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Uma proposta metodológica para o planejamento e a gestão de governos municipais
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01COLEÇÃOMETODOLOGIAS DE GESTÃOPÚBLICA
Capacidades Estatais para o DesenvolvimentoUma proposta metodológica para o planejamento e a gestão de governos municipais
Sergio AndradeEduardo José Grin
Agenda Pública - 2015
Direção Executiva: Sergio Andrade
Direção de Projetos: Bruno Gomes
Coordenação de Projetos: Wenderson Gasparotto, Cassiele Moraes Chagas, Francisco Mendes e Rubens Souza
Ações Educativas: Lisian Migliorin Lasmar e Walkíria Tercia
Sobre esta publicação
Supervisão editorial: Sergio Andrade e Bruno Gomes
Coordenação editorial: Cícero Nogueira Marra
Edição: Eduardo José Grin
Texto: Eduardo José Grin e Sergio Andrade
Participação: Cícero Nogueira Marra e Cassiele Moraes Chagas
Revisão: Serg Smigg
Projeto gráfico e diagramação: Ricardo Hurmus
Capacidades Estatais para o DesenvolvimentoUma proposta metodológica para o planejamento e a gestão de governos municipais
SOBRE A AGENDA PÚBLICAA Agenda Pública é uma Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público (Oscip), sem fins lucrativos, criada por um
grupo de profissionais ligados à universidade e ao setor público,
com o intuito de aprimorar a gestão pública, a governança
democrática e incentivar a participação social.
Defendemos um ideal de governo mais responsivo,
inovador, democrático e eficiente politicamente. Para isso,
trabalhamos pela construção de uma agenda coletiva, pautada
no estabelecimento de parcerias para a formulação e a
implementação de políticas públicas e pelo aperfeiçoamento
das capacidades e do desempenho dos governos locais.
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MissãoContribuir para o aprimoramento da gestão pública e a
ampliação da participação social por meio da construção de
capacidades para que governos e sociedade civil desenvolvam
políticas públicas mais democráticas e eficazes.
PrincípiosOs fundamentos que norteiam nossa atuação baseiam-se
nos Princípios de Istambul, criados a partir do Open Forum for
CSO Development Effectiveness, o qual definiu parâmetros
mundiais de atuação para as Organizações da Sociedade Civil
que trabalham pelo desenvolvimento. São eles:
• Refletir sobre o interesse público e sobre inovações sociais e institucionais
• Respeitar e promover os direitos humanos e a justiça social
• Incorporar a equidade e a igualdade de gênero e ao mesmo tempo promover os direitos das mulheres e das meninas
• Ter foco no empoderamento, na apropriação democrática e na participação de todas as pessoas
• Promover sustentabilidade ambiental
• Praticar a transparência e a prestação de contas
• Estabelecer alianças equitativas e solidárias
• Criar e compartilhar conhecimentos e comprometer-se com a mútua aprendizagem
• Comprometer-se com a conquista de mudanças positivas e sustentáveis
4
SUMÁRIOApresentação 7
Introdução 11
1. Situando os termos do debate sobre
os modelos de reforma do Estado 16
2. Governos municipais: empresariamento urbano
ou desenvolvimento local como foco? 28
3. Capacidades estatais como base da gestão governamental 37
4. Contexto das demandas da gestão municipal:
descentralização de políticas nos marcos
do federalismo brasileiro após 1988 46
5. Premissas e bases gerais do modelo de gestão:
política e gestão na ação governamental 55
6. Estrutura, funcionamento e metodologia
do modelo de gestão e planejamento 60
6.1. Sistema de diagnóstico estratégico 63
6.2. Sistema de planejamento governamental 73
6.2.1. Concepção central do sistema de planejamento 73
6.2.2. Sistema de planejamento e mudança
da cultura organizacional 84
6.2.3. A operacionalização do planejamento estratégico 86
SUMÁRIO 6.2.4. Premissas da concepção de
planejamento governamental 95
6.2.5. Sistema de Gestão: sua estrutura
e funcionamento 100
7. Sistema de avaliação do desempenho
governamental e de gestão à vista 120
7.1. Sistema de Indicadores de desempenho 133
7.1.1. Base metodológica do sistema de indicadores 137
7.2. Observatório da gestão para resultados 159
8. Sistemas de informação gerencial (portal de gestão) 166
9. Uma síntese preliminar da metodologia de gestão
e planejamento governamental 174
10. Conclusão 184
Referências bibliográficas 193
APRESENTAÇÃOHá certos lugares comuns que, quando falados, não se tornam
cansativos se a realidade dá razão na sua insistência. A
questão da fragilidade gerencial e administrativa da grande
maioria dos municípios brasileiros é um fato que pode ser visto
dessa forma. Mesmo que as cidades tenham assumido um
novo status político, jurídico e administrativo após 1988, isso
não exime o federalismo brasileiro de continuamente colocar
em foco a forma como foi definida a inserção dos municípios.
A autonomia municipal, nos termos que a Constituição Federal
afirma, não pode ser compreendida como a senha para um
autarquismo que imagina ser cada cidade capaz de responder
a todos os complexos desafios da gestão pública. Tampouco
a descentralização de políticas poderia ser tomada como a
solução para os dilemas da cooperação intergovernamental
entre os três níveis de governo. Entre esses dois extremos,
que enfatizam aspectos essenciais das democracias
federalistas, como são a liberdade de ação de todos os níveis
de governo e a interdependência nas ações de interesse
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comum à nação, ainda há tarefas essenciais que o pais
precisa enfrentar.
Os incentivos da União para ampliar a descentralização
de políticas, associado a ação do Estado para reduzir
desigualdades regionais são inegáveis conquistas do Brasil
depois do final do regime militar. Mas esse processo, da forma
como ocorreu, não foi capaz de enfrentar as demandas de
ampliação de mais capacidade estatal das cidades brasileiras.
Como por aqui descentralização quase se confunde com
municipalização, mais incumbências advindas da União,
apesar dos recursos financeiros que são repassados, pouco
foi acompanhada de avanços na gestão municipal. E esse
é um tema diretamente relacionado ao federalismo, pois
descentralização de politicas requer mais capacidade de
implementação no nível local. Também é esse um desafio para
a constituição de relações intergovernamentais em que a
cooperação busque compreender as dificuldades da maioria
das cidades brasileiras para dar conta de atribuições que foram
e continuam sendo descentralizadas pelo governo federal.
Nesse sentido, a presente publicação se insere nesse contexto
no qual o senso comum acerca das dificuldades gerenciais,
administrativas e técnicas dos municípios brasileiros é cada
dia mais atual. Esse manual apresenta uma abordagem teórica
e metodológica que insere a questão da gestão municipal
como um tema que vai além das visões frágeis da defesa
do autarquismo das cidades, mas também entende que a
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descentralização de políticas resolveu vários problemas,
mas trouxe outros. A modernização na gestão das cidades
e suas capacidades para gerar desenvolvimento local é um
tema de interesse federativo. Assim é, pois se os municípios
conseguem inserir na sua agenda a ênfase continuada em
ampliar suas capacidades estatais, os impactos gerados em
todas as politicas públicas parecem evidentes.
Todavia, as carências gerenciais de grande parte das cidades
é tão grande que há notórias dificuldades de inserir esse tema
no horizonte das ações governamentais. A isso se associa a
baixa eficácia e efetividade dos programas federais voltados
a apoiar a gestão local, de modo que o resultado acaba sendo
a colocação dessa questão como um campo de ação pouco
priorizado, quando não relegado pelos municípios. O documento
ora apresentado busca colaborar para esse debate de duas
formas: apresentando uma discussão, apoiada na literatura,
sobre descentralização, federalismo e capacidades estatais,
e sugerido um roteiro metodológico que possa servir de
referência para as cidades que desejarem inserir na sua pauta
de ações a busca por mais qualidade e eficácia na sua gestão.
Há outro senso comum que diz que as coisas fáceis são
pouco desafiadoras e geram pouca satisfação, mas esse
não se aplica ao caso em questão, pois a gestão das cidades
implica em ambos. Colaborar para o avanço nas capacidades
estatais em promover o desenvolvimento municipal é e
continuará sendo essencial para aprimorar o federalismo
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cooperativo no Brasil e suas relações intergovernamentais
apoiada na descentralização de políticas públicas. Esse é o
debate e contribuir para ele é tanto desafiador quanto fonte de
satisfação para todos, como nós interessados, na melhoria da
gestão municipal no Brasil.
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INTRODUÇÃOParece haver poucas dúvidas de que aumento de capacidade
seja componente essencial para ampliar a capacidade de os
governos atenderem sua missão legal, política, institucional
e democrática junto à sociedade. Essa questão está assim
colocada “dado que reformar a organização estatal somente
tem sentido se contribui para aumentar a capacidade do
Estado” (BRESSER PEREIRA, 2006: 10). Mas as escolhas
por um modelo de gestão pública requer definição inicial de
ordem política e não gerencial: de que Estado se fala? Se essa
pergunta não for preliminarmente respondida, há sempre o
risco de se ver na gestão pública um receituário de caráter
instrumental, desprovido de natureza estratégica e orientado
a melhorias incrementais no interior de padrão político-
administrativo tradicional.
As escolhas de modelos e formas de gestão pública, portanto,
estão diretamente relacionadas à percepção, sobretudo, da
busca por combinar suas capacidades técnicas, políticas,
11
institucionais e administrativas diante das demandas da
sociedade. As escolhas a serem realizadas, desta forma,
possuem componentes técnicos e valorativos, pois inexistem
metodologias universais de respostas para modernizar a
administração pública. Há, em regra, um acordo comum para
adotar como ponto de partida a crítica aos limites do chamado
modelo burocrático - por sua inflexibilidade, centralização
decisória e foco nos procedimentos e não nos resultados da
ação governamental.
Mas se a ampliação da capacidade de gestão pode ser marco
comum nesse debate sobre modernização da administração
pública, não se pode esquecer que a definição de um modelo
de gestão pública parte de visão sobre qual é o papel dos
governos na sociedade. Por exemplo, mecanismos de rendición
de cuentas serão menos prováveis de implantar em modelos
de gestão centralizados que secundarizam processos
participativos. Portanto, não há como pré-definir uma
abordagem universal sobre gestão pública, mas sim um acordo
inicial sobre necessidade de instituir novo formato organizativo
e gerencial que avance para além do chamado modelo
tradicional. Assim, este texto desenvolve concepção de gestão
pública que toma esse pressuposto geral para apresentar
uma metodologia que visa a contribuir especificamente para
qualificar a performance da administração pública municipal.
Nesses termos, a concepção e a metodologia que se
apresentam neste texto afastam-se das concepções
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alinhadas com visões de empresariamento urbano que viam
a necessidade de os municípios alterarem sua organização
considerada ineficiente pelo apego ao modelo burocrático e
centralizado. Descentralização local e autonomia municipal são
vistas, nessa ótica, como estímulos para adoção de políticas
de apoio ao mercado que vê consumidores, mas não cidadãos.
Não à toa, reformas administrativas devem ser apolíticas, pois
os governos são atores que obstruem busca por eficiência
econômica (GRIN, 2008). “A principal hipótese das reformas
da Nova Gestão Pública é que mais mercado, mais gestão e
mais autonomia produzirão mais eficiência, sem ter efeitos
secundários negativos sobre outros valores do setor público,
como o controle político.” (CHRISTENSEN e LAEGREID, 2005: 12)
O que se apresenta neste documento vai na direção oposta à
visão acima, pois o argumento central é que o papel do governo
municipal como indutor do desenvolvimento local e como
produtor de políticas públicas é estratégico para as localidades.
Essa prerrogativa não pode ser substituída pelo mercado.
Governar requer mais que fazer coisas com eficiência, pois
demanda capacidade de governo para incidir na economia e
sociedade buscando dar-lhes direção.
No entanto, as reformas encetadas no setor público sob a
ótica da Nova Gestão Pública geraram enfraquecimento dos
mecanismos gerenciais e de planejamento (PETERS, 2003).
As formas de governança democrática precisam repor a
capacidade de governo,
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[...] pois o envolvimento da sociedade deve vir acompanhado da capacidade para fazer com que o sistema funcione efe-tivamente no que respeita à implementação das decisões para que não se torne em uma forma aberta de alienação, que pode ser um dos problemas emergentes do sistema de-mocrático contemporâneo. (PETERS, 2003: 11)
Daí a importância de desenvolver capacidades de governo
e seus sistemas de gestão. É a partir dessa visão que se
desenvolve sua argumentação e proposta de metodologia de
planejamento e gestão governamental.
Além dessa introdução, este texto está organizado em mais
oito seções. Inicialmente, se apresentam as duas visões
centrais acerca da reforma do Estado que protagonizaram
este debate, sobretudo desde os anos 80 do século passado.
Em seguida, traduz-se este debate para nível municipal e as
duas visões o papel do Poder Público e suas interfaces com o
desenvolvimento local: o empresariamento urbano e o governo
das cidades como indutores e promotores do desenvolvimento
econômico. A terceira parte discute o conceito de capacidade
estatal e sua relevância na gestão governamental, sobretudo
enfatizando as dimensões de natureza técnica e administrativa.
Em função do foco deste texto, as capacidades políticas
(exemplo: articulação com a sociedade) não serão trabalhadas,
mas se assume que estas também são essenciais para
legitimar o planejamento e a gestão governamental.
Em seguida, discute-se o contexto da descentralização
de políticas, eixo básico do federalismo e das relações
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intergovernamentais no Brasil após 1988, buscando indicar a
influência desse processo na gestão de governos municipais.
A quinta parte apresenta algumas premissas consideradas
centrais do modelo de planejamento e gestão governamental.
A seção cinco está voltada para apresentar o desenho
metodológico do modelo de gestão e planejamento. O
primeiro tópico trata da construção do diagnóstico da gestão
municipal, seguido do desenho e forma de implantação do
sistema de planejamento e gerenciamento. A sétima seção
discute implantação da gestão à vista e seu apoio necessário
na construção de indicadores para avaliar desempenho
governamental. A oitava parte trata da implantação de
sistemas de informação gerencial como instrumentos
necessários para ampliar a uniformidade na aplicação do
modelo e qualificar a prestação de contas externa e interna. A
nona seção realiza síntese da discussão prévia para, de forma
integrada, apresentar como a metodologia proposta se organiza
em suas etapas e fases.
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Situando os termos do debate sobre os modelos
de reforma do Estado
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SITUANDO OS TERMOS DO DEBATE SOBRE OS MODELOS DE REFORMA DO ESTADOO debate sobre modernização da gestão pública e reforma do
Estado teve seu turning point mais relevante com a ascensão
do gerencialismo no fim dos anos 70 do século passado. Após
período como referência internacional, esse modelo começou a
perder força já em meados dos anos 80. Esses dois movimentos
principais ficaram conhecidos como reformas de primeira e de
segunda geração, que terão suas premissas centrais apresenta-
das nessa seção, já que influenciaram as distintas visões acerca
da gestão pública em nível municipal.
O gerencialismo tinha por argumento central a busca por
maior eficiência na administração pública, baseada no argumento
da incapacidade de o Estado e suas burocracias atuarem com pa-
drões de produtividade e competividades pertinentes na iniciativa
privada. O mercado passou a ser considerado a forma ideal de alo-
cação de recursos de forma mais eficiente, pois permitiria fazer
mais com menos e gerar economias de escala. Uma consequên-
cia dessa concepção foi comparar o chamado alto custo do Poder
17
Público diante de seus parcos resultados com as vantagens gera-
das na transação privada de bens e serviços. O argumento era que
os contribuintes (não cidadãos portadores de direitos) poderiam
auferir ganhos com a redução do papel do Estado, pagar menos
impostos e ter mais qualidade na oferta de serviços.
A ênfase na eficiência alocativa de recursos para combater
o desperdício gerado pelas instituições públicas transformou-
-se em eixo essencial dessa concepção de reforma do Estado; e
as empresas privadas, o modelo de gestão a servir de referência.
Uma forma de atingir-se esse objetivo seria redução do tamanho
e do poder decisório da burocracia, pois seus interesses corpo-
rativos operariam em detrimento da racionalidade administrativa
e da busca por fazer mais com menos. Outra ação seria privatizar
empresas e órgãos públicos em linha com a visão quanto menor,
melhor. Ambos os processos seriam importantes para reduzir a
ação de atores públicos autointeressados e alheios às deman-
das da sociedade. Em síntese: a redução do papel do Estado
em favor da iniciativa privada seria pautada por ações de cunho
fiscalista, pois, com menos gastos públicos, os consumidores
receberiam mais.
A busca por maior eficiência gerencial e por solução para a cri-
se fiscal, segundo o mainstream dos anos 80, tinha como meta
modificar o que se compreendia ser modelo gerencial dominado
pela burocracia e seu funcionamento, marcado pela centralização
decisória e orientação para manter os meios e não para fins da
administração pública. Esse modelo organizacional se encontraria
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em descompasso com as demandas sociais que exigiriam mais
competência, eficiência, qualidade, serviço e preços adequados,
tal como as empresas já haviam realizado em relação a seus clien-
tes. Mas, no setor público, a rigidez do modelo tradicional seria in-
capaz de reduzir custos sem uma reforma de sua estrutura admi-
nistrativa. De forma geral, o resultado alcançado foi redução das
capacidades técnicas em sentido clássico weberiano e enfraque-
cimento das capacidades regulatórias do Estado.
Para tanto, medidas, como privatização de empresas, redu-
ção do quadro de pessoal, diminuição dos níveis de intervenção na
economia, foco nas atividades centrais e terceirização de atribui-
ções visando reduzir custos e reorganizar a forma de prestação
de serviços, compunham agenda dedicada a garantir incremento
nos níveis de eficiência. A redução do tamanho e dos papéis do
Estado seria o “preço justo” que a sociedade pagaria pela obten-
ção das economias e demais qualidade na oferta de serviços.
Nos termos de Osborne e Gaebler (1998), essa externali-
dade para o setor privado reforçaria a ação do Estado para “en-
sinar a navegar em vez de remar”. Antes de ser executor direto
de atividades, o governo deveria propiciar ambiente institucional
e econômico para facilitar a ação das empresas e assumir seu
papel complementar para atender a demanda pela oferta de ser-
viços públicos. Com efeito, o setor público precisaria modernizar
seu modelo de gestão e incorporar métodos de administração
para torná-lo mais empreendedor e eficiente.
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Sinteticamente, o gerencialismo consistiria em um núcleo
de ideias que enfoca qualidade de gestão, avaliação de desem-
penho, desagregação de burocracias em agências que se rela-
cionam em bases contratuais e/ou monetárias, uso de quasi-
-mercados e terceirização para estimular competição, redução
de custos e estilo de gestão que enfatiza metas, contratos peri-
ódicos e autonomia gerencial (COSTA, 2002). Essas eram as pre-
missas centrais do gerencialismo e sua tradução nas reformas
de primeira geração.
Na década de 80 do século passado, essa vaga mercadoló-
gica na iniciativa privada chegou ao setor público, dando origem
às primeiras experiências de modernização na Inglaterra, Esta-
dos Unidos, Austrália e Nova Zelândia. Essas, por sua vez, se
constituíram em benchmarkings, sobretudo para instituições,
como o Banco Mundial, como padrão para modernizar o Estado
em qualquer contexto nacional. O problema é que a versão glo-
balizada de gerencialismo tende a obscurecer o fato de que as
diferenças são muito maiores do que as semelhanças entre as
reformas implementadas em diferentes países (COSTA, 2002).
Conforme Schick (1998), existem importantes pré-condi-
ções para uma bem-sucedida implementação dessa abordagem
gerencial, difundida sobretudo a partir da experiência neozelan-
desa, que não deveriam ser ignoradas por países que buscam
modernizar sua gestão. Em contraste para a visão alardeada -
que propaga que as deficiências gerenciais deveriam ser forças
motrizes para determinar adequação desse tipo de reforma -, o
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autor argumenta que esses deveriam ser fatores de dissuasão
para avaliar especificidades de cada realidade. Mas, o fato é que
gerencialismo e fiscalismo passaram a ser concebidos em uma
relação de causa e efeito: a adoção das medidas preconizadas
por uma “nova gestão pública” ampliaria a eficiência do Estado
com menos custos fiscais. No entanto, a Nova Gestão Pública
teria um principal problema a resolver para alcançar esse obje-
tivo: a tensão entre seus dois princípios básicos - de um lado,
o fortalecimento dos mecanismos de controle hierárquicos, vol-
tados para a redução de custos e equilíbrio fiscal, e, de outro,
a redução de níveis hierárquicos e fortalecimento da autonomia
gerencial da burocracia (COSTA, 2002).
Portanto, a forma como foi concebida a necessidade
gerar choques de gestão no Estado já vislumbrava sua saída: a
empresa privada como modelo de eficiência na utilização de re-
cursos e qualidade de serviços que entrega mais valor a seus
clientes. Assim, um efeito dessa visão era reduzir os custos do
Poder Público, notadamente impostos e taxas, visando diminuir
o ônus dos produtos que as empresas ofertam a consumidores.
Por outro lado, a maior parte das propostas constantes nos pla-
nos de NGP não representaria, separadamente, inovações em
relação a processos de reforma anteriores. Afinal, avaliação de
desempenho, subcontratação, privatização, utilização de técni-
cas gerenciais privadas na administração pública são práticas
recorrentemente tentadas em todas as ondas reformistas des-
de o início do século passado. A novidade residiria na articula-
ção dessas práticas em torno de um discurso forte, que atinge o
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núcleo dos problemas fiscais e administrativos das burocracias
(COSTA, 2002).
O argumento era que a pressão da competição global re-
queria que empresas pagassem menos impostos, de modo que
governos deveriam fazer a lição de casa reduzindo gastos que
diminuíram encargos para a sociedade. Conforme Osborne e
Gaebler (1998), as taxas e impostos tinham alcançado níveis
que a sociedade achava inaceitáveis e os contribuintes começa-
ram a resistir à cobrança em função do alto custo gerado pelas
instituições públicas se comparado à baixa qualidade e redução
dos serviços oferecidos. Então, por processo de eliminação, a
opção que restava era aumentar qualidade dos serviços com
custo menor e com mais eficiência e produtividade no setor
público (RESENCHTALER e THOMPSON, 1997).
Em resposta aos fracassos dessas políticas, a partir da
segunda metade da década de 90 do século passado, surgiram
as reformas de segunda geração e o setor público passou a ter
seu papel reconsiderado na relação com a sociedade. Não se de-
fendia mais o estado provedor criticado pela visão eficientista,
gerencialista e fiscalista nem tampouco o estado mínimo de-
fendido por essa mesma concepção. O foco era a transição de
Estado apenas prestador de serviços para Estado que faculta,
embora retendo capacidade de exercer poderes substanciais
sobre aspectos da sociedade (PETERS, 2007); governos com
capacidades de planejamento, regulação, gestão, adaptação e
implementação demandadas em grau de qualidade, eficiência
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e eficácia novas para os padrões organizativos anteriormente
praticados.
É nesse contexto de revalorização da esfera estatal que os
temas de qualidade e excelência na gestão pública adquirem
relevância. Para responder às demandas da sociedade sem re-
cair em críticas sobre ineficiência, morosidade, custos eleva-
dos, foco em rotinas administrativas e ausência de medição dos
resultados de suas ações, tal como já ocorreu no período das
reformas de primeira geração, fortaleceu-se o tema da moderni-
zação da gestão pública. As primeiras reformas defendiam enco-
lhimento do Estado sem necessariamente melhorá-lo. A busca
por nova racionalidade organizativa do Estado ficou postergada
para as reformas de segunda geração que passaram a defender
aparato governamental mais eficaz e efetivo em seus resulta-
dos (OZLAK, 1999).
Uma das questões centrais para a nova gestão pública pas-
sou a ser o item desempenho, capacidade de definir metas com
acompanhamento e avaliação (BEHN, 1998), o que era conside-
rado um avanço frente à chamada administração burocrática.
Partindo desse aspecto, um conjunto de outras mudanças para
“reinvenção do governo” apresentou-se como desdobramentos
significativos, buscando maior efetividade do Poder Público,
sobretudo em seu direcionamento estratégico como guia para
planejamento organizacional e descentralização gerencial e ad-
ministrativa. Assim, contra a mão invisível do mercado como pro-
vedor mais equitativo de bens e serviços e padrão de eficiência
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alocativa, a revitalização da esfera estatal e efetividade da ação
pública passaram a ser consideradas por meio da mão visível
dos governos.
A revalorização do Estado demandou, pois, revisão de mo-
delo de gestão e de desafios para modernizar a administração
pública. Menos que reforçar padrões “estadocêntricos”, as re-
formas de segunda geração pautaram-se pelo mote da gestão
por resultados como meio mais eficaz que o viés fiscalista e ge-
rencialista anterior. Nesse contexto organizacional, a estrutura
administrativa deve orientar-se pela redução das linhas de coman-
do para flexibilizar direção, separação entre áreas formuladoras
de políticas centralizadas e unidades executoras descentraliza-
das, flexibilidade organizacional em vez de concepção monolítica
e controle de resultados da implementação em substituição ao
controle rígido de normas (BRESSER PEREIRA, 1998a).
Por certo que essa concepção estava baseada no reforço
da capacidade de gestão e na reiteração da importância das ins-
tituições no processo de desenvolvimento econômico e social.
Portanto, qualidade gerencial passou a ser concebida como va-
riável dependente de atributos de capacidade institucional, so-
bretudo de caráter técnico e administrativo. É nesse contexto
que assume relevância o debate sobre “trazer o Estado de volta”
para que o Poder Público não seja refém do mercado e sua busca
por eficiência alocativa, pois o papel da gestão pública deixou
de ser visto como secundário no processo de desenvolvimento
econômico e social.
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Nesse sentido, a revalorização da esfera estatal repôs a im-
portância da melhoria do desempenho da administração pública
e de seus resultados, dialogando com a necessidade de moder-
nizar a gestão. O objetivo de fortalecer a gestão pública repre-
sentou ruptura com a visão gerencialista e fiscalista que defen-
dia o quanto menor, melhor para os governos em favor de outro
paradigma que argumenta quanto mais efetivo, melhor para as
instituições públicas.
Resultados da gestão pública, portanto, deixaram de ser
considerados apenas pelo viés das economias geradas e da re-
dução de custos e deram lugar à seguinte pergunta chave: “para
quê o Estado?” Antes da busca de eficiência alocativa como
meta de choques de gestão, a efetividade da ação estatal pas-
sou ser referência básica para avaliar o papel dos governos. As-
sim, política, aqui entendida em sentido amplo como definição
das ofertas do Estado para a sociedade, passou a incorporar a
gestão não como obstáculo, mas como aliada central.
Capacidades estatais assumiram espaço teórico e aplica-
do mais propício para ancorarem a modernização da gestão pú-
blica. O debate sobre modernização gerencial do Estado e sua
tradução para o nível dos governos municipais será o tema da
próxima seção. Mas, como lembra Rezende (2005), as reformas
de segunda geração, como seu modelo institucional focado
em delegação e controle como base para reorganizar o Estado,
demandava rever padrões organizacionais da burocracia públi-
ca. As instituições e sua capacidade técnica e administrativa
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passam a ser consideradas essenciais para o êxito da moderni-
zação gerencial e essenciais para lidar com as variáveis comple-
xas de ambientes macroeconômicos incertos.
A reforma do Estado, para o caso brasileiro, sofreu ajustes
que a distinguiram das reformas levadas a efeito por governos
conservadores que tiveram a Inglaterra e os Estados Unidos
como dois dos exemplos mais proeminentes (o melhor Estado
seria o menor Estado).
No Brasil, a reconstrução do Estado buscou redefinir formas
de intervenção no econômico e no social e implantar adminis-
tração pública gerencial, aumentando capacidades financeira
e administrativa do Estado e garantindo melhor intermediação
de interesses e atendimento às demandas sociais (CARVALHO,
1999). As reformas gerenciais foram acompanhadas de novo
paradigma de gestão pública visando bases de ação com mais
efetividade e eficiência para avaliar o desempenho do Estado.
Segundo Rezende (2005), no Brasil, a reforma desencade-
ada em 1995 pelo Ministério da Administração e Reforma do
Estado foi um caso típico de reforma gerencial na qual a admi-
nistração pública foi concebida em novas bases, sob novos mo-
delos de delegação e controle de resultados. Na sua concepção,
o objetivo central seria obter transição da administração pública
burocrática para administração pública gerencial, de modo que
se modificasse o modo em direção da avaliação de resultados.
Para tanto, seria necessário modificar padrões organizacionais
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da administração caracterizados por rigidez burocrática em di-
reção a ampliar autonomia e descentralização de atividades,
seja internamente aos órgãos públicos como também para a so-
ciedade e o mercado. Nesse sentido, aos órgãos de comando,
como Ministérios, caberia menos a tarefa de execução, mas sim
o controle finalístico de resultados a serem avaliados me-diante
instrumentos conhecidos como contratos de gestão. Conceber
novo formato organizacional como menos centralização de-
cisória (delegação e autonomia aos órgãos) e forma de avaliar
resultados (e não controlar meios) eram vistos como centrais.
Em síntese: um novo modelo de gestão pública onde modelos
de responsabilização baseados em normas fossem substituídos
pela avaliação de performance (BRESSER PEREIRA, 1998b).
Segundo Carvalho (1999), supunha-se que a administração
gerencial permitiria prestação de serviços públicos com mais
qualidade e com menores custos, o que seria razão suficiente
para atestar sua superioridade em relação à administração bu-
rocrática tradicional. Ao gerar essa inflexão, o Estado poderia
aproximar-se da sociedade e gerar padrões de ação com mais
accountablility, pois os resultados da avaliação de desempenho
dos órgãos públicos seriam mais transparentes e acessíveis
para população fiscalizar o Poder Público. A seguir, discute-se
como essas duas visões acerca da reforma gerencial do Estado
foram traduzidas para o âmbito das administrações municipais a
partir da segunda metade dos anos 90.
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Governos municipais: empresariamento urbano
ou desenvolvimento local como foco?
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GOVERNOS MUNICIPAIS: EMPRESARIAMENTO URBANO OU DESENVOLVIMENTO LOCAL COMO FOCO?Para a visão do empresariamento urbano, uma questão central
consiste em ampliar eficiência econômica e fortalecer o pa-
pel do Poder Público como estimulador de ambiente propício à
competitividade e planejamento urbano, concebendo a cidade
como espaço que deve ser atrativo para empreendedores pri-
vados. A cidade deveria ser organizada para responder a limites
provenientes de políticas fiscais e macroeconômicas do Estado
Nacional para potencializar sua vocação empreendedora.
Assim, seriam incrementadas as condições de competitivida-
de para atrair investimentos para as localidades. Daí decorre o
que Melo (1996) chamou de hobbesianismo municipal: municí-
pios concorrendo numa guerra de todos contra todos para atrair
investimentos.
Nesses termos, o governo local deveria ser avaliado por sua
capacidade de competição com eficácia econômica e apoiar-se
em empreendimentos privados para alavancar o desenvolvi-
mento municipal. Para tanto, a prioridade deve ser ampliação de
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competitividade e produtividade urbana. Todavia, esse modelo
gera deslocamento da agenda que vê o Estado como provedor
de bens e serviços urbanos construída sobre uma “concepção
universalista em relação aos direitos sociais, redistributiva em
relação à renda e à riqueza produzidas na cidade e democrática
em relação à gestão pública” (SANTOS JÚNIOR, 2001: 34). Tais
modelos produzem práticas de gestão urbana voltadas para tor-
nar as cidades “market-friendly” (CARNEIRO e BRASIL, 2007).
Dessa forma, para Santos Júnior (2001: 35):
[…] o eixo de análise se desloca para a produtividade urbana, e a identificação dos obstáculos, para a inserção competi-tiva das cidades nos circuitos globais. As funções do Poder Público também se deslocam: as da gestão e do planejamen-to da cidade, para a garantia de um meio ambiente favorável aos negócios e ao desenvolvimento econômico; as da provi-são universal de bens e serviços urbanos, para o desenvol-vimento de políticas focalizadas que visem reduzir os níveis crescentes de pobreza, percebida como um dos principais obstáculos a serem enfrentados pelas cidades.
A gestão urbana de cunho empresarial e competitivo apro-
xima-se da formulação de Osborne e Gaebler (1998) do Estado
empresário. O Estado deveria ser gerenciado como empresa que
promove concorrência entre os serviços públicos, compreende
os cidadãos como consumidores e descentraliza o poder segun-
do mecanismos de mercado. “Vender as cidades como mercado-
ria, ou, mais propriamente, a sua imagem, suas características
peculiares e seus atributos como atrativos locacionais constitui
uma das bases da atuação empreendedora dos governos locais,
conformada nos moldes empresariais.” (CARNEIRO e BRASIL,
2007:14).
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Portanto, o planejamento estratégico das cidades orienta-
-se para e pelo mercado, pois as localidades precisam ser orga-
nizadas como empresas e adotar padrões similares de competi-
tividade.
É nessa medida que se fortalece a visão de governo empre-
endedor como resposta aos limites do Poder Público a oferecer
serviços de qualidade à sociedade, descentralizando a provisão
de atividades antes diretamente produzidas para a iniciativa pri-
vada. Por outro lado, o empreendedorismo urbano alia-se à visão
fiscalista e eficientista na oferta de serviços públicos para se
adequar às demandas dos consumidores e contribuintes (não
são cidadãos!) para os governos locais atenderem a sociedade
com menos custos. Por tal razão, nas ações de modernização
institucional e fomento à capacidade administrativa ganha des-
taque a dimensão da eficiência econômica e os processos de
administração financeira com foco para a modernização tributá-
ria, orçamentária e financeira. Essa passa a ser a prioridade para
a organização institucional e administrativa dos municípios.
A descentralização de políticas, concebida como “devolu-
ção estrutural de atribuições de esferas superiores de governo
para os municípios”, deveria vir acompanhada de medidas de efi-
ciência alocativa. Essas medidas, de um lado, serviriam para re-
duzir o escopo da ação das localidades e, de outro lado, amplia-
ria a intervenção privada e abriria espaço para maior eficiência
alocativa de recursos. Ademais, a descentralização seria mais
bem organizada se fosse acompanhada de postura fiscalista
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dos governos locais, alinhada com a equação: novas atribuições
delegadas dos governos nacionais, menos recursos financeiros
recebidos das esferas superiores de governo e mais qualidade
em orientar o gasto para as necessidades da população. Todavia,
essa orientação contribui para despolitizar o Estado e afastá-lo
da sua responsabilidade público-Estatal (IVO, 2002).
A eficiência adquire status de supervalor e parâmetro ge-
ral para orientar as opções das políticas dos governos locais.
A eficiência torna-se valor em si, neutro e imparcial, tal como a
concepção weberiana defendia a técnica e a racionalidade ad-
ministrativa como modelos organizativos avessos à política. So-
bra pouco espaço para política, pois as demandas da população
por serviços públicos de qualidade e de baixo custo impõem-me
como prioridade técnica e administrativa para ações dos gover-
nos (GRIN, 2008).
Ademais, o debate sobre eficiência e eficácia na gestão pú-
blica não pode se restringir à administração da penúria como ob-
jetivo central. Mais do que controle financeiro e econômico, ges-
tão governamental requer análise de aspectos como inovação e
qualidade institucional. Assim, o viés gerado a partir dos progra-
mas de modernização - iniciados na Inglaterra no final da década
de 70 do século passado e popularizados como os 03 Es (Eco-
nomia, Eficiência e Eficácia) – é limitado como perspectiva de
gestão pública. Conforme essa visão, a prioridade dos governos
seria gerar mais economia antes de voltar-se às necessidades
da sociedade (BRUGÉ, 2004). Segundo essa visão gerencialista
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e fiscalista, a eficiência alocativa e a redução de despesas são o
fator de qualidade e excelência administrativa per se.
O interesse público passou a ter critérios financeiros como
dominantes e voltados para ações economicamente eficientes
na redução de custos, ainda que esses critérios sejam pouco
aplicáveis para orientar análise e desenho de ações governa-
mentais. Mas, com vistas a ampliar qualidade e excelência na
gestão pública, é preciso ir além dessa visão fiscalista. Se a
gestão pública ficar subordinada apenas à redução de custos e
eficiência no uso racional dos recursos, deixará pouco espaço
para gerar políticas públicas. Todavia, as instituições públicas
precisam não de menos, mas de mais políticas para atender de-
mandas da sociedade.
Contudo, a visão econômica central pode ter outro enfoque
e estar voltada a melhor uso dos ingressos provenientes dos im-
postos para gerar melhores serviços a custos mais baixos. Esse
deve ser um dos motivos da reforma da gestão pública que res-
ponde de forma mais adequada à questão da eficiência e torna
a ação governamental mais legítima (BRESSER PEREIRA, 2006).
Assim, a resposta ao binômio eficiência-eficácia dialoga com os
vínculos entre definições políticas e capacidades técnico-admi-
nistrativas, pois a formulação de políticas públicas deve consi-
derar duas escolhas valorativas a orientá-las: a) qual a marca de
governo se deseja (p.ex., ênfase em políticas sociais gera mais
demanda e mais recursos); b) quais as prioridades a orientar a
alocação de recursos que combina decisão política e análise
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técnica. Em outras palavras: definir agendas estruturantes além
da questão fiscal em favor de resultados que agreguem oferta
de bens públicos no território.
São essas orientações políticas que materializam o marco
estratégico de governo e, nesse sentido, a gestão e o planeja-
mento governamental são guias centrais para orientar ações em
busca de eficiência alocativa. A concepção sistêmica de gestão,
como será apresentado, permite melhor resposta a esses de-
safios, pois compreensão integrada das instituições públicas
qualifica as condições de análise, formulação, execução e ava-
liação dos objetivos das políticas públicas conforme os limites
e o contexto de recursos disponíveis e restrições existentes.
Esse processo demanda mudanças gerenciais, organizativas e
comportamentais, pois o tecnológico-administrativo afeta ca-
pacidades gerenciais (THIRY-CHERQUES, 1996).
As escolhas para implementar o modelo de gestão e de
planejamento governamental são de natureza político-técnica
(p.ex.: implementar ou não processos de administração partici-
pativa?) e possuem interface com produtividade organizacional.
Assim, a obtenção de níveis superiores de eficiência e eficácia
não são produtos exclusivos de decisões sobre alocação de re-
cursos versus metas/resultados. O modelo de gestão com suas
opções organizativas influi, de um lado, no padrão de relação
entre política e técnica e, de outro lado, no comportamento da
eficiência e eficácia organizacional e na obtenção da produti-
vidade administrativa. Em outras palavras, o debate acerca da
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eficiência, eficácia e produtividade administrativa relacionam-
-se ao tema do gerenciamento e do controle, visando criar sis-
tema organizacional distinto daqueles avessos às formas de
participação coletiva e responsabilização por resultados. Por
isso, as definições sobre alocação de recursos e resultados es-
perados, quando implementadas por meio de fóruns coletivos,
são mais pedagógicas e capazes de convencimento, como será
visto adiante.
A visão exposta neste documento, portanto, não reduz o
desenvolvimento da gestão a questões de eficiência (exemplo:
foco na questões fiscais e alocação “produtiva” de recursos fi-
nanceiros) ou de capacidade instrumental (exemplo: autonomia
local como sinônimo de incremento de receita via arrecadação
de tributos). A concepção de capacidade estatal e autonomia
associada a ela não será vista aqui pela ótica estreita do apri-
moramento técnico e operacional do aparato responsável pelo
gerenciamento fiscal do poder local. Não há como prescindir de
modelo de gestão e de planejamento como requisito essencial
para eficiência e desempenho do setor público.
É nessa linha que se pode compreender o papel indutor e
promotor do desenvolvimento local pautado por cinco grandes
objetivos, segundo Neto e Araújo (2002: 55): “organizar nova
base econômica, ampliar e melhorar a infraestrutura urbana,
melhorar a qualidade de vida na cidade, promover a integração
social e assegurar governabilidade”. Conforme Soares e Gondim
(2002), essas novas atribuições dos municípios incorporam-se
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com mais um papel estratégico que se soma às experiências de
participação popular. A ideia chave é que administrações munici-
pais bem-sucedidas são aquelas que conseguem gerar agenda
de desenvolvimento econômico local, sobretudo com parcerias
com a sociedade (iniciativa privadas, ONGs e associações co-
munitárias, por exemplo). Por certo que essa demanda requer
sentido estratégico de governo e capacidades diretivas do
Estado para com a sociedade (LES GALÈS, 2011); ou, o que quer
dizer mesmo, capacidades estatais de planejamento e gestão
para alinhar o Poder Público a atores sociais.
A questão da gestão urbana decerto precisa ir além da fun-
ção de zeladoria para avançar estrategicamente para temas de
produção e oferta de serviços. A diferença central com a visão
do empresariamento urbano, contudo, reside no controle e dire-
cionamento estratégico que cabe ao Poder Público municipal e
não ao mercado. Conforme Singer (2002), o desafio político com
que se defrontam os governos municipais, no Brasil, é mobilizar
as forças vivas da sociedade para fortalecer a economia urbana.
Essa intenção estratégica pode ser viabilizada pela sinergia en-
tre administrações públicas municipais e cidades vizinhas e en-
tidades de trabalhadores, de empresas, de movimentos sociais,
de universidades etc. Uma concepção de desenvolvimento
com essa intencionalidade ainda mais reforça a importância de
ampliar capacidades estatais dos governos municipais. Tratar
desse tema é o objetivo da próxima seção.
Capacidades estatais como base da gestão
governamental
3
Como conceito polissêmico e sujeito a várias dimensões analíti-
cas, capacidades estatais requerem delimitações mais precisas
e alinhadas ao contexto e às finalidades de suas aplicações teó-
ricas e empíricas. No livro “Capacidades Estatais e Democracia”,
Gomide e Pires (2014: 20) argumentam que tais capacidades
devem ser compreendidas a partir de dois componentes: o téc-
nico-administrativo e o político:
O primeiro deriva do conceito weberiano de burocracia, con-templando as competências dos agentes do Estado para levar a efeito suas políticas, produzindo ações coordenadas e orientadas para a produção de resultados. O segundo, as-sociado à dimensão política, refere-se às habilidades da bu-rocracia do Executivo em expandir os canais de interlocução, negociação com os diversos atores sociais, processando conflitos e prevenindo a captura por interesses específicos.
Essa concepção adquire mais relevância em sociedades de-
mocráticas em que práticas de responsividade e responsabiliza-
ção dos governos são forma de estreitar os vínculos entre Estado
e Sociedade; ademais, de orientar formas de controlar resultados
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CAPACIDADES ESTATAIS COMO BASE DA GESTÃO GOVERNAMENTAL
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da ação governamental. Em países como o Brasil, que após 1988
vem intensificando uma arquitetura política e institucional que
fortalece inserção da sociedade na gestão pública por meio da ex-
pansão e consolidação de conselhos de políticas, conferências,
audiências públicas, por exemplo, mais ainda a ideia e a prática da
accountability materializam-se para os governos.
Como argumentam os autores acima, decerto que, nesse
ambiente, capacidades estatais vão além da condição neces-
sária, mas insuficiente, de uma burocracia profissional e tecni-
camente qualificada. Requer-se também capacidades políticas
de negociação, mediação de conflito, diálogo com a sociedade
e alinhamento aos instrumentos de controle interno. O modelo
analítico proposto por Gomide e Pires (2014) sugere que, tendo
como ponto de partida as orientações governamentais, a buro-
cracia pública (eixo da capacidade técnico-administrativa) deve
ser capaz de lidar com demandas das dimensões políticas ex-
ternas (participação social e representação eleitoral) e internas
(controle). A síntese das duas dimensões indica capacidades
estatais como componente dinâmico para o Poder Público gerar
resultados.
Nessa mesma linha, para Grindle (1996), o conceito de ca-
pacidades estatais possui quatro dimensões: a) capacidade
institucional: o Estado é a autoridade que efetiva as “regras do
jogo” que condicionam a regulação econômica e o comporta-
mento político dos atores; b) capacidade técnica: habilidades
para formular e gerenciar políticas; c) capacidade administrativa:
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administração eficiente e eficaz para executar funções organi-
zacionais para implantar políticas e entregar bens e serviços;
d) capacidade política: canais legítimos para resolver conflitos
e tratar das demandas sociais, que dependem de responsivos
líderes políticos e administradores.
Mas, segundo Kjaer, Hansen e Thomsen (2002: 21), deve-se
reconhecer que há um “conjunto de capacidades que repousam
no núcleo em que qualquer aparato de estado pode ser identifi-
cado”. Para March, Olson e Olsen (1983), deve-se atentar para os
atributos das estruturas, instituições e procedimentos do Esta-
do que gravitam em torno de políticas, visando dotá-lo de recur-
sos para implementar seus objetivos, sobretudo reforçar suas
capacidades burocráticas. Quando Weber (1984) teorizou sobre
a burocracia estatal, enfatizou sua importância em gerar capaci-
dade técnica para o Estado intervir como indutor da vida social,
sobretudo, porque a burocracia funciona com uma racionalidade
administrativa baseada na estabilidade das normas, o que me-
lhora suas condições de incidir no contexto social. Portanto, a
burocracia, por sua estrutura institucional, contribui para refor-
çar as capacidades estatais de intervenção, o que torna seu
desenvolvimento técnico condição necessária à racionalidade
política e organizacional. Por isso, construir e qualificar o apara-
to burocrático são as primeiras tarefas para não limitar a capa-
cidade de ação, além de gerarem um mútuo reforço: fortalecem
as habilidades do Estado como ator corporativo e as condições
para implementar políticas (OLSEN 2005; EVANS, 1995; EVANS
& RUESHMEYER, 2002; GEDDES, 1990; SELZNICK, 1984). Em
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síntese: essas são capacidades estruturantes e estratégicas
para gestão governamental e para que o setor público tenha
condições de agir de forma indutora para desenvolvimento local.
Considerando as questões acima, a prioridade será, nesse
texto, discutir e apresentar metodologia voltada para o eixo das
capacidades técnico-administrativas. Mas essas serão expan-
didas para englobar dirigentes públicos e lideranças políticas
governamentais. Esse é o escopo teórico e conceitual mais am-
plo sobre o qual se desenvolve a metodologia que será proposta
nesse documento.
A segunda questão a justificar essa ênfase e a inclusão de
esses outros atores é orientar o debate para tema relevante na
literatura sobre capacidades estatais, a saber: o quanto ela ser-
ve de suporte para governos ampliarem seu poder de agência ou
autonomia de ação. Essa é consideração importante, sobretudo
em países como o Brasil, em que a descentralização de políticas
públicas, iniciada após 1988, ao mesmo que amplia atribuições
desse ente federativo, também complexificam gestão local que
assume mais atribuições sem a correspondente contrapartida
financeira.
Em termos mais específicos, a literatura sobre capacida-
des estatais aborda como governos fortalecem infraestrutu-
ra institucional para implantar políticas (SCHIMITTER, WAGE-
MAN e OBYDENKOYA, 2005; SIKKINK, 1993; METCALFE, 1996;
DROR, 1999). Isso se chama poder de agência, que decorre do
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fortalecimento dessas capacidades, com consequente amplia-
ção de autonomia dos governos. Claro que essa definição geral
necessita de suporte empírico, pois se relaciona à análise insti-
tucional e à trajetória de configuração política e organizativa em
cada governo municipal.
Para Evans (1995), os aparatos estatais são locais po-
tenciais para agência, pois estruturas mais robustas facilitam
iniciativas dos atores políticos. Na mesma direção, segundo
Skocpol (2002), o Estado pode ser visto como organização por
meio da qual seus dirigentes perseguem metas, conforme dis-
ponibilidade de recursos em relação ao contexto social. Para es-
ses autores, a construção de capacidades institucionais reforça
a possibilidade de ação autônoma do Estado. Mas ampliar poder
de agência requer qualificar aparato burocrático para formular
e implantar objetivos políticos (EVANS & RUESHMEYER, 2002;
SKOCPOL & FINNEGOLD 1982). Isso porque é definição de priori-
dades políticas (planejamento de governo) que determina o foco
das capacidades estatais consideradas relevantes em um con-
texto histórico, social e econômico (WEIR & SKOCPOL, 2002).
A existência de capacidade institucional, entendida como
estruturas organizacionais e burocráticas, amplia a possibilida-
de de agência dos líderes políticos. Também enfatiza necessi-
dade de a análise articular a ação dos atores políticos e estru-
turas organizacionais, política e gestão (MIGDAL, 1998), como
veremos adiante na apresentação do modelo. Em linha com esse
argumento, para Bowman & Kearney (1988), construir essas
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capacidades também refere-se à seleção e ao desenvolvimento
de arranjos institucionais políticos e administrativos. Portanto,
a inexistência de certas capacidades estatais pode constranger
o desenvolvimento de políticas ao reduzir poder de agência dos
governos. Por outro lado, ampliar esse poder pode alterar a ação
do Estado como agente de transformação no contexto social
em que se insere.
Para esses autores, mesmo existindo relações dinâmicas
com a sociedade, o Estado, para implementar suas decisões po-
líticas, deve fundamentar-se em capacidades administrativas
e organizacionais como um staff especializado. Essas capaci-
dades são cruciais no feedback entre Estado e sociedade, pois
um governo que comanda poucos recursos pode ser incapaz de
promulgar políticas (KJAER, HANSEN & THOMSEN 2002). As pre-
ferências dos atores governamentais podem ser constrangidas
pelo jogo político na sociedade, mas construir capacidades es-
tatais é uma condição necessária para viabilizar suas escolhas
(SKOCPOL & FINNEGOLD, 1982). Assim, não só certas capacida-
des administrativas são essenciais para produzir políticas como
as preferências dos atores governamentais podem ser cons-
trangidas se essas forem fracas ou inexistem.
Segundo Bowman & Kearney (1988), o incremento dessas
capacidades está a serviço de melhorar as condições de os go-
vernos responderem às mudanças socioeconômicas ou rearran-
jos de cunho político e institucional, como descentralização de
políticas como base do federalismo brasileiro depois de 1988.
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Nesse sentido, nos municípios, uma das condições causais que
demanda reforçar capacidades de gestão e tomada de decisão
em políticas é como tratar com programas e responsabilidades
políticas resultantes das divisões de competências existentes
nos marcos desse novo formato do federalismo. A combina-
ção entre a crescente descentralização de políticas públicas e
incapacidades administrativas, técnicas e gerenciais dos gover-
nos locais requer construção e melhoramento de capacidades
de gestão.
Contudo, esse processo de reforço institucional precisa
tratar dos porquês de construir e ampliar poder de agência dos
governos. Para Aguillar (2007) e (Evans 1995), o desenvolvi-
mento das capacidades governamentais é condição necessária,
mas insuficiente, para se estabelecer novo processo diretivo da
sociedade e como esta pode cooperar com o Estado. E, se en-
foques de governança buscam ser alternativas de relação com
a sociedade, ainda mais se requer que governos sejam dotados
de capacidades institucionais. Como os efeitos do poder de
agência refletem-se na forma de o Estado relacionar-se com a
sociedade, por isso mesmo demanda fortalecer condições para
implantar políticas. Nos termos de Le Galès (2010), a questão
do poder de agência governamental deve responder não só a
questão quem governa?, mas também às o que se governa? e
como se governa?. Portanto, a reestruturação do Estado e o for-
talecimento de suas capacidades organizacionais e institucio-
nais são suporte necessário a esse poder de agência e amplia-
ção de ações com níveis maiores de autonomia.
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Esse é o tema da próxima seção ao abordar em que contex-
to político e institucional se insere o tema da ampliação das ca-
pacidades estatais municipais.
Contexto das demandas da gestão municipal: descentralização de políticas nos marcos
do federalismo brasileiro após 1988
4
Por certo que desenvolver capacidades estatais e gerenciais
não se apresenta desprovido de intencionalidades e influenciado
por variáveis de ordem política e institucional. Descentralização
de políticas públicas, ampliação dos mecanismos de controle
social em nível e critérios de repasse de recursos financeiros da
esfera federal são três dimensões centrais do rearranjo do fede-
ralismo brasileiro, após 1988, que influíram na gestão municipal.
Conforme Lofrano (2010: 5), o tema políticas de gestão pública
é particularmente relevante, em especial quando se observa a
complexidade dos arranjos institucionais que se sucederam ao
processo de descentralização.
Sob o mote da descentralização encetada no Brasil, con-
feriram-se visibilidade e primazia a governos locais no âmbito
institucional, destacando-se novos papéis que devem neces-
sariamente assumir (CARNEIRO e BRASIL, 2007). Essa situação
deve ser considerada num ambiente onde a esfera local foi for-
talecida pela redemocratização do país com sua reconquista de
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CONTEXTO DAS DEMANDAS DA GESTÃO MUNICIPAL: DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS NOS MARCOS DO FEDERALISMO BRASILEIRO APÓS 1988
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autonomia política, mas em contrapartida assumindo encargos
maiores no atendimento das demandas sociais. Mas a contra-
dição da revalorização e retomada de relevância política é que a
visão da maior autonomia municipal e ampliação de atribuições
que se fizeram acompanhar com a descentralização não foi
acompanhada da modernização e ampliação das capacidades
estatais em nível local.
Para Abrucio (2005), Souza (2005) e Kugelmas e Sola
(1999), no Brasil, a descentralização convive com a existên-
cia de municípios com precária estrutura administrativa. O
êxito da descentralização, peça chave para rever o papel das
cidades no interior do federalismo em nosso país, pode ficar
comprometido diante de limitações institucionais e financei-
ras tidas como insuficientes para responder aos encargos as-
sumidos pelo nível local. Esses autores veem na qualidade da
gestão um meio de melhorar a capacidade de os municípios
responderem às atribuições decorrentes da descentralização.
Segundo Abrucio (2005:7), “a coordenação federativa pode
realizar-se, em primeiro lugar, por meio de regras legais que
obriguem os atores a compartilhar decisões e tarefas – defi-
nição de competências no terreno das políticas públicas, por
exemplo”. Mas para implantar esse sistema de atuação co-
ordenada em nível intergovernamental, os municípios reque-
rem capacidade técnica instalada, seja para qualificar relação
com nível federal, seja para formular, executar e avaliar os re-
sultados de programas pactuados ou mesmo de origem local.
Assim, a descentralização implantada no Brasil é um dos fato-
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res que demandam que a agenda dos governos locais insira a
modernização da sua gestão.
Coordenação de atividades descentralizadas e resolução
de problemas comuns entre as esferas de governo deman-
dam novos arranjos institucionais que incidem sobre o pacto
federativo (AFFONSO, 2000; SOUZA, 2002). Em países como o
Brasil, em que a descentralização se baseia em competências
comuns entre as três esferas de governo, relações intergover-
namentais não podem ser compreendidas apenas no âmbito
administrativo, pois dizem respeito a vínculos federativos de or-
dem política. Assim, as capacidades institucionais dos governos
locais incidem e são influenciadas pela dinâmica das relações
intergovernamentais.
Aspectos de natureza técnica e gerencial para implantar po-
líticas públicas, tal como introdução de planejamento, são con-
dições necessárias para qualificar resultados da descentraliza-
ção. Segundo Souza (2005) e Almeida (s/d), a Constituição de
1988, no Brasil, concedeu aos municípios autonomia administra-
tiva considerável para gerir e implementar políticas aprovadas na
esfera federal. Sendo os municípios provedores de serviços so-
ciais, modernização gerencial insere-se na agenda dos governos
locais com peso cada vez maior. Como Farah (2001) argumenta,
pós-1988, a democratização e a descentralização das políticas
públicas criaram, no Brasil, nova relação entre Estado e Socieda-
de que demanda dos governos locais esforços para ampliar legi-
timidade política frente à população. A modernização gerencial
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pode, nesse sentido, cumprir um importante papel para a eficá-
cia das iniciativas adotadas. Por isso, “a redefinição do papel dos
governos locais tem sido acompanhada também por inovações
na gestão administrativa stricto sensu” (FARAH, 2006: 70).
Para Arretche (1999) e Souza (2004), o desenho institucio-
nal das políticas sociais é outra variável decisiva para incentivar
ou constranger a descentralização. Estratégias indutivas do go-
verno federal que visam delegar implementação para outro nível
de governo são exemplo desse processo. Mas, limitações ad-
ministrativas, gerenciais e financeiras dos municípios também
influenciam a decisão de assumir novas responsabilidades. As
estratégias de indução do governo federal para delegar ao nível
local a responsabilidade pela gestão podem compensar obstá-
culos estruturais e institucionais existentes nos municípios.
Porém, capacidade administrativa tem peso determinante para
descentralização, pois define recursos que municípios dispõem
para desempenhar a gestão de políticas públicas (ARRETCHE,
1999). Nesse contexto, a inovação e a modernização da gestão
local podem ajudar governos locais a definirem forma, ritmo e
escopo desejado de responsabilização em relação às políticas
federais descentralizadas.
Melhorar a gestão local depende de decisões políticas e téc-
nicas dos governos municipais, pois estes são, por Constituição,
autônomos política e administrativamente. Claro que iniciativas
federais de apoio à modernização dos governos locais podem
criar ambiente institucional mais favorável ao repasse de novas
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atribuições em condições administrativas mais adequadas. Para
Abrucio (2005), visando a melhorar a coordenação federativa,
o governo federal deveria auxiliar a criação de capacidades ad-
ministrativas nos municípios. A modernização da gestão local,
no contexto da descentralização, demanda que sejam desen-
volvidas capacidades técnicas para que burocracias municipais
também possam interagir com qualidade e eficiência com seus
pares nos governos estadual e federal. A capacidade dos muni-
cípios de formular e implementar políticas, bem com seu nível
de desenvolvimento institucional, tem sido questão central para
avaliar a efetividade da descentralização (WILSON et al, 2008).
Segundo Melo (1996), um dos efeitos perversos da descen-
tralização seria a existência de burocracias locais sem capaci-
dade institucional para prover adequadamente bens e serviços
sociais. Mas, fortalecer capacidade institucional não significa
apenas melhorar performance da burocracia, mas, sobretudo, di-
nâmica interna de gestão governamental para criar nova cultura
gerencial assentada na qualidade técnica e na democratização
dos processos decisórios internos. “A teoria organizacional con-
temporânea também aponta para a emergência de um paradig-
ma pós-burocrático, que enfatiza estruturas horizontalizadas e
cooperativas de governance em lugar de estruturas hierarquiza-
das.” (MELO, 1996: 11)
Assim, para governos subnacionais, sua “capacidade está
sendo significativamente melhorada com os avanços na mo-
dernização da performance da burocracia, incluindo a adoção de
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novas técnicas” (WILSON et al, 2008: 264). Mas essas inova-
ções gerenciais não podem se basear em comandos hierárquicos
e controle tradicional - Souza (2002) -, pois recursos de ordem
política como negociação devem substituir regras da submissão
na relação entre atores governamentais.
Para Farah (2001), com maior proximidade do governo lo-
cal frente às demandas da população ampliam-se as exigên-
cias para responder às necessidades da população em relação
à prestação de serviços sociais. Com a crescente descentrali-
zação de políticas, e por extensão de reponsabilidade em nível
municipal, torna-se condição necessária introduzir práticas de
administração pública que ampliem a eficiência da ação estatal.
Por exemplo, promoção de políticas públicas que superem a se-
torização e a fragmentação institucional por meio de ações co-
ordenadas entres diversos órgãos, cuja ação é segmentada ou
justaposta, o que gera perda de eficiência e de efetividade das
políticas (FARAH, 2001). Mais adiante, ao apresentar o modelo
de planejamento e gestão, voltaremos a este ponto.
Ainda sobre o tema da qualificação da gestão local, Arret-
che (1996) registra que, durante o regime militar, ocorreu forta-
lecimento das capacidades administrativas dos municípios que
foram úteis para a descentralização iniciada após 1988. Porém,
a complexidade do novo cenário de políticas públicas repassa-
das para o nível local requereu salto qualitativo na organização
da gestão municipal. Portanto, inovações em nível local devem
considerar a introdução de novas capacidades institucionais
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e gerenciais como componente necessário para o sucesso da
descentralização das políticas públicas nos marcos do federa-
lismo brasileiro.
Para tanto, “falta de capacitação das unidades subnacionais
para assumir novos encargos...” (AFFONSO, 2000:129) deve es-
tar na ordem do dia dos governos locais. Essa visão é reiterada
por governos locais, pois
[...] dada a inexistência de uma estratégia geral de descen-tralização [...] não existiu uma correspondência necessária entre distribuição de encargos e receitas, fazendo com que alguns estados e municípios não consigam arcar com as no-vas atribuições. (AFFONSO, 2000: 137)
Claro que não se resolve o desequilíbrio entre responsabilida-
des e nível de receita financeira apenas modernizando a gestão
local. Mas, essa situação evidencia os problemas dos municípios
brasileiros, sobretudo pela baixa capacidade técnica e gerencial.
Fica novamente ressaltada a importância que a modernização
institucional tem para se buscar soluções, no nível local, que res-
pondam à inadequação entre encargos assumidos e seus limites
gerenciais e fiscais. Por isso, conforme Afonso & Araújo (2001), a
modernização da gestão local deve inovar e contribuir para apri-
morar o federalismo fiscal brasileiro.
O desenvolvimento gerencial e sua interface com a descen-
tralização também é abordado por Nogueira (1997) enfatizando
que técnicos e gestores de políticas públicas devem adquirir
outra cultura gerencial que promova a gestão cooperativa e a
colaboração institucional. “As prefeituras terão de dominar um
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arsenal técnico-gerencial que não possuem” (NOGUEIRA, 1997:
18). Para o autor, são necessárias novas capacidades gerenciais
e de entendimento da política. Política e gestão devem integrar
novo processo de desenvolvimento institucional dos governos
locais num contexto em que a descentralização das políticas pú-
blicas demanda inovação administrativa diante dos encargos as-
sumidos. O novo paradigma gerencial deve “encarar seriamente o
desafio da qualificação, aprimorar sua capacidade técnico-políti-
ca de conhecer criticamente o mundo, governá-lo e transformá-lo.
[...]” (NOGUEIRA, 1997: 19).
É nesse contexto de descentralização de políticas públicas
que a modernização da gestão local se torna eixo estratégico para
desenvolvimento municipal. Da forma como ocorreu, a descentra-
lização não incorporou a gestão local, mas deixou espaço aberto
para inovações institucionais: um modelo de gestão e de capaci-
dades estatais com bases organizativas mais adequadas ao ce-
nário da descentralização com todas as suas exigências para as
cidades. E, mais importante, inovando localmente a cultura polí-
tico-gerencial ao democratizar os processos decisórios internos,
como se inicia a discutir a seguir com a concepção do modelo de
gestão.
Premissas e bases gerais do modelo de gestão:
política e gestão na ação governamental
5
PREMISSAS E BASES GERAIS DO MODELO DE GESTÃO: POLÍTICA E GESTÃO NA AÇÃO GOVERNAMENTALComo discutido acima, a gestão governamental adquire, além de
importância técnica, status político. Nesse sentido, o modelo de
gestão com suas opções organizativas geram tanto um padrão
de relação entre política e técnica como também para as metas
requeridas de eficiência e eficácia organizacional. A busca da
eficácia gerencial antes de ser valor per se é recurso para finali-
dades políticas da ação governamental que, nessa medida, con-
tribui para sua legitimidade. Para Crozier (1989), a administração
pública pode aproximar a política e a gestão e desenvolver novo
aprendizado institucional desde que enfrente centralmente:
a) a separação entre planejamento (política) e execução
(administração); b) a comunicação entre unidades administrati-
vas com base em método que rompa a tensão entre os “feudos”
internos; e c) a criação de nova fonte de renovação intelectual
nos governos.
Requer-se alterar o padrão organizacional em que as lide-
ranças definam políticas e a burocracia condene processos
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participativos, isola a dimensão política e esteriliza mudança
das práticas gerenciais. Como “a administração é uma máquina
de tomada de decisões” governamental, pede-se modelo de pre-
paração e avaliação de decisões distinto do tipo comando e con-
trole. Deve-se construir ambiente interno de aprendizagem com
relacionamento mais horizontal entre unidades organizacionais
e menos hierarquizado entre política e administração. O siste-
ma de comando deve reduzir a imposição de regras e controles e
fortalecer o desenvolvimento intelectual na solução de proble-
mas (CROZIER, 1983).
A coordenação das políticas e atores no processo decisório
visa substituir cadeias de comando centralizadas em que diri-
gentes tudo preveem e regulamentam. O processo de gestão
demanda afastamento do modelo impessoal, estável, previsível
e normatizado por outro sistema mais personalizado, instável,
imprevisível e aberto às possibilidades das interações político-
-administrativas (CROZIER, 1989). Voltaremos a essa questão
na apresentação do sistema decisório baseado nos fóruns cole-
tivos de gestão participativa.
Nesse sistema decisório, um novo profissional da política
deve integrar-se a núcleos centrais de pensamento do gover-
no para qualificar sua gestão estratégica (DROR, 1999). “Quan-
to mais complexa uma organização, menos pode se contentar
apenas com a aplicação de seu regulamento, mais ela precisa
contar com a cooperação de seu pessoal e mais deve obter
a participação consciente em busca de objetivos comuns”.
(CROZIER, 1983: 86)
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E isso deve estimular sistema de aprendizado que se aproxi-
me a realidade política e gerencial, como são os fóruns coletivos
formados por esses dois níveis de decisão governamental.
Desse modo, a participação contribui para gerar democra-
cia em nível governamental, cooperação na busca de objetivos
comuns e na construção coletiva de decisões. Um aprendizado
cooperativo, estimulador da participação efetiva das pessoas
na formulação política e nas análises técnicas (CROZIET, 1983).
Organizar “células de preparação de decisões” junto às lideran-
ças qualifica a gestão da política e seu embasamento técnico
(CROZIER, 1989). Novas formas de relação entre política e ges-
tão devem aproximar o processo de planejamento, gestão e de-
cisão apoiados em rede de unidades internas que reforce a coo-
peração em vez de vínculos de subordinação (AGUILLAR, 2007).
Sistemas coletivos de participação baseados em diálogo e em
negociação contribuem para democratizar o debate interno, as-
sim como processos de trabalho intersetoriais, e, distintos das
estruturas internas de poder departamentalizado, podem demo-
cratizar decisões sobre políticas públicas (BRUGÉ, 2004).
A instalação e o funcionamento de comitês gestores e te-
máticos, que será apresentado mais adiante, é exemplo des-
sa concepção que contribuiu para legitimar esses espaços
internos de poder decisório no planejamento governamental.
Tais mudanças institucionais servem para democratizar e des-
centralizar a gestão buscando horizontalizar processos deci-
sórios. Com isso, pode-se caminhar para substituir um modelo
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organizacional com normas centralizadas por outro sustentado
em mais accountability administrativa (GARNIER, 2004).
Cabe aos governos, além de dirigir e executar, também pla-
nejar e avaliar para recuperar as dimensões temporais de futuro
e passado quase inexistentes na prática burocrática (OZSLAK,
1999). Dessa forma, um modelo de gestão e planejamento es-
tratégico deve: a) ser marco conceitual de gestão organizacional
em que o fator resultado aplicado a todo o processo de gestão
seja referência chave; b) ser marco de aquisição de responsabili-
dade gerencial através da vinculação dos dirigentes aos resulta-
dos obtidos; c) ser marco de referência que integre os distintos
componentes do processo de gestão para otimizar seu funcio-
namento; e d) ser marco para nova cultura organizativa, diretiva e
de gestão por meio da qual enfatizem resultados e as atividades
meios e procedimentos (CLAD, 2007: 13). Em síntese: o sonho
do bom governo requer planejamento como uma carta de nave-
gação e com políticas explícitas avaliadas pelo modelo de ges-
tão e transparência nos resultados obtidos.
No próximo capítulo, será apresentada a estrutura e o fun-
cionamento do modelo de gestão e planejamento, tomando por
referência a discussão até aqui realizada.
Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento
6
ESTRUTURA, FUNCIONAMENTO E METODOLOGIA DO MODELO DE GESTÃO E PLANEJAMENTOEsta parte do texto desenvolve duas atividades correlatas e
sequencialmente alinhadas, além de coerentes em suas premis-
sas: diagnóstico estratégico (leitura da realidade) e sistema de
planejamento e gestão estratégica municipal (mudança da rea-
lidade). Frente a um cenário que cobra modernização da gestão
pública municipal, existem diversos desafios a serem respondi-
dos. Para facilitar organização de variáveis, elas serão divididas
em cinco grupos que servem de referência teórica para o mode-
lo de gestão e de planejamento que será apresentado. Ademais,
tanto para apoiar diagnóstico como implantação do modelo de
planejamento e gestão, há outras fontes, como pesquisas de
opinião sobre o governo municipal e relatórios e estudos que
auxiliam a compreender a realidade local. Dentre esses, pode-
-se citar: a pesquisa Munic-IBGE, Pesquisa Nacional de Amostra
Domiciliar (PNAD-IBGE), IBGE Cidades (www.cidades.ibge.br),
Censo Demográfico, IPEA Data (www.ipeadata.gov.br), Secre-
taria do Tesouro Nacional pesquisando a base de dados Fibra
(http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contas-anuais) e Índice de
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Desenvolvimento Municipal (IDH-M) desenvolvido pelo PNUD,
IPEA, Fundação João Pinheiro e Índice Firjan de Desenvolvimento
Municipal (IFDM). Afora esses, há outras fontes de informação
mais gerais, como os indicadores propostos pelos Objetivos do
Milênio (ODM)1, referência que ajuda a contextualizar desafios re-
lativos ao desenvolvimento em sentido mais amplo, socioambien-
tal e econômico. Pode-se consultar também o MunicípioOnLine, o
portal do município brasileiro (www.municipionline.com.br).
Importante lembrar que os Ministérios possuem informações
e publicações setoriais que podem ser úteis para o diagnóstico
municipal. Nessa linha, as informações disponíveis no site Agenda
de Compromissos dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio
(www.agendacompromissosodm.planejamento.gov.br), organiza-
do pelo Governo Federal, são outra referência essencial para au-
xiliar na análise da realidade municipal. Fonte relevante também
são as associações municipalistas, as quais possuem estudos
em várias áreas relativas à gestão municipal: Associação Bra-
sileira de Municípios (www.abm.org.br); Confederação Nacional
de Municípios (www.cnm.org.br) e Frente Nacional de Prefeitos
(www.fnp.org.br). No caso dessa última, a publicação anual Multi
Cidades – Finanças dos Municípios do Brasil é outra referência.
Ainda existem outras bases de dados que auxiliam nessa con-
textualização, como são os sites da Fundação Brava e o portal
Meu Município (www.meumunicipio.org.br) ou o Instituto Pólis
(www.polis.org.br). Ainda pode ser pesquisado o Banco de
1.A partir de setembro de 2015, a Assembleia Geral da ONU, definem os Objetivos de Desenvolvi-
mento Sustentável (ODS), os quais traduzem a nova agenda de desenvolvimento global até 2030.
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Experiências Inovadoras do Gestão Pública e Cidadania
(http://ceapg.fgv.br/node/11344) da Fundação Getulio Vargas de
São Paulo.
6.1. Sistema de diagnóstico estratégicoO diagnóstico organizacional visa conhecer variáveis que carac-
terizam instituições públicas e seu estágio de desenvolvimento.
Nesse sentido, a prioridade reside em identificar, sobretudo, as
forças e fraquezas organizacionais, pois conhecer o grau de go-
vernabilidade sobre causas controláveis é mais importante que
a análise das oportunidades e ameaças em que a possibilidade
de incidência é menor ou mediada por fatores não controláveis.
A complexidade das organizações públicas requer instru-
mentos de leitura e compreensão de realidade que qualifique
o processo de modernização da gestão de forma sistêmica. A
abordagem dos “7S” proposta por Peters e Waterman (1984)
apresenta modelo que permite análise integrada dos fatores
centrais para analisar a realidade organizacional. O diagnóstico
da situação e da análise estratégica considera sete parâmetros
e sua interação, conforme descrição em inglês (shared vision,
strategy, style, systems, structure, staff e skills), que podem
ser compreendidos como segue:
1. Visão compartailhada (shared vision): busca conhecer
valores, marcas e objetivos estratégicos que funcionem como
catalizadores organizacionais que criam grandes referências de
ação coletiva baseadas no interesse público
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2. Estratégia (strategy): busca conhecer como se constrói
a metodologia de planejamento em todos os níveis organizacio-
nais, buscando materializar a visão estratégica, fazendo refe-
rência ao ponto de partida identificado no diagnóstico e a forma
como se pretende alterar a situação para o futuro, fins objetiva-
mente estruturados em metas
3. Estilo (style): busca analisar a forma como a cultura orga-
nizacional se constitui para torná-la coerente com a visão com-
partilhada, bem como as dimensões técnico-políticas do modelo
de gestão governamental, além de sua coerência com visão e
estratégia
4. Sistema (system): busca conhecer os sistemas adminis-
trativos e organizacionais transversais, como pessoal, orçamen-
tário, gestão, avaliação de desempenho e compras, cujas carac-
terísticas incidem sobre o funcionamento dos órgãos
5. Estrutura (structure): refere-se a organograma, hierarquia
organizacional e avanços na integração horizontal, a estrutura
de cargos, mecanismos de coordenação e graus de autonomia
das unidades internas
6. Pessoal (staff e skills): busca conhecer como se organiza
a estrutura de pessoal com seus planos de carreira e organiza-
ção do serviço civil, bem como as habilidades organizacionais e
as técnicas existentes para identificar os gaps de qualificação
necessárias para dar consequência ao planejamento e apoiar a
implantação do modelo de gestão
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A figura abaixo apresenta, de forma esquemática, as sete di-
mensões centrais do diagnóstico estratégico da administração
municipal.
Fonte: baseado em Peters e Waterman (1984)
FIGURA 1: MODELO DE ANÁLISE ORGANIZACIONAL SISTÊMICA
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Visão Comum
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Cada um desses “S” serve de guia para direcionar diagnósti-
co situacional e, portanto, não se trata de construir formulários
pré-definidos como instrumento universal. A finalidade central
da análise organizacional reside em orientar o sistema de pla-
nejamento governamental com base em dados e fatos e na ve-
rificação da realidade para que a implementação do modelo de
gestão e planejamento não desconsidere particularidades que
permitam adequar melhor o plano de trabalho. A gestão governa-
mental deve ser síntese entre as vontades políticas manifestas
nos programas de governo. Assim, a equação entre capacidades
institucionais instaladas e as demandadas pelo planejamento
estratégico deve ser identificada para modelagem da moderni-
zação da administração municipal.
Para os fins desse texto, serão desenvolvidas em maior
profundidade os “S” estratégia, visão e estilo, pois dizem respei-
to ao planejamento estratégico e à gestão governamental. Os
demais são relevantes para compreender de forma sistêmica o
desenvolvimento das capacidades técnico-administrativas nos
municípios, mas estão fora do foco desse documento. Ademais,
os “S” de estrutura, habilidades, sistemas e pessoal precisam
ser compreendidos não em si mesmo, mas como decorrências
das definições estratégicas derivadas do planejamento e do
modelo de gestão.
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Fonte: Elaborado pelo autor.
FIGURA 2: DESAFIOS SISTÊMICOS PARA MODELO DE GESTÃO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
MODELO DE GESTÃO NÃO ATENDE ÀS NECESSIDADES ESTRATÉGICAS DO GOVERNO
NECESSIDADE DE REDESENHO ESTRUTURAL E ADMINISTRATIVO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E SETORIAL INSUFICIENTE OU INEXISTENTE
ESTRUTURA DE DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL E DE RECURSOS HUMANO DEFICIENTES
SISTEMAS DE GESTÃO POUCO AMIGÁVEIS E COM BAIXA UTILIZAÇÃO
PROCESSOS DE TRABALHO FOCADOS NAS ROTINAS E POUCO ORIENTADOS PELAS DEFINIÇÕES ESTRATÉGICAS DO GOVERNO
CONSEQUÊNCIA CENTRAL:
MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO INSUFICIENTE
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A realização de análises situacionais possui importância
significativa na alteração de práticas administrativas e geren-
ciais nas organizações públicas, pois produz leitura sistêmica
e global das instituições, distintamente das abordagens tradi-
cionais segmentadas por enfoque (análise específica de um as-
pecto como estrutura ou pessoal, por exemplo) ou por unidade
organizacional (análise departamentalizada). O plano de trabalho
decorrente dessa compreensão da complexidade organizacio-
nal, multidisciplinar e intersetorial é superior aos modelos de
desenvolvimento institucional e unidisciplinares e qualifica a
implementação do modelo de gestão e planejamento. Ademais,
introduzir o interesse público contribui para ampliar análises
autocentradas apenas na gestão e de ponto de partida do diag-
nóstico para conhecer os stakeholders, suas necessidades e
demandas. De forma resumida, o objetivo do diagnóstico é ana-
lisar o governo municipal para indicar ações que possam superar
dilemas gerencias e organizacionais, bem como suas conexões,
apresentadas no quadro acima. Assim, detalhar cada “S” situa
sua relevância para a análise sistêmica da realidade organiza-
cional e para o desenvolvimento de capacidades gerenciais e de
planejamento.
1. Visão compartilhada e estratégia de ação
a) Reduzir problemas de implantação do planejamento es-
tratégico para que não se transforme em documento formal que
acaba se incorporando na rotina administrativa
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b) Transformar planos estratégicos em estruturas flexíveis,
mas direcionadas por objetivos governamentais, qualifica o pro-
cesso de adaptação e implementação em cenários externos e
internos de contínua mudança econômica e política
c) Construir estratégias calcadas em duas premissas: (1)
identificação de objetivos centrais baseados em competências
atuais e potenciais (2) serve para as organizações públicas se
manterem competindo consigo mesmas para melhoria contínua
(RESCHENTALER e THOMPSON, 1996)
d) Definir visão comum de objetivos governamentais e
construída coletivamente com a alta direção política e geren-
cial como meio de motivar no geral sua implementação, gerando
compromissos pactuados no âmbito total da administração
e) Desenvolver a direção estratégica amparada em uma
reflexão que conecte o âmbito organizativo, e as técnicas que
este utiliza, com a missão e os objetivos da administração (RA-
MIÓ MATAS, 2001: 113)
2. Estrutura organizacional
a) Desenvolver esforços para abordar problemas de forma
interdepartamental, com grupos de trabalho que possam ana-
lisar a realidade de forma sistêmica e integrada, considerando
que complexidade do diagnóstico é maior do que estrutura de-
partamentalizada das organizações
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b) Integrar a organização de modo a combinar descentrali-
zação de competências com alinhamento estratégico; em sín-
tese: diferenciação e integração. A complexidade organizacional
demanda diferenciação temática e o risco de departamenta-
lização (segmentação), sistemas de integração, visando obter
coerência da ação governamental. A descentralização de atribui-
ções e o risco de segmentação respondem-se com alinhamen-
to organizacional e dos quadros diretivos ao plano de governo
(CLAD, 2007)
c) Combinar, como decorrência do anterior, necessidade da
manter um modelo organizacional baseado na importância do
conhecimento especializado com criação de estruturas de ge-
renciamento horizontalizado e interprocessual
d) Garantir gradualmente que todas as unidades organizati-
vas se envolvam na implementação do modelo de gestão para
evitar que este chegue ao menor nível hierárquico deslegitimado
e seja visto como mais uma prática burocrática “a tomar tempo à
toa” (ALBAVERA, 2003)
3. Estilo gerencial
a) Organizar um modelo decisório de bases coletivas em
oposição à lógica de comando e controle centralizado, e que fa-
voreça descentralização organizativa para retroalimentar plane-
jamento e gestão municipal
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d) Instituir cultura de delegação de responsabilidade focada
na avaliação de resultados do planejamento estratégico
d) Gerar compromisso da alta direção política com desenho
de um modelo de gestão organizado por meio de fóruns coleti-
vos que aproximem política e administração
e) Criar ambiente em que a ênfase na transparência e na
prestação de contas não seja vista com receio e sim como es-
tímulo pedagógico para processos de melhoria de desempenho
com suporte de indicadores
4. Sistemas de gestão
a) Equacionar a dicotomia estrutura departamentalizada vs.
visão organizacional sistêmica, pois, enquanto questões polí-
ticas tendem a ser problemas “sistêmicos”, políticas públicas
costumam ser tratadas por abordagens departamentalizadas e
setoriais (RESCHENTALER e THOMPSON, 1996)
b) Desestimular o jogo Soma Zero entre órgãos, que desen-
coraja cooperação e que, ao estimular competição interna, isola
unidades de seu próprio sistema de gestão. Romper com a visão
fragmentada de que cada departamento acredita ter seus pró-
prios stakeholders externos que acentua essa compartimentali-
zação gerencial (RESCHENTALER e THOMPSON, 1996)
c) Implementar um sistema de trabalho que conviva
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dialeticamente com estabilidade das normas internas e das
rotinas administrativas e ambiente externo cambiante face às
demandas de serviços como eixo regulador da relação entre ci-
dadãos e governos
d) Organizar procedimentos de gestão que instituam re-
visões e avaliações sobre o desempenho organizacional como
forma de reduzir níveis de ineficácia e ineficiência
e) Desenvolver sistemas de informação com função de mo-
nitorar o ambiente organizacional, qualificar a avaliação de de-
sempenho para subsidiar tomada de decisão da direção política
e gerencial e demais níveis de governo (OZSLAK, 1999)
5. Habilidades organizacionais e desenvolvimento de
pessoas
a) Estimular capacidade de criatividade para superar a rotina
burocrática e implantar processos educacionais orientados pelo
planejamento estratégico e pelo modelo de gestão
b) Assessorar desenvolvimento de cultura de gestão públi-
ca orientada a promover qualificação profissional como suporte
das capacidades técnico-administrativas
c) Estruturar modelo de aprendizagem contínua que desen-
volva qualificações gerais e específicas, gere conhecimentos e
amplie condições de aplicação em todos os órgãos - no sentido
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das “organizações que aprendem” proposto por Senge (1998)
d) Fixar referências éticas, normativas e conteúdos teóricos
para repensar o papel do Estado e as exigências de capacitação
da direção política e gerencial, além dos servidores públicos
6.2. Sistema de planejamento governamental O sistema de planejamento governamental deve ser a mediação
da vontade política com a realidade diagnosticada por meio da
análise das variáveis organizacionais conforme o modelo dos 7S
e a análise dos indicadores locais analisados com base nas fon-
tes secundárias da pesquisa. A premissa política central é que
governo decida onde deseja chegar ao fim do período de gestão,
pois isso confere sentido e direção estratégica para a ação. A
seguir, apresenta-se estrutura de planejamento estratégico e
de modelo de gestão baseado em PMV (2005) e Grin (2008), ini-
ciando com sua visão esquemática na figura abaixo.
6.2.1. Concepção central do sistema de planejamento
1. Marca de governo é referência estratégica que orienta
a construção de posicionamento visando concretizar uma ima-
gem (visão de futuro) perante a sociedade como decorrência
da implementação do programa de governo (ou planejamento
estratégico). Uma marca materializa símbolos que permitem à
população reconhecer resultado governamental durante e após
o término da gestão. Forma-se por convencimento ou das ações
de comunicação institucional e da formação de opinião pública
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favorável ao posicionamento escolhido pela administração. A
definição de marcas exige priorização de eixos gerais de atua-
ção que servem para orientar planejamento e gestão governa-
mental.
A construção de marcas de governo ocupa lugar de desta-
que na matriz metodológica, pois: a) em relação à sociedade,
visa tornar reconhecida a imagem do governo através de em-
preendimentos políticos e técnicos que buscarão viabilizá-la
como prioridade; b) em relação ao governo, cumprem função
de orientar seleção e hierarquização das prioridades, gerando
foco, coerência e consistência na estruturação do planejamento
estratégico
Fonte: elaborada pelo autor com base em PMV (2005) e Grin (2008).
FIGURA 3: DIMENSÕES CENTRAIS DO MODELO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO GOVERNAMENTAL
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Valores
Valores
Valores
Valores
Valores
Valores
Estrutura do Planejamento Estratégico
Indicadores
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EixoEstratégico
Programa
Programa
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EixoEstratégico
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Projeto
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Atividade
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2. Valores são princípios éticos e orientadores da conduta
da alta direção política e do conjunto da administração pública.
Servem de referência a toda tomada de decisão e orientam pos-
turas e atitudes dos gestores e profissionais ao criar linha de
conduta unificada de atuação coerente com visão política e pro-
gramática do governo. Por exemplo: transparência, valorização
da democracia, defesa dos direitos e promoção da justiça social
3. Eixos estratégicos são guias de ações governamentais e
de seus objetivos político-programáticos. São opções estratégi-
cas definidas para gerar foco na atuação, identificar e/ou priori-
zar stakeholders e orientar análise e elaboração dos programas
prioritários de governo. Esses guias estratégicos são definidos
pela alta direção política do governo e validados coletivamente
com o nível gerencial. Servem para gerar compromisso técnico e
político pactuado em torno das marcas e principais objetivos e
para direcionar avaliação de performance focada nas prioridades
de ação. Esse mesmo processo implementa-se em cada órgão
para construção do planejamento setorial. Segue abaixo exem-
plo de eixo estratégico. A ênfase em vincular desenvolvimento
com inclusão social é forma de ir além da visão gerencialista e
fiscalista ao buscar alinhar benefícios da economia local para
parcelas mais amplas de cidadãos.
Quadro 1: Exemplo de eixo estratégico de governo
Desenvolvimento sustentável com inclusão social
Esse é governo comprometido com construção de uma sociedade sem excluídos, justa e democrática para que a maioria da população possa se beneficiar das melhorias advindas do desenvolvimento econômico e social. Nosso governo coloca em primeiro lugar as pessoas como prioridade de sua ação política e social, ampliando e qualificando atendimentos de saúde, educação e trabalhando para melhorar indicadores sociais e de qualidade de vida. Nosso governo constituirá um projeto de cidade em que a prioridade do desenvolvimento econômico também será sustentada na preocupação com preservação ambiental. Olhar para o futuro, compreendendo que cuidar da cidade e pensar seu desenvolvimento econômico devem estar subordinados ao cuidado com as pessoas e o espaço urbano onde organizam suas vidas.
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Dessa forma, é constituída árvore de planejamento em toda
a hierarquia governamental orientada por três questões: a) os ob-
jetivos estratégicos são os mesmos para todas as instituições;
b) o planejamento dos órgãos deve responder com prioridade às
demandas de governo e preserva espaço para a especificidade
Fonte: elaborado pelo autor com base em PMV (2005).
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de sua área de atuação; c) a metodologia de planejamento é a
mesma para todas as estruturas visando uniformizar o processo
de construção da estratégia de governo e das áreas. Em resu-
mo, os fins (eixos e prioridades) são os mesmos e organizados
com um só meio (método), de modo que a visão de governo se
coloca como guia orientadora do planejamento das instituições
públicas
O sonho do “bom governo” tem na valorização do planeja-
mento estratégico (governamental e setorial), com a fixação
de objetivos e metas factíveis voltadas para objetivos e resul-
tados, um dos eixos centrais que, juntamente com organização
gerencial e controle, constituem as medulas da capacidade téc-
nico-administrativa (ALBAVERA, 2003)
4. Programas são ações com metas definidas coordenadas
por unidades executoras que buscam propor solução a um pro-
blema ou atender a uma necessidade da sociedade. Para tanto,
compreendem um conjunto de ações capazes de concretizar
um objetivo comum voltado para um público-alvo. Seus objeti-
vos são expressos em resultados mensurados por indicadores
que avaliam sua performance. Os eixos estratégicos de gover-
no, seu desdobramento no planejamento setorial dos órgãos
e nos programas prioritários constituem marco estratégico da
ação governamental. Definição clara dos problemas a solucio-
nar, objetivos e metas quantificadas, metodologia de implanta-
ção, cronograma, responsabilidade definidas e orçamento dis-
ponível indicam que o fundamental não radica no planejamento
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estratégico e sim no nível da gestão estratégica orientada pe-
los eixos prioritários de governo. A articulação entre plano es-
tratégico e setorial é chave para potencializar a eficiência das
unidades internas de gestão e constitui o centro nevrálgico da
gestão governamental (ALBAVERA, 2003). Mas não se deve per-
der de vista que política é elemento orientador de planejamento
de todos os órgãos e não apenas predomínio da técnica, pois go-
vernos são eleitos para pôr em prática sua plataforma aprovada
pela sociedade.
É nesse nível tático de elaboração de programas que a aná-
lise dos recursos é importante para formulação do orçamento
público e para direcionar a base objetiva de avaliação dos re-
sultados da ação governamental. Essa forma de organização
de orçamento público permite que se combine verificação da
alocação de recursos e análise de desempenho com base nas
marcas e eixos estratégicos do governo e seus desdobramen-
tos em cada órgão. Dito de outra forma, cada unidade recebe
uma delegação de responsabilidades como parte que lhe cabe
na estratégia de governo à qual se agrega seu planejamento e
orçamento específico.
Para implementar programas e ações, cada órgão recebe
dotação orçamentária que corresponde a uma equação técni-
co-política entre demanda por recursos e disponibilidade efetiva
para atingir as metas pactuadas. A avaliação comparada entre
metas e desempenho obtido será orientadora de análises para o
orçamento do exercício seguinte. A verificação da performance
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deve ser realizada com base no sistema de medição de desem-
penho que será apresentado mais adiante. Abaixo, apresenta-se
o quadro 2 que mostra como se elaboram relações entre marcas
de governo, programas integrados e ações setoriais vinculadas.
5. Indicadores de desempenho para avaliar performance de
planejamento estratégico e de hierarquia a ser estabelecida para
analisar níveis complementares: eixos (estratégico), programas
(tático) e ações (operativo). A avaliação e seus indicadores de-
vem ir além de considerá-las como modesto aporte adicional ao
melhoramento da produtividade para percebê-los como aspecto
integral do planejamento estratégico, pois podem ser utilizados
para cotejar metas e avaliar progressos em vista dos objetivos
planejados (CAIDEN e CAIDEN, 1998)
A modelagem para elaboração do planejamento e orientada
pelas cinco variáveis estratégicas (marca, valores, eixos, progra-
mas e indicadores) baseia-se no reforço do trabalho coletivo em
grupos setoriais e intersetoriais vinculados à estrutura formal
da hierarquia organizacional (no item seguinte, trata-se dessa
questão). A direção política e gerencial precisa ser capacitada a
utilizar metodologia e instrumentos do planejamento estratégi-
co que devem ser os mesmos para todo o governo visando for-
talecer bases de cultura de gestão com as mesmas premissas.
Dessa forma, evita-se a separação que geralmente ocorre entre
visão estratégica e seu desdobramento operacional nos órgãos
e programas de governo.
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A sinergia entre níveis estratégico e operativo reforça-se
também com: a) adoção de modelo padronizado de planejamen-
to que qualifica descentralização, delegação e autonomia para
gerenciar em cada órgão (FIGUEROA, 2008); b) repasse inicial de
metas para cada órgão desdobrar em seu plano setorial visando
pactuação e validação posterior; c) delimitação de responsabili-
dades no âmbito dos níveis hierárquicos e organizacionais; e d)
melhor comunicação com a definição de metas e metodologias
comuns a todos os órgãos para elaborar seus planos setoriais
alinhados aos objetivos estratégicos de governo.
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Fonte: elaborado pelo autor.
QUADRO 2: MATRIZ DE RELACIONAMENTO ENTRE MARCAS DO GOVERNO E PROGRAMAS ESTRATÉGICOS
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Tema: POLÍTICAS SOCIAIS
Enunciado Marca:
ESTE GOVERNO CUIDA DAS PESSOAS EXCLUÍDAS
Descrição:Este governo cuida das pessoas e promove a cidadania
com políticas públicas integradas nos territórios da cidade para ampliar oportunidades de inclusão social.
Eixo estratégico DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COM INCLUSÃO SOCIAL
PROGRAMAS E AÇÕES RELACIONADOS
Programa Ação Órgão Responsável
Escola Aberta 1Projeto Sócio-Cultural-Educativo
na Escola Aberta. Secretaria de Educação
Inclusão Digital
2 Abertura dos Laboratórios de Informática.
3 Implantação de Telecentros RegionaisSecretaria de
Trabalho
Juventude Ativa
4 Centros de Referência da Juventude.Secretaria de
Assistência Social5 Núcleos Afros da Juventude.
6 Projeto Trabalho AtivoSecretaria de
Educação7 Programa Nacional de Inclusão de Jovens.
Moradia 8Construção de Unidades Habitacionais
para famílias beneficiadas por Programas de Habitação.
Secretaria de Habitação
Direitos Humanos
9Ações de Promoção da Igualdade
Racial e de Gênero.Secretaria de
Educação
10Centro de Referência para Mulheres e Negros
Vítimas de Violência e de Discriminação.Secretaria de
Direitos Humanos
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O planejamento estratégico e setorial deve reforçar a inter-
setorialidade como premissa central para evitar departamen-
talização, fragmentação e evitar duplicação de esforços con-
correntes para a mesma finalidade. Essa forma de trabalho dá
origem ao que se pode chamar de programas integrados que são
caracterizados por sua transversalidade e cuja orientação estra-
tégica é busca de solução para problemas em que a abordagem
é multidisciplinar.
Para garantir que esse modelo sustentado na organização
do trabalho coletivo, na intersetorialidade e nos eixos estraté-
gicos seja implementado de forma coordenada, é importante
utilização de alguma ferramenta de gerenciamento (softwares,
portais de gestão ou até mesmo planilhas). O ideal são instru-
mentos como Portais de Gestão, pois o recurso da internet fa-
cilita comunicação interna, transparência de informações e livre
acesso a status do planejamento governamental, como vere-
mos mais adiante. Ademais, tais ferramentas auxiliam a unifor-
mizar compreensão dos objetivos e padroniza metodologia de
trabalho, pois todos os órgãos se valem do mesmo recurso para
a gestão de seus planos setoriais. A elaboração dos programas
pode ser monitorada e avaliada de forma rápida e integrada e as
correções relativas ao estabelecimento de metas, objetivos,
prazos, responsabilidades e recursos orçamentários podem ser
equacionadas antes da sua validação final. Garante-se dessa
forma planejamento estratégico de governo e setorial com qua-
lidade superior pela possibilidade de revisões contínuas.
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6.2.2. Sistema de planejamento e mudança da cultura organizacionalA adoção de sistema de planejamento com essas característi-
cas gera modificações na cultura organizacional, pois:
a) implementa um processo que, desde o início, está vincu-
lado de forma orgânica com a alta liderança política e gerencial
e que não concebe de forma separada planejamento e gestão e,
por essa razão, já se vale de fóruns coletivos que permanecem
atuando no processo de implementação dos planos setoriais e
na avaliação de seus resultados
b) fortalece o conceito de direção estratégica amparado,
pois não separa planejamento e gestão, mas se planeja para
gerenciar melhor e se faz grande esforço na gestão da mudan-
ça para revisar continuamente o planejamento (RAMIÓ MATAS,
2001)
c) descentraliza elaboração do planejamento em todo go-
verno, pois o desenho das estratégias não é competência que
está localizada em unidade especializada e com escassas cone-
xões com o conjunto dos órgãos. A direção estratégica se funda-
menta em descentralização participativa do planejamento que
envolve todos os âmbitos da gestão. Distancia-se, dessa forma,
da concepção tradicional que separa planejamento e execução
d) aproxima objetivos, estratégias e elementos organizati-
vos e gerenciais. Essa forma de vincular o que com o como das
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organizações proporciona direção estratégica a governos (RA-
MIÓ MATAS, 2001)
e) busca-se assim evitar o problema da departamentaliza-
ção do planejamento comum na administração pública ao conce-
ber a gestão governamental de forma sistêmica
f) estrutura uma visão de longo prazo que estimula a inter-
setorialidade entre todas as unidades de gestão e das pessoas
orientadas para a “captação de oportunidades” afastada da ad-
ministração inercial de rotinas (ALBAVERA, 2003). O pressupos-
to básico é que formas coletivas de gerenciamento são meios
para estimular a aprendizagem governamental
g) indica os caminhos a serem seguidos de forma conjunta
pela liderança política e gerencial que fortalecem consensos
com base num marco estratégico definido em substituição à
inércia organizacional da administração baseada em normas ou
modelo de gestão apenas focado nos temas da eficiência fisca-
lista)
h) vincula planejamento com suas medidas de desempenho
visando traduzir de forma objetiva marcas, eixos e objetivos de
governo de modo a reduzir o problema dos desacordos sobre as
metas e resultados a serem atingidos nos processos de avalia-
ção e monitoramento
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6.2.3. A operacionalização do planejamento estratégicoAlém das considerações anteriores, esse processo possui dois
objetivos fundamentais: a) político: legitimar definições e metas
de governo com base em discussão nas instâncias internas; b)
gerencial: lançar bases da gestão participativa e com interseto-
rialidade (FARAH, 2001). O planejamento estratégico pode ser
elaborado conforme o seguinte roteiro metodológico:
1. Elaboração das Definições Estratégicas (marcas de go-
verno, principais diretrizes políticas etc.) e dos progra-
mas prioritários pelos secretários e gestores
2. Realização de reuniões consultivas com diversos seg-
mentos da sociedade civil (movimento social e sindical,
partidos políticos, Câmara de Vereadores etc.)
3. Realização do seminário de planejamento estratégico
para definir, com base nas consultas externas e internas
e nas definições políticas de governo, os programas prio-
ritários que deveriam detalhar seus projetos (atividades,
metas, valores financeiros e o cronograma)
4. Organização de comitês setoriais nos órgãos, formado
por sua direção política (secretários e diretores), respon-
sáveis por planejar e gerir programas setoriais (cabe a
esses coletivos elaborarem seu planejamento com base
nas definições gerais do governo)
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5. Organização de programas integrados e intersetoriais
em comitês intersetoriais, que são fóruns formados por
secretários dos órgãos com afinidade em campo comum
de ação. Podem ser organizados quatro comitês respon-
sáveis pelas áreas de gestão administrativa, políticas
sociais, desenvolvimento urbano e desenvolvimento
econômico e social, por exemplo. Nesse momento, cons-
tituem-se ações de governo integradas e intersetoriais
6. Sistematização e detalhamento dos programas estraté-
gicos de governo
7. Validação do Planejamento Estratégico junto a todos os
Secretários Municipais (nesse momento, é importante
que se busque alinhar planejamento geral, integrado e
setorial com demandas do Plano Plurianual para vincular
esse processo em um só modelo de planejamento gover-
namental)
8. Apresentação do planejamento estratégico para a Câ-
mara de Vereadores, fóruns internos de gestão gover-
namental, entidades da sociedade civil, sindicatos e as-
sociações de servidores, entre outros atores sociais e
políticos que sejam considerados relevantes
9. Publicação e divulgação do planejamento estratégi-
co, intersetorial e setorial para que os atores sociais e
governamentais possam acompanhá-lo (por exemplo:
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cadernos impressos, por meio do portal da prefeitura ou
outros meios disponíveis em cada município)
Abaixo, segue esquema que apresenta de forma geral
o processo de formulação do planejamento estratégico governa-
mental.
Fonte: elaborado pelo autor com base em Braule Piinto (2001).
FIGURA 4: SISTEMÁTICA DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
Organizaçãodos Comitês
Gestores
Definiçõesestratégicas
Consultas à sociedade
Levantamento das Ações
Integradas e Setoriais
Variáveis externas e internas do
Planejamento
Previsão de Recursos por
Órgão/Entidade
Organização dos Comitês
Temáticos
Organização e definição dos
programas integrados e intersetorias
Validação e Consolidação do
P. Estratégico
Documento Final a ser divulgado
Base Estratégica Programassetoriais
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Em termos mais operacionais, a modelagem de planejamen-
to materializa-se em programas e projetos, que podem ser assim
organizados:
1. Programas: conjunto de ações (projetos, atividades etc.),
entidades executoras e pessoas buscando alcançar um
objetivo comum. Esse objetivo é concretizado num re-
sultado avaliado por indicadores da ação governamental.
Articula conjunto coerente de ações (projetos ou ativi-
dades) que contribuem para objetivos preestabelecidos,
como segue:
Quadro 3: matriz básica de programas e seus nexos com o planejamento governamental
Denominação: traduz os propósitos do programa em uma palavra ou frase síntese, de fácil compreensão pela sociedade e demais públicos-alvo
Órgão responsável: órgão responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando este for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão (programa multissetorial)
Marca de governo e eixo relacionado: especifica o principal desafio e megaobjetivo para o qual o programa contribui
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Objetivo: após identificação adequada do problema e de suas causas, sua solução será traduzida no objetivo do novo programa, confirmação ou revisão do objetivo de um programa em andamento. Um objetivo expressa um resultado a alcançar, ou seja, a finalidade do programa e deve ser mensurável por um ou mais indicadores. Exemplo: manter status dos Estados já reconhecidos como áreas livres de febre aftosa e erradicar a doença nas demais regiões do País
Público-alvo: para correta identificação do problema, é preciso demarcar a parcela da sociedade que sofre com o problema e que será beneficiada com a execução do programa. A definição do público-alvo é importante para identificar ações que devem compor o programa. Exemplo: público-alvo são famílias com renda familiar per capita menor ou igual a meio salário mínimo, sem acesso digno e regular a alimentos em quantidade e qualidade necessárias
Justificativa: descrição do problema que o programa tem por objetivo enfrentar. A justificativa deve: a) abordar o diagnóstico e as causas da situação-problema para a qual o programa foi proposto; b) alertar quanto às consequências da não implementação do programa; c) informar existência de condicionantes favoráveis ou desfavoráveis ao programa
Horizonte temporal: identifica a natureza (contínua ou temporária) do Programa. Apenas no caso de programa de natureza temporária, identificar datas de início e
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término previstas (mês e ano). Como cada programa é composto por um conjunto de ações, seu prazo de início e término coincidirá com o da ação que começar primeiro e com a da que por último terminar respectivamente
Valor anual do programa: somatório do valor anual das ações (orçamentárias e não-orçamentárias) integrantes do programa
Multissetorial ou setorial: indicar as demais secretarias e órgãos que fazem parte desse programa, caso, para o cumprimento de suas finalidades, seja necessário estrutura integrada de gerenciamento. Ou se for setorial, indicar essa situação
Indicadores: os programas possuem indicadores utilizados para medir a evolução na solução do problema. Deve ser sempre associado a um objetivo, marca e eixo de governo, sendo concebido de forma a possibilitar sua utilização como unidade de medida para mensuração de resultados desejados com a realização do programa
Projetos: apresentar quantidade dos projetos que farão parte do programa e que serão detalhados em outro formulário para possibilitar melhor gerenciamento
Índice base: expressa a situação mais recente do problema e sua respectiva data de apuração. Consiste na aferição de indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida, acompanhado da data
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Índice desejado ao fim do programa: é aquele que define o resultado, expresso pelo indicador, que se deseja atingir com a conclusão do programa
Fonte: elaborado pelo autor.
2. Projetos: os planos de ação constituem-se dos projetos
de melhoria que são o desdobramento e detalhamen-
to das soluções para resolver problemas apontados no
diagnóstico e indicados nos programas (estratégicos
de governo ou setoriais). Para definir os projetos de
melhoria, pode-se se utilizar o seguinte roteiro do quadro
abaixo:
Quadro 4: matriz básica de projetos e seus nexos com o planejamento governamental
Nome do projeto: selecionar um nome para facilitar compreensão e comunicação do projeto
Programa (código): se o projeto elaborado for de atividade que conste no Plano Plurianual, deve ser selecionado o nome do programa e seu respectivo código de identificação
Tipo de projeto: apontar se o projeto é estratégico de governo (prioritário para ser acompanhado pelo Prefeito e comitês temáticos) ou do órgãos (prioritário para o plano de ação da área)
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Data de início projetada: apresentar o período de início previsto
Data de término projetada: apresentar o período de término previsto
Data de início efetiva: apresentar a data de início real
Gerente responsável: sempre deve ser indicado o profissional responsável pelo projeto. Podem ser mencionados ou indicados outros profissionais e suas respectivas áreas de trabalho, mas sempre deixando claramente expresso o nome e o setor do profissional responsável
Grupo de trabalho e comitê setorial: indicar a equipe de trabalho (seja da área ou interdisciplinar) responsável pelas tarefas e atividades do projeto, bem como suas respectivas responsabilidades, e o fórum coletivo em que se insere
Áreas envolvidas: indicar outros órgãos envolvidos na gestão ou execução do projeto e suas respectivas atribuições como forma de organizar o planejamento de sua implementação
Metas físicas: todo projeto (seja anual ou com tempo maior de duração) deve ter apresentada metas físicas como forma de orientar gerenciamento de objetivos a serem atingidos durante ou ao fim do cronograma físico de execução. Um projeto desprovido de metas se apresenta sem parâmetros e torna seus resultados incompatíveis com verificação de êxito final ou intermediário
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Situação atual do projeto: caso o projeto já esteja em andamento, descrever seu status atual como forma de definir o marco zero das atividades. Especialmente, devem ser indicados os resultados atingidos para orientar definição de metas futuras
O que será realizado: apresentação sintética do projeto identificando seu objetivo central. Por exemplo, Implantação da Central de Atendimento, Qualificação dos servidores
Como será implantado: metodologia e caminho para realização do projeto. Explique como será implantado projeto, indicando as etapas necessárias para desenvolvimento
Recursos necessário: indicação dos recursos financeiros necessários para execução do projeto. Os recursos devem ser indicados em valores (reais ou estimados). Caso não seja possível, indicá-los por meio de alguma unidade de referência, como 01 computador, 01 veículo etc.
Datas importantes: nesse campo, deve ser detalhado o cronograma físico de execução, destacando as atividades que devem ser consideradas sob duas óticas: a) aquelas que são importantes para execução técnica do projeto; b) aquelas que são importantes de ser divulgadas face à relevância de comunicar aos públicos-alvo os resultados finais e/ou intermediários. Eventualmente, um projeto pode ter ações ou atividades que mereçam ser destacadas por sua importância
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técnica e de comunicação de forma simultânea
Indicadores: o que será medido e que números serão apresentados para justificar o sucesso dessa solução/projeto. Todos os projetos devem ter indicadores específicos para mensurar seu desempenho. Esses indicadores serão alimentados na planilha geral de indicadores. Nesse momento, devem ser selecionados indicadores de cada projeto
Problemas relacionados: indicar os problemas e selecionar, do conjunto de problemas apontados no diagnóstico, apenas aqueles relacionados com cada um dos projetos
Marcas relacionadas: indicar as marcas de governo que têm relação com o projeto em questão para orientar suas vinculações com a estratégia geral. Dessa forma, serão selecionados, do conjunto de marcas, apenas aqueles relacionados com cada um dos projetos
Fonte: elaborado pelo autor.
6.2.4. Premissas da concepção de planejamento governamentalEssa visão de desenvolvimento estratégico compreende que
é necessário explicitar a estratégia política que se apresenta
como guia da ação governamental. Por outro lado, essa constru-
ção coletiva permite definir prioridades que ajudem o governo a
obter consensos e acordos sobre programas e políticas para se
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alcançar as metas e objetivo propostos. Apenas dessa forma, os
governos podem gerar sentido estratégico com sentido de rea-
lidade e aderência ao conjunto de seus órgãos (desdobramento
do planejamento estratégico nos planos setoriais e temáticos).
A falta desse sentido de responsabilidades bem definidas e me-
tas para avaliar o desempenho governamental pode resultar no
seu oposto: alocação inercial e rotineira de recursos para ações
que olham o passado e não o futuro e em linha com as demandas
da sociedade (GARNIER, 2004).
Segundo Matus (1993), para reverter essa situação, um go-
verno precisa:
1. ter projeto claro sobre o que fazer e orientado por priori-
dades que manifeste a vontade política, o desejo e a direção da
mudança
2. ter ambiente de governabilidade que pondere as variáveis
controláveis e não controláveis, considerando que a ação de go-
verno opera com diversos atores (câmara de vereadores, organi-
zações da sociedade civil etc.) e
3. ter capacidade de governança ou capacidades instaladas
como conhecimento, liderança, experiência gerencial etc. ne-
cessárias para implementar o plano de governo
Esse triângulo de governo compreende que o planejamento
governamental qualifica seus resultados e processo de formula-
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ção se for apoiado nas seguintes premissas:
1. Planejamento é prática social permanente e processo de
gestão e não plano de trabalho que se defasa rapidamente em
contextos de rápida mudança
2. Planejamento não é tarefa de planejadores e sim prática
que envolve atores que participam da ação; logo, é construção
coletiva e descentralizada que combina gestão top down na eta-
pa de definição de diretrizes e bottom up na formulação e des-
dobramento operacional
3. Planejamento, embora exija desafios organizacionais e
intelectuais, não é declaração de intenções que, desprovida de
base real, afete credibilidade caso os objetivos colocados não
sejam factíveis
4. Planejamento deve promover nova cultura institucional
e organizações que aprendem a pensar estrategicamente seu
desenvolvimento através da gestão participativa que envolve
pessoas com formulação e responsabilização pelos resultados.
O planejamento exerce, portanto, função pedagógica em que as
pessoas aprendem a operar com um método em que a melhoria
contínua é característica de desenvolvimento organizacional
5. Planejamento é processo político que envolve atores so-
ciais e gerenciais que buscam coletivamente construir consen-
sos sobre prioridades e estratégias para alcançá-las
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6. O planejamento é ferramenta de gestão participativa que
contribui para aumentar o compromisso das pessoas, uma vez
que foi construído de forma democrática e participativa
7. Planejamento é forma de pactuar objetivos e resultados
de maneira coletiva e, com isso, estabelecer de modo claro e
transparente as metas e desafios organizacionais
8. Planejamento estratégico indica meios para alcançar es-
ses objetivos e define o sistema organizacional necessário para
operacionalizar o plano elaborado. Ou seja, o planejamento ope-
racional refere-se a desdobramento de ações (planos de traba-
lho) que permitam organizar a execução das estratégias planeja-
das em outro nível de planejamento
Planejamento precisa ser compreendido como momento ini-
cial para incentivar intersetorialidade e evitar departamentaliza-
ção e fragmentação das políticas públicas. Como enfatiza Melo
(1996), o esforço deve buscar nova forma de governance mais
horizontalizada em que algumas questões iniciais que necessi-
tam ser respondidas e/ou superadas, visando criar organização
dos fóruns coletivos de gestão, tais como:
1. existência de visão departamentalizada e do tipo coman-
do controle, pouco afinada com a democratização do de-
bate no processo decisório sobre políticas públicas
2. ausência de dinâmica de trabalho coletivo e solidária que
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se afasta de uma cultura de aprendizado institucional e
em oposição aos modelos hierarquizados (Souza, 2002)
3. ritmo e dinâmica de funcionamento desigual dos fóruns,
bem como da presença de órgãos e da alta direção políti-
ca em suas atividades
4. dificuldade de comunicação interna em face de visão
tradicional dos órgãos em atuar isoladamente, e não de
forma integrada, para não perderem poder e
5. modelo de gestão pouco estruturado com o planejamen-
to de governo não organizado em torno de prioridades in-
tegradas e intersetoriais
O desafio central consiste em transformar o momento do
planejamento estratégico de governo e o planejamento setorial
de cada órgão em processo de construção da agenda de governo
e sua dinâmica política e técnica de gestão. Há, nesse sentido,
dupla demanda: a) ampliar capacidades técnico-administrativas;
b) modificar a cultura técnico-política de administração pública
que não considera a necessidade de definições políticas como
orientadoras para a ação dos governos municipais. Apresentar
essa estrutura política e organizacional e a arquitetura do mode-
lo de gestão é o que segue.
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6.2.5. Sistema de Gestão: sua estrutura e funcionamento
Conforme essa visão gerencial, o modelo ampara-se em fó-
runs de gestão e decisão coletiva sustentado em três princípios:
1. todas as áreas se organizam coletivamente para evitar
divisões internas
2. todas os órgãos com afinidade temática devem operar
ações integradas
3. todas os órgãos acessam informações do planejamento
governamental
Com base nessas premissas, os desafios para implemen-
tação de organização gerencial baseada em coletivos de tra-
balho são: a) condições de as equipes atuarem como times de
trabalho; b) condições para enfrentar diferenças internas para
desenvolverem ações cooperadas; d) convencimento da di-
reção política que times de aprendizado e equipes de trabalho
possuem potencial mais significativo a longo prazo (Resenchta-
ler e Thompson, 1996). Para implantar esse modelo de gestão,
coerente com mudança da cultura organizacional e com sistema
de planejamento, a estruturação de fóruns coletivos é o meca-
nismo mais adequado. Esses coletivos de gestão, que devem
passar a fazer parte do sistema decisório formal e ser gerencial-
mente legitimados pela alta direção política, podem organizar-
-se em três níveis gerais, como sistematizado na figura a seguir:
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a) fóruns de alinhamento estratégico (secretariado, comitê de
gestão estratégica e comitê executivo da gestão governamen-
tal); b) estruturas executivas de gestão (comitês intersetoriais,
comitês setoriais e grupos de trabalho); c) fóruns de assessoria
estratégica (secretaria de gestão estratégica e assessorias te-
máticas).
Fonte: adaptado pelo autor com base em Fund. Desen. Cient. Tecnológico (2005).
FIGURA 5: CONCEPÇÃO GERAL DO MODELO DE GESTÃO GOVERNAMENTAL
Comitês setoriais nos órgãos governamentais
Comitê de atividades meio
Comitê de Políticas Sociais
Comitê de Políticas Urbanas
ComitêIntersetoriais
Secretariado
Prefeito
Comitê Executivo Comitê Estratégico
Outras assessoriasSecretaria de
Coordenação da GestãoGovernamental
Comitê de Desenv. Econômico
Grupos de trabalho de projetos
OPERAC
TÁTICO
ESTRATÉGICO
linha de assessoramento linha de subordinação
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A seguir, apresenta-se estrutura e atividades centrais de
cada um desses níveis, de acordo com Grin (2006; 2007; 2008;
2012), Intercorp (2003) e PMV (2005).
1. Fóruns de alinhamento estratégico: coletivos com respon-
sabilidade pelo gerenciamento geral do planejamento estraté-
gico de governo, tais como coordenação de governo e coletivo
formado por titulares de todos os órgãos diretivos (secretarias
municipais, geralmente). Sua função central reside em definir e
avaliar planejamento estratégico de governo e seus resultados,
apoiando-se executivamente e vinculando racionalidade política
e racionalidade técnica, por dois comitês de trabalho:
a) Secretariado: formado pelo Prefeito, Vice-prefeito, Se-
cretários municipais, presidentes de empresas munici-
pais, autarquias e fundações. Dentre suas atribuições
estão: a) apresentação de síntese de pesquisa de opi-
nião e respectiva análise (quando houver); b) avaliação da
conjuntura com definição de políticas gerais; c) avaliação
do planejamento estratégico; d) avaliação do desempe-
nho do governo através de apresentação e análise de
indicadores estratégicos (quando implantados) para fins
de definição de correção de rumo e qualificação da es-
tratégia de governo. De forma mais geral, é um fórum de
alinhamento político estratégico
b) Comitê de gestão estratégica do governo: composto
pela área responsável pela coordenação e avaliação da
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gestão governamental (secretaria de gestão estraté-
gica), coordenadores dos comitês intersetoriais e staff
de assessoria da alta direção política. Esse comitê deve
avaliar e monitorar implementação do planejamento go-
vernamental e do modelo de gestão para resultados, indi-
cando ações corretivas para todos os órgãos, metas dos
programas e ações, indicadores de desempenho e revi-
são das marcas e eixos estratégicos. Ferramentas como
o portal de gestão ou similares devem ser o sistema de
informações estratégicas para disponibilizar relatórios
gerenciais, acompanhamento gerencial e demais ele-
mentos necessários para acompanhamento do planeja-
mento de governo, seus órgãos e programas. De forma
mais geral, é fórum de alinhamento gerencial estratégico
c) Comitê executivo da gestão governamental: compos-
to pela área responsável pela coordenação da gestão
governamental (secretaria de gestão estratégica) e uni-
dade e/ou responsáveis (unidades internas com a tarefa
central de coordenar – e não como nível hierárquico deci-
sório centralizado que contrariaria a gestão participativa
e descentralizada - o modelo de gestão em cada órgão
setorial). Cabe a esse comitê o monitoramento e avalia-
ção da implementação do planejamento governamental
e do modelo de gestão em todos os órgãos, estimular
troca de experiências (benchmarkings internos), veri-
ficar dificuldades e problemas existentes em relação a
planejamento, metodologia de trabalho, funcionamento
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do portal de gestão, dentre outros temas relevantes. De
forma mais geral, é fórum de monitoramento e avaliação
do planejamento estratégico
2. Estruturas executivas de gestão estratégica
a) Organização integrada de áreas com afinidade temá-
tica (comitês intersetoriais) (nível tático): esses re-
únem órgãos que podem atuar conjuntamente pela sua
afinidade temática e alinhadas a eixos estratégicos de
governo em pelo menos quatro grandes áreas (gestão
administrativa, políticas sociais, desenvolvimento eco-
nômico/ciência e tecnologia e desenvolvimento urbano)
e pautam-se pela identificação de problemas cuja solu-
ção apenas seja possível pelo planejamento integrado
das iniciativas. Cabe a esse fórum a tarefa de integrar
programas e ações que, por sua natureza, são formata-
dos em sua concepção e operação por mais de uma área.
A complexidade e as características dos programas inte-
grados (como costuma ocorrer nos Planos Plurianuais)
exige interfaces com outras áreas e seu processo de
gestão deve envolver órgãos com afinidade temática. Por
isso que a arquitetura do planejamento de governo deve
ser alinhada com essa matriz temática de organização
gerencial para dar conta da abrangência e do escopo dos
projetos e ações
A gestão integrada de programas, distintamente do modelo
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tradicional, compreende que, segundo Blanco e Goma (2003), a
transversalidade gera inter-relação de diferentes áreas temá-
ticas e órgãos nos marcos de projetos compartilhados. Essa
dinâmica intersetorial afeta os princípios da fragmentação de
responsabilidades típica da administração pública burocrática,
o que implica reconhecer a fragmentação institucional e a pre-
tensão de criar contexto gerencial com novos marcos de inte-
gração.
A estruturação desses fóruns é importante para romper com
a cultura da fragmentação administrativa, da departamentaliza-
ção e de baixa integração entre as áreas. Esses fóruns qualifi-
cam programas integrados e suas ações que podem apresentar
maior abrangência e escala (um número mais amplo de experiên-
cias atuando conjuntamente), definir objetivo e metas mais ou-
sadas (maior volume de recursos disponíveis), evitar duplicidade
de ações (definição combinada de iniciativas) e reduzir custos
(otimização e compartilhamento de recursos financeiros, mate-
riais, tecnológicos e humanos). Os comitês intersetoriais podem
desenvolver pedagogia coletiva para educar a alta direção políti-
ca e gerencial a compreender os limites da ação governamental
departamentalizada e carente de mecanismos de gestão coleti-
va e integrada. Aos comitês intersetoriais cabe:
a. Realizar diagnóstico dos problemas que exigem atuação
integrada com foco nos programas estratégicos do go-
verno
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b. Formular e implementar programas integrados de gover-
no e estabelecer interfaces necessárias entre os órgãos
que o compõe
c. Acompanhar implantação dos projetos que constituem
marcas e eixos de governo e que fazem interface com ór-
gãos envolvidos
d. Otimizar recursos humanos, financeiros e organizativos
por gestão intersetorial de projetos que fortaleçam atu-
ação integrada, com ênfase nas marcas e programas e
projetos estratégicos do governo
Os comitês intersetoriais possuem agenda anual de reuni-
ões sempre coordenadas pela liderança política de um dos ór-
gãos e com rodízio periódico visando aprendizado de todos os in-
tegrantes. A secretaria executiva desse fórum cabe à secretaria
de gestão estratégica, que assume tarefas organizativas, como
atas de reunião, distribuição de documentos e planejamento da
pauta dos encontros sempre orientada pelo planejamento estra-
tégico de governo e suas prioridades. Cada comitê intersetorial
possui assessoria especifica fornecida pela equipe da secre-
taria de gestão estratégica, que será apresentada abaixo, que
assim conecta em poucas estruturas (quatro ou cinco fóruns
integrados) visão sistêmica do planejamento de governo. Essa
secretaria ainda deve organizar encontros periódicos com o Pre-
feito e seu staff de assessores e agendados como parte de um
calendário anual para realizar avaliações e monitoramento da
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implementação do planejamento estratégico e seus resultados.
Além disso, torna-se possível identificar os órgãos com melhor
e pior desempenho e que tipo de ação pode ser realizada para
atender cada caso.
b) Organização por área de atuação (comitês setoriais)
(nível operacional ou funcional): sistema coletivo de
gestão setorial baseado em uma mesma metodologia
para todos os órgãos e formado pela liderança política
e gerencial dos mesmos. Esse fórum tem o objetivo de
organizar as unidades de gestão em torno de uma estru-
tura geral e de funcionamento padronizado visando facili-
tar cooperação e integração com base nas mesmas con-
cepções, metodologia e instrumentos de gerenciamento
e organização. O comitê setorial é estrutura coletiva de
consulta, decisão e apoio com agenda e periodicidade
de reuniões de trabalho organizadas e com as seguintes
atribuições centrais:
a. Estabelecer modelo de gestão orientado pela des-
centralização, delegação, ampliação da responsabili-
dade gerencial e organização coletiva do trabalho
b. Gerenciar planejamento estratégico (programas e
ações): a) específicos de sua área de atuação; b)
ações que fazem parte de um programa integrado,
cuja responsabilidade é de outro órgão, visando exe-
cutar o plano de governo, de forma compartilhada e
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intersetorial, para problemas e situações em que a
complexidade assim exigir. O planejamento estraté-
gico pode indicar prioridades somente viabilizadas
de maneira intersetorial e através de mecanismos
horizontais de gestão que integram as ações de mais
de uma área. Nesse caso, o comitê setorial assume a
responsabilidade de gerenciar tanto seus programas
específicos como tarefas que lhe cabem em progra-
mas gerenciados por outra área, com o suporte do
comitê intersetorial e da assessoria que lhe cabe da
secretaria de gestão estratégica
c. Gerenciamento dos indicadores de desempenho
que materializam resultados da gestão e do planeja-
mento tanto de seus programas e projetos setoriais
como daquelas ações em que o órgão participa das
iniciativas integradas de governo
Desse modo, a descentralização da gestão pode ser ampa-
rada em metodologia de trabalho padronizada para todas as áre-
as. Essa concepção serve para aumentar o grau de autonomia
dos gestores, desde que respeitada uma condição básica: os
órgãos precisam ser orientados pelo planejamento estratégico
elaborado em que constam suas prioridades de ação e metas.
Em síntese: um modelo de gestão que combina descentraliza-
ção e autonomia gerencial com responsabilidades atribuídas pe-
las metas definidas no planejamento.
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A integração dos comitês intersetoriais com os comitês se-
toriais é fundamental para o desempenho do modelo de gestão
e da capacidade em atingir metas do planejamento. Esse fluxo
de comunicação entre órgãos e demais áreas com afinidade te-
mática é importante, pois permite realizar integração funcional
(em cada área) com integração temática (atuação em campo
comum de assuntos). O modelo de gestão, dessa forma, lança
bases para romper limitações do modelo tradicional com sua
característica fragmentação e isolamento administrativo entre
as áreas. Esse fluxo de comunicação entre secretarias e demais
áreas com afinidade temática é importante, pois permite realizar
integração funcional (em cada área) com integração horizontal
(atuação em campo comum de assuntos). O relacionamento en-
tre comitês setoriais e comitês intersetoriais ocorre da seguin-
te forma:
1. As reuniões dos comitês setoriais pautam o debate de
programas e as ações de governo sob sua responsabili-
dade. A análise resultante gera relatório on line no portal
de gestão ou de outras formas se a ferramenta for distin-
ta, o que serve para indicar o plano de ações corretivas
2. O diagnóstico realizado pelos comitês setoriais subsidia
os comitês intersetoriais, pois as ações de cada progra-
ma cuja responsabilidade é dos órgãos são levadas para
as reuniões desse fórum integrado. O debate nesse fó-
rum integrado confirma ou não essa análise e as defini-
ções adotadas retornam para o órgão específico com o
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plano de ação indicado
3. Esse fluxo geral e a inter-relação entre órgãos fortalece
integração necessária entre todas as áreas, mediadas
pelos comitês setoriais e comitês intersetoriais com as
devidas responsabilidades pactuadas em cada programa
e ação. Dessa forma, o modelo de gestão qualifica sua
execução de forma específica nos órgãos e de forma te-
mática e integrada em todo o governo
Em resumo: a base gerencial descentralizada desse modelo
de gestão são dois níveis de fóruns coletivos: comitês setoriais
em todas as áreas e comitês intersetoriais compostos por áreas
com afinidade de atuação. Em outras palavras, sistema geren-
cial que qualifique tomada de decisão, reforce delegação de res-
ponsabilidades e descentralização gerencial, mas se apoie em
adequado monitoramento e avaliação centralizada, como se vê
abaixo.
c) Organização de grupos de trabalho e fóruns específi-
cos: esses grupos são definidas ad hoc conforme neces-
sidades de cada secretaria, sendo ou não formalizadas
por portaria ou ato legal do prefeito e/ou secretário (por
exemplo, um grupo de trabalho responsável pela Escola
de Governo ou pela Central de Atendimento ao Cidadão)
Alinhamento entre processo de planejamento governamen-
tal, gestão estratégica e capacidades técnico-administrativas
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pode ser sistematizado conforme a figura abaixo:
Fonte: elaborado pelo autor.
FIGURA 6: VISÃO INTEGRADA DO PLANEJAMENTO E DA GESTÃO GOVERNAMENTAL
Programa de governo
Ambiente externo/interno
Sistema de diagnóstico estratégico
Marcas e eixos estratégicos de governo
Programas intersetoriais e setoriais
Modelo de gestão estratégica
Avaliação e monitoramento (indicadores)
Capacidades técnico-admistrativas
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3. Estruturas de assessoramento estratégico
Para realizar o trabalho de coordenação do modelo de ges-
tão e planejamento governamental, a arquitetura organizacional
estrutura-se conforme esquema abaixo. O monitoramento deta-
lhado opera como segue:
a) Secretaria de Coordenação da Gestão Governamen-
tal: órgão vinculado à alta direção política do governo e
voltado a monitorar, avaliar e acompanhar a gestão do
Fonte: elaborado pelo autor.
COMITÊS NOS ORGÃOS
COMITÊSINTERSETORIAIS
ACOMPANHAMENTO ESTRATÉGICO
ACOMPANHAMENTO ESTRATÉGICO
CONEXÃO SISTÊMICA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO
GOVERNAMENTAL
GESTÃO SENSORIAL
GESTÃO MATRICIAL
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planejamento governamental, com ênfase em programas
e ações prioritárias e resultados verificáveis em indicado-
res de desempenho. O papel dessa área para mudança da
cultura organizacional reside em quatro pontos centrais:
a) com estruturação dos fóruns coletivos de gestão, seu
funcionamento é central para reduzir e/ou evitar tendên-
cia de cada unidade interna a mostrar-se segmentada; b)
com modelo de gestão sistêmico e integrado, faz-se ne-
cessário trabalho de sistematização e acompanhamento
do conjunto das áreas para garantir continuidade e uni-
formidade na metodologia adotada; c) a avaliação do mo-
delo de gestão e do planejamento estratégico não confi-
gura a função dessa área como estrutura executiva ou de
controle, mas de apoio e assessoria, já que a execução
descentralizada ocorre setorialmente nos órgãos (via co-
mitês setoriais); d) com o portal de gestão (ou outra fer-
ramenta utilizada para monitorar e avaliar o planejamento
e a gestão dos programas e indicadores), cabe a essa
Secretaria criar cultura de uso das informações oriundas
desse tipo de instrumento para obter-se transparência
de informações e accountability gerencial.
Cabe a essa Secretaria ser organizada e operar como
centro de excelência em gestão e qualidade voltada para
criar condições de implementar modelo de gestão para
resultados e seus recursos mais importantes (metodo-
logia de planejamento, fóruns gerenciais, indicadores
de desempenho e utilização do portal de gestão como
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ferramenta de gerenciamento, visando uniformizar e pa-
dronizar o sistema gerencial do governo).
Ademais, cabe a essa área apoiar tecnicamente os ór-
gãos de governo na elaboração de seus projetos volta-
dos a estabelecer convênios junto a outras esferas da
administração pública (governo federal e governos esta-
duais). Desse modo, essa área apoia a elaboração dessas
propostas em todas as suas etapas (formulação, submis-
são, contratação, implementação, avaliação e prestação
de contas).
De forma mais específica e operacional para garantir con-
tinuidade das ações direcionadas à mudança da cultura
organizacional, é importante:
1. Organizar-se em assessorias por área temática (de-
senvolvimento urbano, desenvolvimento econômico,
gestão administrativa e políticas sociais, por exem-
plo), visando acompanhamento desses fóruns acima
apresentados
2. Realizar monitoramento e avaliação do sistema de
gestão (planejamento com seus programas e ações
prioritárias, indicadores de desempenho, utilização
do portal de gestão e funcionamento das estruturas
coletivas e suas reuniões)
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3. Elaborar relatórios gerenciais que apontem ações
corretivas para programas, ações e indicadores de
desempenho e para funcionamento do sistema de
gestão
4. Assessorar o funcionamento dos fóruns coletivos de
governo, com ênfase em fóruns gerais e comitês in-
tersetoriais, orientada pelas informações, que acom-
panham e monitoram, do planejamento estratégico e
do modelo de gestão via portal de gestão
5. Exercer o papel de facilitadora e de apoio aos fóruns
gerenciais do governo (comitês setoriais, comitês
intersetoriais e secretariado) na implementação do
modelo de gestão através da assessoria e participa-
ção nas suas atividades e encontros
b) Assessorias Temáticas: organizadas conforme a divi-
são realizada pelo governo para aproximar as áreas com
base em campos comuns de ação, desde que fique defi-
nida uma para cada comitê intersetorial. Às assessorias
temáticas cabe: a) acompanhar reuniões dos comitês in-
tersetoriais, redigir atas preparando - juntamente com o
coordenador daquelas - reuniões com o recurso do portal
de gestão (relatórios, atas etc.) e amparando implemen-
tação de deliberações perante os responsáveis pelas
ações de todos os programas; b) acompanhar as reuni-
ões dos subcomitês setoriais de todas as áreas afins
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com o comitê intersetorial (por exemplo, todos os órgãos
que compõem o comitê de desenvolvimento econômico)
garantindo utilização da metodologia de gestão (atas
de reunião, indicadores de desempenho, gestão de pro-
gramas e ações, alimentação do portal de gestão etc.),
unificação do debate dos assuntos de uma mesma área
temática e facilitando integração dos assuntos entre
vários comitês setoriais; c) monitorar implementação do
modelo de gestão por meio do portal de gestão em todas
as áreas do governo.
Cada assessoria temática deve monitorar o planejamen-
to governamental e o modelo de gestão nas áreas afetas
a um comitê. Esse monitoramento deve assessorar cada
área nas seguintes atividades: a) verificação com o res-
ponsável e o coordenador da gestão nos órgãos setoriais
sobre o status dos programas, ações e indicadores; b)
análise dos relatórios gerenciais oriundos do portal de
gestão (ou ferramenta similar); c) realização de reuniões
com os responsáveis de programas/ações para analisar
problemas e ações de melhoria necessárias; d) asses-
sorar a utilização do portal de gestão (ou similar) pelos
técnicos e gestores dos órgãos. Em síntese, esses as-
sessores são a ponta avançada da Secretaria de gestão
estratégica em todos os fóruns temáticos e comitês se-
toriais.
c) Comitê setorial da secretaria de gestão estratégica:
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fórum gerencial dessa Secretaria em que participam as-
sessores temáticos para realizar avaliações da execução
do planejamento governamental e da implementação do
modelo de gestão para resultados. Esse processo cole-
tivo de avaliação coordenado por essa Secretaria tem a
função central de indicar medidas corretivas e/ou de re-
forço à metodologia de planejamento e gestão, tais como
capacitações, seminários de revisão, análise de desem-
penho com base nos indicadores de programas e ações,
dentre outras iniciativas gerais ou específicas para algum
órgão que apresente problemas e dificuldades.
Na próxima página, segue tabela com visão geral de to-
dos os fóruns de gestão (alinhamento, gestão estratégica e
assessoramento).
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Fonte: elaborado pelo autor.
FIGURA 7: DINÂMICA DO MONITORAMENTO ESTRATÉGICO DA GESTÃO GOVERNAMENTAL
Alimentação primária
1. Plannejamento Estratégico
2. Reuniões dos Comitês
Intersetoriais
Gestão
1. Gestão nas Secretarias
2. Reuniões Comitês Setoriais
Monitoramento da Gestão
1. Auditoria
2. Relatórios
3. Processamento ténico-político
4. Reunião Comitê Setorial
da área de coordenação estratégica
Agenda da Gestão
Menu de decisões para orientar das Assessorias
Temáticas no planejamento
dos fóruns coletivos
Avaliação
Balanço da Gestão
É esse conjunto de instâncias e fóruns gerenciais que é res-
ponsável pela conexão entre planejamento estratégico governa-
mental e seu desdobramento operacional no interior do governo.
Ambas as etapas são essenciais, mas, embora a construção
das definições estratégicas governamentais seja condição
necessária, ela é insuficiente para responder aos desafios de
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implementação e avaliação sistemática. Por essa razão, o mo-
delo de gestão é de importância vital para materializar marcas,
programas e projetos de governo. Nesse sentido, a figura 7 bus-
ca mostrar, de forma sistêmica, como o modelo de avaliação e
monitoramento encabeçado por uma área de coordenação pode
conectar o planejamento e a gestão governamental.
Sistema de avaliação do desempenho
governamental e de gestão à vista
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SISTEMA DE AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO GOVERNAMENTAL E DE GESTÃO À VISTACoerente com a concepção sistêmica de planejamento e ges-
tão governamental acima apresentada, faz-se necessário insti-
tucionalização de processo de avaliação, monitoramento e ve-
rificação do desempenho governamental. Esse processo pode
ser organizado com base nos pressupostos da gestão à vista,
que infere accountablility (prestação de contas) externa e in-
terna, de acessibilidade às informações tanto pela sociedade e
partes interessadas como também por todos os níveis gover-
namentais. Nesse sentido, a accountablility democrática tem
quatro componentes interrelacionados: a) Quem decidirá quais
resultados devem ser produzidos? b) Quem deve responder pela
produção desses resultados? c) Quem é responsável pela imple-
mentação do processo de accountablility? d) Como funcionará
esse processo de accountablility? A gestão pública precisa de
um paradigma de accountablility que responda a essas quatro
perguntas (BEHN, 1998).
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Para responder a essas quatro perguntas, deve ser conside-
rado o problema da assimetria de informação entre administra-
ção pública e sociedade como um desafio a ser superado. Para
tanto, do ponto de vista político e gerencial, é importante pres-
tar atenção a três perguntas, visando institucionalizar a trans-
parência e accountability como características da administra-
ção para objetivos: O que informar? Por que informar? Para quem
informar?
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QUADRO 5: ARQUITETURA ESTRATÉGICA DO MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL
Reunião Objetivo Pauta Participantes Periodicidade
Alinhamento estratégico
Reunião de Secretariado
1. Avaliar o desempenho do governo
2. Alinhar estrategicamente a equipe de governo
1. Apresentação de síntese de pesquisa de opinião e respectiva análise
2. Avaliação da conjuntura com definição de políticas gerais
3. Avaliação do planejamento estratégico
4. Avaliação do desempenho do governo através da apresentação e análise de indicadores estratégicos
Secretários e Dirigentes de Órgãos Municipais
Bimestral
Comitê de gestão estratégica
1. Definir as grandes linhas de atuação, explicitando as opções estratégicas da gestão e garantindo eficiência coletiva das ações
2. Acompanhar e mensurar a execução por meio da medição periódica dos resultados, do planejamento de novas ações e da revisão das metas
1. Avaliar e monitorar a implementação do planejamento governamental e do modelo de gestão para resultados
2. Indicar ações corretivas para todos os órgãos, metas dos programas e ações, indicadores de desempenho e revisão das marcas e eixos estratégicos
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretaria de gestão estratégica, Secretaria do Planejamento, Secretaria da Fazenda e de Comunicação
Mensal
Comitê executivo da gestão governa-mental
1. Avaliar o desempenho das áreas temáticas
2. Avaliar e monitorar planejamento estratégico
1. Monitorar e avaliar a implementação do planejamento governamental e modelo de gestão
2. Estimular troca de experiências (benchmarkings internos)
3. Verificar dificuldades e problemas no planejamento, metodologia de trabalho, funcionamento do portal de gestão, dentre outros temas
Secretário de Gestão Estratégica, Coordena-dores dos comitês intersetoriais e o staff de assessoria de alta direção política
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QUADRO 5: ARQUITETURA ESTRATÉGICA DO MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL
Reunião Objetivo Pauta Participantes Periodicidade
Estruturas executivas de gestão estratégica
Comitês interseto-riais
1. Avaliar o desempenho das áreas temáticas
2. Avaliar e monitorar planejamento estratégico com base nos programas integrados
1. Realizar diagnóstico dos problemas que exigem atuação integrada com foco nos programas estratégicos do governo
2. Formular e implementar programas integrados de governo e estabelecer interfaces necessárias entre os órgãos que o compõe
3. Acompanhar a implantação dos projetos que constituem marcas e eixos de governo e que fazem interface com os órgãos envolvidos
Secretários que das áreas temáticas de gestão admi-nistrativa, po-líticas sociais, desenvolvi-mento econô-mico/ciência e tecnologia e desenvolvi-mento urbano e assessoriais temáticas da Secretaria de gestão estratégica
Quinzenal
Comitês setoriais
1. Avaliar o desempenho das áreas setoriais
2. Avaliar e monitorar planejamento estratégico em nível setorial
1. Estabelecer o modelo de gestão setorial
2. Gerenciar planejamento estratégico (programas e ações): a) específicos de sua área de atuação; b) ações que fazem parte de um programa integrado
3. Gerenciar indicadores de desempenho setoriais e das ações integradas de governo em que o órgão participa
Secretário da área e seus principais cargos de direção política e técnica
Semanal
Grupos de Trabalho
1. Executar ou apoiar ações específicas e com prazos definidos
1. Estruturas coletivas são definidas ad hoc e implantadas conforme as necessidades de cada secretaria
Integrantes designados
A definir
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QUADRO 5: ARQUITETURA ESTRATÉGICA DO MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL
Reunião Objetivo Pauta Participantes Periodicidade
Estruturas de assessoramento estratégico
Secretaria de gestão estratégica
1. Avaliar a evolução do método de gestão
2. Avaliar o desempenho individual dos Programas e das Secretarias/Órgãos
3. Avaliar o desempenho dos comitês setoriais e temáticos
1. Realizar monitoramento e avaliação do sistema de planejamento e gestão
2. Elaborar relatórios gerenciais que apontem ações corretivas para programas, indicadores e funcionamento do sistema de gestão
3. Assessorar os fóruns coletivos de governo (fóruns Gerais e comitês intersetoriais)
4. Apoiar (comitês setoriais, comitês intersetoriais e secretariado) na implementação do modelo de gestão.
Secretário de Gestão e Acompa-nhamento Estratégico e assessores temáticos
Semanal
Assessorias Temáticas da Secretaria de gestão estratégica
1. Assessorar os comitês intersetoriais e setoriais na implantação do modelo de gestão
2. Avaliar o desempenho dos comitês setoriais e temáticos
1. Acompanhar as reuniões dos comitês intersetoriais.
2. Acompanhar as reuniões dos Comitês setoriais de todas as áreas afins com o Comitê Intersetorial
3. Monitorar a implementação do modelo de gestão todas as áreas
Assessores temáticos
Quinzenal (comitês intersetoriais) e semanal (comitês setoriais)
Comitê setorial da Secretaria de gestão estratégica
1. Avaliar a implementação do planejamento e do modelo de gestão governamental
1. Indicar medidas corretivas e/ou de reforço à metodologia de planejamento e gestão
2. Avaliar a performance do modelo de gestão e dos órgãos e comitês para implantar ações de melhoria
3. Organizar capacitações para os órgãos
Secretário de Gestão e Acompa-nhamento Estratégico e assessores temáticos
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Comunicação e política andam muito próximas. Para um go-
verno, o que informar deve estar orientado de forma prioritária
pela sua estratégia materializada em metas e resultados a se-
rem atingidos. Essa opção permite estabelecimento de núcleo
comum de informações entre governo e sociedade que orienta
a gestão à vista e a hierarquia de conteúdo a serem trabalhadas
pelos órgãos com vistas à transparência da comunicação para a
sociedade e os públicos internos.
Assim, o processo de gestão à vista adquire caráter de
accountability política. Os meios de implementação podem ser
mecanismos de comunicação (boletins setoriais, páginas na in-
ternet, atividades de prestação de contas, relatórios de gestão
etc.), o que também serve para gerar evidências que qualificam
e retroalimentam o modelo de gestão. Os governos são instru-
mentos para formular, executar e avaliar políticas públicas para a
sociedade. Quanto mais organizados, mais eficazes na produção
de ações e oferta de bens e serviços, maior a legitimidade de
suas iniciativas e, por extensão, maior a qualidade e a excelência
dos mecanismos de prestação de contas.
A gestão à vista permite que os cidadãos controlem melhor
os governantes e tenham maiores e melhores elementos para
julgá-los. Com a explicitação de suas marcas, eixos, estratégias
e resultados esperados mediante planejamento estratégico, tá-
tico e operacional, amplia-se a transparência da gestão pública
e, sobretudo, criam-se condições para que ações de governo
tenham maior eficiência (ALBAVERA, 2003). Essa característica
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é relevante no modelo de gestão para resultados, pois inclui as-
pecto organizacional e aspecto de gestão ou responsabilização
(accountability). Por um lado, há demanda sobre como estruturar
serviços públicos; por outro lado, está o problema de como orga-
nizar o conjunto da gestão pública nessa direção como um tema
de processo gerencial mais que de estrutura (AGUILLAR, 2007).
A figura 8 abaixo ilustra de forma esquemática essa concepção
integrada de gestão à vista.
De forma esquemática, a informação organizada para a so-
ciedade deve dar-se em três níveis: a) de ordem estratégica é
aquela relacionada ao planejamento de governo (marcas, eixos,
programas e indicadores estratégicos); b) de ordem operacional
é aquela relacionada ao planejamento setorial e suas priorida-
des; c) de ordem administrativa é aquela oriunda da prestação
de serviços públicos e do atendimento cotidiano das demandas
dos cidadãos e que se materializa nos contatos entre serviço
prestado e sua utilização efetiva.
Assim, os meios de organizar a informação alinham-se a
cada um dos três níveis acima: a) de ordem estratégica através
de meios de divulgação e controle social gerais como sites, jor-
nais dos governos e fóruns amplos para debater e referendar po-
líticas de governo, bem como para debater a prestação de con-
tas com ampla representação social); b) de ordem operacional
organizando a comunicação setorial e seus fóruns específicos
– temático e/ou territorial - com base no mesmo raciocínio aci-
ma; c) de ordem administrativa através de painéis de controle
com indicadores da qualidade dos serviços e cartas ao cidadão
(ou cartas de serviços) com base em standards de desempenho
previamente definidos, dentre outros recursos.
A gestão pública para resultados deve ser organizada com
qualidade necessária para processar e disponibilizar de forma
sistêmica, integrada e transversal informações para aqueles
três níveis de públicos. Face às demandas contemporâneas,
complexidade da dinâmica social e qualidade do controle ins-
titucional requerido, esses são desafios para que os governos
possam cumprir a real função de aprimorar sua performance
e não se percam em mais uma formalidade administrativa e
burocrática.
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Fonte: elaborado pelo autor.
FIGURA 8: QUADRO GERAL DO MODELO DE GESTÃO À VISTA
Governo
Sociedade Civil
Secretarias (Adm. Direta) e Autarquias, etc (Adm. Indireta)
Eficácia da Gestão Visão Interna
Eficácia da Gestão Visão Externa
Em relação ao público interno, a ênfase é de accountablility
administrativa e gerencial. Coerente com a premissa da descen-
tralização gerencial organizada nos comitês setoriais temáticos
e setoriais, a informação deve ser acessível ao gestor, visando
qualificar sua decisão. A implementação de sistemas de infor-
mação gerencial não deve, nessa medida, servir para controle
centralizado sob pena de criar desresponsabilização gerencial e
reduzir agilidade das decisões gerenciais, face à pouca autono-
mia dos órgãos.
O resultante dessa arquitetura deve ser um sistema de infor-
mações gerenciais que permita análise e avaliação de projetos
e atividades e, no âmbito de competência de cada organização,
qualifique alocação de recursos para atender principalmente
demandas e necessidades mais significativas apontadas pelos
diversos públicos-alvo, em especial os cidadãos. Os indicado-
res, ao medir níveis de eficiência, eficácia e efetividade, repre-
sentam possibilidade de gerenciamento da organização, uma
vez que permitem visualização do desempenho. É fundamental
que seja estruturado o sistema de indicadores de desempenho
como forma de evidenciar, com base em dados e fatos, a situa-
ção das ações e projetos, possibilitando que o sistema de ges-
tão e o planejamento estratégico estejam em contínua evolução
e melhoria.
Por isso, o sistema de informações e descentralização de
responsabilidades reforçam mutuamente o modelo de gestão e
planejamento governamental. O sistema de informações geren-
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ciais qualifica a ação dos gestores nos órgãos em oposição a mo-
delos organizacionais centralizados que inibem essa autonomia.
O controle centralizado sem contrapartida de desenvolvimento
gerencial das áreas desestimula o aprendizado organizacional e
profissional. Cabe, portanto, ao modelo de gestão disponibilizar
informações para os órgãos qualificarem competências decisó-
rias e fortalecerem capacidades de avaliação de desempenho,
pois: a) a informação deve ser acessível para quem está próximo
da situação para gerar ações corretivas de forma descentraliza-
da; b) qualifica decisão dos gestores, já que a análise da situação
com dados e fatos disponibilizados pode ser mais eficaz e rápida
e; c) adoção de gestão descentralizada demanda informações
confiáveis para análise, planejamento e execução.
Esses princípios gerenciais reforçam e combinam-se com
o modelo de gestão para amparado no funcionamento dos co-
letivos de trabalho apresentados no item anterior. A composi-
ção daqueles fóruns pela alta direção política e o nível gerencial,
como já destacado, faz do modelo de gestão para resultados
uma síntese entre racionalidade política e racionalidade técnica,
visando dotar de maior qualidade, excelência e efetividade o pla-
nejamento governamental.
Se válido como etapa e metodologia de verificação, os indi-
cadores, ao serem orientadores dos resultados das metas de-
finidas, funcionam como bússola que ensina o melhor caminho
organizacional. Assim, implantação e utilização dos indicadores
na rotina gerencial funcionam como grande impulsionador do
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processo de aprendizagem organizacional. Na medida em que
haja disponibilidade sistemática e contínua de informações e
que estas estejam relacionadas aos serviços e projetos que
configuram prioridades organizacionais, necessariamente se
instala dinâmica de provocação e desafio intelectual na busca
por soluções para responder às evidências objetivas geradas
pelos indicadores.
Há, pois, de forma inequívoca, relação direta entre qualifica-
ção da pedagogia que deve se instalar como variável estratégi-
ca de desenvolvimento institucional e existência e utilização de
indicadores como ferramenta que, periodicamente, emite ates-
tados que sinalizam o que deve ser feito para alterar o curso de
uma ação para o futuro. A relação estimativa para o que fazer
daqui para frente dialoga de forma mais consistente, objetiva e
pragmática se a análise do presente estiver assentada em da-
dos de realidade. O indicador sinaliza e viabiliza construção de
análise que, por essência, deve ser mais qualificada, visto estar
orientada por dados objetivos da realidade organizacional. Eis
aqui uma missão vital a ser considerada quando da estruturação
do sistema de indicadores de performance.
Além de qualificar aprendizagem organizacional, o sistema
de indicadores deve, como já vimos, ser expressão objetiva das
iniciativas organizacionais. Servem para publicizar externa e in-
ternamente resultados gerenciáveis e controláveis, contribuin-
do para que a aprendizagem organizacional também seja estimu-
lada por outro fator: divulgação sistemática dos indicadores e
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seus índices para a cidadania. Com isso, o ciclo administrativo
incorpora variável que sempre exigirá esforço de superação con-
tínua para que, em período seguinte, a performance tenha sido
melhorada. Complexificando: accountability, aprendizagem or-
ganizacional, busca por resultados e transparência administra-
tiva são componentes organicamente vinculados à implantação
de novo modelo de gestão pública e que têm na utilização de in-
dicadores de desempenho o elemento de motivação essencial.
Em linha com essas considerações, a metodologia para im-
plantar gestão à vista, seja para a sociedade ou para os públicos
internos do governo, implementa-se através de dois instrumen-
tos: a) estruturação do sistema de indicadores de desempenho
e de resultados; b) a organização do observatório da gestão para
resultados, cuja apresentação segue abaixo. Antes disso, a fi-
gura 9 mostra visão esquemática do sistema de gestão à vista,
considerando públicos externo e interno como destinatários.
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Fonte: elaborado pelo autor.
FIGURA 9: RELAÇÕES SISTÊMICAS DETERMINANTES DO SISTEMA DE INDICADORES
SOCIEDADE(VISÃO DE
TOTALIDADE)
POLÍTICASPÚBLICAS
CIDADÃOSINSTITUIÇÕES
7.1. Sistema de Indicadores de desempenhoNo setor público, faz-se necessário aprimorar a metodologia de
gestão e os instrumentos de controle e avaliação de resultados.
Há demanda para disponibilização de informações no proces-
so gerencial, pois, em cada estrutura organizacional, há níveis
definidos de responsabilidade que caracterizam delegação e
descentralização para busca de resultados. Esse processo de
accountability (ou gestão à vista interno) requer que os órgãos
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disponham de sistemas de informações. O gerenciamento será
mais eficaz quanto mais efetivos forem os sistemas de indica-
dores como ferramenta de monitoramento e avaliação de resul-
tados.
Em síntese, modelo de avaliação e de gestão à vista com
base em indicadores deve responder a esses dois objetivos aci-
ma citados para:
a) politicamente contribuir na avaliação da gestão estraté-
gica e no desempenho de seus objetivos, metas e programas,
o que implica em mais qualidade da accountability e democra-
tização da gestão pública com mais transparência e acessibili-
dade externa e interna aos indicadores de resultado das ações
(CUNILL GRAU & OSPINA, 2003)
b) administrativamente contribuir na melhora da gestão or-
ganizacional ao gerar informações que qualifiquem análise do
desempenho e execução das ações
Esse mútuo condicionamento é que faz dos sistemas de
gestão e de avaliação um mecanismo de síntese entre políti-
ca (planejamento e projeto de governo) e técnica (o modelo de
gerenciamento). Gerar ambiente de modernização que qualifi-
ca condições de execução e gestão dos programas e serviços
para garantir mais eficácia e efetividade da atividade governa-
mental é insuficiente para avaliar o alcance político da análise
de desempenho. Por outro lado, essa visão tecnopolítica só
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constitui-se plenamente se for considerada a conexão com
ambiente externo e suas oportunidades e ameaças e com am-
biente interno com suas forças e fraquezas organizacionais e
gerenciais, pois ambos influem no planejamento governamental.
A figura 8 sintetiza o modelo de gestão e sua inserção nos am-
bientes externo e interno que envolvem gestão e planejamento
governamental.
A construção do sistema de indicadores de desempenho
deve ser compreendida no ambiente organizacional externo e in-
terno em que se situa. Não há processo de mensuração descon-
textualizado das condições objetivas em que se gerem políticas
públicas e na qual se obtém informações para sua avaliação. Por
outro lado, política pública deve ser avaliada através de sistema
de medições que apreenda a complexidade dos processos de
gestão. O sistema de informações gerenciais deve compreender
essa realidade ambiental complexa ao priorizar informações a
serem coletadas e utilizadas na avaliação de programas e ações.
Se desenvolvimento da accountability perante profissionais
deve ser buscado, o processo de comunicação interna pode sem
forte aliado. Isso porque todos os indicadores selecionados es-
tão endereçados para profissionais específicos que devem re-
conhecer-se como responsáveis por todas as suas etapas (de-
finição, coleta, mensuração, análise e definição de alguma ação
de melhoria ou de manutenção dos índices).
É por isso que o desenvolvimento de cultura de maior
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responsabilização sobre efetividade dos indicadores deve vir,
sempre que possível, acompanhado de modelos de gestão à vis-
ta. Ou seja, todos os indicadores e seus índices devem ser, após
realizadas as avaliações de ordem técnica e política, disponibili-
zados e transparentes para a população. Se o ambiente organi-
zacional apresenta essas condições favoráveis, os indicadores
são um vetor importante para gestão, pois servem para eviden-
ciar em que áreas ou processos as forças e fraquezas organi-
zacionais manifestam-se com mais contundência. Ao mesmo
tempo, servem para avaliar oportunidades e ameaças externas.
Portanto, as informações no processo decisório devem consi-
derar essas duas dimensões como fonte de auxílio e análise no
planejamento e gestão governamental, conforme a figura 10
apresenta.
Fonte: elaborado pelo autor com base em Trosa (2001) e Grin (2005).
FIGURA 10: INFORMAÇÃO NOPROCESSO DECISÓRIO
IDENTFICAR A AÇÃO
CORRETIVA
ANÁLISE COMPARATIVA COM PADRÕES
FONTES DE INFORMAÇÃO
EXTERNA
EFEITOS SOBRE O AMBIENTE
EFEITOS SOBRE A ORGANIZAÇÃO
FONTES DE INFORMAÇÃO
INTERNA
PROCESSO DE TOMADA DE
DECISÃO
INFORMAÇÕES GERENCIAIS
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7.1.1. Base metodológica do sistema de indicadoresUm sistema eficaz de informações gerenciais deve expressar,
em primeiro plano, demandas da cidadania como razão de ser da
ação pública. Para tornar esse conceito instrumento prático de
gestão, indicadores de performance (informação orientada para
a gestão) são compreendidos como representação quantificá-
vel da qualidade, eficiência, eficácia e efetividade de qualquer
ação. O processamento da informação cumpre função de qua-
lificar análise de desempenho de ação ou órgão no planejamen-
to, execução, checagem, atuação corretiva e melhoria visando
à retroalimentação. Os outputs desse processo configuram em
si mesmo gestão à vista que, por sua vez, tem nessas mesmas
informações inputs para realimentar o modelo de gestão em seu
processo de melhoria contínua.
Na modelagem do sistema de indicadores, que são insumos
essenciais do modelo de gestão à vista, há três considerações
sobre o tipo de informação desejada na avaliação:
1. Eficiência: relação a ser obtida entre menor custo, menor
prazo, melhor qualidade, menor esforço para gerar melhores re-
sultados que evidenciem boa utilização de recursos financeiros,
materiais e humanos. Os atributos passíveis de mensuração
nessa dimensão são: rendimento técnico e administrativo, ca-
pacidade de atender à demanda, adequação e otimização do uso
do espaço e equipamentos
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2. Eficácia: adequação da ação aos objetivos e metas para
alcançar os resultados previstos objetivando uma congruência
entre a intenção e a ação realizada. A principal dimensão avalia-
tiva é a verificação entre os objetivos e metas e os resultados
atingidos
3. Efetividade: compreendida como impactos e resultados
permanentes de longo prazo da ação pública sobre realidade e
geradores de benefícios ou mudanças. Os principais atributos
passíveis de mensuração nessa dimensão são, dentre outros,
cobertura, relevância, abrangência e capacidade de influenciar
políticas públicas com melhora da qualidade de vida dos públi-
cos-alvo impactados com a ação governamental
Com base nessa concepção, o primeiro cuidado a ser
adotado durante análise e seleção das informações disponíveis
consiste em separar os bons indicadores do conjunto de dados
existentes. Não é aconselhável gerar acúmulo e excesso de
informações que secundarizem a análise prioritária dos resul-
tados alinhados com marcas e eixos estratégicos (ALECIEN e
FOUCHER, 2001). Muitos painéis de controle demasiadamente
carregados podem gerar perda de foco em relação ao objetivo
central da gestão estratégica de resultados.
Então, “se os indicadores não puderem ser construídos logo,
deixe-os em espera. Valem melhor alguns indicadores confiá-
veis do que muitos indicadores incertos” (ALECIEN e FOUCHER,
2001: 308). Devem ser selecionadas informações relativas às
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metas e objetivos do planejamento estratégico de governo, com
ênfase para os programas como materialização das marcas e ei-
xos. Essa vinculação entre gestão e indicadores contribui para
gerar processo pedagógico suscitado pelos números medidos,
pela análise realizada e pelas iniciativas a serem implantadas.
Outra importante consideração é que sempre o sistema de
indicadores precisa estabelecer padrões iniciais para realizar
comparações futuras com metas definidas para programas e
ações. Sem definição do marco zero, as medições ficam des-
providas de referências que apontem progresso em relação aos
objetivos traçados, o que torna a gestão à vista pouco transpa-
rente e confiável em termos dos indicadores apresentados.
Além das observações gerais acima, a metodologia para im-
plantar o sistema de indicadores deve considerar que:
1. A construção e utilização dos resultados deve ser inte-
grada, envolvendo todos os órgãos governamentais
2. Haja envolvimento da alta direção política do governo ao
menos na apresentação dos resultados nos fóruns cole-
tivos de gestão governamental. Os órgãos que coletam,
medem e analisam os indicadores devem ter seu traba-
lho reconhecido e valorizado, especialmente pela impor-
tância e utilização que as informações precisam ter para
quem gerencia uma área ou as instâncias coletivas de
governo
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3. A criação de um sistema de indicadores adaptado ao di-
versos perfis de usuários. Em uma organização composta
por vários níveis hierárquicos, a direção deverá ter indica-
dores de natureza geral e as áreas, indicadores específi-
cos de desempenho geral ou de projetos. Esses indica-
dores integram o sistema global e são destacados para
servirem a uma análise mais ampla e genérica. É impor-
tante destacar esse aspecto prático para não cairmos na
tentação de concluir que indicadores gerais são índices
compostos ou ponderados por fatores com pesos distin-
tos, por exemplo.
4. As metas a serem atingidas e medidas pelos indicadores
devem ser um desafio e os indicadores devem ser exi-
gentes, mas realistas, para apresentarem desafios mobi-
lizadores
5. A ética da mensuração deve ser clara: quem utiliza os
Indicadores? Como? Com que finalidade? Sem isso, po-
de-se exigir um esforço coletivo cuja utilização é pouco
definida ou não claramente estabelecida
6. A principal qualidade de um indicador é sua continuida-
de de mensuração. Medições descontínuas são poucos
úteis, pois não são confiáveis. Indicadores são mais úteis
quando se mantêm durante períodos longos, permitindo
efetuar comparações úteis
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7. Se indicadores subsidiarem debates e análise, a compa-
ração de mensurações num período de tempo ou entre
unidades pode estimular o desenvolvimento organiza-
cional. Isso ajuda a diminuir o receio de que os gestores
têm de ser responsabilizados pelo desempenho de seus
indicadores. A comparação não deveria ser utilizada de
maneira punitiva, mas para melhor compreender porque
dois prestadores de serviços, com os mesmos efetivos,
produzem serviços com, por exemplo, cinquenta por cen-
to de variação. Pode ser que existam razões explicáveis
(o público é diferente, mais difícil, o serviço situa-se em
zona de desemprego etc.), mas também pode ser que
haja razões como desempenho abaixo do possível
8. Na definição dos indicadores, é fundamental que se con-
sidere que “os serviços têm objetivos gerais: trata-se de
fazer com que expressem por quais etapas se passam
esses objetivos gerais para as atividades concretas”
(TROSA, 2001: 196). Sem adotar esse procedimento,
permanece o risco de definir-se e estruturar-se indicado-
res genéricos e com baixa adesão à realidade operacional
9. Na definição dos indicadores, especialmente na etapa
conceitual que determina o que será coletado de infor-
mação, ter o cuidado de não misturar elementos e ques-
tões heterogêneas. Ao incidir nesse erro, o indicador co-
letado será, provavelmente, confuso e de baixa aplicação
prática. Segundo Trosa (2001: 196):
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Não se trata de criar listas longas e ingerenciáveis, mas de ter indicadores que permitam cruzamentos e assegurem a confiabilidade do julgamento. Por exemplo, em um guichê da Seguridade Social a rapidez de regularização de processos é um indicador quantitativo legítimo para os usuários, mas ele deve ser associado a um indicador qualitativo quase opos-to, o da precisão nos pagamentos, que é uma exigência de boa gestão do dinheiro público para o governo. Deve-se po-der cruzar os indicadores, contrabalançá-los, conferi-los uns com os outros, para dar uma imagem satisfatória dos objeti-vos perseguidos.
10. Os indicadores devem ser transparentes e sem restri-
ções de circulação no interior do governo. Após estru-
turação do sistema de indicadores, deve ser definida a
forma de acesso e utilização das informações, conside-
rando sua complexidade, importância e prioridade para
todos os níveis da hierarquia organizacional. Com isso,
fica concluída a modelagem do sistema de indicadores.
Em termos mais operacionais, a organização de um in-
dicador, considerando essas observações, pode ser assim
estruturada2:
2.A construção dos indicadores pode ser realizada com apoio de ferramentas informatizadas, como
portais de gestão. Com o recurso dessa ferramenta on line, todos os órgãos podem elaborar seus in-
dicadores de forma simultânea, padronizada e integrada em função da transparência e comunicação
interna viabilizadas dessa forma.
Quadro 6: Matriz básica de indicadores
1. Tipo (programa, ação, desempenho geral)
2. Padrão anterior de desempenho (marco zero de comparação)
Fonte: Elaborado pelo autor com base em seu trabalho de 2005.
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3. Tendência esperada (ampliação, diminuição ou manutenção)
4. Meta da gestão (definição de uma meta – objetivo quantitativo – e prazo)
5. Fórmula do indicador (definição de como será obtido ou calculado)
6. Legenda (explicação da fórmula)
7. Valor meta do período (desafio proposto para o período)
8. Valor medido (medição do período como resultado atingido)
9. Referência externa de comparação (para avaliar como está o indicador em relação aos benchmarkings selecionados como referência)
10. Interpretação (intenção esperada para o desempenho do indicador [elevação, manutenção e redução])
11. Análise (parecer técnico)
12. Indicação de ação corretiva (proposição do que fazer)
Considerando essas questões iniciais, a modelagem do
sistema de indicadores, como insumo básico da gestão à vista,
pode orientar-se pelo seguinte raciocínio:
a) Indicadores devem ter medidas estabelecidas para orien-
tar coleta de dados. Medidas são atributos selecionados por
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serem julgados importantes, com base em critérios técnicos e
políticos (a decisão sobre o que medir não é neutra e imparcial)
que orientam avaliações das prioridades. É a determinação dos
atributos que serão coletados e seu confronto com a realidade
medida que produzirá informação válida para ação de melhoria
b) Dessa comparação e análise qualitativa dos atributos
será possível determinar qual é o valor da informação obtida para
qualificar o desempenho de uma área, ação ou projeto. Saber o
valor agregado da informação voltada à gestão por objetivos é
consequência de escolhas realizadas sobre o que medir ou o que
excluir da coleta e mensuração. Essas questões seguem suma-
rizadas no quadro abaixo.
Quadro 7: Categorias relacionadas aos indicadores de resultado
Dado = realidade medida
Realidade medida = conforme atributos selecionados
Atributos selecionados = geram análise qualitativa
Análise qualitativa = geração do valor da informação
Fonte: Grin (2008).
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Coerente com a visão acima, a arquitetura do sistema de in-
dicadores compreende:
Essa matriz metodológica estrutura uma árvore de indica-
dores com coerência interna e encadeamento lógico entre ní-
veis estratégico, tático e operacional com programas, projetos
e respectivas ações. Como os indicadores organizam-se de ma-
neira sistêmica e integrada e cada nível hierárquico, ao mesmo
tempo, se aproveita dos resultados das outras esferas e con-
tribui para melhor entendimento de forma global, o processo de
retroalimentação qualifica-se de forma substancial. A gestão
para resultados pode, dessa forma, ampliar acessibilidade dos
Quadro 8: Hierarquia do sistema de indicadores
INDICADORES ESTRATÉGICOS (marcas e eixos de governo)
INDICADORES TÁTICOS (programas temáticos prioritários de governo)
INDICADORES OPERACIONAIS (desempenho geral dos órgãos e seus programas e ações setoriais)
Fonte: Grin (2008).
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indicadores de forma descentralizada aos gestores de todos os
órgãos e coletivos de trabalho e qualificar suas decisões, como
já frisado. Essa descentralização é coerente com o modelo de
gestão que busca construir nova cultura organizacional baseada
em maior accountability política e gerencial.
Cria-se, dessa forma, um ciclo de gestão que combina fa-
ses execução-avaliação ao fazer dos resultados medidos e ana-
lisados um mecanismo que ora avalia atingimento de metas, ora
fundamenta plano de ação corretiva com vistas a melhorar a per-
formance. Executar ação sem avaliação posterior e avaliar sem
implementar ação corretiva, a rigor, são práticas anacrônicas
ante as evidências de dados e fatos gerados pelos indicadores
e estímulo para ações inovadoras.
Em termos dos nexos com o modelo de gestão acima apre-
sentado, a construção do sistema de indicadores precisa ser
realizada por meio dos comitês intersetoriais e comitês seto-
riais com foco central em análise, formulação e estruturação
dos indicadores de desempenho dos programas prioritários do
governo. Essa é consideração central no governo: se o processo
de mensuração não contribui para retroalimentar a avaliação e a
execução das ações, os indicadores podem não cumprir sua fun-
ção de base de informação gerencial para o processo decisório.
Para exemplificar essa construção do sistema de indicadores,
pode-se verificar o exemplo abaixo.
Na secretaria de saúde, um dos programas prioritários de
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governo pode ser “Atenção Integral à Saúde do Cidadão” com o
objetivo central de “redução da morbimortalidade e melhoria da
qualidade de vida dos munícipes”. Para avaliar os resultados des-
se programa, os indicadores definidos podem ser (observe-se o
caráter sistêmico das múltiplas medições):
1. Acesso a consultas com médicos especialistas
2. Detecção de casos DST AIDS
3. Efetividade do Projeto Prevenção em Ação
4. Gestantes atendidas na rede municipal de saúde com
seis consultas de pré-natal
5. População assistida pela atenção básica resolutiva
6. Taxa Efetivação das Ações de Referência em DST – AIDS
Vinculado a esse programa, existem cinco ações com seus
respectivos indicadores, conforme segue abaixo (mais uma vez,
o caráter sistêmico das múltiplas medições requeridas face à
complexidade das ações):
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QUADRO 9: MATRIZ DE PROGRAMAS E INDICADORES
Ações Objetivos Indicadores
Construção da Unidade de Saúde Cruzamento
Concluir a construção da Unidade de Saúde
Conclusão da obra
DST AIDS Ações de referência Reduzir transmissão vertical do HIV. Reduzir transmissão vertical da sífilis. Aumentar cobertura do tratamento das DST. Aumentar cobertura da prevenção para populações vivendo com HIV/Aids
1. Redução da transmissão do HIV
2. Redução da transmissão da sífilis
3. Aumento da cobertura das ações de prevenção
4. Redução do número de pessoas vivendo com HIV/AIDS
Organização, regulação e manutenção do sistema de atenção hospitalar, urgência e emergência
Organizar e regular a rede de assistência às urgências de acordo com as diretrizes do Ministério da Saúde e ampliar acesso dos munícipes à rede hospitalar
1. Elaboração do protocolo de atendimento às urgências
2. Capacitação dos enfermeiros e médicos das UBS
3. Central de Regulação Médica e SAMU estruturados
Reorganização, ampliação, regulação e manutenção da atenção básica
Reorganizar atenção básica à saúde do município em três funções: atendimento à demanda do usuário, apoio a grupos/indivíduos em situação de vulnerabilidade/risco com busca ativa e promoção à saúde
1. Ampliação do PSF para todo o município
2. Ampliação do horário de atendimento nas UBS
3. Ampliação do acesso à odontologia básica
4. Implementação da rede de assistência de saúde mental
Reorganização, ampliação, regulação e manutenção da atenção especializada
Ampliar acesso da população à atenção especializada de forma integrada com atenção básica para aumentar resolutividade da assistência à saúde
1. Ampliação de consultas especializadas
2. Criação de Centros Odontológicos
3. Implementação da rede de saúde mental
4. Implementação do Centro de Reabilitação Física
Fonte: Grin (2008).
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Observando-se o exemplo, vê-se que a complexidade dos
cinco indicadores do programa é superior àqueles definidos para
as ações que o compõem. Os primeiros são também mais gené-
ricos e os segundos mais específicos das atividades realizadas
em cada ação. Essa matriz metodológica gera árvore de indica-
dores com coerência interna e encadeamento lógico dos progra-
mas e suas respectivas ações definidas inicialmente na etapa
do planejamento estratégico.
Outro importante aspecto que resulta da aplicação dessa
metodologia é a constituição de indicadores acessíveis de for-
ma descentralizada aos gestores, o que configura característica
essencial do modelo de gestão à vista. Todos os programas e
ações possuem gestores responsáveis para coordenar ações e
responder por metas. Assim, a acessibilidade aos indicadores é
coerente com o modelo de gestão caracterizado por descentra-
lização e autonomia dos gestores, considerando liberdade con-
trolada para agir tendo um planejamento governamental como
referência de atuação. Mas quando se trata de implementar in-
dicadores de desempenho, há outra face do modelo de gestão:
a cobrança controlada com base nas metas estabelecidas para
programas e ações, conforme as figuras 10 e 11 que seguem
abaixo. Dessa forma, fecha-se o ciclo da execução-avaliação de
forma coerente ao se verificar resultados das prioridades defi-
nidas.
Tanto o planejamento governamental tem foco de ação cla-
ro como também o esforço coletivo de mensuração e avaliação.
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Executar uma ação sem avaliação posterior e avaliar sem im-
plementar uma ação corretiva e/ou de melhoria se tornam, pois,
práticas cada vez mais secundárias. Em outras palavras: síntese
entre planejamento-execução-avaliação e retroalimentação dos
programas e ações, instituída como cultura gerencial implemen-
tada por todas as áreas e gestores. O exemplo do quadro seis
abaixo serve como modelo para avaliar o nível de execução dos
programas e suas ações, conforme seus indicadores.
Conforme essa compreensão, o processo de avaliação é
concebido não apenas de forma cronológica (agir → avaliar) e
sim lógica (agir avaliar). Ação e informação são aspectos in-
tegrados da atividade humana e a precedência de qualquer um
dos dois aspectos depende do estágio de implementação em
que esta se encontra. Ainda assim se pode ordenar o raciocínio
analítico para realizar quatro momentos de avaliação:
1. Avaliação inicial (input ex-ante): verificação a partir de
marco referencial (ponto zero) e válida para diagnóstico
organizacional e estruturado através de: a) conhecer o
problema ou necessidade, contexto da ação e o perfil do
público-alvo; b) estabelecer quadro referencial da situa-
ção para comparação na avaliação de impacto (ex-post);
c) conferir viabilidade técnica, política e econômica de
um programa ou projeto
2. Avaliação da eficiência e eficácia (monitoramento e
acompanhamento da eficiência) das ações através de:
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a) aperfeiçoar conhecimento do problema, seu contex-
to e público-alvo; b) adequar planejamento definido com
programas e ações; c) acompanhamento de processos e
atividades previstas; d) identificar pontos críticos na im-
plementação; e) corrigir fatores “dificultadores” da ação
3. Avaliação de resultados realizada ao fim da etapa de exe-
cução do programa ou projeto através (ouput ou eficácia)
de: a) verificar se foram alcançadas as metas previstas
em seus objetivos; b) aferir alterações provocadas na si-
tuação, contexto e público-alvo; c) identificar ganhos de
aprendizagem; d) oferecer elementos importantes para
conhecer a efetividade do programa
4. Avaliação de impacto (ex-post ou impacto): realizada
após conclusão do projeto: a) verificando os efeitos es-
tritamente imputáveis ao projeto ou programa; b) com-
parando alterações provocadas na situação, contexto,
público-alvo ex-ante; d) identificando ganhos de aprendi-
zagem; e) comparando objetivos e investimentos realiza-
dos com os resultados e impactos obtidos
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QUADRO 10: AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS SETORIAIS CONFORME A VISUALIZAÇÃO DE SEU STATUS
PROGRAMA Atenção Integral à Saúde do Cidadão
ÓRGÃOMETA PARA
2014NÍVEL DE
EXECUÇÃO
SEMUSaúde Ampliar em 30% a oferta de consultas especializadas
SEMUSaúde Ampliar horário de atendimento em três unidades de saúde
SEMUSaúdeColocar em funcionamento dois centros de especialidades Odontológicas
SEMUSaúdeConcluir a capacitação dos enfermeiros e médicos das unidades básicas e o protocolo de atendimento ás urgências
SEMUSaúde Concluir o pronto-atendimento (PA) municipal 24 horas
SEMUSaúdeDisponibilizar exames especializados necessários para atender a demanda da rede municipal de saúde
SEMUSaúde Estruturar o Projeto do Centro de Formação em Saúde
SEMUSaúde Integrar a Central de Regulação Médica de Urgências e o SAMU
SEMUSaúde Lançar a política nacional de humanização no município
33,3% 33,3% 33,3%
Fonte: elaborado pelo autor com base em PMV (2006).
Como se pode ver, dependendo do status de realização
de uma ação ou do nível de atingimento de um indicador, para
fins de monitoramento e avaliação, ele recebe sinalização com
cores diferentes. Isso é uma forma didática e de fácil compre-
ensão que sinaliza o status das ações e indicadores. O mesmo
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procedimento pode servir para avaliar programas, embora seja
um pouco diferente, pois estes são formados por vários proje-
tos. Assim, é importante que o comitê intersetorial defina quais
serão os critérios a utilizar para avaliar o status de um programa
por meio de seus indicadores.
Em termos de pré-requisitos ou demandas para cada um dos
momentos acima:
1. Para a fase ex-ante, é importante: a) conhecer o problema
ou necessidade, contexto da ação e o perfil do público-
-alvo; b) estabelecer quadro referencial da situação para
comparação na avaliação de impacto (ex-post); c) confe-
rir nível de articulação dos setores envolvidos e; d) con-
ferir viabilidade técnica, política e econômica do projeto
2. Para a fase de monitoramento (controle da eficiência e
da eficácia), os objetivos a serem atingidos estavam vol-
tados para: a) aperfeiçoar conhecimento do problema/
contexto/público- alvo; b) adequar planejamento definido
com programas e ações; c) acompanhamento de proces-
sos e atividades previstas; d) identificar pontos críticos
na gestão; e) corrigir fatores dificultadores da ação
3. Para a fase de avaliação de resultados (controle da efi-
cácia), os objetivos a serem atingidos estavam voltados
para: a) avaliar se o projeto alcançou metas previstas
em seus objetivos; b) aferir alterações provocadas na
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situação/contexto/público-alvo; c) identificar ganhos de
aprendizagem; d) oferecer elementos importantes para
conhecer a efetividade (eficácia + eficiência) do projeto
ou programa.
4. Para a fase de avaliação de impacto, os objetivos a serem
atingidos devem: a) verificar efeitos estritamente impu-
táveis ao projeto ou programa para não envolver fatores
geradores de resultados externos ao programa ou proje-
to em avaliação; b) comparar alterações provocadas na
situação/contexto/público-alvo entre o “antes” e do “de-
pois”; c) identificar ganhos de aprendizagem e; d) compa-
rar objetivos e investimentos com resultados e impactos
obtidos.
Um exemplo dessa modelagem pode ser visto na constru-
ção do sistema de indicadores focados na efetividade das po-
líticas públicas para agir sobre a vulnerabilidade infanto-juvenil.
Alguns indicadores ideais deveriam operar com outra dimensão,
como garantia de integridade física, psíquica e moral (taxa de
violações, p. ex.) ou segurança de sobrevivência (condições so-
ciais que, conjugadas, configuram situação de risco de vida à po-
pulação infanto-juvenil). Mas a análise ex-ante mostra situação
em que todas as variáveis que influem na efetividade da política
pública não são controláveis pelas ações de governo.
Aceitando que as avaliações possam ser parciais ou incom-
pletas, a opção metodológica pode ser definir indicadores de
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resultado ou de efetividade mesmo não dominando todas as
variáveis explicativas (por exemplo, a taxa de mortalidade de
jovens ou crianças por causas violentas não pode ser comple-
tamente solucionada apenas pela ação governamental, pois
não há como intervir em questões do ponto de vista sociológico
[crise familiar], econômico (desemprego derivado de problemas
de mercado de trabalho) ou culturais (apologia da violência vei-
culada pelos meios de comunicação). Os indicadores possíveis
de ser utilizados para avaliar esse índice de vulnerabilidade são
aqueles em que há grande governabilidade como resultante de
ações da administração, como segue no exemplo.
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QUADRO 11: AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS CONFORME A VISUALIZAÇÃO DE SEU STATUS.
ÓRGÃO ÓRGÃOMETA PARA
2015
NÍVEL DE EXECUÇÃO
TOTAL PARCIALNÃO
REALIZADO
SecADministraçãoModernização Administrativa
Implementar política de redução de gasto e aumentar eficiência e qualidade do serviço oferecido de consultas especializadas
SecGoverno
Apoio à Implementação da Região Metropolitana
Elaborar estudo básico de análise técnico-econômica da RMetropolitana
SecServiçosUrbanos Cidade LimpaElaborar o Plano de Gestão de Resíduos Sólidos
SecDesenvEconômicoDesenvolvimento do Distrito Industrial
Concluir estudo de potencial da atividade econômica
SecMeioAmbienteDespoluição dos rios da cidade
Ampliar a rede de coleta de esgoto sanitário do sistema de tratamento.
SecInfrEstruturaAmpliação do saneamento básico
Ampliar número de ligações domiciliares à rede pública de coleta de esgoto
SecHabitação Acesso à moradia
Concluir estudo de viabilidade econômica e projeto arquitetônico das habitações populares
SecAdministraçãoQualificação dos Servidores
Concluir estudos para implantar a Escola de Governo
SecDesenEconômico
Sustentabilidade do Desenvolvimento Econômico Municipal
Concluir projeto sobre potencialidades econômicas locais
Fonte: elaborado pelo autor com base em PMV (2006).
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QUADRO 13: DIMENSÕES E VARIÁVEIS PARA AVALIAR A VULNERABILIDADE INFANTO-JUVENIL
DIMENSÕES VARIÁVEIS
Dimensão Ambiental1. Acesso à moradia
2. Acesso à infraestrutura básica
Dimensão Cultural 1. Acesso à escolaridade
Dimensão Econômica1. Acesso ao trabalho
2. Acesso à renda
Segurança de Sobrevivência
1. Acesso à saúde
2. Acesso à Segurança Nutricional
3. Segurança contra violência urbana
Fonte: Grin (2008).
Para ilustrar a definição dos indicadores, segue tabela com
vinculação destes via conceitos de eficiência, eficácia e efetivi-
dade, sua relação com cada uma das quatro fases de avaliação e
com as variáveis em que há governabilidade de ação, conforme
apresentado acima, tomando como exemplo o tema da media-
ção de conflitos familiares.
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QUADRO 14: PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DE INDICADORES DE DESEMPENHO
Avaliação ex-ante MonitoramentoAvaliação de
ResultadoAvaliação de
Impacto
Eficiência
Percentual da Demanda Atendida em relação ao total enfrentado
Percentual das atividades previstas e realizadas
Percentual da Demanda Atendida em relação ao total enfrentado
Diminuição do tempo de obtenção de resoluções e conclusões de forma satisfatória
Eficácia
Percentual de Atendimentos que segue Protocolo preconizado.
Percentual das atividades “muito críticas” e “criticas” previstas e realizadas
Percentual de Atendimentos que segue Protocolo preconizado.
Percentual de Casos não concluídos de forma satisfatória por falha no atendimento
Efetividade
Percentual de Atendimentos sob Protocolo Preconizado que são concluídos de forma satisfatória
Índice de realização do cronograma e metodologia previstos
Percentual de Atendimentos sob Protocolo Preconizado que são concluídos de forma satisfatória
Percentual da demanda com origem externa aos canais de comunicação” da Secretaria Municipal da Assistência Social.
Fonte: elaborado pelo autor com base em PMV (2006).
Fase
Parâmetro
Como veremos a seguir, cabe ao observatório de gestão a
constituição de arquitetura organizativa voltada a sistematizar
essas avaliações, visando qualificar sua utilização descentrali-
zada em todos os órgãos e os fóruns coletivos de gestão e a
delegação de responsabilidades pactuadas à base de objetivos
e resultados. É essa estrutura governamental que tem a respon-
sabilidade de organizar a gestão à vista para os públicos exter-
nos e internos.
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7.2. Observatório da gestão para resultadosO Observatório consiste na formalização de um sistema de ava-
liação da gestão governamental com foco em resultados e em
metodologia de implementação. A criação dessa unidade e/ou
forma de trabalho é essencial para viabilizar o modelo de ges-
tão à vista. Não se trata apenas de estrutura voltada a compilar
e analisar relatórios. Sua função central reside em ser área de
apoio técnico em que pesquisa e produção de conhecimento
têm sentido prático e aplicado, voltado a modernização geren-
cial.
A conexão estabelecida entre execução avaliação tem na
mediação dos indicadores o ponto central de suporte que en-
fatiza o aspecto pedagógico (aprender a medir e definir ações
orientadas por juízos de fato – os dados coletados + juízo de va-
lor – e sua análise qualitativa) e gerencial (necessidade de tomar
decisões sempre sustentadas em informações coletadas e ana-
lisadas). Assim, para cumprir essa finalidade,
uma série de indicadores só tem sentido se os gerentes analisarem os resultados com seu pessoal para saber se é preciso fazer menos, mais, ou melhor. Os indicadores devem estar na ordem do dia de reuniões de equipe, não como uma tarefa que precisa ser feita, mas como um instrumento de análise preciso. A obrigação quer dizer uma cultura dividida por todos e em todos os níveis da hierarquia. Quantas vezes cumprimos obrigações de contas prestadas sem utilizar os dados no cotidiano ou em uma análise coletiva? (TROSA, 2001:211).
Coerente com essa visão, o observatório funciona como
sala de situação da gestão e as informações processadas e
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analisadas são insumos para retroalimentar o conjunto da gestão
governamental, com ênfase para suas prioridades estratégicas.
Objetivamente, deve ser concebido como espaço que desenvol-
ve estudos técnicos sobre a gestão, seja interna com base nas
informações disponíveis no portal de gestão (ou instrumento
similar) e outras bases de dados, seja como radar captando ex-
periências e inovações na área da gestão pública (benchmarkin-
gs que orientam processos de aprendizagem organizacional). Em
termos práticos, não se trata de unidade à parte, mas de função
e atividade centrais a serem organizadas como parte das res-
ponsabilidades da secretaria de gestão estratégica.
Os principais objetivos do observatório de gestão estão vol-
tados para: a) organizar sistema de acompanhamento, avaliação
e monitoramento do processo de planejamento e gestão gover-
namental com base nos programas estratégicos e indicadores
de desempenho; b) organizar estrutura de suporte técnico para
assessorar todas as unidades internas de governo no seu pro-
cesso de gestão; c) funcionar como escritório de projetos para
qualificar o diagnóstico da realidade e adequação metodológica
e de objetivos para iniciativas a serem planejadas e executadas;
d) organizar sistema de relatórios gerenciais através do portal
de gestão (ou instrumento similar) que qualifique a disponibili-
dade de informação para tomada de decisão em todos os níveis
hierárquicos; e) desenvolver e aprimorar rotinas operacionais de
acompanhamento do modelo de gestão para resultados.
Por coerência, a vinculação é com a secretaria de gestão es-
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tratégica face à atuação global em todos os coletivos de gestão
e órgãos do governo. Deve realizar assessoramento técnico para
elaboração, gestão e avaliação (diagnósticos, monitoramento,
resultados e impactos) dos projetos e a atividades de apoio à
execução efetiva do planejamento de governo e em todos os ór-
gãos e coletivos de gerenciamento. Esse assessoramento deve
priorizar concretização do Projeto Político de Governo com cons-
trução das marcas, eixos estratégicos e programas.
A estrutura básica do Observatório da Gestão é formada por
técnicos da secretaria de gestão estratégica e assessores es-
pecialmente escolhidos junto a todos os órgãos de governo para
consolidar caráter sistêmico. É equipe de caráter multidiscipli-
nar que apoia rotinas de gestão para desenvolver nova cultura
organizacional que enfatize integração de políticas públicas, sis-
temas de auditoria que façam dos indicadores. Dessa forma, o
desenvolvimento dos planos executivos das ações prioritárias
de Governo qualifica sua implementação para atingir objetivos
definidos. Essa equipe cumpre o papel de ser a principal instân-
cia a demandar qualidade e capacidade de governar dos grupos
gestores dos órgãos de governo e deve atuar com a seguinte
rotina de trabalho:
1. Identificar e reunir técnicos necessários à produção
dos planos executivos que orientem a realização das
atividades e que garantam alcance dos resultados fixa-
dos para cada das ações de governo consideradas prio-
ritárias
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2. Realizar reuniões técnicas para qualificar a elaboração
de projetos e programas
3. Produzir documentos técnicos, tendo como ferramenta
o portal de gestão, voltados para o escopo do projeto,
descrição da metodologia, cronograma, estimativa de
custos e programação orçamentária, plano de comuni-
cação, matriz de responsabilidades, plano de avaliação
(diagnóstico, monitoramento/indicadores e metas)
e plano de aquisições (cronograma das licitações e
contratos)
4. Validar planos junto aos comitês intersetoriais e comi-
tês setoriais dos órgãos envolvidos
5. Capacitar, orientar e supervisionar gerentes e/ou res-
ponsáveis em metodologia de elaboração, gerencia-
mento e avaliação de projetos (elaboração de diagnós-
ticos, indicadores, relatório de execução, análise de
resultados, avaliação de impacto)
6. Desenvolver auditoria de gestão que produza análises
críticas que comporão relatórios técnicos
7. Estudar e consolidar informações sobre práticas de
referência, temas relevantes para aprimoramento do
planejamento e gestão governamental por meio de pes-
quisas para cada tema que contribua para melhoria de
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desempenho dos órgãos e seus programas e ações
8. Atender demandas específicas surgidas nos diversos
fóruns coletivos de gestão, seja a partir de auditorias
realizadas cujas evidências reforcem a importância de
intervenções de correção de rumo, seja por solicitação
dos órgãos
O foco de atuação do observatório de gestão, portanto,
pauta-se por planejamento estratégico e marcas, eixos de go-
verno, programas e indicadores de resultado que constituem a
agenda prioritária. A ação é proativa e, com base na análise dos
programas, projetos e indicadores, propõe iniciativas de quali-
ficação da atividade de governo e de seu planejamento. Ainda
que a alta liderança política e gerencial deva ser capacitada para
atividades de autocontrole e avaliação, seu cotidiano ocupa-se
de forma prioritária para executar programas e seu orçamento.
O suporte oferecido pelo observatório é assessoria técnica que
oferece subsídios para implementação de planejamento gover-
namental e de busca por resultados.
A atuação do observatório de gestão e da equipe técni-
ca repõe em níveis de qualidade superior as capacidades e as
possibilidades de execução dos programas e da avaliação de
desempenho pelos órgãos e coletivos de trabalho. Cabe ainda a
este órgão acompanhamento da agenda e trabalho de todos os
fóruns coletivos do modelo de gestão. O processo de planeja-
mento estratégico consolidado e validado com seus programas
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e indicadores de resultado tem no observatório um “avalista”
que conecta o âmbito estratégico e seu desdobramento opera-
cional aos comitês setoriais e comitês intersetoriais.
O observatório de gestão, dessa forma, deve ser responsá-
vel pela implementação de rotina de auditoria do planejamento
estratégico e seus respectivos indicadores. Essa unidade/fun-
ção produz relatórios circunstanciados contendo processamen-
to técnico-político das informações e da situação atual de ges-
tão e provê subsídios para realização de avaliações estratégicas
por parte dos fóruns coletivos da gestão de governo. Como re-
sultado desse processo de constante auditoria e avaliações, o
observatório, com participação do nível gerencial dos órgãos,
busca identificar pontos críticos a terem algum nível de inter-
venção, visando atingir os resultados desejados. O plano de me-
lhorias decorrente das auditorias também visa qualificar níveis
de coerência e consistência entre planejamento estratégico de
governo e planejamento tático (temático) e operacional (seto-
rial) devido a sua leitura sistêmica e integrada.
As auditorias operam com base em evidências diagnosti-
cadas na realidade organizacional e facilitam comprometimen-
to dos gestores com mudança de forma pedagógica, além de
buscar convencimento dos órgãos para adotar planos de ação
corretiva em seu planejamento e metas projetadas de desem-
penho. Busca-se, dessa forma, auditorias que se afastem da
cultura tradicional de controle centralizado para ser momento
de cunho educativo. Evidências geradas com tais auditorias por
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meio de comparação entre metas projetadas e resultados atin-
gidos, por exemplo, devem servir para que se instale um proces-
so de aprendizagem em relação ao processo de planejamento,
gestão e seus objetivos estratégicos.
Por outro lado, o funcionamento do observatório é aspecto
essencial do modelo de gestão à vista, pois auxilia o governo a
organizar informações e indicadores a serem disponibilizados
para a sociedade com níveis superiores de qualidade. Assim, o
processo de accountablility tem nesse suporte interno um alia-
do central. Como recordam Cunill Grau e Ospina (2003: 28), “a
gestão pública é a instância mediadora entre as políticas públi-
cas no campo da política e os resultados que se obtenham de
sua implantação no campo da administração”. Em outras pala-
vras, o observatório é instância governamental que cumpre essa
função de mediação entre política e gestão com vistas a melhor
organizar a relação entre o governo municipal e a sociedade. Em
termos operacionais, o órgão requer implementação de instru-
mentos que auxiliem organização, disponibilização e consulta de
informações internamente pelo governo e pela sociedade, como
se apresenta a seguir.
Sistemas de informação gerencial
(portal de gestão)
8
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO GERENCIAL (PORTAL DE GESTÃO)Implementação de sistema de controle e monitoramento do pla-
nejamento governamental e de suporte à gestão de resultados
a partir da internet é eixo central do portal de gestão (ou de ins-
trumentos similares). Com a definição de marcas e de eixos de
governo, seus programas e indicadores de resultado, a comple-
xidade do processo gerencial demanda uma ferramenta com ca-
pacidade de gerenciamento estratégico de forma transparente,
ágil e facilitadora da tomada de decisão.
Um dos grandes desafios do planejamento estratégico re-
side em trazê-los à rotina organizacional e gerar elementos que
qualifiquem sua análise, gerenciamento e avaliação. A necessi-
dade de manter-se contínua comunicação governamental (in-
terna e externa) integrada e focada no planejamento demanda
meios de informação e qualificação adequados. O uso da tecno-
logia da informação atua como facilitadora para que o planeja-
mento estratégico seja incorporado à rotina das áreas através
de sistemas on line que possibilitam registro de informações de
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forma estruturada e padronizada, além de viabilizar compartilha-
mento em tempo real, seja para gestores ou para a sociedade.
Afora essa tarefa central, o portal de gestão incorpora ao
acompanhamento e monitoramento do planejamento duas ou-
tras metodologias de gerenciamento: gestão do conhecimento
e gestão da informação. Ambas cumprem a função de estimular
troca de ideias e de aproximar órgãos objetivando gerar o que é
fundamental para uso de um sistema de informações: atrativi-
dade para consultá-lo e utilizá-lo face às suas funcionalidades e
recursos disponíveis.
O portal de gestão, portanto, busca enfrentar limites usuais
de um sistema de informações que não enfoca compartilhamen-
to para criar e transferir conhecimento. Uma dessas limitações,
a síndrome do “conhecimento é poder”, requer formas de con-
vencer as pessoas a compartilharem seu conhecimento, enfati-
zando que o saber isolado também não tem valor organizacional
e, portanto, não é útil sob o enfoque da gestão do planejamento
governamental. O portal de gestão reforça a importância da
integração entre as áreas com foco nas prioridades de governo
e facilita a utilização de tecnologias de informação e comunica-
ção.
O portal de gestão é resposta operacional à concepção sis-
têmica do modelo de gestão e planejamento governamental,
pois articula todos os níveis gerenciais. Assim, essa ferramen-
ta auxilia os níveis gerenciais em funções e responsabilidades
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a vincularem seu saber produtivo aos marcos de um modelo de
gestão que concentra ação de instituições públicas na obten-
ção de resultados que respondam às demandas da sociedade
(PATIÑO, 2006). O portal de gestão, nesse sentido, opera de for-
ma integrada com a seguinte concepção:
a) Gestão Estratégica: A gestão estratégica é processo
informacional sistemático, voltado à tomada de deci-
são, com capacidade de antecipar movimentos do am-
biente organizacional que impactem ações de governo
e indicadores de gestão, buscando reduzir incertezas
da tomada de decisão ao permitir adequado “enlace bi-
direcional” entre a gestão estratégica e a gestão ope-
rativa, indicadores e informações, metas e resultados.
Essa é parte mais relevante, pois incorpora gestão de
planejamento governamental e seus indicadores e ser-
ve como instrumento de trabalho para fóruns coletivos
de gestão, ademais de subsidiar a gestão à vista
b) Gestão do Conhecimento: é estratégia de transferên-
cia de bens intelectuais produzidos pela experiência
aplicada da gestão para resultados, de informações re-
gistradas e de talento dos seus membros, tendo como
função apoiar e orientar, a partir de planejamento estra-
tégico, a melhor forma de otimizar desenvolvimento de
competências organizacionais
c) Gestão da Informação: base de todo o conhecimento
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que controla e qualifica a transformação dos dados do
governo em informação e como condição fundamental
para medição de resultados do planejamento estratégi-
co via indicadores de resultado
A aplicação do portal de gestão estrutura-se da seguinte
forma: a) elabora controle e monitoramento gerencial desenvol-
vendo pessoas; b) cria instrumentos de comunicação interna e
integração governamental; c) implementa solução tecnológica
em plataforma web; d) executa, de forma padronizada, o plane-
jamento governamental, pois todas as áreas passam a utilizar a
mesma ferramenta gerencial; e) organiza indicadores de desem-
penho e relatórios gerenciais que qualifiquem a retroalimenta-
ção da gestão governamental.
É, portanto, ferramenta para auxiliar na avaliação do desem-
penho governamental. Mais do que sistema de informações, sua
utilidade não se restringe à disponibilidade e leitura dos resulta-
dos da gestão. Seu objetivo central reside em verificar eficiência,
eficácia e efetividade da ação governamental e apoiar a melhora
da gestão por meio de: a) fomento à cultura da transparência e
do acesso às informações; b) incentivo a melhoramento contí-
nuo da gestão governamental ao oferecer ferramenta gerencial
que permite detectar oportunidades para melhorar; c) fomento
da cultura de autoavaliação e rendición de cuentas; d) apoio à
liderança de cada setor, criando espaços para coordenação, re-
troalimentação e intercâmbio de experiências e ideias entre ge-
rentes públicos (PATIÑO, 2006); e) apoio às bases tecnológicas
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e operacionais de implantação da gestão à vista.
O desenvolvimento e implementação do portal de gestão,
coerente com descentralização gerencial, permite que o plane-
jamento estratégico seja monitorado de forma centralizada pela
secretaria de gestão estratégica, alimentado e utilizado de for-
ma descentralizada por todos os fóruns e níveis gerenciais do
governo. Ao mesmo tempo, o portal de gestão cria ambiente de
envolvimento, participação, integração governamental e qualifi-
cação da comunicação interna e externa em que todo o gover-
no se vê através dessa ferramenta. Operacionalmente, o portal
vincula metodologia com instrumentos práticos de implemen-
tação, pois suas funcionalidades e recursos traduzem o modelo
de forma aplicada e pedagógica. A contribuição desse sistema
para fortalecimento de cultura de maior transparência interna
de informações relacionadas à gestão fortalece a avaliação de
metas e de resultados de maneira efetiva e não apenas formal.
A seguir, apresentamos outros aspectos de inovação da cultura
organizacional derivada da implementação do portal de gestão.
O portal de gestão é ferramenta com foco central na gestão
do planejamento estratégico governamental que influi para alte-
rar a cultura organizacional, pois:
a) cria uniformidade e padronização da metodologia de
gestão que racionaliza e simplifica a execução e o mo-
nitoramento do planejamento governamental em todos
os órgãos
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b) estrutura um sistema on line de gestão com informa-
ções disponíveis e armazenadas em um único local que
rompe com a departamentalização do conhecimento e
amplia acessibilidade
c) estimula a pesquisa, a consulta e o contínuo monitora-
mento dos programas e indicadores
d) amplia a democratização e transparência da informação
também como forma de enfrentar a departamentaliza-
ção e a fragmentação típicas existentes na administra-
ção pública
e) apoia mecanismos de aprendizagem dos profissionais,
pois as informações disponibilizadas induzem a refle-
xões sobre planejamento estratégico e seus resultados
f) fortalece a descentralização, pois sua utilização em to-
dos os órgãos e níveis gerenciais amplia a eficácia deci-
sória com mais conhecimento da realidade
g) contribui para a capacitação de lideranças gerenciais,
evitando centralização decisória em favor de cultura
gerencial mais descentralizada e participativa
h) amplia a agilidade na tomada de decisão ao possibilitar
que a informação esteja disponível de forma organizada
e acessível para os fóruns coletivos de gestão
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i) estimula seu uso por ser sistema amigável para ser ali-
mentado e utilizado de forma descentralizada por todos
os gestores
j) qualifica a organização dos fóruns gerenciais e reforça a
construção de cultura de trabalho integrada e Interpro-
cessual ao ser uniforme para todas as áreas
Uma síntese preliminar da metodologia de
gestão e planejamento governamental
9
UMA SÍNTESE PRELIMINAR DA METODOLOGIA DE GESTÃO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTALO percurso realizado até aqui permite que seja realizada uma sín-
tese dos tipos de gestão e as principais questões de natureza
política e gerencial. De maneira geral, na gestão pública orienta-
da estrategicamente por metas de governo desdobradas em um
planejamento com eixos e metas a serem atingidas, o processo
de avaliação de desempenho segue em linha com esse modelo.
A organização coerente de objetivos coordenados em políticas
públicas e a articulação de prioridades comuns à sociedade em
programas com seus indicadores são pilares básicos da gestão
municipal. E os indicadores contribuem para melhorar a capa-
cidade de governo e qualificam a aprendizagem organizacional
com base no desempenho passado, possibilitando ajuste entre
metas iniciais, resultados atingidos e comportamentos futuros
(PETERS, 2003). Daí a importância fundamental de saber se é
possível e como estabelecer relações entre as atividades go-
vernamentais e os resultados (CAIDEN e CAIDEN, 1998).
Estabelecer prioridades e metas e meios para alcançá-las e
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avaliá-las é elemento central da arte de governar. Essa capacida-
de institucional de atingir objetivos definidos requer suporte em
dois aspectos: um projeto de governo organizado (politicamente
definido) e um modelo de gestão (tecnicamente organizado e
competente) (DROR, 1994). A aproximação entre racionalidade
política e racionalidade administrativa pode ser obtida por meca-
nismos de modernização que definem os ciclos de planejamento
estratégico, sistemas de gestão e avaliação de resultados e, de
forma objetiva, materializados na estrutura e funcionamento do
sistema de gestão apresentado anteriormente.
A definição de um modelo de avaliação com base em indi-
cadores deve responder aos dois objetivos acima citados para:
a) politicamente contribuir na avaliação da gestão estratégica e
no desempenho de seus objetivos, metas e programas; b) admi-
nistrativamente contribuir na melhora da gestão organizacional
ao gerar informações que qualificam a análise do desempenho e
execução das ações. Dessa forma, faz-se aproximar avaliação
da política e esta de um processo de aprendizagem organizacio-
nal realimentado de forma contínua.
Esse mútuo condicionamento é que faz dos sistemas de
gestão e de avaliação um mecanismo de síntese entre políti-
ca (planejamento e projeto de governo) e técnica (o modelo de
gerenciamento). Gerar ambiente de modernização que qualifica
condições de execução e gestão dos programas e serviços para
garantir mais eficácia e efetividade é insuficiente para avaliar o
alcance político da análise de desempenho. Fins políticos (efe-
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tividade do planejamento governamental) e meios gerenciais
(sistema de gestão e os avaliação dos indicadores de resultado)
necessitam estar alinhados na administração pública. Portanto,
a estrutura e funcionamento dos fóruns coletivos de gerencia-
mento contribuem para gerar significativa mudança de cultura
organizativa que:
a) mantém órgãos orientados na busca de metas e indi-
cadores de desempenho, já que sua função consiste
em ser “guardiães” da gestão governamental e de suas
prioridades a serem implementadas de forma coletiva
b) mantém instituições governamentais com foco de ação
definido tendo planejamento de governo como referên-
cia estratégica
c) fortalece cultura gerencial distinta da rotina burocrática
ao enfatizar a importância do planejamento estratégico
e da busca de resultados
d) constitui visão sistêmica e integrada da estrutura e pla-
nejamento de governo face à implementação em todos
os órgãos
e) qualifica diagnóstico de problemas organizacionais e
gerenciais identificados na implementação do planeja-
mento e suas metas a serem direcionadas para proces-
sos de aprendizagem organizacional
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f) modifica cultura de comando e controle ao fazer do as-
sessoramento uma atividade de acompanhamento hori-
zontalizado, de natureza técnica e com viés pedagógico
g) estrutura painel de controle sobre o planejamento go-
vernamental e seus resultados que permite avaliação
integrada dos problemas, suas causas e proposição de
planos de ação
h) estimula e cobra utilização de sistemas de informação,
como portal de gestão, como mecanismo chave da
gestão para resultados em todo o governo
i) apoia a descentralização gerencial e a delegação de
atribuições através de assessoramento técnico que
visa fortalecer práticas
j) opera como meio de gerar circulação e disponibilização
de conhecimento e experiências realizadas no âmbito
do governo e em outras instituições públicas
k) motiva existência de ambiente de gestão participativa
ao estimular fóruns coletivos a aproximarem democra-
cia e eficiência (racionalidade política e racionalidade
técnica) orientadas pelas prioridades de governo
Como síntese geral, o estilo de gestão amparado em fóruns
coletivos ajuda as autoridades a melhorar eficiência ao gerar
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ambiente estimulante e conjunto de técnicas compreensíveis
e práticas que facilitam alcançar objetivos. Constitui forma de
gestão que elabora, avalia e se aperfeiçoa de forma participa-
tiva, mas com suporte técnico e gerencial. São os gestores e a
alta direção política que, em função das diretrizes governamen-
tais, interagem para definir as características que terão plane-
jamento estratégico, tático e operativo. É dessa forma que se
define metas e seus indicadores de desempenho em ambiente
de aprendizagem organizacional continuada (ALBAVERA, 2003).
O bom governo, e com direção estratégica, deve, portanto,
constituir um modus operandi em que o modelo de gestão com
visão compartilhada, estratégia, sistema de indicadores, habi-
lidades organizacionais e estilo de administração, com ênfase
para processos participativos e coletivos, opere em todas as
instâncias e procedimentos estratégicos, táticos e operacionais
aproximando técnica e política. Desse ponto de vista, o modelo
de gestão apoiado nos fóruns gerenciais coletivos, orientados
pelas definições político-estratégicas e com metodologia utili-
zada pelo sistema de avaliação de desempenho, contribui para
institucionalizar uma cultura organizacional orientada para ob-
tenção de resultados através da qualificação das capacidades
técnico-administrativas.
A dinâmica operacional da metodologia de gestão oferece
solução sistêmica para funcionamento do governo, desde que
formalizada e legitimada por capacidade política e técnica de
análise da realidade, formulação, execução e retroalimentação
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com base na avaliação de resultados. Os objetivos são a tradu-
ção da vontade política mediada por análise técnica para produ-
zir elementos concretos de materialização em metas finalísti-
cas que são operacionalmente traduzidos nos seus programas e
projetos. Essa visão cria bases mais organizadas e qualificadas
para características importantes da nova gerência pública, tais
como descentralização e autonomia.
Definição do planejamento de governo nos níveis estratégi-
cos, tático (temático) e operacional (setorial) divide melhor as
competências entre os órgãos e os fóruns coletivos, como já
apresentamos. As atribuições assumidas para cada nível hierár-
quico já são produto da decisão política e técnica e, sobre elas,
cada órgão e fórum coletivo recebe delegação para atuar com
maior autonomia.
O binômio comando e controle coloca-se em outros termos,
pois a decisão centralizada pode ser substituída por mecanismos
coletivos e democráticos de construção das definições mais
significativas de governo, de cada órgão e dos demais fóruns co-
letivos. É com base nessa visão gerencial que o controle de input
(insumos) pode ser substituído pela verificação dos outputs
(produtos) e outcomes (resultados). O mecanismo chave desse
processo é a avaliação por meio do sistema de indicadores em
três níveis: estratégico, tático e operacional. A implementação
dessa sistemática pode ocorrer de duas formas complementa-
res: a) autoavaliação em cada órgão e fórum coletivo com base
no planejamento (ações prioritárias de governo+ações temáti-
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cas com contribuição+ações setoriais) e indicadores definidos
para essa verificação; b) avaliação realizada pela secretaria de
gestão estratégica e pelo observatório da gestão de forma par-
ticipativa com cada fórum coletivo que faz que essa área, como
staff da alta liderança de governo, contribua para que política e
técnica estejam presentes, de forma combinada, na análise de
resultados do planejamento governamental.
A accountability administrativa e gerencial pode, conforme
essa concepção, ser implementada com maior legitimidade, seja
por acordos técnicos e políticos realizados, seja por apresentar
vários pontos de controle em todo o processo de gestão, tais
como: a) realização de encontros dos fóruns coletivos que reú-
nem as lideranças política, gerencial e técnica em nível estraté-
gico, tático e operacional para debate, avaliação de resultados
e prestação de contas por meio de indicadores de desempenho;
b) monitoramento realizado em cada nível organizacional de for-
ma descentralizado (autoavaliação) com base em plano de ação
pactuado entre liderança política e técnica; c) acompanhamento
da gestão governamental pela secretaria de gestão estratégica
e observatório da gestão, que é a “guardiã” do planejamento es-
tratégico de governo e apoiadora do planejamento tático e ope-
racional; d) o portal de gestão, com suas informações acessíveis
e transparentes (programas, projetos, atas de reunião, relatórios
gerenciais e de indicadores, avaliação de marcas e eixos estraté-
gicos, por exemplo) cria um sistema de gestão à vista que demo-
cratiza a avaliação política e técnica da execução do planejamento
de governo em todos os níveis (estratégico, tático e operacional).
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É claro que não se pode esquecer a serviço de que finalidade
está a organização do modelo de planejamento e gestão gover-
namental. É importante considerar como ponto de partida o con-
trole social e institucional inerentes da vida democrática como
interação política e regras do jogo característicos das poliar-
quias (liberdade de associação, liberdade de imprensa, eleições
livres, liberdade de opinião e preferências, fontes de informação
disponíveis para a sociedade, dentre outros aspectos) (DAHL,
2005); daí as mútuas influências que existem entre controle so-
cial, legitimidade política e técnica do modelo de gestão para re-
sultados, pois esse deve traduzir um compromisso substantivo
do governo com a sociedade e os cidadãos.
Esse contrato com a sociedade requer, portanto, institui-
ções fortalecidas e organizadas para responder às demandas.
Em modelo de gestão focado em resultados, com o perdão da
tautologia, a relação dos governos com a sociedade pauta-se
por resultados. Aqui não é foco discutir como a sociedade incide
na definição do programa de governo, pois já há literatura abun-
dante sobre processos participativos, especialmente em âmbi-
to municipal. Para fins desse texto, interessa analisar a relação
entre produto de planejamento estratégico (eixos, programas
e metas) com mecanismos que qualificam a rendición de cuen-
tas para a sociedade e a retroalimentação do modelo de gestão
governamental.
Gestão por objetivos permite que cidadãos, com base da
qualidade política e gerencial dos governos, controlem melhor
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os governantes e tenham maiores e melhores elementos para
julgá-los. Com explicitação de suas marcas, eixos, estratégias e
resultados esperados mediante planejamento estratégico, táti-
co e operacional amplia-se a transparência da gestão pública em
linha com modelos de gestão à vista (ALBAVERA, 2003). Essa
característica é relevante no modelo de gestão, pois inclui as-
pecto organizacional e aspecto de gestão ou responsabilização
(accountability). Por um lado, há a demanda sobre como estrutu-
rar os serviços públicos; por outro, está o problema de como or-
ganizar o conjunto da gestão pública nessa direção como tema
de processo gerencial e de prioridade política (AGUILLAR, 2007).
A adequação ao novo paradigma de accountability requer
combinação distinta entre política e comunicação institucional.
A comunicação de governo não é apenas meio de informação,
mas centralmente de reforço da imagem de governo com mar-
cas, eixos e programas estratégicos. Dessa forma, a relação en-
tre o controle social e o planejamento e gestão governamental
pode ser aprimorada por meio da gestão à vista e seus indica-
dores e resultados de programas e projetos. A política de comu-
nicação pode funcionar ex-ante, durante a execução do progra-
mas e ex-post e ser integrada à gestão governamental na sua
relação com a sociedade. Para concretizar essa visão política e
gerencial, é importante que a formulação de objetivos e resul-
tados se apoie em informações a mais precisas possível sobre
o que demandam e pensam os diversos grupos sociais que, ao
mesmo tempo, se valem desses insumos para ter mais controle
social sobre a gestão pública.
Conclusão
10
O que foi visto sobre metodologia de implantação da gestão e
planejamento governamental fundamenta-se, como vimos, en-
fatizando quatro aspectos centrais:
a) Qualificação das lideranças políticas e gerenciais, pois
o modelo gerencial deve sustentar-se no desenvolvi-
mento e formalização dos fóruns coletivos de gestão
para, ao mesmo tempo, ampliar eficácia organizacional
e delegação da capacidade decisória
b) Capacidade de implementar a direção estratégica (pla-
nejamento e modelo de gestão) com recurso de um mé-
todo e processo de gestão padronizado para ser replica-
do em todas as estruturas organizacionais, eficaz para
gerar controle democrático e participativo ao envolver
gestores e direção política forma integrada
c) Avaliação do desempenho organizacional por meio de
185 CONCLUSÃO
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metodologia que verifica resultados e ajuda a manter o
sistema gerencial em funcionamento e centrado na es-
tratégia de governo. Conforme Kettl (2001: 113):
O planejamento estratégico, a construção de indicadores, os processos de aferição e as exigências do dia-a-dia da buro-cracia facilmente podem se transformar em fins em si mes-mos. Mas, como o objetivo básico do processo não é produzir números, e sim melhorar os resultados, é muitíssimo mais útil pensar em termos de “administração por desempenho” do que em aferição de desempenho.
d) Comunicação interna e accountability política e geren-
cial por meio do portal de gestão que organiza informa-
ções e as disponibiliza em forma de indicadores, rela-
tórios, documentos técnicos e status de programas e
ações. Com apoio do observatório de gestão e do portal,
a liderança política e gerencial dispõe de informações
para auxiliar suas decisões. Dispondo sobre o desem-
penho da gestão, também qualifica as condições para
comunicação e interação com a sociedade sobre re-
sultados e impactos das ações do governo. Ou seja, “a
administração baseada no desempenho tem a ver com
comunicação política...” (KETTL, 2001: 114). A comuni-
cação (interna e externa) e a transparência da informa-
ção assumem relevância para apresentar resultados e
interagir com as instituições públicas e a sociedade.
A concepção aqui apresentada visa facilitar busca de con-
senso em torno de metas e objetivos pactuados coletivamente,
como a figura abaixo busca representar. Não se trata apenas de
Con
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187
constatar carências e aplicar sanções, pois o essencial reside
na melhora da gestão pública. Contrariamente às visões mais
tradicionais que, em vez de promover integração, solidariedade
interna e estímulo às ações inovadoras, fortalecem anonimato
burocrático e suspeita em detrimento da confiança como valor
e prática organizacional. O modelo de planejamento e gestão
governamental sugerido opõe-se a essa visão em favor de ad-
ministração em que responsabilidade e objetivos sejam trans-
parentes (BEHN, 1998). A busca de resultados organizacionais
amparada em modelo de gestão coletivamente formado por fó-
runs gerenciais não pode conviver com uma cultura que estimule
competição interna e que, ao mesmo tempo, peça às pessoas
que colaborem entre si, que escutem os que têm outras pers-
pectivas e que busquem se entender com os demais (BRUGÉ,
2004).
Fonte: elaborado pelo autor.
COMITÊS INTERSETORIAIS
COMITÊS SETORIAIS
MODELO DE GESTÃO GOVERNAMENTAL
GESTÃO À VISTA
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO GOVERNAMENTAL
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
Con
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Um modelo de planejamento e gestão governamental de-
pende de método eficaz e eficiente, mas ele só se implementa
por meio da pessoas. Por isso, confiança mútua e cooperação in-
tragovernamental entre os órgãos, direção política e nível geren-
cial não podem prescindir de compreensão de que todos fazem
parte do mesmo projeto com seus objetivos comuns e compar-
tilham de um mesmo modelo de gerenciamento como método e
estilo de atuação (BRUGÉ, 2004). É por essa razão que a mudan-
ça da cultura organizacional, os processos de desenvolvimento
de competências e a aprendizagem institucional são centrais
para o progresso e retroalimentação da gestão pública para re-
sultados.
Responder com eficácia a esse desafio significa ampliar
condições de sustentabilidade do modelo de gestão para re-
sultados: uma efetiva mudança institucional em que qualidade
organizacional e conhecimento técnico e gerencial são aspec-
tos centrais para introduzir um padrão de melhorias contínuas
na agenda de modernização gerencial. Ao organizar-se apoiado
em processos coletivos de participação, esse modelo incorpora
elementos de natureza política como diálogo e negociação, que
contribuem para democratizar a burocracia (BRUGÉ, 2004). Os
fóruns coletivos de gestão operam contra a departamentaliza-
ção burocrática, estimulam a democratizar decisões e operar
como instâncias mediadoras para buscar resultados na estra-
tégia governamental. Esses processos incrementam produtivi-
dade decisória ao reduzir custos de processamento de informa-
ções e de processos entre órgãos. Eis aí um desafio viral a esse
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modelo: ampliar a coordenação entre a alta direção política e o
nível gerencial para definir responsabilidades e compromissos
mutuamente assumidos (MAKÓN, 2002: 3).
Claro que a constituição desse modelo precisa considerar
alguns desafios políticos e técnicos que são relevantes para go-
vernos municipais os terem presentes, pois podem ser dificulda-
des ou obstáculos a serem enfrentados:
1. Gestão integrada de programas: criação de um novo
aprendizado institucional, baseado na gestão coletiva
e transversal, é variável dependente dos distintos in-
teresses políticos e burocráticos. Essa situação pode
gerar desigualdade no ritmo e intensidade de implemen-
tação entre órgãos e comitês intersetoriais, afetando
possibilidades de qualificar a gestão intersetorial das
políticas. Assim, a questão da falta de uniformidade e/
ou diferença nas informações disponíveis para funda-
mentar decisões coletivas e de base intersetorial pode
influir na qualidade da gestão governamental
2. Construção de interesses convergentes: políticas
públicas e programas intersetoriais podem encontrar di-
ficuldade de definir interesses integrados, sujeito a ge-
rar metas justapostas e não construção de interesses
comuns. Essa situação pode ser reflexo de situações
contraditórias em que alguns órgãos deparam-se com o
dilema da colaboração ou do isolamento e/ou oposição
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na constituição do modelo de gestão
3. Envolvimento da direção política: o modelo gerencial
cobra participação efetiva da alta direção política na
formulação, execução e avaliação das políticas públi-
cas. Como a administração tradicional opera com lógica,
segundo a qual para cada área especialista correspon-
de um nível decisório, garantir presença de lideranças à
frente de um processo integrado de gestão geralmente
é um grande desafio
4. Manutenção dos fóruns coletivos: departamentali-
zação como estrutura interna de poder decisório pos-
sui fortes raízes na gestão pública, sendo difícil alterar
esse habitus administrativo e cultural. Assim, criar fó-
runs coletivos em que a direção política debata e deci-
da sobre políticas públicas é processo de construção
e convencimento interno. Porém, garantir agenda de
encontros na periodicidade definida requer atenção e
cobrança para que a presença da alta direção política
confira legitimidade ao modelo de gestão e suas delibe-
rações adotadas
5. Política no planejamento governamental: distinto
da visão que despolitiza a política e compreende o pla-
nejamento pelo viés técnico, o desafio é manter foco
nas prioridades políticas do governo e evitar a tentação
tecnicista do modelo de gestão como fim em si mesmo
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6. Avaliação política e técnica do planejamento de go-
verno: na gestão pública tradicional, mensurar resulta-
dos é secundário e constituir uma gestão para avaliar
política e tecnicamente resultados é desafio necessá-
rio de ser enfrentado
7. Democratização de informações: departamentaliza-
ção da gestão pública torna o fluxo de informações seg-
mentado e moroso. Por essa razão, a ênfase na consti-
tuição dos fóruns coletivos integrados opera no sentido
de ampliar disponibilização de informações. O esforço
aqui reside em evidenciar que democratizar e dar mais
transparência às informações não seja confundido com
sinônimo de perda de poder no jogo político interno ao
governo
Portanto, a adoção desse modelo de planejamento de ges-
tão busca criar condições políticas e organizacionais para que,
em todos os níveis hierárquicos, se gerem pactos com metas
e responsabilidades focadas nas prioridades de governo. Nes-
sa medida, a orientação para objetivos efetivamente pode ser
gradativamente assumida como valor organizacional que parte
de um marco estratégico comum a todo governo e estrutura a
cadeia de atribuições em todos os níveis hierárquicos.
Mas para essa concepção criar bases mais susten-
táveis, a administração pública deve instituir um processo
sistemático de gestão baseado em marcos estratégicos de
Con
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192
governo (valores, eixos, programas e indicadores de resultado)
e os desafios a sua tradução gerencial de modo a gerar um meio
de retroalimentação contínua. Manter um processo de desen-
volvimento organizacional continuado, baseado em resultados
da gestão de governo e no aprendizado coletivo, é o desafio
central a ser respondido para que esse modelo de planejamento
e gestão governamental possa contribuir para gerar mais quali-
dade, eficiência, eficácia e efetividadade nas políticas públicas,
visando desenvolvimento econômico municipal com inclusão
social e mais equidade.
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COLEÇÃOMETODOLOGIAS DE GESTÃOPÚBLICA
![DCC - Desenvolvimento de Capacidades Cognitivas[1]](https://img.document.onl/doc/110x75/577c7dc11a28abe0549fca60/dcc-desenvolvimento-de-capacidades-cognitivas1.jpg)
![Capacidades Estatais e Democracia [Ipea]](https://img.document.onl/doc/110x75/579072d11a28ab6874a88ae4/capacidades-estatais-e-democracia-ipea.jpg)
