Clientelismo Dissertacao

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Universidade de Braslia Instituto de Cincia Poltica Mestrado em Cincia Poltica

Giovana Rocha Veloso

Clientelismo uma Instituio Poltica Brasileira

Braslia DF 2006

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GIOVANA ROCHA VELOSO

Clientelismo uma Instituio Poltica Brasileira

Dissertao apresentada ao Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia, como requisito obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

Orientador: Prof Dr. Paulo Kramer

Braslia DF 2006

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GIOVANA ROCHA VELOSO

Clientelismo uma Instituio Poltica BrasileiraDISSERTAO DEFENDIDA E APROVADA EM: BRASLIA DF, 11 /set/ 2006.

BANCA EXAMINADORA:

1. Prof. Dr. Paulo Kramer (orientador) Assinatura:____________________________ Nota:______________ 2. Prof. Dr. Silvana Krause (membro externo) Assinatura:____________________________ Nota:______________ 3. Prof. Dr. Ricardo Caldas (membro interno) Assinatura:____________________________ Nota:______________ 4. Prof. Dr. Paulo Calmon (suplente) Assinatura:____________________________ Nota: _____________

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Agradeo ao Instituto de Cincia Poltica da UnB por ter me dado a oportunidade de realizar o mestrado. Ao professor Paulo Kramer por ter sido o meu orientador. Ao CNPq por ter me financiado com bolsa de estudos. Agradeo ao Grupo de Pesquisa Interinstitucional: Por que Defender a Democracia? das universidades

UFG/UCG/UFMT, pelos frutferos dilogos que tive com parte de seus pesquisadores ao longo do mestrado. Agradeo os meus amigos: Thas, Carol, Dumara, Juliana, Priscila, Fabrcia, Leonardo, Cladio, Tnia, Rogrio, Catano, Hugo, Arquimedes, Frederico e minha irm Letcia, por terem me ajudado a tornar minha estada em Braslia mais fcil e prazerosa. Aos meus pais Humberto e Graa pelo imenso apoio em todas as etapas de minha vida. Em especial, agradeo Carmelita Freitas Felcio, que me acompanha deste a graduao, tendo sido minha orientadora neste perodo, por ter lido toda a dissertao, sendo uma leitora atenta e que veio com suas observaes a enriquecer ainda mais o meu texto.

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minha amiga e mestre Carmelita, com respeito, admirao e carinho.

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Os homens so realmente capazes de estabelecer um bom governo, com base na reflexo e na escolha. Eles no esto para sempre destinados a depender, para suas constituies polticas do ocidente e da fora. Hamilton.

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RESUMO

O trabalho em questo trata da tentativa de identificar e compreender um dos fatores que comprometem o fortalecimento da democracia no Brasil, o clientelismo. O foco central do texto saber como e se possvel consolidar instituies democrticas em um contexto em que valores conservadores e prticas da poltica tradicional so, ainda, profundamente arraigados. A hiptese que lano a de que o principal fator que garantiu a sobrevivncia do clientelismo no atual perodo democrtico a sua naturalizao no cenrio poltico. Assim, parto da seguinte constatao: o clientelismo uma instituio poltica no Brasil. E, como forma de se compreender a instituio clientelismo, e como esta se formou e se consolidou a partir dos novos marcos legais advindos da retomada da democracia no final da dcada de 1980, analiso o clientelismo sob trs perspectivas. O seu lugar dentro da teoria democrtica, a sua interao com fatores scio-culturais brasileiros que deram estmulos para a perenidade das relaes patronocliente, mesmo em cenrios modernizantes, e em um ltimo aspecto analiso a fora do clientelismo para o ordenamento da arena poltica-legislativa. Desta forma, como meio de verificar empiricamente estas asseres, analiso os deputados federais com mais de quatro mandatos consecutivos. A concluso que as trocas clientelsticas bem sucedidas so uma garantia de sucesso poltico, na medida em que esta capaz de adaptar-se ao novo marco institucional legal e dele tirar proveito para a sua permanncia no jogo poltico. Palavras-chave: democracia, clientelismo, deputados federais.

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ABSTRACT

The work in subject treats of the attempt of to identify and to understand one of the factors that commit the invigoration of the democracy in Brazil, the clientelism. The central focus of the text is to know as and if it is possible to consolidate democratic institutions in a context in that conservative values and practices of the traditional politics are, still, deeply ingrained. The hypothesis that I throw is that the principal factor that guaranteed the survival of the clientelism in the current democratic period is its naturalization in the political scenery. Like this, I leave of the following verification: the clientelism is a political institution in Brazil. Like this, as form of understanding the institution clientelism, and as this it was formed and consolidated starting from the new marks legal come from the retaking of the democracy in the end of the decade of 1980. I analyze the clientelism under three perspectives: its place inside of the democratic theory, its interaction with Brazilian partner-cultural factors that gave incentives for the everlasting of the relationships patronoclient, even in modernizing sceneries, and in a last aspect I analyze the force of the clientelism for the organization of the politicslegislative arena. This way, as middle of verifying these assertions empirically, I analyze the federal deputies with more than four consecutive mandates. The conclusion is that the changes clientelistics well happened they are a warranty of political success, in the measure in that this is capable to adapt to the new legal institutional mark and of him to remove advantage for his permanence in the political game. Key-words: democracy, clientelism, federal deputies.

9 SUMRIO

INTRODUO............................................................................................................. 11

CAPTULO I CLIENTELISMO E DEMOCRACIA LIMITES E POSSIBILIDADES ................................................................................. 17 1.1 CONCEITUANDO CLIENTELISMO ........................................................................... 21 1. 2 DEMOCRACIA E CLIENTELISMO: POSSVEL A CONVIVNCIA?............................ 27 1.2.1 - Clientelismo e democracia: limites............................................................... 29 1.2.2 Democracia e clientelismo: possvel uma articulao?............................ 33

CAPTULO 2 CENRIO POLTICO E INSTITUIES A FORA DA TRADIO......................................................................................... 47 2.1 DESENVOLVIMENTO DEMOCRTICO E INSTITUIES: UMA ABORDAGEM

TERICA ....................................................................................................................... 49

2.2

A IMPORTNCIA DOS VALORES CULTURAIS NA FORMAO DAS INSTITUIES 62

2.3 O CENRIO POLTICO E O DESENHO INSTITUCIONAL BRASILEIRO ...................... 71

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CAPTULO 3 COMPORTAMENTO POLTICO E INCENTIVOS INSTITUCIONAIS: UM ESTUDO DE CASO ............................... 80 3.1 SISTEMA ELEITORAL: INCENTIVOS FORMAIS E COMPORTAMENTO ESTRATGICO .. 83 3.2 SISTEMA DE INCENTIVOS INTRAMUROS DO CONGRESSO NACIONAL: COOPERAOVERSUS DESERO.

...................................................................................................... 89

3.3 APRESENTAO DO ESTUDO DE CASO ................................................................. 96 3.4 ATRASO VERSUS MODERNIDADE: RELAO ENTRE DEPUTADOS, PREFEITOS ESOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA. ................................................................................... 98

3.5 ANTIGIDADE, PARTIDOS POLTICOS E EMENDAS AO ORAMENTO..................... 106 3.5.1 Emendas ao oramento. ............................................................................. 114

CONCLUSO............................................................................................................. 121

BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 125

ANEXOS...................................................................................................................... 140

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INTRODUOA construo da democracia no Brasil passa, substancialmente, pelo amadurecimento e solidificao das instituies democrticas. Assim, considerando-se que as instituies so, as regras do jogo em uma sociedade e que abarca tanto as regras formais quanto as informais, pensar em uma construo da democracia , indubitavelmente, pensar sobre qual signo institucional almeja-se ser influenciado, e influenciar, para que se consiga a materializao da democracia desejada. A necessidade, portanto, de compreender os mecanismos institucionais que engendram o sistema poltico brasileiro o primeiro passo para o vislumbre de como, e em que instncias do-se esta solidificao. A questo levantada, neste trabalho, est em identificar os fatores que comprometem o fortalecimento da democracia no Brasil. Para tanto, entende-se aqui democracia no s no seu sentido stricto, apontado por Schumpeter (1984: 328) em que o mtodo democrtico um sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor. Todavia, o cenrio brasileiro problemtico, na medida em que se tm pela frente duas grandes tarefas: consolidao das instituies democrticas e ampliao da cidadania que, invariavelmente, consubstancia-se pela dignidade humana. Assim, o sentido de democracia aplicado neste trabalho, mesmo que no esteja explcito em seu decorrer, est intimamente ligado edificao de instituies que possibilitem ao homem transpor o limiar que o separa da sociedade e passe a comp-la, investindo-o de direitos e deveres, tornando-o, enfim, um cidado. Afinal, citando Willy Brandt, preciso ousar mais democracia (BRANDT, apud MARAVALL: 2003,10).

12 Desta forma, a pergunta central do trabalho : como possvel (ou se possvel) consolidar instituies democrticas em um contexto em que valores conservadores e prticas da poltica tradicional so ainda profundamente arraigados? E uma segunda pergunta : como a sobrevivncia de arranjos polticos tradicionais em cenrios modernizantes1 no conseguiu solapar de todo este mesmo processo de modernizao das instituies polticas? A hiptese que lano na tentativa de responder estas perguntas de que o principal fator que garantiu a sobrevivncia do clientelismo no atual perodo democrtico a sua aceitao cultural, ou naturalizao, pelos principais atores que atuam no sistema poltico. Assim, para tentar compreender este cenrio parto da seguinte constatao: o clientelismo uma instituio poltica no Brasil e como uma instituio, mesmo que informal, uma das suas principais caractersticas est na capacidade de reduzir as incertezas, geradas por comportamentos imprevisveis, e dada a sua eficincia de dirimir os conflitos, apresenta uma durabilidade relativa. Assim, como forma de se compreender a instituio clientelismo, e como esta se formou e se consolidou a partir dos novos marcos legais advindos da retomada da democracia no final da dcada de 1980, analiso o clientelismo sob trs perspectivas. O seu lugar dentro da teoria democrtica, a sua interao com fatores scio-culturais brasileiros que deram bojo e estmulos para a perenidade das relaes patronocliente, mesmo em cenrios modernizantes, e em um ltimo aspecto analiso a fora do clientelismo para o ordenamento da arena poltica-legislativa.

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Neste trabalho a definio de modernidade, mesmo que no esteja explcita em seu decorrer, aproximase da formulao de tipo ideal weberiano de racionalidade burocrtica, em que a impessoalidade e a meritocracia so um dos seus fundamentos.

13 Desta forma, no captulo 1 recomponho alguns aspectos da retomada da democracia no Brasil e uma das principais questes discutidas naquele perodo: at que ponto a nova democracia poderia resistir ao peso da histria poltica (que tem tanto um legado populista quanto autoritrio), ou ao peso da poltica tradicional que subverte o sentido democrtico ao utilizar-se do sistema para favorecer e perpetuar uma elite tradicional no governo? E como se questiona Francisco Weffort (1985), se de fato a democracia um sistema de administrao de conflitos, possvel excluir a possibilidade de que a democracia venha a morre dos mesmos conflitos que, em teoria, lhe daria vida? Passado mais de uma dcada aps a retomada da democracia, pode-se afirmar que a sombra de um retorno ao governo autoritrio-militar j no ameaa mais. Todavia, h ainda resqucios, de nossa tradio poltica, que sobrevivem neste novo cenrio institucional, e se de alguma forma este resqucio atravanca a democracia no Brasil, ainda no a enfraqueceu o suficiente para cairmos no segundo mal de nossa histria poltica, o populismo. Diante desta constatao a pergunta que se faz : como e por que a sobrevivncia de arranjos polticos tradicionais em cenrios modernizantes no conseguiu solapar de todo este mesmo processo de modernizao das instituies poltica? Ou ainda, como princpios de liberdade, igualdade e soberania popular, promovidos pela ideologia democrtica, convivem de forma no anacrnica com valores conservadores do arranjo clientelista, que por sua vez se pauta em um canal vertical de poder que tende a promover no a liberdade e a igualdade, mas sim a distino, a hierarquizao e o acesso controlado, por mecanismos no necessariamente meritocrticos, aos recursos de poder? em torno de se buscar respostas para estas perguntas que se desenvolve o captulo 1. No captulo 2, tento buscar explicaes scio-culturais para a aceitao natural na qual se d o arranjo clientelstico no Brasil, que to bem se expressa na frase, que se

14 tornou jargo, ele rouba, mas faz. Tomado o clientelismo como resqucio, como um fenmeno social-tradicional, presume-se que este caminhar para o futuro, que continuar. a fora da tradio que molda os comportamentos dos atores envolvidos, limitando o rol de escolhas que estes podero realizar, quando se traduz na resposta sempre pronta: aqui sempre foi assim. Portanto, no segundo captulo abordarei a fora de nossas tradies polticocultural e social que contribuem para dar estmulos sobrevivncia e perenidade ao clientelismo, em um cenrio poltico-institucional modernizante (clientelismo aqui percebido como um arranjo oriundo de nossas prticas polticas tradicionais). Para tanto, retomo algumas asseres a respeito de teorias macrossociais que objetivam explicar o subdesenvolvimento poltico em decorrncia do atraso econmico. Em contraste com esta perspectiva, tomo fatores explicativos microssociais, como a perspectiva dos atores, tomando no s os policy-makers mas tambm considerando o marco institucional e o contexto histrico, cultural e poltico de forma a compreender a naturalizao das trocas clientelistas nos acordos polticos. No captulo 3, para dar maior validade e fora minha argumentao at ento desenvolvida, parto para a sua constatao emprica. Como a literatura sobre este tema aponta, o sucesso destes arranjos e o que garante a sua sobrevivncia a manuteno do acesso controlado aos canais que disponibilizam recursos entre os diferentes mercados institucionais que o oferecem, particularmente entre o centro e periferia. Para ser eficiente e garantir o acesso restrito aos recursos, mantendo as trocas clientelsticas, este controle deve ser dominado por uma coalizo de elites que se reconhecem nos diferentes nveis da estrutura social.

15 Assim sendo, como forma de verificar empiricamente estas asseres, analiso uma elite poltica dentro do Congresso Nacional (que por si s j uma elite) que so os deputados federais com mais de quatro mandatos consecutivos, ou seja, que tiveram sua permanncia na Casa, renovada de 1987 at 2003, contabilizando cerca 10% dos deputados federais. O fator chave para a escolha deste objeto de estudo deu-se pela constatao das altas taxas de renovao da Cmara dos Deputados, que em uma pesquisa organizada por Wanderley Guilherme dos Santos (2002) aponta para uma taxa mdia de 53% no perodo de 1991 a 2002. A pergunta que surge diante deste quadro : como esta minoria de deputados conseguiu garantir a sua reeleio consecutivamente por um perodo to longo? Ou seja, que fatores incidiram como determinantes para a sua permanncia na Casa? Como instrumento de pesquisa incluiu um levantamento dos principais deputados com o auxlio das entrevistas e levantamento de dados quantitativos na Cmara dos Deputados. Para tanto, foram entrevistados quatro deputados que se enquadravam no perfil buscado; um de Gois, um do Rio de Janeiro, um de So Paulo e um da Bahia. Tambm foram entrevistados dois prefeitos de cidades de Gois e um do Rio Grande do Sul. Alm disso, foram feitas duas entrevistas com consultores legislativos (servidores pblicos que trabalham nas Comisses) e um tcnico do Ministrio das Cidades. O principal objetivo das entrevistas era o de conhecer e analisar os limites e as possibilidades dos arranjos clientelsticos no s para a sobrevivncia poltica dos deputados, como tambm para o prprio andamento da poltica em si. Espero que com esta discusso desenvolvida aqui possa iluminar a anlise de como se reproduz e se perpetua prtica de clientela na esfera poltica brasileira. E, concomitante a isto, compreender uma das causas do hibridismo poltico brasileiro:

16 valores conservadores e autoritrios convivendo de forma no anacrnica com instituies da democracia moderna.

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CAPTULO I Clientelismo e Democracia: Limites e Possibilidades

Os eleitores so uns chatos. Cem em cem pedem emprego, dinheiro ou bolsa de estudos. desgastante. Deputado Gastone Righi (Veja, 22-4, 1992: 25)2.

recorrente na historiografia poltica brasileira a caracterizao de um sistema poltico-cultural altamente arraigado a prticas autoritrias e violentas, que contriburam para a formao de um sistema poltico em que a prtica da democracia teve um carter limitado3. Concomitante a isto, como aponta Florestan Fernandes (1981), atravessou-se a Histria sem rupturas radicais com o passado. Um dos efeitos disto aparece no descompasso entre os tempos da economia, da poltica e da cultura, que no se modernizaram conjuntamente.

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Citado por (AMES, 2003: 61). Saes, em seu trabalho Democracia e Capitalismo no Brasil, analisa os trs perodos democrticos no Brasil, 1889 1930, 1945 1964, 1988-..., e conclui que estes trs perodos constituem-se como uma democracia limitada. A Primeira Repblica mostrou-se limitada, por inviabilizar a efetiva alternncia de diferentes partidos polticos frente do governo e pelo fato de ter como representao poltica o sistema de partido dominante. O perodo democrtico de 1945 - 1964 foi limitado por no haver governos rigorosamente partidrios, pois a burocracia estatal toma para si a funo de controle da vida partidria. A nova democracia brasileira, 1988 -..., v-se limitada por uma combinao complexa de dispositivos sobreviventes da ditadura militar, como o fato da Constituio de 1988 ceder s Foras Armadas prerrogativa de intervir politicamente a favor da manuteno da ordem, genericamente definida, sem que seja necessria a autorizao prvia do Congresso. E de dispositivos constitucionais, como a medida provisria, que no contexto brasileiro contriburam para a implantao de um hiperpresidencialismo.

18 O que se pode afirmar que este descompasso, em um sentido mais geral, atravancou todo um processo de desenvolvimento e modernizao mais abrangente, j que sem rupturas radicais o velho confunde-se no novo. E justamente esta simbiose, este consenso entre as velhas e as novas elites, que no propicia espao para que outras formas de sistema de governo sejam tentadas. Porm, se por um lado este consenso fornece certa estabilidade ao sistema, pois gera um continuum nas regras diminuindo as incertezas, por outro lado d margem para que antigos arranjos polticos possam permanecer neste novo cenrio, como por exemplo o clientelismo que conseguiu sobreviver sob os marcos da democracia moderna. No por outro motivo que os curtos perodos de democracia republicana, de 1889-1930 e de 1945-1964, no conseguiram resistir fora avassaladora dos golpes polticos encabeados por uma elite econmica e poltica, que sempre utilizou este recurso quando sentia que os seus interesses estavam ameaados. A recorrncia a esta estratgia observada na frase que se tornou famosa, dita no perodo da Revoluo de 30 pelo ento presidente de Minas Gerais, Antnio Carlos Ribeiro de Andrada: faamos a revoluo, antes que o povo a faa (citado por FAUSTO, 2003: 327). estes fatores contriburam para que o Estado, assim, pela cooptao sempre que possvel, pela violncia se necessrio, resistisse a todos os assaltos (FAORO, 1998: 748). A forma encontrada pela elite para garantir a sua manuteno no poder, mesmo aps atravessar um perodo de crise, encontra-se na resposta clssica dada pelos grupos dominantes quando em situaes de instabilidade: se a democracia ameaa o poder, elimine-se a democracia (WEFFORT, 1978: 43). Todavia, os golpes polticos, apesar de cercearem as liberdades polticas dos cidados e recorrerem ao uso da violncia sistematizada, utilizaram com sucesso o discurso e a ao de um projeto desenvolvimentista de industrializao que garantiu, por

19 certo perodo, o apoio popular ao governo golpista. Abrigado, ento, pela ideologia de progresso e de desenvolvimento, o regime militar promoveu altas taxas de crescimento econmico, industrial e tecnolgico, na forma de uma revoluo branda. O que contribuiu para a formao de uma classe mdia maior e o aparecimento de uma classe de trabalhadores mais organizados, bem como a formao de uma classe de administradores que passou a reivindicar do Estado, maior ateno para as questes financeiras, controle fiscal e eficincia administrativa. Assim, se por um lado, a sociedade brasileira tornou-se mais complexa, com exigncias de maior transparncia e acessibilidade na esfera pblica, por outro lado, notrio que o Brasil entrou na dcada de 1980 com srias dificuldades econmicas, personificadas pela alta taxa de inflao, crise da dvida externa e estagnao das taxas de desenvolvimento. Com o esgotamento do projeto militar de desenvolvimento, no s a economia, mas tambm a poltica, entraram em uma profunda crise. Desta forma, aps a falncia do projeto desenvolvimentista industrial de substituio de importaes, a transio para a democracia e sua instaurao surgiu como a melhor soluo para os problemas tanto econmicos quanto de instabilidade poltica e social, j que havia uma perda de legitimidade material do regime com o esgotamento do ciclo de crescimento acelerado do PIB, caracterstica do perodo do chamado milagre econmico (LAMOUNIER, 1990). Somado a este quadro de crise de legitimidade, segundo Walder de Ges e Aspcia Camargo (1984), havia a percepo dos lderes do regime autoritrio que sua longa permanncia no poder estava provocando uma partidarizao das Foras Armadas, ameaando o profissionalismo da organizao militar, que baseado na hierarquizao e disciplina de quadros.

20 Desta forma, na dcada de 1980, a questo premente era restaurar a governabilidade4 em um cenrio, agora, mais complexo. Assim, a retomada da democracia surgiu no cenrio poltico brasileiro como a instncia poltica capaz de investir o estado de autoridade legitima com poder de construir e mediar um consenso, entre os principais atores polticos, em torno da necessidade de controle econmico, abertura poltica e da importncia de se buscar uma resoluo mais imediata para os problemas sociais. Na realidade, a pergunta central no perodo de transio era se o Brasil estava preparado para manter estvel o sistema democrtico. H de se considerar que o perigo do retorno ao autoritarismo era real, na medida em que justamente em perodos de instabilidade que h maior possibilidade para que este tipo de governo possa emergir. Neste sentido, a questo formulada por Francisco Weffort bastante pertinente: se for verdade que a democracia nasce dos conflitos emergentes na sociedade, e se tem que ser entendida como um sistema de administrao de conflitos, pode-se excluir a possibilidade de que, uma vez mais, em nossa histria, ela venha a morrer dos mesmos conflitos que, em teoria, deveria dar-lhe vida? (WEFFORT, 1985: 75). A questo, ento, saber at que ponto a nova democracia poderia resistir ao peso da histria poltica (com seus legados de populismo e autoritarismo), ou ao peso da poltica tradicional que subverte o sentido democrtico ao utilizar-se do sistema para favorecer e perpetuar uma elite tradicional no governo.

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Segundo Castros Santos, o papel das agncias internacionais de financiamento foi de suma importncia no fomento da idia de good governance to em voga, em que a maneira na qual o poder exercido no gerenciamento dos recursos econmicos e sociais de um pas para o seu desenvolvimento *. Neste sentido, good governance passa a ser requisito indispensvel para um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econmico eqidade social e tambm direitos humanos (...), [sendo que as agncias, FMI e Banco Mundial consideravam] que all good things go together [as boas coisas caminham juntas], ou seja, uma vez garantida a retomada do crescimento econmico com a ajuda dessas agncias, o desenvolvimento poltico vale dizer, o desenvolvimento de instituies democrticas e a eqidade social fluiriam naturalmente(Op.cit,1997: 341). * (traduo da autora, doravante T.A).

21 A pergunta que se faz diante deste cenrio : como e por que a sobrevivncia de arranjos polticos tradicionais em cenrios modernizantes no conseguiu solapar de todo este mesmo processo de modernizao das instituies polticas? Ou ainda, como os princpios de liberdade, igualdade e soberania popular, promovidos pela ideologia democrtica, convivem de forma no anacrnica com valores conservadores do arranjo clientelista que, por sua vez, se pautam em um canal vertical de poder que tende a promover, no a liberdade e a igualdade, mas sim a distino, a hierarquia e o acesso controlado, por mecanismos no necessariamente meritocrticos, aos recursos de poder? , portanto, na busca de respostas a estas perguntas que se direciona este captulo. Todavia, antes de orientar mais especificamente a argumentao para este fim, considero necessrio uma pequena discusso sobre o conceito de clientelismo.

1.1 Conceituando clientelismo Como aponta Avelino Filho (1994), o conceito de clientelismo foi desenvolvido pelos antroplogos como forma de desenhar as relaes de poder pessoal em pequenas comunidades. Em muitos destes textos o foco principal se encontra nas trocas de favores que de alguma forma d sentido s relaes de hierarquia social e de poder dentro da comunidade. recorrente nestes textos o uso do termo ddiva para conceituar estas trocas5. A principal funo da ddiva criar laos entre as pessoas a partir de trocas de favores ou presentes sem um interesse especfico de clculo. Seguindo Jaques Godbout (1999: 29) qualifiquemos de ddiva qualquer prestao de bem ou de servio, sem garantia de retorno, com vistas a criar, alimentar ou recriar os vnculos sociais entre as

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Para saber mais: Marcel Mauss. (2003). Ensaio sobre a Ddiva.; Maurice Godelier. (2000). Enigma da Ddiva.; Jacques Godbout. (1999). O Esprito da Ddiva.

22 pessoas. Neste sentido, importante notar o fenmeno da reciprocidade nesta relao. E como aponta Marcel Mauss (2003), em seu texto hoje um clssico, o retorno tambm tem que ser revestido de uma roupagem de gratuidade, formando, assim, um ciclo de dar e receber, em que o interesse e o desinteresse explicam igualmente essa forma de circulao (MAUSS, idem: 51). Portanto, o que caracteriza a ddiva o implcito, o no-dito, o universo de regras no-formuladas formalmente que, porm, todos os participantes da situao conhecem e respeitam. interessante notar algumas semelhanas entre a ddiva e o clientelismo. Ambos so fenmenos que se reportam a regras no formalizadas que implicam em dar e receber garantias, estabelecendo assim certa estabilidade e perenidade ao convvio social. E ambos so fenmenos que necessitam de alguma confiana entre os participantes para que o retorno possa acontecer, fomentando, assim, algum tipo de pessoalidade na relao. A diferena est em que, primeiro, ao contrrio da ddiva, no clientelismo os participantes no se localizam no mesmo patamar de hierarquia de poder, ou seja, as trocas clientelistas se desenvolvem entre desiguais, e assim tanto o ato de dar quanto o de receber tambm possuem valores distintos. Segundo, nunca as trocas clientelistas se do desinteressadamente. Tanto o patrono quanto o cliente so sabedores de quais os meios que possuem para conseguir chegar ao objetivo desejado (os clientes, meio - o voto, objetivo benefcios pblicos; os patres, meio - a promessa, objetivo sobrevivncia poltica). E terceiro, embora a ddiva e o clientelismo se encontrem inseridos dentro de um ciclo de reciprocidade a retribuio no clientelismo, principalmente por parte do patro, tende a promover um desequilbrio na relao de modo a colocar o cliente em situao de dvida e gratido para com este.

23 Embora, as relaes clientelistas sedimentem relaes verticais de poder, ao contrrio da ddiva, que se d de forma horizontal, necessariamente para que a hierarquia de poder possa existir, o clientelismo tem, necessariamente, que gerar um mnimo de confiana e certeza entre os seus participantes. Assim, como apontam vrios autores (AVELINO FILHO, 1994; GAY, 1998; EISENSTADT; RONIGER, 1984) o sucesso e o que possibilitou a perenidade da relao clientelista foi a sua capacidade de resolver os conflitos dentro da sociedade onde os recursos so escassos, alocando os benefcios de forma a gerar um mnimo de aceitao entre os participantes. No por outro motivo que o funcionamento de uma suposta institucionalidade clientelistas exige que se ofeream garantias mnimas de continuidade de maneira a gerar alguma certeza, alongar as expectativas e ordenar as demandas. Se o clientelismo fosse dotado apenas de uma lgica desagregadora e particularista, e essa lgica fosse levada at o fim, ele deixaria de existir. Pois, no h como ordenar apenas interesses especficos e urgentes, indivduos cnicos e egostas. A confiana e a cooperao seriam impossveis e o mundo, incerto e hobbesiano (AVELINO FILHO, 1994: 228). Que o clientelismo promove estabilidade nas relaes sociais e polticas certo. A questo : mas que tipo de estabilidade? Antes de responder a esta pergunta reportome a Robert Gay (1998), que no seu texto Rethinking Clientelism, defende que a prtica clientelista deve ser revista no Brasil pelos seus estudiosos, em muito porque esta bastante associada a uma imagem rural e a um passado distante. Apesar de, nesta afirmativa, o autor confundir conceitos de clientelismo com coronelismo6, esta reviso deve necessariamente ser feita, principalmente porque sob certas circunstncias,

clientelismo articula um positivo papel, e em grande parte, desconhecido no processo da consolidao democrtica (GAY, idem: 7). O argumento desenvolvido para dar peso a esta afirmativa o de que, de alguma forma, presta-se ateno nas demandas da6

Para mais referncias sobre a discusso desta distino ver: CARVALHO. J. 1997. Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo. Uma discusso conceitual.

24 populao mais pobre neste processo, se se considerar que no passado no muito distante da histria brasileira estas demandas sequer eram ouvidas pelos governantes. Assim, de se notar que, apesar do clientelismo no ser a forma mais democrtica de promover a cidadania infelizmente, isto significa que a forma no qual os elementos menos privilegiados da sociedade brasileira participam no processo poltico tem sido de uma frugalidade curta. Isto tambm significa que ao invs de serem percebidos como agentes de mudana social e poltica, o pobre, essencialmente, responsabilizado por tudo (GAY, 1998: 18) . O argumento do autor peca ao no enfatizar a forma e os meios utilizados para que as demandas da classe desfavorecida cheguem aos agentes do governo, pois alm de no estimular a formao de uma conscincia de classe (CHUBB, 1982), a institucionalizao do clientelismo tem reforado a fraqueza da organizao popular, principalmente quanto formao de capital social (MAINWARING, 1999). Alm disso, deve-se notar o elemento desagregador do clientelismo que ocorre no momento em que o seu equilbrio rompido, quando os seus elos institucionais formais no conseguem mais oferecer perspectivas de benefcios aos seus clientes, promovendo uma fragmentao entre as elites e, portanto, perdendo o seu potencial de incluso, o que acirra cada vez mais a competio desregulada pelos gastos governamentais (AVELINO FILHO, op.cit: 231). Assim, a estabilidade promovida pelo clientelismo aquela que exige um certo grau de organizao e coordenao entre as elites de modo a manter as reivindicaes da populao em um nvel mnimo. Portanto, para que no haja um aumento de demandas e do seu grau, o que inviabilizaria a capacidade de se cumprir s promessas de benefcios, desarticulando a manipulao das esperanas populares. O que, por outro lado, poderia vir a provocar tal competio entre as elites

(T.A). (T.A).

25 que no mais se realizariam as trocas de favores intra-elite necessrias para a manuteno do arranjo clientelista. Diante deste cenrio uma questo pertinente a saber o que acontecer aos acordos clientelistas quando as promessas no mais puderem ser atendidas? O que acontecer quando, em um quadro de modernizao, as demandas da populao se tornarem mais complexas a ponto de no se encaixarem nos padres clientelistas, ou quando estas mesmas promessas j estiverem desacreditadas a ponto de no mais convencerem?. Ser, ento, o fim do clientelismo? Existe uma vasta literatura sobre estas questes. Com duas vertentes: uma que afirma que o clientelismo uma forma de atraso poltico, tendente a ser eliminado medida que a sociedade caminha para um estado polirquico,7 e outra que afirma que, mesmo com a abertura poltica, a universalizao do voto, o surgimento de novos canais de participao poltica, o aumento da competio poltica e da sua pluralizao, novos arranjos polticos podero ser engendrados de modo a, ainda, permitir a relao clientelista8. Farei agora uma breve apresentao duas vertentes. Bendix (1996), aponta que a relao clientelista pode ser encarada como um trao de atraso cvico, da incompleta instaurao da cidadania. De sada, observa-se que a troca clientelista tenderia a desaparecer medida que a modernizao da sociedade, conjuntamente com o alargamento dos direitos civis e polticos a um maior nmero de pessoas, viria a tornar obsoleto e desnecessrio esse tipo de relao. Ao observar a formao de capital social, Robert Putnam (2002), percebe que, por esse tipo de troca dar-se vertical e assimetricamente, no h ambiente para o7

Ver: Jonathan Fox (1994); Bendix (1996); Robert Putnam (2002).

26 desenvolvimento de organizao grupal e de solidariedade horizontal, que impede, desta forma, a eficcia das instituies. Isso porque, via sistemas horizontais de participao cvica que as pessoas, em um grande nmero de casos, resolvem dilemas de ao coletiva. Assim, quanto mais horizontal for a estrutura social melhor o desempenho das instituies. O clientelismo, ao contrrio, vem a atravancar esse sistema. Pois, dois clientes do mesmo patrono, sem vnculos diretos, nada tm que hipotecar um ao outro (PUTNAM, 2002: 104), no gerando assim laos de solidariedade e confiana entre as pessoas pertencentes desta sociedade, fatores estes que so cruciais para o fortalecimento da democracia. Portanto, a caracterizao da troca clientelista

intrinsecamente uma relao de dependncia, e no de reciprocidade. Jonathan Fox (1994) analisa que o sucesso do clientelismo de Estado sempre se deveu incorporao dos pobres dentro dos programas assistenciais. Na Amrica Latina, o processo de abertura poltica que ocorreu no final da dcada de 1970 e incio dos 1980, acarretando a ascenso poltica do movimento estudantil, do novo sindicalismo e dos movimentos sociais, possibilitou sociedade civil organizada novos canais para expressar sua autonomia e rejeitar a oficial subordinao. Todavia, a troca clientelista no desapareceu do cenrio social e poltico por completo. Com o arrefecimento do poder autoritrio tradicional, este transitou para o que Fox chama de semiclientelismo, na medida em que a troca clientelista ainda existe. Mas, houve a entrada de novos atores no cenrio poltico, tais como novos partidos polticos e movimentos da sociedade civil, alm de uma eroso das formas de controle do voto com mais vigilncia sobre o processo eleitoral, de modo a evitar fraudes, o que permitiu ao arranjo poltico corporificar-se em um sistema mais pluralista e competitivo. Assim, o

8

Ver: Maria Isaura de Queiroz (1969); Eli Diniz (1982); Jos Murilo de Carvalho (2003); Eric Wolf (2004). Francis Hagopian (1994); Robert Gay (1998); Paulo dAvila Filho (2000).

27 semiclientelismo seria uma modernizao das antigas prticas do autoritarismo tradicional, ou ainda, uma fase de transio entre o clientelismo e a cidadania. Neste sentido, seguindo a segunda abordagem de clientelismo apontada acima, Eric Wolf (2004) observa que numa sociedade complexa e institucionalizada, patro age como um intermedirio entre a instituio e a pessoa (observa-se que nesta sociedade, apesar de haver instituies formais, estas no conseguiram otimizar suas funes, havendo, portanto, uma fraca institucionalizao das relaes sociais). Contudo, nesta relao, o poder do patro sobre o cliente reduzido, se comparado com outras sociedades unilineares. Assim sendo, no se formam slidos laos de lealdade, como nas sociedades onde inexistem instituies formais fortes. Portanto, mesmo havendo um fraco rendimento institucional, este que ir permitir a constituio de outras redes de dando margem para que clientes possam passar de uma rbita de influncia para outra, medida que seus interesses no so mais atendidos.

1. 2 Democracia e Clientelismo: possvel a convivncia? O ideal democrtico est assentado em trs pilares centrais: a igualdade, a liberdade e a soberania popular. Desta forma, somos iguais na medida em que as instituies democrticas atribuem o mesmo valor a todos os cidados, na medida em que se livre para determinar e ordenar seus interesses e preferncias, e quando os interesses do povo prevaleceram soberano nas orientaes do governo. Este ideal, um legado iluminista, de autores como Rousseau quando, em O Contrato Social, expe o conceito de vontade geral como guia das aes do governo. Rousseau percebe que, apesar de todos os homens terem nascidos iguais, aquele que detm os instrumentais da fora obrigar os outros, pelo terror da punio, obedincia.

28 Todavia, a fora no a base do direito, ela no produz elos legtimos entre os homens capazes de ordenar uma sociedade livre. Assim, para Rousseau, s restam as convenes como base de toda a autoridade legtima existente entre os homens. Firmada a conveno, cada um contrata consigo mesmo e com todos ao mesmo tempo. Assim, cada um, unindo-se a todos, s obedece contudo a si mesmo, permanecendo assim, to livre quanto antes, pois se estar obedecendo as leis que realmente deseja, da qual fez parte na sua formulao, encontrando a a verdadeira liberdade. Entretanto, para que a vontade geral tenha ressonncia na soberania popular, necessrio ao homem ser livre, pois conforme este pensador, renunciar liberdade renunciar qualidade de homem, aos direitos da humanidade, e at aos prprios deveres. Segundo, necessrio uma igualdade aproximada dos bens econmicos entre as pessoas, para que nenhum cidado seja suficientemente opulento para poder comprar um outro e no haja nenhum to pobre que se veja constrangido a vender-se. Terceiro, a vontade geral deve ser soberana, indivisvel e inalienvel, de modo a garantir o ordenamento jurdico do Estado9. Dito isto, o ideal de governo para Rousseau aquele em que zela pela liberdade e pela igualdade e que promove a autonomia do indivduo, dando a este a real conscincia e conhecimento para participar na esfera pblica, tendo como principal interesse a guarda do bem comum. Se Rousseau - um dos principais mentores intelectuais da revoluo francesa concebe esta sociedade imaginria, fundada sobre os ideais de liberdade e soberania, Tocqueville, em Democracia na Amrica, ao analisar uma nova sociedade, agora real,9

Apesar de Rousseau elogiar as virtudes da democracia, o autor duvida da sua aplicabilidade real. Isto porque, na democracia o Soberano (Legislativo) se confunde com o Governo (Executivo) : o povo no s vota as leis, como tambm determina as medidas particulares a ela cabveis. Como Montesquieu, Rousseau observa que no seria prudente, devido aos vcios humanos, atribuir autoridade de execuo quele que formula as leis. Alm disso, a representatividade, exigida pela democracia em grandes territrios, em muito retira deste governo o seu potencial e vigor. O que Rousseau observa que se

29 onde seus fundadores sofreram influncia da Revoluo Francesa e foram herdeiros do Ilumismo (Aufkrung) percebe que no mais o ideal de liberdade que movimenta a nova Nao americana, e sim a igualdade. a igualdade que fornece a primeira ligao entre os homens, e este princpio que, na democracia, coloca os homens lado a lado. No por outro motivo que a igualdade confere naturalmente aos homens o gosto pelas instituies livres (TOCQUEVILLE, 1969: 62). E so estas instituies que fomentam a solidariedade na sociedade, pois lembram a cada cidado, e de mil maneiras, que ele vive em sociedade; a cada instante imprimem em seu esprito a noo de dever, assim como do interesse dos homens revelarem-se teis a seus semelhantes (idem, 228). Neste sentido, a igualdade faz com que os interesses da maioria sejam soberanos na democracia, e como remdio para os seus males, a tirania da maioria, a nica soluo vivel a liberdade poltica. Desta forma, a democracia fomenta a paixo pela igualdade que, por sua vez, exige instituies polticas livres para que a soberania popular seja respeitada e exercida.

1.2.1 - Clientelismo e democracia: limites Assim posto, a convivncia da democracia com as prticas de clientelismo subverte os ideais democrticos, na medida em que constrange e reduz o seu potencial baseado na premncia dos ideais de igualdade, de liberdade e de soberania popular. Isto porque, o clientelismo uma relao que a priori funda-se em trocas de favores entre desiguais, estabelecendo uma corrente de poder vertical altamente hierarquizada e organizada por uma elite que no se intimida frente s instituies polticas livres para fazer valer seus prprios interesses.

existisse um povo de deuses, este governar-se-ia democraticamente. Governo to perfeito no convm aos homens.

30 Nessa relao, os seus participantes so desiguais porque a hierarquia de poder e a manuteno desta fundamental para a sua sobrevivncia. No clientelismo, aquele que detm o acesso os recursos pblicos a pessoa que decide a quem lhe interessante destinar estes recursos. E ao deter este tipo de poder, e sabendo fazer bom uso dele, no s a sua autoridade cresce perante aos seus iguais, como tambm os smbolos de status e diferenciao tendem a impressionar os seus contemplados. Assim, o clientelismo vai construindo campos de poder vertical, em que o princpio fundamental a forma diferenciada e distinta de acesso e distribuio de recursos entre cidados de uma mesma sociedade. Desta forma, o clientelismo traz em si o germe de uma potencialidade capaz de abalar os trs pilares valorativos da democracia, medida que classifica os cidados entre aqueles que tm ou no a liberdade de acesso aos recursos. Isso causa no s instabilidade na forma com que os recursos so alocados, podendo gerar m distribuio deste e atendimento desigual aos cidados nos rgos burocrticos, como tambm desvirtua o que seria um direito em favores e privilgios. A relao clientelista se d sobretudo na troca de apoio poltico-eleitoral por ajuda para se ter acesso burocracia estatal. Para tanto, as relaes pessoais, o compadrio e a lealdade para com algum poltico, tornam-se imprescindveis para se ter um atendimento mdico na capital, ou um emprego na escola municipal, e, para consegui-lo deve-se passar antes pelo gabinete de algum vereador ou deputado e pedir o favor. Por outro lado, os polticos exercem um poder que extrapola o seu poder legislativo, pois intervm decisivamente na distribuio de cargos pblicos, priorizando no aspectos de mrito, mas sim de convenincias polticas; na distribuio dos recursos

31 econmicos, concedendo, por exemplo, a uma determinada empresa a permisso para a construo de obras pblicas; e subverte os interesses da comunidade ao priorizar um aspecto das necessidades da populao na formulao de programas de carter exclusivamente assistencialista. A utilizao da mquina burocrtica estatal e as suas relaes pessoais so instrumentos que, somados, do ao poltico maior autoridade para fazer promessas populao como um todo e, individualmente, para atender a um pedido. E este mesmo poder que o respalda para punir um adversrio, com ameaa de prejudicar ou atravancar os seus interesse, bem como a assertiva ou a negao de patrocinar determinada empreitada, que gera um poder adicional garantindo o prestgio e o poder do poltico local, quando este um poltico da situao. O clientelismo, como vimos observando, tende a manter as demandas da comunidade em um nvel individual, atomizado e principalmente pontual e de carter imediatista. O que impede tambm, a formao de laos de solidariedade social, obstruindo o livre acesso de grupos organizados da sociedade a ter voz ativa a fim de exigir os seus direitos, substituindo esta conexo autnoma da sociedade pela relao mediada pelos polticos, entre clientes e servios burocrticos e amarrando as pessoas tradicional troca de favores por apoio poltico. Diante do atual cenrio poltico brasileiro, o que se percebe que o clientelismo se manteve forte no decorrer de perodos democrticos, no definhou durante o perodo do autoritarismo, no foi extinto pela industrializao e no mostrou sinais de fraqueza no decorrer da abertura poltica (NUNES, 1999: 33). Neste cenrio, constata-se a presena de um hibridismo sciopoltico: a perpetuao de um autoritarismo social (a percepo de que os laos pessoais sobrepem-se

32 meritocracia e que estes mesmos laos em muitos casos ultrapassam a prpria lei; e uma disposio entranhada na sociedade brasileira a manter a estratificao da hierarquia social que fomenta a desigualdade, exemplificado tanto pelo jeitinho brasileiro, quanto pelo famoso voc sabe com quem est falando? (DAMATTA, 2000), em contraste com a necessidade de se construir instituies legais que possam dar fundamento e base para a democracia poltica nascente). Neste cenrio, a permanncia de arranjos da poltica tradicional emperra a solidificao de laos de confiana e solidariedade entre as pessoas, na medida em que fomenta a desigualdade de acesso aos recursos e mantm as reivindicaes populares ao nvel egosta-individual, no dando margem para que discusses a respeito do cuidado e preservao dos bens-pblicos tenham visibilidade e premncia na elaborao da agenda de polticas pblicas. Desta forma, o que se tem que, o estabelecimento dos ideais de igualdade, liberdade e soberania popular, em um nvel ideolgico, na democracia representativa, tende a gerar cidados, em sua forma mais radical, que se comportam como consumidores e, por isso mesmo, tendem a se preocupar exclusivamente com interesses que os tocam individualmente, sem se preocupar com o destino dos outros e dos bens coletivos. Assim, sem o fomento de laos de confiana e solidariedade entre as pessoas, no h incentivos para o desenvolvimento de capital social que d suporte a uma forma de democracia mais ampla, em termos de participao poltica.

33 1.2.2 Democracia e clientelismo: possvel uma articulao?

No possvel desconsiderar os limites entre a democracia real e os valores utpicos dessas formulaes e as suas implicaes no ordenamento poltico-legal do Estado democrtico, bem como a necessidade de a democracia real de atender e administrar conflito de interesses em um ambiente de recursos escassos. Diante deste cenrio, no sentido de se desenhar uma democracia possvel, as atenes voltam-se para a democracia como mtodo de escolha dos governantes via sufrgio popular, que o foco central dos principais tericos da democracia na atualidade. Assim o , por exemplo, para Schumpeter (1984: 328) quando afirma que o mtodo democrtico um sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor. assim tambm para outros tericos influenciados por Schumpeter como Giovanni Sartori, Noberto Bobbio e Robert Dahl, entre outros. Para Sartori, a democracia torna-se mais visvel nas eleies, j que o poder de eleger per se uma garantia mecnica da democracia [...]. Nesse caso, as eleies so o meio para um fim sendo o fim um governo de opinio, isto , um governo sensvel e responsvel perante a opinio pblica (SARTORI, 1994: 124). J Bobbio, herdeiro de uma tradio jurdico-normativa, volta suas atenes para a perenidade e a legitimidade dos procedimentos em que as decises na democracia so tomadas, visto que esta caracterizada por um conjunto de regras que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos. [...] No que diz respeito s modalidades de deciso, a regra fundamental da democracia a regra da maioria (BOBBIO, 1986: 18-19).

34 Por outro lado, Dahl ao discutir a importncia da instaurao de regras na manuteno da democracia (poliarquia) as correlaciona ao grau de segurana mtua que capaz de proporcionar s partes competidoras no mercado poltico. Este grau assim medido: quanto mais baixos os custos da tolerncia [da oposio pelo governo], maior a segurana do governo. Quanto maiores os custos da supresso [da oposio pelo governo], maior a segurana da oposio (DAHL, 2005: 37). Assim, pode-se medir o grau de democracia em um pas a partir dos nveis de contestao pblica e de participao poltica proporcionados por este sistema. O nexo comum entre essas teorias encontra-se no mtodo democrtico. Este nada mais do que um procedimento para a seleo de lderes, em um ambiente competitivo com periodicidade das eleies, destinado a escolher uma elite que ir tomar as principais decises nacionais, sendo tais lderes sensveis aos interesses dos cidados e tambm, em ltima anlise, controlados por estes. Neste modelo, a igualdade refere-se ao peso igualitrio dos votos (one man, one vote) e a liberdade ao ato de ser livre para escolher seu candidato e a soberania popular queda-se suspensa pela representatividade. Neste modelo, como afirma Carole Pateman (1992: 25) o nvel de participao da maioria no deveria crescer acima do mnimo necessrio a fim de manter o mtodo democrtico (mquina eleitoral) funcionando. A inviabilidade de participao das massas de forma direta e efetiva neste sistema apontada pelos seus prprios tericos. A participao ampla na tomada de decises sobre polticas pblicas relevantes, torna-se difcil em razo do grande nmero de participantes, o que acarreta problemas de coordenao de ao coletiva. Alm disso, no um nico voto que mudar o rumo de uma eleio, sabendo disso que o eleitor no se sente estimulado a ir s urnas votar, o que tende a diminuir o grau de uma participao consciente no momento do voto.

35 Como afirmam Willian Mitchell e Randy Simmons (2003: 114), tal o paradoxo da participao: quanto mais eleitores participam, menor o poder ou o valor do voto individual. Acompanhando esta constatao, Sartori aponta que a sua intensidade [da participao] isto , autenticidade e efetividade so inversamente proporcionais ao nmero de participantes. [...] medida que o denominador aumenta, a parte (a cota, o peso, a importncia) de cada participante diminui na mesma proporo (op.cit:159). Porm, como afirma Sartori, que a teoria dominante de democracia ainda assim ressalta a importncia da participao popular no sistema poltico, principalmente quando ela caminha para a valorizao da formao de conselhos municipais, associaes de moradores e outros canais mediantes os quais a sociedade civil organizada possa ter as suas reivindicaes e demandas ouvidas pelo governo. Neste sentido, o que se afirmou [de acordo com o at agora exposto] foi que a magnitude aumenta e, na medida em que percorremos toda a distncia situada entre os pequenos grupos at o nvel do sistema poltico, a participao no explica a democracia representativa, nem tem condies de sustentar o seu edifcio por inteiro. [...] E a tentativa de reconstruir a teoria de democracia participativa com base no conceito de participao frustrada pelo fato de participao nunca ser definida e escapar incessantemente por entre os dedos, ou nos deixar com a democracia dos pequenos grupos e eventualmente com uma teoria (e prtica) de vanguarda do pequeno grupo ativo e intenso (SARTORI, idem: 160-161). A questo que, na democracia, as eleies tm carter sine qua non. Pois, por meio desta que sero escolhidos os lderes que iro representar os anseios de uma comunidade. A principal questo que, apesar de ter sido eleito pelo voto dos cidados o representante, e no o representado, quem ir escolher quais polticas pblicas levar a cabo. Impotente frente a esta situao, resta ao eleitor utilizar o seu voto como

36 instrumento de punio ou recompensa pelo comportamento e pelas decises tomadas pelos polticos. Para tanto, os desejos dos cidados tm que ser levados em conta pelos agentes polticos, de forma a retroalimentar o ciclo de retorno Casa Poltica, dando corpo ento a uma prtica constante que Friedrich (1963) denominou de a lei das reaes antecipadas, os polticos buscam obter recompensas e evitar castigos quando tm que voltar a comparecer s urnas (FRIEDRICH, 1963 apud MARVALL, 2003, 72). Contudo, para que esta lei seja confirmada empiricamente necessrio no s que os eleitores tenham informao a respeito do comportamento dos competidores no mercado poltico e consigam orden-los seguindo critrios diversos como interesses, valores, competncia e motivaes subjetiva, como tambm obtenham clareza quanto a quais so as suas principais necessidades e demandas. O fato que, em um cenrio onde h no somente assimetria de informao, como os custos para consegui-la so altos, e, onde h interesses difusos, cabe ao candidato informar o eleitor e antever as preferncias do eleitorado. Assim, a teoria democrtica dominante influenciada tanto pela teoria da escolha racional quanto pela teoria da escolha pblica, parte do pressuposto de que o indivduo seria capaz de tomar as suas decises a partir do princpio econmico de maximizao dos benefcios, ou seja, o indivduo faria suas escolhas a partir de um princpio instrumental de ganhos. Desta forma, o modelo de democracia proposto pela teoria da escolha pblica (public choice) parte dos seguintes pressupostos: presume-se que a poltica seja um sistema que consiste em quatro grupos de tomadores de decises eleitores, eleitos ou polticos, burocratas e grupos de interesse. [...] Apesar de haver srias limitaes nas instituies polticas que permeiam as trocas, presume-se que cada ator queira algo que seja de(T.A).

37 propriedade e/ou controle de outros. [...] Da mesma forma que os mercados, os polticos operam em um ambiente de recursos escassos e de incerteza. A constituio poltica oferece um meio de se redistribuir essa escassez, distribuindo renda e riqueza, assim como operando em prol do bem-estar comum. [...] Em nosso modelo, [...] cada um tem seu interesse pessoal e orientado por um certo propsito, cada um se engaja em um processo decisrio racional (MITCHELL & SIMMONS, 2003: 102-103). Conforme observa Anthony Downs (1999), o eleitor ao escolher o seu candidato ou partido, observa aquele que tem os maiores potenciais de responder as suas expectativas de ganhos. Os partidos, por outro lado, competem por cargos e posies de mando e para que permaneam nestas posies necessrio no s estarem atentos s necessidades, at mesmo inconscientes, dos eleitores no momento de se lanarem disputa eleitoral, como tambm, se vencedores, imprescindvel que se tornem sensveis s demandas destes, de modo que, na disputa para a reeleio, no venham a ser punidos, e sim premiados pelos eleitores. Nesta perspectiva, faz-se uma analogia entre o mercado econmico e o cenrio poltico e que, para tanto, parte-se do seguinte pressuposto, assinalado por Donald Wittman (1999: 12), os mercados democrticos so organizados para promover resultados de maximizao de riqueza, que esses mercados so altamente competitivos, e que os empresrios polticos e burocrticos so recompensados por um comportamento eficiente. Desta forma, como no mercado econmico, a ao dos atores no mercado poltico tanto para quem o agente (faz a escolha; o eleitor) como para aquele que agencia (que prope as escolhas; o poltico) guiada por um senso de racionalidade instrumental, onde cada um procura fazer valer os seus interesses. Uma ao distingue-se como racional, acompanhando Pareto, se se conjuga os meios adequados aos fins colimados. Por outro lado, considera-se irracional quando os meios so contraditrios com os fins, ou se, na escolha da hierarquia de preferncias, estas forem incoerentes. Como, afirma Pareto,

38 daremos o nome de aes lgicas s operaes logicamente unidas aos seus fins, no somente com relao ao sujeito que faz as aes, mas igualmente com relao queles que tm conhecimento mais amplo; isto , s aes lgicas que tm subjetiva e objetivamente o sentido apresentado h pouco. [Assim,] para os marinheiros gregos, os sacrifcios a Posseidom e a ao de remar eram meios igualmente lgicos para navegar (PARETO, 1984: 45). Na tentativa de correlacionar os meios aos fins, dando um sentido lgico tanto s metas objetivas quanto s subjetivas, a ao lgica pode guiar-se por caminhos distintos, que varia conforme o sistema de crenas, os instrumentos aos quais o indivduo tem acesso e distintas conjunturas histricas, polticas e econmicas. O que importante notar que em cada situao tem-se uma racionalidade diferente, e o que racional para um ator no necessariamente o para outro. Isso, no s a capacidade cognitiva dos atores diferente, mas tambm porque os seus interesses podem ser diversos e contraditrios, estando estes inseridos em um cenrio onde as opes de ao no do a certeza de que tais interesses necessariamente sero os atendidos. Assim, segundo Boudon (2003), em cenrio de escolhas mltiplas e racionalizante, o participante escolher a alternativa que capaz de minimizar os riscos ou arrependimentos a que se est sujeito, ou que maximize os ganhos possveis. Neste sentido, algumas situaes de incerteza tm, portanto, uma estrutura tal que impe a todo apostador, quaisquer que sejam sua psicologia e seus recursos, uma forma particular de racionalidade. Desta forma, determinadas estruturas de incerteza impem uma racionalidade particular (BOUDON, 2003: p.457). Portanto, a noo de racionalidade deve, ser concebida como relativa, isto , como dependente da estrutura das situaes (BOUDON, op.cit). Uma escolha racional, exclui a idia de julgamento de valor no sentido tico e moral, mas no exclui os sentimentos. Por isso, o eleitor de um poltico populista faz, tambm, uma escolha racional. Ele analisa os meios que possui (voto) para alcanar determinado fim (cesta

39 bsica, vale-transporte, lote) e observa qual o candidato ou, bem mais raramente, o partido que poderiam lhe trazer mais benefcios. Contudo, mesmo agindo racionalmente, isto no significa que as suas pretenses sero atendidas. O que se pode afirmar, ento, que, se seguir por este mtodo a sua probabilidade de obter sucesso aumentar. O mesmo ocorre quando o eleitor tende a reduzir esta incerteza por via de crena subjetiva (acreditar na promessa do candidato) e por via da experimentao (ter conhecimento da trajetria poltica do candidato e desta forma saber qual a possibilidade das promessas feitas na campanha serem cumpridas no mandato), assim tambm o candidato (em sistemas proporcionais) o far aproximandose de um grupo de eleitores cujas demandas ele melhor conhea as e entre os quais a sua imagem e seu nome tm melhor penetrao. Todavia, em uma democracia, as decises no so formadas por indivduos atomizados e irremediavelmente egostas-amorais. Pelo contrrio, as decises so realizadas conjuntamente com os outros, seguindo regras institucionalizadas que confirmaro a legitimidade e a autoridade destas escolhas tomadas em conjunto. Na democracia, freqentemente as pessoas votam para que bens sejam consumidos por outros e/ou ainda pagos por outros (MITCHELL; SIMMONS, 2003: 111). Tanto que eleitores com alto padro aquisitivo votam por polticas pblicas de redistribuio de renda para as classes mais pobres e de maior ateno para com a educao e sade pblica, servios estes que em geral esta camada no utiliza. Contudo, quando esta mesma classe se depara com a relao de custo/benefcio desta escolha, verificando que algum ter que pagar esta conta e em geral os custos recairo sobre ela como, no caso do aumento de impostos e tributos sobre herana, a situao logo se inverte. Isto porque, nesta relao a preocupao central com esta

40 condio de vida presente e no futura, da mesma forma com que os custos so mais sentidos do que os benefcios. Assim, existe uma contradio: mesmo a classe alta votando por maior distribuio de recursos a classe alta, no ir querer maiores tributaes, ou seja, ela no quer pagar a conta. Diante deste impasse, como aponta a teoria da escolha pblica, ao atuar no papel de contribuintes, os eleitores bem-intencionados, imbudos de esprito pblico, tm todos os incentivos a buscar ganhos privados custa do restante da sociedade. Ignorar o custo pblico das suas prprias demandas altamente racional. [...] E que a maioria dos eleitores escolhesses permanecer racionalmente ignorantes [a respeito dos custos e benefcios de opes de polticas pblicas] no causa surpresa (MITCHELL; SIMMONS, 2003: 111). Neste cenrio a problemtica com os bens comuns tm baixos incentivos para entrar na arena de discusso. Implcita nesta a noo de que por estes bens serem de todos, no so concretamente de ningum, o que acarreta problemas de ao coletiva para o seu gerenciamento. Para um melhor entendimento desta questo, faz-se necessrio recorrer a Mancur Olson e ao seu famoso livro, A lgica da ao coletiva, primeiramente publicado em 1965. Para Olson, os indivduos que compem um determinado grupo agiro de forma egosta na defesa de seus interesses, e justamente a defesa destes interesses que mobiliza a coeso do grupo. Ou seja, o grupo somente agir em concerto quando todos os seus participantes estiverem ganhando algo. Por outro lado, egoisticamente motivados e racionais, os indivduos no agiro naturalmente para a defesa do bem comum, j que os custos para tal ao, tomados individualmente, so maiores que os benefcios. A lgica por trs dessa constatao a de que, segundo o autor, quanto maior o grupo, mais longe ele ficar de atingir o ponto timo de provimento do benefcio

41 coletivo (OLSON, 1999: 47). Esta tendncia fica explicitada na relao de que maior o grupo, menor ser a frao de benefcios adquiridos pelos participantes, tomados individualmente, ao atuarem em prol dos interesses do grupo. E, mesmo que adquiram algum benefcio, existe uma alta probabilidade de que este no compense os custos organizacionais e de informao despendidos para este fim, gerando incentivos negativos para a participao e a cooperao com o grupo. Assim, dentro de um grande grupo, o indivduo tem pequeno retorno para realizar qualquer novo gasto para obter mais benefcios coletivos, o que o motiva a interromper a aquisio do benefcio antes de este chegar a um patamar timo para todos dentro do grupo. Por outro lado, o membro maior tem mais interesse na aquisio do benefcio porque tanto o custo quanto os benefcios sero distribudos de forma desigual dentro do grupo. Enfim, o membro menor obtm uma frao menor do ganho e, portanto, tem incentivos menores para prover quantidades adicionais do benefcio coletivo. E, sendo o membro menor um caroneiro (free rider), que recebendo benefcios gratuitamente do membro maior, ele tem mais benefcios do que teria adquirido por si mesmo e no tem mais nenhum incentivo para adquirir mais benefcios coletivos por seu prprio esforo. Neste sentido, para Olson, a ao coletiva no se realizar, a menos que haja coero ou induo externa que permita ganhos e benefcios individuais originados da participao, mas que independem da promoo ou da salvaguarda do bem coletivo em si. Isto porque, em um grande grupo no qual nenhuma contribuio individual faa uma diferena perceptvel para o grupo como um todo, ou para o nus ou ganho de qualquer membro do grupo tomado individualmente, certo que o benefcio coletivo no ser provido a menos que haja coero ou alguma induo externa que leve os membros do grande grupo a agirem em prol de seus interesses comuns (idem: 57).

42 O que de fato importa no o ganho coletivo que a ao em conjunto traria, mas a obteno de objetivos individuais que, para ser alcanados com sucesso, tm que se expressar por um grupo. Desta forma, os ganhos coletivos tm que ser compatveis com os ganhos individuais, para que os indivduos se sintam motivados no s a permanecer no grupo como tambm para criar vnculos de solidariedade e cooperao entre os participantes. A obedincia s regras neste sistema somente faz sentido se os indivduos tm boas razes para desejar os benefcios da ordem instaurada pela obedincia dos outros, adquirindo fora moral dentro da comunidade e da retirando a sua perenidade, o que para Olson agiria como incentivo seletivo para a participao e coeso do grupo. Percebe-se, ento, que em qualquer grupo de dimenses maiores [...], nenhum benefcio coletivo poder ser obtido sem algum acordo, coordenao ou organizao grupal (idem: 58), j que dentro deste grupo no h incentivos para que os seus participantes despendam esforos na salvaguarda dos bens comuns. Pois, mesmo que o membro de um grande grupo desprezasse por completo seus interesses pessoais, ainda assim ele no iria contribuir racionalmente para o provimento de nenhum benefcio coletivo ou pblico, j que sua contribuio pessoal no seria perceptvel. [...] Um comportamento desprendido que no tem efeito perceptvel muitas vezes sequer considerado digno de elogio. Um homem que tentasse conter uma inundao com um balde seria mais provavelmente considerado um louco ou excntrico do que um santo (idem: 76). Como no h incentivos eficientes o bastante para que os indivduos contribuam racionalmente para a proviso de um benefcio coletivo, , ento, funo do Estado exercer este papel de distribuio de recursos e de salvaguarda dos bens comuns da sociedade. Desta forma, as instituies da democracia, sustentadas pelos valores de igualdade, liberdade e justia, imbuem-se de fora moral e constrem redes de segurana mtua ao criar incentivos para diminuir as oportunidades de desero, tanto

43 aumentando os custos desta, seja, reforando os incentivos para se respeitar as regras e de querer que os outros tambm a respeitem. Todavia, dentro de uma sociedade complexa onde convivem interesses contrrios e as regras da democracia e, principalmente, seus valores so recentes, como na sociedade brasileira, os mecanismos de punio e recompensa pela

desobedincia/obedincia s regras no funcionam em toda sua eficincia, ou seja, dando margem para que estas mesmas regras que deveriam incentivar a coeso grupal no a estimulem. A ineficincia na distribuio dos recursos, configurada tanto pela percepo de recebimento irrisrio de benefcios, quanto pela alta taxao de custos por variadas camadas socias, faz com que mesmos pressupostos morais e ticos, que deveriam contribuir como incentivos seletivos estimulando a coeso e a cooperao no grupo grande, em uma perspectiva mais radical, sejam desconsiderados pelos participantes do grupo (que no caso seria a sociedade como um todo). A questo que subjaz a esta constatao a mesma formulada por Jon Elster (1999: 16): se as pessoas se sentem enganadas pelo sistema, porque no deveriam enganar o sistema de volta?. Tomada de uma outra perspectiva, a questo que se coloca a de que: se o sistema no fornece ao indivduo igualdade de oportunidades, nem recursos mnimos de bem-estar social, ou pelo contrrio, se o indivduo se sente taxado pelo Estado tendo que arcar com os custos de uma melhor redistribuio de recursos que estes mesmos indivduos no percebem. Desta forma, por que o indivduo deveria se preocupar com questes sobre a preservao e manuteno dos bens-pblicos ou se engajariam em aes que a priori trariam benefcios para a coletividade? Diante destas constataes a relao de troca clientelista no s faz sentido, como tambm d sentido democracia. Neste sistema, o clientelismo no capaz de

44 desarticular a instituio democrtica justamente porque este faz parte dela. Sem incentivos, tanto econmicos quanto morais, para se preocupar com o bem-comum, resta ao cidado voltar-se para as questes mais pertinentes ao seu mundo individual, ao mesmo tempo em que estimulado e estimula uma lgica de custo-benefcio, altamente racional, em suas escolhas polticas. O que se observa que, nesta perspectiva, o clientelismo funciona como mais uma forma de distribuio de recursos, facilitando o acesso a estes, de forma que obtlos por outro caminho seria mais difcil. Assim, tanto o cliente quanto o patrono sentemse libertos de qualquer outra responsabilidade para com a salvaguarda dos bens comuns, justificada na perspectiva do cliente de que esta salvaguarda no se enquadra em seus interesses prioritrios (pois, por que se preocupar com o bem comum se o seu bem privado no est a salvo?), e pela perspectiva do patrono de que assim que se faz poltica, e sem este tipo de troca no h como ganhar uma eleio. A convivncia do clientelismo com um marco democrtico institucional vinculado aos pressupostos, at aqui, expostos da teoria da escolha pblica e com os problemas de coordenao de ao coletiva, apresentados por Olson, no percebida como problemtica. Alis, a sobrevivncia do clientelismo em um marco institucional moderno torna-se possvel por tambm se adaptar a ele e da derivar sua fora. Assim, por meio das trocas eleitorais, do acesso burocracia e aos recursos do Estado que o clientelismo vai se firmando como mais uma instituio poltica brasileira. O dilema do clientelismo, para esta discusso, no est na perspectiva de que este arranjo centraliza as questes ao nvel dos problemas pontuais do indivduo (pois, como sabido, ao final das contas, o poltico tem que se eleger/reeleger, e o apelo que este faz na campanha aos problemas do cotidiano tende a sensibilizar mais o eleitorado,

45 aumentado, destarte, a probabilidade de ganhar as eleies). O problema encontra-se no empobrecimento cvico do eleitor, pois focaliza as regras do mercado poltico nica e exclusivamente em trocas racionalizadas pela relao custo/benefcio individual, que nada mais so do que respostas aos interesses mais imediatos. O desdobramento deste cenrio que, o fazer poltica em que se utilizam basicamente as trocas clientelistas, no gera estmulos ao estabelecimento de vnculos de solidariedade entre esses indivduos, pois a atomizao das demandas sociais leva a que somente os interesses egostas tenham espao na esfera pblica. O fato que, a relao clientelista institucionaliza um canal em que estes mesmos interesses tm visibilidade para pautar as discusses/negociaes que se processam no cenrio poltico, ao mesmo tempo em que diminui a relevncia dos problemas do bem comum, tanto por estes temas no terem a devida importncia nos arranjos clientelistas, quanto por estes mesmos arranjos incentivarem negativamente a institucionalizao de outros canais, nos quais estas questes, dos bens pblicos, pautariam as negociaes no cenrio poltico. Alm disso, h um dficit na gerao de mecanismos de incentivo, fortes o suficiente para inseri-los no mercado poltico como instrumento de barganha. Assim, camos na armadilha tautolgica: em razo de os indivduos, por serem motivados egoisticamente s suas questes privadas, no h incentivos individuais para a preocupao com o bem comum; os polticos, sabedores disto, voltam-se para as trocas clientelistas como garantia de sucesso eleitoral, estimulando ainda mais os interesses puramente egosticos, o que no gera incentivos para que a questo do bem coletivo possa entrar no mercado poltico-eleitoral como, de fato, um instrumento de barganha (quando muito, estas questes so utilizadas como recursos retricos), provocando no s maior institucionalizao do clientelismo, como afastando ainda mais a problemtica do bem comum das negociaes na esfera pblica.

46 Desta forma, a sobrevivncia do clientelismo dentro do marco institucional da democracia moderna que, sob a perspectiva terica da democracia clssica seria uma contradio, na atual democracia (como ela ) este paradoxo no viria a inviabilizar a sua institucionalizao. Assim, o clientelismo torna-se uma instituio poltica brasileira, incentivada tanto pelos fatores at aqui desenvolvidos, quanto pelas questes de cunho cultural, tratadas no prximo captulo.

47

CAPTULO 2 Cenrio Poltico e Instituies: A fora da tradio

Emprego pblico vocao de qualquer um. Se voc no tem padrinho, morrer pago. Joaquim Nabuco

Tradio o passado que persiste em ser presente a ponto de orientar os caminhos do futuro, contribuindo para a diminuio das incertezas do porvir. Por outro lado, a tradio s sobrevive se for reinventada, e uma tradio valorizada e explcita no o mesmo que uma tradio no manifesta, implcita. Justamente porque, para o indivduo nela inserido, ela no tradio, mas pura e simples vida. , da, alis, que vem a fora da tradio, ela no precisa de justificativa, simplesmente vivida e sentida. Assim, no passa por questionamentos reflexivos para a sua aceitao. E a ela que recorremos quando ao justificar um ato utilizamos a expresso: aqui sempre se agiu assim. Desta forma, o que se percebe uma submisso autoridade do passado, assumindo assim uma aquiescncia tcita, e por assim dizer, pr-reflexiva (BOUDON, 1993: 585). Portanto, dizer que algo tradicional usar uma estratgia social poderosa para reivindicar que algo valioso, que isto fala eloqentemente sobre ns, e que ns deveramos prestar ateno a isto (BARFIELD, 1997: 470) .

(T.A).

48 Assim, ao se propor estudar clientelismo no se pode negar o peso do passado que ilumina o presente e o futuro. E que resulta tanto de imperativos sociais como tambm uma forma de impor ordem no desarranjo da vida social, imprimindo um estilo e uma prtica de comportamento social. Desta forma, ao chamar um fenmeno social de tradicional, pode-se presumir que este caminhar para o futuro, que continuar. A preocupao que os polticos do manuteno de sua clientela algo que advm de sculos passados e que se perpetua no presente, mesmo que agora adaptado a uma outra realidade sociopoltica. Assim, nos relata autores como Richard Graham (1997), Maria Isaura Queiroz (1969), Antnio Cintra (1974), Costa Pinto (1949), David Fleischer (1977). Para Richard Graham, os polticos do sculo XIX preocupavam-se predominantemente (embora no exclusivamente) com o clientelismo, fosse concedendo favores ou buscando-os (muito freqentemente, as duas coisas ao mesmo tempo). Nessa preocupao, e atravs das aes que a exprimiam, eles de fato legitimavam a estrutura social existente, em cujo topo situavam-se os proprietrios. [...] tambm fornecia um parmetro segundo o qual se poderia medir e verificar o comportamento daquela classe dominante. [...]. Por esta razo, este padro de conduta era aceito por muito mais gente do que se poderia esperar. Suas razes se aprofundavam em um sistema social antigo baseado no final das contas em relacionamentos familiares e interpessoais, construdos ao longo de muito tempo (GRAHAM, 1997: 22-23). Neste captulo, abordarei a fora de nossas tradies poltico-culturais que contriburam para a sobrevivncia do clientelismo, arranjo oriundo de nossa prtica poltica tradicional, em cenrio poltico-institucional modernizante. Para tanto, retomo algumas asseres a respeito das teorias macrossociais que tentam explicar o subdesenvolvimento poltico em decorrncia do atraso econmico, em contraste com fatores explicativos microssociais, como a perspectiva dos atores relevantes, tomando no s os policy makers, mas tambm considerando o marco institucional e o contexto histrico, cultural e poltico relevante.

49 2.1 Desenvolvimento Democrtico e Instituies: uma abordagem terica

Pensar o clientelismo em uma sociedade como a nossa, em que as disparidades sociais, de acesso a recursos de bem-estar, de educao e cultura e de oportunidades, so enormes parece conduzir a mais um resultado do subdesenvolvimento e atraso, no s socioeconmico como tambm poltico-cultural do nosso pas concepes estas, recorrentes na sociologia poltica das dcadas de 1960 e 1970, uma das quais a teoria do desenvolvimentismo. Segundo esta teoria, o desenvolvimento econmico desigual foi gerado pela diviso internacional do trabalho que mantm os pases subdesenvolvidos em um estado de atraso permanente, e mesmo que estes passem por um processo de modernizao no sero mais do que reflexos desfocados dos pases desenvolvidos (FRANK, 1978, 1980; AMIN, 1973, 1980). A conseqncia poltica disto que o pacto entre as elites nacionais e internacionais manteria, nos Estado perifricos, as relaes de poder em suas formas mais tradicionais. Para esta corrente, por ser frgil, a burguesia local no teria capacidade de implantar e sustentar uma democracia, visto que esta proporciona maior oposio, participao e liberalizao, o que poderia levar a uma perda de controle sobre as massas empobrecidas. A explicao desta corrente, sobre a causa da vocao para o autoritarismo militar ou civil na Amrica Latina consiste em consider-la ser a sada mais natural para garantir as vantagens, tanto da burguesia nacional quanto da internacional, derivadas da diviso internacional de trabalho imposta, por sua vez, pelo capitalismo de mercado. Assim sendo, por ser natural a tendncia ao autoritarismo poltico, tambm natural o uso da fora e da violncia na resoluo dos conflitos. E, por no haver uma renovao da elite poltica e econmica (que por ventura poderia mudar este quadro) estaramos fadados tanto estagnao econmica quanto ao atraso

50 poltico. Outra teoria, a da modernizao, que tambm se inspira no estruturalismo (macrossociologico), percebe que o processo de modernizao vinculado s transformaes nas estruturas sociais. Assim, que Lipset (1967) percebe que quanto mais prspera for a nao, tanto maiores so as probabilidades de que ela sustenha a democracia (...). Uma sociedade dividida entre uma grande massa pobre e uma pequena elite favorecida resultar numa oligarquia (domnio ditatorial do pequeno estrato superior) ou em tirania (ditadura de base popular) (LIPSET, 1967 apud LIMONGI, 2005: 13). A modernizao (subentendida como expanso do capitalismo de mercado vinculada ao processo de urbanizao e universalizao da educao) est, portanto, intimamente ligada democracia. O papel das instituies tem sua importncia, mas fatalmente sempre estaria subordinado estrutura social. Calcado nestes pressupostos que Lipset afirma que, sendo constantes os demais fatores, os sistemas bipartidrios so melhores do que os multiparidrios, que a eleio de indivduos para os altos cargos numa base territorial prefervel representao proporcional, e que o federalismo superior ao Estado unitrio. Evidentemente, houve e continua havendo democracias estveis com sistemas multipartidrios, representao proporcional e um Estado unitrio. De fato, eu diria que tais variaes nos sistemas de Governo so muito menos importantes do que as derivadas das diferenas bsicas da estrutura social (idem: ibidem). semelhana de Thomas Marshall (1967) que ao expor a evoluo da construo da cidadania na Inglaterra parece sugerir um modelo ideal para todos os outros pases, Lipset supe que a histria seja nica, que todo e qualquer pas, em qualquer momento da histria passa pelos mesmos estgios. Assim, os pases subdesenvolvidos representariam o passado dos pases desenvolvidos e estes o futuro daqueles (ibidem). O que se depreende destas teorias um determinismo que amarra inexoravelmente o futuro de um pas ao seu longo passado de trajetrias sociais e polticas. No se pode negar que a histria de um pas no seja determinante para delinear os traos de seu futuro prximo, porm o que se afirma aqui, e o que de fato

51 importa, que a histria e a estrutura social no so os nicos fatores capazes de direcionar o caminhar de um Estado. Isto porque, a cultura, as instituies, as escolhas dos atores, os valores que so estimulados, enfim a poltica, devem ser fatores a ser considerados no s no processo de modernizao como tambm da construo da democracia de um determinado pas. Caso contrrio, o desenvolvimento de um pas ficaria preso a um processo no por ele objetivado e pensado, mas sim por um modelo de desenvolvimento impossvel de ser seguido, j que no s o momento histrico outro como tambm os interesses so outros. Alm disso, nada mais restaria s pessoas do que uma f irracional no progresso. E enquanto este no vem, o melhor a fazer seria munir-se de pacincia histrica para aguard-lo. Ora, isso no s gera impotncia diante da esfera poltica como tambm justifica modelos de comportamento tradicionais, na medida em que toma como verdade a frase sempre foi assim (o eterno passado). No por outro motivo que o personalismo, o filhotismo, o patrimonialismo, o clientelismo sempre foram aceitos com certa resignao no Brasil moderno. A justificativa vem do fato de que desde Cabral assim que os negcios humanos foram administrados no Brasil, e tentar mudar esta configurao lutar contra 500 anos de histria. A mudana de perspectiva na compreenso do cenrio poltico comea a tomar corpo a partir da transio de regimes polticos, de autoritrios e centralizadores, para democracias competitivas, nos pases da Amrica Latina e do Leste Europeu. O fim das ditaduras militares naquela e o fim da Unio Sovitica neste trouxe baila questes como construo e manuteno de instituies democrticas, a entrada de novos atores sociais e polticos capazes de negociar com o Estado, o papel da opinio pblica, alm das contradies e do problema do convvio equilibrado, entre um sistema econmico que promove a diferenciao (capitalismo de mercado) com um sistema poltico que

52 patrocina e estimula a igualdade, em pases herdeiros de um passado marcado pelo autoritarismo, nas resolues do conflito e pelas grandes desigualdades sociais10. Desta forma, a recente expanso mundial da democracia que, para Huntington (1991), seria a terceira onda democrtica, colocou em xeque a seguinte questo: seria possvel que pases com pouca tradio liberal e democrtica, com uma constante presena do autoritarismo e do personalismo pudessem desenvolver ambientes possveis para que a democracia aflorasse e com isso viesse a se fortalecer? Seria possvel que a estabilidade e o equilbrio, to necessrios para dar perenidade ao sistema, pudessem sobreviver sombra de uma ameaa golpista tanto militar quanto de um lder populista? A resposta imediata seria: se no h ambiente seria preciso cri-lo e o primeiro passo seria a fundao de instituies estveis e fortes, capazes de assegurar os princpios liberais tanto no campo do direito quanto nas esferas social, poltica e econmica. Questes como estas, de criao e fortalecimento de instituies e, mais recentemente, de estmulo ao desenvolvimento de capital social, principalmente em10

As contradies inerentes ao mundo social-poltico foram inmeras vezes observadas pelos pesquisadores das cincias do homem. Assim, que para Castoriadis (1982) vivemos em uma busca antagnica entre a exigncia democrtica e uma vontade alienante pelo domnio do racional. A expanso da democracia vislumbrada pela entrada forada no cenrio poltico de novos atores sociais como o novo sindicalismo e os movimentos da sociedade civil organizada. Porm, esta exigncia de participao esbarra em um gigante burocrtico acfalo, em que suas decises, no advm de uma vontade geral, mas sim da tcnica (uma vontade exterior), uma espcie de deux ex-machina que d sentido e orienta as aes das pessoas. J para Sartori (1965) a fragilidade da democracia poderia advir da relao entre maioria e minoria impressa no sistema de representao. Isto porque, em uma democracia representativa o problema do comando em muito subverte o ideal de participao e igualdade advindo da democracia direita realizao na polis grega. Este problema origina-se tanto do medo de uma tirania da maioria quanto do elitismo irrefreado. Contradies estas que Dahl (2005) no observa, pois est mais preocupado em estabelecer limites, valores e instituies sem os quais uma democracia, no mundo real e no no ideal, seriam possveis. A contradio est na convivncia entre democracia e capitalismo, que, na expresso do autor, vivem uma simbiose antagnica. Isto porque, sendo a igualdade um dos pilares valorativos da democracia, este no poderia interagir, sem sair fragilizado em todo o seu potencial, com um sistema econmico que tem como mola propulsora exigncia da diferenciao. A resposta dos autores para estas contradies no foge da escola que onde se formaram. Assim, que Dahl e Sartori, advogando a escola liberal, no enxergam nestas contradies material suficiente, em uma dada sociedade ocidental, para subverter e implodir o sistema democrtico, at mesmo porque possvel uma adaptao a estas limitaes que um sistema impem ao outro. Por outro lado, Castoriadis, oriundo da escola marxista, no aponta para o fim iminente tanto do capitalismo quanto da democracia. A questo por ele levantada est muito mais prxima das imputaes que a f incondicional na racionalidade gera na esfera das aes do

53 pases como o Brasil recm-chegado democracia polirquica e ao mercado global, tem fomentado inmeras anlises principalmente pelo vis neoinstitucional que, ao estender o seu campo de objetos, passa a incluir uma abordagem voltada tambm ao comportamento dos atores polticos, atento ao que se passa no cenrio poltico-social, a partir de uma abordagem do individualismo metodolgico. Assim, que para lvaro Moiss (1989), na transio democrtica, quando se trata de engenharia institucional, os valores democrticos no se do por si ss. Torna-se necessrio uma estratgia de construo para a democracia, sendo que para isso premente a transformao das sociedades que acabaram de sair da ditadura para uma sociedade mais moderna, tendo como incio a construo de instituies que venham a garantir o esprito democrtico nestas sociedades. Por outro lado, instituies no so simples criaes dos homens; uma vez que elas estejam a, exerce enorme influncia sobre eles, sobre a orientao da sua ao e sobre a capacidade de eles encontrarem solues para os problemas que so publicamente relevantes (MISES, 1989: 120). As questes levantadas pelas correntes que se atinham ao estudo da transio e da consolidao democrtica, em voga nas dcadas de 1980 e 1990, acercavam-se principalmente um conceito de democracia minimalista schumpeteriano e do normativismo de Bobbio.11 O foco, ento, localizava-se nas aes e nas escolhas dos atores relevantes no processo tanto da parte dos atores democratizantes, quanto da dos atores conservadores, ligados ao antigo regime.

O equilbrio advindo deste pacto era alcanado quando cada um visualizasse a possibilidade de perder tudo ao se deixar levar por seus extremistas, e, para evitar este enlace, preferissem aceitar concesses mtuas. No por outro motivo que, nos termoshomem, na medida em que reduz o agir a um determinado padro de comportamento, limitando e reduzindo, assim, toda a sua potencialidade.

54 de Dahl (2005: 36), quanto maior o conflito entre um governo e seus oponentes, mais difcil se faz tolerncia de cada um para com o outro. Desta forma, as chances de um sistema competitivo surgir aumentariam quanto alcanasse um timo na relao entre tolerncia e supresso, ou seja, quanto mais baixos os custos da tolerncia [do governo para com a oposio], maior segurana do governo. Quanto maiores os custos de supresso [da oposio pelo governo], maior a segurana da oposio (idem, 37). A transio e a futura consolidao da democracia poderiam, nestes termos, resumir-se em um clculo de custos e benefcios mediados por instituies que objetivassem a administrao, de forma pacfica e por mecanismos normativos, dos conflitos e interesses envolvidos. Assim, a democracia pode ser edificada, fabricada; apenas uma questo de habilidade (DI PALMA, 1990 apud MONCLAIRE, 2001: 62). A questo voltava-se, ento, para quais instituies seriam necessrias para se conquistar tal equilbrio no cenrio poltico-social e qual a orientao e escolhas tomadas pelos atores-chave que importariam neste processo. A discusso focava-se principalmente na estruturao do sistema partidrio-eleitoral, no sistema de governo (presidencialismo versus parlamentarismo), na elaborao da Carta Magna e no (re)pensar do papel do Estado em um sistema democrtico. A implantao de uma democracia procedural, nos termos de Bobbio (1986), ensejou a formulao de um conjunto de prescries (guidelines), como as elaboradas por Huntington (1975) para os atores polticos democrticos que melhor sucesso teriam na consolidao democrtica, inspiradas na nova engenharia institucional (ARTURI, 2001). A crtica que se faz a esta perspectiva a de ter subestimado a capacidade de as estruturas macrossociais influrem na eficincia das novas instituies (BANEGAS, 1991; ARTURI, 2001; MONCLAIRE, 2001). Diante deste quadro Terry Karl (1991)11

Para crticas sobre a transitologia e a consolidologia; ver Monclaire (2001).

55 elaborou a noo de contingncia de modo a mediar as relaes entre os fatores macroestruturais, a tradio institucional do pas e as opes dos atores polticos. Isto porque, preciso demonstrar como um dado momento, o leque de opes di