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CAPÍTULO 17

ASPECTOS SOCIOECONÔMICOS DA BACIA

Fabiano A. S. Dalto, Felipe Almeida, Noam Goldstein

RESUMO: A apropriação dos recursos hídricos de boa qualidade tem cada vez mais se constituído em ativo econômico, isto é, capaz de gerar rendas para aqueles que tem acesso a seu uso. A reprodução humana e a reprodução econômica frequentemente levam à degradação dos recursos hídricos por não ser possível montar um sistema de governança que administre os recursos hídricos como bem público de uso comum. Neste capítulo, apresentam-se os resultados da pesquisa sobre o sistema de governança na bacia do Rio Verde. Inicialmente, apresentam-se as características sócio-econômicas da região que delimitam o contexto em que as demandas econômicas e públicas sobre a água são determinadas. Em seguida, faz-se uma análise sócio-econômica e do sistema institucional que permeiam as comunidades ao entorno da bacia. Por fim, são indicados os condicionantes institucionais existentes na bacia que limitam ou impedem uma administração eficiente e equitativa dos recursos naturais disponíveis na Bacia. PALAVRAS-CHAVE: recursos comuns, recursos hídricos, bacia hidrográfica, Bacia do Rio Verde,

estrutura de governança.

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17.1 Introdução: quais são as questões?

A apropriação dos recursos hídricos de boa qualidade têm cada vez mais se

constituído em ativo econômico, isto é, capaz de gerar rendas para aqueles que tem a sua

posse. Por outro lado, a água não é um fator econômico qualquer dada a sua importância

para a reprodução da vida humana. A pressão sobre os recursos dos mananciais de

abastecimento de água para os mais diversos usos tem crescido com as necessidades do

desenvolvimento econômico e de uma população e urbanização crescentes. Andreoli et

alli. (2005, p.62) afirmam que os “principais problemas de abastecimento no Brasil estão

relacionados à combinação do crescimento explosivo e desordenado das cidades,

provocando a degradação acelerada da qualidade da água e a minimização da capacidade

de infiltração do solo”. Em síntese, a reprodução humana e a reprodução econômica

frequentemente levam à degradação dos recursos hídricos por não ser possível montar um

sistema de governança que administre os recursos hídricos como bem público de uso

comum.

Em recente estudo sobre indicadores ambientais, o IPARDES (2010, p.68) calcula

que o consumo de água no estado não chega a 3% da disponibilidade dos mananciais

superficiais. As questões mais problemáticas emergem da distribuição do uso e da

qualidade do recurso hídrico. No Paraná, segundo o mesmo estudo do IPARDES, a maior

parte do uso de água é destinada às atividades econômicas: industriais (24%), agricultura

(21%), pecuária (12,6%) e minerais (0,4%). Os demais 42% se destinam ao

abastecimento público. Na bacia do Alto Iguaçu, onde se localiza a Sub-Bacia do Rio

Verde, o estudo do IPARDES calcula que se consome cerca de 20% das disponibilidades

hídricas superficiais, com 74% desse uso sendo abastecimento público e 26% em

atividades econômicas (industriais 14%, e agropecuárias 12%). Desnecessário dizer que

os usos dados à água indicam a centralidade que ela tem para a reprodução do sistema

econômico e das pessoas. Assim, do ponto de vista econômico a água entra não só como

um insumo na produção de riqueza como crescentemente com um potencial comercial,

devido às necessidades econômicas e públicas, que atrai os interesses de acumulação

econômica.

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Dada essa centralidade para a reprodução social, a administração dos recursos

hídricos tem-se tornado área de conflito de interesses com grande potencial de levar a uso

degradante e perversa distribuição dos recursos hídricos. Órgãos governamentais e

internacionais têm apontado para problemas de acesso desigual à água de boa qualidade.

O sistema de governança, dessa forma, constituiu o fator central nas questões da água

(ANA 2007a e PNUD, 2006). As várias questões que têm emergido no que diz respeito à

governança das bacias hidrográficas que atinja a objetivos coletivos incluem, mas não se

limitam a: redução de conflitos, construção de confiança, educação do público,

incorporação de valores e conhecimentos comunitários no processo de decisão, uso

eficiente (baixos custos e busca por não-desperdício) e distribuição equitativa dos

recursos (BEIERLE, 1998). Por governança, entendem-se as regras (e quem as define) de

uso, de distribuição e de preservação da quantidade e, especialmente, da qualidade dos

recursos hídricos (WALSH et al., 2006; CARNEIRO et alli. 2005; ANA 2007a, 2007b).

A regulação do uso dos recursos naturais em suas várias dimensões tem sido abordada na

teoria econômica por conceitos desenvolvidos dentro da abordagem institucionalista de

sistema de governança, isto é, o sistema que coordena e regula o acesso, as práticas de

uso e monitoramento estabelecidas numa determinada área e (ou) comunidade.

Neste capítulo, apresentam-se os resultados da pesquisa sobre o sistema de

governança na Bacia do Rio Verde. Começa-se apontando os aspectos metodológicos que

nortearam e formataram a pesquisa. Em seguida, apresentam-se as características

socioeconômicas da região que delimitam o contexto em que as demandas econômicas e

públicas sobre a água são determinadas. Por último, faz-se uma análise socioeconômica e

do sistema institucional que permeiam as comunidades ao entorno da bacia. Nesta última

seção também são indicados os condicionantes institucionais existentes na bacia que

limitam ou impedem uma administração eficiente e equitativa no sentido dado acima.

17.2 Digressão sobre os Aspectos Teórico-Metodológicos que orientam a pesquisa

Nesta seção, apresentam-se os elementos teórico-metodológicos que sustentam a

análise empírica das seções seguintes. O uso de recursos hídricos e ambientais de uma

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bacia hidrográfica envolve necessariamente problemas de coordenação de decisões e (ou)

de conflitos de interesse. A questão central nesta seção é o papel das instituições na

montagem e resolução destes problemas de coordenação e de conflitos de interesses. Isto

é, discute-se como os agentes envolvidos no uso dos recursos se organizam para dirimir

problemas de coordenação e conflitos de interesse.

Recursos naturais de uso comum – como a água de rios, reservas florestais, peixes

etc. – são reconhecidos como recursos que possuem algumas características de bens

públicos. Bens públicos puros partilham duas características centrais: i) a não

exclusividade no uso, isto é, a incapacidade de construir instrumentos de exclusão de

potenciais beneficiários do uso do recurso; ii) a não rivalidade do uso, isto é, a parte

usada do recurso por um indivíduo não estará mais disponível para outros indivíduos.

No caso de um rio o uso é não exclusivo mas rival, isto é, recursos hídricos se

caracterizam por serem recursos de uso comum. Ao longo do leito do rio existem vários

usuários, onde os usuários a montante não sofrem impactos dos usuários a jusante. Por

outro lado, quanto mais a jusante o usuário do recurso estiver, maiores os impactos que

receberão dos usuários a montante. Quanto maior o uso e (ou) a degradação provocada

pelos usuários a montante maiores os custos (necessidade de tratamento devido à

poluição ou de construção de barragens para aumentar o volume de água etc.) dos

usuários a jusante.

Na literatura econômica, os impactos provocados pelas ações de uns indivíduos

sobre outros são conhecidos por externalidades. As externalidades podem ser positivas ou

negativas, dependendo se o impacto for positivo ou negativo.1 Hardin (1968) cunhou o

termo the tragedy of the commons para expressar o problema da decisão de um indivíduo

sobre recursos de uso coletivo resultar em efeitos sobre o bem-estar dos demais

indivíduos da comunidade sem, no entanto, carregar os custos ou se apropriar dos

benefícios coletivos de sua ação. A questão que emerge é como fazer com que, num

mundo em que os agentes interagem e suas decisões afetam o bem-estar dos demais,

ações deletérias não sejam incentivadas e ações conservacionistas sejam estimuladas.

1 Se, por exemplo, usuários acima no rio são conservacionistas eles produzem impactos positivos sobre os

usuários abaixo no rio.

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As características de bens de uso comum dos recursos hídricos de bacias colocam

questões de governança de problemas relacionados a potenciais conflitos de interesse e a

problemas de coordenação. Os arranjos institucionais desenhados para tratarem com esse

problema têm importância central na análise. A governança de bens de uso comum tem

sido abordada na teoria econômica por meio dos conceitos desenvolvidos dentro da

abordagem institucionalista dos sistemas de direitos de propriedade os quais coordenam e

regulam o acesso, as práticas de uso e monitoramento estabelecidos numa determinada

área e (ou) comunidade. Assim, na próxima seção fazemos uma breve referência a

conceitos centrais da teoria institucional que iluminam as formas como as relações

institucionais afetam e evoluem com o comportamento de indivíduos e organizações.

Colocamos maior ênfase naqueles fatores mais negligenciados da literatura

institucionalista, vale dizer aos aspectos informais das instituições, mas que constituem, a

nosso ver, os elementos que dão legitimidade, confiabilidade e durabilidade às relações

sociais.

As instituições e as estruturas de governança

De acordo com Oliver Williamson (1985, 1998), a estrutura de governança ou

instituições são as regras pelas quais uma ordenação de direitos e de deveres é efetuada

em uma relação. Dessa forma, as instituições desempenham papel central na coordenação

e resolução de conflitos no uso de recursos naturais ao estabelecer os direitos e as

obrigações das entidades que usufruem do recurso (COMMONS, 1931; NORTH, 1991).

Além das regras e instituições formais que estabelecem incentivos e punições tangíveis

ao comportamento, instituições informais e hábitos determinam os comportamentos

individuais e a própria eficácia e durabilidade de instituições formais (VEBLEN, 1899 e

1919; HODGSON, 2003 e 2007; STEIN, 1997; DUGGER, 1980).

Em particular, a confiança e a autovigília são elementos fundamentais no

funcionamento de qualquer estrutura de governança de sistemas de larga escala e de

recursos de uso comum como os presentes nas bacias hidrográficas. Enquanto alguns

sistemas de governança permitirão o comprometimento dos indivíduos com a resolução

dos problemas mediante a participação direta, voz e voto, outros deixarão incentivos

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menos cooperativos como a saída ou o boicote. Em suma, os direitos sobre um recurso de

uso comum são definidos socialmente e estabelecem não apenas o modo como os

indivíduos se relacionam com a natureza mas, particularmente, estabelecem o modo

como as pessoas se relacionam entre si (FEENY et. alli 1990, p.112).

Segundo Elinor Ostrom e Edella Schlager (1996, p.130), cinco direitos podem ser

identificados no que concerne ao uso de recursos de uso comum:

(i) Acesso: o poder de acesso implica o direito de entrar em um determinado espaço físico e usufruir de benefícios não extrativos, como lazer, por exemplo; (ii) Extração: direito de obter unidades ou produtos de um recurso; (iii) Administração: direito de regular padrões internos de utilização e transformar o recurso ao realizar melhorias; (iv) Exclusão: direito de determinar quem tem direito de acesso e como esse direito pode ser transferido; (v) Alienação: direito de vender ou arrendar qualquer um dos direitos relacionados acima sendo, portanto, o mais alto nível hierárquico de poder de ação.

Os dois primeiros, de acesso e de extração, são operacionais. Já os três últimos,

administração, exclusão e alienação implicam direitos a participar de decisões coletivas

que definem os próprios direitos que serão ou não reconhecidos no futuro. Por exemplo,

agricultores podem ter acesso às margens de um rio se forem proprietários até certa

distância das margens. E agricultores poderão obter outorga para usar as águas do rio em

irrigação de lavouras. Os demais direitos são mais extensivos no sentido que, em maior

ou menor grau, estabelecem as regras que comandarão os dois direitos operacionais. Os

três últimos são níveis de direito de maior poder e são direitos estabelecidos em contexto

coletivo mais amplo.

As pessoas ou entidades podem tomar cinco níveis posicionais em relação aos

cinco direitos:

(i) Usuários: indivíduos com direitos de acesso operacionais, como, por exemplo, lazer (ao visitar um sítio, porém sem poder de colheita); (ii) Concessionários: indivíduos que possuem os direitos de escolha coletiva de entrar e extrair, porém não sem poder transacionar tais direitos; (iii) Reclamantes: indivíduos que possuem os mesmos direitos dos usuários autorizados, mais o direito de administrar. Com isso lidam com operações de extração incluindo tomada de decisões; (iv) Posse: possuem os direitos acima descritos, além do direito de decidir exclusões. Em determinados locais aparece a figura do coproprietário, que divide tais responsabilidades;

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(v) Proprietários: a inclusão de todos os direitos acima descritos mais a de vender ou alugar seus direitos de escolha coletiva definem o dono do recurso. O mais alto nível hierárquico de possessão.

No quadro 1 a seguir mostram-se as inter-relações entre os cinco direitos e as

cinco posições dos participantes. Cada posição do participante implicam direitos

rendendo níveis hierárquicos de poder sobre os recursos distintos. Quanto mais à direita

no quadro, menores são os direitos que os indivíduos ou entidades têm sobre o recurso.

Os regimes de propriedade podem ser classificados em três (FEENY et. alli 1990, p.114).

Quando plenos direitos são possuídos por agentes particulares, tem-se a propriedade

particular. Quando nenhum direito é claramente associado a um agente e todos podem

igualmente desfrutar de um recurso, tem-se um sistema de acesso livre. Finalmente, tem-

se um uma propriedade comum quando os direitos são possuídos igualmente por um

coletivo reconhecível (uma comunidade, por exemplo).2

QUADRO 1 – Interrelações de Direitos por Tipo de Participante

Posse Propriedade Reclamante Concessionário Usuário

Acesso X X X X X

Extração X X X X

Administração X X X

Exclusão X X

Alienação X

As estruturas de governança definem os proprietários dos direitos e os deveres dos

usuários dos recursos de uso comum. A literatura que trata de problemas de coordenação

e conflito em relação a recursos de uso comum tem listado quatro tipos de regimes de

administração (FEENY et. alli 1990, BROMLEY, D. W. 1982, BROMLEY, 2000,

BOWLES e GINTIS, 2002): regulação estatal; governança por meio de mecanismos de

mercado; governança comum ou comunitária; laissez-faire ou livre acesso.

No mundo real, vale observar, a complexidade institucional dos regimes de

governança supera os tipos estilizados listados acima. Por exemplo, é claro que não existe

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sistema de governança de mercado, onde predomina a propriedade privada, sem que

exista um sistema estatal de governança (por exemplo, sistema judiciário) e social mais

geral que garanta os direitos privados à propriedade. O mesmo vale para a governança

comunitária de um recurso que geralmente necessita do reconhecimento e da regulação

de uma autoridade central. A governança comunitária obviamente não suprime a

propriedade privada nem o mercado, ainda que possa se guiar por critérios distintos dos

que prevaleçam em relação aos mecanismos de mercado. Finalmente, quaisquer que

sejam as estruturas de governança dominantes entre as tipificadas acima, de alguma

forma a estrutura estatal estará presente por meio de leis, normas e outras atividades

estritamente públicas. No que segue, apresentam-se as vantagens e as limitações de cada

estrutura em particular para informar de que forma uma estrutura de governança

específica pode ser montada de maneira a produzir um uso ao mesmo tempo sustentável e

equitativo dos recursos hídricos.

Laissez-faire e os Mecanismos de Mercado

A total liberdade de mercado, isto é, a ausência total de regras que limitassem o

comportamento dos usuários/proprietários (laissez-faire), levaria certamente à tragédia da

utilização dos recursos comuns. Como todo sistema econômico é de algum modo

regulado, o laissez-faire é tão somente uma utopia inatingível de capitalismo

desregulado.

Seu substituto mais próximo, o second best dos liberais, é o sistema de

governança por meio do mercado, o qual se baseia na propriedade privada dos recursos.

Por hipótese, a maior vantagem dos direitos de propriedade privado é que os proprietários

podem dispor pela venda ou empréstimo de sua parcela num recurso de uso comum. A

possibilidade de alienação ou empréstimo permite que aqueles que podem extrair mais

produto do recurso, ou que valorizem mais o recurso, possam aumentar sua parcela no

recurso e assim aumentar o resultado global de produto. Em síntese, a maior vantagem da

solução de mercado é que, garantida a propriedade privada, o possuidor dos direitos

(aquele que pagar mais pelo recurso) pode extrair o máximo produto (a eficiência

alocativa) ou emprestar ou vender o recurso para quem o faça. Para isso, é necessário que

os recursos tenham características de bens privados puros. Algumas soluções

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conservacionistas, como os pagamentos por serviços ambientais fomentadas por

instituições multilaterais, baseiam-se nesses princípios.

As limitações da solução de mercado são, contudo, tão restritivas quanto as

hipóteses subjacentes a mercados eficientes (BROMLEY, 1982;1985, GRAFTON, 2000;

BOWLES, 2004). Devido às incertezas envolvidas na gestão de recursos naturais, a taxa

de desconto do proprietário privado pode ser superior à taxa de reposição dos estoques do

recurso, de forma a tornar o recurso superexplorado sob um regime de propriedade

privada (GAFTON, 2000, p.505).

Ademais, a eficiência de mercado depende de que os mercados sejam

competitivos e a informação disponível seja completa, o que é rigorosamente impossível

em respeito às águas de um rio. Proprietários que estão na cabeceira de um rio possuem

vantagens posicionais em relação aos que estão abaixo e é praticamente impossível para

os proprietários mais abaixo do rio monitorar e discernir a contribuição individual de

cada proprietário a montante em termos de degradação e utilização do recurso. Além

disso, mesmo em mercados competitivos, problemas distributivos relacionados ao uso

dos recursos emergiriam, uma vez que os custos ficariam a cargo dos proprietários a

jusante. Por assumir dados os direitos de propriedade e as preferências dos indivíduos,

nada garante que a distribuição de direitos de propriedade inicial possa ser considerada

justa pelos participantes (BROMLEY, 1982; BOWLES, 2004, pp.24-26).3

Em suma, o sistema de governança de recursos hídricos baseado em mecanismos

de mercado pode levar a três tipos de problemas insuperáveis usando-se as próprias

regras do mercado: superexploração; ineficência alocativa; e injustiça distributiva.

A Regulação Estatal

O sistema estatal de regulação dos direitos de propriedade, por seu turno, tem sido

chamado a operar onde as falhas de mercado são contundentes. E como assinalado, em

respeito a recursos de uso comum, e hídricos de forma particular, as falhas de mercado

são incomensuráveis. Agentes públicos podem atuar por meio de leis, incentivos fiscais e

creditícios, punições administrativas e fiduciárias para induzir ou obrigar a cooperação de

3 Daniel Bromley (1982, p.835) demonstra que mesmo a eficiência alocativa (o produto social) da situação

Paretiana depende da distribuição quando existe mais de um tipo de mercadoria a ser transacionada.

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agentes privados. O Estado é que pode definir, proteger e tornar efetivo os direitos de

propriedade; tem obrigação de fornecer bens públicos; pode regular externalidades do

meio ambiente e restringir o poder econômico de monopólios. Em suma, a regulação e

provisão estatal de recursos de uso comum amarram os grupos sujeitos à sua regulação

num conjunto de relações mútuas.

A estrutura de governança estatal pode apresentar algumas fraquezas evidentes.

Agentes públicos possuem insuficiente informação a respeito dos recursos envolvidos. Os

agentes sujeitos às normas estatais, por seu turno, possuem insuficiente informação sobre

as decisões dos agentes públicos levando à insuficiente prestação de contas desses ou

mesmo à completa ausência de democracia.4 Finalmente, o poder que a atuação estatal

garante aos proprietários incumbidos de excluir outros de obter ganhos pelo uso do

recurso. Assim, a depender de como se estrutura a atuação estatal, se mero mimetismo

mais eficiente do mercado, relações simbióticas e cooperativas, já existentes ou por ser

construídas, podem ser transformadas em relações competitivas em relação à posição no

estado, nas quais condições sociais que poderiam levar a ações coletivas – solidariedade,

confiança e igualdade – são erodidas. (HANNA et al., 19946)

A Governança Comunitária

Entre autores que estudam os recursos de uso comum parece haver consenso sobre

as vantagens da administração comunitária em relação aos direitos de propriedade

privado (AGRAWAL, 2003, AGRAWAL and GIBSON, 1999, HANNA et al., 1996,

WADER, 1984, BOWLES e GINTIS, 2002). Órgãos internacionais de promoção do

desenvolvimento econômico e de conservação ambiental também abraçaram a causa da

administração descentralizada e condicionaram seus recursos à descentralização do poder

para o nível local (citação).

Bowles e Gintis (2002) definem comunidade como “a group of people who

interact directly, frequently and in multi-faceted way” p.f420. Eles incluem nessa

definição uma ampla gama de instituições definidas por características diversas. É

4 Governos autoritários baseiam seu arbítrio em pelo menos três pilares: a) no poder político; b) no poder

econômico; e, c) no poder do perito. A insuficiência de informação por parte daqueles que sofrem os efeitos das políticas estatais se enquadra no terceiro pilar. O poder autoritário ou a falta de prestação de contas por parte do agente público é justificada na frase “deixe com os peritos” ou “os técnicos é que irão decidir”...

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importante notar que, na definição desses autores, são as conexões e não as relações

afetivas que definem as características da comunidade. Quer alguém tenha nascido numa

comunidade (geográfica) ou tenha entrado na comunidade por escolha, sempre haverá

custos de mudança de comunidade. Isso garante que laços comunitários, uma vez

estabelecidos, tendem a ser fortes.

Para os propósitos deste estudo, o conceito será aplicado para um determinado

território compreendendo uso de terras para agricultura e para residência cujos moradores

fazem planos e tomam (ou sofrem com) decisões de governança conjuntamente.

Exemplos de decisões tomadas pela comunidade são a distribuição de bens e serviços

públicos, alocação de recursos ambientais e econômicos e decisões sobre a

representatividade e participação no processo político.

A literatura que advoga a administração de recursos de uso comum por

comunidades aponta a pequena escala espacial, a maior homogeneidade econômica e

social e a partilha de normas de conduta e valores culturais, às vezes denominando essas

características de capital social, como as vantagens da comunidade sobre outras estruturas

de governança (Victoria A. Beard e Aniruddha Dasgupta, 2006, Robert Wade 1987,

Hanna et al. etc.). Um número pequeno de pessoas, partilhando valores e culturas

similares, facilitaria a ação coletiva necessária na decisão sobre o uso de recursos

comuns. Quando o contrato é incompleto ou difícil de ser executado em tribunal, as

comunidades apresentam vantagens de monitoramento, de obtenção de informações

dispersas e de imposição de conformidade com a ação coletiva por aplicar “rewards and

punishments to members according to their conformity with or deviation from social

norms” (BOWLES, 2004, p.490). Os mecanismos desenvolvidos pela comunidade para

coordenar e monitorar comportamentos geralmente envolvem: confiança, reciprocidade,

solidariedade, reputação, orgulho, respeito, vingança, retribuição entre outros. A

frequência e a repetitividade das interações comunitárias reforçam os mecanismos de

conformação com a norma coletiva. Em suma, as características definidoras de uma

comunidade apresentam vantagens na obtenção de informação, no monitoramento dos

comportamentos, na conformação com as normas e na equidade na distribuição, que os

direitos privados e a regulação do Estado jamais poderiam obter.

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Nem sempre, contudo, as comunidades têm tido sucesso em administrar

sustentavelmente recursos naturais de uso comum.5 Podem comprometer a equidade,

eficiência e sustentabilidade da governança comunitária, problemas recorrentes em

comunidades como dificuldade de acompanhar o desenvolvimento e em introduzir novas

tecnologias; dificuldade de responder ao crescimento e diferenciação das demandas dos

mercados; tendência a excluir membros externos de forma moralmente repugnante

(étnico, religioso, gênero); dominância política de pequenos grupos dentro da própria

comunidade; e desinteresse ou resistência a ações conservacionistas; incapacidade de

impor sanções sobre ações fora de sua jurisdição que afetem a disponibilidade de seus

recursos entre outras.

Diante de evidências desse tipo, vários autores têm procurado listar uma série de

condições que tornam as potenciais vantagens da comunidade em fatores efetivos de

governança eficiente, equitativa e sustentável (Wade 1987, Agrawal 2003). A partir dos

principais trabalhos na área, Agrawal (2003) listou 33 fatores identificados na literatura

como determinantes do sucesso de uma estrutura de governança de recursos naturais de

uso comum. O quadro 2 abaixo reproduz os quatro grupos com os 33 elementos

sintetizados pelo estudo de Agrawal. Naturalmente, a lista apresenta algumas

dificuldades: a) a interdependência de fatores contribuintes para o sucesso da governança

comunitária, o que dificulta a definição da relação de causalidade; b) a possibilidade de

que nem todos os fatores estejam presentes em casos específicos, ou que tenham

relevância variável de acordo com casos específicos – como é o caso de estudo desse

trabalho; c) o número grande de variáveis que dificulta a análise detalhada de cada delas;

e d) a subdescrição dos fatores que possam afetar o sucesso da governança comunitária

(AGRAWAL, 2003).

Quadro 2 – Condições Críticas para o Sucesso da Governança Comunitária de Recursos

Naturais de Uso Comum

5 Robert Wade (1987), um proponente da solução comunitária, afirma que em seus estudos em 31 vilas do

sul da Índia encontrou experiências em que as comunidades administravam sustentavelmente seus recursos de uso comum e outras onde não havia administração sustentável pelos locais. Wade conclui que “there can be no presumption that the collective action route (como Wade chama as comunidades) will generally work, any more than there can be a presumption that private property or state regulation will generally work” (p.105).

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1) Características do Sistema i) Pequena escala

ii) Limites bem-definidos

iii) Baixo nível de mobilidade dos recursos

iv) Possibilidade de estocagem dos benefícios do recurso

v) Previsibilidade

2) Características do Grupo i) Pequena Escala

ii) Limites claramente definidos

iii) Partilha de normas e valores

iv) Experiências passadas de sucesso – capital social

v) Liderança apropriada – jovem, familiarizada com mudanças externas, conectada com a elite

tradicional local

vi) Interdependência entre membros do grupo

vii) Heterogeinidade das dotações, homogeinidade das identidades e interesses

viii) Baixos níveis de pobreza

(1 e 2) Relação entre as características do sistema e as características do grupo i) Sobreposição entre a localização residencial dos usuários e a localização do recurso

ii) Altos níveis de dependência do grupo do sistema em que está o recurso

iii) Justiça na alocação dos benefícios do uso dos recursos comuns

iv) Baixos níveis de demanda pelo usuário

v) Mudanças graduais no nível de demanda

3) Arranjo Institucional i) Regras simples e fáceis de entender

ii) Regras de acesso e administração desenhadas localmente

iii) Fácil aplicação da obediência às regras

iv) Punições graduais

v) Disponibilidade de processo judicial de baixo custo

vi) Prestação de contas dos monitores e outros fiscais dos usuários

(1 e 3) Relação entre o sistema de recursos e os arranjos institucionais

i) Restrições sobre o uso adéquam-se à regeneração dos recursos

4) Ambiente externo i) Tecnologia

a) Tecnologia de exclusão de baixo custo b) Tempo para adaptação a novas tecnologias relacionadas to the commons ii) Baixo nível de articulação com mercados externos

iii) Mudança gradual na articulação com os mercados externos

iv) Estado

a) Governo central não deveria subestimar a autoridade local b) Instituições externas de suporte às sanções c) Níveis apropriados de ajuda externa para compensar os usuários locais por atividades de conservação d) Níveis conjugados de apropriação, provisão, obrigação e governança

As dificuldades apontadas acima indicam que há, na verdade, mediações

importantes dentro das comunidades que devem ser levadas em conta quando se analisa

cada um dos fatores listados e sua contribuição para a eficiência, equidade e

sustentabilidade da administração dos recursos de uso comum baseada na comunidade.

Arun Agrawal e Clark Gibson (1999) argumentam que a comunidade “must be examined

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in the context of conservation by focusing on the multiple interests and actors within

communities, on how these actors influence decision making, and on the internal and

external institutions that shape the decision-making process. A focus on institutions rather

than ‘community’ is likely to be more fruitful for those interested in community-based

natural resource management” (p.630). Isso significa que a seleção das variáveis

relevantes do quadro acima e a relação de causalidade entre elas devem ser derivadas a

partir das especificidades institucionais do local da análise.

Na análise que segue, os fatores determinantes da administração de recursos de

uso comum contidos no quadro acima serão analisados seguindo a sugestão metodológica

de Agrawal (2003) de forma a atentar para os elementos de poder e resistência envolvidos

na estrutura de governança da Bacia do Rio Verde. Começaremos com uma discussão da

distribuição setorial da produção, do emprego e a estrutura de propriedade que, em última

instância, determinam as demandas das atividades econômicas sobre os recursos naturais

na região e definem as possibilidades de adequação a um modelo ambientalmente

sustentável e socialmente justo.

A estrutura produtiva e fundiária nos Municípios da APA do Rio Verde

A renda gerada nos municípios em cujos perímetros a APA do Rio Verde se situa,

representa cerca de 7% de toda a renda produzida no Estado do Paraná e 18% da renda

gerada na Região Metropolitana de Curitiba. A região apresenta uma estrutura produtiva

dominada pelos serviços e pela indústria, que geram em conjunto 95% da renda local,

enquanto a agricultura gera os outros 5%. O desempenho econômico, medido pelo

crescimento da renda na região, foi exuberante no período 2002-2007. Enquanto a renda

real anual média cresceu em 7,5%, a renda per capita anual média cresceu 5,6%. Ambas

as taxas situam-se bem acima das do Estado do Paraná e da Região Metropolitana de

Curitiba.

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Tabela 1 – Renda Per Capta e Estrutura de Produção Setorial de Araucária e Campo

Largo

2002 2007 Var Média Anual (%)

Como Proporção do Paraná

Como Proporção da RMC

Araucária Renda per Capta R$44.846,00 R$58.592,40 6,1 5,5 vezes 4,1 vezes Agricultura (%) 0,6 0,5 3,0 0,4 11,1 Indústria (%) 50,3 43,4 4,1 9,4 23,1 Serviços (%) 49,1 56,1 11,9 5,3 12,6 Total 8,0 6,0 15,7 Campo Largo Agricultura (%) R$7.324,0 R$8.293,4 2,6 0,8 vezes 0,6 vezes Indústria (%) 3,3 4,5 14,1 0,4 13,1 Serviços (%) 42,1 42,0 4,7 1,2 3,1 Total 54,7 53,5 4,2 0,7 1,6 Total 4,7 0,8 2,1

Fonte: IBGE e Ipardes (Cadernos Municipais)

Considerando os dados acima apresentados, nota-se que o valor produzido em

Campo Largo e Araucária é quase o mesmo. No entanto, os dados agregados dos

municípios de Campo Largo e Araucária disfarçam disparidades entre as estruturas

produtivas das duas cidades. Ainda que as participações relativas dos diferentes setores se

assemelham, em Campo Largo, o poder de geração de renda comparado ao de Araucária

é bastante inferior. Araucária produz 6% do produto interno do Paraná, com peso maior

da indústria que produz cerca de 9,5% de toda a produção industrial do Estado e 23% da

produção industrial da Região Metropolitana de Curitiba. A indústria de Campo Largo,

por sua vez, adiciona pouco mais de 1% ao produto total do Estado. Por outro lado,

enquanto a agricultura de Campo Largo representa 4,5% da renda gerada naquele

município, em Araucária a agricultura representa apenas 0,5% da renda lá gerada. Esse

maior poder de geração de renda apresentado por Araucária leva este município a

desfrutar de uma renda per capita sete vezes maior do que a de Campo Largo.

Não devem restar dúvidas da importância que a indústria petroquímica tem para

esses números uma vez que Araucária sedia a refinaria Getúlio Vargas da Petrobrás

(Repar). Calcula-se que a Repar gera entre 2.000 e 2.500 empregos, diretos e indiretos, e

16

16

pague cerca de 16% do ICMS do Estado do Paraná. A produção industrial da refinaria é,

hoje, a principal demandante de água do Rio Verde. Geograficamente, a represa da

refinaria, de onde são drenados os recursos hídricos para os processos produtivos e de

refrigeração, fica a jusante do Rio Verde.

Dessa forma, dentro de nosso esquema, a Repar seria a unidade econômica que

mais sofreria com as externalidades negativas em caso de uso predatório dos recursos

naturais na região. Neste caso, o uso desregulado dos recursos naturais, com impactos na

qualidade e quantidade da água, provocaria custos privados crescentes à companhia. Da

mesma forma, conceder a Repar o direito exclusivo de uso representaria um custo de

monitoramento que a empresa provavelmente não conseguiria ou desejaria arcar, o que

redundaria em depredação e degeneração dos recursos disponíveis.

Propriedade Fundiária e Produção Agrícola

Ao entorno do Rio Verde há uma variedade de vilas agrícolas, outras de lazer e

mesmo peri-urbanas. A estrutura de propriedade é tipicamente pequena e, quando

dedicada à produção, geralmente de agricultura familiar. Os estabelecimentos deste tipo

na região ocupam 44% das extensões de terras e perfazem 83,5% dos estabelecimentos

existentes. A extensão média dessas propriedades fica em torno de 10 ha.

A grande maioria dessas famílias é proprietária das terras e empregam a própria

mão de obra familiar na produção agrícola e pecuária. Predomina a produção de

alimentos, como milho, feijão e batata. Em Araucária, essas culturas dominam 87% da

área plantada e representam 88% da quantidade produzida. Em Campo Largo, aquelas

mesmas culturas predominam em 88% da área plantada e representam 88% da quantidade

produzida. As demais produções são de cebola, algumas frutas, fumo (em Campo Largo)

e soja. A criação animal e a produção de derivados não se constitui na principal, nem

mesmo numa importante, atividade da região de acordo com os dados disponíveis.

Entretanto, ainda que os dados não registrem essa produção, há evidências locais de que a

produção de galináceos para abate está crescendo na região da APA do Rio Verde.

17

17

Tabela 2 – População Rural por Gênero

1996 2007 Var.%

População Rural 8.036 8.563 6,6

Masculina 4.174 4.376 4,8

Araucária

Feminina 3.862 4.072 5,4

População Rural 19.225 17.233 -10,4

Masculina 9.956 8.958 -10,0

Campo Largo

Feminina 9.269 8.275 -10,7

Fonte: IBGE e Ipardes

A dinâmica da população rural nas duas cidades se diferencia de maneira

acentuada. Campo Largo possui mais do que o dobro da população rural de Araucária.

Considerando a renda per capita, um produtor agrícola em Araucária obtém uma renda

cerca de 1,7 vezes maior do que a de um produtor em Campo Largo. Nota-se, também,

um comportamento populacional de sinal invertido nos dois municípios. Enquanto

Araucária viu sua população rural crescer nos dez anos entre 1996-2007, Campo Largo

experimentou uma redução de cerca de 10,5% de sua população rural no mesmo período.

Tabela 3 - QUESTÕES SOBRE SUCESSÃO FAMILIAR

Figueiredo C. Cristina Total Percentual

13 quest. 31 quest. 44 Continuar trabalhando na propriedade com atividades Agrícolas

2 11 13 29,5

Continuar na propriedade e trabalhar fora com outras atividades.

6 1 7 15,9

Continuar na propriedade e trabalhar fora com atividades Agrícolas

0 6 6 13,6

Deixar a propriedade e continuar no campo 1 3 4 9,1 Deixar a propriedade e ir para outra cidade 2 3 5 11,4 Filhos já desligados das atividades da propriedade

2 3 5 11,4

Outros 0 1 1 2,3

Fonte: Elaboração dos autores a partir dos questionários aplicados

A propriedade da terra constitui-se não apenas o patrimônio das famílias ao

entorno do Rio Verde, como são sua principal fonte geradora de renda. Sendo assim, é

recorrente a preocupação dos moradores dessa região com os rigores com que as leis

ambientais preservacionistas podem ser estabelecidas. De um lado, os produtores locais

18

18

temem que as restrições a suas atividades, especialmente no que diz respeito aos limites

de uso extensivo do solo, inviabilizem suas atividades; de outro, esperam por incentivos

que viabilizem sua produção. A maior parte dos entrevistados nas comunidades,

especialmente em Colônia Figueiredo, em Campo Largo, dizem que seus filhos não

continuarão as atividades agrícolas. Mais de 30% deixaram ou deixarão a propriedade

para morar em outro lugar. Em Araucária a realidade do produtor mostra-se algo

diferente. Aproximadamente, 65% dos respondentes dizem que seus herdeiros

continuarão a trabalhar em atividades agrícolas, seja na propriedade seja em outra

propriedade.

Em suma, já existe um movimento claro de êxodo rural em Colônia Figueiredo. A

população rural tem diminuído e o poder de geração de renda com atividades agrícolas se

mostra bastante limitado. Em Colônia Figueiredo as perspectivas econômicas para os

herdeiros dos colonos são reduzidas e as gerações mais jovens tendem a procurar moradia

e emprego em aglomerações urbanas. A venda das propriedades para “chacreiros”

tornou-se alternativa comum de financiamento para a recolocação nas cidades. Em

Araucária a questão econômica não coloca a mesma pressão sobre o movimento

populacional. Na verdade, encontramos casos de expansão dos negócios de algumas

famílias para outras regiões do Estado.

A literatura teórica e empírica que resenhamos na primeira parte deste trabalho

sugere que os problemas e soluções que afetam a administração de recursos de uso

comum devem encontrar sua origem e agência na estrutura de governança que operam na

região. Na próxima seção discutimos essa estrutura e mostramos seus limites para dar

conta de problemas que emergem na gestão de recursos de uso comum na estrutura

socioeconômica apresentada do Rio Verde. Mais diretamente, sinalizamos como as

comunidades locais percebem a estrutura de governança e em que medida elas parecem

dispostas a reduzirem os custos de implementação e monitoramento de leis

preservacionistas por meio de colaboração com o bem público.

19

19

A estrutura de governança na Bacia Hidrográfica do Rio Verde

Qual é a atual estrutura de governança dos recursos hídricos do Rio Verde

(Paraná)? Como ela se constituiu e que funções seus componentes têm desempenhado?

De acordo com nosso referencial teórico, as respostas para essas perguntas devem

emergir de uma análise da inter-relação das instituições formais, que compõem tal

ambiente de tomada de decisão, com os hábitos de pensamento e de comportamento dos

agentes diante destas estruturas. Para tal, duas metodologias distintas foram aplicadas,

uma relacionada às organizações envolvidas com os recursos do Rio Verde e outra com

foco na população rural que reside em suas margens.

O primeiro modelo de abordagem empírica baseou-se em entrevistas

semiestruturados relacionadas a algumas perguntas envolvendo a estrutura de governança

em questão (veja o capítulo 16 deste livro para uma descrição detalhada da metodologia e

questionários aplicados). O segundo trabalho de campo envolveu a elaboração de

diagnósticos participativos junto às populações; um levantamento de dados que

corresponde à criação conjunta de informação permitindo que a visão dos pesquisadores

se torne a mais isenta possível6. Esse trabalho empírico buscou determinar o enforcement

da estrutura de governança por meio dos hábitos de pensamento capturados nas falas dos

participantes.

Tabela 4 – Questões sobre o Rio Verde e a APA do Rio Verde

Figueiredo C. Cristina Total Percentual Qual a importância do Rio Verde às suas

atividades produtivas? 13 quest. 31 quest. 44 quest.

Essencial 0 8 8 18,2 Importante 1 8 9 20,5

Não importante 12 9 21 47,7 Qual a importância do Rio Verde às outras

atividades?

Essencial 1 4 5 11,4 Importante 3 11 14 31,8

Não importante 9 15 24 54,5 Conhece as condições de uso dos recursos

naturais estabelecidos pela APA?

Conheço Plenamente 5 5 10 22,7 6 Obviamente, a interpretação dos dados fica a critério de quem pesquisa então há alguma interferência cognitiva. Contudo, ao não apresentar essa influência ex ante a dinâmica de campo, as informações levantadas são aquelas que o agricultor evidencia como importante. Elemento que destaca a representatividade desses dados.

20

20

Conheço Parcialmente 6 19 25 56,8 Não conheço 2 8 10 22,7

Concorda com as condições de uso dos recursos naturais estab. Pela APA?

Concordo Plenamente 3 6 9 20,5 Concordo Parcialmente 4 9 13 29,5

Indiferente 0 2 2 4,5 Discordo 4 7 11 25,0

Desconheço 2 6 8 18,2 Participou das reuniões que definiram as

condições de uso dos recursos naturais da APA?

Plenamente 7 11 18 40,9 Parcialmente 1 11 12 27,3 Não Participei 5 8 13 29,5

O quadro acima destaca o resultado de perguntas feitas na região querendo avaliar

a percepção dos produtores em relação ao recurso hídrico representado pelo Rio Verde e

sobre a legislação que regula as atividades na região, a APA do Rio Verde. À primeira

vista, percebe-se que a importância do rio em relação às atividades produtivas e de lazer

(pesca, passeios, banho etc.) é baixa. De fato, poucos cultivos na região pesquisada

utilizam irrigação com águas do Rio Verde. O que esses dados também podem sugerir é

uma possível baixa valoração do recurso. Isto é, esses produtores provavelmente não

tomariam em conta as externalidades que provocariam com suas atividades sobre o

recurso. Isso significa que os incentivos para a preservação do Rio Verde deveriam ir

além do pagamento pela água.

De fato, nas visitas às comunidades, especialmente Colônia Figueiredo, a questão

fundamental é a de uso das terras. Como as propriedades são em média de pequena

extensão e, em alguns casos, de relevo acidentado, a restrição de uso do solo em margens

de rio significa para esses produtores um risco econômico muito maior do que a mera

cobrança pela água. Em outras palavras, a cobrança pela água, mesmo que toda a receita

fosse reconvertida para a região, não compensa para esses produtores as perdas de terras

agricultáveis impostas pela legislação ambiental. Assim, os incentivos à adesão de baixo

custo à legislação ambiental são distorcidos.

Em ambas as Colônias, a legislação da APA e a perspectiva de seu zoneamento

têm provocado grande apreensão na comunidade. Milder (2004) fez extensa pesquisa nos

anais das reuniões e audiências públicas que ocorreram em 2003, quando se fazia o

21

21

primeiro macrozoneamento da APA. As transcrições das falas dos moradores mostram o

total desacordo, desconfiança e apreensão com as regras que estavam sendo informadas

pelas autoridades nas reuniões públicas (MILDER, 2004, pp.45-52). A comunidade

continua desconfiada do processo. Em nossa pesquisa, cerca de 41% das pessoas que

entrevistamos participaram de todas as reuniões públicas sobre o macrozoneamento da

APA em 2003 e 27% delas participaram de algumas. O conhecimento pleno e a

concordância plena com as regras a viger com a APA ficam em torno dos 20 a 22%.

Parte dessa desconfiança dos produtores locais se deve à falta de integração

institucional entre as instâncias de representação das comunidades e as instâncias de

decisão públicas sobre os recursos da Bacia do Rio Verde. Os diagramas a seguir foram

desenhados a partir de reuniões com as comunidades. A coloração similar à da

comunidade representa o estabelecimento de conexões positivas. Quanto mais próxima

da comunidade e sem contornos, mais forte são os laços da instituição com a

comunidade. Por outro lado, colorações avermelhadas significam ligações negativas do

ponto de vista da comunidade. Contornos tracejados ou sólidos significam barreiras

maiores para a interrelação.

22

22

GRÁFICO 1 – DIAGRAMA DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS EM COLÔNIA FIGUEIREDO

Colônia Figueiredo

Igreja

Empresa de Insumo Agrícola

Emater

Escola

Associação de Turismo

Prefeitura

IAP

Sanepar

Comitê da Bacia

Petrobras

23

23

GRÁFICO 2 – DIAGRAMA DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS EM COLÔNIA CRISTINA

COLÔNIA CRISTINA

Prefeitura

IGREJA

Sanepar

PETROBRÀS

EMATEREscola

Comitê da Bacia

Sociedade Cristina

Em ambas comunidades pesquisadas, percebe-se uma forte relação positiva com a

Igreja, com a Prefeitura e com a Emater. Em Colônia Figueiredo, o IAP é considerado

uma instituição presente negativamente na comunidade. Essa opinião negativa se deve à

percepção de que o papel fiscalizador do IAP é exercido de forma desigual. Isto é, nem

todos os infratores são igualmente punidos com os rigores da lei. Em particular, percebe-

se que o IAP é mais rigoroso com os agricultores locais do que com os moradores das

cidades, em especial moradores de Curitiba. Na Colônia Figueiredo, a Petrobras é

percebida como uma instituição de relações negativas com a comunidade. Essa percepção

é explicada pela comunidade como fruto da atuação pretérita da Petrobrás, que impôs

perdas de terras aos colonos quando criou a represa do Rio Verde.

Entretanto, chama a atenção o fato de que, nas duas comunidades, o Comitê da

Bacia seja totalmente ignorado. A esfera do Comitê da Bacia se apresenta em branco para

representar a falta de menção pela comunidade. Mesmo quando estimulados pelos

pesquisadores a se posicionar em relação ao Comitê de Bacia, os membros da

comunidade respondiam desconhecer essa entidade.

24

24

O Comitê da Bacia deveria ser a instituição-chave na deliberação dos regramentos

e das ações sobre recursos de bacias hidrográficas. A Lei n.º 9.433, que institui a Política

Nacional de Recursos Hídricos brasileira, impõe que “a gestão dos recursos hídricos

deve ser descentralizada e contar com a participação dos Poderes Públicos, dos usuários

e das comunidades” (inciso VI, Art. 1º). A visão que informa esse artigo da lei é a da

necessidade de responsabilização das comunidades locais com os destinos dados aos

recursos naturais de que usam. Essa responsabilização implica que as comunidades sejam

copartícipe na gestão dos recursos que sofrem alguma influência de sua atuação produtiva

ou de outra natureza. Em outras palavras, busca-se com os Comitês de Bacias o

comprometimento dos usuários e das comunidades com a gestão integrada dos recursos

de uso comum sob sua influência. Com esse comprometimento das comunidades e

usuários aumentar-se-ia a oferta de externalidades positivas, como o manejo sustentável

do solo, a preservação das matas ciliares, a construção de infraestrutura sanitária, a

eliminação de ocupações irregulares etc.

A configuração atual do Comitê da Bacia do Alto Iguaçu, ao qual pertence a

Bacia do Rio Verde, entretanto, não está composta pela diversidade de usuários e

comunidades cujas ações influem na manutenção do sistema. O quadro abaixo mostra a

última configuração de representantes no Comitê do Alto Iguaçu e Ribeira, antes da

instituição do Instituto das Águas, que substituiu a Sudersha como órgão executivo dos

Planos de Bacias no Paraná.

25

25

Instituições do Poder Público (12)

Setores Usuários de Recursos Hídricos(14)

Sociedade Civil Organizada(12)

Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEMA;

Companhia de Saneamento do Paraná – SANEPAR;

Conselho Gestor dos Mananciais da Região Metropolitana de Curitiba;

Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental – SUDERHSA

Companhia de Saneamento do Paraná – SANEPAR;

Câmara Técnica da APA do Rio Irai;

Instituto Ambiental do Paraná – IAP;

Companhia de Saneamento do Paraná – SANEPAR;

Câmara Técnica da APA do Rio Passaúna;

Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba – COMEC;

Companhia Paranaense de Energia – COPEL;

CEDEA (Centro de Estudos, Defesa e Educação Ambiental);

Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral – SEPL;

Companhia Paranaense de Energia – COPEL;

Instituto Timoneira;

Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento – SEAB;

Petróleo Brasileiro S/A – PETROBRAS;

APPAM (Associação Paranaense de Preservação Ambiental do Rio Iguaçu e Serra do Mar);

Minerais do Paraná S/A – MINEROPAR;

Geoplan do Brasil Universidade Federal do Paraná – UFPR;

Prefeitura Municipal de Piraquara; Grupo Votorantim; Pontifícia Universidade Católica do Paraná – PUCPR;

Prefeitura Municipal de Colombo; DaGranja Agroindustrial Ltda; Universidade Tecnológica Federal do Paraná – UTFPR;

Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais;

Trombini Industrial S/A; Associação Brasileira de Recursos Hídricos – ABRH;

Prefeitura Municipal de Almirante Tamandaré;

Terra Rica Indústria e Comércio de Calcáreo Ltda;

Associação Brasileira de Águas Subterrâneas – ABAS;

Prefeitura Municipal de Campo Magro.

Organização das Cooperativas do Estado do Paraná – OCEPAR;

Associação Brasileira de Engenharia Sanitária – ABES.

Federação da Agricultura do Estado do Paraná – FAEP;

Resíduos Sólidos e Drenagem Urbana – Município de Curitiba.

Há uma superrepresentação de órgãos públicos, mesmo naquelas posições

destinadas à participação da sociedade civil. Há, também, um elevado número de

empresas e entidades associativas que não são nem usuárias nem pertencem à

comunidade. Essas últimas são, costumeiramente, capturadas pelas primeiras por meio de

contratos de pesquisa, desenvolvimento conjunto de projetos etc., aumentando a

representação efetiva das empresas. Por outro lado, há uma nítida subrepresentação das

comunidades diretamente afetadas pelas políticas de recursos hídricos.

26

26

Conclusão

Em suma, a gestão sustentável e equitativa dos recursos da Bacia do Rio Verde

enfrenta problemas institucionais cruciais. A condição necessária para que uma gestão

eficiente e equitativa ocorra é que todos os agentes cujas ações afetem a manutenção do

sistema se comportem como provedores de um bem público. Vale dizer, os usuários e as

comunidades devem fazer parte da gestão com os mesmos propósitos que regem a

administração pública. O Comitê de Bacia teria esse objetivo, mas, como mostrado, ele

falha no objetivo de integrar a comunidade como um agente de provisão do bem público.

Com isso as comunidades continuarão sendo vistas como agentes antagônicos ao sistema

de gestão. Do ponto de vista das comunidades, a gestão continuará sendo vista como uma

ameaça a sua subsistência. Em particular, elas vêem os regramentos de uso dos recursos

na região como limitadoras de sua produção agrícola. Em Campo Largo isso se torna

mais dramático na medida em que Colônia Figueiredo já sofre um processo de

estagnação econômica e evasão populacional.

Finalmente, ainda que proposições simples como a cobrança pela água possam

surgir como solução, elas precisarão de um mecanismo institucional operante e legítimo

diante da comunidade de forma a integrá-la na gestão dos recursos comuns. Até que a

gestão dos recursos do Rio Verde seja compreendida como um bem de propriedade

comum e até que ela seja organizada e efetivamente administrada de forma que as

comunidades se sintam coproprietárias do sistema de forma a criar regras compatíveis

com o comportamento conservacionista, a proposição de pagamento pela água torna-se

inadequada e mal situada.

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