Ciclo de Palestras ENA para Gestores: Reflexões sobre a Administração Pública

Sustentabilidade dos Regimes de Previdência Social no Brasil e no Mundo

Profa. Dra. Diana Vaz de Lima Universidade de Brasília

Florianópolis – SC, 28 de agosto de 2015.

Tema de pesquisa

A análise dos fatores determinantes na sustentabilidade dos regimes previdenciários tem

sido tema de várias pesquisas no Brasil e no mundo. No caso dos sistemas de previdência

social de responsabilidade de Governos nacionais, que geralmente assumem que exigirá

um fluxo regular infinito de novos entrantes no futuro, os impactos nas contas

previdenciárias são ainda mais preocupantes.

Conceito de sustentabilidade

Capacidade de o modelo de financiamento da previdência

em preservar o equilíbrio financeiro (equivalência entre as

receitas de contribuições e despesas de aposentadorias

pagas no exercício) e o equilíbrio atuarial (garantia de

equivalência, a valor presente, entre o fluxo de receitas

estimadas e obrigações projetadas, apuradas atuarialmente

a longo prazo) (LIMA, 2013).

Contrato social

Considerando que a previdência social é um contrato firmado

entre o Estado e seus segurados, é importante que os fatores

determinantes em sua sustentabilidade sejam conhecidos e

discutidos no conjunto da sociedade, para que sejam

adotadas medidas econômicas, sociais e politicas que

efetivamente contribuam para a manutenção desse que é

considerado um dos institutos mais importantes de Bem-

Estar Social no Brasil e no mundo.

Cenário mundial da previdência

“Na Europa, os sistemas de aposentadoria estão no centro da crise que assola os países. As conquistas

sociais conseguidas ao longo de décadas estão ameaçadas ante o alto endividamento pública. A

maioria dos planos é administrada pelos governos, o que se tornou insustentável com a estagnação

das economias e o envelhecimento da população. Por isso, muitos países estão promovendo

mudanças nas regras da aposentadoria a fim de aumentar o tempo de contribuição”.

Fonte: O Globo (2012)

Exemplos de contas nacionais estrangeiras

EUA Reino Unido CanadáComissão Europeia

2011-2012(USD bilhões)

2010-2011(£ bilhões)

2011-2012(CAD bilhões)

2011(€ bilhões)

Ativo Total 2.748 1.228 371 138

Passivo Total -18.849 -2.421 -921 -171

Patrimônio Líquido -16.101 -1.193 -550 -34

Passivo Atuarial -6.274 -960 -204 -31

Fonte: Adaptado de TCU (2013, pag. 383).

Cenário nacional da previdência

“Os dados mostram que no Brasil a expectativa de vida ao nascer tem aumentado a cada ano e a taxa de

natalidade, diminuído. Na década de 80, por exemplo, a expectativa de vida era de 65,2 anos. Em 2030, será

de 78,6 anos. A consequência disso será a redução do número de trabalhadores ativos, que contribuem com

o sistema previdenciário, para o número de idosos aposentados. No ano 2000, eram 11,5 trabalhadores

ativos para cada idoso. Em 2030, a projeção é de que sejam 5,1 e, em 2060, apenas 2,3 ativos por idoso.”

Fonte: MPS (2015)

Impacto do RPPS no BGU

• Caso a PMP tivesse sido registrada no BGU, a situação líquida patrimonial passaria de positiva para negativa nos anos de 2004 a 2012, evidenciando que não haveria “reserva garantidora” para honrar os compromissos assumidos pelo RPPS da União no período. (REIS, LIMA & WILBERT, 2015)

Cenário da previdência em SC

“ O governador Raimundo Colombo, em entrevistas, já manifestou publicamente a insatisfação com o

atual modelo e a alta despesa gerada. No ano passado, o valor alcançado pelas contribuições dos ativos e

inativos da previdência somaram R$ 1,6 bilhão para uma conta final de R$ 4,2 bilhões. Os R$ 3,5 bilhões

que faltaram saíram direto do caixa do governo estadual (R$ 900 milhões referem-se à contrapartida

patronal). Na ponta do lápis, o valor é equivalente a tudo o que foi gasto em 2014 com a saúde.”

Fonte: Diário Catarinense (2015)

Alguns fatores determinantes

• Modelo de financiamento: quando um sistema previdenciário é modelado, uma das principais

questões a ser resolvida é com relação ao arranjo que permitirá a existência de um fluxo de

recursos para fazer face às despesas com benefícios à medida que essas ocorram,

determinando o valor e a periodicidade das contribuições ao sistema (IYER, 2002);

• Pesquisadores têm concluído que métodos de financiamento de sistemas de previdência

social baseados na abordagem conhecida como “fundo aberto”, a exemplo do pay-as-you-go,

têm motivado planos de reformas previdenciárias e suscitado a discussão de novos modelos

de financiamento.

Alguns fatores determinantes

• Dinâmica demográfica: o cenário mundial atual tem apontado para o declínio da

fecundidade, o aumento da longevidade e o envelhecimento populacional, contribuindo

para um aumento substancial da taxa de dependência dos idosos, especialmente nos

países ocidentais (LIMA, 2013).

• A reformulação de um regime de previdência implica complexas negociações políticas,

fato que se exacerba no caso brasileiro, em que as normas previdenciárias estão em

grande parte definidas na Constituição (CAETANO, 2006).

Envelhecendo em um Brasil mais velho

Os padrões demográficos no Brasil são caracterizados por cinco características principais: (i) a

transição demográfica é avançada se comparada a outros países da América Latina, mas o Brasil é

ainda relativamente jovem se comparado aos países da OCDE; (ii) as taxas de fecundidade são

baixas e diminuíram rapidamente; (iii) a redução na mortalidade não tem sido tão rápida e

profunda como no caso da fecundidade; (iv) a estrutura etária da população tem mudado

rapidamente; (v) a estrutura etária atual é muito favorável e conducente ao crescimento

econômico.

Fonte: World Bank(2011)

O que estamos fazendo?

Em busca de mecanismos que permitam a sustentabilidade das contas previdenciárias,

discute-se no âmbito do Governo brasileiro a implantação de uma idade mínima

progressiva e o aumento do tempo de contribuição, como a fórmula 85/95. Contudo,

apesar de as estatísticas populacionais e os indicadores demográficos sinalizarem a

urgência do tema, ainda não há um amplo debate sobre os efeitos que a dinâmica

demográfica traz para o modelo de financiamento do RGPS.

Registrar ou não registrar...

Há duas correntes quando se trata da contabilização das finanças previdenciárias: uma que

defende o reconhecimento de um passivo para o Governo, e outra que é contrária a ideia.

Corrente contrária ao registro

• Os programas previdenciários não são transações de trocas contratuais, de modo

que os futuros beneficiários não podem reclamar! caso o Governo reduza o nível

de transferência de renda para essa camada populacional.

• Com o envelhecimento populacional, muitas reformas acabam por alterar a situação

previdenciária do passado como forma de garantir a sustentabilidade financeira

desse tipo de programa governamental.

Corrente favorável ao registro

• Apesar de não haver um acordo formal entre Governo e sociedade sobre o

cumprimento de critérios preestabelecidos, qualquer mudança desestabiliza o

Sistema, seja do ponto de vista político, econômico ou social.

• A previdência social brasileira é de caráter contributivo e de filiação obrigatória,

observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (art. 201 da

CF de 1988).

Soluções apresentadas

Experiência italiana

Na Itália, em 1996, o país promoveu uma grande reforma nas regras da aposentadoria,

entre elas a mudança do sistema de benefício definido – BD para contribuição definida –

CD, sendo que apenas quem contribuía há mais de 18 anos teve seus direitos

integralmente preservados. Até 1995, o sistema era bastante similar ao do Brasil. Hoje

todos os trabalhadores do país devem se registrar no seguro geral obrigatório, que

atinge cerca de 80% da população. Há fundos fechados para servidores públicos e outras

categorias profissionais. O sistema italiano prevê também prestações de apoio a famílias

e pessoas necessitadas, financiado com receitas fiscais gerais, pagas pelo Instituto

Nacional de Previdência Social ou pelas administrações municipais.

Fonte: O Globo (2012)

Experiência grega

Na Grécia, um dos países mais afetados com a crise da dívida, a previdência social é a

grande garantidora do bem-estar dos gregos na terceira idade. O peso da previdência

grega nas contas públicas fez com que os credores do país listassem sua reforma como

uma das condições para o recebimento de socorro financeiro.

Fonte: O Globo (2012)

Espanha e França

Lançaram-se recentemente em reformas da previdência para aumentar a

competitividade de suas economias. Na França, o Senado aprovou em 2010 o aumento

da idade mínima da aposentadoria de 60 para 62 anos. As medidas são altamente

impopulares e levaram milhares de europeus às ruas.

Fonte: O Globo (2012)

Estados Unidos

Nos Estados Unidos, 53% dos trabalhadores não têm plano de previdência privada

complementar. Como a pensão pública só chega a 40% do salário, quem pode faz

investimentos, como planos de previdência privadas ou ações. No país, existe tanto a

possibilidade de fazer um plano que garante uma renda mensal (o chamado benefício

definido) quanto o chamado 401 (k), plano de contribuição definida que é criado pela

empresa e administrado por terceiros.

Fonte: O Globo (2012)

Chile• Em 1981 privatizou a previdência pública, deixando a administração a cargo de uma

empresa privada. Parte da população recebe o piso da aposentadoria. Já quem tem

maiores salários e contribuiu mais ao longo da vida ganha de acordo com o que

conseguiu acumular. Fonte: O Globo (2012)

• Quase 40% dos chilenos não tem qualquer cobertura.

Cenário brasileiro• Dados da  Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2012 (Pnad) mostram que

82% dos idosos brasileiros estão cobertos pelo regime previdenciário, o que 

representa um universo de 20,5 milhões de pessoas. Deste total, 9,5 milhões são

homens e 10,8 milhões são mulheres. O número de idosos protegidos pela

Previdência apresenta estabilidade desde 1995, ano em que foi registrada cobertura

de 80,1% de brasileiros com idade acima de 60 anos. Desde então, o número sempre

se manteve entre 80% e 82%. Os dados da Pnad e do ministério mostram que 71,4%

de brasileiros com idade entre 16 e 59 anos contribuem para a Previdência Social.

São, portanto, mais 61,8 milhões de pessoas cobertas pelo regime.

Cenário catarinense• Entre os estados, Santa Catarina é o que concentra o maior número de pessoas

protegidas, 84,5%. 

Brasil: medidas paliativas• Em 1999 criou o fator previdenciário, que apesar de promover uma economia de mais

de 10 bilhões de reais nos últimos anos, não alcançou o equilíbrio entre as receitas e

despesas do RGPS (deficitária em 50 bilhões de reais ao ano);

• Em 2012 o Governo Federal criou o fundo de previdência complementar para os

servidores públicos (Funpresp), mas em janeiro de 2015 o Funpresp-Exe contava com

apenas 10,5 mil participantes em um universo de mais de 1 milhão de servidores.

Soluções (?) apresentadas nos RPPS

• Dada a repercussão do registro do passivo atuarial nas contas públicas brasileiras,

houve pressão para que se buscasse alternativas para que esse registro fosse

viabilizado de forma a onerar o menos possível a situação patrimonial dos Governos

que optaram por constituir um regime próprio de previdência social, a exemplo da

técnica de segregação da massas e do registro do déficit equacionado.

Segregação de massas

É uma forma de equacionamento do déficit atuarial alternativa ao plano de amortização

por meio de alíquotas suplementares ou aportes periódicos, especialmente indicada

quando se tratar de um déficit muito elevado, que resulte em alíquotas cuja efetivação

apresente-se inviável.

Consiste, segundo o modelo admitido pela Portaria MPS nº 403/2008, na separação dos

segurados do RPPS em dois grupos distintos, a partir do estabelecimento de uma data de

corte que tome como base a data de seu ingresso no ente federativo: Plano Financeiro e

Plano Previdenciário.

Plano Financeiro versus Plano Previdenciário

Na segregação, os segurados mais “antigos” e os beneficiários de aposentadorias e

pensões já concedidas são alocados ao “Plano Financeiro”, que representa um grupo

“fechado” e em extinção, enquanto os segurados mais “jovens” e todos os novos

segurados que vierem a ser admitidos são alocados ao “Plano Previdenciário”.

O Plano Financeiro fica sendo de responsabilidade da fonte tesouro, enquanto o

Plano Previdenciário é capitalizado para garantir o pagamento do benefício da

massa de segurados.

Pedaladas?

• Dependendo do ano corte para segregação da massa, pode haver

uma redução da contribuição patronal de 22% para 11%,

desonerando o limite de gastos de pessoal imposto pela Lei de

Responsabilidade Fiscal.

• Por outro lado, mesmo tendo o ente federado a obrigação de assumir

o pagamento dos benefícios previdenciários da massa “mais antiga”,

dependendo do ano do corte a repercussão desse pagamento no

“caixa” pode se dá anos depois.

Registro do déficit equacionado

• No caso de a avaliação indicar déficit atuarial, deverá ser apresentado no parecer

atuarial o plano de amortização para o seu equacionamento, que deverá estabelecer

o prazo máximo de 35 anos para que sejam acumulados os recursos necessários para

cobertura desse déficit atuarial.

• A Portaria MPS 403, art. 19, estabelece que havendo uma lei na qual o ente

federativo assuma o déficit atuarial, o mesmo pode ser indicado como plano de

amortização no parecer atuarial.

Cadê a dívida?• Na prática, o atuário registra esse “compromisso” no plano de

amortização do parecer atuarial, cujo valor entra reduzindo o

passivo atuarial apurado, fazendo com que o déficit “deixe de

existir”, ou seja drasticamente reduzido, uma vez que há um

compromisso legal pelo seu equacionamento.

• Ou seja, do ponto de vista patrimonial é como se a dívida

estivesse equilibrada, mas ela ainda está lá!

Um debate em aberto

• É preciso definir um conjunto de regras que no longo prazo permitirá uma

combinação entre alíquotas de contribuição, taxas de reposição e razão de

dependência que compatibilizem os fluxos de recebimento de contribuições e o

pagamento de benefícios (CAETANO, 2006).

• “Os tolos dizem que aprendem com os seus próprios erros; eu prefiro aprender com os

erros dos outros.” (Otto von Bismarck)

Referências• CAETANO, Marcelo Abi-Ramia. Determinantes da Sustentabilidade e do Custo Previdenciário:

aspectos conceituais e comparações internacionais. Brasília: IPEA, 2006b (Texto para Discussão, 1226).

• Diário Catarinense: Na contramão da crise, Santa Catarina é exemplo a outros estados. http://diariocatarinense.clicrbs.com.br/sc/economia/noticia/2015/08/na-contramao-da-crise-santa-catarina-e-exemplo-a-outros-estados-4821114.html

• IYER, Subramaniam. Matemática Atuarial de Sistemas de Previdência Social. Tradução do Ministério da Previdência e Assistência Social. Brasília: MPAS, 2002. http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-111358-623.pdf.

• LIMA, Diana Vaz de. A Dinâmica Demográfica e a Sustentabilidade do Modelo de Financiamento do Regime de Previdência Social. 2013. 147 f. Tese (Doutorado) - Curso de Ciências Contábeis, Universidade de Brasília, Brasília, 2013.

Referências• MPS Ministério da Previdência Social. GESTÃO: Governo apresenta às Centrais Sindicais cenários da

Previdência Social para as próximas décadas. http://www.previdencia.gov.br/2015/06/gestao-governo-apresenta-as-centrais-sindicais-cenarios-da-previdencia-social-para-as-proximas-decadas/

• O Globo. Ao redor do mundo, diferentes formatos de previdência. http://oglobo.globo.com/economia/ao-redor-do-mundo-diferentes-formatos-de-previdencia-7151073

• REIS, Carlos Eduardo dos, LIMA, Diana Vaz de, WILBERT, Marcelo Driemeyer. Impacto do Registro Contábil da Provisão Matemática Previdenciária dos Servidores Públicos Federais no Balanço Geral da União. IN: 15º Congresso USP de Controladoria e Contabilidade. 2015.

• Tribunal de Contas da União (2013). Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo da República: exercício de 2012.

• WORLD BANK. Becoming Old in an Older Brazil: implications of population aging on growth, poverty, public finance and service delivery. Human Development Department Latin America and the Caribbean Region. Document of de World Bank, April, 2011, 204 fls. 

Ciclo de Palestras ENA para Gestores: Reflexões sobre a Administração Pública

Sustentabilidade dos Regimes de Previdência Social no Brasil e no Mundo

Profa. Dra. Diana Vaz de Lima Universidade de Brasília

Florianópolis – SC, 28 de agosto de 2015.