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Consórcios Intermunicipais de Políticas Públicas em Minas Gerais: Redes para a Prestação Eficiente de Serviços ao Cidadão

Autoria: Dionysio Borges de Freitas Jr., Daniel Leite Mesquita

Resumo A formação de consórcios entre municípios tem o objetivo de oferecer serviços públicos mais eficientes a cidadãos mais participativos e exigentes. Essa estrutura poderá possibilitar aos governos locais a geração de sinergia, onde a atuação conjunta de diversos entes públicos possibilita a ligação entre os elos gerencial, político e o social. Dessa forma, tem-se, por um lado, uma administração pública que necessita ser mais eficiente no atendimento das necessidades dos cidadãos, e, por outro, cidadãos participando, reivindicando e cobrando melhores serviços públicos, principalmente de seus governos locais. No que tange especificamente aos governos locais, pode-se dizer que municípios, principalmente de pequeno porte, acabam por ter maiores dificuldades em promover sozinhos políticas públicas em setores como saúde, educação, saneamento, manejo e tratamento de resíduos sólidos e meio ambiente, dentre outros. Isto decorre do contexto federativo brasileiro pós Constituição de 1988, que destinou muitas atribuições aos municípios, porém, poucos recursos. Nesse sentido, este trabalho teve por objetivo referenciar teoricamente a formação dos consórcios intermunicipais de políticas públicas como um tipo de rede interorganizacional, No sentido, de que a adoção de uma governança integrada e diferenciada no desenvolvimento de políticas municipais pode apontar elementos de uma “rede”. Apresentando empiricamente um panorama de sua utilização e destacando suas possibilidades para os municípios mineiros, a partir de dados provenientes do Zoneamento Ecológico-Econômico de Minas Gerais, verificou-se se que dentre o total de 853 municípios, 183 não participam de consórcios intermunicipais em nenhuma das 12 áreas analisadas. 476 municípios participam em apenas uma área. Apenas 14 municípios participam de consórcios em todas as áreas. Foram observadas também questões como o porte populacional dos municípios que mais participam de consórcios e a sua concentração geográfica. Dos 21 municípios que participam de consórcios intermunicipais em 5 ou mais áreas, 18 podem ser colocados como de pequeno porte. Por fim, considerou-se a formação e o potencial de crescimento dos consórcios que buscam o desenvolvimento regional sustentável e a gestão de resíduos sólidos. Foram relacionados alguns exemplos de consórcios que extrapolam as fronteiras de uma ou outra política pública, mas que têm por objetivo a busca do desenvolvimento regional sustentável. Foi também observado que os atores participantes de consórcios vão além dos municípios, envolvendo outros entes federativos, o setor privado, a sociedade civil organizada e organismos internacionais.

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1. Introdução

A prestação eficiente de serviços públicos aos cidadãos pode ser considerada um dos grandes desafios que se apresentam à administração pública nos dias atuais. Este é um dos preceitos da chamada administração pública gerencial, modelo bastante discutido na literatura que advoga para si trazer maior flexibilidade e qualidade à gestão pública. Em paralelo, observa-se que movimentos populares, principalmente em âmbito municipal, reivindicam uma maior participação dos cidadãos nas decisões da administração pública. É o que vem sendo chamado de administração pública democrática ou societal, caracterizada por instrumentos como o orçamento participativo e a participação popular efetiva nos conselhos gestores de políticas públicas.

Dessa forma, tem-se, por um lado, uma administração pública que necessita ser mais eficiente no atendimento das necessidades dos cidadãos, e, por outro, cidadãos participando, reivindicando e cobrando melhores serviços públicos, principalmente de seus governos locais.

No que tange especificamente aos governos locais, pode-se dizer que municípios, principalmente de pequeno porte, acabam por ter maiores dificuldades em promover sozinhos políticas públicas em setores como saúde, educação, saneamento, manejo e tratamento de resíduos sólidos e meio ambiente, dentre outros. Isto decorre do contexto federativo brasileiro pós Constituição de 1988, que destinou muitas atribuições aos municípios, porém, poucos recursos.

Nesse contexto, verifica-se que governos têm utilizado de vários expedientes administrativos, tais como, redução de custos e de pessoal, implantação de programas de qualidade, avaliações de desempenho, além de privatizações e terceirizações na prestação de serviços públicos.

Outro expediente que pode ser apontado como alternativa para a consecução eficiente de políticas públicas, é a formação de consórcios, particularmente nesse contexto de pequenos municípios.

Nas organizações privadas as redes interorganizacionais têm se apresentado como uma solução para o aumento da competitividade, maximizando a eficiência das organizações por meio da cooperação, aumento de escala, redução dos custos e melhorias na utilização dos recursos das organizações. Dessa forma proliferam-se redes de pequenas empresas, arranjos produtivos locais, distritos industriais e consórcios de diversas naturezas.

Assim entende-se que a formação de consórcios entre municípios, com o objetivo de oferecer serviços públicos mais eficientes a cidadãos mais participativos e exigentes poderá possibilitar aos governos locais a geração de sinergia, onde a atuação conjunta permitirá a ligação entre os elos gerencial, político e social.

Nesse sentido, o objetivo geral deste artigo é referenciar teoricamente a formação dos consórcios intermunicipais de políticas públicas como um tipo de rede interorganizacional, apresentando empiricamente um panorama de sua utilização e destacando suas possibilidades para os municípios.

Dessa forma, este artigo irá apresentar uma revisão teórica sobre redes interorganizacionais e sua vinculação com os consórcios municipais. Em seguida, será apresentado o status da utilização de consórcios pelos municípios mineiros, delineado, principalmente, a partir dos dados do Zoneamento Ecológico-Econômico de Minas Gerais (ZEE-MG). Após a apresentação desse panorama, passa-se a destacar as possibilidades da utilização de consórcios para os municípios. Por fim, encontram-se as considerações finais deste trabalho.

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2. As Teorias das Redes e Formação de Consórcios municipais

As aplicações acerca da formação de redes organizacionais têm atualmente ressonância significativa tanto no âmbito acadêmico quanto empresarial. No mundo dos negócios, a idéia da ação em redes organizacionais é utilizada, por exemplo, para que as empresas com finalidades lucrativas possam alcançar níveis de competitividade mais elevados, por meio da atuação conjunta. Já na visão acadêmica, a idéia das redes organizacionais permite não somente a visão de estruturas mais competitivas, mas também, a percepção de estruturas sociais particulares, com foco na interação grupal ou individual, que possibilitam uma melhor compreensão de diversos fenômenos da realidade social. Dentre esses fenômenos, Procopiuck & Frey (2007) acrescentam atualmente, a participação do Estado articulada com uma diversidade de atores (entre empresas, organizações da sociedade civil e o próprio poder público), caracterizando as chamadas redes de políticas públicas. Esse movimento tem como finalidade “flexibilizar a burocratização” e aproximar o aparato estatal das realidades de cada região e de suas respectivas populações através de um canal maior de diálogo entre sociedade e Estado (ALCÂNTARA, 2006).

Assim, a formação de redes pode ser vista como uma alternativa também para o setor público, pois os elaboradores de políticas na contemporânea sociedade interligada estão constantemente se confrontando com problemas cada vez mais complexos que requerem cada vez mais a ação coletiva (VAN BUEREN et al, 2003).

Para Nascimento & Ckgnazaroff (2007) as redes de políticas públicas ocorrem através da interação entre vários atores (individuais, coalizões, agências governamentais e organizações privadas), em que o Estado ocupa posição de igualdade em relação aos mesmos.

Nesse sentido, a adoção de uma governança integrada e diferenciada no desenvolvimento de políticas municipais pode apontar elementos de uma “rede”. Frey (2002) afirma que no tecido das políticas publicas a “nova governança” tende a englobar uma responsabilidade compartilhada entre vários entes institucionais. Dessa maneira as redes na gestão pública englobam uma preocupação instrumental de eficiência na prestação de serviços públicos, interferindo tanto nos aspectos de gestão quanto no resultado dessas políticas (BERRY et al, 2004).

Porém Kickert (1997) ressalta que ao se adotarem as redes como forma de governança na gestão pública estabelece-se um sentido mais amplo do que simplesmente a pratica do gerencialismo orientada a resultados. O autor esclareceu que por meio da governança publica em redes, há maior interação entre os contextos sociais e políticos em diversos setores, o que desempenha um grande papel no âmbito das relações administrativas no setor público.

Em uma perspectiva de “resultados” os relacionamentos dentro das redes na gestão pública podem ser considerados como estruturais: porque definem os papeis desempenhados pelos atores dentro das redes; prescrevem questões a serem discutidas e o modo que serão resolvidas; tem um conjunto de regras distintas; e contem imperativos, organizacionais que no mínimo exercem forte pressão para manutenção da rede (MARSH & SMITH 2000). O’toole & Meier (2004) enfatizam o amplo caráter social desses arranjos para tomada de decisão em conjunto com os governos para atingir finalidades públicas.

Nesse sentido, as redes podem ser analisadas em um sentido amplo na solução de problemas de domínio publico em nível local (PROVAN & MILWARD 2001). Esse contexto pode ser visualizado através da cooperação intermunicipal, que conforme Costa (2005) é uma tipologia de cooperação descentralizada, ligada ao estabelecimento de relações entre dois ou mais municípios ou entidades equivalentes, em diversos formatos como: os protocolos, os acordos de cooperação e as redes.

Segundo Goulart (2006), diversos arranjos como, por exemplo, os consórcios têm sido testados para promover o desenvolvimento local por meio da articulação de diferentes atores,

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abrindo espaço para a participação da sociedade civil em decisões de investimentos governamentais e/ou na elaboração de políticas públicas. Cunha (2004), afirma que já ocorria por volta da década de 70, um incremento da atuação dos Municípios em diferentes áreas de políticas públicas, que englobava os mecanismos de consorciamento municipais. Contudo, segundo o autor somente com o advento da Constituição Federal de 1988, a prática se tornou mais evidente.

Dessa maneira, o consórcio intermunicipal desponta como um meio para que os municípios trabalhem de forma integrada em uma associação, união ou pacto celebrado, de caráter temporário ou permanente, para a consecução de objetivos, obras, serviços e atividades de interesse comum, não pressupondo a adoção de uma nova pessoa jurídica, ou adquirindo uma personalidade jurídica própria (CRUZ, 2005). Teixeira (2004) considera que a estrutura dos consórcios municipais significa a busca de soluções conjuntas para problemas comuns a municípios distintos, respeitando as potencialidades e limitações de cada localidade envolvida, porém ultrapassando as fronteiras geográficas por meio de um canal aberto ao diálogo intermunicipal. Assim a idéia dos consórcios representa que as alternativas de desenvolvimento de políticas públicas em uma região sejam buscadas nas próprias especificidades locais e pensadas no âmbito das possibilidades e das condições de desenvolvimento (LORENZO & FONSECA 2008)

Para Teixeira et al (2002), o consórcio pode ser visto como a união de dois ou mais entes da mesma natureza jurídica, com o objetivo de aumentar a eficiência e a qualidade dos serviços ofertados atendendo a demandas locais diversas, quais sejam: a ampliação e a organização da oferta de serviços; a compra de serviços, o pagamento de incentivos aos profissionais envolvidos; e a otimização dos recursos disponíveis na localidade. A título de ilustração, os autores afirmam que havia em 2002 mais de 141 consórcios intermunicipais de saúde. Atualmente segundo dados do ministério da saúde esse número abrange 176 consórcios que representam 1916 municípios brasileiros ou 34,4% das cidades do país (BRASIL, 2009).

Sendo assim, o consórcio insere-se na busca por novas escalas territoriais e instâncias institucionais que integrem a gestão dos recursos, e para fornecer novas perspectivas de articulação e cooperação intermunicipais visando à integração entre gestão de recursos, gestão de serviços e gestão urbana (BRITTO, 2006).

Portanto, a constituição de consórcios municipais objetiva facilitar a gestão das políticas públicas numa era marcada pela complexidade ambiental. Dentre as vantagens da implantação desses consórcios Borges (2006) destaca:

1. A geração de possibilidades para que municípios ou estados mais carentes de recursos ajam em conjunto ao invés de isoladamente na implantação de empreendimentos de infra-estrutura, compartilhando recursos materiais, financeiros e humanos e custos, buscando assim maior eficiência; 2. O aumento da capacidade dos municípios ou estados, para solucionarem problemas comuns, sem quebra de sua autonomia constitucional. 3. A prática dos consórcios pode potencializar investimentos privados e financiamentos para os municípios, ampliando seu poder de ação junto aos outros entes federativos (estados e União)

No que tange aos aspectos legais a Lei Federal nº 11.107, de 6 de Abril de 2005 regula

a formação dos consórcios e estabelece a presença da União, estados e municípios e o estabelecimento de parcerias nos seguintes termos, em seu artigo 2o:

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Art. 2o Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais. § 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo; II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação. § 2o Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado. § 3o Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor. (BRASIL, 2005a)

Assim, pode-se observar a amplitude que a legislação confere aos consórcios,

respeitados, é claro, os limites constitucionais. A formação de consórcios pode contribuir para uma maior eficiência das políticas públicas, principalmente ao se levar em conta o pequeno porte da grande maioria dos municípios brasileiros e as limitações fiscais e orçamentárias dos mesmos.

Uma vez estabelecido um referencial sobre consórcios como redes organizacionais, a seção seguinte busca apresentar um panorama da formação de consórcios intermunicipais em Minas Gerais, destacando sua utilização em diversas áreas de aplicação de políticas públicas.

3. Panorama dos Consórcios Intermunicipais em Minas Gerais

Tendo em vista a importância dos consórcios intermunicipais para a consecução das políticas públicas pelos municípios, notadamente os de menor porte, esta seção passa a apresentar a sua utilização entre os municípios do estado de Minas Gerais, a partir dos dados constantes do Zoneamento Ecológico-Econômico de Minas Gerais – ZEE-MG, provenientes da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, realizada pelo IBGE (SALAZAR et al, 2008).

Os dados referem-se à existência de consórcios em todos os municípios do estado, em 12 diferentes áreas de políticas públicas, a saber: educação, saúde, assistência e desenvolvimento social, direito da criança e do adolescente, emprego e/ou trabalho, turismo, cultura, habitação, meio ambiente, transporte, desenvolvimento urbano e saneamento e/ou manejo de resíduos sólidos.

Assim, um município poderá participar de consórcios com outros municípios em cada uma dessas 12 áreas. Dentre os 853 municípios do estado, 183 (21,45%) não participam de consórcio intermunicipal em nenhuma das áreas analisadas, enquanto 476 (55,8%) participam de consórcios em apenas uma área. Participam de consórcios em duas áreas 122 municípios (14,3%). E apenas 14 municípios (1,64%) participam de consórcios intermunicipais nas 12 áreas analisadas, conforme pode ser observado no gráfico da Figura 1.

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183

476

122

42

9 4 1 0 1 0 0 114

0

100

200

300

400

500

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12Qtde de Consórcios

Mun

icíp

ios

FIGURA 1: Consórcios intermunicipais por áreas de políticas públicas em Minas Gerais FONTE: Elaborado pelos autores (2010).

A partir da distribuição da quantidade de consórcios intermunicipais por municípios evidenciada no gráfico da Figura 1, buscou-se verificar a localização geográfica dos municípios que mais participam de tais consórcios. O mapa da Figura 2 resume os resultados encontrados.

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FIGURA 2: Distribuição geográfica dos consórcios intermunicipais – MG FONTE: Elaborado pelos autores (2010).

Pode-se observar que os municípios que participam de consórcios em 10 ou mais áreas encontram-se no norte do estado, mais especificamente na microrregião de Janaúba (Norte de Minas). Todos os 14 municípios que participam de consórcios em 12 áreas pertencem a esta microrregião.

Merece destaque entre os municípios desta microrregião o Consórcio UNIÃOGERAL. A experiência desse consórcio foi iniciada em 1994, motivada pela chegada na região do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD. Trabalhou-se também a questão da gestão participativa nos municípios membros e entre as principais ações deste consórcio estão a criação de uma superintendência regional de ensino e a utilização em sistema rotativo de alguns equipamentos (MINAS GERAIS, 2009).

No tocante ao porte dos municípios que mais se utilizam de consórcios intermunicipais no estado de Minas Gerais, observa-se a predominância de municípios de pequeno porte, como pode ser visto na Tabela 1.

TABELA 1: Relação dos municípios que mais participam de consórcios intermunicipais

Município Região População Dens. Demogr. Qt. Conv. Catuti Norte de Minas 5.337 20,85 12 Espinosa Norte de Minas 30.978 16,51 12 Gameleiras Norte de Minas 5.263 3,04 12 Jaíba Norte de Minas 27.287 9,96 12 Janaúba Norte de Minas 61.651 28,16 12 Mamonas Norte de Minas 6.138 21,14 12 Mato Verde Norte de Minas 13.185 27,79 12 Monte Azul Norte de Minas 23.832 24,03 12 Nova Porteirinha Norte de Minas 7.389 61,06 12 Pai Pedro Norte de Minas 5.832 7,43 12 Porteirinha Norte de Minas 37.890 20,98 12 Riacho dos Machados Norte de Minas 9.358 7,15 12 Serranóplis de Minas Norte de Minas 4.038 7,30 12 Verdelândia Norte de Minas 7.179 4,94 12 Timóteo Leste Mineiro 71.478 492,41 11 Piumhi Alto São Francisco 28.783 31,90 8 Gurinhatã Triângulo / Alto Paranaíba 6.883 3,73 6 Acaiaca Zona da Mata 3.889 38,55 5 Porto Firme Zona da Mata 9.474 33,01 5 Pouso Alegre Sul de Minas 106.776 196,32 5 São Joaquim de Bicas Central Metropolitana 18.152 250,53 5 FONTE: Elaborado pelos autores (2010). Dos 21 municípios que participam de consórcios intermunicipais em 5 ou mais áreas, 18 podem ser colocados como de pequeno porte, segundo a metodologia utilizada por Veiga (2005), que considera de pequeno porte os municípios com menos de 50 mil habitantes e densidade demográfica menor do que 80 habitantes por quilômetro quadrado; e, como de médio porte, os que possuem entre 50 e 100 mil habitantes ou densidade superior a 80 habitantes por quilômetro quadrado, ainda que tenham menos de 50 mil habitantes.

Outro ponto analisado diz respeito às 12 áreas contempladas pelo ZEE-MG no tocante à existência de consórcios intermunicipais (educação, saúde, assistência e desenvolvimento social, direito da criança e do adolescente, emprego e/ou trabalho, turismo, cultura, habitação, meio ambiente, transporte, desenvolvimento urbano e saneamento e/ou manejo de resíduos

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sólidos). A área da saúde é a que mais se destaca na formação de consórcios intermunicipais, como ilustra o gráfico da Figura 3.

Saneamento e/ou Manejo de Resíduos Sólidos; 38; 3%

Desenvolvimento Urbano; 47; 4%

Transporte; 32; 3%

Meio Ambiente; 65; 6%

Habitação; 18; 2%

Cultura; 28; 3%

Turismo; 102; 9%

Emprego e/ou Trabalho; 21; 2%

Direito da Criança e do Adolescente; 25; 2%

Assistência e Desenvolvimento Social; 38;

3%

Educação; 44; 4%

Saúde; 637; 59%

FIGURA 3: Distribuição percentual entre as áreas de consórcios intermunicipais FONTE: Elaborado pelos autores (2010).

Observa-se que os consórcios intermunicipais de saúde correspondem a 59% do total, com 637 municípios participantes de consórcios nessa área. Seguem-se os consórcios intermunicipais de turismo (9%), meio ambiente (6%) e desenvolvimento urbano (4%). Vem de encontro a essa predominância de consórcios na área de saúde o fato de que dentre os 476 municípios que participam de consórcios intermunicipais em apenas uma área (Figura 1), 458 participam de consórcio intermunicipal em saúde.

Contribuiu para essa grande disseminação de consórcios na área de saúde a consolidação do SUS – Sistema Único de Saúde e os princípios que balizaram sua criação. A Constituição Federal em seu artigo 198 estabelece a integração dos serviços públicos de saúde em uma rede, caracterizada por ser regional e hierarquizada (BRASIL, 2005b). Em complemento, a Lei Orgânica da Saúde (Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990) preconiza em seu artigo 10º que os municípios poderão constituir consórcios visando desenvolver em conjunto os serviços de saúde a eles incumbidos (BRASIL, 1990a).

Pode ser citada ainda, neste âmbito da saúde, a Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e também sobre as transferências intergovernamentais de recursos na área da saúde. Esta lei refere-se também aos consórcios, em seu artigo 3º parágrafo 3, autorizando os municípios a estabelecer consórcios para execução de serviços de saúde, remanejando recursos financeiros entre si (BRASIL, 1990b).

Embora tenha havido essa consolidação dos consórcios intermunicipais em saúde, considera-se que sua utilização em outras áreas ainda se encontra incipiente, e pode-se dizer que o espaço e as possibilidades para os consórcios intermunicipais no estado de Minas Gerais ainda é bastante grande. A seção seguinte busca avançar nessa direção.

4. Possibilidades na Utilização de Consórcios pelos Municípios em Minas Gerais

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Conforme os dados revelaram, existe um grande espaço existente para expansão dos consórcios intermunicipais no estado de Minas Gerais. Buscando justamente desenvolver este potencial, foi realizado pela Assembléia Legislativa de Minas Gerais, em parceria com o Governo do Estado e a Associação Mineira de Municípios, em junho de 2009, um ciclo de debates sobre a formação de consórcios intermunicipais, com o objetivo de potencializar esforços e disseminar o consórcio como instrumento de gestão (MINAS GERAIS, 2009).

Neste ciclo de debates foram apresentadas algumas experiências da formação de consórcios intermunicipais. Em palestra proferida pelo prefeito de Congonhas, Anderson Costa Cabido, foi apresentado o CODAP – Consórcio Público de Desenvolvimento do Alto Paraopeba, cujo escopo de atuação transcende uma ou outra área de política pública, mas abrange o desenvolvimento sustentável da região como um todo, considerando-se múltipas áreas de execução de políticas públicas, podendo contar com a participação de outros entes federativos (MINAS GERAIS, 2009).

Na apresentação do CIMEG – Consórcio Intermunicipal do Médio Rio Grande, por seu secretário executivo Ângelo Pereira Leite, fica também claro o objetivo do consórcio voltado para o desenvolvimento regional sustentável. O consórcio, em estruturação, contou com o apoio da SEDRU – Secretaria Estadual de Desenvolvimento Regional Urbano. Nesta apresentação foram destacadas algumas das dificuldades encontradas na formação do consórcio, tais como: ausência de estrutura de gestão institucional, ausência de identidade territorial, conciliação política e montagem da estrutura operacional (MINAS GERAIS, 2009).

Outro exemplo bastante interessante é o da experiência já consolidada do Consórcio UNIÃOGERAL, cujo objetivo vai além da formação de redes entre os municípios ou entre municípios e outros entes federativos, mas refere-se a:

“Representar politicamente os municípios da microrregião, para formação de parcerias junto à iniciativa privada, a sociedade civil organizada, a organismos internacionais e aos governos estadual e federal” (MINAS GERAIS, 2009)

Com base nesses exemplos, pode-se dizer que a formação de consórcios entre

municípios poderá demandar também a participação de outros atores, tais como outros entes federativos – governos estadual e federal, iniciativa privada, sociedade civil e organismos internacionais.

Os consórcios formados por municípios com o governo estadual e federal representam possibilidades consolidadas de complementação na execução de políticas públicas pelos municípios. Nessa direção, a Lei Federal no 11.107 regulamenta o estabelecimento deste tipo de consórcios (BRASIL, 2005a).

Em relação aos municípios mineiros, dos 183 municípios que não participam de consórcio intermunicipal (ver Figura 1), 42 participam de algum tipo de consórcio que envolve o governo estadual e/ou federal. Isto pode indicar, inclusive, que os municípios buscam estabelecer políticas consorciais primeiramente com outros entes federativos do que com outros municípios.

Em relação às parcerias com o setor privado, podem-se apontar as PPP’s - Parcerias Público-Privadas, que podem ser definidas associações entre os setores público e privado, onde estes trabalham em conjunto, inclusive com o aporte de capital, na realização de políticas públicas, segundo regras previamente estabelecidas. As PPP’s podem ser também consideradas como um mecanismo suplementar de financiamento das administrações públicas, tendo em vista que será da incumbência do setor privado o financiamento da obra ou serviço público objeto do contrato (RIO DE JANEIRO, 2008).

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Essa diversidade de formas e atores articulando-se na execução das políticas públicas remete à caracterização das chamadas redes de políticas públicas, citada por Procopiuck & Frey (2007). Verifica-se nestas redes aqui citadas, um movimento de flexibilização dos princípios burocráticos da administração pública, aproximando entes estatais entre si e da iniciativa privada e sociedade, conforme apontado por Alcântara (2006).

Verifica-se também que o envolvimento destes diversos entes em uma rede de políticas públicas contribui para a questão da governança, ultrapassando as fronteiras da orientação a resultados preconizada pela administração pública gerencial, indo de encontro ao pensamento de Kickert (1997).

Como um último exemplo da utilização de redes pelos municípios mineiros, julga-se ainda pertinente apresentar as possibilidades de utilização de consórcios intermunicipais na área de gestão de resíduos sólidos. É imperativo que os municípios abandonem o modelo dos antigos “lixões” a céu aberto, e passem a efetuar o tratamento de resíduos a partir da instituição de aterros sanitários. No entanto, municípios de pequeno porte acabam por não ter condições de agir sozinhos, e a formação de consórcios apresenta-se como uma alternativa viável para a consecução desta política.

O CIMASAS – Consórcio Intermunicipal dos Municípios da Microrregião do Alto Sapucaí para Aterro Sanitário, constitui um exemplo consolidado desta possibilidade de consórcio. A atuação do consórcio e o rateio nos custos de implantação do aterro sanitário permitiram, em apenas quatro anos, uma mudança substancial no tratamento de resíduos dos seis municípios que o compõem (MINAS GERAIS, 2009)

Os municípios mineiros têm se mobilizado em torno da questão e a Figura 4 sintetiza alguns exemplos da formação de consórcios intermunicipais empreendida especificamente para a gestão de resíduos.

Consórcio Possíveis Municípios Finalidade Situação

Consórcio Intermunicipal dos Municípios da

Microrregião de São Lourenço-CIMISA

Carmo de Minas, Cristina, Dom Viçoso, Jesuânia,

Lambari, Maria da Fé, Olimpio Noronha, Pouso Alto,

S Lourenço, S Sebastião do R Verde, Soledade de Minas

Implantação e operação de aterro sanitário para

correta disposição dos resíduos sólidos

utilizados pelos municípios.

Protocolo de

Intenções Assinado

Consórcio Intermunicipal Para Gestão de Resíduos

Sólidos Urbanos da Região da

Perola do Pontal - CINTAL

Carneirinho, Iturama, Limeira do Oeste, S Francisco de Sales,

União de Minas

Implantação e operação de aterro sanitário para

correta disposição dos resíduos sólidos

utilizados pelos municípios

Protocolo de

Intenções Assinado

Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sócio Econômico da Microrregião do Alto Médio São Francisco

Bonito de Minas, Chapada Gaúcha, Cônego Marinho,

Itacarambi, Januária, Juvenília, Manga, Matias Cardoso,

Miravânia, Montalvânia, Pedras de Maria da Cruz, S. João das

Missões

Planejar e executar projetos e programas que visem ao desenvolvimento regional

sustentável, ao aperfeiçoamento das gestões

administrativas e a formulação de políticas

públicas regionais

Protocolo de

Intenções Assinado

FIGURA 4: Consórcios intermunicipais em formação no estado de Minas Gerais FONTE: Minas Gerais (2009).

Assim, a formação de redes entre os municípios é, sem dúvida, uma alternativa para o

setor público confrontar problemas que exigem cada vez mais uma ação conjunta, corroborando com o que aponta Van Bueren et al (2003).

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Após ter sido apresentado um referencial caracterizando a formação de consórcios intermunicipais como redes interorgranizacionais, o panorama de sua utilização entre os municípios do estado de Minas Gerais e as possibilidades do incremento na sua utilização, a seção seguinte se ocupará das considerações finais deste trabalho. 5. Considerações Finais

Este trabalho teve por objetivo referenciar a formação dos consórcios intermunicipais

de políticas públicas, apontando-os como uma tipologia de rede interorganizacional, apresentando um panorama de sua utilização e procurando destacar as possibilidades dessa estrutura para os municípios.

Assim foi, primeiramente, apresentada uma pequena revisão teórica sobre redes e sua vinculação com os consórcios intermunicipais. Os consórcios foram apontados como um tipo de rede interorganizacional, pois podem ser caracterizados como a união entre dois ou mais entes de mesma natureza, visando o aumento da eficiência e qualidade dos serviços ofertados, permitindo atender às demandas locais de maneira mais efetiva. Foi visto que as redes de políticas públicas podem ser caracterizadas como a articulação do ente estatal com uma diversidade de atores, tais como empresas, organizações da sociedade civil e também outros entes públicos, aproximando os governos da sua realidade regional e de suas populações, ampliando o canal dialógico. As redes de políticas públicas podem também possibilitar a união da esfera política e social à gerencial.

Os consórcios intermunicipais foram destacados como um meio para o trabalho integrado e conjunto dos municípios, visando à consecução de objetivos, obras, serviços e atividades de interesse comum entre os mesmos. Apontou-se também que os consórcios intermunicipais refletem a busca de soluções conjuntas para problemas comuns aos municípios, considerando-se as potencialidades e limitações de cada um deles, expondo-os, no entanto, a um canal aberto ao diálogo. Dessa forma, pode-se dizer que os consórcios intermunicipais representam uma alternativa importante para a consecução das políticas públicas e do desenvolvimento local.

Em seguida foi apresentada uma visão geral da utilização de consórcios intermunicipais no estado de Minas Gerais. Verificou-se que dentre o total de 853 municípios do estado, 183 não participam de consórcios municipais em nenhuma das áreas analisadas, enquanto 476 participam em apenas uma área. Participam de consórcios intermunicipais nas 12 áreas analisadas apenas 14 municípios. Constatou-se uma grande concentração geográfica de municípios que participam de consórcios em mais áreas na microrregião de Janaúba, no norte do estado. Todos os 14 municípios que participam de consórcios nas 12 áreas se encontram na região.

Quanto ao porte dos municípios que mais participam de consórcios municipais, foi visto que 18 dos 21 municípios que participam de consórcios 5 ou mais áreas podem ser considerados como de pequeno porte, o que implica salientar a importância da complementação entre eles para a consecução das políticas públicas.

Observou-se que os consórcios intermunicipais de saúde correspondem a 59% do total, com 637 municípios participantes de consórcios nessa área, o que se deve à consolidação do SUS – Sistema Único de Saúde. A utilização de consórcios intermunicipais em outras áreas de políticas públicas foi considerada incipiente, o que abre espaço para novas possibilidades para a formação de consórcios entre os municípios mineiros.

Nesse sentido foram relacionados alguns exemplos de consórcios que extrapolam as fronteiras de uma ou outra política pública, mas que têm por objetivo a busca do desenvolvimento regional sustentável. Foi também observado que os atores participantes de consórcios vão além dos municípios, envolvendo outros entes federativos, o setor privado, a sociedade civil organizada e organismos internacionais. Salientou-se, por fim, a formação e o

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potencial de consórcios específicos para a gestão de resíduos sólidos entre os municípios do Estado.

O objetivo deste trabalho consistiu apenas em explorar a caracterização dos consórcios intermunicipais, a partir da situação dos municípios de Minas Gerais. Dessa forma, buscou-se sistematizar e reunir dados sobre o tema, abrindo caminhos para outros estudos que versem sobre a formação de consórcios, particularmente as interfaces e possibilidades dos consórcios intermunicipais.

Um ponto que pode ser considerado uma abertura para estudos futuros refere-se à relação da participação em consórcios com o porte populacional do município. Conforme já pontuado, municípios de pequeno porte possuem uma maior necessidade de complementaridade de recursos entre eles, para a execução de políticas públicas.

Outro ponto relevante para estudos futuros refere-se à concentração geográfica, buscando-se entender motivos que levam a municípios de certas regiões participarem mais ativamente de consórcios intermunicipais do que outros.

Aponta-se como importante também a necessidade de estudos de caráter mais qualitativo sobre o tema.

Por fim espera-se que as informações apresentadas neste artigo possam ser úteis a gestores públicos, acadêmicos e pesquisadores, no entendimento da potencialidade da formação de consórcios no estado de Minas Gerais, servindo como fonte de inspiração de novos estudos e de políticas nesse sentido.

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