Cidadania no Cuidado o universal e o comum na integralidade das ações de saúde

Cidadania no Cuidado: o universale o comum na integralidade das ações de saúdeRoseni Pinheiro e Aluisio Gomes da Silva )unior (organizadores)

l' edição I setembro 2011

Capa: Mauro Corrêa Filho

Revisão e copidcsque: Ana Silvia Gesreira e Suzana Silva

Ediroração elerrônica: Mauro Corrêa Filho

Supervisão edirorial: Ana Silvia Gesreira

Esta publicação conrou com apoio de CEPESC-lMS/UER), que rem resultados de pesquisasrealizadas com auxílio de CNPq e Faperj.

lndexação na base de dados LlLACS.

Ficha caralográfica elaborada por UER)/REDE SIRIUSICBC

CATALOGAÇÃO NA FONTEUER) I REDE SIRIUS I CBC

C966 Cidadania no cuidado: o universal e o comum na inregralidade das ações desaúde I Roseni Pinheiro, Aluiso Gomes da Silva )unior,organizadores. - Rio de)aneiro: IMS/UER) - CEPESC, 2011.344 p.

Série Cidadania do Cuidado.ISBN: 978-85-89737-68-5

1. Assisrência inregral à saúde - Cidadania. 2. Assisrência à saúde - Cidadania.3. Cidadania. I. Pinheiro, Roseni. 11.Silva)unior, Aluisio Gomes da. lII.Universidade do Esrado do Rio de)aneiro, Insriruto de Medicina Social. IV.Cenrro de Esrudos e Pesquisa em Saúde Coleriva.

CDU 614.39:342.71

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Das Residências Integradas às ResidênciasMultiprofissionais em Saúde: vasculhandofios embaraçados entre 2005 e 2010 para

destacar o componente Educação

RICARDO BURG CECCIMJUUANO ANDRÉ KREUTZ2

MANOEL MAYER JR.3

Os autores do presente artigo são pesquisadores e pesquisados,na medida em que foram ou são atores sociais dos discursosque conformaram ou conformam as Residências Integradas/Multiprofissionais em Saúde. Além de pesquisar sobre o assunto, emdiferentes momentos cada um dos autores foi residente, preceptorou coordenador em programas de residência na área da saúde, umamodalidade de formação marcada pela participação organizada dediferentes coletivos, entre os quais os Fóruns Nacionais de Residentes,de Preceptores e Tutores e de Coordenadores, todos multiprofissionais(BÚRIGO et a!., 2006; CECCIM et al., 2009).

As Residências Médicas, no Brasil, são programas de formaçãopós-graduada realizados na forma de treinamento em serviçosob supervisão médica. Embora existentes desde 1946, suaregulamentação teve início em 1977, quando foi criada, por DecretoFederal, a Comissão Nacional de Residência Médica (CNRM), numprocesso de trinta anos (BRASIL, 1977). As Residências em Área

I Doutor em Psicologia, Pós-doutor em Antropologia Médica, professor da UniversidadeFederal do Rio Grande do Sul. Endereço eletrônico: [email protected].

1 Especialista em Atenção Básica na Saúde Coletiva, Mesrrando em Educação (Educaçãoem saúde) na Universidade Federal do Rio Grande do Sul, técnico do Centro de Referênciae Assessoramento em Redução de Danos do Rio Grande do Sul. Endereço eletrônico:[email protected].

3 Especialista em Saúde Pública, Mestre em Psicologia, professor da Escola de Saúde Públicado Rio Grande do Sul. Endereço eletrônico: [email protected].

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Ricardo Burg Ceccim, Juliano André Kreutz e Manoel Mayer Jr.

Profissional da Saúde, por sua vez existentes desde 1975. I ivc·, Ili!sua regulamentação iniciada em 2005. quando foi criada, pO/ 'riFederal, a Comissão Nacional de Residência - MultiproFissioll.dem Saúde (CNRMS) em outros trinta anos de processo (BRA"",2005). As Residências em Área Profissional da Saúde são progr.uu.ide formação pós-graduada realizados na forma de educação (/lI

serviço sob supervisão docente-assistencial de profissionais de S'lIícl,A Residência Médica é destinada a médicos e a Residência em li ',",IProfissional é destinada às categorias profissionais que integra 111 I

área da saúde, excetuada a categoria médica.

A expressão Residência Multiprofissional em Saúde, que predomiu.,nos documentos oficiais depois de 2005, nomina, na Lei, a Comiss.inNacional, mas não o "aperfeiçoamento e especialização em áll',1

profissional" (artigos 13 a 15 da Lei). Em artigo conceitual anterin:à Lei e especificamente de tematização dessa modalidade de formaçallem seu encontro com a tematização da integralidade na atenção ,Isaúde, utilizamos a definição Residência Integrada em Saúde, a qualera marcada discursivamente por uma concepção de interpenetração (anoção de integrada) entre ciências biológicas com as ciências sociais l'

as humanidades; entre educação e trabalho; do trabalho educativo pelacidadania; do trabalho multiprofissional pela prática interdisciplinar;entre especialização médica e aperfeiçoamento especializado em saúdc;entre especialização e necessidades sociais e, em especial, da formaçãoem saúde pelo Sistema Único de Saúde (CECCIM; FERLA, 2003).

Na Lei Federal nO 11.129/2005 (lei que cria a Residência em ÁreaProfissional da Saúde), o Arr, 1°, revogado em 2008, anunciava aexecução de ações integradas que propiciassem aos jovens brasileiros,na forma de cursos previstos no Arr, 81 da Lei de Diretrizes eBases da Educação Nacional (BRASIL, 1996), a elevação do graude escolaridade (especialização, por exemplo), visando, entre outras,à qualificação profissional voltada a estimular a inserção produtivacidadã e ao desenvolvimento de ações comunitárias com práticasde solidariedade, exercício da cidadania e intervenção na realidadelocal. A Lei reunia à concepção Integrada a organização de cursosou instituições de ensino experimentais (o citado Arr. 81, daLDB), como efetivamente é o caso das residências, pois ocorrem

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Das Residências Integradas às Residências ...

('/11 órgãos do Sistema Único de Saúde, que prevê como atribuiçãoconstirucional o ordenamento da formação e desenvolvimento dequadros para o setor (BRASIL, 1988).

Na concepção da Lei, as Residências em Área Profissional da Saúdeestavam destinadas à inserção produtiva cidadã dos estudantes deeducação superior com idade inferior a 29 anos e dos recém-formadosem cursos da área da saúde, o que configurava diversos sentidos,. Equipe de Saúde: multiprofissionalidade, interdisciplinaridade,integralidade da atenção e correspondência às efetivas necessidades deprovimento e fixação de profissionais em projetos, ações e atividades

u regiões de saúde no país.Verifica-se o apagamento da definição Integrada às residências

em saúde já nos primeiros instrumentos de regulação norrnativa daCNRMS, depois a supressão do Artigo 1° da lei que lhe dá origeme, finalmente, um disciplinamento tecnoburocrático das residências,justamente quando se cria a Coordenação-Geral de Residências emSaúde no Ministério da Educação. Fios embaraçados em meio àtecedura não concluída. Embaraços provocados por ruídos e vozescorporativos ou de baixa tenacidade com fios que tecem as necessidadescontemporâneas na saúde. Da chance de integração às formulaçõesnorrnarivarnente diferenciais entre Residência Médica, Residência emÁrea Profissional da Saúde e Residência Multiprofissional em Saúde.O apagamento da concepção Integrada nos textos oficiais, sem quese discutam as diferenças conceituais e práticas entre Integrada eProfissional ou Multiprofissional, dá por decidida a adoção de ummodo de formação especialista e a manutenção do modo dominantede educação nas profissões da saúde, tanto assim que a definição de"área profissional" deixou de ser "área de ênfase" ou "de concentração"dos programas para significar "profissão". Convém ressaltar que sãoos documentos da área da Educação que diferem "educação emárea profissional" (especialização profissional, mestrado profissional,ensino profissionalizante etc.) de "educação das profissões". Tambémé a área da Educação que difere "área de conhecimento" (áreas desaber, ciência e recnologia) de "profissão" (categorias ou corporaçõesprofissionais). Quando a regulação do setor da Educação silenciaessas demarcações todas, o que busca "educar"?



Surpreende que em 2008 a mesma área da Educação crie, juntoaos hospitais universitários, as Residências Integradas Multiprofissionai~em Saúde, usando as duas palavras, Integrada e Multiprofissional, nomesmo ano em que a Lei perde a palavra Integrada pela revogaçãodo Art. 1° na reformulação da Política Nacional de Juventude.Mais que posições, são fios que se embaraçam. O disciplinameruonormativo da formação em residências é desencadeado em 2006.tendo como marco o livro Residência Multiprofissional em Saúde:experiências, avanços e desafios (HADDAD et aI., 2006), ou seja,uma chamada de capa à designação Mulriprofissional, sete Programasrelatados apresentaram perfilou sustentação segundo a ResidênciaIntegrada em Saúde, expressão que constou dos comentários àapresentação e à conclusão tecida pelos editores da obra. Tambémconstou da narrativa apresentada pelo Fórum Nacional de Residentesem Saúde/Multiprofissional e no documento de representação doConselho Nacional de Saúde uma expressão do controle social. Do ssete programas com agenda formativa na concepção de ResidênciaIntegrada em Saúde, cinco corresponderam às Residências presentesno Estado do Rio Grande do Sul, uma presente no Estado de SanuiCatarina (Lages), que refere as residências gaúchas, e uma no Estadodo Sergipe, orientada pelas residências gaúchas.

Deve-se lembrar de que a residência em área profissional dasaúde - como modalidade de curso de especialização realizado emserviços de saúde - é precedida de diversas experiências desde meado .•.da década de 1970, enfaticamente pelas experiências em Saúde daComunidade, em Administração Hospitalar e de Sistema de Saúde(Saúde Coletiva) e em Saúde Mental. Despontam as residências daEscola de Administração/Fundação Getúlio Vargas e Faculdade deSaúde Pública/Universidade de São Paulo (1975); do Sistema deSaúde Comunitária Murialdo, da Secretaria Estadual da Saúde do RioGrande do Sul (1975-1976); da Coordenadoria de Aperfeiçoamentodas Equipes de Saúde, do Instituto Nacional de Assistência Médicada Previdência social - INAMPS (1976); do Instituto Philippe Pinel,da cidade do Rio de Janeiro (1994); do Instituto de Estudos emSaúde Coletiva, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (1995);da Fundação Hospitalar do Distrito Federal/Secretaria Estadual d,\



Saúde do Distrito Federal (1997); da Secretaria Estadual da Saúdeda Bahia e Universidade Federal da Bahia (1997), da Escola deSaúde Pública do Rio Grande do Sul (1999); do Ministério daSaúde, por meio de convênio com instituições formadoras (2001-2002); da Fundação Universidade-Empresa de Tecnologia e Ciênciae Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2003); e GrupoHospitalar Conceição (2003). Fica visível a participação individualou conveniada, tanto de Universidades como de Secretarias Estaduaisou Municipais de Saúde, de Hospitais de Ensino e de órgãos ligadosao SUS por variadas vias. Depois da Lei, uma regulamentação teriamuito mais a aprender que propor originalmente; teria que ouvir,mais que fazer silenciar. Novamente os fios se embaraçam porquetodos trazemos experiências prévias, leituras e interpretações.

Dentre os documentos disponíveis em 2005, a maioria sereferia às propostas identificadas com a Saúde da Comunidade,como a Residência no Sistema de Saúde Comunitária Murialdo,de Porto Alegre, criado em 1975-1976 (CECCIM; ARMANI,2002; MÜLLER; HAAG; TIGRE-DA-SILVA, 2001; UEBEL;ROCHA; MELO, 2003), o Programa de Apoio às Residências deMedicina Preventiva, Medicina Social e Saúde Pública, criado peloInstituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social -INAMPS, que assimilou o programa de administração hospitalare saúde, financiando a expansão de programas em saúde coletivaa partir de 1979 (ANDRÉ et aI., 1984), e os Programas de SaúdeMental que, no bojo das lutas pela Reforma Psiquiátrica contavamcom o acúmulo das Plenárias de Trabalhadores de Saúde Mental.No INAMPS, a nova residência incluía vagas para Enfermagem,Farmácia, Nutrição, Odontologia e Serviço Social, integradas àResidência Médica, mas extinguia as Residências individuais (vigentesde 1976 a 1979 para as mesmas profissões, encerradas em 1980), queneste outro modo dispunham de muito maior número de vagas porprofissão (TEIXEIRA-LOPES, 2002). Esse modelo, Residência emMedicina Preventiva, Medicina Social e Saúde Pública, de carátermultiprofissional, foi replicado na Fundação Oswaldo Cruz e emdiversos estados entre nos anos de 1980, mas entraram em declíniocom o fim do INAMPS e um outro embaraçamenro de fios,


Ricardo Burg Ceccim, luliano André Kreutz e Manoel Mayer Ir.

vigoroso, especialmente a partir de 1993, quanto ao financiamento,planejamento e gestão do novo sistema de saúde.

Depreende-se que é inovadora a enunciação das ResidênciasIntegradas como estratégia privilegiada de Educação Permanenteem Saúde, implicadas com a transformação do agir em saúde, coma possibilidade de financiamento pela jovem política de formaçãoe desenvolvimento de trabalhadores para o setor da saúde e comum "processo educacional capaz de desenvolver as condições parao trabalho em conjunto das profissões da saúde", ocupada emvalorizar a "necessária multiprofissionalidade para a composiçãode uma atenção que se desloque do eixo - recortado e reduzido- corporativo-centrado, para o eixo - plural e complexo - usuário--centrado" (CECCIM, 2005a, p. 259).

Se tomamos a residência médica como um programa com tradiçãoe as residências em área profissional da saúde como um programa cominovação, inclusive pelo aposto da exceptualização da categoria médica,em uma nova residência na mesma área ("área de conhecimento dasaúde"/"área profissional da saúde"), o que é silenciado ou educadopela linguagem sucedânea do disciplinamento normativo (educarivo)?O que pretende educar o setor da Educação com o disciplinamentoque vem propondo pela via normativo-disciplinar?

Este texto se faz por interrogações e por desafios da pesquisaem análise de políticas: há um novo jeito de formar trabalhadoresem saúde? Os documentos oficiais (leis, portarias, resoluções enormativas da Comissão Nacional de Residência Multiprofissional emSaúde - CNRMS) mantêm coerência ou agregam ativação quantoao desenvolvimento de práticas de mudança no setor da saúde?Considerando a liderança propositiva da Educação, verificamos apresença de concepções pedagógicas críticas e/ou contemporâneasquanto à construção social da cultura? Ou constataremos as concepçõesda ordem do trabalho, das corporações e da gestão das ocupações noprocesso produtivo da saúde? As Residências em Área Profissionalda Saúde inscrevem-se numa formação discursiva diferente daResidência Médica? Ou a embrulhada semântica Multiprofissional ouUniprofissional e Multiprofissional ou em Area Profissional acompanhao reaparecirnento, por caminhos mais ou menos repaginados daquilo



que se tentou superar, no SUS, como a tecnoburocracia das profissõese especialidades? A embrulhada semântica não termina por resgatar"o recalcado", como quando o INAMPS extinguiu as residências deprofissões que lutavam por diferenciar-se e promoveu uma residênciamulriprofissional, podendo elas, agora, retomar num movimento inverso?Em lugar das residências integradas (algo reverso, nem uniprofissional,nem mulriprofissional), deve-se resistir à heterogênese? Justificamosestas interrogações pelo fato de desejarmos, no futuro das profissões desaúde, um real compromisso com a integral idade e por visualizarmos,na desorientação, uma espécie de compromisso com os instituídos, areativação ou religação da memória com as causas de antes, não asprofundamente atuais. Vasculhando brevemente os fios embaraçadosentre 2005 e 2010, pretendemos destacar o componente Educaçãonão como setor do governo, mas como tarefa ético-estético-política dasociedade e do SUS, que defendemos como afirmação da vida.

Legislação do SUS, o controle sociale a Educação Permanente em Saúde

A legislação do SUS se ocupou e o controle social na saúde tem seocupado com o tema da formação de trabalhadores, como destacaramCeccim, Armani e Rocha (2002). Na Lei Orgânica da Saúde, de1990, e nas Conferências Nacionais de Saúde, a partir da VIIIa, éevidente o papel estratégico conferido à Educação na reforma setorialda saúde. Nesses termos, Ceccim e Armani (2002, p. 151) destacamque a "educação em serviço é uma das formas de desenvolver oaperfeiçoamento profissional, tanto pela presença contínua nos locaisde produção das ações, como pelo estabelecimento de estratégias deaprendizagem coletiva e em equipe multiprofissional", No entanto, osprocessos de subjetivação nas práticas educativas podem se estruturar sobo ideal f1exneriano e não apresentar modos de agir que compreendamo processo saúde-doença em sua amplitude e diversidade (FRANCO,2007). As práticas educarivas podem, ainda, ser ambíguas, produzindosentidos contraditórios, conforme a posição de cada ator em cena, osprojetos em disputa e as diferentes capacidades de intervenção. Afinal,inclusive no mais "conservador" processo de formação, há processos deresistência, desconrinuidades e linhas de fuga.



Neste trabalho, realizamos uma análise dos documentos oficiaisque norrnarizarn as Residências em Área Profissional da Saúdeentre os anos de 2005 e 2010. Esta análise não pretende esgotar acompreensão das produções e das possibilidades das Residências, umavez que os regulamentos compõem apenas um campo normativo; atérepresentam as disputas e contradições em cena, mas não controlame/ou normalizam a realidade em sua totalidade. Inclusive porque, naformação, "o trabalho é, em grande medida, relacional" (FRANCO,2007, p. 430). As práticas pedagógicas desenvolvem-se num espaçode grande autogoverno dos trabalhadores, embora também soframprocessos de captura pelas norrnarivas instituídas (FRANCO, 2007).

Para articular legitimidade e propriedade, iniciamos pelademarcação de dois conceitos fundamentais que atravessaram todaa leitura e interpretação dos discursos oficiais e manifestaçõesparticipativas: os de Educação Permanente em Saúde e de ResidênciaIntegrada em Saúde. Em seguida, ordenamos a análise pela ordemcronológica de publicação dos documentos, o que possibilitou situarmelhor as condições de possibilidade, o regime de autorização e deinterdições e a enunciação dos mesmos. Essa separação, entretanto, nãoé estanque, uma vez que a comparação e contra posição dos elementosnos diferentes textos e contextos constituem parte da interpretação.

Iniciamos com a publicação da Portaria n? 198, do Ministério daSaúde, de 13 de fevereiro de 2004, que "institui a Política Nacionalde Educação Permanente em Saúde como estratégia do Sistema Únicode Saúde para a formação e o desenvolvimento de trabalhadores parao setor e dá outras providências" (CECCIM; JAEGER, 2004). Aconcepção de educação permanente relaciona-se com uma noção depráticas pedagógicas problematizadoras. Coloca o cotidiano do trabalhoem análise; aposta na construção de espaços coletivos para reflexão eavaliação; articula sistema de saúde, instituições formadoras, participaçãoe controle social e é orientada pelos princípios do SUS (CECCIM,2005b). Para Ceccim e Feuerwerker (2004), a educação permanenteem saúde, incorporada ao cotidiano da gestão setorial e da conduçãogerencial dos serviços de saúde, colocaria o SUS como um interlocutornato das instituições formadoras na formulação e irnplementação dosprojetos pedagógicos de formação profissional e não como mero campo



de estágio ou aprendizagem prática. Nesses termos, a atualização técnico-científica não é o foco central de qualificação das práticas de saúde,ainda que parte relevante dos termos de uma conversa. Inovações sãoemergentes da dialogicidade entre atores orientados pelos princípiosdo SUS, da articulação entre o sistema de saúde e as instituiçõesformadoras, da abertura à participação e acolhimento do controle sociale da revisitação permanente das práticas pelos atores em implicação.

As Residências Integradas em Saúde teriam como referenciala integralidade da atenção, o uso de "encontros cuidadores"(disposição afetiva), a apropriação do Sistema Único de Saúde e aorientação das práticas segundo o princípio da interdisciplinaridadeno trabalho em equipe. A interdisciplinaridade dialoga com aproposição do trabalho em equipe como cruzamento de saberes dasdiferentes profissões, como "componente-chave da constituição decampos plurais, pluridimensionais e aplicados de conhecimento"(VASCONCELOS, 2002). A partir do reconhecimento dacomplexidade e multidimensionalidade dos fenômenos físicos,biológicos, humanos, sociais e arnbientais, a coerência e as implicaçõeséticas, políticas e ideológicas de cada caso exigem um conjuntopluralista de perspectivas de abordagem.

As Residências Integradas destacam-se pelo estabelecimento deestratégias de aprendizagem coletiva e em equipe multiprofissional(CECCIM; ARMANI, 2002); não se constituem, entretanto, somentepela soma de diferentes categorias, mas objetivam o desenvolvimento depráticas usuário-centradas. Como proposta fundada na integral idade,justificam educação e trabalho usuário-centrados, configurandoprocessos de intervenção em ato. O trabalho em saúde não écompletamente capturável, contendo altos graus de incerteza em razãoda singularidade do processo saúde-doença-cuidado em cada pessoae da liberdade dos trabalhadores no domínio concreto do encontrodurante o trabalho (MERHY, 2005). Ceccim (2003) afirma que umaformação para a integral idade objetiva a humanização, o acolhimento,a responsabilização com o usuário das ações e serviços de saúde e aprodução de autonomia no cuidado e na produção da vida.

A referida Portaria n? 198/2004 destaca, na Educação Permanenteem Saúde, a aprendizagem no e com o trabalho, apontando que



as necessidades de saúde das populações, da gestão setorial e docontrole social em saúde devem orientar a formação de trabalhadores,com o objetivo de transformação dos processos de trabalho. Comopolítica, essa estratégia trouxe como referência central "a roda" - naqual diferentes atores participam da produção coletiva; sendo espaçode definição de novas ações e investimentos; lugar de articulaçãointersetorial e interinstirucional, de desenho de novos pactos deinteresses e exercício de democratização das decisões. Sua elaboraçãoe publicação se deram em contraposição a um contexto em que aformação restava determinada pela lógica das capacitações definidascentralmente e aplicadas localmente, interesses programáticos, mais quede transformações e protagonismos, inúmeros vazios assistenciais nosquais há baixa densidade de serviços, sem que cursos e treinamentosparticipassem da construção de condições de sustentabilidade local oulocorregional, falta de trabalhadores em diversas áreas profissionais(suas subáreas ou especialidades na tabela de áreas do conhecimento),os hospitais como os lugares privilegiados à aprendizagem debase e hegemonia da racional idade biomedicalizadora, com baixapermeabilidade ao controle social e aos interesses dos usuários.

As Residências, como investimento de Estado na ordem dofinanciamento, da avaliação e da regulação tecnopedagógica, podemse apresentar fortemente identificadas com esse referencial, seja naconcepção dos programas seja na configuração dos modos de gestãoe planejamento educacional. Cabe destacar que o Ministério daSaúde teve instituída, em 2003, a Secretaria de Gestão do Trabalhoe da Educação na Saúde e, nesta, o Departamento de Gestão daEducação na Saúde, bem como, uma Política Nacional de EducaçãoPermanente em Saúde foi negociada junto ao Conselho Nacional deSaúde e pactuada pela Comissão Intergestores Tripartite.

As residências, a retomada da Reforma Sanitária,a integralidade e o trabalho em equipe de saúde

Para caracterizar melhor os discursos que permeiam a emergênciadas Residências como novo desafio - da regulação de uma estratégiade ensino/formação com trinta anos de espera para uma iniciativapolítica de defesa do SUS e de afirmação da vida por meio das



práticas profissionais em saúde - é interessante recortarmos algunsdesejos de futuro enunciados. Pela primeira vez a legislação federalestabelece alguma regulação nacional unitária entre as Residências emÁrea Profissional da Saúde (residências em outras áreas profissionaistambém são frequentes e antigas no Brasil, com financiamento e Editaispúblicos, como as residências jurídicas, artísticas, em desenvolvimentode softwares, em veterinária rural, em química). Algo semelhante àsDiretrizes Curriculares Nacionais conquistadas à graduação, como adefinição unitária da área em perfil de competências e habilidadesgerais? Que imagens-objetivo são ou deveriam ser acionadas naprodução de sentidos às Residências em Área Profissional da Saúde?Quais as competências e habilidades gerais que deveriam ser comuns atodas as Residências? Como se poderia conquistar uma transversalidadeda reforma sanitária, integralidade e trabalho em equipe para todas asresidências na área da saúde (o mesmo que na graduação)? No casodas Residências, uma vez que ocorrem no e com o trabalho/serviços,como acentuar os compromissos com o controle social e as necessidadesde gestão do sistema de saúde, inclusive sua regionalização? Caberiamos mesmos mecanismos de regulação da tradicional residência médica?Das velhas residências dos anos de 1980 (pré-SUS, como a residênciamédica regulada pelas Leis Federais de 1977 e 1981, ambas no auge/topo de um Brasil que demandou por Reforma Sanitária)? Podemosperguntar o que quereria dizer Residência Integrada?

Um apontamento imposrergãvel é que o movimento de regulaçãonacional também trouxe um movimento social, o de residentes. Surgeoutro grupo na sociedade, outro ator social, um ator social nascido nointerior do SUS, os residentes em saúde. Desponta a construção deum Fórum Nacional de Residentes em Saúde multiprofissional, umanovidade absoluta na reforma sanitária brasileira. Pela primeira vez,estudantes de diferentes profissões, alunos em massa de uma mesmaestratégia formativa pertence ao SUS, as residências. Essa organizaçãopressionou pela organização de uma resposta coletiva e luta coletiva,com outra surpresa: a reunião de coordenadores - não para reagir edeter, mas para compor e lutar pela Reforma Sanitária em seus novose recentes patamares, a entrada da formação como agenda política eestratégica de implementação sustentada do SUS. Surge o Fórum de



Coordenadores de Residência. Um movimento de construção de umaestratégia de ensino, que é também uma política sanitária, é tambémuma luta social. No bojo da emergência de residentes e coordenadores,é conformado o Fórum de Preceptores e Tutores, jamais pensadoem qualquer gestão e planejamento de programas de residência. Deonde, como e por que surgem tantos atores, o que lhes dá unidadee pelo que lutam ou para o que se apresentam?

É fundante o interesse em participar da Reforma SanitáriaBrasileira, sendo salientada a responsabilidade da gestão federal naconsolidação da Reforma e do compromisso com seu projeto ético-político. O que qualifica essa Reforma Sanitária? A descentralizaçãoda gestão setorial, os processos para alcançar a integralidade, oincremento da participação social e a integração entre formação,gestão, desenvolvimento insrirucional e controle social são os adjetivosutilizados pelos Fóruns para descrever os vínculos político-institucionaisda Residência Integrada em Saúde com o Sistema Único de Saúde.

Tais apontamentos situam nosso desconforto com sistemas deregulação, monitoramento e avaliação distintos, tecnoburocrátiocs,reinsriruintes do que havia de regulação, avaliação e monitoramentoprévios. O novo exige a novidade, a inovação se instaura por inovações.Foi o que ocorreu com a instauração da Política Nacional de EducaçãoPermanente em Saúde, uma lógica de círculos e redes, que salta dasteorias para a operação. O projeto político de condução e coordenaçãocolegiada, em base locorregional, com a instituição da roda comoprincípio operador; a aposta na superação da racional idade gerencialhegemônica, "quebrando" a regra da verticalidade, potencializam ocontrole público sobre o governo e sobre os interesses de mercado.Residências fora da lógica ordenadora do mercado e dos interessescorporativos? Disso não ouvíamos falar nas Residências Médicas.Poderiam suas lógicas reguladoras e de monitoramento ou avaliaçãoinformar as novas residências? O vigor de fóruns - de residentes,de coordenadores, de preceptores e tutores - poderia ser substituído,via regulação, pelo segmento corporarivo de regulação nacional dasprofissões? Movimentos sociais, de trabalhadores e de estudantes,representam um conjunto de forças potencialmente interessado natransformação das práticas de educação na saúde. Com efetivo espaço de



deliberação, participam da gestão de Estado (estamos diferindo Estadode governo: não se trataria de uma "cogestão" com o governo, mas dostermos do controle social, como estabelece claramente a Lei Orgânicada Saúde em seus artigos 12, 17 e 30 (Lei Federal n? 8.080/90).

Vale lembrar que, mesmo que o debate sobre a formação dostrabalhadores como uma das ações estratégicas para a condução daagenda da Reforma Sanitária Brasileira esteja dado, na história do SUSinvestimentos em processos de formação posteriores à graduação ou àinserção nos postos de trabalho do SUS não têm garantido mudançasna formação, perpetuando-se programas de capaciração e especializaçãoordenados por valores técnicos e de prescrição técnica (CECCIM, 2003).

Tais interesse e implicação com a mudança dão sentido à Residênciaem Área Profissional da Saúde defendida pelos "movimentos"; élançada como uma das estratégias de educação permanente em saúde,aposta na transformação do agir em saúde e qualifica suas proposiçõesconcretas de intervenção. Há, por exemplo, como proposta de regulação,monitoramento e avaliação, a prática da Acreditação Pedagógica(CECCIM, 2001), na qual se pauta a sugestão de operacionalizaçãoda integral idade da atenção pelo desenvolvimento de redes e linhas decuidado, como a cadeia de cuidados progressivos à saúde (documentodo Movimento de Residentes, de 2006). Salienta-se que não setrata de preocupação exclusiva com os cenários de aprendizagemou com a idealização de centros de excelência para a formação quecumpram certas exigências de infraesrrutura e organização. Trata-seda compreensão dos processos de formação no mundo do trabalhocomo possibilidade de inovar, de produzir novas práticas. Relaciona-sea formação de trabalhadores - por meio da interrogação do cotidianodos serviços, da atenção e do controle social - ao desenvolvimentoda "capacidade resoluriva dos serviços de saúde", "à educação popularpara a gestão social das políticas públicas de saúde", à "superação daracionalidade gerencial hegemônica", à "aprendizagem das capacidades dainrerinstitucionalidade" e à "potência da locorregionalização" (CECCIM;JAEGER, 2004). Interpretamos que o sentido de resolutividade vaialém da racionalidade biomédica, na medida em que está imbricadono controle social, no protagonismo locorregional. Salientamos que odestaque à diversidade de mecanismos de participação é coerente com o



entendimento de participação como "prática de construção de espaçospúblicos nos quais as demandas e respostas possam ser problematizadas,ressignificadas, pactuadas e reconfiguradas coletivamente" (GUIZARDI;PINHEIRO, 2005, p. 226). Esse entendimento nos evoca pensar oSUS como território a ser inventado na disputa e na definição deconsensos coletivos (mesmo que provisórios).

Compromissos dos gestores com a formaçãoe dos formadores com a gestão na saúde

Devem estar em pauta, ainda, a produção do "compromisso dosgestores com a formação e o compromisso dos formadores com osistema de saúde". Não há um entendimento fragmentário de funçõesaos atores no "sistema", mas de responsabilidades que se encontram,se atravessam e se constroem de forma dinâmica. Esse entendimentocompõe a concepção de educação problematizadora que fundamenta aEducação Permanente em Saúde e a proposta de Residências Integradasem Saúde. Não se admite a neutralidade da ciência, dos conhecimentos,bem como não se reduz sua produção às instituições de ensino oua atores privilegiados. O conhecimento se dá também no cotidianodos processos de trabalho, na sua interrogação/problematização.Entendimento corroborado pelo anúncio da "produção e disseminaçãode conhecimento por relevância e compromisso" (CAMPOS, 1998;CECCIM; JAEGER, 2004). É interessante observar que a ênfaseno desejo de mudança passa pela "construção da integral idade",pela "gestão colegiada", pela valorização do "movimento estudantil",pelo "potencial de mobilização e desestabilização" nos cotidianos epela "ação pedagógica na educação formal" (técnica, de graduação,especializações e residências e outras pós-graduações). São 16 trechosdiferentes que, na Política Nacional de Educação Permanente emSaúde, Portaria nO 198/2004, apontam como referencial a "mudança"(CECCIM; JAEGER, 2004). Chama atenção o apontamento danecessidade de mudança da Residência Médica. Sua tradição e forçapolítico-institucional não a situam como referência para a organizaçãoda educação na saúde. Pelo contrário, precisa ser transformada.Contudo, esse viés, que marca a entrada no ano de 2005, é abandonadonos textos posteriores que são objeto de análise.



Nota-se na substituição da Portaria nO 198/2004 pela Portaria nO1.99612007 também a substituição dos verbos identificar, construir,mobilizar, propor, negociar, articular, formular e pactuar pelos verbosapoiar, articular, incentivar e contribuir, os quais representam açõessecundárias, dependentes de outros (gestores), que centralizam asdecisões, mas o que queremos destacar é que os processos decisórioseram apontados como negociações interinstitucionais e intersetoriais,com insistência na pactuação e na negociação como modelagem dessesprocessos, fundadas no desenvolvimento de relações cooperativas.No anexo 11 da Portaria de 2004 (de orientações e diretrizes)constava que "a noção de gestão colegiada [é] como nas rodas dosjogos infantis, coloca a todos como participantes de uma operaçãoconjunta em que todos usufruem o protagonismo e a produçãocoletiva" (CECCIM; JAEGER, 2004).

Outro aspecto importante explicitado no mesmo Anexo II tratado entendimento do SUS como "interlocutor nato das escolas naformulação e implementação dos projetos político-pedagógicos deformação profissional e não mero campo de estágio ou aprendizagemprática", reafirma-se a implicação da educação dos trabalhadorescom a produção de novas formas de agir em saúde e novos arranjosinsrirucionais, a organização de cursos ou instituições de ensinoexperimentais, como previsto na Lei Federal n? 11.12912005, noartigo suprimido, mas constante da LDB vigente. Não é critério deavaliação da formação, portanto, a pretensa excelência da Universidade,mas o potencial problematizador e criativo dos processos educativosonde eles se coloquem. Nesse sentido, a disputa de diretividade dasmudanças na educação e no trabalho teria a necessária permeabilidadeao controle social. A Portaria diz do "desenvolvimento da educaçãopopular com a ampliação da gestão social sobre as políticas públicas"como "desafio assumido pelo governo federal ".

Fios embaraçados confundem a tecedura ou exigem o aprendizadoda emoliência, e chama atenção que na Portaria n? 198/2004 osconceitos de capaciração e problematização andam juntos e fala-se em promoção de diferentes tipos de atividades de capaciração.A articulação com o movimento estudantil é apagada na PortarianO 1.996/2007. Nas linhas de apoio à formação de trabalhadores



da Portaria n? 198/2004 aparecem como estratégias a ResidênciaMultiprofissional em Saúde da Família e as Residências Integradasem Saúde. Apesar dos conceitos-ferramenta - de aprendizagemno trabalho; ensino-aprendizagem no cotidiano dos processos detrabalho; relação orgânica entre gestão, ensino, controle social eserviços; transformar a rede de saúde em ambiente-escola -, oscursos são predominantemente destacados na Portaria n? 198/2004como "atividades" (especializações, seminários e outros). Não severifica os conceitos de apoio insrirucional, matriciamento, supervisãoclínico-institucional, "atividades" que poderiam marcar aís) nova(s)Portarias(s), o que não aconteceu ainda.

A Lei Federal na 11.129, de 30 de junho de 2005 (precedidada Medida Provisória na 238, de 10 de fevereiro de 2005)

Desaparece, na lei, o conceito de Residência Integrada emSaúde, que, segundo Ceccim e Feria (2003), estabelece: a integraçãodos Programas de Residência Médica com os Programas deAperfeiçoamento Especializado (especialização em área profissional); aintegração entre trabalho e educação (trabalho educativo); a integraçãode diferentes profissões da saúde como Equipe de Saúde (campo enúcleo de conhecimentos e de práticas profissionais em articulaçãopermanente); a integração entre ensino, serviço e gestão do SUS; aintegração do campo das ciências biológicas e sociais com a área dehumanidades para alcançar a Atenção Integral à Saúde e a humanizaçãodas práticas de assistência. Quais dessas questões implicaraminterdição do uso desse conceito? Verificando-se a exceptualização dacategoria médica, supõe-se a integração entre a Residência Médica eo Aperfeiçoamento Especializado para as várias ou para o conjuntodas categorias profissionais na saúde. Algo a recuperar ou consolidar?Fica evidente a separação da modalidade de formação em relaçãoà Residência Médica e cria-se a Comissão Nacional de ResidênciaMultiprofissional em Saúde no âmbito do Ministério da Educação.A expressão Residência Integrada é eclipsada. Fios a desembaraçarou amontoar os fios embaraçados? Para ouvidos acostumados coma normatividade, mais importante do que a Residência em ÁreaProfissional (aquilo que foi instituído), vigorou a nomenclatura



da Comissão Nacional que ficou criada para lhe dar legitimidadeoperacional (componente normativo, não conceitual). O coerente teriasido Comissão Nacional de Residência em Saúde/Multiprofissional(com uma barra) ou, como alguns documentos têm usado, ComissãoNacional - Multiprofissional - em Saúde (o multiprofissional entretravessões). A coerência agora deveria ser a de buscar emoliência parao desembaraço dos fios. A Integração não foi anulada, precisaria doreencontro com as palavras construir, mobilizar, propor, negociar,articular, formular e pactuar. Foi o que se observou?

A disputa pelo estatuto das profissões contribui para a normatizaçãodos discursos pedagógicos, na definição dos núcleos de autoridadee competência de cada profissão e nas potencialidades de integraçãoinrerprofissional, na interdisciplinaridade e no trabalho em equipe,por isso as Residências Integradas são controversas, respondem ainteresses coerentes com a construção do SUS, mas não são consensosno mundo fortemente regulado e corporativo da saúde. O especialismocorporativista, tão acusado por aqueles contrários ao paradigmaflexneriano na educação dos profissionais de saúde, agora assombraa Comissão Nacional de Residência - Multiprofissional - em Saúde,pedindo passagem e estância. Antes era o SUS a assombração queaterrorizava a CNRM, protegendo-se na Educação (o Ministério daEducação) para resistir ~ Saúde.

Portaria na 1.111/GM - Ministério da Saúde, de 5 dejulho de 2005Imediatamente após a publicação da Lei, é publicada a Portaria nO

1.111, de 5 de julho de 2005, pelo Gabinete do Ministro de Estadoda Saúde, que "fixa normas para a implementação e a execução doPrograma de Bolsas para a Educação pelo trabalho".

Alguns recortes do documento merecem atenção. No artigo 6°,que se ocupa em definir as figuras de preceptoria, tutoria e orientaçãode serviço, todas as definições utilizam a expressão "função desupervisão docente-assistencial". O uso do conceito de supervisão éacoplado ao de docência, o que vale não apenas ao preceptor, figuracentral desde a regulamentação da Residência Médica para a formaçãoem serviço, insistentemente acusado ao longo dos anos de não terformação pedagógica e limitar-se à supervisão de habilidades. Além



do preceptor, tutor e orientador de serviço exercem a supervisaodocente-assistencial, não há a figura do docente exclusivo ou docentede teoria. Não há dissociação entre teoria e prática, não há alimitação de um único perfil de ator docente-assistencial e pode-seremunerar essa docência. Não dito e não reconhecido, está aí maisuma evidência do pedido de encontro da Saúde com a Educação,como no artigo 81 da LDB e 17 da LOS.

Campos (1998), ao propor novas formas de gestão em saúde,implicadas em ampliar a capacidade de análise dos sujeitos e produzirautonomia (portanto práticas pedagógicas que se inscrevem nocampo da Educação Permanente em Saúde), discute as concepçõesde supervisão, diferenciando práticas de controle e fiscalização documprimento de normas versus processos de reflexão crítica e deeducação permanente, de apoio e de agenciamento de mudanças.

Um ponto instigante é a insistência em referir as ResidênciasMultiprofissionais e as Residências Médicas. O que destacamos: umresidente médico é um graduado em medicina, mas um residentemultiprofissional não é um residente graduado em multiprofissões,é graduado em uma profissão. A transposição é impossível nalinguagem, ou seja, é residente em uma área profissional, mas nãoem uma multiprofissão, é residente em saúde mental, residente emsaúde da família, residente em saúde coletiva etc. (sempre uma áreaprofissional). Outro fato é a insistência em lembrar a ResidênciaMédica ao falar-se/escrever-se sobre a Residência em Área Profissionalda Saúde, fato que mostra relevância da - e convoca à - inregração.Mesmo que "silenciada", a residência integrada não pode ser esquecida:se quer a simetria e a isonomia entre todas as Residências da Saúde.

Portaria /nterministeria/ nO 2.117 - Ministérios da Educaçãoe da Saúde, de 3 de novembro de 2005

A Portaria, editada e publicada após a mudança de gestores noMinistério da Saúde - ocorrida na exata transição de junho parajulho de 2005 -, "institui no âmbito dos Ministérios da Saúdee da Educação, a Residência MuItiprofissional em Saúde e dáoutras providências". A categoria médica busca maior influência,toda transição é uma oportunidade para a alternância de posições.



Dallegrave (2008, p. 69) destaca que "de maneira geral, o discursodos médicos (residentes ou não) fala contra o projeto das Residências"quando não específicas para a formação dos médicos, no caso dasaúde. Em verdade, a categoria nega a residência como modalidadeformativa espraiada por diversos cenários do trabalho, autocentradaque está em seu objeto de práticas.

A transição de gestores também foi uma transição de partidospolíticos: saía um ministro identificado com o Partido dosTrabalhadores e entrava um ministro identificado com o Partido doMovimento Democrático Brasileiro; saíam condutores de área técnicaque trabalhavam com atos sociais do trabalho em saúde e entravamformuladores que trabalhavam com recursos humanos em saúde. Nessesentido, não estava entre as prioridades dar continuidade às últimasações. A Portaria Inrerrninisrerial nO 2.117, de 3 de novembro de 2005,publicada quatro meses depois de pubücada a Lei, com o mesmo texto daMedida Provisória publicada outros quatro meses antes, tem apenas cincoartigos e institui a Residência Multiprofissional em Saúde no âmbito dosMinistérios da Educação e da Saúde, citando especificamente a execuçãoda Portaria n? 1.111, de quatro meses antes. A nova portaria fala em"Residência Multiprofissional em Saúde" (não refere a denominaçãoResidência em Área Profissional da Saúde, embora, inclusive, suponharesidências uniprofissionais), fala em "Programa Nacional de ResidênciaProfissional na Área de Saúde" (propõe a Residência ProfissionaL, umanovidade no universo semântico do objeto em tela, e sugere a unidadeda área da saúde), reitera as "categorias profissionais que integram aárea da saúde, excetuada a médica", diferentemente da Portaria anteriorque dava margem objetiva à imegração. Por fim, fala em "programasde Residência Multiprofissional na Área de Saúde", sugerindo a escolhade um foco recortado e delimitado e um entendimento a ser proposto.Não houve discussão no Conselho Nacional de Saúde, na ComissãoInrergestores Tripartite ou em qualquer outro fórum da sociedadecivil sobre critérios de avaliação e seleção de projetos que receberiamfinanciamento público. Os Ministérios assumiam diretamente todasas responsabilidades de seleção e credenciamento de programas,independentemente da CNRMS, apesar do texto do documento. Umnovo documento legal seria publicado quase um ano depois.



Portaria Interministeria/ nO 2.538 - Ministérios da Educaçãoe da Saúde, de 19 de outubro de 2006

A Portaria Inrerrninisterial n? 2.538, de 19 de outubro de2006, "constitui Grupo de Trabalho para elaborar a proposta decomposição, atribuições e funcionamento da Comissão Nacionalde Residência Multiprofissional em Saúde (GT-CNRMS)". EstaPortaria foi publicada após amplo debate nacional, instigado pelosmovimentos organizados de residentes em parceria com o FórumNacional de Educação das Profissões na Área de Saúde (FNEPAS),Fórum das Entidades Nacionais dos Trabalhadores da Área da Saúde(FENTAS), preceptores, tutores e coordenadores de programas deResidência. Resultou de uma pactuação com o Ministério da Saúdeno II Seminário Nacional de Residências Multiprofissionais em Saúde.

O movimento de residentes havia entregado ao Ministério daSaúde uma demanda organizada, intitulada Projeto de Articulaçãoe Produção de Debates sobre a Formação Profissional em Saúde:Residências Multiprofissionais em Saúde (Búrigo, Carneiro, Duarte,Kreurz, Ramos e Ruela, 2006, p. 384). Esse projeto organizou trêsSeminários Regionais (regiões Sul/Sudeste, Centro-Oeste/Norte eNordeste) e o II Seminário Nacional, dos quais participaram gestores,instituições formadoras, Conselhos de Saúde, trabalhadores de saúde,preceptores, coordenadores, residentes e movimento estudantil dasgraduações da área da saúde.

Os eventos possibilitados resultaram na organização de novoscoletivos interessados na efetivação das Residências em Saúde, como,por exemplo, o Fórum Nacional de Preceptores e Tutores e o FórumNacional de Coordenadores, bem como constituíram ações derensionarnento político sobre os Ministérios da Educação e da Saúde.

A regulamentação da Comissão Nacional de Residência -Multiprofissional - em Saúde era o tema sobre o qual os atoresformavam alguns consensos. Tensionados, os gestores federaishomologaram o Grupo de Trabalho (GT) para elaborar a propostade constituição, atribuições e funcionamento da CNRMS. Acomposição desse GT foi definida no Seminário Nacional, espaçoque, a priori, não tinha caráter deliberativo, mas que se legitimoupela organização e rnobilização dos atores implicados. O GT foi



constituído pelos Ministérios da Educação e da Saúde, pelos Fórunsde Entidades Nacionais de Trabalhadores da Área da Saúde e deEducação das Profissões da Área da Saúde, representação dos residentes,representação dos coordenadores de programas de Residência eConselhos Nacionais de Secretários Estaduais e Municipais de Saúde.À época, questionamentos sobre os sentidos da regulamentação daCNRMS e dos Programas também compunham os debates, inclusivesobre qual deveria ser seu escopo, desde a menor abrangência enenhuma normatividade possível até a total centralização normativa.Há consensos provisórios, mas também problematizações e disputa desentido na organização dos processos de formação de trabalhadoresem saúde, que também aparecem na conformação das Residênciasem Área Profissional da Saúde.

Portaria Interministeria/ nO 45 - Ministérios da Educação

e da Saúde, de 12 de janeiro de 2007A Portaria Inrerrninisrerial n? 45, de 12 de janeiro de 2007, dispôs

"sobre a Residência Multiprofissional em Saúde e a Residência emÁrea Profissional da Saúde" e instituiu "a Comissão Nacional deResidência Multiprofissional em Saúde". Sua publicação foi resultadodo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria n? 2.538/2006 esintetizou as produções dos encontros regionais e nacional realizadosno ano anterior para debater essa modalidade de formação.

Representou, assim, consensos provisórios, estabelecidos na arenade tensão caracterizada pela disputa de interesses de atores diversos_ relacionados à expectativa de reprodução, em todas as categoriasprofissionais, da modalidade médica de formação especializada, coma regulação pelas próprias categorias (associações e/ou conselhosprofissionais) de suas especializações profissionais, a serem reconhecidaspor suas corporações em instâncias específicas para tal; e a apostana Residência como estratégia de Educação Permanente em Saúde,portanto implicada com a transformação das práticas de saúdevigentes, conforme o trecho de abertura deste texto, parte importanteda construção política do movimento de residentes.

Essas diferentes - contraditórias e provisórias - construções aparecemno texto legal. Exemplifica-se pela distinção entre os conceitos de


Ricardo Burg Ceccim. Juliano André Kreutz e Manoel Mayer Jr.

residência multiprofissional e em área profissional da saúde (passam aser duas as definições componentes do documento, exceptualizando-sea Residência Médica e, também, a Residência Integrada). Esses nãosão objetivamente descritos, mas se relacionam à argumentação deque a CNRMS não regulamentaria apenas programas compostos pormais de uma profissão (mulríprofíssionaís), mas, também, programaspor profissão (uniprofissionais, conforme a intensa demanda dascorporações profissionais que "lutavam" desde antes do SUS por suaspróprias residências, mesmo que o SUS já devesse ter posto por terraessa noção, segundo os termos de sua legislação de 17 anos). Havia uminteresse aguerrido de garantia aos programas com uma única categoria.Esse entendimento tinha sentidos diversos: de um lado, a tentativa deprivatização corporariva da formação profissional (a oportunidade deretorno do recalcado); de outro, a compreensão de que mesmo residênciasuniprofissionais podem ser integradas, na medida em que integramtrabalho e educação; ciências biológicas, ciências sociais e humanidades;ensino, serviço, gestão e participação no SUS, além das milhões deformas em que se podem integrar corpo rações profissionais, como notrabalho real quando em equipes de saúde.

Atentemos para que, na primeira interpretação, corremos o risco deas corporações profissionais quererem construir como seus núcleos decompetência o poder sobre o campo da saúde, "como se o conjunto domundo das necessidades fosse do seu domínio exclusivo", diria Merhy(2010), posto que "em vez de entender que só acordos interprofissões,que se ordenam por uma ética do cuidado em saúde cenrrada nomundo complexo das necessidades dos usuários, é que podem darConta do que há de desafio", conforme ressalta o pesquisador, "parasuperar a crise vivida no campo da saúde, sem dúvida não resolvívelpor acordos de reservas de mercado".

Temos, pois, um texto que retoma conceitos da Política Nacionalde Educação Permanente em Saúde, especialmente na definição de seuseixos orientadores (Art. 20): concepção ampliada de saúde; abordagenspedagógicas emancipatórias; cenários de aprendizagem em linhasde cuidado (uma aproximação com a expressão cadeia de cuidadosprogressivos, como já citamos); integralidade; interdisciplinaridade;integração ensino-serviço-comunidade-gestão (uma aproximação com a



expressão anterior de imegração atenção-gestão-formação-participação);perspectiva de mudança na formação, trabalho e gestão da saúde;descentralização: e gestão participativa. A linguagem está relacionadacom a pluralidade dos autores dessa regulamentação. A ResidênciaMédica assombra as novas formulações que insistentemente buscamcorrespondência normativa e semântica, como se a inregração fossenessa direção e não em direção contrária. A formação médica apresentacentralidade nas especialidades e uma racionalidade biomédicadominante, o que representa tensão com os princípios do SUS e ospressupostos da Reforma Sanitária.

Em relação à composição da CNRMS, esta cumpre pacruação doII Seminário Nacional de Residências Multiprofissionais em Saúdee contempla atores da gestão (Ministérios da Educação e da Saúde,Conselhos Nacionais de Secretários Estaduais e Municipais de Saúde);da formação (Fórum de Educação das Profissões da Área da Saúde,Fórum de Coordenadores e de Preceptores e Tutores de Programas deResidência em Saúde), da participação (Fórum Nacional de Residentesem Saúde, Fórum das Executivas de Estudantes de Cursos da Áreada Saúde) e da atenção/profissões (Fórum de Entidades Nacionais deTrabalhadores da Área da Saúde). O Conselho Nacional de Saúde, pordecisão colegiada, não participa de comissões do Executivo, uma vezque é órgão máximo de controle social, fiscalizador e deliberativo, nãose confundindo com estruturas de gestão das políticas. O que tambémmostra o embaraçamento de fios na contradição desta Comissão, poisas determinações do Art. 12 da Lei Orgânica da Saúde informamcomissões intersetoriais vinculadas ao CNS. Embaraçarnento que colocouo Conselho Nacional de Saúde em aguda atuação de reivindicação sobreos rumos da CNRMS. A coordenação da Comissão ficou instituídaaos Ministérios, numa nova contradição com a Lei Orgânica da Saúdea que deveria subordinar-se em respeito Constitucional.

Decreto Presidencial, de 20 de junho de 2007Em 20 de junho de 2007, um Decreto Presidencial "institui a

Comissão Interministerial de Gestão do Trabalho e da Educação naSaúde e dá outras providências", e fica criada uma instância somentede gestores para cumprir ação consultiva a uma função prevista



pela Constituição Federal como atribuição do SUS, o ordenarnentoda formação de recursos humanos na área da saúde. A Comissão écomposta por três membros do Ministério da Educação, três membrosdo Ministério da Saúde, um representante dos secretários estaduaise um representante dos secretários municipais de Saúde, e ignoraa composição plural desenhada por fóruns na Política Nacional deEducação Permanente em Saúde, negociada com o Conselho Nacionalde Saúde e pactuada pela Comissão Inrergesrores Tripartire e o lugarhistórico da Comissão Intersetorial de Recursos Humanos existentena estrutura do Conselho Nacional de Saúde, confundindo-se comas determinações da Lei Orgânica da Saúde sobre a necessidade eespecificidade de uma Comissão Permanente de Integração entre osServiços de Saúde e as Instituições de Ensino Superior e Profissional.Refere "gestão do trabalho e da educação na saúde", mas não incluirepresentantes ou temáricas do setor de políticas públicas do trabalhoou das profissões e ocupações em saúde. Não inclui trabalhadores,movimentos sociais, estudantes ou instituições formadoras. A ComissãoInrerrninisterial tem função "consultiva em relação à ordenação daformação de recursos humanos na área da saúde". Coerente comessa função consultiva, a comissão teria a competência de subsidiar adefinição de diretrizes para a política de formação profissional, bemcomo para a sua expansão, o que já é tarefa das várias instâncias doSUS, dos Conselhos Nacionais de Saúde e de Educação que possueminstâncias consultivas para a tonada de decisão. O Ministério daEducação é membro do Conselho Nacional de Saúde e integra suasComissões, ficando difícil compreender o objeto político do Decreto.O Decreto, entretanto, nomina Residências Médicas, ResidênciaMulriprofissional (depreende-se que em saúde, mas pode ser emEducação, segundo o escopo da interface e a não delimitação dotermo usado) e em Área Profissional da Saúde.

Portaria Interministerial n° 698 - Ministérios daEducação e da Saúde, de 19 de julho de 2007

Ao seguir a linha do tempo, temos a publicação da PortariaInterministerial n? 698, de 19 de julho de 2007, que nomeia aCNRMS, seis meses após a sua regulamentação. O documento



não toma outras providências. Mantém a composição definidaanteriormente. Silêncio? Manutenção? Tempo para uma fronteira?

Portaria n° 1.996/GM - Ministério da Saúde, de 20 de agosto de 2007Um mês depois, em agosto de 2007, é publicada a Portaria que

define novas diretrizes e estratégias para a implernentação da PolíticaNacional de Educação Permanente em Saúde. Vale interpretar estaPortaria pelo silêncio em relação à formação na modalidade Residência.Não inclui o desejo/não refere algum desejo de mudança na ResidênciaMédica, que estava enunciado no anexo da Portaria nO 198/2004 enem menciona Residência Integrada, Multiprofissional ou em ÁreaProfissional. Esta Portaria dá desdobramento ao Pacto pela Saúde, de2006, criando as Comissões de Inregração de Ensino e Serviço emSaúde, consultivas e vinculadas aos Colegiados de Gestão Regional,compostos por gestores municipais e gestor estadual. Estes devemassumir a elaboração de Planos Regionais de Educação Permanenteem Saúde e o controle sobre a composição, dimensão e o trabalho dasComissões de Integração Ensino-Serviço em Saúde - CIES (BRASIL,2009). Chama atenção na composição das CIES que, diferentementedas instâncias da sua antecessora Portaria nO 198, não cita de modoexplícito os estudantes da área da saúde. Há uma fragilidade naarticulação com o segmento estudantil nesse momento da gestãosetorial ou há alteração da política. Inversamente, foi a Portaria n?198 que introduziu os estudantes entre os representantes da sociedadeno Conselho Nacional de Saúde! Depois de pertenceram à instânciamáxima de controle social, não são previstos na discussão local!regional dos processos formativos? Vale lembrar duas justificativaspara a "convocação" aos estudantes: a necessidade de problematizaro imaginário das profissões de saúde entre os mesmos e a capacidadedo movimento estudantil organizado de mobilizar poderes e interporconceitos à sociedade (CECCIM; BILIBIO, 2002).

Portaria Interministeria/ n° 506 - Ministérios daEducação e da Saúde, de 24 de abril de 2008

Na linha do tempo, aproximadamente nove meses após anomeação da CNRMS, é publicada sua primeira deliberação,



homologada na Portaria Inrerrninisterial n? 506, de 24 de abrilde 2008, que altera o artigo 1° da Portaria nO 45, que definia acarga horária para os programas de Residência Multiprofissional eem Área Profissional da Saúde entre 40 e 60 horas e passa a ser,taxativarnente, de 60 horas semanais.

Portaria Interministerial n° 593 - Ministérios daEducação e da Saúde, de 15 de maio de 2008

Em 15 de maio de 2008 é publicada a Portaria Interrninisterialn? 593, que "dispõe sobre a estrutura, organização e funcionamentoda CNRMS". A Portaria mantém a definição de órgão colegiadde deliberação, estabelecida no artigo 4° da Portaria n? 45/2007,conquista da rnobilização nacional que trabalhou intensivamente pelasua publicação, em coerência com os princípios e diretrizes do SUS.Destaca-se que o colegiado da CNRMS constitui-se em instância dedeliberação, entretanto não tem o poder de convocação de reunião.atribuição do Coordenador Geral. A coordenação fica intercalada emmandatos por representante do Ministério da Educação e Ministérida Saúde. Entende-se que a permeabilidade à participação social temlimites estabelecidos pelos órgãos gestores, pois a vigência da Comissãoe, portanto, da participação ampliada de atores na regulamentação damodalidade de formação em Residência na área da saúde depende daconvocação pelo coordenador. As corporações profissionais "entram"na CNRMS, suas possibilidades de participação encontram-se nasCâmaras Técnicas, instâncias de assessoramento instituídas pelo artigo12, como órgãos permanentes, mas consultivos, devendo emitir parece.opinativo sobre processos que lhes forem distribuídos.

Portaria Interministerial nO1.077 - Ministérios daEducação e da Saúde, de 12 de novembro de 2009

Após alguns meses sem convocar reuniões da CNRMS, o governo,unilateralmente, alterou as - até então - regras do jogo. Questionou .1

legitimidade da participação social organizada em Fóruns, revogou .1

Portaria n? 45 e baixou a Portaria n? 1.077, em 12 de novembro d{'2009, que dispõe sobre a Residência Multiprofissional em Saúde c .1

Residênciaem Área Profissionalda Saúde, e institui o Programa Nacional



de Bolsas para Residências Multiprofissionais e em Área Profissionalda Saúde e a Comissão Nacional de Residência Multiprofissional emSaúde. A elaboração da Portaria ignorou a participação dos diversossegmentos sociais que protagonizaram a afirmação do texto revogadoe a ação social organizada em ajustamento com uma tradição bastantejovem, a negociação e pactuação como conceito-e-prática-ferramentado SUS. Algumas questões se destacam: do caráter "colegiado" inicial,a CNRMS passa a ter presidente e vice-presidente, dos Ministérios daEducação e da Saúde, respectivamente; as representações da sociedadecivil, todas, devem ser submetidas à apreciação do Governo, por listarríplice, acompanhada de currículo e de nota justificativa que subsidiea escolha dos representantes da sociedade pelo Governo.

Fica alterado todo o quadro de representação dos segmentos sociaise, na balança, um maior peso para os gestores federais. Passam deum para três os membros do Ministério da Educação, de um paradois os membros do Ministério da Saúde (de dois para cinco osrepresentantes da gestão federal), de dois para quatro os representantesdos gestores estaduais e municipais, que já participam de todas asinstâncias de negociação e pactuaçâo entre os poderes federados.Sai a representação do Fórum de Preceptores e Tutores para darlugar à representação das Instituições de Ensino Superior que, nahistória, nos argumentos que já arrolamos e na legislação do SUS,não representam o principal ator social da formação em serviço, quesão os serviços, claramente designados no Art. 14 da Lei Orgânicada Saúde, justamente no capítulo Da Organização, da Direção e daGestão do Sistema Único de Saúde.

Ao referir os Programas de Residência, a Portaria nega a existênciado Fórum de Coordenadores, que até então estava na Comissão. Fazo mesmo com a representação dos residentes, negando o Fórum, queaté então estava na Comissão. Os residentes (configurados comomovi mento social desde 2006) nunca indicaram representação àCNRMS, negando, reciprocamente, o reconhecimento de legitimidade.Desaparece qualquer representação dos estudantes de graduação, hojerepresentados na instância maior do controle social em saúde, que éo Conselho Nacional de Saúde, como já referimos. As representaçõesdo Ensino e do Trabalho configuradas pelos Fóruns de Educação e


Ricardo Burg Ceccim, Juliano André Kreutz e Manoel Mayer Jr. Das Residências Integradas às Residências ...

das Entidades de Trabalhadores passa às Associações, Conselhos t'

Sindicatos Profissionais - o conceito é o de entidades corporarivasdas profissões. Preservada a nomenclatura, é desconhecido o conceitode Associações de Ensino, uma vez que, para algumas profissõestradicionais - como é o caso da Enfermagem -, ou para ourras muitojovens - caso da Fonoaudiologia -, a entidade é a mesma. É relevantea inversão do conceito de integração ensino-serviço-gestão-cidadaniaque estava posto para o de integração escolas-corporações-governo. AComissão Interministerial para a Gestão do Trabalho e da Educaçãona Saúde, criada por Decreto Presidencial, não tem papel de nenhumtipo e em nenhuma instância.

Diante dessas iniciativas dos gestores federais, a movimentaçãodos Fóruns, cuja participação foi interditada, incluiu a tentativa denegociação com o governo, que necessitou a mediação, inclusivereivindicada, pelo Conselho Nacional de Saúde. Ocorreu a solicitaçãode intervenção judicial, a organização intensiva de debates e amanifestação de contrariedade em cartas públicas do coletivo deentidades de ensino, estudantes, residentes, preceptores, tutores,coordenadores de programas. Em Ata de Reunião Ordinária doConselho Nacional de Saúde consta como negociação e decisãoque o Governo asseguraria a autonomia dos movimentos de indicarrepresentação à Comissão; que a proposta de lista tríplice para escolhados membros da Comissão fosse, nesse primeiro momento, esquecida;que a Coordenação fosse debatida democrática e transparentemente;que um novo Encontro Nacional fosse realizado até a primeiraquinzena de abril de 2010 para a ampla discussão com os atorespolíticos e sociais sobre uma Política Nacional de Residências emSaúde. De responsabilidade dos Ministérios, o Conselho Nacional deSaúde deveria acompanhar o processo de construção coletiva (CNS,2010). O Encontro Nacional segue postergado, com previsão pararealização no final de 2011.

Portaria Interm;n;ster;a/ n° 143, M;n;stér;os da

Educação e da Saúde, de 09 de fevereiro de 2010

A nova Comissão foi nomeada pela Portaria Interministerial nO143, em 09 de fevereiro de 2010, ignorando as decisões do CNS.


Essa Comissão, respaldada pelo preenchimento de assentos pelosrepresentantes corporativos, antes não previstos, mas demandantesde alteração na tênue lógica Integrada, demanda contemplada pelaafirmação do conceito de Residência Multiprofissional e Residênciaem Área Profissional, mais a declaração nominativa de 12 profissõese uma área de conhecimento, estranhamente chamada de profissão, as

iências Biológicas. Os fios embraçados nesse aspecto produzem umamaçaroca: o que é área de conhecimento, o que é profissão, o queé trabalho, o que é ocupação? A Psicologia é área de conhecimentodas Ciências Humanas, profissão da saúde e área de trabalho sejaonde for que processos psíquicos estejam envolvidos; a MedicinaVeterinária é área de conhecimento das Ciências Agrárias, profissãoda saúde animal e área de trabalho onde for que programas sanitáriosestejam envolvidos, seja na saúde animal, do homem ou do ambienteagrário; o Serviço Social é área de conhecimento das Ciências SociaisAplicadas, profissão da Assistência Social e área de trabalho de todoo escopo da seguridade social; a Biomedicina é uma especialidade doconhecimento, profissão da saúde e área de trabalho onde for quehaja o entrecruzamento do laboratório com processos biológicos. AsCiências Biológicas são toda uma área de conhecimento que abrangemtodo o escopo das ciências da vida (biologia geral, botânica, zoologia,ecologia, histologia, fisiologia, anatomia, bioquímica, biofísica,farmacologia, imunologia, microbiologia, parasitologia, genética etc.).A Comissão Interministerial de Gestão do Trabalho e da Educaçãona Saúde, criada por Decreto Presidencial, não exclui das ResidênciasMultiprofissionais de interesse à saúde qualquer profissão, apenasdefiniu a mulriprofissionalidade.

O respaldo à legitimidade também veio do preenchimento das vagasdos gestores estaduais e municipais, representatividade implicada cominúmeros pactos interfederativos, e das Instituições Federais de EnsinoSuperior, que foram agenciadas pela criação do Programa de ResidênciaIntegrada Mulriprofissional em Saúde junto aos hospitais universitáriosda rede federal de educação superior (HU), ou seja, uma Comissãode Governo (três esferas) e Corpo rações (três segmentos) assegura alegitimidade da Comissão. Dentre os representantes dos Programas,entre os dois titulares e os dois suplentes, um de cada também pertence



aos Programas de Residência Integrada Multiprofissional em Saúde dosHU e os outros dois a Programas por profissão, a cujo interesse narepresentatividade já nos referimos. O mesmo acontece com os doisrepresentantes dos residentes, onde um é de programa por profissão.A Portaria n? 1.077 refere que as "Residências Multiprofissionaisem Saúde e Residências em Área Profissional da Saúde constituemmodalidades de ensino de pós-graduação, sob a forma de curso deespecialização" (o uso do plural afirma duas modalidades, informadoque são programas de pós-graduação e cursos de especialização).Segundo a Portaria, cabe à CNRMS subsidiar os Ministérios daEducação e da Saúde na formulação de políticas de governo voltadasao desenvolvimento de programas de residência, não havendo mençãoao Decreto Presidencial nem entre os considerandos ou preâmbulo(que tem a mesma tarefa).

Portarias Interministeriais n° 969 - Ministériosda Educação e da Saúde, de 27 de junho de 2010,e n° 527 - Ministérios da Educação e da Saúde, de 03 de março de 207 7

Essas Portarias nomeiam membros que passam a compora CNRMS, que requer sempre o recurso da Portaria conjuntainterministerial para a oficialidade das suas ações.

Portaria Interministerial n° 1.320, Ministérios da Educação e da Saúde,de 77 de novembro de 2070

A Portaria lnterministerial nO 1.320, de 11 de novembro de 2010,novamente "dispõe sobre a estrutura, organização e funcionamentoda Comissão Nacional de Residência Multiprofissional em Saúde",propondo-se ao exercício das funções de regulação, supervisão eavaliação, como base no Decreto Presidencial nv 5.773, de 9 demaio de 2006, que abrange apenas o sistema federal de educaçãosuperior (instituições/órgãos federais e instituições/órgãos privadosde educação superior), ficando de fora ou supondo-se a exclusãodos órgãos estaduais e municipais - de ensino ou não - e todos osserviços de saúde - do SUS ou não. Esse Decreto Presidencial dispõesobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação deinstituições de educação superior e cursos superiores de graduação e



sequenciais nos sistema federal de ensino, não oferecendo espaço aoconceito de Acreditação Pedagógica, tampouco guardando qualquerrelação com a educação em serviço, a educação permanente, sequercom a educação pós-graduada, definição inforrnadamente nãorevogada da Portaria anterior que foi apenas revisada, agora por seusmembros, uma vez que a antecedente foi de formulação, autoria edecisão somente do Governo.

A indicação dos membros titulares e suplentes da CNRMS deverápassar às respectivas instituições, órgãos e segmentos que a compõem;surgem as instâncias de Plenário, Coordenação-Geral, Secretaria-Executiva, Subcomissões e Câmaras Técnicas, além do Presidente. AComissão tem Presidente, Coordenador Geral e Coordenador Adjunto,todos membros natos e correspondentes aos cargos de governo nasestruturas do Ministério da Educação e Saúde. A tradicional CNRMpossui Presidente e Secretário Executivo. Seguem ausentes estruturasminimamente orientadas pelas estratégias de organização, direçãoe gestão do SUS, como a descentralização, a pactuação entre osentes federados e a proposição de prioridades, métodos e estratégiaspara a formação de trabalhadores nas respectivas esferas de governo(legislação do SUS, Lei Orgânica da Saúde, artigos 8° a 14; o artigo13 ainda diz "em especial" para as atividades relativas aos "recursoshumanos"). A tradicional CNRM possui Coordenadores Regionais.Em lugar de pertencer ao SUS, em conformidade com a Portaria,a CNRMS deve acolher, segundo a Portaria, formas de integraçãocom as instituições de saúde.

As agora criadas Câmaras Técnicas são instâncias de assessoramentopermanente da CNRMS e deverão ser formadas por representantes decada conselho profissional, por representante das associações de ensinoe por representantes das sociedades científicas das áreas profissionaisenvolvidas com a respectiva área temática, indicados pelas entidadespara subsidiar a CNRMS na elaboração de diretrizes curriculares geraispara os Programas e diretrizes curriculares específicas para as áreasprofissionais e de concentração referendadas pela CNRMS. Alcança-seo teto da representação por profissão, trata-se de uma Comissão queabarca todas as Comissões de Residência por Profissão de Saúde, umaComissão com 13 comissões ditas Câmaras Técnicas (são permanentes,



são integradas por Conselhos, Associações e Sociedades Científicas dasprofissões). Sendo ou não o teto do corporativismo, do especialismoe da formação profissional anti-SUS é um embaraçamento dos fiosda Integralidade, do Trabalho em Equipe e da Educação Permanenteem Saúde com esses fios. É o embaraçamento da Educação com oTrabalho, não a correlação interfecundariva Educação e Trabalho.

Considerações finaisHá um movimento de centralização norrnativa do Governo, em

termos de definição de estrutura, organização e funcionamento dosProgramas de Residência em Área Profissional da Saúde (é bomlembrar: estarnos usando a nomenclatura da Lei, não a das embaraçadas/embaraçosas Portarias). As Comissões Estaduais ainda não se anunciaramcomo ator social, estando apenas a da Bahia estrururada junto à EscolaEstadual de Saúde Pública. A seguirem os instrumentos normativosque a Comissão Nacional de Residência - rnultiprofissional - emSaúde tem gerado, programas de residência dos estados e municípios(muito mais antigos que esta criação e motivo para a sua criação) edos hospitais de ensino (certificados em conjunto pelos Ministérios daSaúde e da Educação) estão destinados ao fechamento, não à expansão.A adoção de sistemas de avaliação da graduação para a pós-graduação ea negação dos sistemas de Acrediração Pedagógica rebaixarão a ousadiada educação em serviço no SUS a cursos de treinamento em serviçosob supervisão. As residências das Universidades sempre puderamexpedir diplomas de curso de especialização, não havendo nenhumanovidade, neste quesito, a regulação pela CNRMS. Ao final, fica-secom um programa de regulação para a gestão de bolsas e perde-se o compromisso com o SUS. Parece-nos grande o embaraço. Odesembaraçamento de fios precisará da ernoliência dos atores do SUSimplicados efetivamente com apenas três grandes questões: entender cvalorizar o SUS, donde a noção de Educação Permanente em Saúde;trabalhar efetivamente pela Integralidade em saúde; e lutar de verdadepela noção de Equipe na saúde.

Nessa exploração política dos documentos oficiais que regulamentamas Residências no Brasil, são relevantes as diferenças estabelecidasentre Residência Multiprofissional em Saúde e Residência Integrada



em Saúde, marcadas por recortes ético-político-epistemológicosdivergentes. Em que pese a existência da nomenclatura ResidênciaIntegrada Multiprofissional em Saúde, foi feito um uso surpreendentedo conceito de Residência em Área Profissional da Saúde, anomenclatura da Lei. Definido na Lei, o conceito passa a significaralgo sequer subentendido na Lei, conforme tentamos analisar. Oapagamento da perspectiva lntegrada é um processo deliberado, deresponsabilidade de grupos no governo atravessados por interessescentrados nas categorias profissionais - uma posição corporativista,segundo o balanço que conseguimos alcançar analisando o passo a

passo dos documentos legais.Ainda, destaca-se a ressignificação do conceito de Educação

Permanente em Saúde, caracterizada, essencialmente, pela redução daparticipação social e sua remessa à posição coadjuvante; a ausênciade apreciação, formulação e execução por locorregiões; não maisa interrogação ousada das práticas corporativas pelas práticas daintegralidade; não mais a localização dos serviços de saúde no SUScomo rede-Escola. Deveria ser da Educação um construtivismo docompromisso público da formação em saúde com o SUS, não osmodos gerencias, mas os modos educativos. É tão surpreendente lerna Portaria nO 1.077 a sugestão de consolidar a educação permanenteque a expressão já não aparece nenhuma vez na Portaria relativa àestrutura, organização e funcionamento da CNRMS. Neste contexto,cumpre relembrar a necessidade política e a responsabilidade históricados atores em situação na saúde pela retomada da participação, dadescentralização e da atenção integral como diferenciais na elaboração eimplementação das políticas públicas de educação na saúde para o SUS.

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