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Cap8 Previdencia Assistencia Social

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  • 1. O Perodo Ps-Laboral: Previdncia e 8 Assistncia Social no Brasil 1. INTRODUOA seguridade social um arranjo institucional das sociedades contemporneas que busca dar apoio aos cidados que no possam se sustentar com base na sua capacidade de trabalho. No Brasil, a seguridade social abrange as polticas de sade, assistncia e previdncia, e pode ser gerida pelo Estado ou pelo mercado. A parte de responsabilidade do setor pblico o foco das atenes neste captulo, tendo em vista sua maior abrangncia de cobertura. Porm, sempre que adequado ou necessrio sero feitas aluses aos aspectos mercantis. E o mais importante: quando for mencionada aqui a seguridade social, a preocupao estar centrada nas transferncias de renda via aposentadorias, penses ou benefcios assistenciais para idosos ou famlias de baixa renda integradas por pessoas portadoras de necessidades especiais.De pronto, necessrio formular duas pergunta centrais: a) a seguridade, que abrange transferncias de renda da previdncia e da assistncia, est ade- quadamente organizada para dar apoio e proteo aos trabalhadores no contexto econmico e social brasileiro? b) esse suporte sustentvel do ponto de vista fiscal de longo prazo, ou, em outras palavras, ser possvel manter, no longo prazo, a promessa de pagamento de benefcios, mantidas as condies atuais? Para que o leitor tenha perfeita compreenso dessas questes e possa tirar suas prprias concluses, preciso, antes de tudo, situar o problema em termos hist- ricos, lgicos e conceituais e tambm oferecer informaes sobre diversos aspectos que afetam a seguridade e, em particular, a previdncia. Nesse sentido, sero apresentados dados sobre seu financiamento e os desafios que se colocam para as geraes futuras. o que ser feito nas prximas sees.

2. 2. SEGURIDADE, MERCADO DE TRABALHO E COMPETITIVIDADE:EM BUSCA DE SIMBIOSEA seguridade social inerente histria contempornea. A revoluo industrial iniciada no sculo XVIII e consolidada no sculo seguinte impulsionou mudanas de carter econmico, social e poltico. Com a urbanizao, os laos comunitrios tradicionais foram desfeitos. Nesse processo, os problemas relativos a invalidez, morte prematura e velhice se tornaram ainda mais urgentes, pois o fardo tinha de ser suportado por um nmero menor de familiares. A esse problema se somaram outros, como os acidentes de trabalho e o desemprego, por exemplo. Em suma, a questo social se tornava mais complexa e perturbava a harmonia necessria a um ambiente economicamente prspero e socialmente estvel.No incio, a jurisprudncia buscou, sobretudo nos casos de acidentes de trabalho, imputar culpa e, partindo do que foi arbitrado na Justia, sentenciar patres, empregados ou mesmo o Estado pelo problema ocorrido. Na maioria dos casos, a culpa era atribuda ao trabalhador, o problema acabava recaindo sobre o grupo familiar, e o resultado, na maior parte das vezes, era o empobrecimento, quando no a misria. Isto criava um ciclo vicioso de pobreza, aumento das desigualdades sociais e instabilidade social.Essa temtica remete aos direitos sociais e como eles evoluram ao longo do tempo. Segundo um importante jurista francs [Ewald (1986)], a questo social ao longo do sculo XIX vinha sendo resolvida de forma insatisfatria, pois a atribuio de culpa, muitas vezes de difcil identificao, no eliminava os pro- blemas decorrentes dos riscos de invalidez, morte prematura ou velhice. Apesar das dificuldades de identificao individual de responsabilidade e culpa, o fato que esses terrveis eventos se repetiam com regularidade estatstica, o que permitia que se previsse o volume de incidncia e, portanto, os riscos sociais. Ningum capaz de saber se ser ou no atingido por invalidez ou morte prematura, assim como ningum capaz de saber se um particular indivduo ser ou no acometido desse males. No obstante a ignorncia acerca de cada agente individual possvel fazer previses sobre a ocorrncia desses eventos para o conjunto da sociedade, posto que esses fenmenos acontecem com regularidade. Da decorre que, se o fenmeno somente previsvel no mbito coletivo, no cabvel tratar a questo sob a tica da culpa ou responsabilidade individual. Esta a origem do direito social, tal como modernamente o conhecemos.Como esses riscos podem ser socialmente mensurados e como a atribuio de responsabilidade individual difcil e muitas vezes impossvel, a opo social foi por mitigar seus efeitos pela via da solidariedade. Vem da a organizao de 450 Brasil: o estado de uma nao2006 3. um sistema elaborado na tcnica dos seguros, baseada em contribuies de todos e cobertura para os segurados que passam a ser chamados beneficirios caso atingidos pelos riscos de perda de capacidade de trabalho. Esta a lgica que regeu a consolidao do seguro social implementada pelo chanceler Bismarck na Alemanha a partir de 1883.Com o tempo passou a se impor a idia de seguridade social, segundo a qualSeguro social a forma a prestao devida no apenas para quem se inseriu no mercado de trabalho, de proteo que atribuibenefcios para quem mas para todos os que no podem ou no conseguem encontrar meios de sustento contribui e fixa o seu pelo trabalho. A argumentao foi consolidada por William Beveridge, econo-valor de acordo com acontribuio total mista ingls. As novas abordagens foram disseminadas entre os pases mais in-efetuada. Muitas vezes dustrializados e alguns poucos pases em desenvolvimento, entre os quais o Brasil. confundido comoseguridade social, o que Entre ns a incorporao desse iderio se iniciou nos anos 1970 e foi consolidadoum equvoco, pois aqui, na Constituio de 1988, com a incluso da expresso e do conceito seguridadepara obteno dobenefcio, h o requisito social, em termos jurdicos formais. de participao econtribuio. A formaCom a abertura e internacionalizao das economias, o processo de expansomais comum de insero da proteo social foi refreado. Desde os anos 1980, nas administraes Thatcher,no seguro social por no Reino Unido e Reagan, nos Estados Unidos, foi criada a oportunidade parameio da participao nomercado de trabalho. rever uma legislao que regulava a proteo social que consumia parcelas cres- centes da renda nacional, diminuindo a disponibilidade de recursos para investi- Seguridade social a mentos. Esse movimento de reviso foi generalizado e teve profundas conseqnciasforma de proteo queatribui benefcios para na Amrica Latina, onde as reformas tenderam a substituir sistemas pblicosquem pertence a uma baseados na solidariedade entre geraes por modelos mais fortemente geridos comunidade, sem vincularo valor do benefcio ao pelo mercado, ainda que regulados pelo setor pblico. A lgica das reformas da valor da contribuio, seguridade social dos anos 1990, conforme demonstrou Pierson (2000), buscouexigindo apenas aparticipao ativa ou atingir os objetivos de conteno de gastos, de ampliao do papel do mercadopotencial ao sistema, na atividade de seguro social, e de reorganizao das regras referentes a benefcios algumas vezes segundoalguns critrios de acesso recalibration, segundo a sua definio.ao benefcio. uma formade proteo que privilegia Diversos pases fizeram reformas em seus sistemas desde ento. Estas variarama necessidade do cidado. em estilo, profundidade e abrangncia. Algumas ajustaram parmetros tcnicos para obteno de benefcios, ampliando limites de idades e de tempo de contri- buio; outras combinaram ajustamento tcnico com abertura de mercado ini- ciativa privada, estabelecendo sistemas hbridos; outras ainda, mais radicais, como o Chile em 1981, transferiram o sistema por completo para a iniciativa privada. Passado o mpeto reformista e o tempo necessrio para avaliao dos resul- tados, mais recentemente as reformas dos anos 1990 passaram a ser avaliadas e algumas crticas foram estabelecidas por organizaes internacionais e multila- terais bastante dspares. Nessa reviso dos processos de reforma a estratgia bra- sileira foi considerada mais bem-sucedida do que a de pases vizinhos. SegundoO perodo ps-laboral: previdncia e assistncia social no Brasil 451 4. apontam estudos tcnicos do Banco Mundial e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), no caso brasileiro no houve custo de transio entre regimes que afetassem as finanas pblicas, e as despesas de gesto foram e continuam sendo menores. Partindo-se das anlises das instituies multilaterais que utilizam a estimativa do Ministrio da Previdncia Social, o sistema de seguridade brasileiro, ao garantir uma penso mnima para a quase totalidade da populao, tem efeito muito pode- roso como redutor de pobreza nas famlias brasileiras: em 2003, seu efeito reduzir de 46% (sem benefcios) para 34% (com benefcios) o nmero de famlias pobres. Em sntese, a seguridade social considerada pela maioria dos analistas como um programa social de transferncia de renda que impacta a vida familiar, reduzindo efetivamente o grau de pobreza no pas, ainda que o mesmo resultado em termos de pobreza pudesse ser obtido com custos menores, caso houvesse maior flexibili- dade na fixao do valor de benefcios e maior rigor na sua concesso. inaceitvel permitir que algum possa se aposentar prematuramente ou ser pensionista com idade reduzida. Tambm parece inconcebvel que beneficirios que recebam aposentadoria ou penso possam acumular esses proventos com os do trabalho, ou que se possa acumular benefcios de aposentadoria e penso. Sem qualquer reduo de cobertura, parece necessrio estabelecer limites con- cesso de benefcios, sobretudo em um pas fortemente marcado por elevado grau de pobreza e desigualdade, assim como tambm elevados ndices de desem- prego entre os mais jovens. Afinal, um pas que conta com muitos pobres e marcado pela desigualdade tem que ser seletivo com os recursos destinados s polticas sociais, bem como monitor-los com cautela, sob pena de reforar as iniqidades existentes. J quanto ao financiamento, a legislao criou mltiplas fontes de recursos para atender seguridade social, com o conjunto das receitas superando as des- pesas, embora no ocorra o mesmo qua