquitetônico e urbanístico em três dimensões.
54
significado dos valores tradicionais e, principalmente, a viabilidade de
utilização de instrumentos de recuperação das mais-valias que o
planejamento gera (SILVA E BASTOS,2011:5).
A transparência da prática de estudo prévio - atualização dos dados existentes no setor,
proposição de possíveis cenários, prospecção de adensamento e a verticalização das propostas -
orienta debates mais claros com a sociedade. Aos gestores, orientam a emissão de licenças, a
aplicação de planos e projetos e o estabelecimento de índices urbanísticos.
As experiências similares remetem a intervenções urbanísticas, em especial sobre a rede
de infraestrutura. Para Juan Luis Mascaró infraestrutura urbana é
[...] um sistema integrado com as edificações; sistema que não é estático, mas
evolutivo através do tempo. Quando compreendidas essas características, é
possível escolher a tecnologia que mais se adéquam para a construção das
redes, inclusive progressivamente, o que é muito diferente de abaular
simplesmente uma rua e deixar as sarjetas funcionarem como esgoto a céu
aberto. A tecnologia de implantação progressiva da infraestrutura implica na
solução, dentro de seus limites, de todos os serviços que uma área urbanizada
precisa ter para funcionar como tal (MASCARÓ, 1991:22).
Ainda segundo o autor, para uma área urbanizada funcionar como tal, a infraestrutura
básica deve proporcionar acesso permanente de pedestre e veículos desde e até as habitações;
abastecimento de água potável e para higiene; evacuação de água usada de forma não
contaminante; abastecimento de energia elétrica (MASCARÓ, 1992).
Três elementos são notórios à instalação de projetos urbanísticos de infraestrutura: (i)
valorização do solo; (ii) uma maior atração de adensamento na área (tanto espacial quanto
demográfico); (iii) a complexidade na ampliação do suporte destas redes, em especial o sistema
viário (OLIVEIRA, 2010; MASCARÓ, 1992).
Estes elementos demandam dos gestores públicos a aplicação de instrumentos
redistributivos, de regularização fundiária e de combate à especulação imobiliária, orientados
pelo princípio da função social da propriedade e o direito à cidade, e compatibilizados com as
perspectivas de crescimento para a área.
Na prática, os projetos urbanos não são aplicados em toda a cidade, acentuando os
problemas sociais existentes - a fragmentação e a diferença de valorização do solo. A exemplo
disto: “a ocupação irracional do solo urbano, que deixa áreas vazias ou pouco adensadas nas
áreas mais centrais e ocupa periferias mais distantes é resultado da dissociação entre o
planejamento do transporte, a ocupação do solo e a especulação fundiária não controlada” -
(MINISTÉRIO ..., 2004: 22).
55
Portanto, são elementos dos planos e projetos urbanos, relevantes ao Plano Setorial, à
verticalização da lei e das propostas, a composição de cenários e a prospecções para a área, a
transparência na gestão dos planos e projetos e a compatibilização destes com instrumentos do
Plano Diretor e com o suporte e a atualização das redes de infraestrutura urbana, tendo como
referência a capacidade deste setor em absorver o adensamento proposto com a intervenção.
Ao buscar ter uma melhor visualização das etapas dos projetos urbanísticos e
arquitetônicos, com foco na operacionalização do Plano Setorial, observa-se o Quadro 5, que
contempla, assim como os quadros sobre infraestrutura, etapas básicas desse sistema.
As experiências similares, através da instituição de planos, projetos e instrumentos,
colocam em evidencia a discussão sobre a escala, a unidade de planejamento e o sistema de
gestão. Nesse sentido, apresentam-se a seguir referências para o projeto urbanístico no âmbito
do Plano Setorial.
56
Quadro 5. Dados básicos sobre o sistema de projeto urbanístico e projetos arquitetônicos.
Rede de
infraestrutura
Etapas simplificadas do
sistema:
Etapas urbanísticas: Dados e relações básicas sobre o
sistema:
Informações que se obtêm com este dado
Projetos
urbanísticos
Identificação do problema;
Discussão com a sociedade;
Proposta de projeto
urbanístico e legal
(legislação, orçamento e
parcerias);
Discussão com a sociedade;
Alterações no projeto;
Discussão com a sociedade;
Realização das obras;
Acompanhamento e
monitoramento;
Manutenção;
Avaliação
Impacto no sistema
viário; quantitativos:
vagas de
estacionamento; tipo de
usos que serão
incentivados;
acessibilidade e
mobilidade;
Coeficientes e
parâmetros urbanísticos;
Incentivos e restrições;
Instituição de
instrumentos
urbanísticos.
Projeto;
Histórico do projeto;
Banco de dados;
Orçamento;
Contratos – público-privado;
Custos despendidos;
Tempo de obra;
Histórico dos entraves;
Demandas sociais atingidas;
Avaliação da experiência à luz do
Estatuto da Cidade;
A demanda sobre os sistemas de
infraestrutura.
O histórico dos entraves das experiências
permite evitar que os erros de um projeto se
repitam em outros e identifica falhas ou
etapas em que pode haver redução de custo;
Nesse quesito a compreensão dos dados
permite uma interoperabilidade com
programas e projetos pensados para a cidade
– habitação, transporte, entre outros.
Esse é o principal item de negociação entre o
público e o privado, deve ser considerado se
os princípios constitucionais estão sendo
atendidos e se está sendo capturada, pelo
Poder Público, a mais valia gerada.
Projetos
arquitetônicos
Desenvolvimento do
projeto segundo
condicionantes legais;
Licenciamento;
Alvará;
Construção;
Habite-se;
Reformas;
Ampliações;
Mudanças de uso.
Impacto no sistema
viário; quantitativos:
vagas de
estacionamento; tipo de
usos que serão
incentivados;
acessibilidade e
mobilidade; demanda
sobre o sistema de
infraestrutura –
quantitativamente e
qualitativamente.
Tipo de uso;
Densidade que gerará;
Impactos de vizinhança;
Numero de vagas de estacionamento;
Estudo dos fluxos;
Contrapartidas geradas;
A demanda sobre os sistemas de
infraestrutura.
Crescimento dos setores e da cidade;
Projeção das redes de infraestrutura;
Impactos de vizinhança e de conforto da
cidade;
Fonte: elaborado pela autora, 2011.
57
Durante o desenvolvimento do estudo, foram identificados três parâmetros fortemente
presentes nas discussões sobre o Plano Setorial em Natal/RN (2006-2009), que tem incidência
direta sobre projetos urbanísticos e o planejamento das cidades: escala, unidade de planejamento
e gestão.
Sobre escala foi observado nas experiências que há escalas em nível de investigação dos
fenômenos e processos (CORRÊA, 2011), escala de intervenção projetual (FURUKAVA,2009)
e escala voltada ao planejamento e à gestão (SOUZA, 2008). São diferentes tipologias de
escalas que atuam em mesmo nível e que devem ser tratadas concomitantemente nos setores,
cidades, países, visando à totalidade das relações e variando segundo o foco desejado. Todas as
tipologias de escala apresentam variações internas de níveis que se relacionam.
Nada pode ser explicado apenas numa escala, mesmo que estejamos nos
referindo à escala internacional. Toda a compreensão requer a articulação
entre as escalas, ou seja, a avalição dos modos, intensidades e arranjos,
segundo os quais os movimentos se realizam e as dinâmicas e processos se
desenvolvem, combinado interesses e administrando conflitos que não se
restringem a uma parcela do espaço, mesmo quando os sujeitos sociais, que
têm menor poder aquisitivo, parecem atados a territórios relativamente
restritos. (SPOSITO, 2011:130)
Um ponto de fragilidade desse sistema de redução da escala de planejamento é a
dificuldade de integração dos setores, dos elementos identificados em cada um, reconstruindo a
visão global da cidade, do Plano Diretor. Pontos positivos são a aproximação da sociedade no
debate, o que permite um maior monitoramento das atividades desenvolvidas pelo poder público
e a leitura integrada das áreas especiais.
Mediante a complexa discussão sobre escalas, identificou-se que a escala de intervenção
ou de investigação, vai além do estabelecimento de limites territoriais, o que leva a compreender
que são necessários outros critérios para a delimitação de setores, além da unidade de
planejamento do bairro (limite administrativo estabelecido pelo município). Neste sentido,
observou-se a inserção dos bairros nas bacias hidrográficas na experiência do Rio de Janeiro
(UEP) e a demanda por projetos de reestruturação urbanística (ZAC, PP e PB).
As bacias hidrográficas são um conjunto de terra que fazem a drenagem da água das
precipitações para o curso das águas e seus afluentes. Sendo assim, se não compatibilizado com
as redes de infraestrutura pode gerar infiltrações que atingem diretamente o lençol freático, rios,
lagos e mares comprometendo a questão ambiental e a qualidade de vida da população, não
mantendo a sustentabilidade das cidades.
58
Compreender a capacidade de suporte das bacias em relação ao adensamento, à
localização geográfica e aos tipos de uso e ocupação do solo, gera elementos para gestão e
planejamento das cidades e para o estabelecimento de incentivos ou restrições de ocupação e
morforlogia, tanto das habitações quanto das obras e projetos de infraestrutura, assim como das
tecnologias adotadas. Entretanto, este critério, se adotado com exclusividade, sem considerar os
limites dos bairros, pode trazer dificuldades de apropriação do espaço pela sociedade,
dificultando o debate (FURUKAVA, 2009).
Nas experiências internacionais apresentadas no quadro 4 – Plano de Pormenor e Zone
d’Amenagement, cada setor tem um comitê gestor continuado e trabalham através de parceria
público-privada ou com investimentos privados, seguindo algumas regulamentações públicas.
Os investimentos são alocados por setor, segundo orçamento próprio e podem ou não ter
participação pública. Trabalhar neste sentido exige um texto regulatório que demonstre etapa
por etapa do que deve ser realizado e uma fiscalização pública e social sobre os procedimentos e
resultados, buscando a construção da cidade justa e sustentável. Assim, estes cobram peças
escritas – normas, cronograma de obras e orçamentos – e representações gráficas que vão do
nível urbano ao arquitetônico: projetos e volumetrias.
Nas experiências nacionais – Plano de Bairro e Unidade Especial de Planejamento,
foram observadas parcerias público-privadas. Nestas, os municípios de São Paulo e Rio de
Janeiro respectivamente trabalharam com altos investimentos e foram responsáveis diretos por
prover infraestrutura básica.
Como o sistema de infraestrutura é precário e defasado na maioria dos municípios
brasileiros esses investimentos se tornam ainda maiores, sendo necessários procedimentos de
regulamentação que auxiliem na captura dos recursos aplicados na área e o estabelecimento de
estratégias que evitem que os altos custos sejam repassados para a população menos favorecida
financeiramente (ROLNIK, 2005).
No quadro nacional, as escalas administrativas se comunicam para executar os
procedimentos básicos, elevar a eficácia das ações e explorar as possibilidades de
complementariedade,
A gravidade desse quadro pode ser percebida quando se constata que 83.4%
dos municípios tem até 30mil habitantes e possuem baixa ou nenhuma
capacidade de investimento em saneamento. Não restam duvidas de que o
papel da União é de fundamental importância para atribuir efetividade aos
investimentos visando à universalização dos serviços de saneamento, isto é,
alocando os recursos de forma eficaz onde realmente se encontra a demanda
(MINISTÉRIO .... 2004b: 22).
59
Nacionalmente as etapas que serão desenvolvidas para cada setor ainda são frágeis, pois
este não está inserido na legislação como parte obrigatória desta, diferente das experiências
internacionais analisadas, onde cada setor é condicionado a uma base de projeto, cronograma e
orçamento específico.
Foi identificado que, uma forma de minimizar a fragmentação provinda da separação da
cidade em setores era a vinculação da lei com o desenho e a verticalização do que está sendo
proposto, facilitando assim a transparência, a integração e compatibilização com o global, o
municipal.
Portanto, são parâmetros de leitura de projetos urbanísticos, com aproximação do Plano
Setorial: uma escala que mesmo variável dialogue e seja subordinada ao Plano Diretor,
possibilitando uma leitura totalitária da cidade e não fragmentada; a unidade de planejamento
como bairro, observando critérios morfológicos e ambientais; uma gestão democrática segundo
o Estatuto da Cidade (2001), com participação popular e transparência, em todas as etapas,
incluindo a orçamentária e de parcerias.
2.4 AS EXPERIÊNCIAS DE CONSTRUÇÃO DO PLANO SETORIAL
NO PLANO DIRETOR DE NATAL: PRIMEIRAS ABORDAGENS
METODOLÓGICAS
A interação entre setores e dados é um desafio na elaboração de planos, programas e
projetos e no exercício da gestão pública, visando conferir maior grau de adequação entre
propostas e a realidade na qual se quer intervir. Um fator relevante desta interação é que ela é
necessária para a redução do quadro brasileiro de desigualdade social e da falta de infraestrutura
na ocupação do território, na medida em que isto onera os custos de urbanização, aumenta os
prejuízos sociais e ambientais e cobra do Poder Público uma urgência na execução dos
programas e projetos para garantir a condições de vida dos cidadãos.
Em função da velocidade da expansão urbana, no despreparo das
administrações públicas, e da falta de recursos para investimentos nos
últimos anos, as ocupações urbanas ocorreram até hoje de forma
desordenada, na maioria das vezes em desacordo com os padrões urbanísticos
e ambientais, de maneira que as intervenções em infraestrutura urbana
acabam sendo implantadas com grande atraso e executadas de forma
inadequada. A rigor, as estruturas administrativas e organizacionais
vinculadas à gestão da política urbana foram criadas de acordo com as
contingências de cada momento, ajustando-se da melhor forma à conjuntura,
sem, contudo, dar-se por um planejamento adequado, ou de maneira
otimizada, como requer a boa prática da administração. Consequentemente,
os registros de informação de infraestruturas urbanas se organizam de forma
segmentada, na maioria das vezes armazenando burocraticamente, apenas
para o cumprimento de uma rotina. A consciência de que a informação
60
padronizada e interligada favorece a organização urbana, o planejamento e a
racionalização dos custos é uma visão ainda a ser adquirida (CADERNO
MCIDADES, 2004: 17).
Com o princípio do direito à cidade e da função socioambiental da propriedade,
observa-se uma nova lógica de formatação do projeto de Política Urbana, estruturada na
habitação e no acesso universal ao serviço público, como elementos fundamentais à cidadania.
Isto se dá, por meio da integração de setores como habitação, saneamento ambiental, trânsito,
transporte, mobilidade urbana, planejamento, gestão territorial e fundiária. (MINISTÉRIO...,
2004b).
Assim, compreende-se que alguns elementos podem facilitar a interação das diversas
dimensões que envolvem o planejamento, destacando-se no nível do Plano Setorial, os
seguintes: a) os dados e projetos atualizados sobre cada setor, atuando em uma mesma
linguagem computacional; b) a compatibilização dos dados e projetos de cada setor
internamente e a integração dos setores, na produção de dados gerais sobre a cidade; c) uma
legislação clara e espacializada; d) a gestão integrada nas diversas escalas, à luz do Estatuto da
Cidade; e) a participação, o controle e o ativismo social; f) políticas públicas integradas ao
orçamento urbano; g) uma leitura socioambiental, econômica, política e cultural, transversal e
interdisciplinar dos setores; h) a transparência e publicização dos dados produzidos, com fácil
interface.
A demanda de integração entre as variáveis aqui analisadas foram evidenciadas no
relatório de saneamento ambiental, do caderno do Ministério das Cidades, quando este
apresentou uma leitura transversal sobre saneamento e impactos da urbanização.
A proposta da política de saneamento ambiental se orienta por uma nova
forma de conceituar a política urbana e sua intersetorialidade. A noção de
salubridade ambiental que deve orientar o planejamento, a organização, os
novos investimentos e a prestação dos serviços de saneamento básico, traz
implícita a promoção da saúde pública e a integridade do meio ambiente e
estabelece a interface necessária com o desenvolvimento urbano, em
particular, com a gestão do uso e da ocupação do solo. A existência ou não
de infraestrutura de saneamento, o padrão dos serviços de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário, assim como a capacidade de resolução dos
problemas relacionados com os resíduos sólidos e o manejo de águas
pluviais, incidem diretamente no nível de desenvolvimento de uma cidade e
ou mesmo regiões. (MINISTÉRIO ..., 2004b: 22)
Assim, compreende-se que esta demanda extrapola o âmbito do Plano Setorial, mas o
insere em uma ferramenta que apresenta a potencialidade de diminuição do abismo de
integração entre as diversas escalas administrativas. No entendimento de que o Plano Setorial
trabalha com a articulação entre setores, de projetos e planos urbanísticos, de políticas
61
habitacionais e de mobilidade, ao compatibilizar o adensamento à infraestrutura de suporte e
respeitando a inserção nas bacias hidrográficas, observa-se o seguinte esquema, que abrange um
resumo dessa relação.
Figura 7. Esquema do Plano Setorial e elementos de integração operativos
Fonte: Elaborado pela autora, 2011.
Esse esquema visa demonstrar a relação direta que os bancos de dados assinalados e os
que podem participar têm em formular uma leitura integrada da cidade; um compondo o outro
em mesmo nível. Assim, esses bancos alimentam e são alimentados pela gestão e pela vida
cotidiana. O desafio do Plano Setorial é operar com dados (planos existentes, projetos, políticas
e programas) em uma leitura transversal, visando otimizar a função socioambiental da
propriedade e aproximar a gestão da sociedade, no campo intersetorial e interno ao setor.
As experiências similares, com base em diferentes realidades, trazem uma série de
procedimentos comuns para serem observados na elaboração de um Plano Setorial, tanto como
instrumento, quanto na regulamentação dos setores (Quadro 4). Na criação do instrumento, as
experiências similares indicam elementos que transpassam a construção de um Plano Setorial:
a) A definição do conceito e dos objetivos do instrumento – todas as experiências
analisadas buscam a relação com diferentes planos, projetos e instrumentos previstos para a
área, inseridos em diversas escalas políticas e de planejamento. Além disso, indica claramente,
nestes itens, quais produtos se deseja atingir com o estabelecimento do setor;
b) A escala de intervenção – a maioria das experiências reduziu a escala de
planejamento com propósito de detalhar as estruturas existentes e embasar as decisões,
chegando a atingir, na regulamentação, representações espaciais e ordenamento do espaço. O
62
Plano de Pormenor de Portugal, por exemplo, chegou a indicar, inclusive, proposições sobre
edificações;
c) Uma legislação base – embora haja uma redução na escala de planejamento das
experiências similares analisadas, todas elas se vinculam a uma legislação com escala ampliada,
para orientar, a partir de princípios e diretrizes, as propostas, buscando a não fragmentação da
construção da cidade.
São procedimentos necessários em uma regulamentação dos setores:
a) Indicação da unidade territorial adotada e o critério de delimitação do setor – as
experiências internacionais desvinculam a delimitação do setor de uma unidade territorial
política ou administrativa do município. As experiências nacionais vinculam a unidade
territorial do bairro, mesmo que a área, a receber intervenções físicas, não se configure no setor
em sua totalidade. Para a delimitação do setor leva-se em consideração: a questão ambiental
(bacias hidrográficas e suporte das redes de infraestrutura), a questão socioeconômica
(agrupamento de estruturas sociais e econômicas comuns), a reestruturação de uma área e a
concentração de habitações que necessitam de regularização fundiária.
Ter como critério de delimitação de um setor as bacias hidrográficas, associadas à
capacidade de suporte destas quanto ao adensamento, traz ao Plano Setorial uma diretriz
ambiental, eixo a ser seguido nas práticas e leituras dos setores. Além disso, a preocupação com
os recursos hídricos evita a poluição de mananciais; a sobrecarga do sistema evita alagamentos;
reduz custos da saúde pública; entre outros.
b) Geração de produtos, etapas e instrumentos utilizados – Todas as experiências
resultaram em uma lei que apresentou os efeitos esperados em cada intervenção e resultaram em
intervenção física, com proposta específica para o setor. Além da formulação de uma lei como
uma etapa, observou-se a elaboração de um relatório que tratava sobre cada fase, composto por
peças gráficas (quadros, tabelas, croquis de cenários, cenários, espacialização dos planos,
projetos e instrumentos em nível do lote) e peças escritas (termos de referências, leis,
documentos, relatórios das etapas). Ou seja, um banco de dados de construção do instrumento.
Alguns procedimentos foram identificados como comuns às experiências analisadas,
podendo aproximar o Plano Setorial ao Plano de Pormenor, com a etapa de deliberação, seguido
do acompanhamento de técnicos, fase de Concertação, Participação/Discussão Pública, fase do
parecer final e aprovação desse documento, finalizando com a ratificação ou Registro e
Publicação e gestão da área.
63
Quanto aos instrumentos, todas as experiências direcionaram a aplicação dos
instrumentos especificados na legislação base, dentre eles o zoneamento de áreas (especiais ou
com características comuns), instrumentos de regularização fundiária e de recuperação e
distribuição da mais valia gerada pela instalação de infraestrutura (IPTU progressivo no tempo,
Outorga Onerosa do Direito de Construir). Experiências como Zone d’Amenagement Concerté
vislumbraram instrumentos de concessão de uso de Solo Criado e a Unidade Especial de
Planejamento, assim como a Operação Urbana Consorciada, apresentam a possibilidade de
definição de índices e parâmetros específicos para o setor, ao utilizar a legislação base e os
dados do setor para determiná-los.
c) Gestão democrática indicando responsabilidade administrativa, gestão, participação
social e parcerias – Todas as experiências definiram um grupo gestor para o setor. O Plano de
Pormenor apresentou a definição de Grupos Técnicos e Comissões Mistas de Coordenação. A
Operação Urbana Consorciada expôs a criação de um Conselho Gestor. Embora haja a
constituição desse grupo gestor de acompanhamento, nas experiências nacionais o poder
municipal é o responsável administrativo do setor.
Cada experiência definiu uma equipe de participação social inserida na construção da
regulamentação e procedimentos participativos. Todas as experiências utilizaram parceria
público-privada. Assim, conclui-se que as experiências similares, cada uma em seu nível de
observação, apresentaram elementos comuns, que indicam importância na observância desses
procedimentos para a construção do Plano Setorial. Possibilitou verificar que instrumentos
como Operação Urbana Consorciada podem fazer parte do escopo do Plano Setorial inserindo-
se nos objetivos de buscar implementar o conjunto dos instrumentos definidos no Plano Diretor
de forma articulada.
Considerando a revisão de experiências similares de Plano Setorial em outras
realidades, apresenta-se a seguir a experiência específica de construção do Plano Setorial em
NATAL/RN.
64
CAPÍTULO III.
PLANO SETORIAL E A EXPERIÊNCIA DE
CONSTRUÇÃO DO INSTRUMENTO EM NATAL/RN
65
3.1 MOMENTO LEGAL E URBANÍSTICO ANTERIOR AO PLANO
SETORIAL
Inicialmente, busca-se aqui situar brevemente a trajetória das experiências de
planejamento urbano em Natal, visando situar a fase em que se inseriu o Plano Diretor de Natal
de 2007 no qual o Plano Setorial, objeto do presente estudo, foi inserido.
Natal apresenta relatos de expansão planejada desde 1901, com o bairro Cidade Nova31
,
que representava “de fato, um espaço criado e planejado para atender aos anseios da elite
potiguar” (FERREIRA. et al, 2008:63). Em sequência a isto, as medidas de saneamento da
Administração de Omar O’Gray (1924-1929) e o Plano Geral de Sistematização de 1924,
propunham obras de arruamento, na pretensão de expansão da malha viária do bairro Cidade
Nova e apresentavam soluções aos problemas de drenagem do bairro da Ribeira (FERREIRA. et
al, 2008).
O Plano Geral de Obras (1935-1939) proposto pelo escritório Saturnino de Brito,
contemplava melhoramentos urbanos, abastecimento de água e esgotos sanitários. Grande parte
das intervenções foi executada e esta foi a principal ação de esgotamento sanitário, em relação à
porção que abarcou da cidade existente, até fins do século XX. Sobre o Plano Geral de Obras
destaca-se que,
A questão do saneamento não se restringia apenas ao aspecto sanitário, mas
abrangia a organização do espaço urbano, articulando as varias partes da
cidade e pensando a reforma, expansão e embelezamento, a partir da
racionalidade das redes do projeto de saneamento. Resultou, portanto, em um
plano geral que acabaria por influenciar até mesmo na educação da
população, ensejando novos hábitos de vida (FERREIRA. et al, 2008:151).
Em 1968, o Plano Serete fez um diagnóstico técnico da cidade e as proposições
consistiam no zoneamento e no estabelecimento de densidades para os bairros. Este Plano não
foi implementado, mas foi utilizado de base para a construção do primeiro Plano Diretor de
Natal. A partir de 1974 registrou-se o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI),
essencialmente tecnocrático, a exemplo dos Planos Diretores elaborados no País nesse período.
Nesta transição, e considerando as concepções modernistas sobre a cidade, predominam o
zoneamento de uso, com ênfase nas funções urbanas. Visualiza-se de forma muito restrita os
efeitos dos parâmetros urbanísticos definidos na lei sobre o espaço. Ou seja, há profunda
dificuldade de se compreender os efeitos da legislação sobre espaço. As indicações do PDDI de
1974 e o de 1984, assim como os planos anteriores, foram pouco aplicados nas cidades e o
31
Atualmente, consiste nos bairros de Tirol e Petrópolis.
66
modelo segregacionista foi sendo mantido na expansão de Natal e, assim como no Brasil, isto
gerou uma demanda por Planos Diretores participativos.
Em 1988, com a retomada das discussões sobre a Reforma Urbana no País, foi realizada
a reforma constitucional de 1988. Após o período de reforma constitucional, entre 1988 e 1990
(Constituição Federal em 1988, Constituições Estaduais em 1989 e elaboração de Leis
Orgânicas em 1990), teve inicio a revisão dos Planos Diretores que naquele momento foram
identificados como “Planos Diretores de Reforma Urbana”. Neste período muitas prefeituras
não conseguiram atualizar seus Planos, diferentemente de Natal, que aprovou em 1994 um
Plano Diretor que inseriu novos instrumentos, tal como as áreas especiais de interesse
social - AEIS -, e utilizou a participação de grupos e organizações sociais, sendo um
marco para o país (DUARTE, 2011).
Mesmo nesta nova estrutura dos Planos Diretores, o crescimento de Natal continuou
gerando resultados sociais e espaciais segregacionistas, com algumas poucas ressalvas, como o
caso das AEIS e em particular a AEIS de Mãe Luiza, que teve a lei de uso e ocupação do solo
do bairro aprovada em 1995 (Lei n.4663). Em decorrência, permitiu, assim, a permanência da
população residente no local (DUARTE, 2011).
Com o Estatuto da Cidade – EC, 2001, os Planos Diretores tendem a incorporar uma
série de ferramentas e orientações para cumprir os princípios da função social da propriedade e
da gestão democrática estabelecidos na Constituição Federal (1988). Isto significa uma gama de
instrumentos de indução do desenvolvimento urbano, de financiamento da política urbana, de
regularização fundiária e de democratização da gestão urbana – que visavam possibilitar o
fortalecimento e a multiplicação de práticas de inclusão social e espacial. Neste sentido, os
Planos Diretores foram revisados e construídos segundo os instrumentos do EC.
Natal, em 2004, entrou na revisão do Plano Diretor de 1994 verificando-se a inserção do
Plano Setorial, instrumento não existente no Estatuto da Cidade, que foi legitimado na
aprovação do Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 82/07) e no artigo 3032
da Constituição
Federal.
Considerando essa trajetória, delimitou-se o ano de 1994 como marco inicial da análise
do Plano Setorial no presente capítulo. Assim, referencia-se inicialmente o Plano Diretor de
Natal - Lei Complementar 07/94. Cabe lembrar que a proposta do Plano Setorial foi colocada
32
O art. 30 da Constituição Federal trata das competências dos municípios, sendo uma delas “legislar
sobre assuntos de interesse local” (BRASIL, 1988)
67
apenas no período de revisão desse Plano, ou seja, entre 2004 e 2007, sendo inserido no Plano
Diretor aprovado em 2007 - Lei Complementar 82/2007.
O Plano Diretor aprovado em 2007 foi elaborado e aprovado dentro de procedimentos
participativos, entretanto, constata-se que ainda é muito frágil a inclusão na lei das demandas
identificadas pela sociedade.
Em período mais recente (2011-2012), durante as revisões e regulamentações de áreas
especiais contidas no Plano Diretor vigente, Lei Complementar 82/2007, identificou-se a
necessidade de melhor compreensão e visualização dos efeitos gerados pelos parâmetros
instituídos na Lei sobre o território. Ou seja, a produção de uma base de informações gráficas
tridimensionais que facilitassem a compreensão dos produtos propostos pela lei e a participação
social nos debates.
Observou-se também que apesar dos avanços verificados quanto à inserção de novos
instrumentos, voltados para o enfrentamento da segregação socioespacial e de exclusão nas
cidades, muitos desses persistiram e em alguns casos agravaram esta realidade, evidenciando o
grande desafio que se coloca para o planejamento da cidade 33
.
Na elaboração do Plano Diretor de 1994 foi formulada uma minuta de Lei do Plano
Diretor com participação dos diferentes segmentos sociais, sob coordenação da arquiteta e
urbanista Josenita Dantas. Esta minuta, e sucessivamente o Plano, buscaram garantir a função
social da propriedade, com foco nos instrumentos urbanísticos e jurídicos como ferramentas
reais de condução da política urbana local. De acordo com a minuta de lei,
Partindo de um compromisso assumido pelo Poder Executivo Municipal, em
consonância com as recomendações constitucionais, que garantem a
participação da população através de seus segmentos organizados, em todas
as fases do processo de elaboração e concepção do Novo Plano Diretor,
adotou-se uma metodologia de trabalho que utilizou o intercambio, como
parâmetro para subsidiar a análise das questões que envolvem o planejamento
e a definição de uma política urbana para Natal (NATAL, 1993 s.p.).
O Plano de 1994, aprovado na gestão do Prefeito Aldo Tinoco, teve como um dos
objetivos criar um sistema de planejamento de forma a incorporar as especificidades locais na
gestão da cidade. Contempla, portanto, em seus procedimentos, a apresentação e discussão dos
problemas e objetivos com a comunidade local, a fim de identificar problemas pontuais e
conferir medidas específicas em forma de lei.
33
Estudos como LIMA, 2001; ROLNIK, 2005; DUARTE, 2011.
68
Em que pese o esforço de mobilização social na elaboração e aprovação do Plano
Diretor, não se verificaram desdobramentos dessa participação após a aprovação do Plano,
conforme analisa Dulce Bentes:
Apesar de ter havido momento de discussão pública no qual se verificou a
participação de seguimentos populares organizados, como foi o caso do
Seminário do Auditório da CAERN, avalia-se que esse processo de discussão
sobre o Plano não foi suficiente para despertar nesses setores o interesse pela
sua implementação. Observa-se que não houve nenhuma manifestação
posterior reivindicando regulamentações importantes como é o caso das
Áreas de Interesse Social, até hoje não verificada. Da mesma forma, os
problemas de implementação que o Plano apresenta atualmente não faz parte
da agenda política de nenhum segmento do movimento popular em Natal, até
o momento (BENTES SOBRINHA, 1997).
Após a aprovação do Plano Diretor de Natal de 1994 verificaram-se também diversas
discussões sobre o aspecto constitucional dos instrumentos aprovados. Registraram-se reações
no campo jurídico, em geral promovidas pelos setores empresariais, fato verificado em diversas
cidades do país. De certa forma esses debates foram estimulados pela ausência de
regulamentação dos instrumentos por lei federal, o que veio a ocorrer apenas em 2001 com a
aprovação do Estatuto da Cidade (2001). O Plano Diretor de Natal teve destaque dentre as
experiências de elaboração de Planos Diretores no País, por ter inserido já em 1994 parte dos
instrumentos regulamentados pelo Estatuto.
Esse destaque, segundo a professora Ruth Athaíde, deveu-se à rápida aprovação do
Plano na cidade - quando outras cidades do País, como São Paulo, não conseguiam aprovar seus
planos, e à auto-aplicabilidade do Plano Diretor de 1994- enquanto outros, como o do Rio de
Janeiro, apresentava, de maneira geral, apenas diretrizes.
Os parâmetros e instrumentos de gestão urbana, propostos para incidir sobre a
desigualdade gerada na ocupação do espaço da cidade foram: a densidade básica, o coeficiente
de aproveitamento, a outorga onerosa, o estoque de área, a transferência do potencial
construtivo, o imposto territorial progressivo e o consórcio imobiliário.
Observou-se que no prazo de transição do Plano houve o aumento nos registros de
licenciamento com base na legislação anterior, mais permissiva em termos de potencial
construtivo. "Nos seis meses de transição do Plano, registrou-se o licenciamento de
aproximadamente 300 projetos” (BENTES SOBRINHA, 1997).
A seguir apresentam-se as alterações verificadas no Plano Diretor de 1994, situando o
conteúdo do Plano que foi objeto de revisão em 2007, quando da inserção do Plano Setorial.
69
3.1.1 Leis Complementares que alteraram o Plano Diretor de 1994: LC n.22 de 18 de
agosto de 1999 e LC n. 27 de 03 de novembro de 2000
No período da década de 1990 a 2000 houve um crescente investimento em turismo,
que resultou em expressivas transformações no espaço urbano de Natal e no quadro de políticas
públicas do Estado do Rio Grande do Norte. Havendo, além de investimentos e obras voltadas a
atender este setor, alterações na legislação, tornando a cidade do Natal mais atrativa a
investimentos concorrentes no litoral nordestino.
Segundo a Associação para o Desenvolvimento Imobiliário e Turístico no
Nordeste Brasileiro – ADIT (apud OLIVEIRA, 2006), a aquisição de imóveis
por turistas no Nordeste cresceu 200% e imóveis alugados por turistas
cresceu 64,52%. O chamado “turismo residencial”, incluindo aqueles que se
hospedam em residências de amigos ou parentes, corresponde hoje por 34,5%
das formas de alojamento, enquanto a rede hoteleira “convencional” atende
63,7%. A tendência de aumento nesses números é reforçada pela quantidade
de novos investimentos em hotelaria e complexos residenciais, em especial
no litoral de Fortaleza e Natal, principalmente motivadas pelo investimento
realizado pelo Programa de Desenvolvimento do Turismo – NE, no final dos
anos 90 (SILVA, 2007:113)
A Lei Complementar nº 22 foi resultado da alteração do Plano Diretor de 1994, dentro
da dinâmica de tornar a cidade mais atrativa a investimentos, onde, segundo Ruth Athaíde34
,
aquela foi aprovada com muitas pendências. A alteração teve como impulsionadores os
empresários do setor imobiliário que apresentaram à SEMURB, órgão que desenvolveu a
proposta de lei inicial, as modificações pretendidas com foco em incrementar a ocupação do
solo urbano (DUARTE, 2011).
A proposta de alteração se deu conjuntamente com a mudança de governo no nível
municipal e da presidência do órgão gestor responsável pela elaboração e implementação do
Plano Diretor, que, na época, era o Instituto de Planejamento Urbano de Natal - IPLANAT35
.
Nessa fase, desencadearam-se divergências quanto ao Plano Diretor, pois parte do corpo
técnico rejeitava o Plano devido à descrença nos instrumentos de controle que ele propunha36
.
Descrença essa gerada, principalmente, devido à necessidade de monitoramento constante de
alguns instrumentos pelo órgão, por exemplo, a outorga onerosa. A mudança na gestão, aliada à
pressão do setor imobiliário com os novos instrumentos e consequentes limitações na sua
34
Em entrevista realizada no dia 28 de novembro de 2008 a Camila Furukava e Karen Alvares Pinto. 35
Instituto de Planejamento Urbano de Natal. 36
Lembrando que até o atual momento ainda não havia sido instituído o Estatuto da Cidade, legislação
Federal que veio, em 2001, reforçar a importância de alguns dos instrumentos já definidos no Plano
Diretor de Natal de 1994, como a Área Especial de Interesse Social (AEIS) estabelecida federalmente
como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS).
70
atividade em algumas áreas de interesse na cidade, levaram à aprovação da Lei Complementar
22, em 18 de agosto de 1999.
O debate teve ampla divulgação na imprensa e discussões junto com outras entidades da
sociedade,
Contudo, as discussões sobre a proposta apresentada pelo IPLANAT foram
travadas no CONPLAM sob forte embate político entre o grupo progressista,
representado pelos representantes do IAB/RN, Conselhos Comunitários e o
representante da Câmara Municipal e o grupo conservador, que tinha como
principais representantes a FIERN e o SINDUSCON/RN. Destacam-se,
ainda, conforme Nobre, alguns agravantes nesse processo, como o fato de
que algumas deliberações daquele Conselho não foram contempladas na
versão final da proposta remetida à Câmara Municipal (como a retirada da
prescrição que abolia o controle de gabarito do Parque das Dunas), como
também a inclusão, naquela versão final, de proposta não discutida no
CONPLAM (como a possibilidade de ocupação de 20% da área total das
zonas de proteção ambiental). (DUARTE, 2011:245)
Durante a votação na Câmara Municipal as áreas de controle de gabarito e as Zonas de
Proteção Ambiental tiveram mantida sua proteção estabelecida no Plano Diretor de 1994,
reforçando a importância das áreas, em especial o Parque das Dunas, como elementos de
identidade da cidade, patrimônio paisagístico-ambiental da sociedade e do turismo local.
Segundo Duarte (2011) “a visão do Parque das Duas continua sendo um dos atrativos para a
venda de unidades em condomínios de alto luxo” (DUARTE, 2011:250).
A Lei, portanto, instituiu um aumento na densidade37
, na taxa de ocupação e de
impermeabilização, e no coeficiente de aproveitamento de algumas áreas, além da ampliação
dos limites das Zonas Adensáveis, desconsiderando, inclusive, o suporte da infraestrutura desses
espaços e os estudos técnicos apresentados nos debates (DUARTE, 2011).
Embora não tenha alterado a proteção de áreas ambientais, a Lei Complementar 22/99
trouxe prejuízos em relação ao incentivo do adensamento e crescimento de Natal, sem estar
compatibilizado ao sistema de infraestrutura e velocidade de implantação e atualização deste na
cidade, beneficiando interesses e grupos específicos, em detrimento de um crescimento
sustentável e equilibrado do município.
Conforme observado na evolução histórica da cidade do Natal, esse tipo de legislação e
gestão planejada, visando o interesse individual e, não o comum, gera segregação e não inclusão
social, levando à ampliação de problemas existentes na cidade, como os observados nas redes de
37
A densidade básica de todos os terrenos da Zona Urbana passou de 180hab/ha para 225 hab/ha -
líquida.
71
infraestrutura. Isto aumenta a complexidade dos problemas urbanos, além de fragilizar a
credibilidade do sistema de planejamento municipal e da gestão participativa, estabelecida no
artigo 2º do Estatuto da Cidade.
A aprovação da Lei Complementar nº 22, em 1999, segundo Athaíde38
, abriu caminho
para que, no ano seguinte (2000), “sem qualquer discussão com a população”, houvesse a
aprovação da Lei Complementar n° 27, que objetivava um maior adensamento do Bairro de
Ponta Negra39
, como resposta aos investimentos realizados na infraestrutura local. A discussão
foi feita sem participação de organizações sociais e o projeto foi encaminhado diretamente ao
Legislativo. Não há relatos de dados quantitativos e qualitativos divulgados quanto à
compatibilização deste incentivo legal com as redes de infraestrutura instalada e sua projeção de
crescimento, para embasar estas decisões.
Reforçando este momento não democrático, Duarte afirma que “Logo após a primeira
revisão do Plano Diretor de 1994, a SEMURB passou a elaborar alterações pontuais, a partir de
interesses administrativos específicos” (DUARTE, 2011:252). O que levou às mudanças nos
parâmetros estabelecidos para Ponta Negra, e ao incremento do turismo na Via Costeira, sem
estudos técnicos sobre a capacidade de infraestrutura local.
Duarte relata ainda que na proposta de lei emitida pela Administração Municipal
constava a eliminação da área de controle de gabarito na orla marítima (ZET-1) e a inclusão da
Vila de Ponta Negra na área onde se permite um maior adensamento local. “[...] o que somente
não ocorreu em razão da emenda ao Projeto de Lei do Executivo, no momento de sua transição
na Câmara Municipal” (DUARTE, 2011:254). Mesmo com a proteção da área garantida, os
impactos da modificação dos parâmetros e do incentivo ao adensamento, assim como em 1999,
foram prejudiciais à cidade (DUARTE, 2011).
Estas duas alterações, mais uma conjuntura de fatores como os investimentos, políticas
e projetos públicos, especialmente em mobilidade, redução de juros, alteração na legislação
local e algumas obras de infraestrutura (nem sempre condizentes com demanda de crescimento
para o bairro), somados aos investimentos internacionais (casas de veraneio e investimentos
pelos baixos juros imobiliários, valorização do Dólar sobre o Real) resultaram em um boom
imobiliário na cidade. Segundo Alexsandro Silva “Logo se percebe que o boom imobiliário nas
38
Em entrevista realizada no dia 28 de novembro de 2008 a esta autora e Karen Alvares Pinto. 39
As prescrições urbanísticas não são aplicadas a todo o bairro, mas a algumas frações deste. Nas áreas
que se aplicam as prescrições passaram a ser: densidade demográfica de 350 hab./ha líquido; coeficiente
de aproveitamento máximo de 3.5; as demais prescrições urbanísticas são as que constam nas leis
complementares nº7/94 e 22/99 de 18/8/99.
72
áreas litorâneas não está relacionado com o crescimento demográfico ou com o giro de capital
da economia local, mas sim conseguiu estender sua demanda no sentido de atrair capitais
nacionais e estrangeiros, acoplados à lógica do turismo” (SILVA, 2011:112).
Esta conjuntura de fatores resultou em uma crescente expansão horizontal da cidade,
sem que as obras de infraestrutura básica consigam acompanhar, na criação de vazios urbanos,
na especulação imobiliária, e no aumento do preço do metro quadrado40
. Ou seja, no não
cumprimento do princípio da função social da propriedade e no reforço de um planejamento que
gera a segregação socioespacial.
A expansão urbana desordenada é uma realidade das cidades brasileiras. De
acordo com o censo 2000 do IBGE, mais de 80% da população brasileira
vivem nas cidades. Em Natal, essa realidade não é diferente. A aglomeração
urbana natalense acabou se expandindo por áreas de difícil acesso e
desaconselháveis para a ocupação, como os leitos de rios, lagoas naturais,
regiões de dunas, manguezais, trazendo sérios riscos para a qualidade da água
do nosso município, pois o progresso do empreendedorismo não vem
acompanhado pela melhoria no saneamento básico, em estações de
tratamento de água e esgotos, fazendo com que ocorra uma alta
contaminação, principalmente por nitrato. Em 1969, devido às construções
dos conjuntos habitacionais, a área urbanizada no município abrangia 12,89%
ou 22,06 Km2 de sua área total (171,1Km2). Essa urbanização se concentrou
nos bairros mais centrais e antigos da cidade como os de Petrópolis, Tirol e
Alecrim, em 2002, a cidade passou a ter 98,81 Km2, ou 57,75% de sua área
total, com espaços construídos ou em franca urbanização, isso sem contar as
áreas já loteadas e não urbanizadas como os bairros de Guarapes e Lagoa
Azul (MESQUITA; BEZERRA; FERNANDES, 2007)
Em 2004 foi iniciada a revisão do Plano Diretor de 7/94, 10 anos após a aprovação da
lei, que culminou na aprovação da Lei Complementar 82/07. Segundo Duarte a revisão foi
impulsionada pela edição do Estatuto da Cidade (2001), que visava adaptar o Plano às novas
normas de planejamento e de crescimento da cidade (DUARTE, 2011). A partir das discussões
havidas nos três anos de revisão, analisa-se a seguir a inserção do Plano Setorial, objeto desta
pesquisa como instrumento de planejamento urbano e ambiental.
40
Há registro de valores como R$6.000 o metro quadrado construído no bairro de Ponta Negra, segundo
jornais de circulação local. Quanto ao metro quadrado do terreno Rodrigues (2007) aponta que “O custo
do metro quadrado de terreno na área seguiu a tendência da verticalização [...] em 2006 o metro quadrado
dos terrenos nos bairros de Lagoa Nova e Tirol (áreas nobres e também adensáveis da cidade) estava
estimado na faixa de R$300 (trezentos reais) o que é metade do preço na área mais barata da Zona
Adensável de Ponta Negra” (RODRIGUES, 2007:37). O autor apresenta ainda um valor de R$ 1000 (mil
reais) para os terrenos próximos a Av. Engenheiro Roberto Freire, excetuando a área da ZET 1.
73
3.2 A INSERÇÃO DO PLANO SETORIAL: PLANO DIRETOR DE
NATAL - LEI COMPLEMENTAR 82/07 - DA FORMULAÇÃO À
APLICAÇÃO.
A aprovação da Lei Complementar 82/07 contou com intensa participação social, que
foi desenvolvida a partir das estratégias e espaços de discussão pública apresentadas pela
SEMURB, órgão gestor e responsável pela revisão e implementação do Plano Diretor, tais
como: Grupos de Trabalho Temáticos, Seminários por Região Administrativa, Conferência,
Audiências Públicas na fase do Legislativo. Estes momentos possibilitaram não apenas o
acompanhamento social, mas também o monitoramento social evidenciando com mais força os
conflitos e disputas de interesses (Figura 8). A exemplo disto, a “Operação Impacto” 41
marcou a
revisão do Plano conforme se identifica em diversas matérias da época42
e na Figura 9.
Figura 8. Jornal Entre Bairros, em edição especial sobre a aprovação do Plano Diretor de 2007.
Fonte: Arquivo pessoal, 2007.
41
Operação policial iniciada a partir da atuação do Ministério Público cujo 21 vereadores foram
apresentados à Justiça para serem julgados pelo crime de Corrupção Ativa e Passiva na votação do Plano
Diretor de 2007. Em 2012, 16 desses réus foram condenados à perda de mandato, pagamento de salários
mínimos e anos de prisão. 42
Ocorriam no momento discussões acerca da aprovação do Plano Diretor com as emendas vetadas; o
processo de investigação dos vereadores réus pelo envolvimento de venda de votos do Plano Diretor; e as
mobilizações sociais (JORNAL ENTRE BAIRROS, 2007, p.1).
74
Figura 9. Proibição da entrada da sociedade civil na Câmara Municipal por ocasião da votação do Plano
Diretor.
Fonte: Duarte, 2011.
No período (2006-2007) de transição do Plano Diretor de 1994 para o Plano de 2007,
neste contexto tumultuado e legalmente instável (Figura 10 e Figura 11), destacou-se o excesso
de pedidos para aprovação de licenciamento junto à SEMURB, visando à utilização de
parâmetros e prescrições da Lei 07/9443
. Grande parte desses empreendimentos foi executada
após 200744
, por meio da renovação anual de licenças, dificultando a aplicação do Plano Diretor
de 200745
. Vale lembrar que este quadro também ocorreu em Natal na revisão da Lei
Complementar 3175/1984, entre 1993 e 1994, o que causou a fragilidade na implementação dos
novos índices da lei aprovada (BENTES SOBRINHA, 1997).
43
Segundo Heitor Andrade em entrevista a Tribuna do Norte, sobre a ordenação no crescimento de Ponta
Negra, que não saiu do papel, em 10 de Julho de 2008, há mais de 100 projetos aprovados para o bairro,
com a legislação anterior. 44
Como será observado mais a frente no caso de Ponta Negra. 45
“Até a aprovação do Plano Setorial, como determinado no PDN, ficam valendo para os conjuntos Ponta
Negra e Alagamar as regras aplicadas às áreas de adensamento básico, as mais rígidas, com proibição de
remembramento dos lotes e de construções acima de quatro pavimentos. Contudo, essas regras
transitórias não tranquilizam de todo os representantes da comunidade. “Temos notícia de que há mais de
100 projetos já aprovados, ainda pelas regras do plano antigo, a serem erguidos no bairro. Isso tem de ser
avaliado, porque pode vir a dobrar a população atual (estimada em 35 mil pessoas) em menos de cinco
anos”, teme Heitor Andrade” (ORDENAÇÃO..., 2008, s.p.).
75
Figura 10. Reportagem sobre a aprovação do Plano Diretor com indicações de vetos de algumas emendas
pela Prefeitura, Ministério Público e sociedade civil.
Fonte: Câmara termina..., 2007.
Nota: Recorte da imagem e montagem para apresentar os títulos desta.
Figura 11. Manifestações sociais contrárias à derrubada dos vetos no Plano Diretor.
Fonte: Câmara derruba, 2007.
Para Duarte (2011) a revisão em si foi um momento de mobilização sobre o viver nas
cidades e um dos momentos mais marcantes na elaboração da legislação urbana de Natal,
Isto ocorreu não apenas pela participação da população no processo de
elaboração da minuta do Projeto de Lei que foi encaminhada à Câmara
Municipal, mas também em razão da conturbada fase de tramitação daquele
76
Projeto no âmbito do Poder legislativo, que veio renovar as evidências do
processo de fragilização dos direitos que envolvem os momentos da
construção e modificação da legislação urbana (DUARTE,2011:361).
Neste contexto de revisão observaram-se procedimentos ora participativos, ora
antidemocráticos e imperativos por parte tanto de órgãos como o CONPLAM, quanto da
Câmara dos Vereadores (Figura 9). Entretanto, o controle social e o respaldo deste pelo
Ministério Público Estadual e, por vezes da administração municipal, geraram conquistas ao
processo participativo, como a preservação do veto por ordem judicial que foi derrubado pelos
vereadores, e que manteve, por exemplo, a Zona Norte como área de adensamento básico.
Foi nesse contexto que se realizou a discussão e inserção do Plano Setorial no Plano
Diretor de Natal. A formulação e o debate sobre o Plano Setorial, como instrumento de gestão,
ocorreu em duas fases: (i) A inserção do Plano Setorial nas proposições do Plano Diretor, pelos
técnicos da SEMURB e; (ii) A emenda modificativa à estrutura inicial do Plano Diretor, para a
inclusão das alterações apresentadas pelos moradores de Ponta Negra, sob coordenação do
arquiteto Heitor Andrade. Vale destacar que esta foi a única emenda de iniciativa popular
inserida no Plano.
O Conselho Municipal de Saneamento Básico - COMSAB apresentou parecer favorável
à criação do Plano Setorial ao levar em consideração que "este Conselho defende a adoção de
medidas preventivas, como desestimular o adensamento de determinados bairros da cidade,
enquanto estes não dispuserem de infraestrutura de saneamento básico adequado e suficiente
(COMSAB..., 2007). "Consonante a isto, a sociedade inferiu que [...] a votação imposta pelos
vereadores para Ponta Negra agradou a comunidade. [...] se isso não fosse feito nosso bairro iria
sofrer com a especulação imobiliária. “Só nesse mês de abril, 50 imóveis estão à venda,
comentou o arquiteto Heitor Andrade” (PLANO DIRETOR TERÁ..., 2007 s.p.).
Criado em uma perspectiva de implementação do Plano Diretor e para a contenção do
adensamento e da compatibilização deste com a capacidade da rede de infraestrutura, a emenda
que definiu o Plano Setorial foi aprovada com unanimidade dos votos. Entretanto, os debates
percorreram as discussões sobre a rede de infraestrutura ser limitante do adensamento e do
crescimento da cidade. Assim, questionou-se sobre as responsabilidades: do Poder Público em
ampliar políticas, projetos e investimentos na área; e a corresponsabilidade das empresas
privadas envolvidas em ampliar essas redes e possibilitar futuros investimentos no setor.
Vale destacar que o bairro de Ponta Negra era foco de grandes investimentos em
construção (2001-2006), o que sobrecarregou a rede de infraestrutura e impulsionou as
manifestações sociais. Para Heitor Andrade existem duas possíveis explicações para esta
77
votação unânime, mesmo contrariando o crescente pedido de licenciamento na área: (i) a
diminuição do lucro e aumento do risco do investimento no bairro, já que os terrenos ficaram
mais caros, “[...] Ninguém investe em um lugar para não lucrar ou ganhar pouco. Aí não sei até
que ponto estava ficando inviável para o setor imobiliário. Talvez tenha sido bom pra eles esse
freio”46
; (ii) Existência de outros focos na cidade como o debate sobre a Zona Norte, o entorno
do Parque das Dunas e instrumentos como a outorga onerosa e a emenda que viabilizava ou que
prorrogava por mais três meses, depois que o PD fosse aprovado, a possibilidade de se aprovar
um projeto pelo Plano anterior. Sobre esta emenda, o arquiteto contestou47
,
Aí, imagine o que isso pode significar? Um plano que já vinha sendo
discutido há três anos, começou a ser discutido em 2004, e o Plano Diretor
ele foi regulamentado no meio de 2007. Ou seja, com três anos e meio de
debate. E pra quê ainda mais três meses? Alguma coisa tinha aí. E esse
interesse nessa possibilidade tinha questões muito importantes por trás48
.
Sobre isto, o engenheiro de uma construtora atuante na região, em entrevista concedida
relembra,
Ponta Negra cresceu muito rápido, deu até o problema de saturação do
esgoto, se perdeu “n” licenciamentos em Ponta negra, inclusive nós fomos
afetados, que deu problema no licenciamento da obra, já regularizado, mas
acredito que Ponta Negra já saturou nesse aspecto. Em dezembro de 2006
houve uma alteração de legislação e foi solicitado que todo licenciamento
tivesse autorização da CAERN e Idema se posicionando quanto ao
atendimento de água e esgoto e a CAERN não tinha como atender, até que
fossem aplicadas melhorias, o bairro cresceu mais rápido que a infraestrutura.
Foi um fato complicador, o problema de falta de infraestrutura e o
licenciamento do empreendimento49
.
Com a aprovação do Plano Diretor de 2007, foi observada a inclusão de instrumentos,
como a Transferência do Potencial Construtivo e o Plano Setorial (que acrescentou as
modificações requeridas pela sociedade). Além disto, houve a inserção da função ambiental à
função social da propriedade, diferente do Plano Diretor de 1994 que considerava apenas a
46
Heitor de Andrade Silva. Em entrevista concedida a autora, set.2009. 47
Esta contestação veio a ser confirmada na avaliação do Plano Setorial em Ponta Negra, onde edifícios
aprovados na legislação antiga, com gabaritos maiores que os permitidos, continuaram recebendo alvarás
de construção e renovação de licenças, sendo construídos até o fevereiro de 2012, final da coleta de dados
desta pesquisa. 48
Heitor de Andrade Silva. Em entrevista concedida a autora, set.2009. 49
Entrevista com o Engenheiro Civil Wescley Gomes Magalhães, coordenador Programa de
Licenciamento, coordenador do Programa de Qualidade, Gerente de Obras, da Colmeia Natal/RN,
concedida à autora desta pesquisa. Data: 19 de Novembro de 2008
78
dimensão social desta. No campo ambiental houve ainda a inserção de um título exclusivamente
direcionado ao sistema de áreas verdes e arborização urbana.
Cabe ainda destacar sobre o Plano Diretor aprovado, que o artigo 2º apresentou como
objetivo o pleno desenvolvimento das funções sociais e ambientais da cidade e da propriedade,
garantindo um uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado, de forma a garantir
condições de qualidade de vida, isto condicionado ao cumprimento do artigo 3º com a
preservação, proteção e recuperação do meio ambiente e da paisagem urbana; a distribuição
equânime de custos e benefícios das obras e serviços de infraestrutura urbana e a recuperação,
para a coletividade, da valorização imobiliária; a racionalização e adequação do uso da
infraestrutura urbana instalada; a criação de condições para o estabelecimento de política
habitacional; a redução da necessidade de deslocamento entre moradia e trabalho; a adequação
dos espaços coletivos à acessibilidade urbana; condições para a participação da sociedade em
programas e projetos de interesse coletivo; além da harmonização do uso da cidade com a
qualidade de vida e desenvolvimento sustentável (NATAL, 2007).
Para se atingir tais objetivos inseriu-se o artigo 4º, que condicionou o uso e a ocupação
do solo à capacidade de infraestrutura instalada e às condições de meio ambiente. A dinâmica
dessa ocupação está condicionada à instalação e ampliação da rede de infraestrutura. Além
disso, direcionam-se para a definição de áreas de tratamento especial, incentivos especiais à
produção de habitação de interesse social; a adoção do bairro como unidade territorial de
planejamento urbano; a criação de um sistema de planejamento, de modo a tornar participativa e
democrática a gestão e aplicação desse Plano; e a criação de procedimentos operacionais que
garantam o controle e a revisão sistemática deste plano e da Política de Desenvolvimento
Urbano e Ambiental (NATAL, 2007). Esses elementos foram motivadores para a criação do
Plano Setorial.
Quanto à função social da propriedade o artigo 5º do Capítulo II do Plano Diretor de
Natal definiu que a propriedade atende à função socioambiental quando os direitos decorrentes
da propriedade individual não suplantarem os interesses coletivos e difusos, devendo atender ao
uso para atividades urbanas, em razão compatível com a capacidade da infraestrutura instalada e
suprimento de serviços públicos. Destaca-se aqui a demanda por instalação antes da ocupação e
suprimento das áreas já ocupadas. Além disso, para cumprir a função socioambiental deve-se
observar:
II - aproveitamento e utilizaçãoo compatíveis com a qualidade do
meio - ambiente, segurança e saúde dos usuários e propriedades
vizinhas; III - atendimento às normas fundamentais destinadas ao
ordenamento da cidade expressa neste Plano Diretor e leis correlatas;
79
IV - preservação, de conformidade com o estabelecido em lei especial,
da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e do
patrimônio histórico e artístico, bem como proteção do ar e das águas
de modo à manutenção da qualidade ambiental.
Paragrafo Único. São atividades de interesse urbano aquelas inerentes
as funções sociais da cidade, ao bem - estar da coletividade e a
preservação da qualidade do meio ambiente, tais como: habitação,
produção de bens e serviços, preservação do patrimônio histórico,
cultural, ambiental e paisagístico, circulação de pessoas e bens,
preservação, conservação e utilização racional dos recursos
necessários a vida e dos recursos naturais em geral (NATAL, 2007)
Neste sentido, e na observância ao artigo 12, a infraestrutura abarca o sistema de
abastecimento de água e esgotamento sanitário, sistema de drenagem de águas pluviais, sistema
de energia elétrica e sistema viário, sendo estes considerados saturados quando atingirem 80%
de sua capacidade. O artigo 13 ressalta que cabe ao Município monitorar os dados dos novos
licenciamentos para que, conjuntamente com os dados obtidos pelas concessionárias (relatórios
e mapas detalhados, digitalizados e georreferenciados, anualmente, por bairro), sejam
identificadas as tendências de saturação da infraestrutura, futuras ampliações e melhorias,
disponibilizando estes dados à sociedade. Em caso de tendência de saturação deve haver
divulgação e informativos à sociedade, monitoramento semestral do número de licenças
expedidas e a suspensão de concessão de outorga onerosa e transferência de potencial
construtivo, assim como indicações orçamentárias para evitar a saturação e adoção de medidas
pelas concessionárias (NATAL, 2007).
Vale aqui ressaltar estudos realizados pela UFRN (2006) e dados do Censo (IBGE,
2010), que comprovam que o sistema de infraestrutura da cidade encontra-se ineficiente quando
apenas aproximadamente 31% do território municipal são saneados. Tal sistema é essencial para
qualidade de vida e o cumprimento da função socioambiental da propriedade, conforme
estabelecido no Plano Diretor de 2007. Segundo dados do IBGE 2010, existem 235.522
domicílios particulares permanentes em Natal e apenas 74.213 são estruturados com coleta de
esgoto da rede, sendo 82.818 domicílios com fossa rudimentar e 1.159 que utilizam a vala como
sistema de esgoto e 1.302 jogam direto no rio, lago ou mar.
Os resultados do estudo realizado pela UFRN (2006) trouxeram que 45 poços na cidade
do Natal estão contaminados por nitrato, com níveis acima do permitido pela resolução 518/04.
Segundo o mesmo estudo, esta contaminação é causada principalmente pela falta de uma rede
de esgotamento sanitário, gerando problemas de saúde pública, já que o nitrato torna a água
imprópria e gera risco de câncer.
80
[...]Na zona sul, a diluição se dá com a água que vem da Lagoa que
contribui com 25% do abastecimento de água da região sul) e na zona
norte, a diluição é realizada com a água que vem da Lagoa de
Extremoz (que contribui com 75% da água de abastecimento da região
norte). Ocorre que, pelas análises realizadas pela UFRN, essa diluição
não tem sido realizada de modo eficiente, uma vez que foi detectada a
existência de nitrato em alguns reservatórios (como é o caso dos
Reservatórios R-5 (que recebe água dos poços de Lagoa Nova e
Capim Macio); R-9 (que recebe água dos poços de Felipe Camarão,
Jiqui, Candelária e San Valle); R-16 - Zona Norte). Ressalta-se que foi
encontrado nitrato até mesmo na rede de distribuição, situação que
pode ser reputada como gravíssima (MESQUITA, T.P.N, 2007:2)
A gestão democrática estabelecida no Plano Diretor foi baseada no Estatuto da Cidade
(2001), contudo, o seu exercício encontrou obstáculos, entre outros, pela falta de credibilidade
da aplicação das soluções encontradas em debates, na prática. Ao analisar o Plano Diretor de
2007 a 2012, observou-se que não houve regulamentação das áreas especiais (como a AEIS da
Vila de Ponta Negra) até o atual momento da pesquisa50
. Além disto, o relatório sobre o Plano
Diretor de Natal da Rede de Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos
Diretores Participativos, quanto às diretrizes do Estatuto da Cidade incorporadas no Plano
Diretor, concluiu que ao se tratar dos objetivos e das diretrizes da gestão democrática, “o PD de
Natal aborda o tema de forma bastante genérica e pautada na criação de um sistema de
planejamento, não explicitando a forma para garantir a participação popular como está
estabelecido no Estatuto da Cidade” (BENTES SOBRINHA, Maria Dulce P. anexo - estudo,
caso RN, p.8 in SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2001).
Quanto ao Plano Setorial, inserido no grupo dos instrumentos urbanísticos instituídos
no Plano Diretor de 2007, não houve por meio deste modificações no cenário espacial da
cidade, já que, até o atual momento não se teve a regulamentação do setor de Ponta Negra. Vale
lembrar que o Plano Setorial é apenas uma ferramenta que, como qualquer outra legislação,
necessita de um sistema de gestão e ativismo social que respalde e direcione a aplicação no
princípio da função socioambiental da propriedade. Neste sentido, o Capítulo seguinte traz uma
análise mais aprofundada do Plano Setorial na Lei Complementar 82/07 e na realidade de Natal.
50
Segundo semestre de 2012.
81
CAPÍTULO IV.
PLANO SETORIAL: FORMULAÇÃO, APROVAÇÃO NO PLANO
DIRETOR DE NATAL, ANÁLISES E ATUALIZAÇÕES
82
Ao considerar a discussão que norteou a concepção e a inserção do Plano Setorial de Natal no
Plano Diretor, período de 2004 a 2007, conforme visto anteriormente, verificou-se que o Plano
Setorial teve como motivação principal a implementação integrada dos instrumentos do Plano
Diretor, a articulação desses instrumentos com as intervenções urbanísticas e a contenção do
adensamento em curso no bairro de Ponta Negra. Em face à dificuldade de implementação dos
instrumentos previstos no Plano Diretor de Natal e a saturação dos sistemas de infraestrutura
viária, saneamento e drenagem, além dos impactos socioespaciais gerados no bairro de Ponta
Negra, única unidade de planejamento delimitada. Neste capítulo apresenta-se a análise do
Plano Setorial de Ponta Negra, tal como foi inserido no Plano Diretor de Natal em 2007 e das
propostas de regulamentação que se sucederam até 2012.
A formulação do Plano Setorial foi orientada inicialmente pela apresentação do projeto
de lei pelos técnicos da SEMURB51
e pela apresentação de contribuições elaboradas por grupos
e organizações sociais do Bairro de Ponta Negra. Essas iniciativas fundamentaram o conteúdo
que veio a ser aprovado em 200752
.
Ressalta-se que na proposta inicial da SEMURB colocava-se a definição de setores para
a aplicação do Plano Setorial em toda a cidade. Entretanto, os estudos realizados para
aprofundar esta proposta indicaram não haver base de dados e informações suficientes para sua
fundamentação. Assim, a indicação do primeiro setor se restringiu aos bairros de Ponta Negra,
Neópolis e Capim Macio. Concomitante a isto, durante a fase de discussão pública na Câmara
de Vereadores (2006-2007), representações sociais de Ponta Negra53
buscaram ampliar a
discussão para os demais bairros, não obtendo, contudo, adesão das representações sociais de
Capim Macio e Neópolis à referida proposta. Heitor Andrade menciona que,
Queria se incluir Capim Macio e Neópolis, pois estes bairros estavam dentro
de uma mesma bacia hidrográfica e também, tinha uma implicação viária
engrenada. Pois de certo modo, um problema de adensamento em Ponta
Negra iria refletir em Capim Macio e vice-versa. O adensamento em Capim
Macio compromete o sistema viário de Ponta Negra. Para proposta do Plano
Setorial nesta época, já se achava isto melhor, mas não se conseguiu na
ocasião mobilizar os bairros de Capim Macio e Neópolis, e esta é uma
questão política, por mais que se tenham argumentos técnicos. Os bairros
ficaram fora. Então, foi preciso mudar o argumento que para ser Plano
51
Órgão coordenador da revisão e implementação do Plano Diretor de Natal (2004-2012). 52
Heitor de Andrade Silva. Arquiteto Urbanista, Professor da UFPB, morador do Bairro de Ponta Negra e
um dos autores da emenda do Plano Setorial em Ponta Negra, durante a revisão do PDN, na fase de
discussão do Legislativo. Em entrevista concedida a autora deste trabalho em setembro de 2009. 53
Representados por Heitor Silva e Maria das Neves Valentim.
83
Setorial tinha de ser em duas ou mais unidades territoriais, para possibilidade
de uma unidade territorial. 54
De acordo com Nevinha55
as representações sociais do bairro de Ponta Negra se
organizaram em dois grupos: um que se debruçou sobre o estudo e elaboração da proposta do
Plano Setorial, com reuniões realizadas na Associação dos Moradores dos Parques Residenciais
de Ponta Negra e Alagamar - AMPA; e outro, que se encarregou de mobilizar e articular os
demais bairros (Neópolis e Capim Macio).
Nessas reuniões foi demarcada a importância de se constituir o setor, abrangendo os
bairros de Capim Macio, Ponta Negra e Neópolis. Entretanto, apenas o bairro de Ponta Negra
apresentou mobilização social consistente para conduzir a discussão de inserção do bairro na
proposta de Plano Setorial. Segundo Heitor Silva56
, este foi um fator decisivo para que Ponta
Negra fosse contemplada na revisão do PDN. Essa discussão se desenvolveu durante seis meses,
definindo um dos momentos históricos marcantes na discussão de instrumentos urbanísticos na
Cidade do Natal, quando os moradores de um bairro se mobilizaram para discutir a influência
do Plano Diretor em suas vidas57
.
Neste contexto, grupos e organizações sociais de Ponta Negra elaboraram uma proposta,
que foi apresentada como Emenda ao debate na Câmara Municipal de Natal. Nesta emenda
foram verificadas contribuições, com modificação da proposta da SEMURB58
, no sentido de
definir apenas um bairro como setor, ao invés de duas ou mais unidades territoriais contíguas59
,
possibilitando a definição do Plano Setorial de Ponta Negra. Conforme mencionando, para
formulação desta emenda, houve mobilização social no bairro de Ponta Negra no sentido de
discussão e difusão do tema, que foram orientados pelo trabalho de comissões, que produziram
um relatório técnico, baseado em pesquisa de opinião, junto aos moradores de Ponta Negra60
.
54
Heitor de Andrade Silva. Em entrevista concedida a autora, set.2009. 55
Maria das Neves Valentim, mais conhecida como Nevinha, moradora do bairro de Ponta Negra, agente
ativa nos momentos participativos de construção do Plano Setorial. Em entrevista concedida à autora,
set.2009. 56
Idem. 57
Cabe destacar que após a aprovação do Plano a comunidade continuou se reunindo, entretanto, com o
não cumprimento dos prazos de regulamentação, estes encontros foram sendo reduzidos, por não ter
repercussão prática. 58
Em discussão na Câmara dos Vereadores. 59
Tal proposta foi apresentada durante a discussão na Câmara dos Vereadores, por meio do vereador
Júlio Protásio. 60
Pesquisa de Opinião Pública desenvolvida pela CONSULT pesquisa em parceria com o Curso de
Arquitetura e Urbanismo da UNP e a Associação dos moradores dos conjuntos de Ponta Negra e
Alagamar. Com enfoque na Imagem socioambiental dos moradores dos Parques Residenciais Ponta
Negra e Alagamar, Fevereiro de 2007.
84
A proposta de Emenda formulada pelos grupos sociais de Ponta Negra modificou o
artigo 9061
definindo o recorte territorial do Plano Setorial como sendo “uma unidade territorial
dependendo da área, densidade populacional e complexidade do lugar” (NATAL, 2007).
Adicionou, ainda, os artigos 118 e 119, que instituíram os prazos e as prescrições urbanísticas
para os parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar62
até a regulamentação do setor. Tais
proposições foram baseadas na pesquisa de opinião pública63
, adotando-se assim, um dos
formatos participativos do Estatuto da Cidade.
Segundo Heitor Andrade em entrevista para um jornal local, a experiência do Plano
Setorial de Ponta Negra (...) é uma referência para a cidade e pode ser seguida por outras
regiões. A Prefeitura ainda vai definir critérios de como Natal vai ser dividida com relação a
esses planos, mas as comunidades podem requerer seus planos específicos [...]” (PDN..., 2007
s.p.). Assim, com participação social foi definido o primeiro setor, colocando importante
referência sobre a participação social na formulação e aprovação de instrumentos urbanísticos
no Planejamento Urbano de Natal.
Como síntese das propostas formuladas pela SEMURB e por grupos e organizações
sociais do bairro de Ponta Negra para o Plano Setorial, tem-se o Quadro 6.
Quadro 6. Propostas para o Plano Setorial de Natal.
EIXOS SEMURB GRUPOS E ORGANIZAÇÕES
SOCIAIS DE PONTA NEGRA
Gestão Implantação integrada dos instrumentos
propostos no Plano Diretor
Controle do gabarito, da valorização
imobiliária, redução da “expulsão branca”,
contenção da especulação imobiliária.
Infraestrutura Integração entre os instrumentos
proposto no Plano Diretor e os projetos
urbanísticos ou arquitetônicos de grande
escala e a infraestrutura.
Controle do adensamento, controle do
crescimento, saneamento básico e
verticalização.
Redução da
escala de
planejamento
Estratégia de implantação do
planejamento definido no Plano Diretor
e PD em menor escala.
Maior controle social e possibilidade de
mais diálogo entre as esferas pública e
social.
UP* Bacia hidrográfica e sistema viário O bairro
Qualidade de
vida
Proteção dos recursos hídricos: bacias e
esgotamento sanitário no centro dos
debates
Proteção da paisagem; manutenção da
qualidade de vida: questões ligadas a
turismo, infraestrutura, conforto ambiental,
verticalização e segurança.
Propostas Primeiro setor: Ponta Negra, Capim
Macio e Neópolis.
Primeiro setor: Ponta Negra
Fonte: Elaborado pela autora, 2011. * Unidade de Planejamento
61
Artigo que define o Plano Setorial no Plano Diretor (NATAL, 2007). 62
Como são comumente chamados os espaços dos conjuntos habitacionais iniciais do BNH. O conjunto
virou sinônimo de toda área habitacional, inclusive as áreas de expansão, voltadas a este uso. 63
Pesquisa de Opinião Pública desenvolvida pela CONSULT em parceria com o Curso de Arquitetura e
Urbanismo da UNP e a AMPA. Com enfoque na Imagem socioambiental dos moradores dos Parques
Residenciais Ponta Negra e Alagamar, Fevereiro de 2007.
85
Destacando a expressiva participação social e a proposta pactuada entre SEMURB e as
organizações sociais que foi aprovada na Câmara dos Vereadores, o Plano Setorial foi instituído
no Plano Diretor de Natal, LC 82/07. No item seguinte desta dissertação será aprofundada a
discussão sobre os artigos 118 e 119, apresentados pelas representações e grupos sociais do
bairro de Ponta Negra e que estabeleceu o Plano Setorial na localidade.
4.2 PONTA NEGRA COMO PRIMEIRO SETOR INSTITUÍDO NO
PLANO SETORIAL: PRAZO E PARÂMETROS URBANÍSTICOS
Com a aprovação da LC 82/07 foram confirmados prazos e parâmetros urbanísticos
definidos nos artigos 118 e 119,
Art. 118 - Deverá ser elaborado em um prazo de 12 (doze) meses o Plano
Setorial de Ponta Negra.
Art. 119 - Até a regulamentação do Plano Setorial de Ponta Negra fica
estabelecido o seguinte:
I - Os parâmetros urbanísticos para todo o perímetro de que trata o caput
deste artigo, sejam os referentes às áreas de adensamento básico, salvo as
áreas especiais;
II - Fica proibido o remembramento e gabaritos superiores a quatro
pavimentos, para os parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar;
III - Os índices urbanísticos regulamentados do Plano Setorial referido no
caput deste artigo deverão considerar as condições de conforto ambiental e a
disponibilidade de infraestrutura e manutenção (NATAL, 2007 s.p.).
O prazo de um ano estabelecido no artigo 118, não foi cumprido. Entretanto, em 2008 o
Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM foi contratado para desenvolver um
estudo para a regulamentação do Plano Setorial de Ponta Negra. Em 2011 a SEMURB/IBAM
apresentaram os estudos e uma proposta técnica que resultou em um anteprojeto de Lei64
e que
deu início ao processo participativo por meio de Audiências Públicas.
Embora o Plano Setorial viesse sendo objeto de discussão na SEMURB durante o
estudo, decorreram quatro anos para que o Plano Setorial viesse a ser apresentado e discutido
com a sociedade. Essa dificuldade de regulamentação já era percebida por técnicos da
SEMURB em razão de outras experiências verificadas no Plano Diretor de Natal. Maria Florésia
menciona, por exemplo,
A ideia era articular e fazer a regulamentação, porque a gente sabia que era
humanamente impossível regulamentar, nem em 6 meses, nem em um ano,
nem em dois anos. Olha pra você ver, em 10 anos regulamentou 3 AEIS, só
64 SEMURB. PL 23: Versões finais dos Planos Setoriais. Projeto de Modernização da Gestão
Administrativa e Fiscal do Município do Natal. Relatório Fase II, Módulo 3, Urbanístico. Produto 9.
Subprojeto 2: atualização e consolidação da legislação. Natal: IBAM, SEMURB, 2010. Disponível em:
<http://www.natal.rn.gov.br/semurb/paginas/ctd-229.html>. Acesso em: 10 jul. 2012.
86
de favela tinha 70, fora as milhões de vilas, como você vai regulamentar
isso? A gente que tá lá dentro, a gente sabe que isso não ia acontecer 65
.
Observa-se que não há penalidade para o não cumprimento do prazo estabelecido no
Plano Diretor, muito embora haja uma sinalização de prioridades para regulamentação das áreas
especiais e de determinados instrumentos.
O artigo 119 instituiu índices e parâmetros para os parques residenciais de Ponta Negra
e Alagamar, cuja área de abrangência está representada na Figura 12. Nessa área estão previstos
a proibição de remembramento e o limite de quatro pavimentos para as edificações. As demais
áreas, excetuando as áreas especiais, foram instituídas como Zona de Adensamento Básico,
sendo definido coeficiente de aproveitamento de 1.2. O artigo 119 estabeleceu esses parâmetros,
enquanto não houvesse regulamentação do setor.
Figura 12. Limites do Plano Setorial de Ponta Negra, segundo o artigo 119.
Fonte: Elaborado pela autora, 2012, com base nos dados da LC82/07.
65
Maria Florésia Silva de Sousa e Silva, servidora pública da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e
Urbanismo, participou da equipe técnica que formulou o Plano Setorial de Natal como instrumento no
Plano Diretor de Natal. Em entrevista concedida à autora, set.2009.
87
Tal como definido no Plano Diretor de Natal, o inciso III66
do artigo 119 indica que
pode haver proposição de outros índices urbanísticos no Plano Setorial, cabendo aqui o alerta já
apresentado na discussão sobre o artigo 90, de que indicações dessa natureza podem fazer com
que o Plano Setorial defina parâmetros concorrentes àqueles estabelecidos no Plano Diretor ao
qual ele está vinculado.
4.3 ANÁLISE DO PLANO SETORIAL DE PONTA NEGRA (2007-
2012)
4.3.1 Caracterização do Bairro de Ponta Negra (1970-2007)
Para compreender a inserção do Bairro de Ponta Negra no Plano Diretor de Natal, como
setor do Plano Setorial, apresentam-se aqui aspectos da sua dinâmica urbana. Localizado na
Zona Administrativa Sul da cidade, o bairro de Ponta Negra é formado pelo Conjunto Ponta
Negra, Alagamar, a orla marítima – onde se destaca o Morro do Careca e dunas adjacentes, ZPA
6 (cartão postal da cidade) e pela Vila de Ponta Negra, além de uma área adjacente que engloba
a ZPA 5, da Lagoinha. Observar Figura 13, Figura 14 e Figura 15. Está situado a 15 km do
núcleo original de Natal (bairro de Cidade Alta e Ribeira), e possui os seguintes limites: ao
norte – o bairro de Capim Macio e o Parque das Dunas, ao sul – o município de Parnamirim, a
oeste – o bairro de Neópolis, e a leste o oceano atlântico (SEMURB, 2008).
A Vila de Ponta Negra apresenta potencialidades de se tornar um espaço de turismo
ecológico e artesanal, apresentando frações urbanas com traçado orgânico, ruas estreitas e um
sistema de pequenos lotes, e outras frações com lotes em formato de granjas. Quanto ao uso do
solo, além do habitacional e dos serviços voltados ao atendimento das necessidades da
população local, instaurou-se um polo de atendimento ao turista, com serviços de bares,
restaurantes e pousadas (SEMURB, 2008).
O conjunto habitacional de Ponta Negra, construído pelo BNH, na década de 1970,
trouxe ao bairro um parcelamento retangular, com grandes áreas de praças e lotes de no mínimo
360m². As ocupações atuais são em formato vertical (Figura 16) e em condomínios fechados
horizontais. Estes foram organizados nos lotes existentes do conjunto habitacional (conhecidos
66
“III - Os índices urbanísticos regulamentados do Plano Setorial referido no caput deste artigo deverão
considerar as condições de conforto ambiental e a disponibilidade de infraestrutura e manutenção”
(NATAL, 2007 s.p.).
88
atualmente como parques residenciais) de Ponta Negra e Alagamar e Vila de Ponta Negra, ou
ocupando novas áreas na extensão da Rota do Sol (Figura 17).
Figura 13. Limites e Macrozoneamento do Bairro de Ponta Negra, com base no Plano Diretor de 2007.
Fonte: Base da SEMURB, 2009.
Nota: Alterado para destaque do bairro de Ponta Negra
89
Figura 14. Morro do Careca e dunas adjacentes. Vista da praia de Ponta Negra.
Fonte: FURUKAVA, 2011.
Figura 15. Composição do bairro de Ponta Negra.
Fonte: NEVEROVSKY, 2005
90
Figura 16. Vista da verticalização no bairro de Ponta Negra, a partir da area non aedificandi.
Fonte: FURUKAVA, 2012.
Figura 17. Vista da verticalização em Ponta Negra, sentido Alagamar – Via Costeira.
Fonte: FURUKAVA, Camila, 2009.
O bairro tem uma localidade privilegiada na cidade, tanto pelas belezas naturais
existentes, quanto por ser uma área de interseção entre os municípios de Natal, Extremoz e
Parnamirim. É passagem litorânea das praias do Norte e do Sul, ou seja, uma rota turística,
servida pela Av. Eng. Roberto Freire (interligação direta com a BR101, e consequentemente
com o Aeroporto Internacional Augusto Severo), Rota do Sol e Via Costeira. A localidade
gerou ao bairro uma valorização imobiliária e um espaço atraente para os investimentos
públicos e privados.
A valorização imobiliária intensificou a especulação imobiliária no bairro de Ponta
Negra. Ao compreender que há uma conjuntura de fatores que atuam sobre a qualidade de vida,
buscou-se analisar alguns destes no contexto histórico, que resultaram na motivação para a
91
inserção do Plano Setorial de Ponta Negra. O crescimento do bairro se aproximou de uma
realidade brasileira, conforme identificado por Raquel Rolnik,
Esse modelo de crescimento e expansão urbana, que atravessa as cidades de
Norte a Sul do país, tem sido identificado, no senso comum, como “falta de
planejamento”. Segundo esta acepção, as cidades não são planejadas e, por
esta razão, são “desequilibradas” e “caóticas”. Entretanto, [...] trata-se não da
ausência do planejamento, mas sim de uma interação bastante perversa entre
processos socioeconômicos, opções de planejamento e de política urbana, e
práticas políticas, que construíram um modelo excludente, em que muitos
perdem e pouquíssimos ganham (ROLNIK, 2005:24).
Embora haja um momento econômico de intensa especulação imobiliária, a participação
ativa da sociedade na proteção desta área, especialmente contra o processo de verticalização e
em defesa da proteção da paisagem, que datam da década de 1970 aos dias atuais, é um
diferencial na estrutura local de participação, que cobra a gestão democrática e o direito à
cidade. Como foi observado nas,
[...] duas manifestações populares contra os investimentos públicos e
privados no bairro de Ponta Negra, a luta contra os espigões, em 1985, e o
Movimento SOS Ponta Negra, em 1987, apesar da área não apresentar ainda
nenhum edifício acima de 4 pavimentos. Essas manifestações, segundo
entrevista realizada com a professora Ruth Athaíde, estavam associadas à
proteção da paisagem e do meio ambiente, e é continuação de um debate que
tem início ainda em 70, como um dos desdobramentos do movimento que
houve contra a construção da Via Costeira (FURUKAVA; PINTO, 2008:44).
Assim como visto no Brasil, em Natal, a partir de 1970, foi iniciada a elaboração dos
planos diretores, que passam a ser mais voltados ao zoneamento e à indicação de parâmetros e
índices, sem espacializar a localização das intervenções propostas, dificultando os debates com
a sociedade. Mesmo assim, existem registros da participação ativa dos moradores do bairro de
Ponta Negra. Na década de 1980,
segundo Costa (2000), o crescimento da cidade do Natal, se justifica pelos
planos econômicos impostos pelo governo federal, que tiveram como
objetivo frear as taxas inflacionárias e os problemas financeiros que
acentuavam o problema de desemprego. Os agentes imobiliários começam a
investir maciçamente na construção civil, principalmente nas construções
verticalizadas na região leste e sul da cidade, mesmo em locais sem
infraestrutura, como Lagoa Nova, e Capim Macio. Em 1981 é construído o
Conjunto Natal Sul, e em 1989 o Serrambi em Ponta Negra. Nesse período
surgiram na Vila novos moradores, de outros bairros ou do interior, que
passaram a se dedicar às atividades turísticas. A Vila recebeu ainda alguns
imigrantes. Em 1983, apresentava 500 casas e 2 mil habitantes, dos quais
25% correspondiam a moradores de outras localidades (FURUKAVA;
PINTO, 2008: 42-43).
92
Observou-se então, no final da década de 1970 e na década de 1980, as primeiras
modificações no bairro, com investimentos na orla e no turismo local, assim como na
mobilidade, com a construção da Via Costeira e a duplicação da Estrada de Ponta Negra (atual
Av. Engenheiro Roberto Freire). Em 1994, com a aprovação do Plano Diretor, Lei
Complementar 7/94, estabeleceu-se que o Bairro de Ponta Negra era uma Zona de Adensamento
Básico, com potencial construtivo de 1.8. Quanto à densidade esta era de 180 hab/ha (NATAL,
1994).
Todos os usos são permitidos na Zona Urbana exceto os passíveis de autorização
especial do CONPLAM, conforme o estabelecido no art.31 e 33 da Lei Municipal 4.100/92. O
tamanho do lote mínimo passou a ser de 280m² e a taxa de ocupação máxima deixa de ser 50%
para ser 70%, com taxa de impermeabilização máxima de 80% da área do lote. Não há limite
máximo de gabarito, com exceção das áreas especiais de gabarito específico. Ou seja,
legalmente começava-se o incentivo de ocupação da área (NATAL, 1994). Foram reafirmadas
no Plano Diretor de 1994, a Zona Especial Turística (ZET)-1, a area non aedificandi de Ponta
Negra e a Zona de Proteção Ambiental (ZPA) do Morro do Careca. Além disto, na Lei
Complementar 07/94 foi retirada parte da Zona de Proteção Moderada (Figura 18) existente no
Plano Diretor de 1984 e foi estabelecida a ZPA da Lagoinha, regulamentada em 2005.
Na década de 1990 identificou-se um momento favorável a investimentos econômicos
internacionais e nacionais que influenciaram diretamente a formulação e a instituição de
parâmetros legais no bairro. Esses resultaram em uma transformação na configuração espacial
de Ponta Negra, por meio do direcionamento dos investimentos públicos e, caminharam muitas
vezes, em contraposto às requisições e manifestos sociais. Neste período foi definida a Política
Nacional de Turismo por meio do Programa de Desenvolvimento do Nordeste –
PRODETUR/NE, com o objetivo de investir no desenvolvimento turístico a partir da
implantação de infraestrutura urbana. Ponta Negra era uma área potencial e foi beneficiada com
obras financiadas pelo (PRODETUR/RN). Tais obras foram a construção da Avenida Rota do
Sol, a pavimentação das ruas, o saneamento básico (que não atingiu todo o bairro), a iluminação
pública e as obras de urbanização da orla, finalizadas em 2000 - estes deram mais acessibilidade
e localidade ao Bairro, segundo Catarina Neverovsky (2000).
93
Figura 18. Comparação entre as Zonas de Proteção Ambiental do Plano Diretor de 1984 e de 1994.
Fonte: DUARTE, 2011
Nota: Alterado pela autora, para destaque de Ponta Negra.
Convergente a Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva (2010), coube citar Raquel Rolnik,
que mesmo ao tratar do Brasil, se aplicou ao caso de Ponta Negra,
[...] as partes mais qualificadas sob o ponto de vista da localização,
infraestrutura e qualidade urbanística, por serem escassas, tornam-se objeto
de cobiça e disputa por parte de empreendedores, gerando também muito
conflito em relação a usos e potenciais permitidos e, muitas vezes, gerando
sobrecarga nas infraestruturas instaladas. Historicamente são estas áreas que
recebem mais investimentos públicos, o que acaba por valorizar o preço da
terra e aumentar ainda mais o fosso existente entre as partes rica e pobre das
cidades. A sobreposição de investimentos públicos e privados acaba por
valorizar o preço da terra, o que incentiva a retenção especulativa das terras e
premia com a valorização aqueles que esperam por utilizar seus terrenos. Este
sistema, francamente apoiado por processos que geram sobreoferta de terra e
espaço construído para as classes médias e pelo imenso valor estratégico da
propriedade imobiliária do país, tem provocado grandes distorções na
estrutura das cidades brasileiras, com áreas centrais ociosas, em contraste
com periferias superadensadas e precárias. Além de representar uma
distribuição extremamente injusta dos recursos territoriais e investimentos
públicos, esse tipo de urbanização é prejudicial a toda a cidade. O
espraiamento e a expulsão dos pobres rumo à periferia provocam sobrecarga
nos sistemas viários e de transporte público e requer infindáveis aplicações
da rede de infraestrutura (ROLNIK, 2005: 62).
Em 1999, por meio da Lei Complementar 22/99 e, em 2000, pela Lei Complementar
27/00, houve alterações no Plano Diretor de 1994. Em 1999 existiu o aumento na densidade do
Bairro de Ponta Negra para 225 hab/ha e a Lei inseriu parte do bairro em Zona adensável.
94
Contudo, isto não se aplicou aos terrenos lindeiros à Av. Roberto Freire, segundo o dispositivo
anunciado no art3º da Lei Complementar n° 22/99. A partir disto, os empreendimentos
edificados na zona definida pelo art. 1º, só passariam a receber o habite-se após a devida ligação
à rede de esgotamento sanitário implantada nesta Zona. Na Lei Complementar de 2000, o bairro
tornou-se Zona Adensável, com densidade de 350 hab/ha e coeficiente de aproveitamento
máximo de 3.5, na área indicada na Figura 19. As Leis 22/99 e 27/00, aliadas a uma conjuntura
de fatores, tais como os investimentos internacionais no bairro, tiveram como consequências o
intenso adensamento espacial e a acentuada verticalização de uma faixa do perímetro delimitado
na lei, formando um “paredão” de edifícios, conforme mostra a Figura 22. Para Ruth Ataíde67
,
esse aumento na densidade permitiu a construção de unidades habitacionais com áreas
reduzidas, o que significou mais unidades por empreendimento e passou de uso unifamiliar para
multifamiliar, gerando um impacto sobre as redes de infraestrutura.
Figura 19. Área de abrangência da lei complementar 27/2000.
Fonte: DUARTE, 2011.
Estas alterações abriram margem para um intensa verticalização e mudança de uso no
bairro, crescente valorização imobiliária e “expulsão branca” 68
dos moradores. Assim, uma
67
Em entrevista realizada no dia 28 de novembro de 2008 a Camila Furukava e Karen Alvares Pinto. 68
O termo “expulsão branca” refere-se à expulsão dos moradores mais antigos da Vila de Ponta Negra,
com destaque aos menos favorecidos, por meio da pressão da compra de terrenos, que o mercado
95
mudança no cotidiano local, um crescimento econômico e de serviços que não se aplicaram a
todas as áreas do bairro e da sociedade. Segundo um morador local,
‘Tudo está disconforme’, dizia seu Piloto, antigo morador da Vila de Ponta
Negra. Com esta frase podemos resumir a concepção dos moradores mais
antigos da Vila. Tudo está fora do lugar, são novas formas de vida
construindo novos valores. A Vila está um ‘desmantelo’, um ‘desarranjo’.
Essas são expressões usadas pelos mais antigos para descrever a situação da
vila hoje. A diversidade de pessoas circulando nas ruas, a prostituição, os
jovens envolvidos com o tráfico de drogas, o grande numero de adolescentes
grávidas, o alcoolismo, os carros trafegam em alta velocidade nas estreitas
ruas, os estrangeiros tomando conta de tudo, (...) condomínios fechados e
fortificados pelos diversos sistemas de segurança. São essas e outras que
deixam antigos moradores perplexos (SILVA, 2006, p.106 apud SILVA,
2010:326)
Como impacto espacial resultante do incentivo legal, econômico e urbanístico, tem-se a
Figura 20, a Figura 21 e a Figura 22.
Figura 20. Duplicação da Estrada de Ponta Negra, atual Eng. Roberto Freire, década de 1980*
Fonte: FURUKAVA; PINTO, 2008 apud NEVEROVSKY, 2005.
Nota: Data aproximada.
imobiliário vem realizando, além do aumento do custo de vida local – alugueis, impostos, entre outros
(FURUKAVA; PINTO, 2009).
96
Figura 21. Vista aérea da Av. Eng. Roberto Freire, década de 1990
Fonte: NEVEROVSKY, 2005
Figura 22. "Paredão" de edifícios em Ponta Negra, cruzamento da Av. Roberto Freire com a Rota do Sol.
Fonte: FURUKAVA, 2008.
Datas aproximadas
97
Para Silva (2010), em 1999 começaram a surgir sinais da demanda internacional para o
mercado imobiliário, com público alvo composto por portugueses e espanhóis, no qual 75%
eram de investidores e 25%, de pessoas para morar. Entretanto, o mercado não estava preparado
para a demanda. Ao se basear nos dados da SEMURB, o autor identificou que em Ponta Negra,
entre 1997 e 1999, não ocorreu pagamento da outorga onerosa. Contudo, entre 2000 e 2004,
foram necessários 116 mil metros quadrados adicionais para atender a demanda. O autor
relacionou este fator à alteração na legislação urbana para o bairro, realizada a partir da
iniciativa da Administração Municipal, por meio da Lei Complementar 27/00, na ampliação do
coeficiente de aproveitamento, entre outros. Estes agentes correlacionados levaram o preço
médio do imóvel de 2003 a 2004 a crescer 52,8%, segundo dados do SINDUSCON e a receber
em 2004, 1.559 apartamentos e edifícios com mais de 10 andares. (SILVA, 2010).
Essa valorização do solo em Ponta Negra em 2006, fez o valor do metro quadrado
chegar a R$ 6.000 (seis mil reais), segundo registro da Tribuna do Norte (2008). A quantidade
de empreendimentos do tipo flat chegou a 48%, maior que os empreendimentos de uso
unifamiliar com 28%, isto pela conjuntura de fatores como os investimentos estrangeiros
(privados) e públicos no local, a legislação permissiva, a mudança de uso trocou os
apartamentos residenciais por flats, que tinham unidades de menor dimensão – com no máximo
45m², segundo a lei 4566/92 (ZUMBA et al,2008).
Em entrevista com o engenheiro civil Wescley Gomes Magalhães, do Programa de
Licenciamento e Qualidade e Gerente de Obras, da Construtora Colmeia, filial em Natal/RN a
concentração de empreendimentos verticais na faixa da Roberto Freire e da Rota do Sol, neste
período, justificou-se pelo fato de,
Assim que veio o turismo e a legislação, muita gente correu pra lá. A gente
viu esse crescimento, tanto que ali próximo ao Funchal, a gente tem duas
torres imensas, foi o primeiro empreendimento, vendemos em 40 dias 137
apartamentos, recorde para empresa. Isso encheu os olhos, colocamos a
primeira isca e colhemos um peixe daquele tamanho, vamos colocar mais. A
construtora viu que ali tinha muito interesse, muita demanda69
.
Além disto, o engenheiro reforçou que este trecho foi bastante procurado pela
valorização do solo, assim como Areia Preta. Contudo, há um diferencial, os empreendimentos
em Ponta Negra são do tipo Flat e não edifícios residenciais. Para ele, a escolha do tipo de
empreendimento e sua localização é uma questão estratégica, indicando o perfil dos
compradores de imóveis.
69
Em entrevista realizada com o engenheiro civil da Construtora Colmeia, filial em Natal/RN, em 2008.
98
Neste perfil de comprador internacional, muitas das unidades construídas ficaram vazias
(imóvel como investimento) ou apenas tinham ocupação durante três meses do ano (período de
férias europeu). Isto modificou também o perfil social local. Com o inicio da ocupação dos
terrenos de outras áreas do bairro para a verticalização, do tipo flat, foi observada uma
sobrecarga nos sistemas de infraestrutura, especialmente o esgotamento sanitário. Isto porque
nem todo o bairro foi estruturado com a rede de saneamento básico, incluindo a parte do setor
residencial e as áreas do entorno da Rota do Sol.
Estas modificações socioambientais e espaciais no bairro mobilizaram novamente a
comunidade, que compôs grupos e ações sociais, especialmente de monitoramento e
publicização do que ocorre no bairro, como o SOS Ponta Negra e o fortalecimento das
associações de moradores e de conselhos de bairro. Isto objetivando a defesa da paisagem, a
busca de melhorias para a infraestrutura local e contra a perda de qualidade de vida no bairro.
Estas mobilizações sociais e a recomendação do Ministério Público resultaram no cancelamento
de licenças urbanísticas e ambientais de cinco prédios verticais no entorno do Morro do Careca,
dentro da Vila de Ponta Negra (SILVA, 2010).
Este caso da emissão das licenças e cancelamento destas, somado em 2006 aos
problemas de esgotamento sanitário, geraram várias disputas entre o poder público e o setor da
construção civil, representando para o setor privado, uma lerdeza na liberação do licenciamento.
Segundo reportagem da Tribuna do Norte, “O sistema foi elaborado em 1996 e executado em
2000 com projeção para manter-se até 2016. Não deu - o colapso chegou antes. E, no começo de
2005, não suportou a demanda gerada pelos hotéis” (PONTA NEGRA..., 2008).
Destaca-se que mesmo com este quadro houve um crescente número de pedidos de
licenciamento no ano de 2006, pois nos debates de revisão do Plano Diretor buscava-se diminuir
o potencial construtivo de áreas como Ponta Negra, retornando-o a uma Zona de Adensamento
Básico. Essa medida visava utilizar parâmetros mais permissivos para a área do que os que
estavam sendo debatidos na revisão do Plano Diretor ou em medidas de contenção do
adensamento. Segundo o estudo sobre a emissão de licenciamentos em Natal, em 2006 foram
abertos 86 processos para licenciamento na SEMURB, sendo 26% para o bairro de Ponta Negra.
Em 2007 foram 25 processos (ZUMBA et al, 2008).
99
Figura 23. Licenciamento por bairro em Natal, 2006.
Fonte: ZUMBA et al, 2008
Segundo Alexsandro Silva (2010),
A tipologia dos empreendimentos imobiliários-turísticos em Ponta Negra é
marcada pelo uso intensivo do lote que, na sua maioria, variam entre 300m² e
400m² devido ao padrão anterior dos loteamentos. Isso exigiu prédios
esbeltos e com máximo aproveitamento de gabarito, principalmente quanto
mais próximos à orla marítima. Na parte posterior do bairro, mais afastados
na Av. Roberto Freire, alguns terrenos remanescentes passaram por
remembramento gerando lotes de até 1000m² o que permitiu construção de
torres com até 100 unidades (SILVA, 2010: 330).
Já em 2007, observou-se uma queda para 14% nos licenciamentos em Ponta Negra,
entretanto, ainda liderando quantitativamente os pedidos na cidade. O estudo deu destaque,
ainda, que dos licenciamentos emitidos em 2007, 22% têm entre 50 e 100 unidades
habitacionais e 17% têm mais de 100 unidades habitacionais. E 48% têm uso de flat (ZUMBA
et al, 2008).
Com a situação de saturação do esgotamento sanitário em Ponta Negra, da degradação
da praia e da poluição dos poços de água potável (MESQUITA; BEZERRA; FERNANDES,
2007), foi publicado o Decreto n° 8.090, onde houve uma suspensão provisória dos
licenciamentos em Ponta Negra, no ano de 2007. Segundo reportagem de um jornal local em
100
2008, a CAERN afirmou que não havia mais como liberar construções na área antes da
ampliação do sistema (SANEAMENTO...,2008).
Figura 24. Licenciamento por bairro em Natal, 2007.
Fonte: ZUMBA et al, 2008
Outra área fragilizada foi a ZPA 5 – Lagoinha, que teve várias propostas de alteração da
legislação específica, algumas delas desconsiderando o bem comum e os dados técnicos,
favorecendo a poucos. Atualmente, a legislação que a regulamenta está em fase de revisão
(DUARTE, 2011).
Compreende-se que a pressão imobiliário-turística, econômica internacional e local
resultou na fragilização de áreas sociais e ambientais protegidas por lei, além disso, percebe-se:
(i) a modificação da legislação, possibilitando a segregação socioespacial, observado na Figura
25; (ii) o procedimento de “expulsão branca” da sociedade menos favorecida70
; (iii) a emissão
de licenças públicas em áreas protegidas, fragilizando a defesa da paisagem; (iv) o crescente
problema social da área, marcado pela prostituição infantil e tráfico de drogas; (v) a mobilização
social contra tendência do mercado, a favor da preservação e da qualidade de vida; (vi) a
emergência do debate sobre a necessidade de infraestrutura urbana e aplicação dos instrumentos
propostos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor para garantia do direito à cidade.
70
Onde o recebido pelo terreno vendido não permite comprar um empreendimento no mesmo local ou
sua renda, não permite que este se mantenha neste novo empreendimento, então esta população passa a
ocupar áreas da periferia não urbanizadas como Lago Azul, em Pium, região de Nísia Floresta e uma
porção do bairro Planalto – como observado na remoção da favela do Peão;
101
Figura 25. Muro que separa o condomínio fechado da Vila de Ponta Negra.
Fonte: Arquivo pessoal, 2012
Essas pressões, a verticalização intensa, a modificação do cotidiano da população
residente, a sobrecarga na rede de infraestrutura, a ameaça a espaços ambientalmente
protegidos, entre outros fatores, foi o contexto que mobilizou a comunidade de Ponta Negra a
inserir e debater o Plano Setorial para o bairro. Conforme visto na fase de formulação do Plano
Setorial (2006-2007) este apresentou um formato potencial para conter a verticalização, trazer
uma nova dinâmica de planejamento e gestão menos segregadora, ao visar garantir a qualidade
de vida dos moradores. Cabe lembrar que esta avaliação foi fragilizada pela não regulamentação
do setor.
4.3.2 Análise do Plano Setorial de Ponta Negra (2007-2012)
O Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 82/07) redefiniu Ponta Negra como Zona
de Adensamento Básico, com potencial construtivo de 1.2. Instituiu que até a provação do Plano
Setorial de Ponta Negra fica proibido o remembramento e as construções acima de quatro
pavimentos nos parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar (NATAL, 2007), tal como foi
demandado pelas organizações sociais de Ponta Negra, em 2007. Outra conquista foi a definição
da Vila de Ponta Negra como Área Especial de Interesse Social - AEIS, com restrição de
remembramento e de construções acima de 7,5m, visando a contenção da especulação
imobiliária e “expulsão branca” em curso nessa área.
102
Figura 26. Zoneamento da Legislação em Ponta Negra.
Fonte: Elaborado pela autora, 2012. Com base de dados da LC82/07.
Para realização da análise do Plano Setorial de Ponta Negra no presente trabalho,
priorizou-se: (i) a verificação dos objetivos específicos definidos na Lei Complementar 82/07;
(ii) os elementos identificados na revisão de experiências similares no Brasil e em outros países;
(iii) o direcionamento para efetivação de direitos e princípios, como o princípio da função
socioambiental da propriedade estabelecido na Constituição de 1988 e no Estatuto da Cidade de
2001; o direito à cidade estabelecido no Estatuto da Cidade e; o direito à moradia instituído no
art.6º da Constituição Federal de 1988. Buscou-se, portanto, observar: (i) a consideração aos
planos, projetos e instrumentos previstos no Plano Diretor; (ii) a compatibilização destes com a
capacidade das redes de infraestrutura; (iii) a consideração aos instrumentos e procedimentos de
gestão democrática; (iv) o atendimento às demandas sociais de criação de um instrumento que
atuasse sobre a contenção da verticalização e a melhoria na qualidade de vida do bairro.
103
Ponta Negra consiste atualmente em um dos maiores bairros da cidade com população
de 24.681 habitantes, segundo censo demográfico realizado em 2010 pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE, 2010). Em relação ao censo de 2000 verifica-se um acréscimo de
1.081 habitantes em 10 anos, ou seja, um crescimento populacional de aproximadamente 5%.
Desses habitantes 74,4% têm entre 15 e 64 anos e 6,9% têm mais de 65 anos, sendo 11.582
homens e 13.099 mulheres (IBGE, 2010).
No quesito habitação, segundo dados do IBGE (2010), o bairro apresentou 34,3% dos
domicílios permanentes, desocupados, ou seja, aproximadamente 4.146 (quatro mil cento e
quarenta e seis) unidades de vacância habitacional. São tipos de domicílio: apartamento, casas e
cômodos. Os apartamentos totalizaram 2.528 unidades (IBGE, 2010), 1.346 unidades a mais
que no ano de 2000 (IBGE, 2000). Isto resultou em um crescimento de aproximadamente 113%
(IBGE, 2010). Estes valores não foram coerentes com aumento populacional local, o que
indicou uma intensa especulação imobiliária.
Este quadro de vacância das unidades habitacionais se apresentou pela construção
independente da demanda; pela diminuição dos investimentos e dos turistas estrangeiros; pela
renovação de licenças e alvarás emitidos sob a legislação anterior ao Plano Diretor de 2007,
renovadas anualmente. Isto se constatou, uma vez que os projetos encaminhados para avaliação
em 2006 e 2007 estão sendo construídos até 2012, repercutindo em um maior impacto sobre a
rede de infraestrutura do bairro e ao adensamento local.
Além disto, a renovação das licenças fragilizou e quebrou a proposta da sociedade,
identificada na pesquisa realizada pela CONSULT (2006), onde se pretendia limitar o gabarito
nos parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar a quatro pavimentos, visando uma melhor
qualidade de vida.
As áreas externas aos parques residenciais (Figura 26) foram fortemente adensadas
neste período, em desconformidade com o terceiro parágrafo do artigo 1371
do Plano Diretor,
conforme Figura 27. Essas construções geram forte impacto ao sistema de infraestrutura de
Ponta Negra e a bairros vizinhos.
71
Art. 13, “§3º - Considera - se configurada a tendência de saturação de um dos itens da infraestrutura
urbana, mencionada no artigo 12, quando utilizado 80% (oitenta por cento) da planta do sistema
instalado, devendo o Município: I - informar a população mediante publicação no Diário Oficial do
Município, em jornais de grande circulação e em outros meios de comunicação passando a monitorar
semestralmente o número de licenças expedidas na área tendente a saturação; II - suspender a concessão
de outorga onerosa e transferência do potencial construtivo na área tendente saturação; III - incluir na
previsão orçamentária os recursos necessários para evitar a saturação da infraestrutura urbana na área em
questão. IV - buscar junto às concessionarias de serviços públicos a adoção das medidas necessárias para
evitar a saturação de sua respectiva planta” (NATAL, 2007 s.p.).
104
Quanto ao critério de compatibilização das licenças e alvarás de construção com a
capacidade de suporte da rede de infraestrutura, considerando o impacto cênico paisagístico,
este não ocorreu, havendo a liberação das licenças cassadas dos prédios no entorno da ZPA 6 e
em uma AEIS (Vila de Ponta Negra) em 2012 (OPERAÇÃO..., 2012) e pela construção de
outros edifícios no bairro sem que as concessionárias tenham ampliado à capacidade de
tratamento da rede de esgoto (CAERN, 2010).
Figura 27. Licença de instalação de um empreendimento em Ponta Negra, licenciado no Plano
Diretor de 1994, com proposta de inicio de construção em 2013.
Fonte: Imobiliária Caio Fernandes, 2011.
105
Quanto à rede de infraestrutura, dos 12.182 domicílios particulares e coletivos, que
correspondem a 23,77% dos domicílios da Zona Sul, apenas 4.335 são atendidos pela rede de
esgoto e drenagem (captação das águas pluviais). Isto significa que 35,58% do bairro são
saneados em relação aos domicílios, ainda assim, corresponde a 5,84% do saneamento da cidade
do Natal, que é apenas 31% servida pela rede geral de esgoto (IBGE, 2010).
O abastecimento de água das Zonas Sul, Leste e Oeste de Natal, inclusive do Bairro de
Ponta Negra é realizado por meio da exploração de poços tubulares, “aproximadamente 78% e
pelo manancial da Lagoa do Jiqui, aproximadamente 22%, pertencente à Bacia Hidrográfica do
Rio Potengi” (CAERN, 2010 s.p.). Segundo relatório da UFRN, os poços de Ponta Negra e
Capim Macio, entre outros 45 poços na cidade, estão contaminados por nitrato acima do
permitido pela Resolução 518/0472
. Segundo o mesmo, esta contaminação é causada
principalmente - conforme os dados apresentados no parágrafo anterior - pela falta de uma rede
de esgotamento sanitário, gerando problemas de saúde pública, já que o nitrato torna a água
imprópria para beber e gera risco de câncer.
[...]Na zona sul, a diluição se dá com a água que vem da Lagoa que contribui
com 25% do abastecimento de água da região sul) e na zona norte, a diluição
é realizada com a água que vem da Lagoa de Extremoz (que contribui com
75% da água de abastecimento da região norte). Ocorre que, elas análises
realizadas pela UFRN, essa diluição não tem sido realizada de modo
eficiente, uma vez que foi detectada a existência de nitrato em alguns
reservatórios (como é o caso dos Reservatórios R-5 (que recebe água dos
poços de Lagoa Nova e Capim Macio); R-9 (que recebe água dos poços de
Felipe Camarão, Jiqui, Candelária e San Valle); R-16 - Zona Norte).
Ressalta-se que foi encontrado nitrato até mesmo na rede de distribuição,
situação que pode ser reputada como gravíssima (MESQUITA; BEZERRA;
FERNANDES, 2007:2).
Uma solução para isto foi a ampliação da Estação de Tratamento localizada na Rota do
Sol, sentido Nova Parnamirim. Segundo o site da CAERN, a Estação recebe atualmente, os
esgotos da Praia de Ponta Negra, Vila, de parte do Conjunto Ponta Negra, do Praia Shopping e
adjacências, bem como de toda a rede hoteleira da Via Costeira, com uma capacidade de
contribuição média de esgotos para a população de 33.514 habitantes. Sendo a rede hoteleira da
Via Costeira composta por aproximadamente 28 mil leitos e o Conjunto de Ponta Negra tendo
aproximadamente 24.681 mil habitantes, observa-se um sistema atualmente insuficiente. Outra
72
PORTARIA Nº 518/GM. Em 25 de março de 2004. Estabelece os procedimentos e responsabilidades
relativos ao controle e vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de
potabilidade, e dá outras providências.
106
possível proposta foi a Estação de Tratamento em Guarapes, sem informações adicionais no site
da concessionária (CAERN, 2010).
Quanto ao sistema de energia, existem reclamações constantes dos moradores da Vila
de Ponta Negra quanto à estabilidade da rede, e não existe rede pública de gás. Isto demanda
dos empreendimentos em fase de construção e funcionamento, o uso de geradores, o que
aumenta o custo, além de não ser uma solução que se aplique à população residente. A coleta de
resíduos sólidos do bairro compreende toda a área de Ponta Negra, atendida no período
noturno, em dias ímpares, sendo a estação de transbordo no bairro de Guarapes, Zona Oeste da
Cidade. A coleta seletiva que ocorre no bairro é realizada pela cooperativa de catadores de lixo,
que recolhe aproximadamente 200 toneladas de resíduos, com potencial para 600 toneladas
(SANEAMENTO..., 2011). O trânsito intenso e os congestionamentos são problemas correntes
relacionados às condições da infraestrutura local, causados principalmente pelo crescente
adensamento, pela expressividade dos serviços que geram impacto viário – estacionamento e
aumento do fluxo - nesta área e a própria localização do bairro e sua conectividade com os
demais bairros da cidade.
Quanto à aplicação dos instrumentos do Plano Diretor, o Plano Setorial não foi
aplicado, face à ausência de regulamentação. Também não se verificou no período em estudo a
aplicação dos instrumentos definidos no Plano Diretor, a exemplo do Direito de Preempção e do
IPTU Progressivo no Tempo. Isto favoreceu a intensificação da especulação imobiliária,
perpetuando assim, “uma dinâmica altamente perversa sob o ponto de vista urbanístico,
conforme menciona Raquel Rolnik (2005:25) “[...] de um lado, nas áreas reguladas, são
produzidos “vazios” e áreas subutilizadas; de outro, reproduz-se ao infinito a precariedade dos
assentamentos populares”. Considerando a saturação da infraestrutura urbana, constatou-se a
necessidade de contenção de futuros adensamentos (emissão e renovação de licenças) na área
até a ampliação dos sistemas, conforme observado em 2005 e investimentos pontuais em
esgotamento sanitário.
Quanto ao processo participativo segundo os parâmetros do Estatuto da Cidade, na
formulação do instrumento (2006-2007) este foi ativo e culminou na aprovação do Plano
Setorial no Plano Diretor. Entretanto, destaca-se que esta conquista não foi apenas fruto das
mobilizações sociais, uma vez que a saturação das redes de infraestrutura, associada à crise
econômica internacional de 2008, promoveu a redução dos investimentos imobiliários
internacionais na área em questão (SILVA, 2010). Identificou-se que após a aprovação do Plano
Setorial houve desmobilização da participação social embora algumas reuniões da comunidade
107
local tenham sido realizadas após 200773
. A falta de perspectiva quanto à sua regulamentação
contribuiu para que o Plano Setorial não fosse discutido com prioridade na agenda política das
organizações sociais locais. Outros temas foram pautados com maior ênfase como a
regulamentação da Zona de Proteção Ambiental - ZPA 674
, a obra de reestruturação do calçadão
da praia de Ponta Negra75
, a reestruturação viária da Via Costeira e da Av. Engenheiro Roberto
Freire76
e a defesa da paisagem do Morro do Careca contra as construções de “espigões”.
Destaca-se, portanto, a atuação permanente da Associação de Moradores dos parques
residenciais de Ponta Negra e Alagamar; do Movimento SOS Ponta Negra e do Conselho de
Bairro no monitoramento das políticas públicas e das intervenções no bairro.
Figura 28. Grandes lotes vazios em um trecho da Vila de Ponta Negra.
Fonte: Furukava, 2011. Alterada pela autora.
73
Segundo Nevinha, moradora do bairro de Ponta Negra. Em entrevista concedida à autora, set.2009. 74
Após apresentada pelo IBAM/SEMURB, em junho de 2011, a Associação dos Moradores dos Parques
Residenciais de Ponta Negra e Alagamar – AMPA requereu a discussão no bairro, que resultou na reunião
no dia 24 de abril de 2012, na AMPA, quando a SEMURB reapresentou a proposta de regulamentação da
ZPA 6. Vale destacar que após esta audiência no bairro, moradores realizaram reuniões na AMPA para
produzir um documento com contribuições à proposta da SEMURB. Este documento foi validado pela
comunidade na reunião do dia 3 de maio de 2012 e entregue à Prefeitura do Natal, pela AMPA (AMPA,
2006). Por meio da pesquisa aqui apresentada foi possível desenvolvermos apoio técnico à elaboração
desta proposta. 75
Audiência Pública do dia 16 de agosto de 2012, no auditório da sede da Procuradoria-Geral de Justiça,
em Candelária. 76
Registrado na carta de justificativa social contra o projeto de engenharia da ampliação da Av.
Engenheiro Roberto Freire / Natal-RN (AMPA, 2012), entregue e apresentado em audiência pública do
dia 06/09/2012 promovida pelo Governo do Estado, no Centro Administrativo de Natal.
108
Conforme visto anteriormente, o início da regulamentação do Plano Setorial ocorreu em
2008, com a contratação do IBAM, cuja proposta técnica foi apresentada à sociedade pela
SEMURB em 2011. Esse trabalho resultou no Anteprojeto de Lei do Plano Setorial de Ponta
Negra, Capim Macio e Neópolis, marcado pela ausência de discussão pública e de consideração
às propostas e estudos desenvolvidos até então por outros setores da sociedade (ONGs, grupos e
organizações sociais, outros). Ressalta-se ainda que a proposta incluiu dois bairros não
considerados no Plano Diretor de 2007, ou seja, Capim Macio e Neópolis.
Em 2011 verificaram-se as primeiras iniciativas de debate público sobre a
regulamentação dos instrumentos urbanísticos do Plano Diretor em estudo pelo IBAM, dentre
os quais estava incluído o Plano Setorial77
. A Audiência Pública de apresentação do projeto
repercutiu em um novo esforço de mobilização, articulação social e retomada das reuniões de
bairro.
Do ponto de vista da dinâmica urbana, entre 2000 e 2008, constatou-se que o bairro de
Ponta Negra apresentou incremento nos investimentos imobiliários internacionais e nas
intervenções urbanas promovidas pelo Poder Público, que resultaram em um diferente cenário
socioespacial, com efeitos sobre o aumento do valor do solo e da especulação imobiliária
(décadas de 1990 e 2000). Com a crise econômica mundial de 2008, verificou-se a redução dos
investimentos internacionais no bairro, reduzindo a venda dos empreendimentos e do preço do
metro quadrado (de R$ 6.000,00 para R$ 2.800,00). Sobre estes momentos foi observado:
Em 2009 o cenário foi outro. A maioria das Imobiliárias existentes no bairro
fechou as portas e voltaram para locais tradicionais como Petrópolis e Tirol.
Uma vez que a crise (de 2008) diminuiu a presença de investidores
internacionais do estado, os escritórios diminuíram seus lançamentos
imobiliários. Uma das imobiliárias que encerraram suas atividades no bairro,
por exemplo, foi a Euro, instalada no inicio do boom estrangeiro, com quase
60% desse público. Entretanto, essa diminuição não significou o fim do
imobiliário-turístico no bairro (SILVA, 2010:331).
Além daqueles fatores, observou-se no período 2007-2012: (i) o aumento do
adensamento construtivo, pós-aprovação do Plano Diretor de 2007, fruto dos projetos
licenciados na legislação anterior e que foram construídos acima do gabarito (quatro
pavimentos) e acima do coeficiente de aproveitamento (1.2) estabelecido no macrozoneamento
da L.C. 82/07; (ii) baixos investimentos em infraestrutura local, especialmente pelas
concessionárias; (iii) a perspectiva de obras de infraestrutura relacionadas à realização da Copa
77
Em audiência pública convocada pela SEMURB, no dia 3 de junho de 2011, realizada no SEBRAE, em
Lagoa Nova, Natal.
109
do Mundo de 2014, com tendências de agravamento dos problemas urbanos verificados no
bairro.
O bairro continua sendo servido por uma rede hoteleira (hotéis, pousadas, albergues e
flats), além de uma gama de serviços de bares, restaurantes, shopping, lojas de artesanato,
padarias, faculdades, entre outros, voltados ao turismo e à população residente. Tem como eixo
para estes serviços a Avenida Engenheiro Roberto Freire, Av. Praia de Ponta Negra, Av. Praia
de Búzios, Av. Praia de Genipabu, Rua Manoel Sátiro, como indicou o Mapa de Uso e Sistema
Viário do relatório SEMURB/IBAM (Figura 30) no documento produzido sobre o Plano
Setorial da Região Sul 1 (SEMURB, 2010).
Até 2012 nenhuma obra de infraestrutura urbana (esgotamento, viário, água, drenagem)
de grande porte foi realizada no bairro de Ponta Negra. Contudo, as licenças de instalação de
edifícios habitacionais, flats e outros serviços e comércios, continuaram a ser emitidas e
renovadas, aliando novos problemas a antigas questões não resolvidas na área (OLIVEIRA,
2010). Ou seja, definiram-se tendências de agravamento dos problemas ambientais e sociais que
se tornaram cada vez mais complexos e caros para serem resolvidos pelo Estado e pela
sociedade.
Figura 29. Novo momento da construção civil no bairro de Ponta Negra, após a crise internacional de
2008.
Fonte: Tribuna do Norte, 2011. Caderno: Imóveis e Construções. P.43
110
Figura 30. Concentração de uso e sistema viário. Identificação dos eixos de comércio e serviço em
Ponta Negra.
Fonte: SEMURB, 2010.
Nota: Alterado pela autora para apresentar a área de Ponta Negra com destaque.
Concluímos que o fato do Plano setorial não ter sido regulamentado e nem as medidas
provisórias terem sido implementadas no nível do Plano Diretor, tornou difícil a sua avaliação
no presente estudo. Contudo, foi possível identificar, no período de 2007 a 2012 que: (i) o
crescimento do bairro de Ponta Negra não contemplou a compatibilização do adensamento com
o suporte da infraestrutura; (ii) a renovação de licenças na legislação anterior fragilizou o
planejamento e a prospecção do adensamento em bases sustentáveis; (iii) que os dados do IBGE
(2010) e a grande quantidade de terrenos vazios, frutos da especulação imobiliária, são fortes
indicadores de que a propriedade não cumpre sua função social (Figura 28). Além disso, a falta
de transparência sobre os desdobramentos do Plano Setorial durante os anos de 2007 a 2011
dificultaram a participação social, o que significou a fragilização da gestão democrática e da
efetivação dos direitos, com foco no direito à moradia e ao desenvolvimento sustentável.
4.4 ATUALIZAÇÕES DO PLANO SETORIAL
4.4.1 Projeto de Lei da Região Sul 1. Documento do IBAM/SEMURB
Em 2008, a SEMURB anunciou a contratação do Instituto Brasileiro de Administração
Municipal – IBAM, para dar assistência à regulamentação e revisão das dez zonas de proteção
ambiental e a revisão e regulamentação de cinco instrumentos urbanísticos e de gestão urbana,
111
que tiveram como produto final relatórios e minutas de lei. Nesta demanda, contemplou-se o
Plano Setorial da Região Sul 1 (Ponta Negra, Capim Macio e Neópolis).
Cabe destacar que uma reportagem, em jornal de circulação local, registrou esse
momento e a ausência por parte da Prefeitura no debate ou transparência, sobre a formulação da
proposta entre os anos de 2008 a meados de 2011,
A SEMURB incluiu o Plano Setorial de Ponta Negra no convênio assinado
com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), que prevê a
elaboração não só desse estudo, mas de vários outros previstos no Plano
Diretor de Natal, até junho de 2009. Porém a população do bairro critica a
falta de informações a respeito. “Entramos em contato diversas vezes com a
Prefeitura e não recebemos nenhuma resposta sobre como estava a situação”,
lamenta Maria das Neves. Ela e outros habitantes do bairro se reúnem
semanalmente para discutir os problemas e soluções para Ponta Negra. O
grupo aguarda com ansiedade pelo momento de pôr no papel as propostas
que vêm sendo debatidas na comunidade. [...] lembrando que não será por
falta de análise técnica que o plano deixará de existir” (Plano ..., 2008. s.p.)
Apresentado em Audiência pública, no dia 3 de junho de 2011, três anos após a
contratação do estudo, em formato de minuta de lei, o produto gerado pela SEMURB/IBAM,
encontrou-se contido no PL 23 - versões finais dos Planos Setoriais prioritários. Retoma-se aqui
o tempo necessário para a regulamentação de um setor, já que até o atual momento (final de
2012), esse não está finalizado.
Tratou-se de um Plano Setorial prioritário, pois Ponta Negra foi uma área definida no
Plano Diretor que deveria ser regulamentada em um período de 12 meses após a sua aprovação
(art.118). Então, mesmo que instituídos outros setores do Plano Setorial pela cidade, esta teria
uma obrigatoriedade já definida em lei, e por isso, é uma região prioritária.
O relatório teve como objetivo expor o Anteprojeto de Lei para regulamentação dos
Planos Setoriais Prioritários, e servir de modelo aos demais planos que venham a ser
desenvolvidos posteriormente pela SEMURB. Um dos fatores de destaque do documento foi a
estruturação em formato explicativo-metodológico, tendo sua justificativa convergente ao
identificado nesta pesquisa: “[...] o tema Plano Setorial ainda é objeto de muitas especulações na
medida em que o Plano Diretor de 2007 (Lei Complementar n°82 de 2007), responsável por
criar o instrumento, permite diferentes interpretações quanto aos limites e alcances do mesmo”
(SEMURB, 2010:10).
Embora a proposta tenha se mostrado em alguns momentos como um ensaio técnico,
que demanda uma complementação no processo participativo, em outros, foi apresentada como
versão final, como minuta de lei. Isto se deu, por este ser o produto final apresentado pelo
112
IBAM, mas que segundo o mesmo Instituto, demanda complementação por parte da SEMURB,
quanto à participação social “fruto de intenso trabalho de campo, pesquisas, diagnósticos e
debates com técnicos da Prefeitura” (SEMURB, 2010:10). Assim, um Plano Setorial de
formulação tecnocrática, até esta etapa.
Após a apresentação do Relatório, consta a minuta de lei complementar que definiu o
Plano Setorial da Região Sul 1. Neste formato de “lei complementar” há possibilidade de alterar
índices e parâmetros estabelecidos no Plano Diretor78
. Como na Lei Complementar 82/07 não
ficou estabelecido em que formato de lei será aprovado, subtende-se a possibilidade de defini-lo
como lei complementar ou como uma lei ordinária, a qual não altera nenhum parâmetro. Vale
retomar o artigo 91 que estabeleceu que se deve “respeitar os índices máximos e prescrições
estabelecidas nesta Lei” (NATAL, 2007 s.p.).
Durante as entrevistas realizadas em 200979
, constataram-se duas linhas de pensamento:
(i) os que eram favoráveis ao Plano Setorial como lei que permitisse o estabelecimento de
índices e parâmetros que alteram o Plano Diretor, sendo o instrumento apelidado de “Plano
Diretor de bairro”; (ii) e, os que defendiam que o Plano Setorial não viria para alterar esses
índices e sim para aplicar de maneira participativa os já estabelecidos no Plano Diretor.
A primeira vertente defendeu que com uma maior participação social e um maior
detalhamento do setor quanto à capacidade de infraestrutura e outros detalhamentos técnicos e
sociais, é possível observar elementos que não são pertinentes na discussão do Plano Diretor,
em sua escala macro. Defendeu também que a participação da sociedade deve permitir
“desenhar o bairro que desejam”, compatibilizando a capacidade de infraestrutura, mas gerando
maior autonomia e valor à participação social. Assim, para esta corrente, o Plano Setorial foi
pensado com o propósito de aproximar a sociedade das definições sobre a cidade e de ter um
olhar particular sobre esses espaços. Para esta linha de pensamento, a regulamentação vem em
formato de lei complementar.
A segunda vertente entendeu que o instrumento foi gerado a partir de uma demanda em
aplicar o Plano Diretor e seus instrumentos de maneira integrada, assim não necessita modificar
índices e parâmetros estabelecidos. Para esta corrente, a mobilização, a transparência, a
diversidade de representações (sejam elas sociais ou técnicas) e a publicização de momentos
78
Uma lei complementar pode vir a alterar outra lei complementar, pois ambas estão em mesma
hierarquia. 79
Entrevistas realizadas para o trabalho final de graduação “Parâmetros de Aplicação do Plano Setorial
como Instrumento do Plano Diretor” (FURUKAVA, 2009).
113
como a revisão do Plano Diretor são difíceis de obter, o que poderia colocar em risco conquistas
sociais obtidas.
Além disso, para esta vertente, durante a revisão do Plano Diretor, é possível pensar a
cidade como um todo e o estabelecimento de índices e de parâmetros são observados em
conjunto, coisa que para um setor reduzido, poderia gerar uma visão limitada. Ou seja, um setor
poderia causar impacto negativo sobre outro e gerar conflitos para a cidade como um todo ou
até mesmo, colocar em risco áreas especiais já protegidas, como as áreas cênico-paisagísticas,
históricas e ambientais, que não pertencem a um setor, mas à cidade. Neste caso, a legislação
aprovada viria em formato de lei ordinária.
Ao visar um embasamento legal para a compreensão desse conflito, identificou-se a Lei
Orgânica do Município de Natal, que inspirada nos princípios da liberdade política, de justiça
social e de dignidade da pessoa humana, estabeleceu no artigo 38 que,
As leis complementares são aprovadas em dois turnos, por maioria absoluta
dos Vereadores, com intervalo de quarenta e oito horas, devendo ter
numeração distinta das leis ordinárias.
Parágrafo Único - São objeto de lei complementar, dentre outras matérias: I -
O Código Tributário do Município; II - a Organização da Procuradoria Geral
do Município; III - o Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais; IV - O
Plano Diretor da Cidade; V - o Código de Obras; VI - o Código de Meio
Ambiente e Turismo; VII - o Código de Posturas (NATAL, 1990).
Observou-se, portanto, que o Plano Setorial, definido na Lei Complementar 82/07, tem
como objetivo detalhar ordenamento do uso e ocupação do solo urbano (art.90), assim, não tem
como objetivo ordenar, mas sim, aprofundar o que já foi estabelecido. Compreende-se aqui, à
luz da Lei Orgânica e do Plano Diretor, que a delimitação do setor do Plano Setorial é definida
em uma lei ordinária, junto aos demais detalhamentos e desenhos do setor que indiquem
procedimentos para aplicação do Plano Diretor (lotes indicados para IPTU progressivo no
tempo, por exemplo). Ademais, defini-la assim é uma medida prevencionista, buscando
garantir a integração do Setor da Região Sul 1, ao que está proposto no Plano Diretor.
Para discutir sobre a delimitação dos setores, adentrou-se em dois quesitos: a unidade de
planejamento e os critérios de definição da composição de um setor. Cabe destacar que se
compreende por unidade de planejamento a estrutura base administrativa que se utiliza para se
definir um setor, a exemplo da bacia hidrográfica e do bairro. A composição e a quantidade de
unidades de planejamento são variáveis para cada realidade; sendo assim, são orientadas por
diferentes critérios, como a acelerada modificação da paisagem local e de questões
socioambientais, além das alterações urbanísticas, contaminação do lençol freático, entre outros.
114
O Plano Setorial buscou a redução da escala de gestão, mas não definiu no Plano
Diretor qual unidade de planejamento e quais os critérios seriam adotados para a definição do
setor. Por isto, o debate sobre a composição do primeiro setor adentrou questões técnicas,
políticas e sociais. Em sequência, o anteprojeto (SEMURB/IBAM) envolveu os bairros de Ponta
Negra, Capim Macio e Neópolis (Figura 31). Assim, como visto na formulação do Plano
Setorial, no ano de 2006, identificou-se a demanda técnica de integrar mais bairros a Ponta
Negra, sob a justificativa de,
A experiência de subdividir a área urbana em unidades espaciais de
planejamento e tratá-las a partir de suas particularidades é comum nas
cidades brasileiras, especialmente nas de maior porte e complexidade no que
diz respeito à estrutura interna, mas no caso de Natal esta será uma
experiência piloto. Definiu-se como Piloto o Plano Setorial Prioritário da
Região Sul 1 e, apesar de Ponta Negra ter sido definido como o bairro
prioritário para elaboração no PD de 2007, optou-se neste momento por
avaliar diversos aspectos da configuração municipal para definir a
abrangência de sua delimitação. Foram considerados: Divisão administrativa,
delimitação e características dos bairros [...]; Bacias Hidrográficas [...];
População residente e densidade demográfica, domicílios particulares
permanentes [...]; Macrozoneamento definido pelo Plano Diretor [...]; Déficit
Habitacional e Domicílios em coabitação ou improvisados [...]; Rede elétrica,
abastecimento de água, esgotamento sanitário [...]; Conjuntos Habitacionais e
Loteamentos [...] (SEMURB, 2010. p.12-13).
Cabe retomar que, no que tange ao histórico do Plano Setorial, foi observado que Capim
Macio e Neópolis não foram inseridos no Plano Diretor de 2007 pela não mobilização dos
moradores. (FURUKAVA, 2009). Isto levou à compreensão de que, para o estabelecimento de
um setor, fez-se necessária a integração da leitura técnica, política e social.
115
Figura 31. Primeira proposta de zoneamento do Plano Setorial: bairros de Ponta Negra, Capim Macio e
Neópolis, Zona Sul de Natal/RN.
Fonte: Projeto de Lei do IBAM, 2010.
Observou-se também que “diferente do tratamento das ZPAs o Plano Diretor não
definiu qualquer padrão para enquadramento de zonas ou outras definições capazes de orientar o
entendimento do que se pretende com o detalhamento do item ‘Ordenamento do uso e ocupação
do solo urbano” (FUNPEC, UFRN, 2011). O Capítulo I, do PL 23, tratou da submissão do
Plano Setorial às diretrizes estabelecidas no Plano Diretor de 2007, reforçando a conclusão
sobre a regularização resultar em uma lei ordinária e não, em uma lei complementar. Assim, o
detalhamento significaria um olhar mais aprofundado sobre os dados, transparência sobre estes
e uma maior aproximação do debate com a sociedade, para a aplicação do Plano Diretor, seus
instrumentos e as perspectivas de obras de infraestrutura. Neste caminho, o relatório do IBAM
aqui definido se enquadraria na parte do aprofundamento dos dados existentes.
Segundo a pesquisa desenvolvida sobre as experiências similares ao Plano Setorial, o
cadastro edilício atualizado e um sistema computacional podem auxiliar no detalhamento do uso
116
e ocupação do solo (FURUKAVA, 2009). Atualmente, o município de Natal passa pela
modernização desse cadastro, ainda não ativo na íntegra. Esse cadastro, atualizado em tempo
real, passa a dar mais agilidade à avaliação prévia dos empreendedores e do município sobre a
emissão de licenças de instalação para cada lote do setor. Assim que uma licença for requerida
no setor o sistema adiciona a carga que isto gerará sobre a infraestrutura e se o padrão do
edifício, quanto ao uso, localização, dimensão das unidades, recuos, gabarito, entre outros
parâmetros, encontra-se dentro da legislação e compatibilização com as redes de infraestrutura,
ou não e, logo, se a licença pode ser emitida ou não.
No momento em que as licenças emitidas atingirem a projeção de 80% de utilização da
rede de infraestrutura haverá uma suspensão das licenças de construção no setor (artigo 13 do
Plano Diretor de Natal) até a atualização das redes ou soluções privadas que contornem estas
questões, auxiliando a implantação do Plano Diretor, o ordenamento do uso e da ocupação. Isto
potencializa o detalhando do uso e da ocupação do solo, à luz da Lei Complementar, mas lote
por lote e não apenas pelo macrozoneamento.
Nos Planos de Pormernor em Portugal, esse detalhamento lote a lote chega a uma visão
de fachada e resulta em um desenho em três dimensões, maquete eletrônica e animação
tridimensional. Com a possibilidade de compreender os impactos visuais e espaciais do edifício,
é possível observar impactos, integrar a prospecção à paisagem e facilitar a publicização das
demandas que isto gerará (FURUKAVA, 2009).
Compreende-se que o aprofundamento do ordenamento de uso e ocupação do solo
desenvolvido pelo Plano Setorial é a etapa seguinte e pontual, terreno por terreno, do
ordenamento de uso e ocupação do solo determinado pelo e no Plano Diretor. Esta demanda
pelo detalhamento do macrozoneamento se observou também nas motivações de criação do
Plano Setorial como facilitador da aplicação do Plano Diretor, frente às dificuldades técnicas
apresentadas em Natal. Este olhar mais aprofundado do setor reforça a natureza do Plano
Setorial como estratégia de planejamento, por meio da redução da escala de intervenção e
aprofundamento dos dados do setor.
Quanto aos procedimentos foi observada, no relatório da SEMURB/IBAM, a confecção
de mapas de uso de solo, com observância às demandas e agrupamento de diferentes serviços,
para identificar espaços propícios aos polos especializados80
. Para isto, foi feito um mapeamento
80
“Art. 8°. Os Polos Especializados tem o objetivo de estimular a atividade econômica e consolidação de
espaços atraentes de convivência para moradores e turistas, além de promover a cooperação empresarial,
a geração de emprego e renda, e reforço de vestígios de centralidade nos bairros da Região Sul 1”
117
do habite-se cedido e cruzamento com os dados da fiscalização sobre os estabelecimentos que
estavam funcionando de maneira regular, representando em mapa, as dinâmicas para a área. Ao
observar o processo de verticalização identificaram pontos de visualização obstruídos do Morro
do Careca e indicaram áreas de tratamento visual específico. Outra leitura feita foram os vazios
urbanos e o levantamento das dunas remanescentes com as massas vegetais existentes. Por fim,
foi realizado o mapeamento e o cruzamento das informações na área para a indicação de
soluções. Indicação, pois os polos não foram espacializados, nem demarcados seus limites,
sendo apenas indicadas as áreas de fortalecimento da dinâmica existente. O estudo, segundo a
SEMURB, gerou o plano de prioridade de intervenções. Vale destacar que estas prioridades são
abrangentes e ficaram em nível de texto (quadro), não sendo apresentadas no PL 23 e
espacializadas em mapa, dificultando a compreensão de quais pontos passariam a receber tais
intervenções no bairro e como estas foram construídas (Figura 32).
Figura 32. Prioridades de intervenção do Plano Setorial da Região Sul 1.
Fonte: SEMURB, 2010 p. 89.
(SEMURB, 2010 s.p.). Foram criados para a Região Sul 1 polos da Renda e Gastronômico em Ponta
Negra e de entretenimento, em Neopolis e Capim Macio.
118
O artigo 3°, do Projeto de Lei da Região Sul 1, dispõe das diretrizes gerais do Plano
Setorial da Região Sul 181
. Foi este artigo que apresentou o reforço aos polos especializados, às
centralidades, às zonas de amortecimento e às áreas protegidas. Estas inserções visaram
potencializar usos de destaque dentro dos setores e foram aplicadas a diferentes contextos, ao
entender que a qualidade dos espaços, sua movimentação e atratividade, estão também
relacionadas à diversidade de usos no local.
Neste artigo emite-se um alerta, a uma possível violação à area non aedificandi de
Ponta Negra. Esta área tem como principal objetivo a defesa cênico-paisagística do Morro do
Careca, patrimônio estadual, permitindo que todos os moradores e visitantes possam ter direito a
este elemento de identidade natural da cidade. Para Duarte (2011, p.100) é um ganho ao
planejamento urbano de Natal a instituição em 1984 das zonas especiais de interesse turístico,
onde se localiza a area non aedificandi, em toda a extensão da orla e não apenas áreas especiais,
“compondo um especial capítulo na história da preservação do patrimônio ambiental (cênico-
paisagístico) da cidade e um marco da relação entre o direito à paisagem e sua concretização
legislativa (por meio da instituição de áreas especiais)”.
Além disso, Duarte (2011) trouxe à discussão a Lei Federal n° 6.513/1977, que
dispunha sobre a criação de Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico, permitindo aos
municípios e estados, instituírem suas áreas especiais em legislação própria. Segundo a autora, o
município do Natal, por meio desta lei, assegurou a criação de áreas como as Zonas Especiais de
Interesse Turístico – ZET, ao longo da orla, que tinha como principal objetivo a preservação e a
valorização do patrimônio cultural e natural, além do incentivo ao turístico. Um destaque a isto
foi a criação da area non aedificandi de Ponta Negra (Decreto n°2.236/1979), integrada à área
de controle de gabarito da ZET-1 e localizada à margem da rodovia Natal-Ponta Negra (atual
Avenida Engenheiro Roberto Freire), em um total de 67 lotes, com objetivo direto de proteção à
paisagem e ao visual do Morro do Careca.
No histórico da área delineado por Duarte (2011), observa-se uma pressão durante os
anos, em se construir na área não edificante de Ponta Negra. Esta pressão se materializa quando
há um descaso por parte do Poder Público na manutenção local e na integração da área ao
81
Art. 3°. “São diretrizes gerais do Plano Setorial da Região Sul 1: I. reforçar a centralidade da região
incentivando o desenvolvimento das atividades turísticas através da requalificação da área da ZET-1 e da
implantação de equipamentos de lazer e de apoio ao turismo na área non aedificandi; II. proteger as ZPAs
criando zonas de amortecimento das interferências ambientais, paisagísticas e cênicas; III. criar condições
de convivência do uso residencial com aqueles voltados para a recreação e o lazer; IV. criar polos
especializados; V. preparar a área para o uso da bicicleta e caminhamento a pé definindo uma malha
cicloviária e um plano de criação e recuperação de passeios” (FUNPEC, UFRN, 2011 s.p.).
119
entorno, gerando um aspecto de abandono, sendo esta uma justificativa para a contínua
ocupação privatizada da área. Relata ainda, impactos de legislações como a Lei Complementar
27/2000, onde o projeto de lei, consistia na liberação de nove lotes da área non aedificandi para
a construção de imóveis com até 7,5m de altura, entretanto, a emenda aceita pela Câmara não
englobou essas mudanças (DUARTE, 2011).
Em 2003, a SEMURB começou a notificar os ocupantes da area non aedificandi para
que as prescrições de não construção nesta área sejam preservadas, e assim, garantir a defesa à
paisagem natural. Em 2005, o Ministério Público Estadual promoveu uma ação82
que objetivou
a demolição das construções ilegais instaladas na área, além de ações penais contra os
ocupantes. Em 2009, o Juiz do feito julgou procedente a ação, determinando a demolição,
justificando como direito difuso à paisagem. Atualmente (2012) nenhuma construção foi
demolida.
Por parte do Poder Executivo municipal, no ano de 2006, houve a busca de soluções
aplicáveis para area non aedificandi, visando “orientar a Administração no sentido de
estabelecer ações efetivas para a preservação da função ambiental [...]” resultando em uma
minuta de projeto de lei propondo o reordenamento, onde haveria na área um uso sustentável
atrelado à proteção cênico-paisagística (DUARTE, 2011:120). Em 2008, há uma nova
apresentação de proposta para a área pela SEMURB, mas ambas necessitaram estudos mais
aprofundados e participação social, não sendo votados.
A partir da pesquisa de Duarte (2011) e de Oliveira (2010), destaca-se a constante
disputa e conflito pela defesa e ocupação desta área, sendo, portanto, um tema que demanda um
especial cuidado ao se propor alteração de parâmetros. Isso significa a alteração no Plano
Diretor e a ocupação de uma área protegida, fundamental no acesso visual e na identidade da
cidade (enseada da Praia de Ponta Negra e o Morro do Careca). A ocupação com equipamentos,
sem a participação da sociedade e sem estudos de impacto, conforme proposto no anteprojeto
(SEMURB/IBAM), quebram as conquistas definidas e podem tornar a ocupação
inconstitucional. A Figura 33 e a Figura 34 apresentam o impacto a visual da ocupação area non
aedificandi à paisagem do Morro do Careca.
Pode-se dizer que, para propor equipamentos ou a alteração de índices e parâmetros na
area non aedificandi deve haver um processo participativo, transparente, e que mantenha a
82
(Processo nº 001.05.011076-5 - 18ª Vara Cível desta Comarca) e ações penais baseadas no ilícito de
construção ilegal sem licença previsto na Lei Federal nº 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) DUARTE,
2011 p. 195.
120
proteção conquistada em mais de trinta anos de vigência da legislação, nos parâmetros do
Estatuto da Cidade e da Constituição Federal.
Figura 33. Área non aedificandi de Ponta Negra.
Fonte: FURUKAVA, 2012.
Figura 34. Bloqueio visual na área non aedificandi de Ponta Negra.
Fonte: FURUKAVA, 2012.
Esta versão final em formato de relatório e anteprojeto de lei do Plano Setorial foi
apresentada em audiência pública para a aprovação do mesmo, juntamente com outros
instrumentos urbanísticos. Ao entender que a elaboração de uma lei passa pela participação
social e ao visar o respeito às legislações federais (Constituição Federal e Estatuto da Cidade), o
Ministério Público pediu um prazo de 90 dias à SEMURB para leitura, avaliação e publicização
121
das propostas, indicando a necessidade de audiências públicas separadas por temas. Neste
contexto, o Ministério Público requereu à UFRN, através da Fundação Norte Rio-grandense de
Pesquisa e Cultura – FUNPEC, um Laudo sobre o Projeto de Lei do Plano Setorial da Região
Sul 1.
4.4.2 Laudo requerido pelo Ministério Público, audiência pública,
encaminhamentos e posicionamento da SEMURB.
O Ministério Público Estado do Rio Grande do Norte requereu, em 2011, à FUNPEC
um Laudo Técnico sobre a proposta de revisão de cinco dos instrumentos urbanísticos do Plano
Diretor de Natal. A FUNPEC encaminhou a formulação do Laudo aos professores doutores da
UFRN, nos Departamento de Políticas Públicas e do PPGAU, Alexsandro Ferreira Silva e
Marcelo Tinoco, respectivamente. A etapa sobre o Plano Setorial foi embasada nesta pesquisa e
elaborada por esta autora. Este Laudo foi apresentado em Audiência Pública no dia 15 de
fevereiro de 2012, que contemplou a fala da SEMURB83
, Ministério Público84
e da Professora
Rosana Mazaro85
, além de alguns agentes sociais.
Figura 35. Registro da audiência pública de 15 de fevereiro de 2012.
Fonte: Arquivo pessoal, 2012
83
Representada por Daniel Nicolau - Arquiteto Urbanista do Departamento de Planejamento Urbanístico
e Ambiental. 84
Na pessoa da Dra. Gilka da Mata. 85
Representa a Câmara de Meio Ambiente e Sustentabilidade – única Câmara instalada no município
para monitoramento das intervenções da Copa do Mundo, até o momento da audiência. Professora do
Departamento de Turismo da UFRN.
122
Vale destacar que a SEMURB, nesta audiência, reapresentou o projeto de lei que o
laudo discutiu (SEMURB/IBAM), fazendo uma breve contextualização e histórico do Plano
Setorial. Este retratou que à época (2006) não foi encontrado na legislação um instrumento tão
amplo quanto o necessário, pois o que se buscava não se enquadraria como operação imobiliária
e nem como um consórcio imobiliário, ou em outros instrumentos existentes. Indicou, ainda,
como motivações de formulação do Plano Setorial: (i) identificar um instrumento entre o Plano
Diretor e o instrumento que atuará em uma zona; aplicar um instrumento intermediário entre o
Plano Diretor e a legislação específica; (ii) a dificuldade de estabelecer um cronograma com
metas para as legislações, aproximando as atividades da sociedade; (iii) o refinamento da
legislação em geral; e, (iv) a necessidade de agrupar em um mapa as diferentes demandas para a
área, nem que o mapa fosse em formato de diretrizes.
Estas motivações de formulação reforçaram e retomaram a discussão desta pesquisa
quanto à natureza de um Plano Setorial. As motivações apresentadas pela SEMURB, o
direcionam como uma estratégia de planejamento que gera um campo potencial para aplicação
dos instrumentos previstos no Plano Diretor. Uma vez instituído no Plano Diretor o Plano
Setorial não é autoaplicável como um instrumento urbanístico, a exemplo da Outorga Onerosa
do Direito de Construir. O laudo não adentrou na discussão sobre a natureza do Plano Setorial.
Este apontou que a minuta de lei complementar (SEMURB/IBAM) se constituía em um
estudo inicial, com diversas potencialidades, mas que ainda demandava complementação de
dados técnicos sobre o setor, e requeria a complementação da leitura da sociedade sobre a área.
Esta constatação posta no laudo reforçou a compreensão de que o Plano Setorial é facilitador do
debate social no planejamento de setores. Assim, em consonância com o Ministério Público86
, a
discussão social na construção de um Plano Setorial é um procedimento indispensável para a
aplicação deste, especialmente após a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade.
Sendo assim, sua aplicação está condicionada ao sistema de gestão.
Conforme o laudo, o Projeto de Lei está coerente com o Plano Diretor, o Estatuto da
Cidade e com a função social da propriedade quando:
1) [...] Amplia o setor de Ponta Negra para Ponta Negra, Capim Macio e
Neópolis, compreendendo que o impacto gerado sobre um, influencia
diretamente no outro, tanto nas questões de infraestrutura quanto nas
questões de qualidade de vida, meio ambiente e conforto ambiental;
86
Informação coletada na audiência pública do dia 15 de fevereiro de 2012.
123
2) Na definição do critério de delimitação do setor sendo o Bairro está, em
linhas gerais, coerente, entretanto, deve-se considerar a inserção na bacia
hidrográfica e as características de uso e ocupação do entorno;
3) A definição de zonas de amortecimento para as áreas ambientais, a
proposta de um corredor ecológico e os polos especializados são
elementos de destaque na proposta, coerentes com as questões de
proteção cênico-paisagística e de incentivo de diversidade de usos.
Entretanto, devem dialogar com as zonas especiais de interesse social e
com os interesses dos habitantes e comerciantes locais e com o que esta
sendo proposto para estas nos planos de mobilidade e habitação de
interesse social, além de buscar a compatibilização destes com as redes
de infraestrutura (FUNPEC; UFRN, 2011:80).
O laudo sugeriu, neste caso, um maior detalhamento sobre o corredor ecológico e os
polos especializados, em nível de projeto urbanístico e aproximações orçamentárias. Este
detalhamento margeia o campo da espacialização, verticalização da lei e do desenho do setor,
para embasar o debate com a sociedade e as discussões de planejamento e gestão. No Projeto de
Lei proposto, para justificar estas escolhas e os espaços que as receberiam, observou-se a
construção de mapas de uso e ocupação do solo. Entretanto, estes dados não foram considerados
suficientes pelo laudo, requerendo a participação social, prospecções de impacto na vizinhança
nas localidades e no setor, além da relação destes dados com outros, como os terrenos para
aplicação de instrumentos urbanísticos (a exemplo do Direito de Preempção e da Operação
Urbana Consorciada).
Na audiência pública, concordante com esta pesquisa, uma das falas sociais destacou
que o Plano Setorial tem em sua constituição o projeto urbanístico - que apresenta o desenho do
que está sendo previsto para o lugar. A moradora acredita ser a oportunidade de se ver o bairro
como um todo, não apenas na AEIS87
, mas, com as lagoas e a comunicação dessas áreas,
resultando em um projeto urbanístico local. Neste mesmo momento, a SEMURB apresentou a
dificuldade em compatibilizar informações da área e indicou o estabelecimento do Sistema de
Informação Georreferenciada – SIG, como solução para suprir a demanda existente. Este
sistema ainda não está 100% aplicado. Entende-se, entretanto, que o SIG traz informações sobre
a cidade, mas para desenhá-la futuramente são necessários mais elementos, que podem ser
fornecidos pela sociedade e técnicos, por meio de reuniões de bairro, oficinas, conferências da
cidade, entre outras estratégias de participação previstas no Estatuto da Cidade. Retoma-se que
estes relatos trouxeram ao Plano Setorial o uso de tecnologias de informação e comunicação
para a representação do que está sendo proposto ao setor.
O laudo não indicou critérios de delimitação da unidade de planejamento, apenas
identificou que a inserção de outros bairros além do de Ponta Negra, prioritário no Plano
87
A AEIS da Vila de Ponta Negra e sua regulamentação foram amplamente questionadas na audiência
pública sobre os Plano Setorial da Região Sul 1, de 15 de fevereiro de 2012.
124
Diretor, devem adentrar o campo da discussão social. Neste quesito a SEMURB justificou a
inserção, pelos critérios das Zonas de Proteção Ambiental. No caso, os três bairros interagem
diretamente com as ZPAs 2,5 e 6. A Professora Rosana Mazaro questionou o setor ser composto
por três bairros, pois segundo ela, pelo viés do turismo (presente de maneira marcante no bairro
de Ponta Negra), estes apresentam contextos e apropriações muito diferentes. Com isto
destacam-se dois outros critérios possíveis para se estabelecer a composição de um setor: Zonas
de Proteção Ambiental e o turismo (a leitura pode vir a ser de uma atividade econômica
marcante na área, não apenas o turismo). Cabe destacar que todas as instâncias consideraram o
bairro como unidade de planejamento, o que leva à constatação de que a adoção deste facilita a
compreensão da sociedade sobre os limites que estão sendo propostos para o setor.
Independente dos critérios de delimitação, para a SEMURB, os produtos gerados por
um Plano Setorial são muito abrangentes. Um exemplo é que a sociedade pode vir a requerer
dentro de um Plano Setorial, uma área para drenagem que seja aplicada conjuntamente com o
saneamento e que não esteja contemplada na regulamentação. Este exemplo reforça no Plano
Setorial a participação social em todas as etapas, não apenas na fase da formulação da lei. A
Secretaria destacou, ainda, a necessidade de criação de uma norma que contenha possíveis
produtos gerados por um Plano Setorial e que indique os procedimentos para integração de
áreas especiais internas ao Plano Setorial, ao buscar evitar regulamentações já estabelecidas e a
fragilização de áreas defendidas. A esta norma, as experiências similares denominaram “termo
de referência” e esta pesquisa se encontra consonante a orientação sobre a necessidade de
definição de alguns procedimentos básicos para um Plano Setorial.
Quanto aos produtos de um Plano Setorial o laudo indicou que estes devem ser
aprovados como lei ordinária e seus limites definidos em decreto. Além de conter peças
escritas, tais como: estudos sobre a infraestrutura local (sistema de água, esgoto, viário,
comunicação); estudos sobre conforto ambiental (acústico e térmico); estudos de impacto
socioambiental e paisagístico; programa de prioridades de implantação; cronograma executivo e
orçamento; responsabilidades técnicas (construção, gestão, manutenção, orçamentos e
parcerias); relatórios das audiências públicas desenvolvidas; prazos de atualização dos dados e
da legislação. E como peças gráficas: projetos urbanísticos e arquitetônicos propostos para área
(localização, dimensionamento, orçamento) – por meio de mapas, volumetrias, entre outras
formas de representação gráfica; sobreposição dos limites das intervenções previstas; indicação
e espacialização dos terrenos passíveis de aplicação dos instrumentos previstos; apresentação de
mapas de conflitos; definição de etapas de implantação dos projetos integrados; e a participação
social segundo o Estatuto da Cidade (FUNPEC; UFRN, 2011).
125
Esta pesquisa confirma que estes são possíveis produtos a serem definidos em um Plano
Setorial, somados a outros que sejam pertencentes à realidade de cada setor, sempre visando
gerar um campo favorável à aplicação do Plano Diretor e às intervenções urbanísticas, por meio
da gestão democrática e da relação entre eles. Soma-se a isto, o termo de referência proposto
anteriormente.
Além disso, segundo o laudo, o Projeto de Lei NÃO está coerente com o Plano Diretor,
o Estatuto da Cidade e com a função social da propriedade, quando:
1) assume o formato de Lei Complementar, conforme instituído pelo
projeto de lei SEMURB/IBAM, a contraposto do artigo 38 da Lei
Orgânica do Município de Natal. Deve ser apresentado em
formato de lei ordinária, não podendo assim alterar índices,
limites e prescrições estabelecidas no PD.
2) o artigo 3° altera os índices e parâmetros nas áreas não edificantes
de Ponta Negra, extrapolando os máximos estabelecidos no Plano
Diretor, diferente do instituído no art.91;
3) o artigo 6° exclui a AEIS da Vila de Ponta Negra e a ZPA da
Lagoinha, marcados no Plano Diretor de 2007.
4) na fração interna do bairro, passa a permitir remembramento e
verticalizações acima de 4 pavimentos, sem apresentar dados
sobre o conforto socioambiental, a demanda de infraestrutura e os
impactos gerados por esta modificação. Além disto, não houve
debate e audiências públicas com os moradores locais para a
modificação desses parâmetros, fragilizando uma conquista
popular, quando esses parâmetros foram acrescidos a lei, durante
o processo de revisão do Plano Diretor (LC7/94), pelos próprios
moradores em conjunto com os técnicos locais.
5) não apresenta dados sobre a capacidade de suporte das redes de
infraestrutura;
6) não apresenta os projetos urbanísticos propostos para a área,
apenas os lista;
7) apresenta apenas a listagem dos alvarás cedidos para a área, sem
considerar as licenças que são as projeções de crescimento;
8) não apresenta um sistema de operacionalização desse instrumento
para o cumprimento do Plano Diretor e uma listagem de
prioridades de intervenções;
9) não define o sistema de gestão do setor (FUNPEC; UFRN, 2011).
O laudo destacou a proposta de verticalização na area non aedificandi de Ponta Negra e
reforçou a discussão realizada nesta pesquisa e por Oliveira (2010), que identificou que esse
tipo de ocupação interfere na paisagem de uma área protegida: a vista cênico-paisagística do
Morro do Careca. O laudo trouxe, também, que o projeto da SEMURB, em formato de lei
complementar, alterou parâmetros e índices propostos no Plano Diretor. Segundo o artigo 92, a
modificação destes índices foi possível, pois eles são válidos apenas até o momento da
regulamentação. Entretanto, questionou-se a alteração destes, sem estudos (dados da
126
infraestrutura) e discussões sociais que embasassem as decisões. Isto possibilita a fragilização
de conquistas como as medidas de contenção da verticalização.
As conclusões do laudo indicaram a impossibilidade de se analisar a proposta sem os
dados detalhados sobre as redes de infraestrutura e com a ausência dos projetos urbanísticos,
que nortearam as decisões de planejamento para o setor. Para o laudo, deve haver dados
quantitativos e qualitativos sobre o suporte da infraestrutura para determinação de elementos
norteadores do Plano Setorial. Isto, somado às experiências similares analisadas, indicou a
necessidade de se gerar um documento base anterior à proposta de regulamentação de um
setor, que apresente, qualifique e registre estes dados. Este documento é um dos que compõem o
relatório de formulação. Isto visa justificar e embasar as decisões de planejamento, gestão e
fomentar a discussão social. Estes dados e etapas muitas vezes se perdem quando se analisa
apenas o corpo da lei.
Nesta perspectiva, na audiência pública88
a sociedade questionou o Anexo III da
proposta da SEMURB, pois não havia dados no documento que justificassem a escolha das
prescrições urbanísticas para a área. Em especial quanto aos 20metros exigidos de recuo, o que
impossibilitaria construções, especialmente para terrenos de pequeno porte com destaque aos
que atendem à população de zero a três salários mínimos que residia na AEIS (Figura 36).
Quanto a isto a SEMURB justificou ser um erro de digitação, mas não informou quais seriam os
valores corrigidos.
Figura 36. Anexo III da proposta de Plano Setorial da Região Sul 1, contendo as prescrições urbanísticas
para a área.
Fonte: SEMURB, 2010 p.21.
88
Audiência realizada no dia 15 de fevereiro de 2012, com objetivo de apresentar as contribuições do
Ministério Público.
127
Foi observada, também, nas falas da sociedade e de entidades, a requisição por mais voz
social na construção do Plano Setorial. Além disso, houve a apresentação de estudos que estão
sendo desenvolvidos na área, a exemplo do projeto “Encantos da Vila”, que abarcam a
participação da sociedade (moradores, ONGs e profissionais) para a elaboração de soluções de
turismo com esforços sustentáveis. A professora Rosana Mazaro reforçou a importância de se
observar os estudos e os projetos existentes na área para a regulamentação do Plano Setorial,
pois algumas das considerações e soluções encontradas podem ser inseridas a este, dando
agilidade à regulamentação e aplicação das medidas definidas no Plano Setorial.
Neste contexto, os encaminhamentos deste laudo foram quanto à complementação do
processo participativo na formulação e composição do setor, na fase de aplicação, de revisão e
de atualização deste. Mais precisamente indicou a realização da participação de grupos e
entidades sociais para acrescer à lei proposta a leitura da sociedade sobre o setor. Por fim, o
laudo recomendou superar as incoerências e irregularidades nos itens indicados na Tabela 1.
Tabela 1. Resumo do Laudo Técnico sobre o Projeto de Lei SEMURB/IBAM para o Plano
Setorial da Região Sul 189
.
Itens que necessitam de complemento normativo Artigo 2°, Artigo 3°, Artigos 9°,
10° e 11, Artigo 13 (anexos) e
Artigo 14.
Itens que necessitam de complemento gráfico Artigo 3°, Artigo 4°, 5°, Artigo 11,
Artigo 13 (anexos).
Itens que necessitam de estudos mais detalhados para
avaliação
Artigo 4°, Artigo 6°, Artigo 7°,
Artigo 8°, Artigo 9°, Artigo 13
(anexos).
Itens incompatíveis com a otimização da função
socioambiental da propriedade e compatibilização do
adensamento do solo à respectiva infraestrutura de
suporte da área.
Artigo 3°, Artigo 6°, Ser lei
orgânica e não lei complementar.
Itens compatíveis com a otimização da função
socioambiental da propriedade e compatibilização do
adensamento do solo à respectiva infraestrutura de
suporte da área.
Artigo 1°, Artigo 5°, Artigo 8°,
Artigo 9°, Artigo 12°.
Fonte: Laudo técnico do Plano Setorial, 2011.
Para o Ministério Público, embasado na leitura do laudo, a importância do Plano
Setorial é a reflexão do morador sobre “o que deseja para o bairro”, assim, o Plano, por meio da
sociedade, indica problemas e possíveis soluções, sendo adotadas as possíveis de serem
aplicadas pelo Poder Público e/ou setor privado. Neste sentido, requereu à SEMURB, ao final
da audiência pública, que a proposta da SEMURB seja complementada nos quesitos técnicos
levantados e pelas contribuições comunitárias. Isto porque, para o Ministério Público, a
89
Atenção às numerações incorretas do documento da SEMURB/IBAM. Neste quadro estão sendo
consideradas as numerações dos artigos, seguidas independente do documento.
128
proposta apresentada foram apenas diretrizes (como os polos especializados), mas não compõe
um plano em si, dificultando identificar o que a população pode cobrar do Poder Público para a
área. No que tange aos procedimentos, indicou que deve haver uma leitura técnica e uma
comunitária para identificação de conflitos, potencialidades, formação de cenários e propostas
de ações transformadoras. Em seguida, foi proposta a definição dessas ações e a prioridade de
cada, ou seja, ações com obrigação e tempo de cumprimento.
De forma mais objetiva, o Ministério Público complementou o laudo, ao sugerir a
ampliação das discussões sobre o Plano Setorial nos bairros, além de considerar a proposta
apresentada pelo IBAM/SEMURB como preliminar. Para o Ministério Público, esta deve
apreciar as contribuições recebidas na audiência e observar as complementações e as
contribuições recebidas. Como etapas de regulamentação, indicou que após as discussões
comunitárias e a complementação técnica, deve-se apresentar e divulgar a proposta final em
audiência. Com a apreciação popular, a proposta seguiria aos conselhos e depois para votação.
Por fim, a SEMURB e a sociedade foram convergentes com os encaminhamentos do
Ministério Público. Entretanto, até o mês de dezembro de 2012, nenhum outro encontro foi
proposto para a formulação do Plano Setorial por parte do Poder Público.
Neste sentido, foram observadas contribuições importantes ao Plano Setorial: (i) a
delimitação do setor é uma escolha política, social e/ou do poder público, dependendo de cada
realidade, sendo os critérios observados em Natal - o impacto do adensamento sobre uma área,
unidades contíguas de planejamento, a inserção de zonas de proteção ambiental, a inserção nas
bacias hidrográficas e a atividade econômica principal; (ii) a unidade de planejamento comum a
todos os agentes é o bairro, mas pode vir a ser a fração urbana que impacta na bacia
hidrográfica; (iii) a redução da escala de planejamento pode aproximar do cidadão os assuntos
que estão sendo debatidos e fomentar tanto a discussão, quanto o controle social; (iv) a
transparência, o aprofundamento e fornecimento de dados sobre o setor são essenciais para se
utilizar o Plano Setorial; (v) este se apresenta com a natureza de uma estratégia do planejamento
e uma fase de operação democrática da gestão e não com características de instrumento
urbanístico. Neste sentido, é campo facilitador da aplicação e relação de planos, projetos, e
ferramentas no setor, assim como da compatibilização do adensamento com a infraestrutura de
suporte; (vi) é intrínseco ao Plano Setorial a dimensão urbanística e o desenho da área proposto,
assim como a projeção de cenários futuros; (vii) os procedimentos de formulação, aprovação e
acompanhamento cobram a participação e o controle social; (viii) sobre o prazo de
regulamentação, cada área deve ser analisada para então defini-lo, contudo, deve haver medidas
129
que possibilitem a cobrança social sobre a regulamentação do setor, evitando a morosidade e a
desmobilização social.
4.5 DISCUSSÕES E APROXIMAÇÕES SOBRE O PLANO
SETORIAL DE NATAL
Considerando a análise desenvolvida sobre as definições do Plano Setorial no
Planejamento Urbano de Natal, apresentam-se aqui reflexões que visam discutir sobre as
aproximações conceituais e operacionais observadas na trajetória deste instrumento e das
experiências similares de planejamento analisadas.
Verificou-se que o Plano Setorial foi instituído no Plano Diretor de 2007 como
instrumento de planejamento urbano e ambiental, que tem como objetivo detalhar o uso e a
ocupação do solo de uma fração urbana. No contexto da sua formulação, a primeira proposta foi
apresentada pelos técnicos da SEMURB em 2006, durante a revisão do Plano Diretor de Natal
(LC07/94). Além disso, foi objeto de estudo, discussão e formulações para novas inserções e/ou
modificações do texto original pela sociedade, sobretudo pelos grupos e organizações sociais do
bairro de Ponta Negra, registrando-se um marco histórico de participação popular. A atuação
desses segmentos sociais colocou-se na perspectiva de atender diferentes, porém convergentes
objetivos: a) dos técnicos para aplicar os instrumentos, indicados no Plano Diretor, os planos e
os projetos urbanísticos, de maneira articulada, permitindo compatibilizá-los à capacidade da
infraestrutura local. E para permitir uma leitura mais detalhada do macrozoneamento e das áreas
especiais e; b) da sociedade, para conter a verticalização e exigir a compatibilização do sistema
de infraestrutura com os projetos de intervenção urbana para a área.
Os técnicos da Prefeitura indicaram que toda a cidade deveria ser setorizada, entretanto,
isto não foi desenvolvido. Contando com participação social, o primeiro e único setor definido
do Plano Setorial em Natal foi o bairro de Ponta Negra, Zona Sul da cidade. Bairro
caracterizado como área estratégica de atuação dos setores turístico e imobiliário e com fortes
atributos paisagísticos, evidenciando históricas mobilizações sociais contra o processo de
verticalização e a descaracterização da paisagem, principalmente aquela formada pelo Morro do
Careca e dunas associadas, definidas na ZPA - 6.
O presente estudo identificou entraves nos debates para a formulação do Plano Setorial,
destacando-se: (i) Dificuldades de compreensão conceitual e operacional; (ii) Falta de clareza
sobre o produto final gerado por um Plano Setorial.
130
São exemplos desses entraves os questionamentos que se colocaram quanto aos
aspectos de distinção entre o Plano Setorial e a Operação Urbana Consorciada, quanto à sua
relação com o Plano Diretor, tendo em vista a mudança de parâmetros e quanto à sua natureza
como instrumento ou estratégia de gestão. Na prática, tal como posto no Plano Diretor de Natal,
o Plano Setorial é facilmente substituído por outros instrumentos, principalmente a Operação
Urbana Consorciada. Verificou-se, portanto, a ausência de definição das especificidades do
Plano Setorial no Plano Diretor, que foram identificadas na presente pesquisa.
O Plano Setorial apresenta potencialidade quando desenvolvido como modalidade ou
estratégia de gestão, uma vez que pode ser norteador de intervenções urbanas em diversos
contextos. Tem potencialidades para facilitar as etapas de planejamento e de projeto urbano em
áreas novas ou consolidadas, com atrativos de investimentos imobiliários ou não. Nesse caso,
demarca-se um diferencial relevante em relação ao instrumento da OUC, uma vez que o Plano
Setorial poderá nortear intervenções urbanas em áreas que não exijam, necessariamente, a
atração de investimentos privados para realização de ações e projetos. Nessa perspectiva, é
fundamental que se compreenda o Plano Setorial no campo do sistema de planejamento e gestão
urbana do município, a partir do qual poderá auxiliar as iniciativas de articulação dos
instrumentos urbanísticos em uma fração urbana (inclusive a OUC), a proposição de projetos e a
facilitação dos processos participativos.
Inserido no Sistema de Planejamento o PS não é autoaplicável como um instrumento
urbanístico, isto indica que operacionalmente a regulamentação deste resulta em lei ordinária e
que as estratégias previstas devem facilitar a aplicação dos instrumentos e dos índices e
parâmetros previstos no macrozoneamento do Plano Diretor, isto por meio do sistema de gestão
pública e da redução da escala territorial do planejamento. Assim, compreende-se que Planos
Setoriais são estratégias de planejamento e gestão urbana, que potencializam a aplicação do
macrozoneamento e a integração das áreas especiais, de modo a garantir a melhoria na
qualidade de vida da população moradora, por meio da aplicação do ordenamento do uso do
solo, dos instrumentos e dos projetos urbanísticos, estabelecidos para a área e instituídos no
Plano Diretor. Cabe ressaltar que mesmo com estas inconsistências, a sociedade e os técnicos,
se apropriaram do Plano Setorial e o mencionaram em todos os debates realizados em Natal
(2006-2012) como ferramenta potencial para a participação mais ativa da sociedade no
planejamento e na construção de “que cidade queremos”.
Como uma avaliação parcial do primeiro setor instituído no Plano Diretor, observou-se
que este se limitou a restringir a verticalização acima de quatro pavimentos e o remembramento
em parte do bairro de Ponta Negra. Mesmo assim, identificou-se que esses parâmetros não
131
foram adotados para orientar o crescimento do bairro, uma vez que muitas construções
utilizaram licenças anteriores à aprovação do instrumento, confirmando os antigos parâmetros,
que eram mais permissivos em termos de aproveitamento do potencial construtivo. Além disso,
a permissão para construção fora dos parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar (áreas
sem limite de gabarito pelo Plano Diretor) promoveu intensa verticalização em outro setor do
bairro, o que comprometeu ainda mais a rede de infraestrutura, que já se encontrava saturada
(Figura 12 e Figura 37). Este momento evidenciou fragilidades na implementação do próprio
Plano Diretor, inviabilizando a aplicação das medidas propostas pelo Plano Setorial. Assim,
fragilizaram-se também os objetivos da sociedade de conter a verticalização no bairro de Ponta
Negra.
Figura 37. Verticalização em Ponta Negra, na parte posterior da Vila de Ponta Negra e do Parque
Residencial de Alagamar.
Fonte: FURUKAVA, 2012.
Nota: Av. Rota do Sol, sentido Ponta Negra – Parnamirim.
A falta de investimento na atualização da capacidade de tratamento e de coleta de
esgoto público suficientes para atender às demandas existentes e criadas no bairro, foi outro
fator crítico. Isto indicou que os objetivos do Plano Setorial não foram atingidos em face à
ausência de compatibilização do adensamento com a infraestrutura de suporte. Também não
foram aplicados os instrumentos previstos no Plano Diretor, como o IPTU progressivo no tempo
e o Direito de Preempção, além da não regulamentação ou revisão das áreas especiais. Ressalta-
se, assim, a dificuldade do Poder Público orientar o crescimento da cidade em bases
sustentáveis, num contexto em que os instrumentos de regulação do uso e ocupação do solo
apresentam formulações vagas e os procedimentos de gestão participativa se realizam de forma
pontual e profundamente setorizada, a exemplo do que identificamos com o Plano Setorial.
A falta de regulamentação do setor de Ponta Negra até junho de 2012, a não integração
do sistema de emissão e renovação de licenças, assim como de outros instrumentos do Plano
Diretor, não permitiram que fossem atingidos os objetivos de espacialização do ordenamento do
132
uso e ocupação do solo urbano; de promover a função social da propriedade e de compatibilizar
o adensamento à respectiva infraestrutura de suporte.
A regulamentação do Plano Setorial iniciado em 2008 com a contratação do IBAM,
para desenvolver em conjunto com a SEMURB uma proposta para a área, foi marcado pela falta
de transparência por parte da Prefeitura que não disponibilizou informações sobre essa
regulamentação. Além disso, os estudos desenvolvidos não incorporaram as iniciativas que
estavam sendo desenvolvidos no bairro de Ponta Negra e que utilizavam metodologias
participativas com organizações sociais, trabalhadores e moradores locais.
Em 2011, o IBAM apresentou em audiência pública os resultados dos estudos técnicos
desenvolvidos, sinalizando a importância do debate público e de contribuições para o
aprofundamento do trabalho. Apesar do Poder Público municipal ter convocado a audiência
pública abrindo o espaço de discussão naquele momento, não havia clareza sobre a forma de
inserção das contribuições que seriam apresentadas e nem dos desdobramentos das atuações
participativas. Nesse sentido, o Ministério Público fez uma intervenção reivindicando que tal
proposta não fosse encaminhada diretamente à Câmara dos Vereadores para votação e que fosse
dado um prazo de 90 dias para publicização, discussão e contribuições da sociedade sobre os
estudos apresentados. Em sequência a isto, o Ministério Público contratou um laudo técnico
contendo análises sobre a proposta apresentada. O laudo indicou que o documento demandava
complementação técnica e social, além de alguns alertas às estruturas propostas: um destaque ao
formato de “lei complementar” que possibilitava alteração de parâmetros estabelecidos no Plano
Diretor e à ausência de participação social na formulação da proposta. Em 2012 foi
desenvolvida uma segunda audiência pública para apresentação das contribuições do Ministério
Público sobre a proposta. Este chegou à conclusão de que o documento se configurava como
estudo preliminar e sugeriu complementação democrática na condução dessa regulamentação,
utilizando-se instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor de Natal
(Conselhos, audiências públicas, conferências, reuniões de bairro, etc..). Ressalta-se que após
esta fase de discussão, nenhum outro debate sobre o Plano Setorial foi realizado.
A falta de continuidade dos estudos para aprofundamento do Plano Setorial e as lacunas
geradas pela ausência da sua regulamentação contribuíram para que as intervenções urbanas no
bairro de Ponta Negra continuassem tendo uma percepção fragmentada do espaço, sobretudo
das Zonas de Proteção Ambiental. As discussões sobre a regulamentação da ZPA 6 (Morro do
133
Careca)90
, por exemplo, foram realizadas de forma desconectada em relação às propostas de
reestruturação do calçadão de Ponta Negra91
e às obras de mobilidade previstas92
, com
influência direta no bairro. Nas audiências públicas que discutiram essas intervenções, a
população mencionou por diversas vezes o Plano Setorial como instância possível de
articulação dos projetos, de produção coletiva e de inserção das contribuições da sociedade.
Vale lembrar que os princípios fundamentais que orientam o Plano Setorial são os
mesmos do Plano Diretor: a função socioambiental da propriedade e a gestão democrática
conforme o Estatuto da Cidade. Constata-se que existem avanços na inserção desses princípios
nos instrumentos de planejamento urbano instituídos no Município de Natal. Contudo, a
aplicação desses princípios através dos instrumentos é complexa - articular os instrumentos,
planos e projetos, compatibilizar o adensamento à capacidade de suporte da infraestrutura
urbana, gerar espaços e métodos para uma efetiva participação social, garantir o debate aberto
para que se possa de fato explicitar e disputar democraticamente o projeto de cidade na qual
queremos viver. Esses são os desafios que estão postos para o planejamento das nossas cidades
e nas quais o Plano Setorial em estudo se insere.
Ressalta-se que a implementação desses instrumentos pressupõe a criação de novas
estruturas institucionais de planejamento capazes de gerar base técnica de estudos sobre a
cidade, avaliação e monitoramento das políticas públicas e de participação da sociedade. Neste
sentido, faz-se necessária a atualização da base institucional para a gestão do Plano Diretor e
dos seus instrumentos de aplicação (a exemplo de banco de dados edilício e urbano e estruturas
para realização de diferentes formatos de participação social – audiências públicas, seminários,
oficinas, conferências). São questões que estão referidas ao Plano Diretor, mas que têm
rebatimento direto no Plano Setorial, na perspectiva de se ter uma intervenção articulada no
território dos demais instrumentos do Plano Diretor e do debate social, em escalas que facilitem
o debate entre técnicos e sociedade.
Compreende-se, portanto, que o objetivo do Plano Setorial é gerar um campo facilitador
para aplicação dos instrumentos do Plano Diretor; detalhar o macrozoneamento do ordenamento
do uso e ocupação do solo urbano existente naquela lei complementar; gerar e compatibilizar o
90
Reunião promovida a convite da Associação dos Moradores dos Parques Residenciais de Ponta Negra e
Alagamar - AMPA, com a presença e a apresentação da proposta de regulamentação da ZPA 6 (Morro do
Careca e dunas adjacentes) pela SEMURB, no dia 3 de maio de 2012, na AMPA. 91
Audiência Pública realizada no dia 16 de Agosto de 2012, no auditório da sede da Procuradoria-Geral
de Justiça, em Candelária. 92
Registrado na carta de justificativa social contra o projeto de engenharia da ampliação da Av.
Engenheiro Roberto Freire / Natal-RN, entregue e apresentado em audiência pública do dia 06/09/2012,
promovida pelo governo do estado, no Centro Administrativo de Natal (AMPA, 2012).
134
adensamento à respectiva infraestrutura de suporte; garantir a participação social, segundo os
parâmetros do Estatuto da Cidade, utilizando-se de outras ferramentas, além das audiências
públicas; preservar a qualidade de vida da população; promover a função social da propriedade;
e definir uma lei, vinculada à compatibilização dos projetos urbanísticos para a área.
Quanto aos produtos que geraria, a implementação do Plano Setorial visaria aplicar,
articuladamente, os instrumentos previstos no Plano Diretor e não alterá-los. Assim, detalharia o
que está proposto no Plano Diretor, lote a lote da fração. Quanto aos planos, projetos e licenças
(emitidas ou renovadas), o Plano Setorial permitiria a compatibilização com o sistema de
infraestrutura, baseando-se nos dados aprofundados do setor. Todas as etapas demandam a
transparência exigida nas normas federais. Esta aplicação articulada pode ser apresentada em
um mapa geral, conforme observado na Figura 38.
Para a construção de um mapa como este, pode ser utilizado o zoneamento do Plano
Diretor, o detalhamento do uso e ocupação do solo existente e a atualização do cadastro edilício.
Além disto, é possível espacializar a indicação das áreas atingidas por projetos urbanísticos ou
de infraestrutura. Este mapa é acompanhado de um quadro de diretrizes, prazos,
responsabilidades administrativas e custos de intervenção.
Outra possibilidade do Plano Setorial é aprofundar mecanismos que orientem a
ocupação do solo de forma compatível ao suporte da infraestrutura urbana. Mecanismos estes
aplicados constantemente, sendo relacionados ao crescimento populacional e ocupacional da
cidade, e de maneira mais efetiva e pontual, em casos de fragilização de áreas históricas, sociais
e cenário paisagístico, além da contaminação de áreas ambientais. No campo da gestão, isto
demanda exercer um maior controle sobre a emissão de licenças ou alvarás de construção,
podendo utilizar de ferramentas computacionais. Isto possibilita um monitoramento mais efetivo
por parte dos entes privados e públicos sobre as concessionárias, na instalação e na atualização
dos sistemas de infraestrutura.
Para os planos e projetos urbanos ou de grande impacto observou-se a obrigatoriedade
da participação social, conforme estabelecido no Estatuto da Cidade. O Plano Setorial aprofunda
o zoneamento de áreas, indicando lotes onde poderão ser aplicados os instrumentos previstos no
Plano Diretor e que serão impactados espacialmente pelos projetos urbanísticos. A
espacialização e verticalização da lei, assim como os dados atualizados, quantitativos e
qualitativos do setor, são elementos que alimentam o debate sobre o que se propõe para a área e
para a avaliação prévia de impactos espaciais no setor.
135
Figura 38. Relação entre o detalhamento do Plano Diretor com projetos previstos para a área.
Fonte: Elaborado pela autora, sob a base da LC 82/07
Nota: os elementos estão sobre o mapa de Ponta Negra, mas são meramente representativos.
Como síntese dos procedimentos adotados em experiências similares que se aproximam
do Plano Setorial e da construção deste em Natal destaca-se:
1. construção de um termo de referência que contenha elementos gerais sobre um Plano
Setorial, sobre as experiências de aplicação e os resultados obtidos, além disso, dos custos e
responsabilidades administrativas e financeiras. Nesta etapa de formulação, pode-se optar
pelo modelo das Conferências e pelos Conselhos, para promover a participação social;
2. solicitação para a realização de um Plano Setorial em uma área urbana, por parte do
Poder Público ou da sociedade;
3. análise da estrutura administrativa municipal para realizar o Plano Setorial
4. definição de uma comissão técnica de coordenação dos setores;
5. composição de uma comissão técnica responsável pelas atividades no setor. Esta equipe
pode ser complementada, entretanto, previamente se direcionam técnicos para estruturar o
Plano. Cabe lembrar que o Plano Setorial, embora possa sugerir novos projetos, objetiva
136
principalmente compatibilizar projetos existentes no setor e alterá-los, quando necessário,
por meio da participação social;
6. proposição de uma comissão de acompanhamento social;
7. análise da realidade urbana a partir do Plano Diretor visando identificar bairros contíguos
da cidade, integrados, em grande parte, nos sistemas de água (abastecimento de água,
saneamento básico e drenagem, atividade econômica, ou outros). Importante que essa análise
conte com a participação das comissões técnica e de acompanhamento social;
8. debate com a sociedade residente no setor delimitado ;
9. realização de discussão pública para definir os setores que utilizarão o Plano Setorial
como estratégia de planejamento e gestão, além de definir os limites e aprovar a comissão
técnica e da comissão social.
Os elementos dos itens 1 ao 9, podem compor a primeira etapa do relatório;
10. O apontamento dos dados base. Convém lembrar que estes são exemplos de dados base,
mas pode haver outros, que são acrescidos, segundo as especificidades de cada setor:
infraestrutura existente por setor;
sistema fundiário dos lotes;
uso e ocupação do solo e mapa de gabarito atual, mostrando a modificações dos
últimos anos;
identificação dos vazios urbanos ou subutilizados (lotes e unidades construídas);
licenças emitidas nos últimos cinco anos;
alvarás emitidos no ano;
propostas de planos e projetos (inclusive das concessionárias) apresentados nos
últimos cinco anos para a área e os que estão previstos;
evolução dos preços de mercado dos terrenos e imóveis da área (últimos cinco
anos – levantamento das tipologias arquitetônicas existentes), com objetivo de prever
custos das obras de infraestrutura no setor, especialmente ampliações da malha viária
e relocação de moradores em caso de reestruturação de alguma área, evitando que
estes saiam da localidade em que residem;
apontamento do patrimônio histórico/arquitetônico;
apontamento de áreas ambientais e usos de impacto a estas áreas no entorno;
análise da dinâmica demográfica
mapeamento de fluxos de circulação e população flutuante;
mapeamento dos equipamentos públicos;
mapeamento das áreas livres.
11. desenvolver a capacitação dos grupos técnicos e de representação social;
12. promover o debate com a sociedade para definir o que se deseja para a área, os
problemas apresentados pelos cidadãos e as prioridades de intervenção. Nesta etapa propõe-
se a realização de um quadro de diretrizes e intervenções;
13. o relatório sobre as demandas técnicas e sociais identificadas a partir destes dados locais e
debates;
137
14. definir de um programa base a ser executado na área, a partir do estabelecido no Plano
Diretor: definição da futura ocupação em termos de usos, atividades e suas distribuições;
alterações espaciais previstas e pelas concessionárias; impactos dessas intervenções na
sociedade local e na rede de infraestrutura; provisões para a área e quadro de prioridades,
orçamentos e responsabilidades.
15. a elaboração de projetos e cenários resultantes, seguida da formulação de um anteprojeto
de lei. Estes elementos contemplam a segunda parte do relatório.
16. a divulgação e apresentação formal de todos os setores do Plano Setorial para a cidade;
17. a apresentação no setor do anteprojeto deste;
18. a coleta de contribuições e propostas de alteração para o anteprojeto de lei pela
comunidade e entidades específicas;
19. a conciliação das propostas;
20. discussão das alterações propostas ou das novas proposta de delimitação dos setores,
confirmação dos limites;
21. a apresentação, no setor, da proposta final de delimitação;
22. a pactuação e validação da proposta, compondo a terceira parte do relatório;
23. o encaminhamento para os Conselhos e para a aprovação da Câmara dos vereadores;
24. a fiscalização, acompanhamento e manutenção do setor – frequentes audiências, reuniões
e conferências, no setor;
25. a revisão e atualização do instrumento. Medidas transitórias e o tempo de duração da lei
para o setor, compondo a quarta parte do relatório93
.
Ao compreender que as informações das etapas de formulação, de implantação e de
revisão são fundamentais para avaliação do setor no âmbito do Plano Setorial, as quatro partes
compõem um documento único. Em sequência orienta-se a ampla publicização dos resultados
pelo Município e pelas concessionárias envolvidas, em sites oficiais e outros meios de
divulgação. Estes procedimentos não se afastam dos existentes para a aplicação de instrumentos
e projetos urbanísticos, entretanto, trazê-los aqui, norteia a utilizarão do Plano Setorial como
estratégia de planejamento. Neste caso, a realidade da cada setor deverá indicar novos
elementos e quais destes se aplicam ou não à localidade.
A seguir apresenta-se a síntese dos procedimentos referidos anteriormente - Quadro 7.
93
Dados sintetizados nesta pesquisa com base nas experiências similares e na experiência de Natal.
138
Quadro 7. Síntese e aproximações de procedimentos de implementação do Plano Setorial
ETAPA RESPONSABILIDADE
DE GESTÃO OBJETIVOS ETAPA DO RELATÓRIO
01
Município
(CT)
Reorganizar a estrutura
administrativa
Composição de uma Comissão Técnica
por setor
Delimitar o setor Relatório sobre as oficinas, audiências e
dados técnicos e sociais para definição
do setor.
Levantar dados base do
setor
Relatório apresentando, especializando
e verticalizando estes dados. Aqui
contém as demandas que estes dados
apresentam.
Definir um comitê
gestor
Indicação de responsabilidades e
capacitação deste grupo por setor.
02
Município
(CT)
(CG)
Identificar demandas
técnicas e sociais
Capacitação e
discussão pública
(Oficinas, Seminários,
Grupos de trabalho,
conferencias, etc..)
Relatório com os pareceres, registros e
produtos gerados nas oficinas,
audiências e outros formatos de
manifestação para a composição destas
leituras.
Definir um programa
base para o setor
Relatório que contenha as
representações gráficas (quadros,
tabelas, imagens - cenários) que
indiquem o que será realizado no setor,
prazo de início, possíveis parcerias,
prioridades.
Elaborar um
Anteprojeto de lei
Anteprojeto de Lei.
03
Município
(CG)
(CT)
Discutir sobre o
Anteprojeto
Dossiê e relatórios que apresentem as
manifestações de cada grupo de atores
envolvidos.
Conciliar propostas e
Aprovar a lei
Lei ordinária.
04
Município
(CG)
(CT)
Monitorar e fiscalizar Dossiê e relatórios das etapas após a
aprovação da lei.
Revisar Dossiê e relatórios das etapas e dados
atualizados do setor para embasar
decisões (produto 1).
Fonte: Elaborado pela autora, 2012.
Nota: Comissão Técnica - CT; Comitê Gestor – CG.
Destaca-se, por fim, que o Plano Setorial tem potencialidade para orientar o
planejamento da cidade em bases sustentáveis na busca pela efetivação de direitos, a partir de
um escopo e escala de intervenção que facilitam a integração de ações e projetos; a
implementação relacionada dos instrumentos urbanísticos e destes com a democratização da
gestão da cidade. Isto por meio da aproximação dos atores sociais, a exemplo do Poder Público,
da população e das empresas, que participam da produção do espaço urbano.
139
CONCLUSÃO.
PLANO SETORIAL: APONTAMENTOS CONCEITUAIS E
OPERACIONAIS
140
Nesta pesquisa, buscou-se responder às inquietações sobre o Plano Setorial, com objetivo geral
de compreender a natureza e os procedimentos operacionais do Plano Setorial, visando
formular apontamentos sobre os aspectos conceituais e operacionais de aplicação do Plano
Setorial proposto para a cidade do Natal. O estudo realizado permitiu identificar que o Plano
Setorial - concebido durante a revisão do Plano Diretor de Natal (1994) e aprovado na Lei
Complementar 82/07 - foi formulado com a participação de dois segmentos: o Poder Público,
que o inseriu como instrumento de gestão, com o objetivo de potencializar a aplicação dos
instrumentos do Plano Diretor, considerando a possibilidade de redução da escala territorial; e
os grupos e organizações sociais, com destaque para os moradores do bairro de Ponta Negra,
que identificaram no Plano Setorial a possibilidade de conter a verticalização em curso e de
melhorar a qualidade de vida na localidade.
Com a aprovação do Plano Diretor, o Plano Setorial foi instituído no Título V, dos
instrumentos para a gestão urbana, como um instrumento legal de planejamento urbano e
ambiental, evidenciando as motivações da etapa de formulação e as possibilidades de
intervenções urbanas, tais como soluções viárias, de transporte, infraestrutura, entre outros.
Nesse contexto, foi definido o bairro de Ponta Negra como primeiro setor para aplicação do
Plano Setorial, com prazo de regulamentação de um ano.
Verificou-se que, após cinco anos (2007-2012), não houve regulamentação e aplicação
do instrumento. Entretanto, iniciativas foram formuladas, a exemplo de estudos acadêmicos,
como a atual pesquisa94
e, na esfera da gestão pública, com destaque para o estudo da
SEMURB/IBAM. Foram identificadas fragilidades conceituais e operacionais do Plano Setorial,
em face à falta de referências de sua aplicação no planejamento urbano brasileiro, que
dificultaram a aplicação e a avaliação desse Plano e do setor de Ponta Negra. Verificou-se,
ainda, a relação conceitual que os técnicos e os representantes de grupos sociais envolvidos,
fizeram do Plano Setorial com outros instrumentos do Plano Diretor de Natal, a exemplo da
Operação Urbana Consorciada e com outras experiências de planejamento aplicadas em
diferentes realidades, a exemplo do Plano de Bairro em São Paulo. Isto gerou visões divergentes
quanto à operacionalização, quanto aos produtos finais gerados e quanto à relevância do Plano
Setorial.
94
Não há relatos de aplicação do Plano Setorial, tal como posto no Plano Diretor de Natal, em outras
cidades brasileiras, trazendo poucos estudos e avaliações sobre o tema. Os únicos estudos acadêmicos
identificados foram o da autora desta pesquisa, iniciados em 2009 com o Trabalho Final de Graduação
“Parâmetros de aplicação do Plano Setorial como instrumento do Plano Diretor de Natal” e continuado,
com a atual dissertação (2012).
141
Como avaliação do Plano Setorial de Ponta Negra, mesmo de forma limitada pela não
regulamentação do setor, foi possível aferir que o crescimento do bairro (2007-2012) não foi
compatibilizado com o suporte das redes de infraestrutura. Isto foi constatado a partir da
emissão de licenças sem considerar a capacidade destas redes, especialmente o esgotamento
sanitário que não abrange todo o bairro, e a renovação de licenças emitidas em legislação
anterior - que previa um maior coeficiente de aproveitamento para Ponta Negra. Esta
incompatibilidade intensificou problemas urbanos, ambientais e sociais observados em 2006 e
que motivaram a instituição deste Plano Setorial, tais como a intensa verticalização e
especulação imobiliária, a sobrecarga nos sistemas de infraestrutura, o grande número de vazios
urbanos e vacâncias habitacionais (IBGE, 2010). Quanto à aplicação do princípio da gestão
democrática e a falta de transparência sobre o que estava sendo proposto para o Plano Setorial
entre 2008, ano da contratação do estudo do IBAM, e 2011, ano de apresentação da proposta da
SEMURB/IBAM, foi observada a fragilização da participação social e da efetivação dos
direitos, com foco no direito à moradia e ao desenvolvimento sustentável. Ainda assim, grupos e
organizações sociais de Ponta Negra continuaram participativos e mencionando o Plano Setorial
em outros debates na cidade95
, especialmente os que tinham repercussão urbana no bairro96
.
Identificou-se, portanto, que durante estes cinco anos de vigência (2007-2012), mesmo
com as fragilidades apresentadas, o Plano Setorial permaneceu na agenda das discussões do
planejamento urbano de Natal, quer seja nas esferas do Poder Público ou dos grupos sociais,
sendo mencionado, principalmente, nos fóruns de discussão sobre as áreas especiais e de
projetos urbanísticos de infraestrutura, o que vem reforçando sua importância no campo legal e
do planejamento em Natal e no bairro.
Neste contexto, a presente pesquisa permitiu apontar elementos para o aprofundamento
conceitual e operacional do Plano Setorial, com vista a potencializar a efetivação deste, com
destaque as seguintes ideias e conclusões:
No campo conceitual identificou-se que a definição do Plano Setorial como
instrumento é inconsistente. Como instrumento, o Plano Setorial perde relevância quando seus
objetivos são concorrentes a demais instrumentos existentes e amplamente difundidos, tanto na
95
A exemplo da reunião promovida pela Associação dos Moradores dos Parques Residenciais de Ponta
Negra e Alagamar, com a presença e a apresentação da proposta de regulamentação da ZPA 6 (Morro do
Careca e dunas adjacentes) pela SEMURB, no dia 3 de maio de 2012, na AMPA. 96
A exemplo da reestruturação viária da Via Costeira e da Av. Engenheiro Roberto Freire (AMPA,
CAAU/UFRN, 2012), reestruturação do calçadão de Ponta Negra e regulamentação da ZPA 6 (AMPA,
2012).
142
literatura, quanto na prática de gestão das cidades, a exemplo da Operação Urbana Consorciada
(OUC) e o Direito de Preempção97
.
Foi visto também que os grupos e organizações sociais de Ponta Negra e a gestão
pública confirmaram o Plano Setorial na agenda urbana em Natal, quando remeteram a este o
objetivo de facilitar a gestão democrática. Isto se materializou nas audiências públicas
promovidas pela administração municipal, no período de 2011 e 2012, cujos debates
contribuíram para o aprofundamento dos estudos no setor de Ponta Negra e possibilitaram a
transparência de informações e o controle social. Ressalta-se que houve um entendimento
comum a todas as discussões no sentindo de que o Plano Setorial: que este se definiu como
parte integrante do Plano Diretor e, portanto, está subordinado aos parâmetros estabelecidos
nesta lei municipal.
A partir destas constatações e tal como visto na trajetória de Natal, conclui-se que a
natureza do Plano Setorial se aproxima de uma estratégia de gestão territorial e urbana. Como
estratégia de gestão, tem a potencialidade de promover a discussão sobre o planejamento e a
implementação de ações capazes de articular intervenções urbanas nos diferentes níveis:
aplicação de instrumentos, projetos de execução de infraestrutura, urbanísticos e de arquitetura,
atendendo às prioridades e aos parâmetros estabelecidos no Plano Diretor. Esta compreensão
permitiu inferir e concluir que o Plano Setorial se enquadra de forma mais adequada no Título
VI, do Plano Diretor de Natal – referente ao sistema de planejamento e gestão urbana do
Município, do que no Título V – dos instrumentos de gestão urbana. Integrado ao Sistema de
Planejamento e de Gestão do Município, o Plano Setorial se articula aos órgãos, unidades ou
conselhos que viabilizam a gestão democrática da cidade, a partir de suas próprias estruturas de
gestão operacional e de participação social.
Ao partir deste entendimento, a pesquisa aqui desenvolvida não traz modelos ao Plano
Setorial, mas identifica ações de referência para a gestão de frações urbanas, por meio das
experiências similares observadas e na realidade de Natal. Assim, compreende-se que o Plano
Setorial está submetido ao Plano Diretor. Portanto, a delimitação do setor se configura em uma
lei ordinária, não sendo permitido alterar prescrições, parâmetros e limites estabelecidos na Lei
Complementar. Com isto, é possível estimular a elaboração de Planos Setoriais pautados nos
princípios constitucionais, evitando setores especializados que potencializem a construção de
uma cidade fragmentada. Vale lembrar que, submetido a um Plano Diretor, esse sistema de
97
Operacionalmente, estes instrumentos, assim como o Plano Setorial, delimitam um recorte territorial,
aprofundam os dados do setor em nível do lote e apresentam possíveis soluções urbanísticas.
143
gestão do Plano Setorial tem a obrigatoriedade jurídica e legal de ser direcionado à aplicação do
benefício comum e da construção de cidades justas, democráticas e sustentáveis.
Isto posto, e trazendo os procedimentos observados nas experiências similares
analisadas, constatou-se que o Plano Setorial, uma vez vinculado ao sistema de gestão, passa a
requerer readequações na estrutura organizacional e administrativa do Poder Público Municipal,
para que cada setor criado constitua Conselhos Gestores, que por sua vez estariam articulados às
demais estruturas do Sistema de Gestão. Sugere-se que os Conselhos Gestores do Plano Setorial
sejam compostos pela diversidade de segmentos sociais e instâncias públicas, facilitando a
transparência e a compatibilização dos planos, dos projetos e das estruturas previstas para a
fração, além da comunicação entre esses setores.
Nesta perspectiva e na inserção do Plano Setorial no contexto do planejamento urbano,
observa-se que o PS se coloca como um sistema que potencializa a efetivação da gestão
democrática, contribuindo na redução da desigualdade, na promoção da justiça social e na
melhoria da qualidade de vida nas cidades. Assim como na redistribuição de renda; no acesso a
todos os benefícios da urbanização e no direito ao desenvolvimento sustentável; no
desenvolvimento de um meio ambiente sadio; em condições dignas de vida; e no exercício
pleno da cidadania e dos direitos humanos.
No campo operacional, identificou-se a importância de se definir critérios e delimitar
unidades de planejamento (bairro, bacia hidrográfica, entre outros) considerando especificidades
das realidades urbanas e ambientais locais. Conclui-se, portanto, que são inconsistentes as
delimitações de frações urbanas em toda a cidade e inscritas previamente no Plano Diretor,
conforme visto na fase de formulação e regulamentação, em andamento, do Plano Setorial
(2006-2012)98
, sem o devido aprofundamento técnico sobre a realidade de cada área e o
envolvimento dos agentes sociais mais diretamente a ela relacionados. Ressalta-se que a
proposição do Plano poderá partir tanto da esfera técnica quanto das organizações sociais,
reforçando o caráter dinâmico do planejamento.
Verificaram-se na trajetória do Plano Setorial de Natal e nas experiências similares
analisadas possíveis critérios para se delimitar uma fração urbana e territorial, como a
requalificação de áreas, o crescente adensamento espacial e populacional, obras de
98
Identificados na fala de Maria Florésia que apresentou a intenção dos técnicos idealizadores do Plano
Setorial em setorizar toda a cidade e demarcá-las na instituição do Plano Diretor de Natal (2006-2007); na
instituição do bairro de Ponta Negra como primeiro setor do Plano Setorial (2006-2007) e; na proposta do
Plano Setorial da Região Sul 1 da SEMURB, que reintegra a discussão os bairros de Capim Macio e
Neópolis, ao setor de Ponta Negra (2011-2012), em andamento (2012).
144
infraestrutura e urbanística, ou os impactos ambientais, sociais e econômicos que fragilizam a
qualidade de vida dos cidadãos. Enfim, a realidade local determinaria esses critérios, que podem
adotar como unidade de planejamento um bairro ou mais unidades contíguas, a inserção na
bacia hidrográfica ou um setor da economia.
Observou-se, também, que este sistema de gestão tem a potencialidade de detalhar o
macrozoneamento estabelecido no Plano Diretor, trazendo-o para o nível do lote, indicando
quais terrenos receberão os instrumentos e quais deles passarão por uma transformação espacial,
por meio de planos e projetos no setor. Esta redução da escala territorial de planejamento e
gestão, a partir do Plano Setorial, contribui para a formação de uma base aprofundada sobre os
dados do setor, que facilita a formulação de propostas, a participação e o controle social e
explicitando para a diversidade dos agentes sociais (empresas, população, Poder Público) uma
clareza quanto à legislação e perspectivas de intervenções futuras na área.
Outra potencialidade identificada com relação ao Plano Setorial foi quanto à
possibilidade de se articular os instrumentos com a dimensão do projeto urbanístico. Nesse caso
identificou-se que o Plano Setorial se aproxima da Operação Urbana Consorciada quando
ambos propõem um projeto urbanístico, mas se diferencia quando o Plano Setorial não precisa
necessariamente, como é o caso da OUC, atrair investimentos privados para renovação ou
reestruturação de áreas. Como instrumento articulador de instrumentos urbanísticos, o Plano
Setorial poderá, em alguns casos, incorporar a OUC, mas não necessariamente em todas as
situações.
A dimensão do projeto urbanístico possibilita ao sistema de gestão, efetuar a
transposição entre os princípios mais gerais da regulação em um nível de desenho urbano, que
compreende a verticalização e a espacialização da lei e dos projetos urbanos e de infraestrutura
previstos no planejamento da cidade. Este desenho fomenta a participação e o controle social e
orienta claramente os gestores sobre as intervenções que devem ser garantidas a cada espaço. As
novas tecnologias gráficas e de informação e comunicação, conforme visto nas experiências
similares, contribuem fortemente para a construção de cenários para os debates, quando contêm
e apresentam informações precisas sobre os efeitos de cada proposta sobre o território.
Como todo desenho urbanístico vinculado a uma lei e na compreensão de que a cidade é
dinâmica e mutável, a lei ordinária do Plano Setorial contempla um prazo de execução dos
elementos, planos e projetos propostos, sendo possível ser renovado caso se avalie necessário,
ou finalizado, caso cumpra seus objetivos ou estes tenham se tornado obsoletos diante da
realidade local.
145
Também no campo operacional, os estudos e experiências similares permitiram
relacionar procedimentos possíveis para potencializar a aplicação do Plano Setorial. Estes
procedimentos, que podem variar de acordo com a realidade local, são os seguintes: a) a
elaboração de termos de referência que expressem a trajetória das etapas de aplicação e que
direcionam novas formulações do Plano Setorial; b) proposições sobre a estrutura administrativa
e organizacional do município, gerando um formato de gestão que possibilite a integração de
planos, projetos e instrumentos urbanísticos; c) a definição de Comitês Gestores (técnicos e
sociais) para cada setor e de coordenação geral dos setores; d) Plano de participação social
(oficinas, grupos temáticos, seminários, conferências...); e) o aprofundamento da base de dados
acerca do setor, contemplando aspectos legais (indicações do Plano Diretor), fundiários, e
dimensões sociais, econômicas, ambientais e urbanísticas (a capacidade da infraestrutura local,
o uso do solo), e procedimentos de licenciamento (licenças, alvarás e projetos de infraestrutura
ou urbanísticos previstos para a área); f) a elaboração de diretrizes para o projeto da área; g) a
composição de cenários; h) a elaboração de lei ordinária vinculada a um projeto urbanístico, que
relacionem planos, projetos e instrumentos e estes com o suporte da infraestrutura e a provisão
de adensamento para a área; e j) a divulgação dos resultados e monitoramento.
Por fim, compreende-se que, embora o procedimento de integração de instrumentos,
planos e projetos, extrapole o âmbito do Plano Setorial, encontra-se, sobretudo, no campo da
gestão. Conclui-se, assim, que o Plano Setorial se justifica de forma mais adequada quando
concebido como estratégia de gestão no sistema de planejamento, inserido como uma das fases
da gestão democrática.
146
REFERÊNCIAS
ALCIOLY, Cláudio; DAVIDSON, Forbes. Densidade Urbana: Um instrumento de
Planejamento e Gestão Urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
AMPA; CAAU/UFRN. JUSTIFICATIVA SOCIAL: Contra o projeto de engenharia da
ampliação da Av. Engenheiro Roberto Freire / Natal-RN. Documento entregue na audiência
pública do dia 06/09/2012, promovida pelo governo do estado. AMPA: Natal, 2012
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152
APÊNDICE 1: Função Social da Propriedade segundo o
Estatuto da Cidade
Quadro 8. Função Social da Propriedade segundo o Estatuto da Cidade
EC Diretrizes
Capítulo I
Diretrizes
Gerais
Art. 2° A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana,
à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos
adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos
incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso
excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana; d) a instalação de
empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de
tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; e) a retenção especulativa de
imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das
áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental; h) a exposição da
população a riscos de desastres naturais; (Incluído pela Medida Provisória nº 547, de
2011).
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em
vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de
influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão
urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica
do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos
gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes
segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do
patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos
de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente
negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da
população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e
ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população
e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das
normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos
lotes e unidades habitacionais;
153
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o
interesse social.
Art. 3° Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:
I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional;
III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos;
V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social.
Título II
Dos Direitos e
Garantias
Fundamentais
Capítulo I
Dos Direitos e
Deveres
Individuais e
Coletivos
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o
atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social
e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no
art. 2° desta Lei.
Fonte: BRASIL, 2001.
154
ANEXO 1: Lei Complementar 82/07
155
ANEXO 2: Proposta de Lei IBAM/SEMURB para o Plano Setorial
da Região Sul 1
