Cidadão | Portal TCU · Web view2012/04/03 · iii) Os resultados da sondagem a trado, conforme definido no item 6.6 da NBR-6484, não permitem a caracterização da capacidade

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃOTC 007.353/2008-8

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC-007.353/2008-8

Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria.

Entidade: Petróleo Brasileiro S. A. – Petrobras.

Responsável: José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Diretor Presidente da Petrobras, CPF 042.750.395-72.

Interessado: Congresso Nacional.

Advogado constituído nos autos: Idmar de Paula Lopes, OAB/DF 24.882.

Sumário: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2008. GASODUTO URUCU-COARI-MANAUS. REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO COM BASE EM PROJETO BÁSICO DEFICIENTE. EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES DE ALTERAÇÃO DE CONTRATOS. FALHAS NA DEMONSTRAÇÃO DOS PREÇOS INCLUÍDOS OU REFORMULADOS. SOBREPREÇO DECORRENTE DE TERMO ADITIVO. OUTRAS IRREGULARIDADES NO CONTRATO. REJEIÇÃO DAS JUSTIFICATIVAS REFERENTES Á DEFICIÊNCIA DO PROJETO. ACATAMENTO EM RELAÇÃO ÀS DEMAIS IRREGULARIDADES. RESPONSABILIDADE ATRIBUÍDA DE MODO EXCLUSIVO AO PRESIDENTE DA EMPRESA. NECESSIDADE DE OITIVA DE OUTROS RESPONSÁVEIS COM ATUAÇÃO MAIS PRÓXIMA ÀS DECISÕES INQUINADAS NO PROCESSO. CHAMAMENTO DOS DIRIGENTES DA EMPRESA CONDUTORA DO EMPREENDIMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de relatório de levantamento de auditoria realizado, no âmbito do Fiscobras 2008, nas obras objeto do Programa de Trabalho 25.785.1045.12BB.0013, cobrindo alguns serviços relativos ao Gasoduto Urucu-Coari-Manaus. O empreendimento é de responsabilidade do Sistema Petrobras. Especificamente, o gasoduto foi autorizado pela Agência Nacional de Petróleo em nome da empresa Transportadora Associada de Gás (TAG), que é subsidiária da Petrobras e que será a operadora da planta. A Petrobras criou ainda a Transportadora Urucu-Manaus (TUM), uma sociedade de propósito específico (SPE), cujo objetivo é construir a obra e obter os financiamentos necessários à empreitada.

2.As ocorrências tratadas nestes autos, que foram objeto de audiências e de oitivas dos responsáveis e das empresas do Sistema Petrobras ou por elas contratadas, são, em suma, as seguintes:

a) em relação ao Termo Aditivo 1 ao contrato TUM 2/2006, celebrado em 25/9/2007 entre a TUM e o consórcio GASAM:

a.1) celebração entre a TUM e o consórcio GASAM, em 25/9/2007, do Termo aditivo 1 ao contrato TUM 2/2006 sem a existência de uma Planilha de Preços Unitários para efeito do Termo Aditivo, haja vista que o documento denominado de Planilha de preços não se caracteriza como tal, pois apresenta na sua composição um único item denominado “recomposição do prazo” no valor unitário e total de R$ 49.391.162,29;

a.2) inexistência no subitem 1.5 do Demonstrativo de Formação de Preços - Despesas com Segurança, Meio Ambiente e Saúde – de orçamento detalhado (com quantitativos, custos unitários e memória de cálculo dos custos unitários) que justifique os valores contratados (no campo quantidade prevista consta apenas o quantitativo “1,00” em todos os subitens e na parte destinada ao custo unitário apresenta o custo global);

a.3) inclusão no Demonstrativo de Formação de Preços do subitem Instalações (subitem 3.1, no valor total de R$ 6.037.414,16), relativo à instalação de escritórios em Manaus e Canteiros em Coari e Urucu, apesar de já existirem os escritórios em Manaus independentemente da assinatura do Termo Aditivo e da existência de uma segunda frente de trabalho no trecho do gasoduto, bem como já existirem canteiros instalados e em funcionamento tanto em Coari quanto em Urucu;

a.4) inclusão dos itens a seguir relacionados no Demonstrativo de Formação de Preços, subitem 3.2 – Despesas gerais, relativos a custo com escritórios em Manaus e Canteiros em Coari e Urucu, apesar de já existirem os escritórios em Manaus e os Canteiros em Coari e Urucu independentemente da assinatura do Termo Aditivo e da existência de uma segunda frente de trabalho no trecho do gasoduto, bem como o contrato original já apresentar custos previstos e cobrados para fiscalização, comunicação e cópias, materiais de escritório e incêndio, água e energia elétrica, fiscalização e seu suporte, administrativos e outros diversos, tais quais Auditoria, controle tecnológico, máquina de gelo, lazer e outros já existirem canteiros instalados e em funcionamento tanto em Coari quanto em Urucu:

[segue relação de escritórios e canteiros]

a.5) inexistência no subitem 3.2 do Demonstrativo de Formação de Preços – Despesas Gerais – de orçamento detalhado (com quantitativos, custos unitários e memória de cálculo dos custos unitários) que justifique os valores contratados (no campo quantidade prevista consta apenas a expressão “verba”).

b) Em relação ao Termo Aditivo 1 ao contrato TUM 3/2006, celebrado em 7/3/2008 entre a TUM e o consórcio Amazonas Gás:

b.1) combinação de serviços diferentes em uma única denominação de serviços, cotados por um único preço unitário (a exemplo do serviço de carga, transporte, descarga e distribuição de tubos com helicóptero e do serviço de carga, transporte, descarga e distribuição de tubos com outro método, que foram denominados de Carga, Transporte, Descarga e Distribuição de tubos com helicóptero e/ou outro método);

b.2) alteração dos preços unitários constantes do contrato original em relação aos seguintes serviços, bem como sobrepreço causado pela alteração, conforme planilha a seguir:

[segue tabela contendo o nome dos itens contratuais, o preço contratual, o preço no aditivo e a diferença provocada pela alteração]

b.3) preços unitários diferentes para serviços com a mesma denominação, a exemplo dos seguintes serviços: Carga, Transporte, Descarga e Distribuição de tubos com helicóptero e/ou outro método; Carga, Transporte, Descarga de tubos para lançamento em “pushing and pull” em faixa alagada; abertura e preparação da vala; curvamento e soldagem de tubos (com e sem revestimento em concreto); Revestimento das juntas de campo e reparo onde necessário no revestimento da tubulação; abaixamento da tubulação; cobertura da vala;

c) inexistência até o presente momento de instrumento jurídico estabelecendo os critérios de cálculo e o valor a ser pago pela Petrobras ou suas subsidiárias à TUM pelo uso de ativos que constituem o gasoduto Urucu-Manaus;

d) informação da Petrobras, por meio do Ofício 6/2008, da inexistência de ganho ou remuneração dos proprietários da TUM durante a fase de construção e operação do Projeto (gasoduto Urucu-Manaus), embora o estatuto social da TUM preveja a existência de lucros e de remuneração dos administradores;

e) realização de licitação para a construção do gasoduto Urucu-Manaus com a existência de um projeto básico deficiente (sem que houvessem sido elaboradas as sondagens);

f) proposta de determinação à Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras:

f.1) "só realize licitação para obras quando houver recursos orçamentários disponíveis e suficientes para a execução da obra, nos termos do subitem 5.1.1 do Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobras";

f.2) "regularizar o contrato 0802.0018074.05.4, celebrado em 16/6/2006 com a Fundação Djalma Batista, no que se refere ao anexo V do contrato que infringe os arts. 2º e 7º da IN/STN 01/97 (objeto sem definição precisa, sem definição de metas, sem plano de aplicação dos recursos) e fiscalizar a devida execução do contrato";

g) proposta de determinação à Transportadora Associada de Gás S.A. – TAG:

g.1) "só realize licitação para obras quando houver recursos orçamentários disponíveis e suficientes para a execução da obra, nos termos do subitem 5.1.1 do Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobras";

g.2) "providenciar junto à TUM que seja refeita a Planilha de Preços relativa ao aditivo 1 do contrato TUM 2/2006, cujo valor é de R$ 49.391.162,29, de forma a apresentar os mesmos itens e subitens que compõem a Planilha de Preços do contrato TUM 2/2006 em vez de constar apenas o item ‘recomposição de prazo’."

3.Neste ponto, passo a narrar as conclusões a que chegou a Secob-3 na análise de cada ocorrência acima frente as razões de justificativa e esclarecimentos prestados pelos responsáveis e interessados, conforme instrução acostada às fls. 731/770, v. 3, devidamente endossada pelos pareceres subsequentes da unidade.

4.Com relação à irregularidade relativa à deficiência do projeto básico, insuficiente para suportar a licitação (alínea “e”, do item anterior), que é a ocorrência mais importante discutida nos autos, a análise e conclusão da especializada em obras é a seguinte, in verbis:

“V – ACHADO 3.2 – PROJETO BÁSICO DEFICIENTE

38.Trata-se de irregularidade relativa à deficiência do projeto básico, qual seja, não se fundamentar em laudos de sondagens do terreno existentes à época da contratação (sondagem a trado) e outras sondagens necessárias para perfeito conhecimento do solo visando a definição precisa do método construtivo a ser utilizado. Para o contrato TUM n. 03/2006 (trecho B1 do gasoduto), as alterações decorrentes do Projeto Básico resultaram em aditivo que alterou o valor do contrato de R$ 666,7 milhões para R$ 1,2 bilhão (acréscimo de 84%).

39.Foi realizada audiência nos seguintes termos: ‘Realização de licitação para a construção do gasoduto Urucu-Manaus com a existência de um projeto básico deficiente (sem que houvessem sido elaboradas as sondagens)’.

a) Responsável

40.Foi apontado como responsável o Sr. José Sérgio Gabrielli de Azevedo (Diretor Presidente da Petrobras).

b) Manifestação

41.Foram apresentadas as seguintes alegações pelo responsável em conjunto com a Petróleo Brasileiro S.A. (...):

i) A experiência adquirida pela Companhia indicava que os estudos de aerofotogrametria eram suficientes para que fosse elaborado o projeto básico e para que fosse realizada a obra no período de vazante.

ii) O relatório de sondagem a trado não impediria as dificuldades que se observaram quando do início das obras.

iii) Os resultados da sondagem a trado, conforme definido no item 6.6 da NBR-6484, não permitem a caracterização da capacidade de suportação do solo.

iv) A denominada ‘falta de conhecimento da capacidade de suporte do terreno’ é oriunda de circunstâncias inéditas que não haviam sido previstas no relatório de sondagem e nem verificadas em obras dessa natureza em situações similares.

v) O relatório de sondagem em nenhum momento concluiu que o tipo de solo existente resultaria em ‘sérias dificuldades para a movimentação de máquinas e veículos pesados utilizados na obra’, como faz crer o relatório da equipe de auditoria; ao contrário, o resultado de sondagem apenas concluiu que o solo era ‘firme em terrenos acidentados’.

vi) O ineditismo do ocorrido é comprovado pelo fato de as obras terem sido apenas possíveis na época de cheia e não no período de vazante, como fora feito nas obras de mesma magnitude e característica realizadas pela Petrobras, não tendo que se falar igualmente em ‘escolha de metodologia de transporte inadequada’.

vii) Somente após a mobilização da contratada e o efetivo início dos serviços é que foi possível observar a real situação do terreno.

viii) Diante deste novo cenário, inédito, a Companhia teve de buscar alternativas para viabilizar o projeto, o que se deu através da mudança de metodologia construtiva, que não implicou alteração do projeto básico.

c) Análise

42.Preliminarmente à análise dessa possível irregularidade, cumpre buscar o significado do termo projeto básico em obras.

43.Independentemente de qualquer discussão acerca do diploma legal a ser aplicado no caso, Lei 8.666/1993, Decreto 2.745/1998, Manual de Procedimentos da Petrobras PG-12-SL/ECP-001, Resolução CONFEA 361/91, a definição de projeto básico converge para um mesmo entendimento.

44.A Lei de Licitações apresenta o seguinte conceito:

‘(Art. 6º) IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;’ (...)

45.A Resolução CONFEA 361/91 faz uma definição ao longo do texto:

‘Art. 2º - O Projeto Básico é uma fase perfeitamente definida de um conjunto mais abrangente de estudos e projetos, precedido por estudos preliminares, anteprojeto, estudos de viabilidade técnica, econômica e avaliação de impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto executivo ou detalhamento.

Art. 3º - As principais características de um Projeto Básico são:

a) desenvolvimento da alternativa escolhida como sendo viável, técnica, econômica e ambientalmente, e que atenda aos critérios de conveniência de seu proprietário e da sociedade;

b) fornecer uma visão global da obra e identificar seus elementos constituintes de forma precisa;

c) especificar o desempenho esperado da obra;

d) adotar soluções técnicas, quer para conjunto, quer para suas partes, devendo ser suportadas por memórias de cálculo e de acordo com critérios de projeto pré-estabelecidos de modo a evitar e/ou minimizar reformulações e/ou ajustes acentuados, durante sua fase de execução;’ (...)

46.O Decreto 2.745/1998 define:

‘1.3 Nenhuma obra ou serviço será licitado sem a aprovação do projeto básico respectivo, com a definição das características, referências e demais elementos necessários ao perfeito entendimento, pelos interessados, dos trabalhos a realizar, nem contratado, sem a provisão dos recursos financeiros suficientes para sua execução e conclusão integral.’ (...)

47.Percebe-se que as definições apresentadas pelos diplomas legais são aderentes entre si. Deve-se minimizar a necessidade de reformulação e/ou ajustes acentuados, durante sua fase de execução. Além disso, para diminuir a possibilidade de alterações impõe-se que o projeto básico deve ser suficiente e preciso o bastante.

48.O Decreto 2.745/98 preconiza em seu item 1.2 que a licitação destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa e será processada e julgada com observância dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da igualdade, bem como da vinculação ao instrumento convocatório, da economicidade e do julgamento objetivo.

49.Para que se alcance a economicidade, faz-se necessário avaliar de forma objetiva a melhor proposta para o objeto a ser contratado. Não se alcançaria esse objetivo, na licitação, caso o projeto básico, no qual se baseiam os proponentes, pudesse comportar alterações consideráveis. Caso isso fosse permitido ocorrer, não haveria como garantir: i) que as vantagens obtidas pela Administração na licitação seriam mantidas nos aditivos; ii) que não se conseguiriam vantagens adicionais àquelas originalmente obtidas; e iii) que a contratada seria realmente a vencedora do certame se as modificações tivessem sido consideradas por todos os proponentes à época da licitação. Destarte, diante dessas possíveis consequências, não se estaria garantindo economicidade na contratação.

50.Das reflexões acima, surge a questão de quão preciso deva ser o projeto básico para que se obedeça aos princípios e normativos legais.

51.Conforme a Resolução CONFEA 361/1991, o projeto básico deve ensejar a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15% (quinze por cento).

52.Consoante o manual de procedimentos da Petrobras PG-12-SL/ECP-001, Revisão M, de 12 de março de 2009 (fls. 697-724, volume 3, principal), relativo à estimativa de custos de investimentos, na fase ‘FEL 3’, a faixa de precisão provável se situa nos limites: inferior (-5% a -15%) e superior (+5% a +20%). Ainda segundo estipula o manual da Companhia, FEL 3 (Front End Loading) é a terceira fase da metodologia de implantação de projetos de investimentos, que corresponde à elaboração do Projeto Básico, e que visa minimizar a ocorrência de alterações durante a implementação do empreendimento. Esta metodologia é desenvolvida pela Independent Project Analysis (IPA).

53.Não obstante os diferentes percentuais estabelecidos pelos citados normativos, ou seja, qualquer que seja o limite a ser considerado como admissível para alterações no projeto básico, não resta dúvida de que um acréscimo de 84,51% (percentual de acréscimo do aditivo 1 ao contrato TUM 3/006) extrapola, e muito, esses valores. Esse aditivo decorreu, segundo relatado pela Companhia, por ‘mudança de metodologia construtiva’.

54.Ainda com relação ao manual de procedimentos Petrobras PG-12-SL/ECP-001, Revisão M, cumpre ressaltar que, conforme o seu item 7.1.2, o planejamento de execução da obra (metodologia construtiva) deve constar da Fase de FEL 3. Portanto o planejamento deve constar do projeto básico. No mesmo sentido, a Resolução CONFEA 361/91, em seu art. 2º define que o projeto básico deve considerar para uma boa execução, métodos construtivos compatíveis e adequados ao porte da obra.

55.Apesar disso, a Petrobras respondeu que: ‘...a Companhia teve de buscar alternativas para viabilizar o projeto, o que se deu através da mudança de metodologia construtiva, que não implicou alteração no projeto básico’. Ora, só não haveria alteração no projeto básico, se o planejamento da obra constante nele não ensejasse modificações tão relevantes. Frise-se que o projeto básico deve contemplar o planejamento da obra, como exigido, tanto legalmente (interfere substancialmente no custo da obra), quanto no manual interno da Petrobras (PG-12-SL/ECP-001, Revisão M), conforme citado acima. Assim, a não ser que, erroneamente, o Projeto Básico não contemplasse o planejamento, verifica-se que ele foi alterado. Sendo assim, seja qual for o dispositivo a seguir, o projeto básico mostrou-se deficiente.

56.Além das exigências legais, deve-se ter em mente que o projeto é fruto de um trabalho técnico que, lastreado em informações, busca uma solução considerada mais adequada para um empreendimento. Nesse sentido há de envidar esforços na obtenção de informações quanto mais seguras, melhor. Assim, se mostra contrário a esse entendimento o fato de não se considerar as sondagens quando da elaboração do Projeto Básico.

57.No presente caso do gasoduto, o empreendimento, considerando só o trecho B1 da obra, trecho com maiores problemas executivos, compreende quase 196,3 Km de tubulações de 20 polegadas, incluindo 76,5 km de ramais no estado do Amazonas. Uma obra de tal envergadura, sendo ainda realizada em região de densas florestas com solo, clima e regimes plúvio-fluviométricos tão peculiares, trata-se de uma situação atípica. Em que pese a experiência adquirida pela Companhia em suas inúmeras obras de tubulações, seria de se esperar que o projeto, e o consequente planejamento da obra, fossem embasados não só em estudos de aerofotogrametria, mas também em estudos de caracterização e suporte do solo.

58.A própria Petrobras exige que o projeto seja embasado em ‘levantamento do grau de dificuldade construtiva na região’ e no ‘mapeamento de áreas sujeitas a inundação e brejos’, conforme item 6.4.3.2 da sua Norma de Implantação de Faixas de Dutos Terrestres – N-2.624 ( fls. 138 a 175 do volume principal). Assim a alegação apresentada de que a experiência adquirida pela Companhia indicava que os estudos de aerofotogrametria eram suficientes, não se sustenta, pois a supracitada norma exige levantamentos do grau de dificuldade e da possibilidade de inundação que possam subsidiar o projeto adequadamente.

59.A Empresa declara como fato gerador para o aditivo 1 ao contrato TUM 3/2006, conforme Relatório da Comissão de Análise e Negociação constante às folhas 1307 a 1314 do Anexo 1, volume 7, as ‘condições diversas das previstas no edital (características do solo, condições de acesso, condições de tráfego pela faixa)’ (...).

60.Segundo alegado o aditivo 1 ao contrato TUM 3/2006 (...) foi devido a mudança de metodologia construtiva para contemplar as condições diversas das previstas no edital. O aditivo teve como objetivo prorrogar o prazo, alterar a metodologia construtiva e alterar o valor contratual. Apesar de não haver no aditivo alterações de metragem de tubulação a ser executada, o valor do contrato passou de R$ 666.785.900,00 para R$ 1.230.267.563,54, um aumento de 84,51%.

61.Registre-se nesse ponto que, apenas em junho de 2006 – data em que já se havia concluído o projeto básico e a apenas um mês da assinatura do contrato, foi concluído o relatório de sondagem a trado (...).

62.Em sua resposta, a Petrobras aduz que apesar de o relatório de sondagem do solo ter sido anterior à contratação em nada alteraria o projeto. Afirma ainda que o referido relatório apenas concluiu que o solo era ‘firme em terrenos acidentados’ e que, conforme definido no item 6.6 da NBR-6484, sondagens a trado não permitem caracterização da capacidade de suportação do solo.

63.Com relação às sondagens a trado, na verdade a norma regulamentadora é a NBR-9603 (conforme metodologia constante do relatório de sondagem), sendo que as descrições dos horizontes de solos seguiu a orientações contidas na NBR-6484/2001, em seu item 6.6. Apesar de as características a serem levantadas descritas no citado item 6.6 (granulometria, plasticidade, cor, origem), conforme argumenta a Petrobras, não serem suficientes para se precisar a capacidade de suporte do terreno, elas podem dar uma boa ideia do seu comportamento. Desta forma, essas informações poderiam melhor subsidiar a elaboração do Projeto Básico, principalmente quanto à metodologia executiva de tubulações enterradas. Há diversos trechos do referido relatório de sondagem citando dificuldades executivas que não foram levadas em conta, como: ‘...São terrenos escorregadios e com elevado poder de aderência às máquinas...’; ‘...comportamentos muito plásticos dos solos argilosos, argilo siltosos e silto argilosos descritos’...; ‘...terrenos com característica de elevada pegajosidade, muitas vezes encontrados submersos...’.

64.Ainda sobre o Relatório de Sondagem, a Estatal alega que esse não impediria as dificuldades que se observaram quando do início das obras. Argumenta ainda que o referido relatório em nenhum momento concluiu que o tipo de solo existente resultaria em ‘sérias dificuldades para a movimentação de máquinas e veículos pesados utilizados na obra’, como faz crer o relatório da equipe de auditoria; ao contrário, o resultado de sondagem apenas concluiu que o solo era ‘firme em terrenos acidentados’.

665.Porém essas alegações não se sustentam devido ao fato de que o Grupo de Trabalho da Petrobras, formado posteriormente à contratação de execução das obras com o objetivo de avaliar o possível aditivo, conclui por indicar sérias dificuldades construtivas baseado, justamente, nas informações dos referidos relatórios de sondagem, anteriores à contratação, conforme se depreende do item 3.2 - ‘Características do Solo da Região’ do relatório do referido Grupo de Trabalho (...):

‘No trecho em que o gasoduto está sendo implantado há predominância de solo do tipo argilo-siltoso, conforme o resultado das sondagens realizadas descritas abaixo:

Trecho

Tipo de Solo

Km 0 - Km 47

21,44% argilo-siltoso

Km 47 – Km 92


Km 92 – Km 127


Km 127 – Km 171


Km 171 – Km 196,6


‘O solo do tipo argiloso-siltoso tem como principal característica a retenção de umidade, resultando em sérias dificuldades para a movimentação de máquinas e veículos pesados utilizados na obra, requerendo, portanto cuidados adicionais para a drenagem da faixa do gasoduto e seus acessos’. (grifos nossos)

66.O que se afirmou como fato gerador do aditivo, foram as ‘condições diversas das previstas no edital (características do solo, condições de acesso, condições de tráfego pela faixa)’. Condições, essas, intimamente determinadas pelo tipo de solo. O tipo de solo não é item imprevisível que se conheça só após início de uma obra. A sondagem se presta justamente a esse conhecimento prévio das características. Resumindo, uma análise dos laudos de sondagem, associada à uma análise pluviométrica, levaria a uma melhor definição da metodologia construtiva a ser adotada anteriormente à contratação. Ou seja, esse estudo na fase de projeto conduziria à mesma conclusão do Grupo de Trabalho (instituído posteriormente pela Petrobras para avaliar as mudanças no processo executivo).

67.Das informações conclui-se que o projeto básico não foi fundamentado nos laudos de sondagem existentes à época da contratação (sondagem à trado), isso ensejou alterações na metodologia prevista de execução, culminando em acréscimo ao valor da obra, que passou de R$ 666.785.900,00 para R$ 1.230.267.563,54, um aumento de 84,51%. Em síntese: a Petrobras utilizou um Projeto Básico para contratação de uma obra deste porte sem conhecimento do solo da região. O Projeto Básico não foi embasado em laudos de sondagem. Foi realizada uma campanha de sondagem antes da contratação, mas estes estudos não foram considerados no Projeto Básico. No relatório que embasou o aditivo (portanto em fase posterior à contratação), o principal argumento utilizado foi as condições geotécnicas desconhecidas. Para chegar a essa conclusão, o relatório utilizou como referência o laudo de sondagem (que já existia à época da contratação, mas que não foi considerado no Projeto Básico). O tipo de solo, aliado as condições climáticas (alta umidade), resultou em dificuldades adicionais na execução da obra. Isto justificou o aditivo. Da presente análise realizada pela Secob-3 conclui-se que não restou demonstrada a existência de fato imprevisível que justifique alterações de tamanha monta no projeto.

68.Enfim, é razoável e não se vislumbra no mundo real que o projeto básico não venha a sofrer alterações. É comum em obras a adoção de medidas não previstas no Projeto Básico. Além disso, situações imprevistas e dados reais destoando dos estimados ensejam acertos. Entretanto o que não é satisfatório é que, quando do projeto, planejamento da obra e anteriormente à contratação, não se observem um mínimo de variáveis (inclusive a sondagem), de forma, como já exaustivamente exposto, a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem.

69.Nesse aspecto, há de se frisar a improcedência de qualquer afirmativa no sentido de que os relatórios de sondagens não evitariam as alterações de projeto, visto que tal argumento se presta tão somente a desviar o foco do achado em questão, qual seja, projeto básico deficiente. As sondagens deveriam ter sido realizadas anteriormente à elaboração do projeto, assim como todos os demais estudos geotécnicos necessários à plena caracterização do terreno, como a realização de ensaios laboratoriais que revelaria, entre outras informações, a capacidade de suporte do terreno.

70.Tendo em vista todo o exposto acima conclui-se que o projeto básico ora analisado se constitui deficiente. Esse fato ensejou alterações na metodologia prevista de execução, o que culminou em acréscimo ao valor da obra, que passou de R$ 666.785.900,00 para R$ 1.230.267.563,54, um aumento de 84,51%. Sendo assim, consideram-se as razões de justificativa do responsável apresentadas em conjunto com as da Petrobras insatisfatórias para justificar a suficiência do projeto básico sem que houvessem sido elaboradas, ou consideradas, as sondagens e demais estudos geotécnicos necessários nessa fase.

71.Esse acréscimo contratual de R$ 563.481.641,54 será analisado em item específico desta instrução para verificação da sua compatibilidade com os preços de mercado. No entanto, independentemente da conclusão dessa análise, a irregularidade apontada quanto ao projeto Básico deficiente gera um dano potencial porque não há como garantir: i) que as vantagens obtidas pela Administração na licitação foram mantidas no aditivo; ii) que não se conseguiriam vantagens adicionais àquelas originalmente obtidas; e iii) que a contratada seria realmente a vencedora do certame se as modificações tivessem sido consideradas por todos os proponentes à época da licitação. Destarte, diante dessas possíveis consequências, não se está garantida a economicidade nessa contratação.

d) Conclusão

72.Ante ao exposto, propõe-se rejeitar as razões de justificativa do responsável, apresentadas em conjunto com as da Petrobras, e aplicar ao responsável a multa prevista no art. 58, inciso III, da lei 8.443/92.”

5.Com relação à irregularidade descrita na alínea “a.1”, segundo a qual a TUM o primeiro aditivo ao contrato 2/2006 com base em planilha contendo um único item, denominado “recomposição de prazo”, a conclusão final da Secob-3 é no sentido de que

“não obstante o responsável não ter juntado aos autos documentos comprobatórios da regularidade do aditivo, o fato de existir documento hábil à sua comprovação encaminhado pela Procuradoria da República no Amazonas satisfaz o princípio da verdade material que busca o Tribunal, assim cumpre acatar as razões de justificativa do responsável”.

6.Em seguida, são analisadas conjuntamente duas irregularidades que teriam ocorrido no primeiro aditamento ao Contrato 2/2006. Ambas as ocorrências dizem respeito a itens constantes do Demonstrativo de Formação de Preços de forma averbada, sem composição de seus elementos de custo (alíneas “a.2” e “a.5” do item 2). Nesse caso, a conclusão da Secob-3 foi de que as irregularidades procedem, porém, como as deliberações desta Corte determinando à Petrobras para abster-se da prática são posteriores ao contrato referido, o melhor seria acatar as razões de justificativa e alertar a Petrobras para que evite esse procedimento no futuro.

7.São também analisadas conjuntamente as irregularidades constantes das alíneas “a.3” e “a.4” do mesmo item, ainda vinculadas ao primeiro aditamento do Contrato 2/2006. Essas ocorrências prendem-se aos serviços de instalação de canteiros em diversas localidades. Após analisar as razões de justificativa, a unidade técnica entende que não há evidências suficientes para suportar a imputada duplicidade de pagamentos que teria havido nesses serviços.

8.A 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras passa então a abordar as irregularidades relativas ao aditamento inicial, desta feita do Contrato 3/2006, cuja empreiteira é o Consórcio Amazonas Gás. Esse primeiro aditivo aditou ao contrato original o valor de R$ 563.481.663,54, cerca de 84,5% do total original. As três irregularidades detectadas nesse processo são analisadas conjuntamente. Referem-se aos itens da planilha aditada: alguns são resultados da combinação de itens existentes; outros itens são denominações diferentes dos mesmos serviços, porém com diferentes preços unitários; outros ainda tiveram seus preços unitários alterados, para maior, gerando sobrepreço inclusive, estimado em nada menos que R$ 392.403.537,82.

9.Pela evidente gravidade das imputações, transcrevo a análise da Secob-3 sobre as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis e empresas envolvidas:

“c) Análise

118.Preliminarmente à análise cumpre tecer algumas considerações a respeito das possíveis irregularidades apontadas nesse item, as quais se referem ao aditivo 1 ao Contrato TUM 3/2006.

119.Com o referido aditivo o contrato original passou de R$ 666.785.900,00 para R$ 1.230.267.563,54, um aumento de 84,51%. Verificou-se, pois, uma total descaracterização do contrato. Há de se lembrar que a obra em questão foi contratada por preço unitário, o que significa que se paga pelos serviços efetivamente executados e não pelos recursos disponibilizados. Não houve alteração de quantidade de tubulações a ser executada, mas uma substituição dos serviços inicialmente previstos por outros com metodologia executiva diferenciada. Desta feita, por ser a obra por preço unitário, caso a contratada se visse impossibilitada de absorver em seus custos as alterações necessárias para executar a obra contratada, não restaria outra medida senão a rescisão do contrato e realização de nova licitação. A tabela do parágrafo 11, item b, desta instrução apresenta os novos valores, depois do aditivo.

120.Essas irregularidades se vinculam à deficiência do Projeto Básico, a qual foi apontada como irregularidade, no início do relatório de auditoria, por desprezar as informações dos laudos de sondagens e por não se cercar de todos os estudos prévios necessários. Porém o fato do projeto básico ser deficiente não pode ser considerado determinante para que as partes firmassem o aditivo em tela. Como dito, caso não fosse possível para a contratada absorver os custos da mudança de metodologia necessária para execução da obra, então o contrato deveria ter sido rescindido e nova licitação empreendida.

121.Nesse sentido também foram as recomendações constantes do Relatório final de Comissão instituída pelo DIP GE-LPGN/PLGN 060/2007 de 29/11/2007 (fls. 1307 a 1314 anexo1, volume 7), conforme se constata em trecho extraído de seu item 5- Recomendações:

‘Em face do exposto, apresentamos as seguintes recomendações visando o término da execução dos serviços de construção e montagem do trecho B1(Coari-Anamã) do gasoduto Coari-Manaus.

Iniciar consulta e negociação com outras empresas ou consórcios construtores, no mercado nacional, para obtenção de propostas técnico-comerciais para execução dos serviços de C&M restantes considerando as seguintes alternativas:...’

122.Passando à análise das manifestações em específico verifica-se que, nas razões de justificativas apresentadas tanto pela Petrobras quanto pelo Consórcio Amazonas Gás - CONSAG, exceto quanto ao suposto sobrepreço, não houve negação quanto aos apontamentos elencados, quais sejam: i) que houve combinação de serviços diferentes em uma única denominação de serviços, cotados por um único preço unitário; ii) que houve alteração de preços unitários constantes do contrato original em relação a alguns serviços; e iii) que no aditivo houve preços unitários diferentes para serviços com a mesma denominação.

123.Não obstante ter concordado que os apontamentos feitos pela equipe de auditoria poderiam ser verídicos, a Petrobras e Consórcio Amazonas Gás - CONSAG alegam que não houve má-fé e que não houve sobrepreço nos aditamentos, sendo que as alterações ocorridas em suma teriam se dado em virtude da alteração da metodologia construtiva.

124.Em relação à suposta combinação de serviços diferentes em uma única denominação no termo aditivo, entende-se que a irregularidade pode ser considerada de aspecto formal. Embora, a Petrobras tivesse por obrigação incluir no aditivo as alterações de serviços realizadas, entende-se que ficou demonstrado tratar-se de novos serviços tendo em vista possuírem metodologia executiva diferente da que constava originalmente no contrato, não havendo combinação de serviços. Portanto, em relação a esse assunto considera-se razoável elidir a irregularidade apontada.

125.Já em relação à alteração dos preços unitários no aditivo referente aos constantes do contrato original, a Petrobrás alega que foi em virtude da alteração da metodologia construtiva.

126.Ocorre que, se os recursos e os métodos são distintos, então os serviços não são mais os mesmos contratados inicialmente. Assim não se poderiam exigir para serviços diferentes os mesmos preços unitários.

127.Verificou-se que, por exemplo, o serviço ‘Carga, Transporte, Descarga e Distribuição de tubos’, serviço constando na PPU do contrato original, foi substituído pelo serviço de ‘Carga, Transporte, Descarga e Distribuição de tubos com helicóptero e/ou outro método’ e pelo serviço de ‘Carga, Transporte, Descarga de tubos para lançamento em ‘pushing and pull’. Esses novos serviços, por serem diferentes, foram inseridos com preços diferentes.

128.Assim, quanto à suposta alteração dos preços unitários que teria ocorrido no aditivo em tela, entende-se razoável elidir essa suposta irregularidade. Porém foi também apontado nesse item um sobrepreço de R$ 392.403.537,82. Esse indício de sobrepreço será analisado mais à frente, ainda nesse tópico.

129.O relatório da equipe de auditoria menciona que a irregularidade referente aos mesmos serviços com preços diferentes teria ocorrido nos seguintes termos: ‘...(a exemplo do serviço de carga, transporte, descarga e distribuição de tubos com helicóptero e do serviço de carga, transporte, descarga e distribuição de tubos com outro método, que foram denominados de Carga, Transporte, Descarga e Distribuição de tubos com helicóptero e/ou outro método)’. Esses serviços estariam variando os preços conforme o trecho de obra referido na planilha de Preço Unitário (...).

130.Verificou-se certa incongruência entre as alegações da Petrobras e do Consórcio Amazonas Gás - CONSAG em relação à metodologia utilizada para se chegar a esses diferentes valores relativos aos preços unitários para o mesmo serviço. A Petrobras informa que o procedimento adotado para se chegar ao valor final do aditivo foi levantar o valor total dos recursos necessários para concluir a obra trecho a trecho (...). A Petrobras levanta para alguns serviços a diferença de metodologias executivas para cada um dos trechos. Afirma à fl. 295 que ‘a pormenorização dos recursos utilizados em cada trecho, esperamos ter explicado a diferença de preços unitários para um mesmo item de planilha’. Porém, não se verifica qualquer quantificação ou totalização dos custos por trecho. Já o Consórcio Amazonas Gás - CONSAG informa que o procedimento foi o levantamento de todos os recursos e posterior rateio levando-se em consideração as dificuldades construtivas em cada trecho.

131.Ocorre que, independente da metodologia adotada para o cálculo dos valores correspondentes aos preços unitários, tendo em vista que o sobrepreço ainda será avaliado, e que há, de fato, diferença na dificuldade construtiva entre os trechos e, portanto metodologias executivas diversas, entende-se razoável acatar as razões de justificativas do responsável e as alegações da Petrobras.

132.Passando à análise do sobrepreço apontado entende-se que, de fato, a obra não poderia custar o mesmo preço originalmente contratado. Ocorreu severa mudança de metodologia executiva visando contornar as adversidades que surgiram durante sua execução, conforme se pode perceber nos novos serviços introduzidos e também nas inúmeras fotografias apresentadas pelo responsável.

133.Assim, sem uma análise mais acurada - que será feita a seguir - entende-se não ser razoável apontar um sobrepreço na constatação de que houve alteração de preços dos serviços na PPU, procedimento adotado pela equipe de auditoria e consignado em seu relatório, já que os serviços não continuaram os mesmos, conforme demonstrado anteriormente desta instrução.

134.No entanto, da maneira que foi firmado o aditivo e pelas alegações apresentadas, não há comprovação de que se garantiu a economicidade do aditamento. Também não é possível afirmar que a atual contratada ganharia a nova licitação com as mudanças incorridas no aditivo. Além disso, não é possível afirmar também que a obra, com a mudança de metodologia, fosse contratada pelo valor final R$ 1.230.267.563,54, valor esse após o aditivo.

135.A Petrobras apresenta justificativa para o valor do aditivo fazendo um exercício de comparação de produtividades (...) entre o método convencional (aquele contratado originalmente) e o novo método (aditado). Na presente instrução procedeu-se a análise comparativa dos preços do DFP em relação aos referenciais de mercado, não foram analisadas as produtividades.

136.Antes de adentrar na análise efetuada no DFP relativo ao aditivo em tela, cabe ressaltar que a Petrobras não exige das contratadas a entrega das composições de custos unitários dos serviços envolvidos, nem mesmo algum memorial justificativo para os coeficientes adotados, prejudicando a análise da economicidade do aditivo por parte desta unidade técnica.

137.Convém também mencionar que a formação de um preço de uma obra ou serviço de engenharia leva em consideração: (i) o quantitativo de serviços; (ii) o consumo dos insumos envolvidos neste serviço e (iii) o preço dos insumos.

138.Tendo em vista que o quantitativo de serviços e os consumos envolvidos para o dimensionamento da quantidade de mão de obra e equipamentos, informados pela própria Contratada, não são passíveis de análise por esta equipe, a verificação efetuada levou em consideração apenas o preço dos insumos e de alguns poucos serviços.

139.Nesta análise, algumas premissas foram adotadas. Para os valores de salários relativos à mão de obra constante do DFP foram adotados os constantes do sistema SINAPI – Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil. Nos casos em que não se localizou nesse sistema os cargos envolvidos, adotaram-se os valores constantes do sistema Datafolha (Instituto de Pesquisas Datafolha). Importante ainda mencionar que, no caso de cargos de gerência e de coordenação, foi adotado o maior valor constante no sistema Datafolha. Para as demais funções foi adotado o valor médio. Manteve-se para todos os cargos o adicional de periculosidade adotado no DFP (30%). Para os encargos sociais, utilizou-se, a favor da contratada, o maior valor entre os encargos do DFP e os constantes do sistema Sinapi por não ter sido objeto de análise.

140.Para os materiais, serviços, máquinas e equipamentos utilizaram-se como referenciais os valores, seguindo esta ordem, do SINAPI, do SICRO2 (Dnit) e da Tabela ABEMI - Associação Brasileira de Engenharia Industrial (para equipamentos de grande porte, como guindastes).

141.Para o BDI – Bonificação e Despesas Indiretas, foi adotado como taxa, o valor máximo (28,87%) considerado como limite aceitável no Acórdão 325/2007-TCU-Plenário para efeito de comparação.

142.O valor relativo ao aditivo 1 do contrato TUM 3/2006 foi de R$ 563.481.641,54, assim discriminado abaixo:

A

Contrato original

R$ 666.785.900,00

fl. 1457 anexo 1 volume 8

B

DFP do aditivo (objeto da análise)

R$ 798.962.378,00

fls. 1170-1184 anexo 1 volume 6

C

Helicópteros

R$ 85.906.997,01

fl. 1318 anexo 1 volume 7 +

fl. 1549 anexo 1 volume8

D

Medição remanescente

R$ 1.514.106,04


E

Valor já Medido

R$ 343.884.060,49


F

Valor final Contrato (B+C+D+E)

R$ 1.230.267.541,54


G

Valor do aditivo (F-A)

R$ 563.481.641,54


143.Consoante planilha de análise (...), a amostra analisada abrangeu 54,47% do valor do DFP (R$ 798.962.378,00) e chegou-se a uma diferença de preço de R$ 43.474.452,58, que corresponde a 5,44% sobre o valor do DFP, conforme tabela:

Total do DFP

R$ 798.962.378,00

Total da Amostra analisada já com BDI

R$ 433.634.832,44

Percentual da Amostra sobre o DFP

54,27%

Diferença apurada

R$ 43.474.452,58

Percentual de diferença sobre a Amostra

10,03%

Percentual de diferença sobre o DFP

5,44%

144.Considerando: i) as particularidades da obra; ii) que no relatório de fiscalização, o suposto sobrepreço apontado partiu da premissa de que o aditivo alterou preços unitários de serviços, mas que na prática esses serviços não continuaram os mesmos, sofrendo profundas alterações; iii) que não foi aberta ao gestor a oportunidade de se pronunciar a respeito dessa análise, e que após os esclarecimentos o percentual de diferença tende a se reduzir; entende-se que o percentual de diferença de preço a que se chegou na análise (5,44% do valor do DFP) não se configura suficiente para se evidenciar sobrepreço.

145.Diante do exposto acima, propõe-se como razoável elidir a irregularidade com relação ao suposto sobrepreço apontado no item VI.2.2.

d) Conclusão

146.Pelo exposto, propõe-se elidir as supostas irregularidades relativas ao Aditivo 01 do Contrato TUM 003/2006.”

10.Pelas irregularidades descritas nas alíneas “c” e “d” do item 2, a equipe de auditoria suspeita de que a Transportadora Urucu-Manaus, constituída exclusivamente para a construção do Gasoduto Coari-Manaus, poderia distribuir dividendos a seus proprietários, além de remunerar seus administradores próprios, como previsto nos atos constitutivos. A Secob-3 acata todos os esclarecimentos prestados em resposta à audiência e oitiva respectivas, na qual se alega que a sociedade de propósito específico criada para o projeto não pode apresentar lucro, apesar da previsão de distribuição, que seria estipulação que, legalmente, deve constar no ato constitutivo. Segundo a empresa não há sequer remuneração aos administradores da SPE, que renunciaram à remuneração prevista de um salário mínimo.

11.Por fim, no que tange às irregularidades para as quais o relatório de auditoria indicou apenas a feitura de determinações corretivas (alíneas “f” e “g” do item 2, acima), a Secretaria especializada reanalisou as imputações, não submetidas a contraditório, e entende que apenas as determinações dirigidas à Petrobras devem permanecer, por corresponderem a disposições legais. Aquelas endereçadas à TAG não subsistem, essa subsidiária da Petrobras nenhum poder de ingerência possui sobre a TUM.

12.Na proposta de encaminhamento, a 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras propõe rejeitar as razões de justificativa do Sr. José Sérgio Gabrielli de Azevedo, então Diretor Presidente da Petrobras, CPF 042.750.395-72, referente à realização de licitação para a construção do gasoduto Urucu-Manaus com a existência de um projeto básico deficiente (sem que houvessem sido elaboradas as sondagens) e aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso III, da lei 8.443/92, e, ainda, o seguinte:

“ii)Acatar as razões de justificativa do responsável, Sr. José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Diretor Presidente da Petrobras, CPF 042.750.395-72, referente aos indícios de ‘Sobrepreço decorrente de inconsistências no Edital/Contrato/Aditivo’ relativos ao Termo Aditivo 1 ao Contrato TUM 2/2006 (achado 3.3);

iii) Acatar as razões de justificativas do responsável, Sr. José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Diretor Presidente da Petrobras, CPF 042.750.395-72, referente aos indícios de ‘Demais irregularidades graves na administração do contrato’ (achado 3.6);

iv) Alertar a Petrobras a respeito das seguintes impropriedades verificadas:

a) licitação de obra sem comprovação de recursos orçamentários disponíveis e suficientes para a sua execução, em descumprimento ao subitem 5.1.1 do seu Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado e item 1.3 do Decreto 2.745/1998, conforme verificado no Edital 001/2007 – CONVITE - Serviços de readaptação do Gasoduto Urucu - Manaus no trecho Uruc - Coari, com 18 polegadas de diâmetro; e

b) formalização de contrato com objeto impreciso, sem a definição de metas e sem plano de aplicação dos recursos, em descumprimento aos arts. 2º e 7º da IN/STN 1/97, conforme verificado no contrato 0802.0018074.05.4, celebrado em 16/6/2006 com a Fundação Djalma Batista, no que se refere ao anexo V do contrato (achados 3.5 e 3.6);

v) Comunicar à Petrobras que, em futuras fiscalizações do TCU, caso seja verificada a reincidência das impropriedades informadas no subitem anterior, os responsáveis poderão se sujeitar à aplicação de sanções, inclusive com a apenação de multa, nos termos do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92;

Encaminhar cópia do inteiro teor do acórdão à Procuradoria da República no Amazonas;

vi) Determinar à Secob-3 que autue processo específico para monitorar a existência de eventuais novos termos aditivos para a obra do gasoduto Coari-Manaus (achado 3.3);

vii) Restituir os autos à Secob-3 para que adote as medidas determinadas e em seguida promova o encerramento dos autos.”

É o Relatório.

VOTO

Como visto, informa a 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras que o empreendimento, Gasoduto Urucu-Manaus, foi objeto de duas outras deliberações desta Corte. A primeira, manifestada no Acórdão 2.354/2006-Plenário, proferido no TC-008.725/2006-3, apenso, determinou à Petrobras que requisitasse dos consórcios de empreiteiras contratadas para a execução do gasoduto as composições unitárias de cada item integrante da Planilha de Preços Unitários, para fins de verificação nos futuros aditivos. A Petrobras, baldados os recursos intentados, requereu e obteve do egrégio Supremo Tribunal Federal liminar suspensiva da determinação, em sede de mandado de segurança (MS 27.232-5/DF). A medida não interfere nos presentes autos, visto que os preços aqui examinados pertencem exclusivamente aos termos aditivos celebrados nos contratos de execução.

2.Outra deliberação relevante relacionada à obra é o Acórdão 693/2010, também prolatado pelo Tribunal Pleno, proferido no TC-014.906/2007-2, pelo qual o Tribunal determinou à Petrobras, por meio da TUM, que retivesse dos pagamentos aos consórcios contratados as diferenças pagas a maior em relação ao Demonstrativo de Formação de Preços para os serviços de mobilização de balsa e alojamentos. Tais serviços dizem também respeito aos contratos originais. Dessa forma, o relatório em exame é o primeiro a analisar de forma abrangente os preços e demais questões ligadas aos aditivos.

3.No caso do empreendimento em comento, pelo menos um dos aditivos teve dimensão extraordinária. Foi o primeiro aditivo ao Contrato 3/2006, referente ao lote B1, celebrado com o Consórcio Amazonas Gás. Esse aditivo acrescentou ao valor do contrato o total de R$ 563.481.663,54. Em termos percentuais, o valor original foi aumentado em 84,5%.

4.A causa principal, segundo a equipe de auditoria, foi a total deficiência do projeto em que se baseou a licitação realizada. Esta é a irregularidade em função da qual a Secob-3 propõe a aplicação de multa ao então Presidente da Petrobras, único responsável relacionado no processo. Antes de passar ao exame das questões discutidas em torno dessa irregularidade, que é a única mantida pela especializada em obras, convém registrar que aventou-se nos autos a possibilidade de a planilha aprovada no aditivo ao Contrato 3/2006 estar sobreprecificada em R$ 392.403.537,82.o que representaria quase 70% do total aditado.

5.A Secob-3 procedeu às verificações devidas chegando à conclusão de que o sobrepreço da planilha é de apenas 5,4% em relação à amostra examinada ou de cerca de 10% em relação ao total da DFP elaborada pela Petrobras. As premissas adotadas pela unidade técnica parecem-me adequadas, embora a análise tenha sido prejudicada pelo desconhecimento dos parâmetros de consumo dos elementos de custo de cada serviço e do quantitativo desses serviços. Mão de obra, equipamentos, encargos sociais e BDI foram avaliados segundos as referências adotadas usualmente pelo Tribunal (Sinapi, Sicro 2, Acórdão 325/2007-Plenário, Datafolha, Abemi, etc.).

6.A Secob acredita que o sobrepreço não se configura no presente caso, principalmente porque os responsáveis e contratados da Petrobras não se manifestaram acerca do sobrepreço apurado na forma processada pela aludida secretaria. Segundo a unidade, com a manifestação, a tendência é de diminuição do percentual ora apurado.

7.Não pretendo discordar do posicionamento da unidade instrutiva, mas apenas apontar duas ressalvas que reputo relevantes. Em primeiro lugar, entendo que o percentual de sobrepreço mais relevante é o de 10%, uma vez que está referido ao tamanho da amostra efetivamente examinada. A segunda ressalva é que, embora não seja cabível a impugnação de valores, é certo que houve mudança substancial do projeto original, em níveis que, forçosamente, deveriam atrair a realização de uma nova licitação. Para o administrador público, o procedimento licitatório é o único com poder suficiente a legitimar o preço contratado. Não poderia deixar de registrar que a alteração substancial do projeto, sem a realização da licitação subsequente constitui falha fundamental a pesar sobre a higidez do processo de execução do importante empreendimento tratado nos autos. Além do mais, é preciso ver que a dispensa de licitação para encampação das alterações do projeto feriram frontalmente as normas licitatórias aplicáveis, especialmente o próprio regulamento simplificado de contratações da estatal, aprovado pelo Decreto 2.745/1998, que prevê o percentual de 25% como limite para aumento do valor contratual em caso de aumento quantitativo do objeto (subitem 7.2, alínea “b”).

8.Quanto à questão que enseja a aplicação de multa ao então responsável maior da Petrobras – projeto básico deficiente –, é patente que a Petrobras deixou de investir suficientemente na fase de projeto, preferindo desprezar etapas importantes do planejamento e que poderiam assegurar ritmo de execução contínuo e isento dos previsíveis questionamentos por parte dos órgãos de controle. A alegação geral é a de que enfrentaram circunstâncias inéditas, que foram conhecidas apenas depois da mobilização da contratada, inclusive a capacidade de suporte do solo. Ou seja, procura-se atribuir a responsabilidade pela insuficiência do projeto, no qual sequer a estratégia de transporte dos dutos estava corretamente descrita, à alta complexidade e especificidade da obra.

9.À primeira vista, são alegações extremamente insuficientes, e até incongruentes, com a devida vênia. Imagina-se que quanto mais complexa for a tarefa, mais tempo de planejamento será necessário à boa consecução do empreendimento. Acrescente-se que a modelagem de project finance adotada para a obra não admite a explosão imprevista dos custos durante a implantação. No campo do Controle Externo, não se pode aceitar que variáveis tão elementares em qualquer obra de engenharia, como a capacidade de suporte do solo ou a estratégia de transporte dos materiais, estejam erroneamente definidas no projeto, a ponto de ocasionarem aditamento da dimensão observada neste processo, caracterizando a total transformação do projeto originalmente licitado, forçando a alteração mais ou menos arbitrária dos parâmetros advindos da licitação.

10.Da maneira como se apresentam as razões de justificativa, não haveria problema em este Plenário perfilhar, de plano, o entendimento manifestado pela unidade técnica, no sentido de aplicar a multa do art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, ao gestor máximo da Petrobras. Entretanto, não me parece razoável, no presente caso, concentrar toda a culpabilidade pela inépcia do projeto básico ao dirigente máximo da companhia. Seria preservar a responsabilidade de quem, estando muito mais próximo das decisões ligadas à obra, praticou atos sabidamente contrários à lei de licitações, como é a aprovação de projetos baseado em estudos insuficientes dos parâmetros mais elementares de engenharia aplicáveis.

11.Assim, tendo em vista o extremo distanciamento hierárquico do gestor máximo da Petrobras em relação aos fatos inquinados nos autos, entendo que o processo se ressente do chamamento de outros responsáveis do Sistema Petrobras, especialmente os dirigentes principais ligados à empresa subsidiária condutora do projeto na época da licitação. Entendo mais consentâneo, portanto, que a Secob-3 seja incumbida de identificar os membros da diretoria da TUM responsáveis pela abertura da licitação com base em projeto insuficiente, autorizando-se, desde já, a unidade técnica a promover a audiência prévia desses responsáveis acerca da ocorrência.

Diante do exposto, escusando-me por dissentir, ainda que parcialmente, da unidade instrutiva, VOTO por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 28 de março de 2012.

AUGUSTO NARDES

Relator

ACÓRDÃO Nº 714/2012 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 007.353/2008-8.

2. Grupo II, Classe de Assunto V: Relatório de Levantamento de Auditoria.

3. Interessado: Congresso Nacional.

4. Entidade: Petróleo Brasileiro S. A. – Petrobras.

5. Relator: Ministro Augusto Nardes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-3).

8. Advogado constituído nos autos: Idmar de Paula Lopes, OAB/DF 24.882.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de auditoria realizada nas obras de construção do Gasoduto Urucu-Coari-Manaus, de responsabilidade da empresa Petróleo Brasileiro S. A. – Petrobras,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, em;

9.1. preliminarmente, nos termos do art. 116, §1º, converter o presente julgamento em diligência;

9.2. em consequência ao disposto no subitem precedente, determinar à 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-3), que identifique os dirigentes da sociedade de propósito específico responsável pela condução das obras do Gasoduto Coari-Manaus ou os agentes do Sistema Petrobras que autorizaram a realização da licitação das obras com base em projeto insuficiente, a fim de que se proceda, na forma regulamentar, à audiência prévia de cada um deles acerca da referida ocorrência.

10. Ata n° 10/2012 – Plenário.

11. Data da Sessão: 28/3/2012 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0714-10/12-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER


AUGUSTO NARDES

Presidente

Relator

Fui presente:


LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

1

Documents

Cidadão | Portal TCU · Web view2012/04/03 · iii) Os resultados da sondagem a trado, conforme definido no item 6.6 da NBR-6484, não permitem a caracterização da capacidade