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Cintia da Costa
O Tema da Qualidade no Plano Nacional de Educação (2014-2024)
Dissertação de Mestrado
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da PUC-Rio como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Educação.
Orientadora: Profª. Alícia Maria Catalano de Bonamino
Rio de Janeiro
Abril de 2016
Cintia da Costa
O Tema da Qualidade no
Plano Nacional de Educação (2014-2024)
Dissertação apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Educação do Departamento de Educação do Centro de Teologia e Ciências Humanas da PUC-Rio. Aprovada pela Comissão Examinadora abaixo assinada.
Profª. Alícia Maria Catalano de Bonamino Orientadora
Departamento de Educação – PUC-Rio
Profª. Patrícia Coelho da Costa Departamento de Educação – PUC-Rio
Profª. Libânia Nacif Xavier UFRJ
Profª. Denise Berruezo Portinari Coordenadora Setorial do Centro
de Teologia e Ciências Humanas PUC-Rio
Rio de Janeiro, 29 de abril de 2016.
Todos os direitos reservados. É proibida a reprodução total ou parcial do trabalho sem autorização da universidade, da autora e do orientador.
Cintia da Costa
Graduada em Pedagogia pela Universidade Federal Fluminense (UFF/2006), Especialista em Psicopedagogia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ/2009), em Educação Especial pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio/2010) e em Alfabetização de Crianças das Classes Populares pela UFF (2011). Atua profissionalmente como Orientadora Educacional na Prefeitura de Duque de Caxias e Pedagoga na Prefeitura de Niterói.
Ficha Catalográfica
CDD: 370
Costa, Cintia da
O tema da qualidade no Plano Nacional de Educação (2014-2024) / Cintia da Costa; orientadora: Alícia Bonamino. – 2016. 96 f.; 30 cm
Dissertação (mestrado)–Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Departamento de Educação, 2016.
Inclui bibliografia 1. Educação – Teses. 2. Qualidade da
Educação. 3. Planejamento. 4. Plano Nacional de Educação. l. Bonamino, Alícia. II. Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Departamento de Educação. III. Título.
Agradecimentos
A Deus, pela vida.
À professora Alícia Bonamino pela orientação da pesquisa, pelo conhecimento compartilhado e pelo carinho.
Às professoras Patrícia Coelho e Libânia Xavier por aceitarem o convite de compor a banca e pelas contribuições.
Aos professores do Programa de Pós-Graduação em Educação da PUC-Rio pelas aulas e conversas enriquecedoras.
Aos colegas da turma, pela amizade, pelo compartilhamento de ideias e experiências vividas.
Aos amigos da turma: Renata Nascimento e Rômulo Casciano pela ajuda e incentivo em momentos difíceis.
À Diana Cuervo pela companhia e diálogos.
Aos colegas de trabalho, especialmente Elizabeth Donnola, Cássia Regina Allen e Anna Maria Horta, por compartilharem experiências e pela torcida.
À minha mãe Ivone Silva e à amiga Carla Essinger, que me ajudaram cuidando do meu filho para que eu pudesse estudar.
Ao Leonardo Augusto, companheiro de vida.
Ao meu filho Davi, presente de Deus.
À Capes, pelo apoio financeiro.
Resumo
Costa, Cintia da; Bonamino, Alícia Maria Catalano de. O Tema da Qualidade no Plano Nacional de Educação (2014-2024). Rio de Janeiro, 2016. 96p. Dissertação de Mestrado – Departamento de Educação, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro.
A pesquisa teve como objetivo analisar o sentido dado ao tema da qualidade
da educação no atual Plano Nacional de Educação (2014-2024). Foram analisados
documentos da CONAE (Conferência Nacional de Educação), o Plano de
Desenvolvimento da Educação / Plano de Metas Compromisso Todos Pela
Educação, o Parecer n.8/2010 e o texto do PNE, que representam contribuições
tanto do campo social como do campo estatal, com o intuito de identificar
convergências e especificidades no texto do PNE 2014 com relação ao tratamento
que o tema da qualidade recebeu nesses outros documentos. A metodologia
utilizada foi a análise de conteúdo, com auxílio do software Atlas TI. Os
resultados da análise indicam que o texto final do PNE 2014 incorporou boa parte
das concepções presentes nos documentos analisados, além de operacionalizar a
qualidade por meio de instrumentos e estratégias prevalecentes na política
educacional e vigente antes e durante a elaboração do PNE, entre os quais se
contam o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) e a avaliação em
larga escala, que são incorporados pelo plano como importantes estratégias de
estabelecimento de metas e de monitoramento da qualidade da educação.
Palavras-chave Qualidade da Educação; Planejamento; Plano Nacional de Educação.
Abstract
Costa, Cintia da; Bonamino, Alícia Maria Catalano de. (Advisor) The Quality theme in National Education Plan (2014-2024). Rio de Janeiro, 2016. 96p. MSc. Dissertation – Departamento de Educação, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro.
The research aimed to analyze the meaning given to the quality of education
theme in the current Plano Nacional de Educação (2014-2024). Fot this,
documents were analyzed CONAE (Conferência Nacional de Educação), Plano de
Desenvolvimento da Educação / Plano de Metas Compromisso Todos Pela
Educação, Parecer n.8/2010, and the text of the PNE, that representing
contributions from the social field to field State, in order to identify convergences
and specificities in the text of the PNE 2014 regarding the treatment that the
quality issue received such other documents. The methodology used was content
analysis, with the help of Atlas TI software. The results of the analysis indicate
that the final text of the PNE 2014 incorporated much of these conceptions in the
analyzed documents, and operational quality through instruments and strategies
prevailing in educational policy and current before and during the preparation of
the NAP, including if you count the Basic education Development Index (IDEB)
and evaluation on a large scale, which are incorporated in the plan as important
setting strategies and targets for monitoring the quality of education.
Keywords Quality of Education; Planning; National Education Plan.
Sumário
Introdução 14
2 Qualidade da Educação na Visão dos Autores de Referência 20
3 O Conceito de Qualidade da Educação no Planejamento Educacional Brasileiro 33 3.1. A Qualidade da Educação no Primeiro Momento do Planejamento Educacional Brasileiro (1932-1946) 35 3.2 A Qualidade da Educação no Segundo Momento do Planejamento Educacional Brasileiro (1956-1975) 37 3.3 A Qualidade da Educação no Terceiro Momento do Planejamento Educacional Brasileiro (1980 - atual) 39
4 A Qualidade da Educação na Sociedade Civil Representada pela Conae 2010 43 4.1. Os Eixos do Documento-Final da Conae 2010 44
5 A Qualidade da Educação no Âmbito do Estado 58 5.1. Plano de Desenvolvimento da Educação – Plano de Metas 59 5.2 Parecer 8/2010 64
6 O Plano Nacional de Educação 2014-2024 71 6.1. O PNE: Metas e Estratégias 72 6.2. Temas em Disputa 77 6.3. O Tema da Qualidade no PNE 80 6.4. As Noções de Qualidade de Educação Presentes no PNE 2014 83
7 Considerações 91
8 Referências Bibliográficas 94
Lista de Quadros
Quadro 1: O Planejamento Educacional Brasileiro 34
Quadro 2: O Conceito de Qualidade da Educação no 1º Momento 37
Quadro 3: O Conceito de Qualidade da Educação no 2º Momento 38
Quadro 4: O Conceito de Qualidade da Educação no 3º Momento 41
Quadro 5: Comparativo do Tratamento da Qualidade nos Três
Momentos de Planejamento 42
Quadro 6: O Conceito de Qualidade da Educação na Conae 2010 55
Quadro 7 - Síntese Apresentada do Custo de Manutenção e
Atualização 65
Quadro 8: O Conceito de Qualidade da Educação nos Textos do
MEC 66
Quadro 9: Processo de Elaboração do Pne 2014-2024 72
Quadro 10 - PNE: Metas e Estratégias 74
Quadro 11: Análise das Categorias 88
Lista de abreviaturas
ABE – Associação Brasileira de Educação
ANA – Avaliação Nacional da Alfabetização
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CAQ – Custo Aluno-Qualidade
CAQi - Custo Aluno-Qualidade Inicial
Cepal – Comissão Econômica para América Latina e Caribe
CFE – Conselho Federal de Educação
CNE – Conselho Nacional de Educação
CNE – Conselho Nacional de Educação
CONAE – Conferência Nacional de Educação
CONAES – Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior
DEM – Democratas
EJA – Educação de Jovens e Adultos
ENEM – Exame Nacional do Ensino Médio
FIES – Financiamento ao Estudante do Ensino Superior
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério
FUNDESCOLA – Fundo de Desenvolvimento da Escola Básica
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação
IFET – Institutos Federais de Educação Ciência e Tecnologia
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômico-Social Aplicada
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
LRE – Lei de Responsabilidade Educacional
MEC – Ministério da Educação
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OEA – Organização dos Estados Americanos
OREAL – Oficina Regional de Educação para América Latina e Caribe
PAR – Plano de Ações Articuladas
PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação
PDE Escola – Plano de Desenvolvimento da Escola
PDI – Projeto de Desenvolvimento Institucional
PDRI – Projeto de Desenvolvimento Rural Integrados
PED – Programa Estratégico de Desenvolvimento
PIB – Produto Interno Bruto
PISA – Programa Internacional de Avaliação de Estudantes
PMCTE – Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNAES – Plano Nacional de Assistência Estudantil
PNAIC – Pacto nacional pela Alfabetização na Idade Certa
PNE – Plano Nacional de Educação
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPP – Projeto Político Pedagógico
PPS – Partido Popular Socialista
PROEB – Programa de Avaliação da Escola Pública de Minas Gerais
PROEJA – Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a
Educação Básica na Modalidade de Educação de jovens e Adultos
PROJOVEM – Programa Nacional de Inclusão de Jovens: Educação, Qualificação
e Ação Comunitária
PRONATEC – Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
PROUNI – Programa Universidade para Todos
PSC – Partido Social Cristão
PSDB – Partido Social Democracia Brasileira
PT – Partido dos Trabalhadores
REUNI – Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
SAEB – Sistema de Avaliação da Educação Básica
SARESP – Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do Estado de São Paulo
SASE – Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino
SEB – Secretaria de Educação Básica
SECADI – Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e
Inclusão
SERES – Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior
SESU – Secretaria de Ensino Superior
SETEC – Secretaria de Educação profissional e Tecnológica
SINAES – Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior
SNE – Sistema Nacional de Educação
TICs – Tecnologia da Informação e Comunicação
UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura
UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância
Entretanto, o predomínio de uma expressão nunca é ocioso ou neutro. A problemática da qualidade esteve
sempre presente no mundo da educação e do ensino, mas nunca havia alcançado antes esse grau de centralidade.
(ENGUITA, 1995, p. 96).
Introdução
Esta pesquisa tem por objetivo discutir o conceito de Qualidade da
Educação presente no documento do Plano Nacional de Educação 2014-2024
(PNE), um instrumento de planejamento da educação nacional, que orienta a
execução e cumprimento das políticas públicas educacionais.
É possível notar que, a partir dos anos de 1980, o discurso da qualidade vem
tendo um desenvolvimento crescente na área da educação (GENTILI, 1995). Não
é raro sairmos às ruas para logo nos defrontarmos com alguma propaganda sobre
escolas que oferecem educação de qualidade. Dito de outra forma, a palavra
qualidade tem sido usada, normalmente, como ferramenta propagandística para
chamar a atenção de pessoas que buscam a distinção também através da educação.
Mas, se o uso fosse apenas esse, poderíamos concluir que o discurso da
qualidade teria se limitado ao campo privado da educação e à disputa
concorrencial entre diversas instituições particulares de ensino. Entretanto, é
possível verificar que, no âmbito legal e no das políticas públicas educacionais, a
referência à qualidade torna-se cada vez mais presente. Como exemplos do
primeiro caso, temos o artigo 206, inciso VII e o artigo 214, inciso III da
Constituição Federal (1988), de acordo com o qual,
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] VII – garantia de padrão de qualidade. (BRASIL, 1988). Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: [...] III – melhoria da qualidade do ensino. (BRASIL, 1988).
Já no caso das políticas que têm como foco a qualidade da educação,
podemos tomar como exemplo o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(Ideb), criado em 2007, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
15
Educacionais Anísio Teixeira (Inep). O Ideb opera uma noção de qualidade que se
assenta em dois conceitos, a saber: aprovação (dados obtidos no Censo Escolar) e
desempenho dos estudantes em Língua Portuguesa e Matemática (dados obtidos a
partir de avaliações do Inep, como o SAEB1 e a Prova Brasil). O MEC tem como
meta, para o ano de 2022, a nota 6.0 para os anos iniciais de escolaridade. De
acordo com a apresentação do site do MEC, o Ideb foi
(...) formulado para medir a qualidade do aprendizado nacional e estabelecer metas para a melhoria do ensino. O Ideb funciona como um indicador nacional que possibilita o monitoramento da qualidade da Educação pela população por meio de dados concretos, com o qual a sociedade pode se mobilizar em busca de melhorias. 2 (grifos nossos).
Fazendo parte deste mesmo contexto, o Programa de Metas Compromisso
Todos Pela Educação3, Inspirado nos 200 municípios que apresentavam médias
superiores a 5,0 no Ideb, baseia-se em 28 diretrizes que visam à melhoria dos
indicadores educacionais dos entes federados que assinam o termo de
compromisso com o MEC, como pode ser visto já no preâmbulo do Decreto que o
estabelece (Decreto Nº 6.094, de 24 de abril de 2007).
Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade, mediante programas e ações de assistência técnica e financeira, visando a mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica. (BRASIL, 2007) (grifo nosso).
Não apenas isto, com a criação do Ideb em 2007 e com a consequente
prática de avaliação externa nas escolas públicas brasileiras, nunca se ouviu falar
1 Sistema de Avaliação da Educação Básica 2 Disponível em: http://portal.mec.gov.br/index.php?Itemid=336 3 Com criação do Plano de Desenvolvimento da Educação em 2007, que estabelece 28 diretrizes a serem cumpridas para melhorar a qualidade da educação básica e ensaia a implementação de um novo regime de colaboração entre os entes federados e a União, foi traçado um Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, instituído pelo Decreto nº 6.094 de 24 de abril de 2007, programa estratégico do PDE que tem por objetivo mobilizar a sociedade em prol da melhoria da educação. Foi inspirado nos 200 municípios que apresentaram médias superiores a 5,0 no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Teve origem no estudo Aprova Brasil - O Direito de Aprender, desenvolvido pela UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância), que identificou boas práticas adotadas por 33 escolas-modelo de Ensino Fundamental localizadas em comunidades pobres de 14 estados brasileiros. ver http://portal.mec.gov.br/index.php?id=7445&option=com_content&task=view
16
tanto em qualidade da educação dentro das escolas como nos dias atuais. Isto
porque muitos esforços foram, e ainda estão sendo, reunidos na tentativa de
mostrar uma melhora na educação de cada município e estado, ou seja, muitas
estratégias são utilizadas para este fim, como, por exemplo, a criação de avaliação
própria por diversos entes federativos, aulas preparatórias para os testes das
avaliações dos alunos do quinto e do nono ano do Ensino Fundamental,
bonificação para docentes de acordo com a meta de cada escola, dentre outras. O
que queremos dizer é que, apesar de o tema da qualidade já se fazer presente nos
documentos de políticas educacionais e no campo acadêmico, foi a partir da
criação do ideb que este tema passou a se fazer presente com mais força no
ambiente da escola.
Desta forma, diante da recorrência com que “a qualidade” se faz presente no
campo educacional, cabe perguntarmos: o que significa falar em qualidade da
educação? Qual o significado que está em jogo quando o Plano Nacional de
Educação trata da qualidade?
De acordo com Dourado e Oliveira (2009), o avanço no acesso ao ensino
obrigatório e a quase universalização do ingresso ao ensino fundamental levaram
ao deslocamento da preocupação com o acesso à escola para o problema da
permanência e da contínua progressão dos alunos com uma aprendizagem
significativa. É no contexto deste avanço na ampliação do acesso escolar,
principalmente dos alunos dos meios populares, que o tema da qualidade da
educação passou a ocupar grande parte da agenda das políticas públicas e das
pesquisas educacionais.
Dourado e Oliveira (2009) chamam a atenção para o fato de a educação ser
elemento constituinte e constitutivo das relações sociais mais amplas, o que
significa que ela recebe influências da dinâmica social, econômica, cultural e
política da sociedade, da mesma forma que também influencia estas esferas, o que
torna o tema da qualidade da educação um fenômeno complexo.
Segundo o mesmo autor, não faz sentido falar em qualidade da educação se
não for considerado um conjunto de elementos comuns, a partir dos quais se possa
identificar e aferir essa qualidade. Segundo Dourado e Oliveria (2009), como
consequência do estabelecimento de critérios de qualidade e da divulgação destes,
pode ocorrer o controle da sociedade sobre a oferta da educação, bem como o
17
monitoramento de políticas educacionais que buscam garantir um padrão de
qualidade.
Ainda que se coloque a favor de critérios de qualidade mensuráveis,
Dourado e Oliveira (2009) também defendem que a análise do que pode ser
considerado como qualidade da educação deve se dar em uma perspectiva
polissêmica, uma vez que esta noção traz em si múltiplos significados, que se
alteram no tempo e no espaço. Isso significa que a noção de qualidade da
educação varia no tempo de acordo com os contextos ou espaços educacionais que
se constituem por meio de diferentes relações entre a sociedade e o Estado, de
diferentes governos e gestões das políticas educacionais. Podemos dizer, então,
que o estudo do significado do termo qualidade da educação precisa levar em
conta as categorias tempo e espaço. Em linha com a perspectiva defendida por
Dourado e Oliveria (2009), e por uma questão metodológica e não hierárquica, a
primeira categoria a ser abordada nesta pesquisa é o tempo e isto é feito em uma
análise sucinta sobre como o conceito de qualidade da educação se fez presente no
planejamento educacional brasileiro ao longo do período histórico que se inicia na
década de 1930 e chega até o PNE 2001. Cumpre destacar que foi realizado
apenas um levantamento do significado do tema da qualidade da educação ao
longo de um período temporal, nesse sentido, não se buscou uma perspectiva
histórica.
Em segundo lugar, abordamos a categoria espaço a partir de dois âmbitos
que também disputam o significado do conceito de qualidade da educação. Em
primeiro lugar, temos o espaço social representado pela Conferência Nacional de
Educação (CONAE), que, sob a coordenação do Ministério da Educação, é
realizada em diferentes territórios e espaços institucionais, nas escolas,
Municípios, Distrito Federal, Estados. Dela participam estudantes, pais,
profissionais da educação, gestores, agentes públicos, e a sociedade civil
organizada de modo geral. Nesse âmbito plural, foi elaborado o Documento-
Referência da Conferência Nacional de Educação de 2010 (CONAE), que será
analisado nesta dissertação. O segundo espaço é o do Estado, representado, nesta
pesquisa, pelo Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pelo Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE) e pelo Parecer CNE/CEB n.8/2010.
A nossa hipótese inicial é a de que estes dois espaços, ativamente
envolvidos na discussão e elaboração do PNE 2014, atribuíram significados
18
diferenciados para o conceito de qualidade da educação, que se fazem mais ou
menos presentes na redação final do texto do plano. Para isto, a metodologia
utilizada foi a análise de conteúdo, com ênfase na análise documental e com
auxílio do software Atlas ti4. Segundo Triviños (1987), a análise de conteúdo é
(...) um conjunto de técnicas de análise das comunicações, visando, por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, obter indicadores quantitativos ou não, que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) das mensagens. (TRIVIÑOS, 1987, p. 160).
A análise constituiu em mapear, nos documentos representativos de cada
espaço, categorias diretamente relacionadas ao conceito de qualidade, tentando
identificar convergências e especificidades entre elas, para posteriormente cotejá-
las na análise do PNE. Desta forma, o PNE 2014 será analisado à luz das
categorias levantadas nos documentos representativos do espaço social e estatal.
Neste sentido, a análise de textos chaves, elaborados em dois contextos
definidos aqui como da sociedade civil e do estado, e o cotejamento do tratamento
dado ao tema da qualidade nesses âmbitos, tem por objetivo identificar
convergências e ausências no PNE 2014.
Incluindo esta introdução, a dissertação está organizada em sete capítulos.
O capítulo dois aborda o referencial teórico e, portanto, a revisão de textos que se
constituem em referências relativamente recorrentes da pesquisa sobre o tema da
qualidade da educação. No terceiro capítulo, e como parte da pesquisa sobre a
dimensão temporal do conceito de qualidade, apresentamos uma leitura das
variações desse conceito nos diferentes planos educacionais brasileiros, numa
linha do tempo que se inicia com o Manifesto dos Pioneiros e se encerra com o
PNE 2001. O capítulo quatro trata do espaço da sociedade e privilegia a análise do
tema no Documento-Referência da Conferência Nacional de Educação de 2010. O
quinto capítulo é dedicado ao espaço do Ministério da Educação e à forma como
esta instância estatal articula o tema da qualidade nos programas do MEC. O
capítulo seis apresenta a análise das categorias de qualidade presentes no novo
4 O Atlas TI é um sistema de informação utilizado como uma ferramenta útil para a análise de dados.
19
Plano Nacional de Educação 2014. Por fim, o capítulo sete encerra a dissertação
com as conclusões.
2 Qualidade da Educação na Visão dos Autores de Referência
Neste capítulo, vamos analisar alguns dos estudos do campo acadêmico que
são recorrentemente referidos na literatura da área e que têm como foco a
discussão da qualidade da educação, tentando perceber como os autores
caracterizam o conceito de qualidade e como estas concepções podem referenciar
as nossas análises dos documentos elaborados nos espaços da sociedade civil e do
estado.
Apenas alguns estudos foram selecionados porque não seria possível, no
âmbito desta pesquisa, dar conta de todos os textos acadêmicos que tratam da
qualidade da educação. Para tanto, certos critérios foram adotados, tais como: 1)
trabalhos em português; 2) publicados nos últimos vinte anos - já que foi na
década de 1990, no contexto do processo de universalização do acesso ao ensino
fundamental, que o debate sobre a qualidade da educação ganhou força nas
pesquisas educacionais; 3) que tivessem a qualidade da educação como seu objeto
principal e se constituíssem em referências citadas de forma recorrente em estudos
sobre o tema. Desta forma, foram destacamos os textos dos seguintes autores:
GENTILI (1995); CAMPOS (2000), OLIVEIRA e ARAÚJO (2005);
DOURADO, OLIVEIRA e SANTOS (2007); DOURADO e OLIVEIRA (2009);
CURY (2010) e GADOTTI (2013).
De acordo com Gentili (1995), a qualidade da educação passou a ser uma
preocupação ainda na década de 1980 a partir dos relatórios Nation at Risk e
Action for Excellence, ambos dos Estados Unidos. Apesar de estes relatórios
refletirem apenas a situação da educação nos Estados Unidos, a partir deles,
inúmeros documentos e reuniões internacionais se ocuparam do tema da qualidade
na educação, como, por exemplo, a Conferência Mundial sobre Educação para
Todos, ocorrida em 1990 na Tailândia.
Nesta conferência estavam presentes os países mais populosos do mundo,
dentre eles, o Brasil. Nela foram estabelecidas estratégias e diretrizes que
21
deveriam ser implementadas pelos países participantes visando à qualidade da
educação. Dentre essas diretrizes, podemos citar, por exemplo: satisfazer as
necessidades básicas de aprendizagem, universalizar e ampliar o acesso e
promover a equidade, promover um ambiente adequado à aprendizagem,
fortalecer as alianças, implementar sistemas de avaliação de ensino com padrão
mínimo de qualidade, entre outras. Podemos considerar que esta Conferência
constitui um marco do tema da qualidade da educação para os países participantes.
De acordo com Gentili (1995), o discurso da qualidade da educação
começou a desenvolver-se na América Latina no final da década de 1980 e foi
consequência do que ele chamou de duplo processo de transposição (GENTILI,
1995, p.116). Em suas palavras,
A primeira dimensão deste processo remete ao mencionado deslocamento do problema da democratização ao da qualidade; a segunda, à transferência dos conteúdos que caracterizam a discussão sobre qualidade no campo produtivo-empresarial para o campo das políticas educativas e para a análise dos processos pedagógicos. (GENTILI, 1995, p. 116).
Na primeira dimensão, Gentili se refere à realidade de alguns países da
América Latina - como Brasil, Argentina, Uruguai e Chile – que vivenciaram
governos autoritários e ditatoriais. Ainda neste cenário, movimentos populares
insurgiram-se exigindo direitos sociais e democracia. Entretanto, apesar de a
transição de governos ditatoriais para governos democráticos ter significado um
avanço na relação entre governo e sociedade, pouco se avançou na consolidação
de uma democracia mais substantiva. Segundo o mesmo autor, as demandas
democratizadoras que se expandiram no campo educacional no início da década
de 1980 tiveram vida curta. Não demorou muito para que o discurso da
democracia na educação fosse substituído por um discurso que busca dar conta da
demanda do mercado.
A segunda dimensão do processo de transposição se refere à transferência
do discurso e de critérios que a qualidade apresenta no âmbito mercantil para as
discussões educacionais. Para ilustrar essa afirmação, o autor traz como exemplo a
obra de Taylor que data de 19125, na qual é descrita a ação de “inspeção” que
mais tarde daria origem ao termo, tão corriqueiro nos dias de hoje, conhecido 5 TAYLOR, Frederick W. Princípios de Administração Científica, 1912.
22
como “controle de qualidade” do processo produtivo. Gentili (1995) discute,
ainda, que a qualidade serviu como estratégia competitiva, a partir da crise do
regime de acumulação fordista, em um mercado que exigia diversificação e
diferenciação. E, não menos importante, a qualidade no campo empresarial e
mercantil deveria se caracterizar pela mensurabilidade e pelo baixo custo.
Desta forma, critérios presentes no conceito de qualidade empregado no
campo produtivo e empresarial foram transferidos, de acordo com Gentili (1995),
também para as discussões no campo educacional e ganharam cada vez mais a
adesão da maioria, inclusive dos intelectuais, transformando-se em senso comum
dominante.
Seja como for, atualmente quase todos os leais seguidores desta retórica concordam em que as provas padronizadas para a medição de êxitos cognitivos aplicadas à população estudantil constituem um dos métodos mais confiáveis para o controle da qualidade da educação oferecida pelas escolas. Nesta concepção reducionista, é a partir da aplicação de tais instrumentos que se pode medir o grau de eficiência de uma instituição escolar e – consequentemente – do conjunto do sistema educacional. (GENTILI, 1995, p. 157).
Para Gentili (1995), a lógica que defende a necessidade de ajustar a
educação ao mercado é possível quando se restringe a educação apenas à condição
de mercadoria simbólica que habilita para a competição, subordinando-a à noção
de rentabilidade. Esta lógica pressupõe a premissa de que a educação deve
responder às exigências do mercado e se ajustar a elas, e que este ajuste deve ser
medido. Seguindo esta lógica, as provas padronizadas servem como a medição do
ajuste educacional às demandas do setor produtivo, ou seja, o sucesso ou o êxito
nestas avaliações significa o quanto o sistema escolar está correspondendo às
demandas do mercado de trabalho. Dentro dessa lógica mercantilista, Gentili
identifica a educação de qualidade à capacidade desta de se adaptar ao mercado
competitivo. Nas palavras do autor:
A partir da perspectiva desta nova retórica, somente é de qualidade aquele produto educativo que possui, como pré-condição, a capacidade de adaptar-se às demandas do mercado, atuando competitivamente neste. (GENTILI, 1995, p. 157).
Gentili (1995) nos faz refletir sobre a maneira como o conceito de qualidade
da educação, assim como os instrumentos construídos para avaliá-la se constituem
23
em espaços de poder e conflito, o que torna necessário (re)significar os critérios
da qualidade empregados no campo educacional.
Devemos sustentar com decisão que não existe um critério universal de qualidade (ainda que os intelectuais reconvertidos assim o pretendam). Existem diversos critérios históricos que respondem a diversos critérios e intencionalidades políticas. Um é o que pretende impor os setores hegemônicos: o critério de qualidade como mecanismo de diferenciação e dualização social. Outro o que devem conquistar os setores de esquerda: o da qualidade como fator indissoluvelmente unido a uma democratização radical da educação e a um fortalecimento progressivo da escola pública. (GENTILI, 1995, p.172) (grifo nosso).
Neste trecho, Gentili (1995) coloca um conceito de qualidade da educação
distinto do que foi identificado no setor empresarial. Para ele, o conceito de
qualidade aplicado ao campo educacional deve, antes de tudo, ser (re)significado
por aqueles que defendem uma educação para todos. Neste sentido, a qualidade
deveria traduzir-se em uma democratização radical da educação, o que pressupõe
um fortalecimento da escola pública. Neste quadro, desaparecem a meritocracia e
a diferenciação, características de uma educação polarizada – constituída por
aqueles que têm êxito e pelos que fracassam – para dar lugar à qualidade como um
direito de todos. Essa qualidade não é mais um fator de distinção, mas sim um
direito, trata-se de construir um novo sentido que leve a qualidade da educação
ao status de direito inalienável que corresponde à cidadania (GENTILI, 1995,
172). E isto significa que não pode haver contradição entre o acesso à escola e o
tipo de educação proporcionado por ela.
Assim como não há democratização sem igualdade de acesso, tampouco haverá sem igualdade na qualidade recebida por todos os cidadãos e sem a abolição definitiva de qualquer tipo de diferenciação ou segmentação social. Claro que isto não supõe “baixar o nível de todos”. Supõe, pelo contrário, “elevá-lo”, transformando a qualidade em um direito e não em uma mercadoria vendida ao que der a melhor oferta. A escola pública é o espaço onde se exercita este direito, não o mercado. (GENTILI, 1995, p. 176).
Embora tenhamos avançado na discussão da sociedade e da educação, este
debate ainda tem contribuições a dar do ponto de vista conceitual e filosófico, em
termos de conceitos e noções que são, ao mesmo tempo, espaços de disputa e
poder, como é o caso da qualidade. Entretanto, cabe assinalar que, por ser este um
trabalho de natureza conceitual, as disputas travadas no campo educacional em
torno do tema da qualidade não serão aqui objeto específico de análise.
24
Outra autora que nos ajuda a pensar o tema da qualidade da educação é
Maria Malta Campos, no seu artigo “A qualidade da educação em debate” (2000).
Assim como Gentili (1995), a autora relata que este tema passou a estar mais
presente na agenda pública a partir da década de 1980, o que coincide com a
abertura política no Brasil. A autora revela que as taxas de repetência passaram a
ser utilizadas, neste momento, como indicadores de ineficiência dos sistemas
escolares, o que dialoga com o relatado por Oliveira e Araújo (2005) como
veremos mais à frente.
As taxas de repetência e a porcentagem de crianças de 7 a 14 anos fora do ensino de 1º grau (hoje ensino fundamental) passaram a ser utilizadas como indicadores de ineficiência dos sistemas. Na cidade de São Paulo, já nos anos 70, esses indicadores eram utilizados pelo órgão de planejamento da prefeitura para identificar os bairros da cidade com maiores problemas de atendimento escolar. (CAMPOS, 2000, p. 6).
A partir daí algumas políticas de melhoria do ensino foram implantadas,
como os ciclos de alfabetização, maior participação das famílias na escola, os
conselhos escolares, eleições para diretor, concursos públicos para professores,
entre outras. Entretanto, tais medidas de melhoria dos sistemas de ensino
esbarravam na política de ajuste econômico da década de 1980, o que levou a uma
busca por mudança nos sistemas burocráticos de gestão governamental no campo
educacional, cuja origem remete, em última instância, ao gerenciamento da
produção nas empresas. Esta mudança empresarial consiste, basicamente, no
controle e na supervisão, não apenas externa, mas também através da ideologia
compartilhada pelos funcionários da empresa.
O crescente uso desse novo modelo de gestão implica em um questionamento dos tradicionais sistemas de regulamentação e controle baseados na supervisão externa, os quais são considerados onerosos e ineficientes. É coerente, portanto, com as teses de enxugamento do Estado e de transferência dos encargos de supervisão e controle da qualidade dos serviços públicos para instâncias da sociedade civil, através de órgãos de participação, como conselhos e similares, e através de mecanismos de ‘livre escolha’ para a população demandatária. (CAMPOS, 2000, p. 9).
De acordo com estas mudanças, foi realizado em Brasília, em novembro de
1990, o Encontro sobre Qualidade da Educação, promovido pelo Ministério da
Educação com apoio da Oficina Regional de Educação para a América Latina e
25
Caribe (OREALC/UNESCO). Campos (2000) esclarece que os textos
apresentados nesse encontro procuravam contemplar, ao mesmo tempo, objetivos
amplos da educação, como a diminuição das desigualdades e a democratização
das oportunidades educacionais, e também deixavam claro o empenho em
dimensionar os custos necessários para se atingir padrões mínimos na oferta do
ensino obrigatório (CAMPOS, 2000, p. 11).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9394/96 veio ratificar
essa tendência (Art. 4º, item IX). De acordo com essa lei, a melhoria da qualidade
do ensino estaria vinculada ao processo nacional de avaliação do rendimento
escolar, como descrito no Artigo 8º. Nesse contexto, os sistemas de avaliação da
qualidade da educação ganharam força durante a década de 1990 em todo o país,
através do primeiro levantamento do Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Básica (Saeb), do Programa de Avaliação da Escola Pública de Minas Gerais
(PROEB) e do Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do Estado de São
Paulo (Saresp), além de outros.
Campos (2000) ressalta a importância da avaliação dos sistemas de ensino
por permitir o fornecimento de dados relevantes para pesquisas que beneficiam o
próprio sistema. Entretanto, afirma que muitos outros aspectos importantes são
deixados de lado nestas avaliações, como o ambiente físico, a cultura escolar e o
ambiente humano.
Outros autores, que consideram em suas análises o tema da qualidade, são
Oliveira e Araújo (2005). Para eles, o grande desafio atual da educação é fazer
com que, além de garantir a universalização do acesso, a escolarização seja uma
experiência enriquecida no seu aspecto humano, político e social.
Portanto, que o direito à educação tenha como pressuposto um ensino básico de qualidade para todos e que não (re)produza mecanismos de diferenciação e de exclusão social. (OLIVEIRA & ARAÚJO, 2005, p. 17).
Para estes autores, a qualidade de ensino foi percebida de três formas
diferentes no Brasil. Na primeira, a qualidade era determinada pela reduzida oferta
de vagas, ou seja, a definição de qualidade estava associada à possibilidade do
acesso à escola. Já na segunda forma de compreensão, a qualidade é relacionada
ao fluxo dos alunos ao longo do ensino fundamental. Na medida em que o acesso
à escolarização foi se expandindo, os novos usuários da escola tiveram dificuldade
26
com sua permanência na escola, visto que esta instituição não se reestruturou para
atender à nova população. A terceira forma de percepção da qualidade do ensino
está relacionada com os sistemas de avaliação e os testes padronizados,
perspectiva na qual a qualidade é mensurada por meio da aferição dos resultados
cognitivos dos alunos.
Oliveira e Araújo (2005) fazem a defesa da formulação de um padrão de
qualidade que possa ser compreendido por toda a sociedade e que possa, por isso,
ser exigível judicialmente.
Os autores compreendem a característica polissêmica da palavra qualidade,
que comporta inúmeros significados, podendo desencadear falsos consensos.
Assim como Gentili (1995), eles consideram que o termo qualidade tem origem
no mundo dos negócios.
Além disso, os autores ponderam que a reflexão sobre a dimensão
qualitativa da educação não significa deixar de lado a dimensão da
democratização do ensino, nem mesmo que o estabelecimento de padrões de
atendimento significa desconsiderar a diversidade dos sistemas de ensino. Ou seja,
falar de qualidade da educação não significa deixar de lado a luta pela
democratização do ensino. Pelo contrário, lutar pela qualidade da educação
significa lutar para que esta qualidade seja uma conquista para todas as escolas,
em outras palavras, a democratização da qualidade do ensino precisa considerar a
diversidade dos sistemas educacionais.
Oliveira e Araújo (2005) também concordam que a tarefa de definição dos
indicadores de qualidade seja uma ação política, na medida em que suas
definições envolvem objetivos e expectativas em torno do processo de
escolarização. Trata-se, assim, de uma ação política, porque ao definir indicadores
de qualidade da educação estamos definindo o próprio conceito de educação para
o país.
Baseados no estudo da UNESCO (1998)6, Oliveira e Araújo (2005)
defendem que, para chegar à definição de indicadores que permitam identificar
uma escola e um ensino de qualidade, deve-se pensar em insumos, avaliação,
clima e cultura organizacional. Ou seja, a definição do padrão de qualidade passa 6 UNESCO. Primer estudio internacional comparativo sobre lenguaje, matemática y fatores asociados em tercero e cuarto grado. Santiago, Chile: UNESCO/Laboratorio Latinoamericano de Evaluacion de la calidad de la Educación.
27
pela definição de insumos indispensáveis, mas também pelo processo e pelo modo
como essa aprendizagem acontece, quando se considera a avaliação e a cultura
organizacional.
Outros autores que nos ajudam a compreender o sentido dado à qualidade da
educação são Dourado, Oliveira e Santos (2007). Na tentativa de identificar
conceitos, dimensões, fatores e mecanismos de avaliação da qualidade, os autores
elaboraram um instrumento de coleta de dados para os países membros da Cúpula
das Américas. Ao todo, foram recebidas e analisadas as contribuições de sete
países, a saber: Canadá, Paraguai, Uruguai, Guiana, Guatemala, Nicarágua e
Brasil.
Para os autores, a definição e compreensão teórico-conceitual da Qualidade
da Educação devem considerar tanto a dimensão extraescolar como a intraescolar.
Na dimensão extraescolar, foram considerados o espaço social e o Estado.
Em linha com pesquisas e estudos que evidenciam que variáveis como capital
econômico, social e cultural das famílias influenciam a trajetória escolar dos
alunos, o espaço social é compreendido pelos autores como uma dimensão sócio-
econômica e cultural, um contexto de posições e disposições, que gera
consequências na escola, frequentemente na forma de fracasso escolar
De modo geral, a criação de condições, dimensões e fatores para a oferta de um ensino de qualidade social também esbarram em uma realidade marcada pela desigualdade sócio-econômica-cultural das regiões, e localidades, segmentos sociais e dos sujeitos envolvidos, sobretudo dos atuais sujeitos-usuários da escola pública, o que exige o reconhecimento de que a qualidade da escola seja uma qualidade social, uma qualidade capaz de promover uma atualização histórico-cultural em termos de uma formação sólida, crítica, ética e solidária, articulada com políticas públicas de inclusão e de resgate social. (DOURADO et al, 2007, p. 13-14).
Desta forma, sob o ponto de vista extraescolar, a qualidade da educação
implica em políticas públicas e programas de combate aos problemas sociais,
econômicos e culturais que perpassam a sociedade e a escola, bem como na
difusão de uma visão da educação como direito e bem social, que se expressa
numa pedagogia que considera a heterogeneidade sócio-cultural dos sujeitos.
Já o segundo espaço, o do Estado, é compreendido com o espaço da
regulação, controle e supervisão do financiamento e da implantação de políticas
públicas educacionais. É nesta dimensão que se desenvolve uma maior
28
preocupação com os padrões mínimos de qualidade. Para os autores, destacam-se
três ênfases em nível do estado: a) definição de diretrizes para os níveis de ensino
em todo o território nacional, que considerem o mundo do trabalho e o exercício
da cidadania; b) implementação do sistema de avaliação; e c) efetivação de
programas complementares, como livro didático, merenda, transporte, entre
outros.
Nas dimensões intraescolares, os autores situam quatro níveis. O primeiro
nível é o do sistema e envolve, entre outros, as condições de oferta, a definição do
custo-aluno ano, as instalações gerais da escola e a definição de uma estrutura
mínima para configuração de uma escola que ofereça ensino de qualidade, entre
outros. O segundo nível é o da escola, e abrange sua gestão e organização,
projetos pedagógicos, ambiente educativo, espaços coletivos de decisão,
participação da comunidade escolar, visão de qualidade dos agentes, avaliação,
formação dos profissionais, entre outros. O terceiro nível é o do professor, e diz
respeito à sua formação e ação, à titulação adequada ao exercício profissional, ao
vínculo efetivo de trabalho, dedicação exclusiva, condições de trabalho e ingresso
adequados, valorização, progressão na carreira por meio de qualificação. Por fim,
o quarto nível é o do aluno e envolve o acesso, a permanência, o desempenho e
uma boa expectativa em relação à escola, entre outros.
Desta forma, é possível perceber que os autores compreendem a qualidade
da educação em uma perspectiva polissêmica, que inclui condições intra e
extraescolares, assim como diferentes atores. Ou seja, não existiria apenas um
fator para avaliar o que vem a ser uma educação de qualidade, mas um conjunto
de fatores ligados à escola e que, dentro dela, podem favorecer ou não sua
qualidade. Estudos, avaliações e pesquisas mostram que a Qualidade da Educação é um fenômeno complexo, abrangente e que envolve múltiplas dimensões, não podendo ser apreendido apenas por um reconhecimento da variedade e das quantidades mínimas de insumos considerados indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem, e muito menos, pode ser apreendido sem tais insumos. (DOURADO et al, 2007, p. 6).
O estudo de Dourado, Oliveira e Santos (2007) em particular traz muitas
contribuições para se pensar em políticas para a melhoria das escolas e da
educação, sendo muito utilizado como base bibliográfica por outros autores.
29
Para Cury (2010), pode-se conceituar a qualidade da educação nas
dimensões filosófica e legal. Na dimensão filosófica, apoiado em análises de
Aristóteles, Kant e Marx, o autor conceitua a qualidade como um modo de ser da
educação que se distingue por apresentar um valor agregado, o que supõe uma
certa quantidade capaz de ser mensurada (CURY, 2010, p. 16).
A qualidade é, assim, um modo de ser que afeta a educação como um todo envolvendo sua estrutura, seu desenvolvimento, seu contexto e o nosso modo de conhecê-la. (CURY, 2010, p. 17).
Na dimensão legal, o autor traz o ordenamento jurídico. Neste, a qualidade é
um princípio da educação nacional, que se faz presente na Constituição de 1988,
na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9394/96, na Lei 10172/01
(PNE) e na Emenda Constitucional n. 53/06. Cury (2010) chama atenção para o
fato de a qualidade estar intrinsecamente articulada com a avaliação (artigo 9º,
inciso VI da LDB 9394/96), o que pressupõe que o ordenamento jurídico atual
tem a avaliação como mediação para o cumprimento de metas e regras necessárias
para alcançar a qualidade.
O autor destaca a necessidade de uma referência de base que possa servir
como objeto da avaliação para esta não se perder em várias iniciativas e variados
indicadores escolhidos aleatoriamente. Apesar dos avanços em torno do tema da
qualidade, o autor destaca que, atualmente, temos um quadro negativo que indica
muito mais o que a qualidade não é, do que o que ela deveria ser. Ainda assim,
considera que o que ela não é, pode ser um indicador para aquilo que ela deve ser.
Cury (2010) faz a defesa de uma Lei de Responsabilidade Educacional, cuja
base seja a ética. Para tal, os governantes devem assumir suas responsabilidades
no cumprimento de um direito de todos os cidadãos, com consequências para os
casos de omissão quanto a esse direito.
Outro autor que traz contribuições ao debate da qualidade é Moacir Gadotti
(2013), uma vez que sinaliza algumas características importantes para a discussão
do tema, como, por exemplo, o fato de não existir qualidade sem quantidade. Ou
seja, para o autor, não existe qualidade da educação se esta for para poucos. A
qualidade deve ser para todos e, por isso, deve haver uma preocupação com sua
abrangência. Apesar de se opor à visão da educação como um investimento
econômico, o autor declara que a qualidade da educação é condição da eficiência
30
econômica, defendendo a ideia de que não é a qualidade da educação que depende
da qualidade política e econômica, ao contrário, a qualidade destas dependerá da
qualidade da educação oferecida.
Para Gadotti (2013), falar de qualidade da educação exige saber que tipo de
educação se pretende. Por isso, para este autor a qualidade é uma questão política,
na medida em que, ao se definir a qualidade se está definindo, também, o tipo de
educação desejada. Em sua visão, uma escola precisa de pouco para ser de
qualidade, bastando ter nela ideias, professores bem formados, condições de
trabalho e projeto (GADOTTI, 2013, p.11).
Ele ressalta três grandes ameaças à qualidade da educação, duas delas se
referem especificamente ao trabalho docente: o instrucionismo, ou a aula
reprodutiva, e a desprofissionalização do professor. A terceira ameaça se refere à
mercantilização, ou seja, ao entendimento da educação como mercadoria.
Em particular, a desprofissionalização do professor se refere, basicamente, à
terceirização do trabalho docente. Segundo o autor, é cada vez mais frequente ter,
no setor público, desde a Educação Infantil ao Ensino Superior, boa parte do
corpo docente originário de terceirizações. O maior problema desta prática é que o
profissional não cria vínculo com a instituição e/ou com os alunos, o que se torna
um grande obstáculo à educação de qualidade.
A terceira ameaça para conseguirmos uma educação de qualidade está,
segundo Gadotti (2013), na mercantilização. O autor esclarece que
mercantilização nada tem a ver com privatização ou com o privado, mas com o
entendimento da educação como uma mercadoria, atribuindo a ela um valor
econômico. Entendida desta forma, independe se a educação está sendo oferecida
em uma instituição pública ou não, se ela for tratada com a ideia de valoração, ela
é tratada como mercadoria e não de um direito.
O que podemos destacar desta breve análise de textos produzidos no campo
acadêmico sobre o tema da qualidade é que existem características ou conceitos
que são compartilhados pelos autores. Como visto acima, Gentili (1995), Campos
(2000) e Oliveira e Araújo (2005) consideram que o tema qualidade teve origem
no campo produtivo, tranferindo-se, posteriormente, para o campo educacional.
Ainda estes autores convergem na identificação da presença e do
desenvolvimento do tema da qualidade no campo educacional a partir da
década de 1980.
31
Dourado, Oliveira e Santos (2007), Cury (2010) e Gadotti (2013)
caracterizam a qualidade como um conceito complexo e polissêmico e
concordam que a valorização e a formação dos professores trazem impacto na
qualidade do ensino. Oliveira e Araújo (2005) e Dourado, Oliveira e Santos
(2007) apresentam a qualidade como um conceito histórico que varia sua
significação de acordo com o contexto. . Em sintonia com esta visão, a abordagem
feita no capítulo 2, nos permitiu perceber como o conceito de qualidade variou
historicamente no planejamento educacional do Brasil.
Dourado, Oliveira e Santos (2007) e Gadotti (2013) trazem a qualidade
social como uma forma de introduzir um conceito mais amplo, que extrapola a
melhora da qualidade da educação, estendendo-se a outras dimensões da vida dos
estudantes, no sentido da melhoria da sua qualidade de vida. Nesta perspectiva,
Gentili (1995), Oliveira e Araújo (2005), Cury (2010) e Gadotti (2013)
caracterizam a qualidade, junto com o acesso à escola, como um direito social, ou
seja, um direito de todos.
Campos (2000), Oliveira e Araújo (2005), Cury (2010) e Gadotti (2013)
introduzem o tema dos indicadores da qualidade da educação como a
possibilidade de mensuração da eficácia dos sistemas educacionais, concretizada
pela criação das avaliações em larga escala.
Gentili (1995), Oliveira e Araújo (2005), Dourado, Oliveira e Santos (2007)
e Gadotti (2013) concordam que o tema da qualidade carrega em si mesmo uma
concepção de educação, que é, antes de tudo, uma discussão política. Concordam
na afirmação de que, sendo este um debate político, ele atrai para si grupos
divergentes em torno da disputa do que significa qualidade, que,
inseparavelmente, disputam concepções de educação.
Vimos também que, para além das convergências apresentadas pelos os
autores consultados, existem também especificidades na forma de tratar do tema
da qualidade. Por exemplo, somente Gentili (1995) coloca o problema da
retórica conservadora que hegemonizaria o tratamento dado ao tema em pauta.
Dourado, Oliveira e Santos (2007) abordam outras questões esclarecedoras.
Para eles, por exemplo, a qualidade pode ser resultado da participação ativa dos
sujeitos envolvidos na experiência educativa, sendo que a discussão do tema
contribui para um maior controle social sobre a educação ofertada. Além disso,
talvez uma das maiores contribuições dos autores seja a ideia de que a
32
caracterização da qualidade da educação precisa levar em conta dimensões,
parâmetros e indicadores.
Isto significa que, para esses autores, a qualidade da educação possui
dimensões extraescolares e intraescolares, que compõem parâmetros de qualidade,
que são aceitos e reconhecidos pelos sistemas educacionais e também passíveis de
avaliação através dos indicadores.
Além de apontar que a qualidade da educação pode ser mensurada, Cury
(2010) também dá uma contribuição original ao apontar para a necessidade de
uma Lei de Responsabilidade Educacional para casos de descumprimento do
direito à educação de qualidade.
Gadotti (2013), por sua vez, sinaliza para as ameaças à educação de
qualidade, postas pela mercantilização, pela desprofissionalização docente e pelo
instrucionismo.
Desta forma, podemos perceber que a qualidade da educação é um tema
relevante no debate acadêmico sobre a educação, e no planejamento de políticas
educacionais.
3 O Conceito de Qualidade da Educação no Planejamento Educacional Brasileiro
De acordo com Mendes (2000), o Planejamento institui o Estado como
instância articuladora da atividade educacional do país. Nesta perspectiva, o
planejamento é uma forma de intervenção do estado na educação, através da
implantação de uma política educacional, com o objetivo de levar os sistemas
educacionais ao cumprimento das funções que lhe são atribuídas por esta política.
Para facilitar nossa compreensão do planejamento educacional brasileiro,
será adotada a divisão proposta por Bordignon et al (2011), para quem o
planejamento se divide, conceitual e temporalmente, em três momentos. No
primeiro momento, que se estende até a década de 1950, o planejamento é
compreendido como sendo uma formulação de arcabouço legal, diretrizes a
orientar as ações (BORDIGNON et al, 2011, p.32). A concepção subjacente,
neste caso, é a de que a simples existência de uma lei ou norma já torna capaz de
mudar a realidade. Essa concepção teve forte presença até os anos de 1950, e pode
ser encontrado quem a defenda ainda nos dias atuais.
Da década de 1950 até o final dos anos 1980, os autores identificam o
segundo momento do planejamento educacional como sendo de natureza
prescritivo-normativa, porque estipula uma base prescritiva do futuro desejado e
normativa da ação a empreender (Ibid., p. 17). Sua base é tecnicista, seus
objetivos são um desenho do dever ser do futuro, e apresenta um reducionismo
dos seus condicionantes à dimensão econômica, enquanto separa a elaboração da
gestão do plano (Ibid.,, p. 32). Trata-se de um planejamento que não leva em
consideração a realidade, nem os atores sociais em disputa, o que lhe valeu sérios
questionamentos que contribuíram para a emergência de uma nova compreensão
expressa no planejamento estratégico-participativo.
Neste terceiro momento, conhecido como estratégico-participativo, o
planejamento é visto como uma proposta que vai além da predição de um futuro,
sendo, antes de tudo, um cálculo que preside a ação, para criar o futuro desejado,
34
(...) sem garantia de que tenhamos o controle sobre esse futuro (Ibid, p. 34).
Desta forma, o planejamento deixa de ser ingênuo, no sentido de pensar que o
futuro pode ser controlado sem levar em conta seus condicionantes políticos e
econômicos, e se volta para a tentativa de calcular e planejar ações para que o
futuro desejado aconteça, levando em conta as possibilidades e os desafios
apresentados pela realidade. Neste planejamento, são requeridas outras estratégias,
como a elaboração do plano de forma democrática, participativa e descentralizada,
levando em conta as aspirações de toda a sociedade, além de constituir-se como
referência para decisões de curto prazo, para a interação entre ações e decisões
dos diferentes níveis da federação, e para o trabalho com uma visão sistêmica do
social, e para a proposta dos seus objetivos e metas a partir de cálculos interativos
dos diferentes atores sociais (BORDIGNON et al, 2011, p. 33).
As diferentes concepções de planejamento ao longo desse período e suas
principais referências legais e propositivas podem ser resumidas conforme o
Quadro 1, abaixo.
Quadro 1: O Planejamento Educacional Brasileiro
1º momento (arcabouço legal)
1932 Manifesto dos Pioneiros da Educação 1934 Constituição da República 1937 PNE (Não aprovado)
1942 a 1946 Leis Orgânicas do Ensino
2º momento (prescritivo-normativo)
1956 Plano de Metas 1961 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 1962 PNE 1963 Plano Trienal 1964 I Plano Setorial da Educação 1971 Lei 5692/71 1975 II Plano Setorial da Educação
3º momento (estratégico-participativo)
1980 III Plano Setorial da Educação
1986 Plano Setorial de Educação e I Plano de Desenvolvimento da Nova República
1990 Plano de Ação do governo Collor de Mello 1993 Plano Decenal de Educação para Todos 1996 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 2001 PNE
Fonte: BORDIGNON et al, 2011; FONSECA, 2009.
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
A seguir, analisaremos sucintamente cada uma destas fases e referências.
35
3.1 A Qualidade da Educação no Primeiro Momento do Planejamento Educacional Brasileiro (1932-1946)
Nesta análise do planejamento educacional brasileiro, faremos uso das
categorias de planejamento que apresentamos na seção anterior a partir da
proposta de Bordignon et al (2011), o que nos permitirá focalizar cada momento
do planejamento educacional brasileiro e seus respectivos documentos, conforme
estão registrados no Quadro 1. Essa organização será adotada, tendo em vista
uma melhor compreensão do conceito de qualidade empregado em cada momento
do planejamento educacional brasileiro.
O primeiro apelo para a constituição de um planejamento nacional de
educação surgiu ainda na gestão de Francisco Campos à frente do Ministério da
Educação, em 1931, com a proposta do conselheiro João Simplício, integrante do
Conselho Nacional de Educação7; e com a realização da V Conferência Nacional
de Educação, quando foi elaborado o anteprojeto do capítulo da educação para a
futura nova constituição e um esboço do que seria o plano nacional de educação.
No ano seguinte, em 1932, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova
entendia que uma reconstrução nacional deveria se dar pela via de um plano de
reconstrução educacional (“A reconstrução educacional no Brasil: ao povo e ao
governo”). Este Manifesto foi elaborado e assinado por educadores conhecidos
como renovadores, que exigiam a reforma da educação nacional, tendo em vista
as relações entre educação e desenvolvimento. O Manifesto reivindicava uma
escola única, laica, gratuita, obrigatória e para ambos os sexos. Nesse contexto, o
estado deveria responsabilizar-se por oferecer aos cidadãos, sem discriminação,
uma escola pública, única, que asseguraria uma educação comum e igual para
todos. Nesta fase, segundo Fonseca (2009), a qualidade da educação era
identificada com os métodos de ensino, numa perspectiva pedagógica que se
voltava para uma educação capaz de facilitar a individualização do estudante
através da atividade livre e espontânea.
[...] os pioneiros, reunidos na Associação Brasileira de Educação (ABE) orientavam-se por valores democráticos de universalização do acesso à escola e
7 CNE – Instituído pelo Decreto 19.850, de 11/04/1931.
36
da igualdade de ensino para todos. Incentivavam a qualidade metodológica da educação básica, pela adoção de uma pedagogia que facilitasse a individualização do educando pela atividade livre e espontânea; que se pautasse por um método ativo, estimulando a atividade criadora da criança por meio do exercício prático. (FONSECA, 2009, p. 156).
Entretanto, contribuindo para o alargamento da ideia do que foi o
Manifesto para a educação brasileira, Xavier (2002) relaciona a escola às relações
sociais caracterizadas pelos valores de autonomia, do respeito à diversidade,
igualdade e liberdade, solidariedade e cooperação social (p. 17), onde o cidadão
tinha seus direitos garantidos pelo Estado e suas instituições, tornando-se
habilitado através da escola para colaborar no desenvolvimento da sociedade.
Um pouco mais tarde, a Constituição de 1934, que havia incorporado o
sentido democrático do Manifesto, também tratava da qualidade da educação,
desta vez relacionando-a aos recursos financeiros necessários para a ampliação da
oferta de vagas e a contratação de professores. Esta Constituição estabeleceu, no
artigo 150, o Plano Nacional de Educação, que chegou a ser formulado pelo
Conselho Nacional de Educação (CNE) em 1937. O entendimento era de que o
plano deveria obedecer a uma racionalidade técnica que garantisse a autonomia
dos educadores e do governo. Neste sentido, foi encaminhado um questionário
com 207 quesitos a associações, ginásios, colégios, embaixadas, sindicatos,
catedráticos, entre outros. O CNE reuniu as respostas e chegou a formular um
projeto com 504 artigos que tentavam abranger todos os aspectos de uma Lei de
Diretrizes e Bases da Educação (LDB). Entretanto, o primeiro plano foi deixado
de lado com o advento do Estado Novo e com o fechamento do Congresso.
Não havendo prosseguimento, o plano foi relegado em favor da
promulgação das chamadas Leis Orgânicas da Educação. Segundo Fonseca
(2009), os valores de hierarquia e disciplinamento dos homens e da sociedade
passaram a constituir referência para a qualidade do ensino público, por meio do
ensino religioso e de moral e cívica na educação básica.
Segundo Fonseca (2009), podemos resumir este primeiro momento da
seguinte forma:
37
Quadro 2: O conceito de qualidade da educação no 1º momento ANO Planejamento/política
pública Qualidade da educação
1932 Manifesto dos Pioneiros da Educação
A qualidade da educação era identificada com os métodos de ensino e da relação da escola com o bem social .
1934 Constituição da República A qualidade da educação era relacionada aos recursos financeiros.
1942 a 1946
Leis Orgânicas do Ensino A qualidade da educação referia-se ao disciplinamento dos homens e da sociedade.
Fonte: FONSECA, 2009.
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
3.2 A Qualidade da Educação no Segundo Momento do Planejamento Educacional Brasileiro (1956-1975)
Iniciado o segundo momento do planejamento educacional brasileiro, no
governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), por recomendação da Organização
dos Estados Americanos (OEA), a educação foi valorizada em sua relação com o
desenvolvimento econômico. Nas palavras de Fonseca (2009),
A educação foi incorporada ao programa [de metas] com o propósito de preparar pessoal técnico para a implantação das indústrias de base. Nesse período, a vinculação entre educação e economia ganhou destaque internacional pela emergência da teoria do capital humano e do enfoque de mão-de-obra (man-power approach). (FONSECA, 2009, p. 157).
Em 1962, no governo de João Goulart, o novo plano estabelecia critérios
para o uso de recursos públicos e formulava um conjunto de metas a serem
alcançadas em oito anos. No entanto, este plano não chegou a se constituir em lei,
sendo abandonado após a introdução do Plano Trienal de Desenvolvimento (1963-
1965) do ministro Extraordinário de Planejamento Celso Furtado, passando o
Ministério da Educação a elaborar o Plano Trienal da Educação 1963-1965, que
também foi abandonado ainda em 1963 devido à resistências às reformas de base.
Já em 1964, no contexto do período militar, a educação deixaria claramente
de ser lida em uma pauta político-social para ser enfaticamente associada ao
processo de desenvolvimento. Com a criação do Ministério de Planejamento neste
novo regime, o papel dos economistas no planejamento governamental foi
bastante reforçado, o que gerou diversos conflitos entre os técnicos do Instituto de
Pesquisa Econômico-Social Aplicada (IPEA) e do Ministério da Educação. De
38
acordo com Bordignon et al (2011), o Conselho Federal de Educação (CFE) ainda
tentou influenciar o planejamento por meio da revisão do PNE de 1962, mas a
responsabilidade pela elaboração do planejamento já havia passado para os
técnicos do Ministério do Planejamento, especificamente para o IPEA.
Desta forma, o planejamento educacional foi incorporado ao Programa
Estratégico de Desenvolvimento (PED) elaborado pelo Ministério de
Planejamento, o que levou à introdução no texto dos pressupostos da
Administração por Objetivos. Tais pressupostos apontavam que o sucesso de um
empreendimento resultaria da execução de projetos autônomos e descentralizados
que deveriam ser administrados por gerentes eficientes. O I Plano Setorial da
Educação foi elaborado neste contexto e com estas orientações. Este plano se
referenciou na teoria do capital humano8 e na formação de mão de obra como
objetivo da educação no país e passou a entender, a qualidade da educação como a
capacidade de participação eficaz do cidadão nas atividades produtivas da nação.
O II Plano Setorial (1975) manteve o viés da formação do homem útil ao
país. Paralelo a isto, as intervenções dos organismos internacionais de crédito e
cooperação técnica passaram a ser gradativamente mais atuantes na definição da
agenda educacional do Brasil. Um exemplo disto foi o documento complementar
do II Plano Setorial intitulado de Política Nacional de Educação Integrada, no qual
a adesão ao pragmatismo econômico, mais uma vez, ficou clara, na articulação
que o texto estabelece entre o ensino de primeiro grau de áreas rurais e o mercado
de trabalho, através dos Projetos de Desenvolvimento Rural Integrados (PDRI). O
resumo deste segundo momento pode ser visto no Quadro 3, a seguir.
Quadro 3: O conceito de qualidade da educação no 2º momento
Ano Planejamento/política pública Qualidade da Educação 1971 I Plano Setorial da Educação A qualidade da educação era entendida
como a capacidade de participação eficaz do cidadão nas atividades produtivas.
1975 II Plano Setorial da Educação A qualidade da educação era relacionada à utilidade dos homens.
Fonte: FONSECA, 2009.
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
8 A Teoria do Capital Humano, formulada pelo professor Theodore W. Schultz, sustenta a ideia de que um dos mais importantes fatores para a ampliação da produtividade econômica e do lucro do capital é o trabalho humano, quando este é qualificado pela educação.
39
3.3 A Qualidade da Educação no Terceiro Momento do Planejamento Educacional Brasileiro (1980 - atual)
O terceiro momento do planejamento educacional começa a se configurar já
na transição do governo militar ao civil, contexto em que o significado da
qualidade sofre influência das reivindicações das classes médias. Para estas, o
ensino profissionalizante não tinha qualidade suficiente para permitir o acesso à
universidade, e o ensino de qualidade era oferecido pelas escolas privadas que
ministravam cursos propedêuticos. O III Plano Setorial (1980) reflete pelo menos
em parte esta tensão, ao substituir a profissionalização obrigatória pela preparação
para o trabalho.
Segundo Dourado, Oliveira e Santos (2007), organismos multilaterais, tais
como: a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a
Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Cepal), o Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e o Fundo das Nações Unidas
para a Infância (Unicef), passaram, a partir dos anos de 1980, a participar com
mais frequência dos debates acerca da qualidade da educação, sendo estes os
organismos que financiavam projetos e programas educacionais (FONSECA,
2009).
O período posterior ao regime militar foi propício para a mobilização de
setores organizados em prol de uma educação mais democrática. Estes
movimentos revelavam um novo conceito de qualidade que se identificava com a
construção de um projeto hegemônico de sociedade. Por meio do Fórum Nacional
em Defesa da Escola Pública, várias entidades representativas dos profissionais da
educação engajaram-se no processo de redemocratização do país, exigindo a
participação da sociedade nas decisões políticas sobre a educação. Entretanto,
estas ideias se chocavam com as intervenções internacionais. Neste contexto, o
Plano Setorial de Educação e Cultura (1986-1989) integrou-se ao I Plano de
Desenvolvimento da Nova República.
Já no contexto do governo Collor de Mello (1990), o Plano de Ação do
governo para o período 1990-1995 afirmava o compromisso do estado com a
qualidade da educação e deixava claro que a qualidade educacional se produziria
40
pela definição de objetivos educacionais que pudessem ser quantitativamente
aferidos (FONSECA, 2009, p.166). Neste sentido, a qualidade deveria ser
mensurada.
No governo Itamar Franco (1992-1995), o Ministério da Educação, sob a
condução do ministro Murílio Hingel, elaborou o Plano Decenal de Educação para
Todos segundo as orientações da Conferência Internacional de Jomtien (1990).
Não é por acaso que o primeiro sistema nacional de avaliação da educação tenha
surgido na década de 1990, com a criação do Saeb9, este documento, portanto,
incorporou a orientação da avaliação da qualidade por meio da implantação de um
sistema de avaliação da educação básica (RAMOS, 2014).
No governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), houve inúmeras
mudanças no âmbito da reforma do estado, sendo uma delas a busca pela
substituição da administração pública burocrática pela administração gerencial
(RAMOS, 2014). As mudanças ocorridas no campo educacional seguiram as
orientações desta reforma. Segundo Fonseca (2009, p. 169), neste governo, a
qualidade resultaria de uma adequada revisão curricular, da eficiência da gestão
institucional e da competitividade deflagrada por um processo de avaliação
externa. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, aprovada em 1996,
incorporou estas orientações mencionando a qualidade e a avaliação de forma
articulada (Inciso VI, Artigo 8º). Concomitante a isto, seguiu-se uma ampla
disputa em torno do conteúdo do Plano Nacional de Educação.
Em 2001, o PNE teve sua primeira edição com força de lei (decênio 2001-
2011), em observância à Constituição de 1988 (art. 214) e à LDB 9394/96 (art.
87). Assim como ocorreu com o processo de elaboração da LDB, este PNE
recebeu propostas divergentes da sociedade e do governo. Saiu-se vencedora a
proposta do governo, que se constituiu mais uma carta de intenções do que
propriamente em um planejamento da educação nacional, na medida em que
propôs metas, mas não definiu com clareza as estratégias e os meios para seu
alcance, principalmente no que diz respeito às questões orçamentárias
9 O Sistema de Avaliação da Educação Básica teve sua primeira aplicação em 1990 e a partir de 1995 ganhou destaque como instrumento de monitoramento dos sistemas de ensino. Desde 2005 é composto por duas avaliações externas: a Avaliação Nacional de Educação Básica e a Prova Brasil. Seu objetivo é o diagnóstico do sistema educacional brasileiro, pelo qual apresenta o indicativo da qualidade do ensino.
41
(VALENTE, 2002). Apesar de o tema da qualidade da aprendizagem ter se
constituído como uma de suas metas, os padrões mínimos não foram
especificados no plano.
O resumo deste terceiro momento pode ser visto no Quadro 4, a seguir.
Quadro 4: O conceito de qualidade da educação no 3º momento Ano Planejamento/política pública Qualidade da educação 1980 III Plano Setorial A qualidade da educação era
identificada com o acesso para universidade.
1986-1989 Plano Setorial de Educação e Cultura
A qualidade da educação era vinculada aos objetivos dos projetos internacionais.
1990 Plano de Ação do Governo Collor A qualidade da educação referia-se a objetivos quantitativamente aferidos.
1993 e 1996 Plano Decenal de Educação para Todos e LDB
A qualidade da educação passou a ser avaliada por meio da implantação de um sistema de avaliação da educação básica.
Fonte: FONSECA, 2009.
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
Desta forma, o primeiro momento do planejamento educacional brasileiro,
denominado por Bordignon et al. (2011) de arcabouço legal, foi marcado pelo
Manifesto dos Pioneiros da Educação, pela Constituição da República e pelas Leis
Orgânicas, com cada um destes documentos apresentando concepções de
qualidade da educação relacionadas, respectivamente, ao método, ao
financiamento da educação e ao disciplinamento dos homens. Já o segundo
momento, conhecido como prescritivo-normativo, teve como marco o I e o II
Plano Setorial da Educação, nos quais a concepção da qualidade era associada à
participação ativa do cidadão nas atividades produtivas. O terceiro momento do
planejamento educacional brasileiro, denominado de estratégico-participativo,
teve como documentos o III Plano Setorial da Educação, o Plano Setorial da
Educação e Cultura, o Plano de Ação (Collor), o Plano Decenal de Educação para
Todos, a LDB 9394/96 e o PNE 2001. Este terceiro momento se estende até os
dias atuais e apresenta uma concepção de qualidade associada aos objetivos dos
projetos internacionais, que prevê um sistema nacional de avaliação da
aprendizagem. O resumo dos três momentos pode ser visto no Quadro 5.
42
Quadro 5: Comparativo do tratamento da qualidade nos três momentos de
planejamento Período Documentos Principais concepções de
qualidade 1º MOMENTO (ARCABOUÇO LEGAL)
1932 a 1946 Manifesto dos Pioneiros, Constituição da República e Leis Orgânicas do Ensino
Nesta primeira fase a qualidade se referia aos métodos, recursos financeiros e disciplinamento dos homens.
2º MOMENTO (PRESCRITIVO-NORMATIVO)
1956 a 1975 I e II Plano Setorial da Educação
A qualidade se referia à utilidade e participação do cidadão nas atividades produtivas (Capital Humano).
3º MOMENTO (ESTRATÉGICO-PARTICIPATIVO)
1980 a 2001 (Período atual)
III Plano Setorial da Educação, Plano Setorial da Educação e Cultura, Plano de Ação (Collor), Plano Decenal de Educação para Todos, LDB 9394/96 e PNE 2001.
A qualidade da educação passou a se vincular aos objetivos dos projetos internacionais, a um sistema nacional de avaliação através de objetivos quantitativamente aferidos.
Fonte: BORDIGNON, 2011; FONSECA, 2009.
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
Para Fonseca (2009), apesar de a proposta de elaboração do planejamento
educacional prever a catalisação das demandas advindas dos diferentes setores da
sociedade na tentativa de equilibrar suas tensões, o que se percebeu foi que os
planos educacionais adotaram, em sua maioria, a ideologia dos governos
estabelecidos. Isto, por sua vez, teria se refletido para a autora no significado dado
à qualidade da educação em cada um dos planos, tornando o tema ainda mais
complexo do ponto de vista ideológico e político. Desta forma, o estudo da
dimensão tempo revela o caráter polissêmico e complexo do tema da qualidade.
4 A Qualidade da Educação na Sociedade Civil Representada pela Conae 2010
Nos capítulos 4 e 5 será abordada a dimensão “espaços”, o que inclui a
análise de textos/documentos representativos de cada espaço de disputa pelo
significado do tema da qualidade. Especificamente, no capítulo 4 analisaremos o
espaço da sociedade civil representada pela Conae 2010.
No Brasil, podemos dividir o processo de elaboração do Plano Nacional da
Educação (2014-2024) em dois grandes momentos. O primeiro deles abrange o
período de discussão do plano pela sociedade civil e o segundo está representado
pelo momento em que o documento ingressa no Congresso Nacional, iniciando a
discussão na sociedade política. Neste capítulo, o que interessa analisar é o
primeiro momento, no qual se situa o debate da Conferência Nacional de
Educação (Conae) de 2010.
A contribuição da Conae 2010 foi consubstanciada na reunião realizada
entre 28 de março a 01 de abril, em Brasília, por meio da elaboração do
Documento-Referência10. Ao longo do tempo, entre 2009 e 2010, o processo de
discussão do plano no âmbito da Conae contou com a participação de secretarias
do MEC, das Comissões de Educação e Cultura da Câmara e do Senado, do
Conselho Nacional de Educação (CNE), de entidades dirigentes, de conselhos de
educação, de instituições de nível superior e seus estudantes, entre outros. Os
documentos foram discutidos em seis plenárias de Eixo e na Plenária Final da
Conferência, que aprovou as emendas que constituíram o documento final.
Esse processo se iniciou com a constituição, pela Portaria Ministerial n.10
de 2008, da Comissão Organizadora Nacional da Conae, que esteve composta por
representantes da sociedade civil e da sociedade política. A comissão elaborou um
documento-referência que serviu de base para as discussões locais e regionais. Os
acréscimos e proposições resultantes destas discussões foram registrados em
10 Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação: O Plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação.
44
documentos específicos em cada Estado e depois inseridos no Sistema de
Relatoria da Conferência para ser objeto de análise e sistematização.
A análise e sistematização dessas deliberações resultaram no Documento-
Base para a realização da Conae. Na conferência nacional realizada entre 28 de
março a 01 de abril foi garantido o aprofundamento das questões através dos
colóquios, palestras, mesas de interesse e plenárias de eixo. O Documento-final é,
assim, o resultado das deliberações que tiveram apoio majoritário ou consensuado
nas plenárias de eixo e que foram aprovadas na plenária final.
Da conferência nacional participaram 3.889 pessoas, sendo 2.416 delegados
e 1.473 entre observadores, representantes da imprensa, palestrantes, pessoal de
apoio etc. Participaram das discussões - municipais, estaduais e nacional - cerca
de 3,5 milhões de pessoas, o equivalente a aproximadamente 2% da população
nacional. Isto significa dizer que a conferência, bem como o documento-final, são
indicativos da vontade política da população que esteve ali representada por seus
delegados ou, dito de outra forma, uma construção de acordos entre atores
sociais (CONAE, 2010, p.9).
4.1 Os Eixos Do Documento-Final Da Conae 2010
O eixo I, “Papel do Estado na Garantia do Direito à Educação de
Qualidade: Organização e Regulação da Educação Nacional”, do documento
da Conae esclarece que é dever do estado garantir o direito à educação de
qualidade e que este direito está garantido na Constituição de 1988, na Lei de
Diretrizes e Bases de 1996 e no Plano Nacional de Educação 2001. Esclarece,
ainda, que o direito à educação de qualidade é um direito social com estatuto de
direito humano estabelecido na Declaração Universal dos Direitos Humanos de
1948 e no Pacto Internacional de Direitos Sociais Econômicos e Culturais de 1996
(CONAE, 2010, p. 19).
O documento denuncia que, apesar de a educação de qualidade ser um
direito social com estatuto de direito humano, há “evidências do menosprezo à
educação nacional” (Ibid., p. 19), o que pode ser verificado por meio de dados
estatísticos relativos ao analfabetismo, aos anos de escolaridade da população, ao
financiamento da educação, entre outros.
45
De acordo com este documento, um dos fatores que tem contribuído para os
problemas existentes é a ausência de um Sistema Nacional de Educação (SNE),
apesar de este estar previsto na Constituição Federal de 1988, especificamente no
parágrafo único do artigo 23, que determina que leis complementares “deverão
fixar normas” para a cooperação entre os entes federados. Vale destacar, neste
caso, que este dispositivo não foi regulamentado até o momento atual.
De acordo com o documento da Conae, cabe a um sistema nacional de
educação o redimensionamento das ações dos entes federados, através de
regulamentação das atribuições de cada ente, com o objetivo de superar as
desigualdades regionais, sem deixar de seguir diretrizes educacionais comuns.
O Sistema Nacional de Educação assume, assim, o papel de articulador, normatizador, coordenador e regulamentador do ensino público e privado e financiador dos sistemas de ensino públicos (federal, estadual/DF e municipal), garantindo finalidades, diretrizes e estratégias educacionais comuns, mas mantendo as especificidades próprias de cada um. (CONAE, 2010, p. 22).
Desta forma, na perspectiva da Conae, um projeto educacional fragmentado
e desarticulado é a consequência da ausência do SNE, Sua criação passa pela
regulamentação do regime de colaboração, que deve explicitar a cooperação
técnica e financeira da União, prevendo os meios de superação das desigualdades
regionais, através de uma política de financiamento ancorada na perspectiva do
Custo Aluno-Qualidade11, e que estimule a aproximação do setor educativo com o
produtivo.
Assim como Cury (2010), o documento da Conae 2010 também defende a
criação de uma lei de responsabilidade educacional que, além de definir meios de
controle e obrigação dos responsáveis pela gestão, financiamento e observância do
estabelecido na legislação educacional, também defina sanções administrativas,
cíveis e penais para o caso de descumprimento.
Neste sentido, a qualidade é eleita como parâmetro para a construção das
diretrizes, metas, estratégias e ações na constituição do SNE, o que poderia se
traduzir em investimento para a educação (CONAE, 2010, p. 30).
11 O valor do CAQi foi calculado a partir dos insumos essenciais ao desenvolvimento dos processos de ensino e aprendizagem que levem gradualmente a uma educação de qualidade, que pode ser inicialmente aferida para um IDEB igual a 6, como esperado pelo MEC. Esse valor do IDEB corresponde aos padrões atuais de qualidade dos países da comunidade europeia (Parecer 8/2010, p. 18).
46
Como se pode ver, um sistema nacional de educação que articule a educação
do país, e que promova as condições necessárias para uma educação de qualidade,
deve ser a base para a constituição do Plano Nacional de Educação. Sendo assim,
a Conae recomenda, como um dos balizamentos para sua discussão, que o novo
PNE seja entendido como uma das formas de materialização do regime de
colaboração, de acordo com o promulgado pelo artigo 4º da Emenda
Constitucional 59/2009.
No eixo II do documento, intitulado de “Qualidade da Educação, Gestão
Democrática e Avaliação”, a qualidade da educação, conjuntamente com a
gestão democrática, são apresentadas como medidas importantes para a garantia
do direito à educação para todos, a serem implantadas por meio de políticas
públicas que tenham o acompanhamento e a avaliação da sociedade. Sendo assim,
qualidade da educação, gestão democrática e avaliação são três eixos de base para
garantia do direito à educação.
O texto inicia explicitando a gestão democrática como um princípio
constitucional, em consonância com o artigo 206 da Constituição Federal de 1988.
Tal princípio foi confirmado pela Lei de Diretrizes e Bases 9394/96, que repassou
a definição das normas da gestão democrática aos sistemas de ensino. De acordo
com o documento apresentado pela Conae 2010, pensar a gestão democrática
implica em compreendê-la como possibilidade concreta de autogoverno das
instituições (CONAE, 2010, p. 42), e, portanto, como um espaço de deliberação
coletiva, assumido como fator de melhoria da qualidade.
O documento apresenta, como exigência para o funcionamento da gestão
democrática, a definição dos conceitos de autonomia, democratização,
descentralização, qualidade e participação. Ressalta, ainda, além da participação
de toda a comunidade escolar na gestão democrática, o papel dos conselhos e
órgãos colegiados de deliberação coletiva, como o Fórum Nacional de Educação,
fóruns estaduais, Municipais e Distrital da educação, Conferência Nacional de
Educação, Conselho Nacional de Educação, conselhos estaduais e municipais de
educação, órgãos colegiados e conselhos escolares.
A gestão democrática definida e defendida pela Conferência se vincula a um
determinado projeto de educação nacional que contém uma concepção de
qualidade da educação (Ibid., p. 45). Assim como Gentili (1995), Oliveira e
Araújo (2005), Dourado, Oliveira e Santos (2007) e Gadotti (2013), para a
47
Conferência, a discussão acerca da qualidade da educação também contém a
definição do que se entende por educação, podendo considerá-la uma discussão
política.
Da mesma forma que Dourado, Oliveira e Santos (2007), o documento da
Conae 2010 ressalta a importância da dimensão histórica do conceito de
qualidade, ao pontuar que este é um conceito que se altera no tempo e no espaço,
sendo marcado por demandas e exigências de um dado processo e, portanto, algo
que só é passível de análise levando-se em conta o contexto.
Nesta perspectiva, não se pode desconsiderar a realidade brasileira,
fundamentada na descentralização e desconcentração das ações educativas, entre
os entes federados, que se organizam em sistemas educativos próprios. Isto torna a
tarefa de estabelecer parâmetros de qualidade uma ação de extrema complexidade,
dadas as assimetrias econômicas e técnicas de Estados e Municípios e a
desigualdade que caracteriza a educação do país.
Alinhada aos autores estudados no referencial teórico, a Conferência
entende que vários fatores, internos e externos à escola, contribuem ou não para a
qualidade da educação. Aponta que, dentre os fatores internos à escola, devem ser
considerados não apenas os insumos indispensáveis, mas também o currículo, a
dinâmica pedagógica, a expectativa de aprendizagem.
Com efeito, o documento da Conae 2010, ao tratar especificamente da
qualidade da educação, a caracteriza como qualidade social que tem como
princípios a articulação das dimensões intra e extraescolares12 na efetivação de
uma política educacional. Essas dimensões incluem: a consideração da dimensão
socioeconômica e cultural dos alunos na construção de projetos institucionais13; e
das condições e dimensões e de fatores que levem em conta o custo aluno-
qualidade, objetivando a superação das desigualdades regionais. Também incluem
uma formação dos alunos em sintonia com as políticas públicas de inclusão e do
mundo do trabalho, bem como a democratização dos processos de organização e
gestão. O documento sinaliza, ainda, para a importância da relação entre número
de estudantes por turma, por docente e por funcionários, bem como de um
12 Cabe ressaltar que ao tratar das dimensões extras e intraescolares, o documento da Conferência tomou como base teórica as contribuições de Dourado, Oliveira e Santos (2007). 13 Projeto Político Pedagógico e Plano de Desenvolvimento Institucional.
48
financiamento público que viabilize as condições necessárias para a qualidade na
educação, assim como a estrutura e as condições físicas da instituição e o clima
organizacional. Também faz referência a condições de ordem administrativa e
pedagógica, tais como as condições de gestão, a gestão da prática pedagógica, os
espaços de decisão, a avaliação, a visão de qualidade dos agentes escolares, a
formação e as condições de trabalho, bem como às condições laborais, como a
garantia da livre organização sindical e estudantil, os planos de carreira e
satisfação com o trabalho e o engajamento ativo dos diferentes segmentos.
Precebe-se que a discussão do que se entende por qualidade é demasiado
complexa, extrapolando os limites das ações e políticas públicas, a ponto de
envolver temas como clima, expectativa, engajamento etc.
Uma questão ressaltada no documento da Conferência merece nossa
atenção. Trata-se da importância dada à definição de padrões mínimos de
qualidade para a educação básica e superior (CF 1998, art. 206, inc. VII), como
pode ser ilustrado pelo excerto a seguir. A questão apresenta, contudo, dificuldades e diferenças significativas quanto à definição de um padrão único de qualidade, envolvendo aspectos relativos à variedade e quantidades mínimas por estudante-ano, insumos indispensáveis ao processo de ensino e de aprendizagem, custo-aluno/a, relação estudante-professor/a etc. (CONAE, 2010, p. 49).
Ou seja, a Conferência questiona a instituição de um padrão de qualidade
em um país tão diferente e diverso nas suas regiões e unidades federativas. Neste
sentido, o documento faz a defesa da definição de dimensões, fatores e condições
de qualidade que poderão servir de referência analítica e política, na perspectiva
da consolidação de mecanismos de acompanhamento das políticas educacionais e
dos seus resultados. O que significa dizer que faz mais sentido falar em parâmetro
de qualidade do que em padrão de qualidade. É nessa perspectiva que os debates
da Conae justificam a avaliação da educação.
Segundo o documento, as mudanças ocorridas com as reformas em diversos
países, centrais e periféricos, nas décadas de 1980 e 1990, conferem à avaliação
parte constitutiva de uma lógica que altera a organização, gestão e regulação da
educação. As reformas políticas e educacionais, no Brasil, orientaram-se pelo eixo descentralizante e, ao mesmo tempo, regulador, tendo o setor educacional
49
assumido o discurso da modernização, da gerência, da descentralização, da autonomia escolar, da competitividade, da produtividade, da eficiência e da qualidade dos sistemas educativos, na ótica do desenvolvimento de competências para atender às novas exigências no campo do trabalho. (CONAE, 2010, p. 52).
Chama a atenção o fato de o documento definir a organização da educação
brasileira com critérios de competitividade, descentralização e regulação, o que
pode possibilitar a continuação da desigualdade na educação, já que havendo
competição, uns sistemas terão êxito e outros não, o que vai contra a defesa da
qualidade como um direito.
O eixo III, intitulado de “Democratização do Acesso, Permanência e
Sucesso Escolar”, lembra que a história da educação brasileira sempre foi
marcada pela luta por condições de oferta da educação pública, principalmente,
em prol da democratização da educação. Entretanto, o documento destaca que o
atendimento por parte do estado se deu de forma muito tímida, com ênfase apenas
na democratização do Ensino Fundamental. É importante destacar que a Emenda
Constitucional n. 59 de 2009 e a Lei 12.796 de 2013 ampliaram a obrigatoriedade
do ensino desde a educação Infantil até o Ensino Médio, ou seja, de 4 a 17 anos de
idade, ampliando assim as ações por parte do Estado.
A Conae entende que a democratização da educação não se limita ao
acesso à escola, envolvendo também a permanência do estudante, que deve se
traduzir em sucesso escolar. Desta forma, acesso, permanência e sucesso escolar
são reflexos da qualidade da educação, que só é possível com uma gestão escolar
democrática.
A Conae desnaturaliza a ideia do sucesso escolar ligado apenas ao
desempenho do estudante. O sucesso escolar significa, antes de tudo, a garantia do
direito à educação, o que inclui uma trajetória escolar sem interrupções, o
respeito ao desenvolvimento humano, à diversidade e ao conhecimento (p.62). O
que implica na [...] superação de uma visão que atribui exclusivamente ao indivíduo a responsabilidade pelo seu desempenho escolar. Sua garantia dar-se-á por meio de ações integradas que implicam a compreensão do fenômeno educativo na sua dimensão pedagógica, institucional, relacional, cultural e social. (COANE, 2010, p. 62).
A gestão democrática é apontada nessa discussão como o meio pelo qual se
pode assegurar a democratização da educação, já que a partir dela todos os
50
segmentos que compõem o processo educativo podem participar da definição dos
rumos que as instituições devem imprimir à educação. Desta forma, podemos
entender que tanto a gestão democrática, quanto a qualidade social são bases para
a garantia do direito social à educação.
Em outro trecho é destacada a valoração positiva da escola, o que quer dizer
que uma escola ou instituição educativa de boa qualidade é vista positivamente
pelos estudantes e por toda comunidade escolar, o que resulta em maior empenho
por parte dos estudantes e maior participação nas decisões por parte das famílias.
Este é um ponto interessante porque, sem dúvida, a expectativa que se tem em
relação à qualidade de uma instituição influi em todo o processo educativo, como
já sinalizaram Dourado, Oliveira e Santos (2007) e Oliveira e Araújo (2005).
Entretanto, primeiro é necessário garantir a qualidade para todos para que a
valorização positiva tenha seus efeitos, e este é o grande desfio.
O eixo IV, “Formação e Valorização dos/das Profissionais da
Educação”, destaca a importância deste tema para o alcance de uma educação de
qualidade. Formação e valorização são dois lados da mesma moeda, o que
significa dizer que ambos são indissociáveis e igualmente importantes dentro do
processo educacional.
A formação dos profissionais da educação deve contar com uma base
comum que contemple uma sólida formação teórica e interdisciplinar, a união
entre teoria e prática, e a pesquisa como eixo nuclear dessa formação. Tal
formação deve considerar a vivência da gestão democrática, o compromisso com
um projeto emancipador das relações sociais e o trabalho coletivo interdisciplinar.
Esta formação deve ser entendida na perspectiva social e no nível das políticas
públicas e, não mais pensada numa perspectiva individual para aperfeiçoamento
próprio. Desta forma,
[...] a formação de profissionais da educação básica e superior necessita ser estabelecida por meio de uma política nacional elaborada com planos específicos, como a construção de um Referencial Curricular Nacional, em fóruns, constituídos para tal fim, imediatamente após a aprovação do PNE, com financiamento definido, participação paritária do número de representantes da sociedade civil organizada em sua composição, e estabelecendo-se uma periodicidade para que eles ocorram regularmente. (CONAE, 2010, p. 79).
Pensadas desta forma, a formação e valorização dos profissionais de
educação devem contemplar aspectos estruturais, visando romper com as soluções
51
emergenciais e aligeiradas que tentam implantar um novo tecnicismo educacional.
Alguns aspectos estruturais da formação dos profissionais da educação referem-se
ao reconhecimento da especificidade do trabalho docente; à interdisciplinaridade
curricular; à valorização da vivência investigativa; à consolidação da identidade
dos professores; à ampliação das licenciaturas e implantação de políticas de
formação continuada de pós-graduação; à formação sintonizada com as demandas
atuais em educação; e garantia de desenvolvimento de competências e habilidades
no uso das TICs; à reflexão crítica sobre as diferentes linguagens midiáticas;
concepção da Educação Inclusiva nas formações inicial e continuada; à
constituição de um padrão de qualidade nos cursos de formação dos professores.
Esta perspectiva ampla de formação e profissionalização docente, seja inicial ou continuada, deve romper com a concepção de formação, reduzida ao manejo adequado dos recursos e técnicas pedagógicas. Para isso, é mister superar a dicotomia entre a formação pedagógica stricto sensu e a formação no campo de conhecimentos específicos. Ela deve-se pautar pela defesa de bases sólidas para a formação contínua e permanente dos/as profissionais, tendo a atividade docente como dinâmica e base formativa. Deve estar alicerçada nos princípios de uma base comum nacional, como parâmetro para a definição da qualidade, bem como ser resultado da articulação necessária entre o MEC, as instituições formadoras e os sistemas de ensino. (CONAE, 2010, p. 82).
A Conae sinaliza para a importância do financiamento pelo poder público da
formação inicial e continuada de professores, o que inclui a garantia da redução da
jornada de trabalho em 50% para os que estiverem cursando especialização, e de
100% ou licença automática remunerada para os que cursarem mestrado e
doutorado, com manutenção integral dos salários.
Medidas mais específicas para os sistemas de ensino municipal, estadual e
distrital, e também medidas de formação inicial e continuada para especialistas e
funcionários da educação, também são citadas com o objetivo de garantir as
condições necessárias para o sistema público de formação dos profissionais da
educação.
A relação estabelecida entre a formação dos profissionais da educação e a
qualidade é notória no documento da Conferência. “Implica, portanto, ações para
melhorar a qualidade do ensino, as condições de trabalho e a qualificação dos/das
trabalhadores/as.” (CONAE, 2010, p. 92).
Outra questão indissociável da formação profissional é a valorização dos
profissionais da educação. De acordo com o levantamento feito pela Conferência,
52
no Brasil, a valorização dos profissionais da educação é organizada de forma
fragmentada e massificada, devido à autonomia dos entes federados estabelecida
na Constituição Federal, da qual decorre o fato de que cada ente federado tenha
seu próprio sistema de valorização dos profissionais da educação.
De acordo com o documento da Conae, é de fundamental importância
implementar políticas de reconhecimento das funções docentes, assim como dos
demais profissionais da educação, reconhecendo suas contribuições para o
processo educacional, não esquecendo, inclusive, de garantir apoio aos
profissionais que enfrentam situações de insalubridade e vulnerabilidade social.
Nesse sentido, articulada à formação inicial e continuada, faz-se necessária a criação de um plano de carreira específico para todos/as os/as profissionais da educação que abranja: piso salarial nacional; jornada de trabalho em uma única instituição de ensino, com tempo destinado à formação e planejamento; condições dignas de trabalho; e definição de um número máximo de estudantes por turma, tendo como referência o custo aluno/a - qualidade (CAQ). (CONAE, 2010, p. 95).
O documento destaca a Lei 11.738/2008 que estabeleceu o piso salarial
nacional e 1/3 do tempo do trabalho docente para o desenvolvimento de outras
atividades, como o planejamento. Ainda assim, é preciso investir em uma política
salarial mais ampla que garanta, entre outras, a isonomia de salários e a reposição
de perdas salariais.
Ainda dentro da discussão sobre formação e valorização dos profissionais da
educação, a Conae destaca a avaliação destas dimensões, e coloca a avaliação no
mesmo patamar de outros aspectos relevantes que interferem na qualidade.
[...], avaliar a formação e a ação dos/das profissionais da educação complementa um amplo processo de compromissos com a qualidade social da educação. (CONAE, 2010, p. 98).
Entretanto, este é um aspecto polêmico porque é considerado, em muitas
ocasiões, como fator propício à bonificação. O próprio documento exorta para que
a avaliação da formação e da ação dos professores não seja motivo de punição ou
perda salarial. Todavia, a meta 7, especificamente a estratégia 7.36, estabelece que
devem ser criadas políticas de estímulo às escolas que melhorarem o desempenho
no Ideb, o que vem ao encontro de políticas de bonificação já praticadas por
alguns sistemas de ensino estaduais e municipais.
53
O eixo V, intitulado “Financiamento da Educação e Controle Social”,
esclarece que a Constituição Federal de 1988 determinou a vinculação de recursos
financeiros para a educação, através de percentuais mínimos resultantes de
impostos para manutenção e desenvolvimento do ensino. Tal medida alicerçaria a
construção do Sistema Nacional de Educação e o alcance das metas do Plano
Nacional de Educação.
O documento considera que ainda se faz necessário aumentar o investimento
e a contribuição da União na educação. Para isto, são previstas duas medidas. A
primeira é a elaboração e aprovação da reforma tributária, na qual haveria
vinculação adequada de todos os tributos (impostos, contribuições, taxas e multas)
para o investimento educacional, além de ajustes na Lei de Responsabilidade
Fiscal para retirada das despesas com recursos humanos pagas com o Fundeb14,
não comprometendo os 54% da receita corrente líquida previstos para este fim na
referida lei (Lei Complementar n. 101 – 04/05/2000, cap.IV, sessão II).
Outra medida seria o estabelecimento do custo aluno-qualidade, que deveria
ser definido a partir do custo anual por estudante com base nos insumos
educacionais necessários para uma educação de qualidade, para a superação das
desigualdades nas regiões brasileiras. Para tal é necessário realizar e divulgar estudos sobre os custos adequados da educação básica nas suas diferentes etapas e modalidades, com base em padrões mínimos de qualidade, com vistas a melhorar a eficiência e garantir a generalização da qualidade do atendimento. Deve caber à União a complementação de recursos financeiros a todos os estados e aos municípios que não conseguirem atingir o valor do CAQ. (CONAE, 2010, p.106).
Apesar dos avanços, seja na área da legislação educacional ou das políticas
educacionais representadas pela LDB 9694/96, o PNE 2001, o Fundef e o Fundeb,
as Emendas Constitucionais 53/2006 e 59/2009, alguns pontos ainda carecem de
atenção, como, por exemplo, a regulamentação do Regime de Colaboração, a
redefinição do modelo de financiamento com participação adequada dos níveis de
governo, o estabelecimento dos referenciais de qualidade da educação, o papel da
Educação Superior para o desenvolvimento do país e o estabelecimento da
autonomia universitária, mecanismos de avaliação e acompanhamento do
14 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
54
financiamento da educação, regulamentação do setor privado, instituição de
contas específicas exclusivas para administração dos recursos, aplicação dos
recursos públicos exclusivamente para o setor público de ensino, entre outras
medidas.
O último eixo do documento da Conferência, intitulado de “Justiça Social,
Educação e Trabalho: Inclusão, Diversidade e Igualdade”, trata da articulação
entre justiça social, trabalho e educação, visando à inclusão, à igualdade, à
diversidade e à equidade na educação e na sociedade, tendo em vista uma
sociedade democrática onde todos tenham participação garantida, sem deixar que
as diferenças signifiquem desigualdades, como o exposto abaixo.
A produção social, cultural e histórica das diferenças não é problemática em si. A questão que se coloca é que, no contexto das relações de poder, os grupos humanos não só classificam as diferenças como, também, hierarquizam-nas, colocam-nas em escalas de valor e, nesse processo, subalternizam uns em relação a outros. Quando os vínculos sociais se quebram, devido a processos autoritários, ao uso da força e à colonização, o poder se exacerba, a ponto de um grupo (país, nação, etnia etc) excluir, discriminar e segregar o outro, devido a suas diferenças. Nesse processo, as diferenças são transformadas em desigualdade. (CONAE, 2010, p.128).
Nesse sentido, este eixo apresenta os principais temas relacionados às
minorias para discussão das medidas necessárias ao combate a toda e qualquer
discriminação e segregação. Os temas desse eixo se articulam com os outros cinco
eixos apresentados na Conferência sem deixar de ter, entretanto, sua própria
identidade, trajetória e especificidade.
Neste eixo são previstas garantias para os temas das relações étnico-raciais,
educação quilombola, educação especial, educação do campo, educação indígena,
educação ambiental, gênero e diversidade sexual, crianças, adolescentes e jovens
em situação de risco, formação cidadã e profissional, educação de jovens e
adultos, educação prisional, educação de pescadores, educação em direitos
humanos e educação religiosa.
O que podemos apreender de todo o exposto é que a Conferência Nacional
de Educação compreende a qualidade como coluna espinhal que estrutura e
perpassa todo processo educativo do país. Tal qualidade é definida no documento
como qualidade social, porque a mesma é compreendida como promotora de
inclusão, igualdade e equidade, tendo como objetivo a correção das desigualdades
até hoje existentes na educação brasileira.
55
O documento-final toma como base teórica para definição da qualidade o
estudo de Dourado, Oliveira e Santos (2007), no qual se afirma que o conceito de
qualidade é de definição complexa, envolvendo inúmeras dimensões dentro e fora
da escola, que interferem na definição do conceito e dos parâmetros de qualidade.
Para tanto, este documento trata em cada um de seus seis eixos os aspectos
relevantes para a construção de uma educação de qualidade, os quais podem ser
sintetizados da seguinte forma: o Sistema Nacional de Educação e o Regime de
Colaboração entre os entes federados; a construção e efetivação do custo aluno-
qualidade, que deve apontar os insumos indispensáveis para uma qualidade em
todas as escolas, além de equalizar o gasto com a educação em todas as regiões do
país; a Lei de Responsabilidade Educacional; a gestão democrática; a avaliação,
tanto dos gastos quanto da qualidade; o acesso, a permanência e o sucesso escolar;
a formação e valorização dos profissionais da educação, assim como a avaliação
da formação docente; o aumento do financiamento, como também uma
distribuição igualitária entre as regiões e a garantia de participação das minorias
através de políticas públicas que assegurem justiça social, trabalho e educação.
Entretanto, cumpre sinalizar que mesmo compreendendo a qualidade para
todos e, portanto, a qualidade da educação como qualidade social e um direito
social, o documento da Conferência pontua o caráter descentralizado e autônomo
da organização administrativa dos diferentes sistemas educacionais. Isto significa
dizer que a administração dos sistemas de ensino deve ser gerencial e
descentralizada, permitindo que o estado exerça o papel de regulador.
O texto do Documento-Final da CONAE 2010 foi analisado com a
ferramenta Atlas ti. O quadro 6 apresenta uma síntese decorrente dessa análise.
Quadro 6: O conceito de qualidade da educação na CONAE 2010
Um direito social CONAE 2010
“É dever do Estado a garantia do direito à educação de qualidade, estabelecido na Constituição Brasileira de 1988, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/1996) e no Plano Nacional de Educação (PNE 2001-2010), considerado direito social e com estatuto de direito humano consignado na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 e no Pacto Internacional de Direitos Sociais Econômicos e Culturais de 1966” (p. 19).
Indicadores CONAE 2010
“Aliada aos processos de gestão e ao estabelecimento dos padrões de qualidade situa-se a avaliação da educação e a necessária articulação entre a concepção de avaliação formativa, indicadores de qualidade e a efetivação de um subsistema nacional de avaliação da educação básica e superior” (p. 52).
56
Qualidade Social CONAE 2010
“O reconhecimento de que a qualidade da educação básica e superior para todos/as, entendida como qualidade social, implica garantir a promoção e a atualização histórico-cultural em termos de formação sólida, crítica, criativa, ética e solidária, em sintonia com as políticas públicas de inclusão, de resgate social e do mundo do trabalho, tendo em vista, principalmente, a formação sociocultural do Brasil” (p. 48).
Dimensão Político CONAE 2010
“Nesse contexto, a discussão acerca da qualidade da educação suscita a definição do que se entende por educação” (p. 46).
Conceito Histórico
CONAE 2010
“É fundamental, portanto, não perder de vista que qualidade é um conceito histórico, que se altera no tempo e no espaço, vinculando-se às demandas e exigências sociais de um dado processo”
Avaliação
COANE 2010
“Junto à garantia da qualidade da educação, os dispositivos legais (CF/88, LDB e o PNE) indicam a avaliação como base para a melhoria dos processos educativos e, nessa direção, estabelecem competências dos entes federativos, especialmente da União, visando assegurar o processo nacional de avaliação das instituições de educação, com a cooperação dos sistemas de ensino” (p.53).
Lei de Responsabilidade Educacional
CONAE 2010
“Para isso, torna-se pertinente a criação de uma lei de responsabilidade educacional que defina meios de controle e obrigue os responsáveis pela gestão e pelo financiamento da educação, nos âmbitos federal, estadual, distrital e municipal, [...] e estabeleça sanções administrativas, cíveis e penais no caso de descumprimento dos dispositivos legais determinados, deixando claras as competências, os recursos e as responsabilidades de cada ente federado” (p. 28).
Parâmetro
COANE 2010
“Ainda no contexto da organização nacional, a implantação do Sistema Nacional de Educação, desenvolvido sob o regime de colaboração, precisará enfrentar uma discussão há muito delineada no cenário educacional, que, de alguma forma, busca garantir a unidade no atendimento de qualidade por meio dos mesmos parâmetros, nas diversas instituições educativas públicas, sejam elas federais, estaduais, do DF ou municipais” (p. 27).
Dimensões
CONAE 2010
“Em outros termos, a qualidade da educação envolve dimensões extra e intraescolares e, nessa ótica, devem ser considerados os diferentes atores, a dinâmica pedagógica, o desenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas, locais e regionais, ou seja, os processos ensino-aprendizagem, os currículos, as expectativas de aprendizagem, bem como os diferentes fatores extraescolares, que interferem direta ou indiretamente nos resultados educativos” (p. 47).
Financiamento CONAE 2010
“Contudo, para o acesso equitativo e universal à educação básica de qualidade e para a garantia de permanência e sucesso escolar de crianças, jovens e adultos que cursam as etapas e modalidades de ensino que a integram, além da elevação substancial de estudantes matriculados/as na educação superior pública, urge aumentar o montante estatal de recursos investidos na área, principalmente em relação à contribuição da União, além de solucionar a desigualdade regional” (p. 103).
Continua.
Valorização e Formação dos Professores
CONAE 2010
“[...] há que se perceber que assumir a universalização da educação básica de qualidade para todos/as, visando à inclusão social, exigirá a revisão crítica do que vem sendo feito na formação inicial e continuada de professores/as e sua valorização” (p. 98).
Gestão
CONAE 2010
“Assim, a gestão democrática, entendida como espaço de deliberação coletiva (estudantes, profissionais da educação, mães, pais ou responsáveis), precisa ser assumida como fator de melhoria da qualidade da educação e de aprimoramento e continuidade das políticas educacionais, enquanto políticas de Estado articuladas com as diretrizes nacionais para todos os níveis e modalidades de educação” (p. 43).
Avaliação dos Profissionais da Educação
CONAE 2010
“Vale enfatizar que a avaliação pedagógica dos profissionais da educação (na perspectiva de superação de suas dificuldades, de continuidade de sua formação e da consequente melhoria do desempenho discente) apresenta-se como instrumento de valorização profissional e aprimoramento da qualidade social da educação” (p. 98).
Fonte: CONAE, 2010.
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
Como podemos notar, algumas características apontadas pelos autores
acadêmicos foram identificadas ao longo do texto da Conferência, como, por
exemplo, a qualidade como direito social já mencionada por Gentili (1995),
Oliveira e Araújo (2005), Cury (2010) e Gadotti (2013); a qualidade social
defendida por Dourado, Oliveira e Santos (2007) e Gadotti (2013); a qualidade
como conceito histórico apontado por Oliveira e Araújo (2005) e Dourado,
Oliveira e Santos (2007); dimensões e parâmetros de qualidade mencionados por
Dourado, Oliveira e Santos (2007); avaliação citada por Oliveira e Araújo (2005),
Dourado, Oliveira e Santo (2007) e Cury (2010); a Lei de Responsabilidade
Educacional defendida por Cury (2010); a gestão democrática sinalizada por
Dourado, Oliveira e Santo (2007) e a importância do financiamento aponta por
Oliveira e Araújo (2005) e Dourado, Oliveira e Santos (2007).
Apenas uma característica pareceu se destacar como novidade no
documento da Conferência, a avaliação dos profissionais da educação como
promotora da qualidade. Isto nos mostra que a Conferência esteve também
informada pela literatura acadêmica sobre o tema.
5 A Qualidade da Educação no Âmbito do Estado
Este capítulo busca apresentar os principais documentos publicados pelo
MEC relativos à qualidade da educação, com o objetivo de perceber qual a
concepção subjacente para, posteriormente, cotejá-la com a do novo PNE 2014.
Assim como no espaço da sociedade civil (Conae 2010), foram analisados
aqui os documentos representativos do MEC, tentando mapear as categorias que
se relacionam diretamente com o tema da qualidade.
Vale dizer que, o Ministério da Educação foi criado em 1930 com o nome
de Ministério da Educação e Saúde Pública. O MES abrigava várias atividades de
educação, saúde, esporte e meio ambiente. A partir de 1953, com a criação do
Ministério da Saúde, o Ministério da Educação passou a ser Ministério da
Educação e Cultura, e recebeu a sigla conhecida como MEC que é utilizada até
hoje. Em 1992, transformou-se em Ministério da Educação e do Desporto, e
somente em 1995 passou a ser responsável apenas pela educação.
Atualmente, o MEC conta com uma Secretaria Executiva constituída por
três subsecretarias: Assuntos Administrativos, Planejamento e Orçamento e
Tecnologia da Informação. As outras secretarias que compõem o ministério são:
Secretaria de Educação Superior (SESU), Secretaria de Educação Profissional e
Tecnológica (SETEC), Secretaria de Educação Básica (SEB), Secretaria de
Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão (SECADI),
Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE), e Secretaria de
Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES). Ainda fazem parte do
ministério as instituições de ensino do governo federal e de pesquisa e
coordenação, como: o Colégio Pedro II, as Universidades Federais, a CAPES, o
INEP, entre outras.
Para esta análise do Ministério da Educação foram utilizados os seguintes
documentos: Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), Plano de Metas:
Compromisso Todos Pela Educação e Parecer n.8/2010.
59
5.1 Plano de Desenvolvimento da Educação – Plano de Metas
Podemos dizer que o PDE e o Plano de Metas são partes de um mesmo
programa do estado, isto porque o PDE, como será visto mais adiante, é um
conjunto composto por vários programas desenvolvidos pelo Ministério da
Educação para o desenvolvimento da educação, e o Plano de Metas é a
materialização do PDE através de um acordo firmado entre os entes federados e o
MEC. O maior objetivo desses documentos é a melhora da qualidade na educação
básica. Já o Parecer n. 8/2010 é um documento elaborado pelo Conselho Nacional
de Educação (CNE) com o objetivo de compor indicadores e parâmetros nacionais
da qualidade da educação. Tais documentos oficiais apresentam pertinência ao
tema da qualidade da educação e, por isso, serão analisados neste capítulo.
Apesar da preocupação com a qualidade da educação já ocupar as agendas
das políticas públicas nos anos de 1980, foi mais especificamente no segundo
mandato do Governo Lula que a mesma se tornou mais evidente nas políticas
educacionais. Dentre elas destacam-se o Plano de Desenvolvimento da Educação
(PDE), o Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação e o Ideb, por meio
dos quais se pretende materializar o objetivo de melhoria da qualidade da
educação no país.
O Plano de Desenvolvimento da Educação (2007) foi construído no segundo
mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva e na gestão do ministro Fernando
Haddad. O PDE, no contexto de sua criação, foi traduzido como um documento
instrumental do Plano Nacional de Educação de 2001, por trazer em sua forma
alguns programas que colocavam muitas estratégias do PNE em prática, ficando
também conhecido como plano executivo. Além disso, ele foi pensado de forma
sistêmica, de modo a abranger todos os níveis e modalidades da educação e a
superar algumas dicotomias e oposições tradicionalmente estabelecidas, tais como
educação básica X educação superior; ensino médio X ensino profissionalizante;
ensino fundamental X educação infantil e ensino médio; educação inclusiva X
educação especial; e alfabetização X educação de jovens e adultos. De acordo
com o documento Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e
programas (2007), o PDE está sustentado em seis pilares: visão sistêmica da
60
educação, territorialidade, desenvolvimento, regime de colaboração,
responsabilização e mobilização social.
O PDE foi apresentado ao país em 15 de março de 2007, mas foi
oficialmente lançado em 24 de abril juntamente com o Decreto n. 6.094 que
dispõe sobre o Plano de Metas, considerado carro-chefe do PDE. O PDE é, assim,
como descrito por Saviani (2007), um grande guarda-chuva que abriga
praticamente todos os programas em desenvolvimento pelo MEC (SAVIANI,
2007, p. 1233), tendo como principal objetivo melhorar a qualidade da educação
brasileira.
O PDE é um conjunto de mais de 40 programas organizados em quatro
eixos norteadores: educação básica, educação superior, educação profissional e
alfabetização.
São iniciativas e programas para a educação básica: a formação de
professores através da Universidade Aberta do Brasil (UAB), o Programa
Institucional de Bolsas de Iniciação à Docência (PIBID) e o fomento da Fundação
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES); a
valorização profissional através da fixação do piso salarial nacional pela Emenda
Constitucional n.53/2006, bem como o Fundeb; e a responsabilização e
mobilização social através do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(Ideb) -, além do Plano de Metas que visa à qualidade mediante adesão e convênio
com os entes federativos e o PDE- Escola.
No eixo da educação superior foi prevista a reestruturação e expansão das
universidades através do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais (REUNI) e do Plano Nacional de
Assistência Estudantil (PNAES); a democratização do acesso à universidade
através do Programa Universidade para Todos (PROUNI) e o Financiamento ao
Estudante do Ensino Superior (FIES); a avaliação que combina avaliação
institucional, avaliação de cursos e desempenho dos estudantes através do Sistema
Nacional de Avaliação do Ensino Superior (SINAES).
No âmbito da educação profissional e tecnológica foram previstas ações de
expansão dos Institutos Federais de Educação Ciência e Tecnologia (IFET), com
articulação entre o ensino propedêutico e o profissionalizante e também do ensino
profissional técnico e do ensino médio, o estágio como ato educativo
supervisionado, a regulação dos cursos superiores de tecnologia, a integração da
61
Educação de Jovens e Adultos (EJA) à educação profissional através do Programa
Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na
Modalidade de Educação de Jovens e Adultos (PROEJA) e do Programa Nacional
de Inclusão de Jovens: Educação, Qualificação e Ação Comunitária
(PROJOVEM).
No quarto eixo norteador do PDE, compreendido como Alfabetização,
Educação Continuada e Diversidade são previstas ações de integração da
alfabetização com a Educação de Jovens e Adultos, através do Programa Brasil
Alfabetizado.
Em todos os eixos e programas do PDE existem como princípios a educação
sistêmica, a ordenação territorial e o desenvolvimento que contribuem de forma
mais eficaz para a construção de um Sistema Nacional de Educação e para o
regime de colaboração.
Dentro deste grande guarda-chuva que é o PDE, o Plano de Metas
Compromisso Todos Pela Educação (PMCTE), estabelecido pelo Decreto n. 6094
de 2007 é o carro-chefe do plano. Nele foram estabelecidas 28 diretrizes com o
objetivo de melhorar a qualidade da educação brasileira. A assinatura do termo
significa o compromisso assumido pelos entes federados no cumprimento das
metas de melhoria da qualidade da educação. Todos os entes federados aderiram
ao Compromisso. Com a adesão, é aplicado um instrumento para o diagnóstico da
situação da rede pública do ente federado para depois prosseguir com a elaboração
do Plano de Ações Articuladas (PAR). Este, por fim, passa pela análise e
aprovação do MEC. Desta forma, o PDE se concretiza através do PAR.
O objetivo principal que deve nortear as escolhas feitas durante a elaboração
do PAR é a melhoria do desempenho no Ideb, porque é a partir dele que a
qualidade da educação é aferida e que é verificado o cumprimento das metas
fixadas no termo de adesão ao Compromisso. Como visto anteriormente, o Ideb
opera uma noção de qualidade que se assenta em dois conceitos: aprovação (dados
obtidos no Censo Escolar) e desempenho dos estudantes em Língua Portuguesa e
Matemática (dados obtidos a partir de avaliações do Inep, como o SAEB15 e Prova
Brasil) e as metas são estabelecidas e monitoradas por escola, município e estado,
numa escala de notas de 0 a 10. 15 Sistema de Avaliação da Educação Básica
62
O Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação tem um nome muito
parecido com um movimento organizado pela sociedade civil composto
basicamente de empresários, conhecido como Todos Pela Educação. Este
movimento foi criado em 2006 por algumas entidades, como o Itaú Social, a Rede
Globo, o Grupo Pão de Açúcar, o Banco Santander, entre outros. É um
movimento que tem 5 metas: 1) Toda criança e jovem de 4 a 17 anos na
escola; 2) Toda criança plenamente alfabetizada até os 8 anos; 3) Todo aluno
com aprendizado adequado a sua idade (idade/série); 4) Todo jovem com Ensino
Médio concluído até os 19 anos; 5) Investimento em Educação ampliado e bem
gerido. E 5 bandeiras: Melhoria da formação e carreira do professor; Definição
dos direitos de aprendizagem; Uso pedagógico das avaliações; Ampliação da
oferta de Educação integral; Aperfeiçoamento da governança e gestão, e 5
objetivos: Valorizar os professores, a aprendizagem e o conhecimento; Promover
as habilidades importantes para a vida e para a escola; Colocar a Educação
escolar no dia a dia; Apoiar o projeto de vida e o protagonismo dos
alunos; Ampliar o repertório cultural e esportivo das crianças e dos jovens.
Todos em prol da qualidade da educação.
Para Saviani (2007), a similaridade do nome deste movimento com a
política do MEC não é algo aleatório e sem pretensões. Para este autor, Com ascensão do PT ao poder federal, sua tendência majoritária realizou um movimento de aproximação com o empresariado, ocorrendo certo distanciamento de suas bases originárias. Talvez isso explique, de certo modo, por que o MEC, ao formular o PDE, o tenha feito em interlocução com a referida parcela da sociedade e não com os movimentos dos educadores. (Saviani, p. 1243, 2007).
Desta forma, o PDE assume a agenda e a denominação do Compromisso
Todos Pela Educação.
Cabe ainda dizer que tanto as 28 diretrizes do Plano de Metas como a média
calculada pelo Ideb atuam como parâmetros da qualidade da educação, já
especificamente o Ideb atua como indicador de qualidade, tendo a função de
regular e revelar a melhora do ensino.
Nas diretrizes do Plano de Metas, chama a atenção o destaque dado ao
mérito e à mensuração da aprendizagem. I - estabelecer como foco a aprendizagem, apontando resultados concretos a atingir;
63
II - alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade, aferindo os resultados por exame periódico específico; III - acompanhar cada aluno da rede individualmente, mediante registro da sua freqüência e do seu desempenho em avaliações, que devem ser realizadas periodicamente; [...] XIII - implantar plano de carreira, cargos e salários para os profissionais da educação, privilegiando o mérito, a formação e a avaliação do desempenho; XIV - valorizar o mérito do trabalhador da educação, representado pelo desempenho eficiente no trabalho, dedicação, assiduidade, pontualidade, responsabilidade, realização de projetos e trabalhos especializados, cursos de atualização e desenvolvimento profissional; [...] XVIII - fixar regras claras, considerados mérito e desempenho, para nomeação e exoneração de diretor de escola; [...]. (BRASIL, 2007, p. 1-3) (grifos nossos).
Como podemos observar, as diretrizes I, II e III são específicas quanto à
avaliação da aprendizagem e seus resultados, e as diretrizes XIII, XIV e XVIII são
taxativas com relação ao mérito dos profissionais da educação. Neste contexto, a
avaliação é entendida como uma indispensável ferramenta para se chegar à
qualidade da educação, sendo compreendida como mola propulsora para atingir o
Ideb esperado. Já a meritocracia ganha destaque como estratégia de
responsabilização do professor pelo sucesso ou fracasso da escola. Ambas podem
ser compreendidas como características de políticas de accountability, já que este
tipo de política necessita destes dois componentes (avaliação e responsabilização),
além da prestação de contas.
Desta forma, podemos depreender que o PDE/Plano de Metas opera com
uma noção de qualidade da educação que pode ser associada diretamente ao Ideb,
ou seja, com uma noção de qualidade que leva em conta basicamente a aprovação
e o desempenho. A concepção de qualidade empregada neste programa se
inscreve dentro de uma política internacional onde a avaliação é o carro-chefe
para o alcance de metas. Nas palavras de Saviani (2007), [...] a lógica que embasa a proposta do "Compromisso Todos Pela Educação" pode ser traduzida como uma espécie de "pedagogia de resultados"; o governo se equipa com instrumentos de avaliação dos produtos, forçando, com isso, que o processo se ajustes às exigências postas pela demanda das empresas (SAVIANI, 2007, p. 1253).
64
5.2 Parecer 8/2010
O Parecer 8/2010 é um documento proposto pela Câmara de Educação
Básica do Conselho Nacional de Educação. (CNE). O CNE é um órgão colegiado
integrante do Ministério da Educação, que tem como finalidade colaborar na
formulação da Política Nacional de Educação, exercendo atribuições normativas,
deliberativas e de assessoramento ao Ministro da Educação.
O Parecer tem como objetivo oferecer uma matriz básica de padrão de
qualidade comum ao PAR para tornar possível a comparabilidade dos resultados
de suas ações. Tomou-se como referência para construção dessa matriz o Custo
Aluno Qualidade inicial (CaQi).
Nesse estudo, a Campanha optou politicamente por assumir como horizonte do esforço de definição do CAQi não a qualidade ideal para nossas escolas públicas, mas a que foi chamada de qualidade inicial, ou seja, aquela que decorre de um conjunto de padrões mínimos referenciados na legislação educacional. Foi uma opção estabelecida para tornar viável o passo inicial rumo à qualidade, daí a designação Custo Aluno Qualidade Inicial. (BRASIL, 2010, p.16).
Desta forma, o conceito Custo Aluno Qualidade Inicial tem o propósito de
trabalhar como uma resposta aos padrões mínimos e seus insumos indispensáveis
regidos pela Constituição Federal 1988 (artigos 206 e 211) e pela LDB 9.394/96
(artigos 3º e 4º), com a finalidade de garantir o direito a uma educação de
qualidade para todos os cidadãos. Sendo assim, o CaQi determina os padrões
básicos de funcionamento de qualquer escola pública, como instalações,
equipamentos, tamanho das salas de aula, materiais didáticos, etc.
A palavra “inicial” colocada no CaQi dá uma ideia do caráter progressivo do
financiamento da educação. “É esperado, por ser o início de um processo, que o
valor do CAQi aumente com o passar dos anos [...].” (BRASIL, 2010, p. 17).
Para isto, os custos foram separados em: custos de implantação (aquisição
do terreno, construção do prédio, compra de equipamentos e material
permanente); e de manutenção e atualização (necessários para assegurar as
condições de qualidade ao longo do tempo).
Desta forma, o relatório do Parecer 8/2010 apresenta várias tabelas com os
insumos necessários à implantação e à manutenção de cada etapa da educação
65
básica. Vale dizer que apesar de simples16, ainda assim, os insumos estabelecidos
pelo CaQi se constituem em um avanço por possibilitar um parâmetro de
qualidade a nível nacional, já que atualmente as desigualdades entre as regiões são
expressivas.
O quadro a seguir é uma síntese apresentada do custo de manutenção e
atualização por etapa na educação básica:
Quadro 7: Síntese apresentada do Custo de Manutenção e Atualização Etapa da Educação
Básica Tamanho médio (alunos)
Jornada diária dos alunos (horas)
Média de alunos por turma
Número de professores
Custo Total (% do PIB per capita)
Creche 130 10 13 20 39,0% Pré-Escola 240 05 22 12 15,1% Ensino Fundamental – anos iniciais
480 05 24 20 14,4%
Ensino Fundamental – anos finais
600 05 30 20 14,1%
Ensino Médio 900 05 30 30 14,5% Ensino Fundamental – anos iniciais (Educação do Campo)
60 05 15 04 23,8%
Ensino Fundamental – anos finais (Educação do Campo)
100 05 25 04 18,2%
Fonte: BRASIL, 2010, p. 36
Como se pode perceber, nesta síntese é feito um cálculo a partir da relação
professor/aluno por turma e jornada diária, possibilitando, desta forma, prever o
custo total e sua equivalência com o Produto Interno Bruto (PIB) do país.
O Parecer coloca a qualidade da educação como um horizonte ainda a ser
alcançado e enumera os cinco desafios para alcançarmos a qualidade, são eles:
desafio do acesso (universalização); desafio da equidade (infraestrutura); desafio
da valorização do magistério (Plano de Cargos e Carreiras, Formação e piso
nacional salarial); desafio da aprendizagem (IDEB 6,0); e desafio do
financiamento e da gestão (Padrão CaQi e gestão democrática). Como podemos
perceber, o Parecer 8/2010, surge como uma possibilidade de enfrentamento ao
desafio da equidade por possibilitar um parâmetro nacional de infraestrutura para
as escolas públicas do país e do financiamento. 16 Simples porque não se vislumbra nada exorbitante, na escola de ensino fundamental do campo, por exemplo, prevê uma escola sem direção própria e com professores unidocentes (que leciona simultaneamente para alunos de diferentes anos de escolaridade).
66
A seguir, o quadro 8 apresenta as principais convergências identificadas
entre os documentos analisados até aqui, ou seja, entre o documento final da
Conae 2010 e os documentos do MEC. Assim como na análise anterior, também
foi utilizado como ferramenta de análise o Atlas ti para auxiliar no mapeamento
dos conceitos apresentados.
Quadro 8: O Conceito de Qualidade da Educação nos Textos do MEC
CONVERGÊNCIAS
Um direito social CONAE 2010 MEC
“Educação sistêmica, ordenação territorial e desenvolvimento são princípios do PDE. [...] A melhoria da qualidade da educação e a redução de desigualdades relativas às oportunidades educacionais – em outras palavras, o direito de aprender – são suas razões constitutivas” (BRASIL, 2008, p. 41).
Indicadores CONAE 2010 MEC
“Art. 3º A qualidade da educação básica será aferida, objetivamente, com base no IDEB, [...] Parágrafo único. O IDEB será o indicador objetivo para a verificação do cumprimento de metas fixadas no termo de adesão ao Compromisso” (DECRETO 6094/2007, art. 3º).
Qualidade Social CONAE 2010 MEC
“Art. 2º Educação de qualidade para todos, com pleno acesso, inclusão, permanência e sucesso dos sujeitos das aprendizagens na escola, é estratégia importante para a construção de um país mais justo e igualitário” (PARECER 8/2010, Projeto de Resolução, art. 2º).
Avaliação COANE 2010 MEC
“Quando a avaliação de instituições de ensino toma por base o desempenho dos seus alunos, aplica-se o procedimento de avaliação externa a uma amostra representativa. Por exemplo, todos os alunos de uma série ou de um mesmo ano. O resultado é um indicador de qualidade” (BRASIL, 2008, p. 19).
Financiamento CONAE 2010 MEC
“Os resultados em educação dependem também de uma boa gestão, professores valorizados, currículos atraentes e boa infraestrutura de trabalho. Mas sem recursos adequados, é difícil pensar e alcançar uma educação de qualidade para todos” (PARECER 8/2010, p. 14).
Gestão CONAE 2010 MEC
“Da mesma forma que a valorização dos professores e o financiamento da educação são fatores determinantes para uma educação de qualidade, a gestão da educação, seja no nível da escola ou dos sistemas, é outro importante fator para promover essa qualidade. Nesse contexto, a profissionalização de uma gestão democrática apresenta-se com um pré-requisito chave no processo da gestão da educação” (PARECER 8/2010, p. 15).
Valorização e Formação dos Professores
CONAE 2010 MEC
“Assim, a melhoria da qualidade da educação básica depende da formação de seus professores, o que decorre diretamente das oportunidades oferecidas aos docentes” (BRASIL, 2008, p. 10).
Continua
67
ESPECIFICIDADES
Fenômeno Complexo MEC
“Ao longo dos últimos anos, tem crescido o número de pesquisas e estudos relacionados com os fatores que mais influenciam na qualidade da Educação Básica no Brasil, procurando, desta forma, contribuir para o aperfeiçoamento das políticas públicas da educação. Trata-se de um problema complexo e multifacetado” (PARECER 8/2010, p. 1).
CaQi MEC
"A legislação vigente, assegura que o ensino oferecido em nossas escolas deve se processar dentro de padrões mínimos de qualidade, [...]" "Esses mandamentos exigem, portanto, a necessidade de se estabelecer o que são esses padrões mínimos e os insumos associados aos mesmos. O CAQi surge como uma resposta a esse inviolável direito, ou seja, o de garantir que cada cidadão desse pais tenha acesso a uma educação de qualidade, ao apresentar com clareza os insumos necessários a esse direito" (PARECER 8/2010, p 16).
Responsa-bilização MEC
"O PDE promove profunda alteração na avaliação da educação básica. Estabelece, inclusive, inéditas conexões entre avaliação, financiamento e gestão, que invocam conceito até agora ausente do nosso sistema educacional: a responsabilização e, como decorrência, a mobilização social" (BRASIL, 2008, p.19). "Avaliação, financiamento e gestão se articulam de maneira inovadora e criam uma cadeia de responsabilização pela qualidade do ensino que abrange tanto os gestores, do diretor ou da diretora da escola ao Ministro da Educação, quanto a classe política, do prefeito ou da prefeita ao Presidente da República" (BRASIL, 2008, p. 25).
Dimensão Político CONAE 2010
“Nesse contexto, a discussão acerca da qualidade da educação suscita a definição do que se entende por educação” (p. 46).
Conceito Histórico
CONAE 2010
“É fundamental, portanto, não perder de vista que qualidade é um conceito histórico, que se altera no tempo e no espaço, vinculando-se às demandas e exigências sociais de um dado processo”
Parâmetro
COANE 2010
“Ainda no contexto da organização nacional, a implantação do Sistema Nacional de Educação, desenvolvido sob o regime de colaboração, precisará enfrentar uma discussão há muito delineada no cenário educacional, que, de alguma forma, busca garantir a unidade no atendimento de qualidade por meio dos mesmos parâmetros, nas diversas instituições educativas públicas, sejam elas federais, estaduais, do DF ou municipais” (p. 27).
Dimensões
CONAE 2010
“Em outros termos, a qualidade da educação envolve dimensões extra e intraescolares e, nessa ótica, devem ser considerados os diferentes atores, a dinâmica pedagógica, o desenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas, locais e regionais, ou seja, os processos ensino-aprendizagem, os currículos, as expectativas de aprendizagem, bem como os diferentes fatores extraescolares, que interferem direta ou indiretamente nos resultados educativos” (p. 47).
Continua
68
Lei de Responsabilidade Educacional
CONAE 2010
“Para isso, torna-se pertinente a criação de uma lei de responsabilidade educacional que defina meios de controle e obrigue os responsáveis pela gestão e pelo financiamento da educação, nos âmbitos federal, estadual, distrital e municipal, [...] e estabeleça sanções administrativas, cíveis e penais no caso de descumprimento dos dispositivos legais determinados, deixando claras as competências, os recursos e as responsabilidades de cada ente federado” (p. 28).
Avaliação dos Profissionais da Educação
CONAE 2010
“Vale enfatizar que a avaliação pedagógica dos profissionais da educação (na perspectiva de superação de suas dificuldades, de continuidade de sua formação e da consequente melhoria do desempenho discente) apresenta-se como instrumento de valorização profissional e aprimoramento da qualidade social da educação” (p. 98).
Fonte: BRASIL, 2007; BRASIL, 2008; BRASIL, 2010; CONAE, 2010.
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
É muito interessante perceber que há maior convergência nos conceitos
apresentados sobre o tema da qualidade da educação do que especificidades. Isto
sugere que boa parte do que é compreendido como qualidade ou aspectos
inerentes à qualidade estão em comum acordo entre os diferentes campos
analisados (social e político). Como é possível notar no quadro acima, são
conceitos comuns entre os campos: a qualidade como direito social; a qualidade
social; a qualidade como um fenômeno complexo; os indicadores de qualidade; a
avaliação, a gestão, o financiamento, e a valorização e formação dos professores
como fatores determinantes para a qualidade da educação.
Entretanto, dois fatores não haviam sido pontuados anteriormente pelos
outros campos e que agora surgem nos documentos do MEC, são estes a
responsabilização e o CaQi. A responsabilização, da forma como foi exposta no
documento do Plano de Desenvolvimento da Educação (2008), seria uma cadeia
composta de avaliação, financiamento e gestão.
O PDE promove profunda alteração na avaliação da educação básica. Estabelece, inclusive, inéditas conexões entre avaliação, financiamento e gestão, que invocam conceito até agora ausente do nosso sistema educacional: a responsabilização e, como decorrência, a mobilização social" (BRASIL, 2008, p.19).
Avaliação, financiamento e gestão se articulam de maneira inovadora e criam uma cadeia de responsabilização pela qualidade do ensino que abrange tanto os gestores, do diretor ou da diretora da escola ao Ministro da Educação, quanto a
69
classe política, do prefeito ou da prefeita ao Presidente da República" (BRASIL, 2008, p. 25).
Estes três fatores associados fariam parte da responsabilização pela
qualidade da educação. Interessante notar que o texto chama atenção da
responsabilização também para a classe política. Entretanto, a responsabilização
está fortemente associada aos resultados do Ideb porque é ele o termômetro para
verificar as quantas anda a qualidade do ensino de cada escola ou de cada rede de
ensino, o que torna a responsabilização mais um fator do gestor escolar e dos
professores do que, propriamente, da classe política, já que o Ideb é, antes de tudo,
um resultado da escola para depois compor o resultado de uma rede educacional.
Ainda de acordo com o texto do PDE (2008), a responsabilização traz outra
característica importante para a qualidade: a mobilização social. Ou seja, na
medida em que todos são responsáveis pela melhora da qualidade, a sociedade se
mobiliza cada vez mais para melhorá-la. Também nos estudos feitos
anteriormente (Dourado et al 2007, PDE 2008, CONAE 2010 e Parecer 8/2010) a
mobilização da sociedade gerada pela divulgação das notas no Ideb de cada
instituição gera uma contribuição para a melhoria da qualidade. Vejamos.
A satisfação e o engajamento ativo do aluno no processo de aprendizagem é fator de fundamental importância na permanência e no desempenho escolar. Isso, no entanto, começa no processo de escolha da escola. Essa escolha tem a ver com a visão que os pais, alunos e a comunidade, em geral, têm da escola. [...] Assim, os pais escolhem as escolas porque tem, em geral, indícios e informações que indicam tratar-se de boas escolas;[...]e porque os alunos são aprovados nos processos seletivos para o ingresso no ensino superior e/ou conseguem ingressar no mercado de trabalho. (Dourado et al, 2007, p. 27). (grifo nosso).
Na verdade, a mobilização social age como a outra face da prestação de
contas (um dos pilares da accountability). Dito de outra forma, a mobilização da
sociedade gerada a partir da divulgação das notas no Ideb exerce "pressão" no
sistema de ensino para que este preste conta (justificação) da nota observada no
índice.
Desta forma, a avaliação ganha grande destaque nas ações políticas para a
qualidade da educação, por acreditar que ela pode gerar mobilização social e
responsabilização.
Já o Custo Aluno Qualidade Inicial, desenvolvido pela Campanha Nacional
pelo Direito à Educação, aparece no Parecer 8/2010 como uma referência para a
70
construção da matriz dos padrões mínimos de qualidade estabelecidos pela
Constituição Federal e pela LDB, o que corresponderia à infraestrutura prevista
para cada instituição pública da educação básica no país.
Pode-se dizer que o CAQi é um grande passo na superação das
desigualdades regionais que sempre enfrentou o país, onde a variedade de
recursos arrecadados por cada ente federativo muda muito de uma região para
outra. O Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério) e, posteriormente, o Fundeb (Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação) vieram para equilibrar essa disparidade nos recursos
com educação. Entretanto, o CAQi vai além disso, nele são previstos os insumos
indispensáveis para uma educação de qualidade, ou seja, não é uma divisão
aleatória dos recursos arrecadados. Mais do que isso, é uma previsibilidade correta
dos gastos com uma finalidade específica: um ensino de qualidade.
6 O Plano Nacional de Educação 2014-2024
Nos capítulos anteriores fizemos a análise do tema da qualidade da
educação no campo da sociedade civil através da representação da Conae 2010 e
no Ministério da Educação através do PDE/Plano de Metas e do Parecer n.8/2010.
Nos dois campos analisados surgiram conceitos e categorias ligados ao tema da
qualidade que se convergiram entre os campos, e outros que eram específicos de
cada campo de análise.
Neste capítulo, especificamente, iremos fazer a análise do tema da qualidade
da educação utilizado no documento do plano, tentando fazer o exercício de
perceber se o emprego do tema foi reflexo de algum campo analisado ou se ele
diverge das categorias apreendidas até aqui.
Cabe aqui dizer que o segundo momento de elaboração do plano, em que é
dada entrada do Projeto de Lei (PL 8035/2010) no Congresso Nacional, aconteceu
no início em março de 2011 na Câmara dos Deputados, na qual foi criada uma
comissão especial para elaborar o parecer sobre o projeto. Com a abertura para
recebimento de emendas ao projeto, o prazo para a apresentação do parecer foi
sendo prorrogado sucessivas vezes, visto que o projeto recebeu 2.915 emendas.
Muitas destas emendas partiram também de entidades da sociedade civil ligadas à
educação, demonstrando que o debate não acontecia apenas no nível dos
parlamentares.
O deputado relator do projeto Ângelo Vanhoni apresentou seu parecer e,
consequente projeto substitutivo do PNE composto pelo texto da lei e o anexo
com o plano contendo as metas e estratégias. Este substitutivo foi aprovado na
comissão especial em 13 de junho de 2012. Como teve seu parecer reformulado,
também recebeu uma nova aprovação em 26 de junho de 2012, quando passou
para o Senado, especificamente para a Comissão de Assuntos Econômicos e para
a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. Foi aprovado nesta casa em 25
de setembro de 2013 com alterações e, por isso, foi encaminhado para a Comissão
de Educação, Cultura e Esporte na Câmara dos Deputados. Depois de tantas idas e
72
vindas dentro Congresso Nacional, o plano recebeu aprovação no dia 3 de junho
de 2014, sendo sancionado pela Presidente da República em 25 de junho e
publicado no Diário Oficial da União no dia 26 de junho do mesmo ano, sob o
número de Lei 13005/2014.
Desta forma, podemos resumir o processo de elaboração e tramitação do
PNE 2014-2024 no quadro abaixo:
Quadro 9: Processo de Elaboração do Pne 2014-2024
1º momento (Sociedade Civil)
2004-2008 Avaliações do PNE 2001-2011
2009 Contribuições do CNE 2010 CONAE Documento-Referência
2º momento (Congresso Nacional)
2011 Projeto de Lei 8035/2010 na Câmara dos Deputados 2012 Apresentação do parecer e aprovação do substitutivo e encaminhamento
ao Senado. 2013 Aprovação do projeto no Senado com alterações e encaminhamento
novamente à Câmara. 2014 Aprovação do novo PNE 2014-2024 - Lei 13005/2014
Fonte: SAVIANI, 2014
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
6.1 O PNE: Metas e Estratégias
O Plano Nacional de Educação aprovado em junho de 2014, pela Lei
13.005/2014, é composto de duas partes. A primeira parte é o texto da lei e possui
14 artigos. A segunda parte é composta pelo anexo da lei que contempla as metas
e estratégias do Plano Nacional de Educação. De forma geral, veremos
brevemente o conteúdo de cada uma das partes da Lei 13.005/2014.
O artigo 1º deixa claro que o plano é o cumprimento do disposto no artigo
214 da Constituição Federal. No artigo 2º nos deparamos com as diretrizes do
Plano Nacional, as mesmas previstas no artigo 214 da Constituição, acrescidas de
mais quatro, que são:
III − superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação; VI − promoção do princípio da gestão democrática da educação pública; IX − valorização dos (as) profissionais da educação;
73
X − promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental. (BRASIL, 2014 - PNE).
Nos artigos 3º e 4º são sinalizados o prazo de execução das metas e as
pesquisas de natureza estatísticas como referência para as metas.
O artigo 5º define as instituições responsáveis pelo monitoramento e
avaliação das metas, assim como sua publicação.
O artigo 6º trata de algumas atribuições do Fórum Nacional de Educação,
dentre elas a coordenação de conferências nacionais a cada dois anos. O artigo 7º
prevê o regime de colaboração entre os entes federados visando o alcance das
metas. O artigo 8º define que Estados, Distrito Federal e Municípios também
elaborem seus respectivos planos de educação.
O artigo 9º institui que entes federados aprovem leis específicas para seus
respectivos sistemas de ensino, normatizando a gestão democrática dos mesmos.
O artigo 10 estabelece que o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os
orçamentos anuais de cada ente federativo assegurem orçamentos compatíveis
com as metas estipuladas pelo PNE.
O artigo 11 define o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica
(Saeb) como fonte de informação para avaliação da qualidade da educação e para
orientação de políticas públicas.
No artigo 12 estabelece que até o final do primeiro semestre de 2023 seja
encaminhado ao Congresso Nacional o projeto de lei do novo PNE para vigorar
no período subsequente.
O Sistema Nacional de Educação deverá ser instituído, através de lei
específica até 2016 para viabilizar a articulação entre os sistemas de ensino, de
acordo com o artigo 13 do plano. O artigo 14 determina que a Lei 13.005/2014
entrou em vigor na data de sua publicação, especificamente em 26/06/2014.
Já na segunda parte encontramos o anexo, nele, especificamente, se
encontram as metas e as estratégias. O plano possui 20 metas e cada uma contém
as estratégias para alcançar a meta estabelecida.
74
Quadro 10 - PNE: Metas e Estratégias META ASSUNTO ESTRATÉGIAS
1 Educação Infantil 17 2 Ensino Fundamental 13 3 Ensino Médio 14 4 Educação Especial 19 5 Alfabetização 9 6 Educação Integral 9 7 Qualidade da Educação 36 8 Escolaridade Média 9 9 Alfabetização de adultos 12
10 EJA integrada à Ed. Profissional 11
11 Educação Profissional 14 12 Ensino Superior 21
13 Titulação dos docentes no Ensino Superior 9
14 Pós-graduação 15 15 Formação de Professores 13 16 Formação de Professores 6 17 Valorização do Professor 4 18 Plano de Carreira 8 19 Gestão Democrática 8 20 Financiamento 12
Fonte: BRASIL, 2014.
Nota: Informações trabalhadas pela autora.
As metas 1, 2 e 3 tratam especificamente dos níveis da Educação Básica:
Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio. As metas 4,5,6,9 e 11
tratam das modalidades de ensino, e as demais metas abordam fatores de melhoria
da qualidade da educação.
A meta 1 trata da universalização da Educação Infantil para crianças de 4 e
5 anos e ampliação da oferta de toda a Educação Infantil. Em 2013, segundo
dados do Pnad17, 81,4% das crianças de 4 e 5 anos estavam na Educação Infantil.
A meta para 2016 é que a ampliação da oferta seja de 100%. Já as crianças de 0 a
3 anos de idade apenas 23,2% estavam na Educação Infantil em 2013. A meta
para o final da vigência do plano é que o número de matrículas seja ampliado para
50%.
A meta 2 trata da universalização do Ensino Fundamental de 9 anos e da
garantia de que 95% dos alunos concluam esta etapa na idade recomendada até o
último ano de vigência do plano. Em 2013, segundo dados do Pnad 2014, 98,4%
17 IBGE. Síntese de Indicadores Sociais: Uma análise das condições de vida da população brasileira 2014.
75
das crianças de 6 a 14 anos estavam matriculadas no Ensino Fundamental, a meta
para 2024 é de 100%.
A meta 3 trata da universalização de todo o Ensino Médio até 2016, e
elevação da taxa líquida de matrículas para 85% até o último ano de vigência do
plano. De acordo com o Pnad, em 2013 havia 84,3% de alunos de 15 a 17 anos
matriculados no Ensino Médio, para a meta 3 esta porcentagem deverá chegar aos
100% em 2016.
A meta 4 trata da universalização do acesso à escola para a população de 4
a 17 anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas
habilidades e superdotação.
A meta 5 objetiva que todas as crianças sejam alfabetizadas até o terceiro
ano de escolaridade do Ensino Fundamental. De acordo com o resultado da
Avaliação Nacional da Alfabetização18 (ANA) 2014, 77,8% das crianças do 3º
ano de escolaridade demonstraram uma boa aprendizagem em leitura, 65,5%
demonstraram boa aprendizagem na escrita e apenas 42,9% demonstraram boa
aprendizagem em Matemática.
A meta 6 aborda o tema da ampliação da oferta de educação de tempo
integral para, no mínimo, 50% das escolas públicas, de forma a atender 25% dos
alunos da Educação Básica. De acordo com o site do Observatório do PNE19, em
2014, 42% das escolas públicas possuíam matrículas de tempo integral.
A meta 7 trata, especificamente, da qualidade da educação através da
melhora do fluxo escolar e da aprendizagem para atingir as médias nacionais
estipuladas para o Ideb. Nesta meta é possível perceber um número elevado de
estratégias se comparada às outras metas do plano, como podemos no quadro 10.
Pelo grande número das estratégias é possível perceber como a qualidade da
educação foi tema central desenvolvido para todas as etapas e modalidades da
educação nacional.
A meta 8 trata da elevação da escolaridade média da população de 18 a 29
anos de idade para alcançar, no mínimo, 12 anos de estudo no último ano de
vigência do plano para as populações mais prejudicadas socialmente, como os
negros e a população do campo, de modo a igualar a escolaridade média de negros
18 INEP. Avaliação Nacional da Alfabetização 2014. Brasília - DF, setembro 2015. 19 Consultar em: http://www.observatoriodopne.org.br/metas-pne/6-educacao-integral
76
e não negros. De acordo com os dados divulgados pelo Pnad 2014, a média dos
anos de estudo em 2013 para a população de 18 a 24 anos era de 9,8, como vimos
acima, a meta é chegar em 2024 com a média de 12 anos de estudos.
As metas 9 e 10 tratam da modalidade de Educação de Jovens e Adultos
(EJA). A meta 9 se refere à elevação da taxa de alfabetização da população com
15 anos de idade ou mais para 93,5% até 2015, erradicar o analfabetismo absoluto
e reduzir para 50% o analfabetismo funcional até o último ano de vigência do
plano. De acordo com o site Observatório do PNE20, a taxa de alfabetização em
2013 era de 91,5% e a taxa de analfabetismo funcional era de 27% em 2013. É
uma meta muito importante para o país e audaciosa também. Resta saber se o
objetivo de elevar a taxa de alfabetização para 93,5% em 2015 foi alcançado.
A meta 10 se refere à integração da Educação de Jovens e Adultos à
Educação Profissional para, no mínimo, 25% das matrículas. Em 2013, apenas
0,4% das matrículas de EJA no Ensino Fundamental eram integradas à Educação
Profissional e na EJA no Ensino Médio apenas 3,3% possuíam integração, de
acordo com o Observatório do PNE21.
A meta 11 objetiva triplicar as matrículas de educação profissional técnica
de nível médio, assegurando a expansão em pelo menos 50% no segmento
público. De acordo com os dados do censo escolar22, em 2014, existiam 1.784.403
matrículas na Educação Profissional em todo o país.
As metas 12, 13 e 14 tratam do Ensino Superior. A meta 12 trata da
expansão de matrículas no ensino superior, 50% de elevação da taxa bruta e 33%
da taxa líquida, assegurando 40% de novas matrículas no setor público. A meta 13
define a elevação da qualidade no ensino superior através da ampliação da
formação de mestres e doutores, e a meta 14 objetiva elevar de forma gradativa o
número de matrículas na pós-graduação stricto sensu, de forma a atingir a
titulação anual de 60.000 mestres e 25.000 doutores.
As metas 15, 16, 17 e 18 se colocam na perspectiva da formação e
valorização dos profissionais da educação. A meta 15 trata da formação dos
professores, garantindo que os professores da Educação Básica tenham uma
formação de nível superior de licenciatura na área que atuam. A meta 16 também 20 http://www.observatoriodopne.org.br/metas-pne/9-alfabetizacao-educacao-jovens-adultos 21 http://www.observatoriodopne.org.br/metas-pne/10-eja-integrada-a-educacao-profissional 22 BRASIL, Portaria n.8 de 08/01/2015, Censo Escolar 2014.
77
trata da formação dos professores e objetiva que 50% dos professores da
Educação Básica tenham formação de nível de pós-graduação até o último ano de
vigência do plano. A meta 17 trata da valorização dos profissionais do magistério
e objetiva que até o ano de 2019, seja equiparado o rendimento médio destes com
dos demais profissionais com escolaridade equivalente. A meta 18 estabelece, no
prazo de 2 anos, a formulação de planos de carreira tanto para profissionais da
Educação Básica quanto do Ensino Superior públicos; tomando como referência o
piso salarial nacional para o plano de carreira dos profissionais da Educação
Básica pública.
A meta 19 determina que, no prazo de 2 anos, sejam garantidas condições
para a efetivação da gestão democrática da educação, associada à critérios
técnicos de mérito e desempenho, além da consulta pública à comunidade escolar.
A última meta do plano, a meta 20, trata da ampliação do financiamento da
educação, de forma a atingir 7% do Produto Interno Bruto (PIB) no quinto ano de
vigência do plano e 10% no último ano de vigência.
De forma sucinta, este é o conteúdo do novo Plano Nacional de Educação
aprovado em 2014. Na próxima seção, veremos que não foi sem dissenso a
aprovação do texto final.
6.2 Temas em Disputa
É interessante perceber que o PNE passou por grandes transformações e
disputas de concepções até chegar ao texto final aprovado em 3 de junho de 2014.
No Inciso III do artigo 2º, destacamos um aspecto da disputa por concepções em
torno do qual grupos antagônicos, e dentre eles a bancada cristã de alguns partidos
políticos (PMDB, PSDB, PSC)23, exigiam, por um lado, que esta diretriz
recebesse a seguinte redação “Superação das desigualdades educacionais, com
ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de
discriminação”, substituindo, o texto inicial, que se apresentava da seguinte
forma: “Superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da
igualdade racial, regional, de gênero e de orientação sexual”. A primeira
23 PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro), PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira), PSC (Partido Social Cristão).
78
versão foi a mais votada, o que deixou claro o posicionamento do tipo de
educação e de ideologia que se pretende para o país, a que tenta suprimir as reais
diferenças presentes no contexto escolar.
Outro ponto de debate foi o tema do investimento, que plasmou o que pode
ser considerado um grande retrocesso, na inclusão do §4º do artigo 5º, segundo o
qual,
O investimento público em educação a que se referem o inciso VI do art. 214 da Constituição Federal e a meta 20 do Anexo desta Lei engloba os recursos aplicados na forma do art. 212 da Constituição Federal e do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como os recursos aplicados nos programas de expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de educação especial na forma do art. 213 da Constituição Federal. (BRASIL, 2014, § 4º, art. 5º).
Neste parágrafo, acrescentado ao texto do plano pelo Senado, inclui nos
gastos com a educação pública os programas que beneficiam diretamente o setor
privado, como o FIES24, ProUni25, e Pronatec26. Este também foi um ponto
polêmico da discussão, e o DEM27 e outros grupos da sociedade tentaram retirá-
lo. Entretanto, o texto foi aprovado com este parágrafo, o que quer dizer que,
apesar do avanço em relação ao financiamento da educação, que deverá chegar a
10% do PIB ao final da vigência do plano, acabamos perdendo, ao incluir estes
programas no gasto com a educação.
Na meta 4, encontramos outro fator de disputa durante a tramitação do
Plano no Congresso. O texto aprovado diz o seguinte:
Meta 4: universalizar, para a população de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à educação básica e ao atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados públicos ou conveniados. (BRASIL, 2014) (grifo nosso).
24 Fundo de Financiamento Estudantil. 25 Programa Universidade para Todos. 26 Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego. 27 Democratas
79
Nesta meta, a disputa residia basicamente na retirada ou manutenção da
palavra “preferencialmente”. A retirada desta palavra do texto se traduziria na
extinção de institutos especializados como as que conhecemos e todos os alunos
com necessidades educativas especiais deveriam ser matriculados na rede regular
de acordo com a concepção de escola inclusiva. Entretanto, a palavra foi mantida,
o que significou a coexistência da inclusão da rede regular com os institutos
especializados.
A meta 5 também foi objeto de disputa entre políticos do Partido Popular
Socialista (PPS) e Entidades/Organizações ligadas à educação, pois o texto
inicialmente enviado à Câmara previa a alfabetização de todas as crianças até o
segundo ano. O PPS defendia que a meta tivesse um caráter progressivo, ou seja,
que definisse a alfabetização até o terceiro ano para, progressivamente, reduzir o
tempo para o primeiro ano de escolaridade. Sem dúvida, nesta discussão, está
presente a experiência dos ciclos de aprendizagem, que compreende o primeiro
ciclo (três anos) como ciclo da alfabetização. Corrobora com esta questão o Pacto
Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC), já implantado em alguns
municípios antes da aprovação do plano, e que também opera com a ideia do ciclo
de alfabetização. Este conceito possibilita que mais crianças sejam alfabetizadas,
respeitando seu tempo de aprendizagem, sem ter a necessidade de aprovar ou
reprovar dentro deste período.
É importante destacar que, na estratégia 36 da meta 7, há outro fator de
debate referente a estímulos financeiros a serem destinados às unidades escolares
que obtiverem melhora no Ideb. Neste caso, é bom lembrar que tratamos do tema
quando abordamos o documento final da Conae 2010, especificamente o eixo IV,
que trata da valorização dos profissionais da educação. O documento da Conae
2010 adverte:
A construção da autonomia intelectual dos/das professores/as para um exercício mais qualificado não é algo para ser resolvido por meio de punição ou de premiação. (...) Vale enfatizar que a avaliação pedagógica dos profissionais da educação (na perspectiva de superação de suas dificuldades, de continuidade de sua formação e da consequente melhoria do desempenho discente) apresenta-se como instrumento de valorização profissional e aprimoramento da qualidade social da educação. Dessa forma, não se pode atrelar a avaliação de desempenho discente a políticas de promoção salarial (CONAE, 2010, p. 97-98).
80
Entretanto, a estratégia 36 da meta 7 consagra as políticas de bonificação
vigentes em sistemas de ensino estaduais e municipais, o que nos faz indagar se a
política educacional para a melhora da qualidade presente no plano se equipara às
ações empresarias de meritocracia descritas por Gentili (1995). Referimo-nos à dinâmica segundo a qual os debates acerca da qualidade da educação foram assumindo a fisionomia que esta discussão possui no âmbito empresarial, não se diferenciando assim da lógica produtivista e mercantil que caracteriza os critérios segundo os quais é medida e avaliada a qualidade no mundo dos negócios. (GENTILLI, 1995, p. 126).
Como se vê, algumas questões tornaram-se polêmicas durante a tramitação
do documento no Congresso Nacional. De um lado, isto pode ser visto
positivamente, já que demonstra a possibilidade da discussão das ideias, por outro
lado, demonstra os antagonismos presentes no campo da educação e seus reflexos
no planejamento da educação nacional.
Na próxima seção, discutimos como é tratado o tema da qualidade neste
novo plano.
6.3 O Tema da Qualidade no PNE
Do todo exposto, nos chama a atenção para o número de estratégias
estipuladas para cada meta, como pode ser visto no quadro 10. A meta 7 que trata
da melhora da qualidade da educação recebeu muitas mais estratégias (36) se
comparada com o número de estratégias definidas para as outras metas, o que nos
leva a perceber a relevância do tema da qualidade dentro do PNE. Não somente
isto, mas o plano, de forma geral, está tomado pela expressão qualidade da
educação. Só a palavra qualidade aparece no documento do plano 37 vezes. Ou
seja, não só a meta 7 - que é específica sobre a melhora da qualidade - ganhou um
destaque no documento, como todas as metas foram envolvidas de certa forma
pelo tema da qualidade da educação. Vejamos.
O tema da qualidade foi marcado na meta 1 - Educação Infantil - pelas
estratégias 1, 6 e 13. Em todas estas estratégias ficou estabelecido que tanto a
expansão das redes públicas de educação infantil, a avaliação deste segmento de
ensino e o atendimento educacional deverão respeitar o parâmetro nacional de
qualidade estabelecido.
81
Tanto na meta 2 - Ensino Fundamental - quanto na meta 3 - Ensino Médio -
o tema da qualidade se faz presente na estratégia 11 e 12, respectivamente,
quando são estabelecidas formas alternativas de atendimento no ensino
fundamental e médio para filhos de profissionais de atividades itinerantes, com
garantia da qualidade. Ou seja, independente do formato de atendimento, neste
deve estar garantida a qualidade do ensino.
O tema da qualidade também está presente na meta 4 - Educação Especial -
na estratégia 14, que estabelece a necessidade de definição de indicadores de
qualidade e de uma política de avaliação e supervisão para o funcionamento das
instituições que fazem atendimento a alunos com deficiência, transtornos globais
do desenvolvimento e altas habilidades e superdotação.
Na meta 7 - Qualidade da Educação - como era de se esperar, o tema da
qualidade aparece já no caput da meta, Meta 7: fomentar a qualidade da educação
básica em todas as etapas e modalidades, [...] (BRASIL, 2014, meta 7). Depois,
na estratégia 4, o tema da qualidade aparece aliado à autoavaliação institucional
por meio da constituição de instrumentos de avaliação que orientem as dimensões
a serem fortalecidas, dentre elas a melhora contínua da qualidade. Na estratégia 5,
estabelece a formalização e execução do PAR (Plano de Ações Articuladas do
Plano de Metas) para o cumprimento das metas de qualidade estabelecidas.
Na estratégia 7 objetiva-se aprimorar os instrumentos de avaliação da
qualidade do ensino fundamental e médio para incorporar o ensino de ciências nas
provas do ensino fundamental, além de incorporar o Enem ao Saeb. A estratégia
8, visa desenvolver indicadores de avaliação da qualidade da educação especial e
da qualidade da educação bilíngue para surdos.
A estratégia 21 estabelece que a União, em regime de colaboração com os
entes federados, estabelecerá, até 2016, parâmetros mínimos de qualidade dos
serviços da educação básica que servirão de referência para infraestrutura das
escolas, assim como instrumento de adoção de medidas para a melhoria da
qualidade.
Na estratégia 29 é prevista a articulação da área da saúde, trabalho,
assistência social, esporte e cultura com a área da educação para possibilitar
criação de rede de apoio às famílias, como condição para a melhoria da qualidade
da educação. Neste aspecto, apesar de não classificar a qualidade como social, o
plano prevê, além do investimento na melhoria dos serviços educacionais, a
82
melhora em aspectos sociais que influenciam diretamente na aprendizagem dos
estudantes, reconhecendo que não é possível ter qualidade apenas dentro da
escola.
Outra condição para a melhora da qualidade, de acordo com a estratégia 31,
são as ações voltadas para a promoção, prevenção, atenção e atendimento à saúde
e integridade física, mental e emocional dos profissionais da educação. Para
encerrar o tema da qualidade, na meta 7, a estratégia 35 estabelece a promoção e
regulação da oferta privada de educação básica, de modo a garantir a qualidade e
o cumprimento da função social.
Posterior a isto, o tema da qualidade reaparece na meta 11, que estabelece,
ainda no caput, a seguridade da qualidade com a expansão do número de
matrículas da educação profissional técnica de nível médio. Na estratégia 3, volta-
se a falar da necessidade de assegurar o padrão de qualidade com a expansão da
oferta de educação profissional na modalidade de educação a distância. A
estratégia 8, por sua vez, objetiva institucionalizar sistema de avaliação da
qualidade da educação profissional técnica de nível médio tanto de redes públicas,
como das redes privadas.
Novamente o tema da qualidade aliado à expansão da oferta se faz presente
no caput da meta 12, que trata da expansão de matrículas na educação superior.
Na estratégia 18, a qualidade da educação básica deve ser considerada na adesão
de programa de reestruturação do Governo Federal com instituições de educação
superior estaduais e municipais, para fins de estímulo à expansão e reestruturação
das instituições. Na estratégia 19, a qualidade aparece nas decisões e
procedimentos adotados na avaliação, regulação e supervisão dos processos de
autorização, reconhecimento, renovação, credenciamento e recredenciamento de
cursos e instituições da educação superior.
Na meta 13 - Titulação dos docentes no ensino superior - o objetivo é
elevar a qualidade da educação superior, ampliando a proporção de mestres e
doutores do seu corpo docente. A estratégia 4 busca promover a melhora da
qualidade dos cursos de pedagogia e licenciaturas através de uma avaliação
específica aprovada pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior
(CONAES). A estratégia 15 visa a elevar a qualidade das universidades, através
da promoção de pesquisa institucionalizada articulada a programas de pós-
graduação stricto sensu.
83
Na meta 20 - Financiamento - a estratégia 1 estabelece garantir fontes de
financiamento permanentes e sustentáveis para todos os níveis, etapas e
modalidades da educação básica com o objetivo de atendimento de suas demandas
educacionais à luz do padrão de qualidade nacional. Ou seja, o financiamento
objetiva, antes de tudo, favorecer o atendimento de qualidade do ensino.
As estratégias 6, 7, 8 e 10 tratam da implantação do Custo Aluno Qualidade
(CAQ) e Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi). No prazo de dois anos, deverá
ser implantado o CAQi, um conjunto de padrões mínimos estabelecidos na
legislação educacional, e seu financiamento será calculado com base nos insumos
indispensáveis. O objetivo é que este cálculo seja progressivamente reajustado até
a implantação do CAQ, que será definido no prazo de três anos, utilizado como
parâmetro para o financiamento da educação básica, com base no cálculo e
acompanhamento regular dos indicadores de gastos. Tais indicadores, dizem
respeito, à qualificação e remuneração dos profissionais da educação, aquisição,
manutenção, construção, conservação, aquisição de material didático, alimentação
e transporte escolar. A União deverá complementar os recursos financeiros de
Estados, Distrito Federal e Municípios que não conseguirem atingir o valor do
CAQi e do CAQ.
Para encerrar o tema da qualidade presente no texto do PNE, a estratégia 11
objetiva aprovar, no prazo de um ano - prazo este que não foi cumprido – a Lei de
Responsabilidade Educacional que assegure o padrão de qualidade na educação
básica.
Diante do exposto, podemos nos perguntar: que relação existe entre o tema
da qualidade expresso no documento do plano e a qualidade defendida por
documentos e autores estudados nos capítulos anteriores?
6.4. As Noções de Qualidade de Educação Presentes no PNE 2014
De forma geral, foi possível perceber no PNE algumas das categorias
presentes nas analises anteriores, tais como: qualidade como um direito social
(quantidade e qualidade), indicadores e parâmetros de qualidade, valorização e
formação dos professores, qualidade social, gestão, Lei de Responsabilidade
Educacional, PAR, avaliação, regulação, financiamento e CAQi.
84
Nas metas 2, 3, 11 e 12, ao falar sobre um atendimento educacional
diferenciado, e sobre a expansão de vagas na educação profissional e superior, o
plano registra com clareza que a qualidade da educação deve ser assegurada. Isto
significa que não existe qualidade se não for para todos, ou seja, a qualidade é um
direito social, o que significa que é necessário garantir a qualidade na expansão e
diversificação do atendimento para alcançar aqueles que estão à margem do
processo educacional. Trata-se da unidade (da qualidade) na diversidade (do
atendimento educacional).
Outra categoria importante é a categoria parâmetro. Essa categoria foi
bastante discutida no documento da Conae 2010 por se entender que, em um país
tão diversificado como o Brasil, falar em padrão único nacional, como
estabelecido pela Constituição Federal e pela LDB, se torna uma tarefa difícil, já
que "padrão" pressupõe um único modelo a ser seguido. A substituição pela
expressão parâmetro introduz o sentido de referência que deve ser considerada ao
fazer o julgamento de uma determinada situação educacional, e por meio da qual é
possível estabelecer comparações entre metas propostas e atingidas. Desta forma,
desde a Conae, ficou convencionado a adoção do termo parâmetro de qualidade e
não mais padrão de qualidade, embora este último termo não tenha sido
totalmente descartado.
O texto do PNE trata da categoria parâmetro na meta 1 (estratégias 1, 6 e
13), na meta 7 (estratégia 21) e na meta 20 (nas estratégias que tratam do CAQ e
CAQi). A categoria parâmetro de qualidade é assinalada no texto do PNE ao tratar
da expansão, avaliação e atendimento da educação infantil, infraestrutura e adoção
de medidas para melhora da qualidade e na elaboração Custo Aluno Qualidade
(inicial). Isto quer dizer que a busca por um parâmetro nacional de qualidade,
tanto na Conae como no PNE, expressa a busca pela unidade na qualidade do
atendimento da educação no território nacional. Segundo o texto da Conae,
Ainda no contexto da organização nacional, a implantação do Sistema Nacional de Educação, desenvolvido sob o regime de colaboração, precisará enfrentar uma discussão há muito delineada no cenário educacional, que, de alguma forma, busca garantir a unidade no atendimento de qualidade por meio dos mesmos parâmetros, nas diversas instituições educativas públicas, sejam elas federais, estaduais, do DF ou municipais. (CONAE, 2010, p. 27).
85
Tendo estabelecido um parâmetro nacional de qualidade, fica mais fácil a
tarefa de pensar em indicadores para avaliar se esse parâmetro está sendo atendido
pelos diferentes entes federativos e pelas diferentes instituições de ensino. A
categoria indicadores aparece também nos dois campos anteriormente analisados:
o social e o estatal e está alinhada com a articulação entre parâmetros, indicadores
e avaliação apresentada por Gadotti (2013), para quem, Há necessidade de se estabelecer padrões de qualidade do ensino-aprendizagem, há necessidade de mensuração da eficiência e da eficácia dos sistemas educativos, mas, para se chegar a resultados concretos em educação, um grande conjunto de indicadores da qualidade devem ser levados em conta. (GADOTTI, 2013, p.10).
No texto do PNE a categoria indicadores surge na meta 4 (estratégia 14) e
na meta 7 (estratégia 8). Nas duas estratégias, a definição de indicadores está
aliada à política de avaliação e supervisão da educação especial, o que comprova a
relação especificada acima.
Já a categoria avaliação, também presente nos dois campos anteriormente
analisados, aparece de forma recorrente ao longo do texto do PNE. A avaliação
aliada ao tema da qualidade surge na meta 1, quando se prevê um sistema de
avaliação da educação infantil; na meta 4 com a política de avaliação e supervisão
de instituições de atendimento a alunos com necessidades educativas especiais;
na estratégia 7 da meta 7, quando trata do aprimoramento dos instrumentos de
avaliação do ensino fundamental e médio, com a incorporação da disciplina de
ciências nas avaliações e com a inclusão do Enem no Saeb. A categoria avaliação
aliada ao tema da qualidade também aparece na estratégia 8 da meta 11, que prevê
um sistema que avalie a educação profissional técnica de nível médio. Na
estratégia 4 da meta 13, o PNE também busca promover a melhora na qualidade
dos cursos de pedagogia através da avaliação.
Como é possível notar, a avaliação ganha destaque quando aliada ao tema
da qualidade, corroborando a forte relação entre as categorias parâmetro,
indicadores e avaliação. Para Cury (2010), O padrão de qualidade, exigido em lei, sem abdicar de outros fatores, aponta significativamente para o ensino de qualidade cujo patamar de curto prazo deve ser um padrão mínimo de qualidade. Pela mediação da avaliação institucionalizada em sistema nacional, de melhoria em melhoria, deverá ir se aprimorando e enriquecendo a qualidade do ensino em vista do pleno desenvolvimento da pessoa,
86
seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. (CURY, 2010, p. 21).
Há outras convergências entre o texto final da Conae 2010, o PDE e o PNE
2014, quando estes documentos postulam, assim como Cury (2010), que pela
mediação da avaliação institucionalizada, o ensino poderá gradativamente
melhorar até chegar ao parâmetro de qualidade estabelecido. Daí, tamanha ênfase
em políticas de avaliação.
A avaliação institucional e a regulação também são categorias presentes no
PNE 2014, na meta 4, que prevê a avaliação e supervisão das instituições voltadas
para o atendimento a estudantes com necessidades educativas especiais, na
estratégia 4 e 5 da meta 7, que prevê a autoavaliação institucional e o PAR para o
cumprimento de metas de qualidade. E novamente, ainda, na estratégia 19 da meta
12, que prevê a regulação e avaliação de cursos e instituições de educação
superior.
Apesar de a categoria regulação não ter surgido nas análises anteriores, ela
está fortemente associada à categoria da responsabilização pontuada pelo PDE
(BRASIL, 2008, p. 25) e pelo Plano de Metas. Prestação de contas,
responsabilização e avaliação constituem o tripé da accountability, um tipo de
política que permite ao estado exercer seu papel regulador.
A valorização e formação dos professores também foi uma categoria
explorada nas análises anteriores e pontuada no PNE. De acordo com Dourado,
Oliveira e Santos (2007),
De modo geral, [...], estudos e pesquisas (UNESCO, 2002; INEP, 2004; NÓVOA, 1999) chamam a atenção para a constatação de que as escolas eficazes ou escolas de boa qualidade possuem um quadro de profissionais qualificados e compromissados com a aprendizagem dos alunos. Nesses estudos, há uma relação direta entre a adequada e boa formação dos profissionais e o melhor desempenho dos alunos. Ou seja, a qualificação docente é vista como uma importante variável no processo de efetivação do desempenho dos estudantes e, consequentemente, na garantia de uma educação de qualidade. (DOURADO et. al., 2007, p. 25).
Da mesma forma, o PNE reconhece a formação e valorização dos
professores como condição da melhora da qualidade da educação e isto fica claro
na estratégia 31 da meta 7, que estabelece ações voltadas para a promoção,
prevenção, atenção e atendimento à saúde e integridade física, mental e emocional
87
dos profissionais da educação, além de outras estratégias de formação e
valorização descritas nas metas 16 e 17.
A categoria qualidade mais associada à dimensão social, presente nas
análises dos campos social e estatal, também está presente no PNE, através da
estratégia 29 da meta 7. Apesar de não ser utilizado o termo qualidade social, a
estratégia pode ser compreendida desta forma por pretender ensejar ações sociais
que possam garantir a permanência do estudante na escola e, assim, propiciar seu
sucesso escolar. Isto significa não apenas qualidade escolar, mas também
qualidade social da educação por possibilitar a diversidade, a inclusão e o sucesso
acadêmico. Nas palavras de Dourado, Oliveira e Santos (2007),
[...], a criação de condições, dimensões e fatores para a oferta de um ensino de qualidade social também esbarram em uma realidade marcada pela desigualdade sócio-econômica-cultural das regiões, localidades, segmentos sociais e dos sujeitos envolvidos, sobretudo dos atuais sujeitos-usuários da escola pública, o que exige o reconhecimento de que a qualidade da escola seja uma qualidade social [...]. (DOURADO et. al., 2007, p. 13).
Desta forma, o PNE vislumbra ações voltadas para a superação das
desigualdades, como pode ser visto não somente na estratégia 29 da meta 7, mas
também ao longo da meta 8 que trata da escolaridade média da população.
Outra categoria presente no PNE e no campo social analisado anteriormente
é o financiamento e o CAQi. Para Dourado, Oliveira e Santos (2007), “o
compromisso com a qualidade do processo ensino-aprendizagem inclui,
certamente, o financiamento das escolas, materializado pelo custo-aluno ano”
(DOURADO et. al., 2007, p. 18).
O PNE prevê para a melhora da qualidade da educação um financiamento
inicial de 7% do PIB até chegar progressivamente a 10% em 2024, através do
CAQi e, posteriormente, do CAQ.
A Lei de Responsabilidade Educacional (LRE) também foi uma categoria
citada pela Conae (2010) e pelo PNE 2014 na estratégia 11 da meta 20. A LRE
constitui ato normativo dentro da responsabilização pela educação de qualidade.
Cabe sinalizar que existia uma previsão de aprovar a Lei de Responsabilidade
Educacional no prazo de um ano, ou seja, até junho de 2015. E como podemos
constatar, tal prazo não foi cumprido.
88
O quadro abaixo nos permite visualizar as características da qualidade que
se convergem entre o campo social e o PNE.
Quadro 11: Mapeamento das categorias específicas e convergentes nos
documentos analisados CATEGORIAS SOCIAL ESTATAL PNE 2014
Conceito Histórico Fenômeno Complexo Dimensão Política Direito Social Qualidade Social Dimensões Parâmetro Indicadores Avaliação Financiamento Valorização e Formação dos Professores
Gestão Democrática Lei de Responsabilidade Educacional
Avaliação dos Profissionais da Educação
CAQi Responsabilização Fonte: Elaboração própria.
Como mostra o quadro 11, podemos dizer, basicamente, que as categorias
relacionadas ao tema da qualidade da educação que estiveram presentes nos dois
campos analisados, o social e o estatal, e permaneceram no texto do PNE 2014
foram as seguintes: qualidade social, qualidade como um direito, indicadores,
avaliação, financiamento, valorização e formação dos professores e gestão. São
estas categorias que constituem as convergências existentes entre campos e
autores distintos.
A qualidade como direito de todos foi uma unanimidade entre os campos
analisados. A qualidade educacional talvez seja, junto com o acesso, a faceta mais
universal do direito à Educação Básica. No PNE 2014, essa visão se expressa no
registro de que a expansão e a universalização da educação infantil, do ensino
fundamental e do ensino médio devem atingir com qualidade a toda a população
envolvida nesse direito. Nessa mesma perspectiva, a concepção de qualidade
presente no plano encontra-se associada a uma proposta de inclusão social, como
89
denota o entendimento que fatores sociais interferem na qualidade do ensino e
demandam estratégias específicas para sua efetivação.
O tema das dimensões (estratégias) a serem adotadas para o alcance da
qualidade também pode ser considerado um tema convergente entre os campos em
análise, que envolve tópicos como a avaliação, o financiamento, a formação e
valorização dos professores e a gestão democrática.
Por um lado, tais concepções e dimensões (estratégias) nos permitem
considerar que o tema da qualidade presente no PNE 2014 levou em conta muitas
das concepções e interpretações defendidas pelos acadêmicos, pela Conae 2010 e
pelo Ministério da Educação.
Por outro lado, o quadro 11 mostra que também há aspectos da qualidade
observados pelos autores acadêmicos que estão ausentes no texto final do PNE,
como, por exemplo, a qualidade como dimensão política (GENTILI, 1995;
OLIVEIRA e Araújo, 2005; DOURADO, OLIVEIRA e SANTOS, 2007;
GADOTTI, 2013) e como um conceito histórico (OLIVEIRA e ARAÚJO, 2005;
DOURADO, OLIVEIRA e SANTOS, 2007); a complexidade (DOURADO,
OLIVERIA e SANTOS, 2007; CURY, 2010; GADOTTI, 2013) e polissemia do
tema da qualidade (OLIVEIRA e ARAÚJO, 2005; DOURADO, OLIVEIRA e
SANTOS, 2007; CURY, 2010; GADOTTI, 2013); e as ameaças à qualidade
(GADOTTI, 2013). No entanto, é necessário ressaltar que muitos desses aspectos
foram desenvolvidos pelo campo acadêmico para tratar mais especificamente da
historicidade do tema, abordagem que não parece pertinente em um documento
voltado ao planejamento de ações e estratégias educacionais, como é o caso do
PNE. Ao mesmo tempo, outras dimensões, como participação ativa dos sujeitos,
controle social, apesar de não aparecerem nomeadas dessa forma no texto do
PNE, não deixaram de fazer parte das estratégias apresentadas para o alcance de
metas do plano. Pode-se dizer que são dimensões mais presentes no espírito do
que na letra do texto do PNE.
Por fim, o quadro 11 mostra que outras categorias marcaram presença no
texto final do PNE 2014. Este é o caso das dimensões: parâmetro, Lei de
Responsabilidade Educacional, avaliação dos profissionais da educação, CAQi e
responsabilização, que, à diferença do documento produzido pelo campo social
ou estatal, tiveram uma presença mais pontual no PNE, fazendo com que, neste
caso, esses temas não guardem ampla convergência com o tratamento recebido
90
seja no âmbito da Coane, seja no conjunto de textos dos autores de referência
analisados ou do próprio Estado.
91
7. Conclusões
Esta pesquisa mostrou que a discussão do tema da qualidade da educação
esteve presente na elaboração do planejamento educacional do país, sendo
possível sua verificação já no Manifesto dos Pioneiros até os dias atuais. Mostrou,
também, que o significado da qualidade da educação variou em razão das
orientações dadas às políticas educacionais pelos diferentes governos nas
diferentes conjunturas nacionais que se sucederam ao longo do tempo, o que não
fez mais do que confirmar a complexidade do tema qualidade e sua natureza
polissêmica.
Da comparação dos sentidos que esse conceito assume nos campos social e
estatal, a partir das referências teóricas e conceituais apresentadas no capítulo 2,
foi possível depreender que a qualidade da educação tendeu a ser concebida como
um direito social que precisa ser garantido a todos, por meio de educação básica
universal e unificada em sua qualidade e diversificada e múltipla na sua oferta. A
compreensão da educação como um direito social se coloca na perspectiva de
superação das concepções elitistas da qualidade, que vêem nos diplomas escolares
um valor de distinção para determinada parcela da sociedade.
A comparação da visão de qualidade sustentada nesses dois campos permite
perceber, ainda, que há subjacente à concepção da qualidade da educação, o
entendimento de que essa qualidade pode e deve ser mensurada. Isso está
claramente expresso no documento da Conae 2010, no PNE e entre os autores de
referência da nossa pesquisa, a partir, fundamentalmente, de elementos tais como:
indicadores, parâmetro e dimensões. A noção de parâmetro remete, nos textos, à
ideia de uma referência de qualidade, cujo alcance deve ser monitorado. Disso
decorre, a adoção de um referencial de qualidade (um parâmetro), que incorpora
essa qualidade como um direito social à educação e, portanto, que procura levar
em conta, de forma articulada, dimensões extraescolares e intraescolares enquanto
componentes das desigualdades educacionais, que podem ser medidos e
monitorados por meio de indicadores de melhoria da qualidade.
92
Essas questões dirigiram nosso olhar para as diferentes estratégias propostas
para se alcançar a qualidade e para aferir sua melhoria. Este é o caso dos temas
avaliação, Ideb, financiamento e CAQi, valorização e formação dos professores,
avaliação dos profissionais da educação, gestão, Lei de Responsabilidade
Educacional e responsabilização.
Na prática, as dimensões de qualidade dizem respeito, no novo plano, à
universalização da educação básica, expansão da educação superior, formação e
valorização dos professores, gestão democrática, educação inclusiva, combate ao
analfabetismo, alfabetização de toda população, aumento da escolaridade média
da população, educação integral, educação profissional e financiamento. Já o
parâmetro de qualidade, se traduz nas metas do Ideb, índice que já tinha sido
proposto pelo Ministério da Educação como indicador da qualidade educacional
brasileira (Decreto 6.094/2007, Cap. II, Art. 3º).
O tema do Ideb e sua presença no PNE se relacionam com outra dimensão
que esta pesquisa conseguiu iluminar. Trata-se do fato de o PNE se constituir
também a partir da incorporação no seu texto de uma série de políticas pré-
existentes, tais como aquelas presentes no PDE, por exemplo, e que inauguraram
uma nova fase nas políticas públicas educacionais no Brasil. Essa nova fase se
caracteriza pela expansão do papel das avaliações externas e do Ideb na
perspectiva de avaliação para o diagnóstico e monitoramento da qualidade da
educação.
O Ideb, peça central do PDE/Plano de Metas, e, atualmente, do PNE no
âmbito da Educação Básica, já foi considerado pelos estudos acadêmicos como
um instrumento perspectivado em políticas de accountability, uma vez que,
através dele, é possível estabelecer um parâmetro de avaliação, de prestação de
contas e de responsabilização. A adoção desse instrumento em escala nacional
para a Educação Básica envolve, por um lado, competição, expressa nos rankings
das escolas elaborados pela mídia e, por outro, a busca de promoção de equidade
pelo MEC, pela via da assistência técnica e financeira a escolas públicas que
concentram alunos com maior defasagem idade série e pior desempenho nas
avaliações nacionais.
Já quando se trata de olhar para o tema da qualidade na perspectiva da
accountability é possível dizer que, diferentemente da perspectiva diagnóstica
conferida à avaliação nas metas e estratégias do PNE, o tema da responsabilização
93
é tratado de forma propositiva e explícita, mas de forma pontual, na estratégia 36
da Meta 7, que objetiva “estabelecer políticas de estímulo às escolas de Educação
Básica que melhorem o desempenho no Ideb, de modo a valorizar o mérito do
corpo docente, da direção e da comunidade escolar”.
A partir deste estudo, podemos concluir, a modo de síntese, que o PNE 2014
incorporou boa parte das concepções de qualidade produzidas no âmbito
acadêmico e da sociedade civil e que tipicamente se articulam à defesa da
qualidade da educação como um direito social. Incorporou também políticas e
propostas do governo federal já em curso no campo educacional, que envolvem
metas para a melhoria da Educação Básica e a adoção das avaliações nacionais em
larga escala, que se expressaram em indicadores, parâmetros e estratégias
comprometidas com o diagnóstico e o monitoramento do desenvolvimento dessa
qualidade.
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