Capítulo 5 – Atores no processo de políticas públicas

Prof. Leonardo Secchi, Ph.D.UDESC/Esag

Atores são todos aqueles indivíduos, grupos ou organizações que desempenham um papel na arena política

Os atores relevantes em um processo de política pública são aqueles que têm capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o conteúdo e os resultados da política pública

Prof. Dr. Leonardo Secchi

O analista de políticas públicas deve ser capaz de identificar os atores no processo de políticas públicas, bem como os padrões de relacionamento entre os atores


Atores individuais são pessoas que agem intencionalmente em uma arena política

Atores coletivos são os grupos e as organizações que agem intencionalmente em uma arena política


Atores não governamentais

Outros stakeholders: fornecedores, organismos internacionais, comunidades epistêmicas, financiadores, especialistas etc.

Grupos de interesse

Partidos políticos

Meios de comunicação

Destinatários das políticas públicas

Organizações do terceiro setor

Atores governamentais

Políticos

Designados politicamente

Burocratas

Juízes


Os políticos são atores fundamentais no processo de políticas públicas◦ são representantes de interesses da coletividade◦ são portadores de autoridade◦ são símbolos

Os políticos são representantes legítimos de interesses com acesso privilegiado às esferas de poder estatal


Os políticos representam◦ Seus próprios interesses ◦ Interesses de seus partidos políticos◦ Interesses de grupos de pressão◦ Interesses de áreas geográficas/território;◦ Interesses gerais da coletividade.


Na legislação brasileira, existem basicamente dois tipos de designados politicamente◦ Funções de confiança ◦ Cargos comissionados


Designados politicamente

Burocratas: funcionário de carreira

Políticos: eleitos democraticamente

A função primordial do corpo burocrático é manter a Administração Pública ativa

As características peculiares da burocracia são◦ Estabilidade de emprego◦ Esquemas de seleção e promoção◦ Controle ex ante ou procedimental das ações◦ Mecanismos hierárquicos de coordenação


Os burocratas são vistos como detentores de alguns recursos importantes que possibilitam o aumento da eficácia das políticas públicas

Segundo Downs (1967), os burocratas podem ser classificados em cinco categorias, que variam de acordo com os tipos de interesse que defendem◦ Alpinistas: carreiristas◦ Conservadores: resistentes a mudanças◦ Devotos: a um valor, a uma política pública◦ Defensores (advocates): de um órgão◦ Homens de Estado: leais à sociedade


Os juízes que têm a prerrogativa de interpretar a justa ou injusta aplicação de uma lei por parte dos cidadãos e da própria administração pública.

Apolíticas públicas mais sensíveis às decisões judiciais são ◦ políticas regulatórias◦ políticas sociais◦ políticas públicas nas áreas deliberdade civil, de expressão,de associação etc.


É um grupo de pessoas organizadas voluntariamente que utiliza recursos para influenciar decisões e políticas públicas

Os grupos de interesse utilizam vários meios para fazer seus interesses serem ouvidos e respeitados no processo de elaboração de políticas públicas◦ campanhas publicitárias◦ lobby◦ financiamento de campanhas eleitorais ◦ marchas ou paradas◦ greves


Os partidos políticos são organizações formalmente constituídas em torno de um projeto político

Os partidos políticos são qualitativamente diferentes de grupos de interesses, pois◦ influenciam as decisões governamentais diretamente,

seja como aliados ou como opositores do governo◦ medem suas forças por meio de eleições◦ são organizações exclusivamente formais, com

registro em órgão competente (no Brasil, o Tribunal Superior Eleitoral), com estatuto formalizado e estrutura organizacional


A principal função dos partidos políticos é servir de elo entre os interesses da sociedade e o governo

De acordo com Panebianco (1990), existem dois tipos de partidos políticos nas democracias ocidentais◦ Partidos burocráticos de massa ◦ Partidos profissionais-eleitorais


A mídia é uma categoria de atores relevantes nas democracias contemporâneas

A mídia também exerce papel de controle sobre a esfera política e a atuação da administração pública

Outra potente forma de exercer influência sobre a opinião pública é a decisão da mídia de ignorar ou dar pouca atenção a certos problemas públicos


Os destinatários das políticas públicas são os indivíduos, grupos e organizações para os quais a política pública foi elaborada

Cada vez mais são perceptíveis os efeitos de destinatários de políticas públicas que atuam como ativistas na internet (websites, blogs, redes sociais)


As organizações do terceiro setor são organizações privadas sem fins lucrativos que lutam por algum interesse coletivo

As organizações do terceiro setor articulam suas ações na busca de um interesse primordialmente coletivo (externo ao grupo).


Modelos de relação: construtos teóricos, testados na prática, de como os atores interagem, quais suas conexões, coalizões e enfrentamentos mais prováveis.

Modelos de prevalência (ou predomínio): construtos teóricos sobre quais atores conseguem fazer valer suas vontades sobre a vontade dos demais atores em uma arena política.


Modelos de relação◦ Modelo principal-agente◦ Redes de políticas públicas

Modelos de prevalência◦ Modelos elitistas◦ Modelo pluralista

Modelo Misto◦ Triângulos de ferro


Relação principal-agente◦ Relação de tipo contratual entre atores◦ O principal é aquele que contrata uma pessoa

ou organização para que faça coisas em seu nome.

◦ O agente é a pessoa ou organização contratada pelo principal.

◦ Exemplo:

Cidadãos PolíticosCargos comissionadosBurocracia


Principal problema: fazer com que os interesses do principal sejam efetivamente levados à diante pelo agente. Neste modelo, os interesses do agente nem sempre são coincidentes com os interesses do principal, e isso é um obstáculo para a efetivação da vontade do principal.

Outro problema: assimetria informativa: agente possui vantagens claras de informação sobre o principal.


A assimetria informativa pode resultar em seleção adversa (adverse selection) ou risco moral (moral hazard).◦ A seleção adversa é o risco que corre o

principal em escolher mal o seu agente◦ O risco moral é a possibilidade do agente em

ludibriar o principal durante o seu trabalho.


Para evitar esses problemas, o principal deve estabelecer mecanismos controle sobre a ação do agente, e estruturas de incentivo e punições para estimulá-lo a cumprir as expectativas do principal.

A cadeia de accountability funciona inversamente à cadeia de agência, ou seja, para cada delegação há um ou mais meios de controle do agente.


As redes de políticas públicas são compostas de atores públicos e privados que se sintam motivados para debater e agir em torno de temas de interesse comum

Características essenciais:◦ Auto-organização◦ Informalidade nas interações◦ Inexistência de uma hierarquia formalizada◦ Adesão voluntária de seus membros◦ Interesses externos ao grupo (i.e. contrário do que os grupos de

pressão).


Policy networks: quando o foco está em toda uma área / setor de política pública

Issue networks: quando o foco está em apenas um tema. Ex.: promoção de um tema na agenda governamental: defesa de um parque, apoio a reciclagem

Policy communities: têm relações mais estáveis dos membros, têm maior isolação a outras redes. Ex.: rede de abrigo a cães abandonados nas cidades grandes, grupo de aposentados na assistência a pop. pobre


Poucos atores (elites) têm a capacidade de determinar o rumo da política e da sociedade.

Pareto: “A história é o cemitério das elites” Michels: lei de ferro das oligarquias:

historicamente em todas as sociedades o poder de decisão política sempre foi, e sempre será, privilégio de uma elite oligárquica


Vertentes elitistas (quem é a elite?)◦ Party government (a elite são os partidos

políticos)◦ Governo da burocracia (a elite são os

funcionários da Adm. Pública)◦ Neo-corporativismo (a elite são os grupos de

interesses)◦ Marxismo estruturalista (a elite são os

capitalistas)


Todos os atores conseguem influenciar, de alguma maneira, as decisões políticas de governo.

Robert Dahl (1961) Who Governs? Recursos: o dinheiro, o tempo, o status social, o

conhecimento, o carisma e a habilidade de persuasão, a capacidade organizativa.

Há distribuição desigual desses recursos, mas em cada arena um recurso diferente pode ser importante.


As dinâmicas na construção de políticas públicas dependem das relações de três categorias de atores: políticos, grupos de interesse, e burocratas.


Políticos

Grupos de interesse Burocratas

Os grupos de interesse financiam as campanhas eleitorais dos políticos e em troca recebem legislação que os beneficiem.

Os políticos defendem dotações orçamentárias de agências ou departamentos governamentais. Em troca recebem uma implementação das políticas públicas (ex. veloz ou lenta, atenta ou frouxa, não-implementação) que atenda aos interesses dos políticos.

Os grupos de interesse fazem lobby junto ao governo na defesa do interesse de algumas agências e departamentos governamentais, e recebem em troca destas mesmas agências um seguimento mais amigável da regulamentação que toca os interesses daqueles grupos (ex. controle seletivo de poluição, avaliação positiva de produtos fornecidos pelas empresas, etc.).


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