Controladoria-Geral da UniãoOuvidoria-Geral da União

PARECER

Referência: 16853.001839/2014-78

Assunto: Recurso contra decisão denegatória a pedido de acesso àinformação.

Restrição deacesso:

Não há.

Ementa: Tributos. Obrigação acessória. Legislação – Interesse pessoal –Necessidade de trabalhos adicionais. Pedido Desproporcional. Pedido fora do escopo. Tentativa de franqueamento de acesso – Recurso conhecido e Desprovido – Não se omitir nas respostas ao pedido e aos recursos.

Órgão ouentidade

recorrido (a):

Ministério da Fazenda – MF.

Recorrente: M.D.B.S.A.I.C.A.

Senhor Ouvidor-Geral da União,

1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação, com

base na Lei nº 12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:

RELATÓRIOAto Data Teor

Pedido 17/10/2014

A solicitação inicial se divide em três pontos, quaissejam:“(a) Com respeito à obrigação acessória denominadaDeclaração de Ajuste Anual do IRPJ, pertinenteespecificamente ao ano-calendário de 1992, informar sea mesma foi criada com esteio na autorização legalcontida no art. 5º do Decreto-Lei nº 2.124, de13.06.1984, inclusive no exercício da delegação contidana Portaria MF nº 118, de 28.06.1984 (DOU02.07.1984), de modo a viabilizar, com sua entregapelocontribuinte, a constituição unilateral (“confissão dedívida”) do crédito tributário (chamado de “auto-

21

lançamento”);(b) Na hipótese da resposta solicitada na alínea “a”,anterior, ser afirmativa (“sim”), fornecer:i. Cópia do ou dos atos (Portarias, InstruçõesNormativas, etc.), editados pela administraçãotributária federal (SRF, RFB etc.), mediante os quais, aodar publicidade à instituição da obrigação acessóriadenominada Declaração de Ajuste Anual do IRPJ, para oano-calendário de 1992, expressamente deuconhecimento aos contribuintes de que essa obrigaçãoacessória em particular era legalmente apta àconstituição unilateral (“confissão de dívida”) do créditotributário nela dito como existente (chamado “auto-lançamento”), já que se tratava de declaração criadacom fundamento na autorização contida no art. 5º doDecreto-Lei nº 2.124, de 13.06.1984, inclusive noexercício da delegação contida na Portaria MF nº 118,de 28.06.1984 (DOU 02.07.1984); eii. Cópia do formulário da Declaração de Ajuste Anual doIRPJ, pertinente especificamente ao ano-calendário de1992, bem como das instruções de preenchimento entãoeditadas pela Administração tributária federal;(c) Na hipótese da resposta solicitada na alínea “a”,anterior, ser negativa (“não”), informar qual a obrigaçãoacessória específica foi instituída pela Administraçãotributária para ser entregue naquele ano-calendário emparticular (1992), que foi legalmente criada para osefeitos do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.124, de13.06.1984, inclusive no exercício da delegação contidana Portaria MF nº 118, de 28.06.1984 (DOU02.07.1984), fornecendo cópia do ou dos atos(Portarias, Instruções Normativas, etc.) editados emrespeito à instituição da referida obrigação acessóriadaquele ano-calendário em particular queexpressamente deram conhecimento aos contribuintesdesse efeito.” (grifos nossos).

RespostaInicial

20/11/2014

“Como já explicitado em demandas anteriores, asinformações requeridas não estão disponíveis na formasolicitada e, portanto, exigem pesquisas, consolidações,interpretações, análises e buscas o que foge do previstona Lei de Acesso à Informação. No ano de 1992, osformulários da DIRPJ eram disponibilizados aoscontribuintes, acompanhados de um Manual – Majur –tudo impresso – não se encontrando digitalizados emesmo os impressos não foram encontrados nestaCoordenação-Geral de Tributação, pois com mudanças,reformas e sinistros, de algum modo esse material não

22

foi mantido na íntegra. Entretanto, indagando-se asunidades se alguém teria preservado algum volume,conseguimos parte desse material que foi digitalizado,tudo numa tentativa de atender a solicitação, masainda assim, resta caracterizado que esse não é oprocedimento previsto pela Lei nº 12.527 de 18 denovembro de 2011. Nesse material constam os atosnormativos que fundamentavam a exigência da DIRPJque também não existem digitalizados.4. A entrega de declarações de ajuste anual da pessoajurídica relativas ao ano-calendário 1992 era feita deacordo com orientações contidas no Manual da PessoaJurídica (Majur) 1992; em 4 (quatro) formuláriosnumerados de I a IV; em 5 (cinco) anexos numerados de1 a 5; e em 3 (três) anexos numerados de A a C:[...]As orientações gerais sobre a declaração, sobre opreenchimento dos formulários e dos anexos e asregras contidas no Manual da Pessoa Jurídica 1992foram elaboradas com base nos atos normativos nelecitados, cujas cópias foram digitalizadas e encontram-sena internet da RFB, no sistemas Normas. Ressalte-seque não foram encontrados todos os atos citados noreferido Majur.6. São essas as informações possíveis de seremfornecidas, mas, repise-se, a Lei de Acesso àInformação não se presta a isso. A AdministraçãoTributária não pode, em prejuízo de suas atividadesinstitucionais, empreender-se na busca sem fim dedocumentos e informações que não atendem a forma e oconteúdo que o cidadão esperava encontrar.Com base no exposto, sugere-se colocar à disposição dorequerente os normativos, os manuais, os formulários eos anexos relativos à declaração anual de ajuste ano-calendário de 1992, citados nesta Nota, dos quais não sepode ter acesso através da Internet.” (grifos nossos).A Receita Federal encaminha ainda, em anexo, osformulários e anexos citados no item 4 acima.

Recurso àAutoridadeSuperior

26/11/2014

“A resposta apresentada pela Nota Cosit-E nº 314, de 13de novembro de 2014, está incompleta, uma vez que,embora conclua a Nota afirmando que "sugere-secolocar à disposição do requerente os NORMATIVOS, osmanuais, os formulários e os anexos relativos àdeclaração anual de ajuste ano-calendário de 1992",em momento algum da resposta forneceu a identificaçãodo NORMATIVO da administração tributária que criou aDIRPJ para o ano-calendário de 1992 (limitou-se a

23

enviar cópia apenas dos formulários). E ter acesso ao ato normativo é da mais relevância paraa completude da resposta, já que o pedido de acesso ainformação busca conhecer se o normativo que instituiua referida obrigação acessória para o ano-calendário de1992, expressamente deu conhecimento aoscontribuintes de que essa obrigação acessória emparticular era legalmente apta à constituição unilateral(“confissão de dívida”) do crédito tributário nela ditocomo existente (chamado “auto-lançamento”), comfundamento na autorização contida no art. 5º doDecreto-Lei nº 2.124, de 13.06.1984, inclusive noexercício da delegação contida na Portaria MF nº 118,de 28.06.1984 (DOU 02.07.1984). E isso é essencial para a transparência daadministração pública, uma vez que o Parecer COSIT nº5, de 03.06.2014, expressamente afirmou que: “14. O cumprimento da obrigação acessória éobrigatório, por força do art. 113, §3º, do art. 122 e doart. 150 do CTN. Porém, o efeito constitutivo do créditotributário decorrente desse cumprimento, se existente, OPRÓPRIO ATO INFRALEGAL QUE ORIENTA OPROCEDIMENTO O DIRÁ, EM SEU TEXTO OU NOEMENTÁRIO, com base no §1º do art. 5º do Decreto-Leinº 1.124, de 1984, e no art. 16 da Lei nº 9.779, de 19de janeiro de 1999.” (destaque aposto).E nem se diga que a RFB teria alguma dificuldade paraencontrar esse normativo de forma rápida para atenderao direito constitucional de acesso à informaçãopública.O Regimento Interno da RFB, aprovado pela Portaria MF203/12, insere na estrutura organizacional da RFBvárias unidades com função precípua voltada aocontrole de normas fiscais, inclusive criando a Seção deDocumentação - Sadoc, vinculada à Coordenação-Geralde Arrecadação e Cobrança - Codac, dentro daSubsecretaria de Arrecadação e Atendimento - Suara.Diz o art. 56 do Regimento Interno da RFB que essaSeção de documentação tem a função de "elaborar emanter catálogo sistematizado das normas quedisciplinam as atividades de arrecadação e cobrança".Ora, o termo catálogo significa uma lista ou fichário emque se relacionam, de maneira ordenada, os livros edocumentos diversos de um acervo (no caso normas),facilitando, entre outras coisas, sua rápida localização.Já o termo sistematizado significa algo organizado eordenado, isto é, estruturado para ser acessado de

24

forma rápida por quem dele precisar. Ou seja, a RFB dispõe de uma estrutura interna com aresponsabilidade de manter o acervo de normasorganizado e catalogado, de modo a permitir sua fácillocalização.Não é sequer crível que uma organização como a RFB,inclusive conhecida pelo seu alto grau de organização ede tecnologia de documentação avançadas, nãoconsiga localizar com rapidez o ato normativo por elamesma editado que criou a DIRPJ do ano-calendário de1992. A resposta fala em dificuldades em conseguirlocalizar tal norma, mas não apresenta qualquerdemonstração concreta dessa dificuldade, e sendo elaexistente, de que seria de tal monta que consumiriarecursos vultosos na sua busca, a ponto de justificar osacrifício do direito constitucional ao acesso áinformação e documentos públicos. Na verdade, a RFBsabe que pode localizar essa norma no momento quequiser e fornece-la a qualquer cidadão que a queiraacessar.Portanto, solicito complementação da resposta dada em1a instância, de modo a incluir a clara identificação doreferido ato normativo específico (que expressamentedeu conhecimento do efeito de constituição unilateral docrédito tributário que aquela obrigação acessóriapossuía), com o envio de sua cópia, ou a indicação deonde se pode conseguir a referida cópia.”

Resposta doRecurso àAutoridadeSuperior

-- Não consta resposta no e-SIC.

Recurso àAutoridade

Máxima

03/12/2014

Reitera a solicitação, em função de não ter obtidoresposta em 1ª instância.

Resposta doRecurso àAutoridade

Máxima

09/12/2014

O recurso é decidido pelo não conhecimento,adicionando-se à resposta inicial o que se segue:

“Das pesquisas já realizadas com a finalidade deatender aos pedidos anteriores apresentados pelorecorrente, não foi localizado o ato normativo específicoque instituiu a “obrigação acessória denominadaDeclaração de Ajuste Anual do IRPJ, para o ano-calendário de 1992”. E também nas Notas anteriores foidito reiteradamente que as obrigações acessóriasbasearam-se no Decreto-Lei nº 2.124, de 13 de junho de1984, ou no art. 16 da Lei nº 9.779, de 19 de janeiro de1999, conforme o período a que se refira a obrigação.

25

...9. Como foi dito na Nota Cosit nº 314, de 2014, asinformações prestadas ao cidadão e os documentos queforam colocados à sua disposição – emboraextrapolando os limites finalísticos da Lei de Acesso àInformação – é tudo que foi possível localizar em relaçãoà DIRPJ de 1992. Para localizar o ato normativo queinstituiu a DIRPJ, aplicável à de 1992, seria necessárioretroagir a pesquisa, fazer uma análise minuciosa de atopor ato, anteriores a 1992, até se chegar ao último atonormativo que tratou ou instituiu a DIRPJ. Isso, além deser motivo de indeferimento do pedido, por serdesproporcional, desarrazoado e por exigir trabalhosadicionais de análise, interpretação ou consolidação dedados e informações, nos termos dos incisos II e III doart. 13 do Decreto nº 7.724, de 2012, configura trabalhode assessoria, que não pode ser prestado pelo servidorem prejuízo do desenvolvimento normal e regular daatividade institucional, e contraria o disposto no incisoXVI (utilização de pessoal ou recursos materiais darepartição em serviços ou atividades particulares) doart. 117 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.10. Ressalte-se que em notas às demandas anterioresjá se esclareceu a impossibilidade de prestar asinformações na forma desejada e foi informado que omaterial da RFB está disponível para pesquisa conformese verifica em excerto das referidas notas [...]”

A Receita anexa ainda o Parecer 18 – Cosit, resposta aorecurso de 1ª instância. Referido Parecer, além dereiterar os argumentos aqui já citados, adiciona aindaque “Os efeitos decorrentes do cumprimento deobrigação acessória são inerentes ao próprio tributo e àsua natureza compulsória, o que dispensa a mençãoexpressa da advertência de que, ao cumprir aobrigação, o contribuinte estará “confessando a dívida”ou viabilizando a constituição do crédito tributário.”

Registrou também que:

“8. Em regra, obrigações acessórias são instituídas porInstrução Normativa. No período de 1984 a 1998, comofoi dito pelo próprio requerente, a instituição deobrigações acessórias dava-se com base no inciso I daPortaria MF nº 118, de 28 de junho de 1984, pordelegação do Ministro da Fazenda, com base no art. 5ºdo Decreto-Lei nº 2.124, de 13 de junho de 1984.

26

Portanto, não é razoável fazer um pedido de informaçãobaseado numa hipótese improvável de que a ReceitaFederal possa ter instituído obrigação acessória sembase legal quando ela tinha delegação de competênciapara tanto. A partir de 1999 o fundamento passou a sero art. 16 da Lei nº 9.779, de 19 de janeiro de 1999.(...)12. Em 1992 foram editadas 148 instruções normativas,todas publicadas no Diário Oficial da União. Portanto,qualquer interessado que queira extrair cópia dequalquer uma delas basta informar o número e a datade publicação à Imprensa Nacional. Na RFB elas foramcatalogadas em pastas e podem ser fornecidas aqualquer interessado. Porém, a baixa qualidade deimpressão de que se dispunha à época, o modelotipográfico inadequado, a gramatura reduzida do papel eas condições sob as quais os documentos foramarquivados dificultam sobremaneira os trabalhos deconsulta e manuseio dos documentos.13. Para se saber quais instruções normativas (dentreaquelas 148) instituíram obrigações acessórias em1992, será necessário superar as dificuldades eprecariedades mencionadas e examinar detidamenteuma por uma, inclusive seus anexos, as disposiçõesespecíficas e as gerais, os formulários que o contribuinteera obrigado a preencher, as instruções depreenchimento, e verificar se há nesses formulários umcampo específico com a tal da advertência aocontribuinte sobre as implicâncias do cumprimento ounão cumprimento daquela obrigação. As obrigaçõesacessórias vigentes em 1992 não necessariamenteforam instituídas em 1992, portanto, um trabalhocompleto demandaria consulta a exercícios fiscaisanteriores, o que seria um trabalho inviável, porimpactar o regular funcionamento da Instituição,conforme demonstrado no Parecer Cosit nº 5, de 2014.Isso, conforme assinalou a CGU ao julgar o terceirorecurso do interessado, não é razoável e nem atendeaos fins da Lei de Acesso à Informação.14. Foram solicitadas cópias de atos normativos,inclusive anexos e formulários com advertência de queo cumprimento daquela obrigação acessória implicariao reconhecimento do débito por parte do contribuinte.Esse pedido seria de fácil atendimento, tanto pelaImprensa Nacional quanto pela RFB, se o interessadopudesse informar o número do ato e a data depublicação. O efetivo cumprimento da Lei de Acesso à

27

Informação não depende apenas do órgão que detém ainformação. O requerente deve especificar a informaçãoou o dado de que necessita, a fim de ser prontamenteatendido, pois, além de estar disponível a qualquerinteressado, não é informação protegida pelo sigilofiscal.15. É razoável admitir que é mais fácil informar onúmero e a data de publicação do ato normativo doqual se requer cópia do que consultar todas as pastasrelativas ao ano de 1992 e todas as instruçõesnormativas editadas naquele ano, para extrair de lá asque instituíram obrigações acessórias. É pouco provávelque algum desses atos tenha incluído a advertência aocontribuinte sobre o cumprimento ou não cumprimentoda obrigação, inclusive porque o cumprimento deobrigação tributária decorre de lei. Porém, não érazoável discutir-se algo pela sua negação; se odocumento existe, que o diga o interessado.16. Supondo existir obrigações acessórias que tenham sido instituídas em 1992 sem fundamento no art. 5º do Decreto-Lei nº 2.124, de 1984, o interessado quer sabernome e sigla de cada uma e a respectiva fundamenta-ção legal. Se alguma obrigação acessória foi instituída em 1992, a autoridade administrativa terá adotado como fundamento o art. 5º do Decreto-Lei nº 2.124, de 1984, e o inciso I da Portaria MF nº 118, de 1984. Po-rém, para se saber nome e sigla de tal obrigação será necessário superar as dificuldades apontadas e em-preender minucioso trabalho de pesquisa, o que não parece razoável ante as necessidades do serviço e o contingente disponível para executá-lo.”

Recurso àCGU

11/12/2014

Irresignado, o ora recorrente declara-se chocado com aresistência da RFB em permitir acesso, e questiona ajustificativa apresentada para não ser conhecido orecurso de 2ª instância, na qual é afirmado que “[...] nocaso de não haver resposta no prazo legal ao pedidoinicial de informação, poderá o interessado apresentarreclamação à autoridade de monitoramento, conformepreceito do art. 22 do Decreto nº 7.724, de 2012, e nãorecurso”, o que levou a concluir que: “Considerando queo interessado manifestou sua inconformidade antes dehaver recebido resposta da RFB relacionada ao seurecurso de primeira instância, não é possível recebe-lacomo novo recurso, tendo em vista a inexistência derequisito intrínseco essencial ao seu cabimento,consubstanciado no indeferimento de pedido recursalanterior.”

28

Ainda, manifesta discordância em relação àinterpretação da RFB sobre a desnecessidade deconstar expressa menção sobre o cumprimento daobrigação tributária no ato normativo em questão,alegando inclusive que a RFB foi conflitante quanto aesse ponto nos pareceres apresentados ao longo doprocesso.

Cita também o Parecer PGFN/CAT/Nº 1372/2012,anexado ao recurso, no qual, segundo afirma, “aausência de previsão na norma que instituiu aobrigação acessória é razão clara para que a obrigaçãoacessória não tenha o efeito de constituição unilateraldo crédito tributário a partir dos débitos nelaregistrados”Argumenta ainda o recorrente que “[...] é totalmentesem fundamento a ideia criada pelo Parecer COSIT nº18/2014, de que o ato que cria a obrigação acessórianão precisaria informar ao contribuinte que ao entregaraquela obrigação acessória em particular estará confes-sando dívida. Precisa, sim, como expressamente deixaclaro o mencionado Parecer da PGFN.”

Por fim, é registrado o interesse do recorrente, qualseja: “A resposta honesta a esse processo é simples.Existindo o ato normativo, informe-se qual foi esse ano(nº, data, dou, etc.) e se forneça a cópia. Não existindo,informe-se claramente que o ato normativo que institui aDIRPJ do ano-calendário de 1992 não previu que a mes-ma teria o propósito de constituição unilateral de créditotributário pelo sujeito passivo. É simples!”

É o relatório.

Análise

2. Registre-se que o Recurso foi apresentado perante a CGU de forma

tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº

12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art.

23 do Decreto nº 7.724/2012, verbis:

Decreto nº 7.724/2012

29

Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo únicodo art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata oart. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazode dez dias, contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar noprazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso.

3. Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observa-

se que não consta no e-SIC resposta ao recurso de 1ª instância. Todavia, em

momento posterior, a RFB forneceu o Parecer 18 – Cosit, onde consta decisão

do Secretário-Adjunto da Receita Federal do Brasil, autoridade superior à que

ofereceu a resposta inicial. Já em segunda instância, a decisão foi tomada pelo

Secretário da Receita Federal do Brasil. A esse respeito, a CGU já se

manifestou:

Nesse ponto, tendo em vista que a RFB é um órgão do Ministérioda Fazenda, vale observar que o PARECER PGFN/CJU/COJPN/Nº2595/2012, no qual a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacionaldefende entendimento sobre a conceituação de “autoridademáxima” constante da Lei nº 12.527/2011, aguarda manifestaçãoconclusiva da Comissão Mista de Reavaliação de Informações –CMRI1.

4. De início, importa analisar o entendimento apresentado pela Receita em

segunda instância quando se refere à impossibilidade de conhecer do recurso:

6. No entanto, antes mesmo de haver recebido a resposta da RFBrelacionada ao seu recurso de primeira instância, o recorrentemanifestou sua inconformidade conforme segue:[...]7. O art. 15 da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, naforma dos arts. 21 a 24 do Decreto nº 7.724, de 16 de maio de2012, garante ao cidadão o direito de recorrer quando lhe fornegado acesso à informação solicitada.8. O recurso de primeira instância, cabível em razão doindeferimento de solicitação inicial, está previsto no art. 21,caput, do Decreto nº 7.724, de 2012. Já o recurso de segundainstância está disciplinado no parágrafo único do mesmo artigo,que assim dispõe: “Desprovido o recurso de que trata o caput,poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias,contado da ciência da decisão, à autoridade máxima do órgão ouentidade, que deverá se manifestar em cinco dias contados dorecebimento do recurso”. (Os destaques não são do original)9. Um dos requisitos intrínsecos de qualquer recurso é o seucabimento. O recurso de segunda instância previsto no parágrafo

1 Parecer CGU nº 89 de 26/01/2015, referente ao processo NUP 16853.001351/2014-41.210

único do art. 21 do Decreto nº 7.724, de 2012, será manifestadopela soma de três elementos: a) existência de recurso de primeirainstância; b) indeferimento do recurso de primeira instância; e c)coincidência do objeto da solicitação inicial e dos subsequentesrecursos (pré-questionamento da matéria), sob pena decaracterizar nova solicitação de informação ou reclamação nãoprevista em lei.10. Tanto é assim que, no caso de não haver resposta no prazolegal ao pedido inicial de informação, poderá o interessadoapresentar reclamação à autoridade de monitoramento, conformepreceito do art. 22 do Decreto nº 7.724, de 2012, e não recurso.11. No caso concreto sub examine, o interessado apresentou oque se poderia chamar de reclamação, se para tanto houvessebase legal, tachada impropriamente pelo sistema informatizadode “recurso de segunda instância”.12. Considerando que o interessado manifestou suainconformidade antes de haver recebido resposta da RFBrelacionada ao seu recurso de primeira instância, não é possívelrecebê-la como novo recurso, tendo em vista a inexistência derequisito intrínseco essencial ao seu cabimento, consubstanciadono indeferimento de pedido recursal anterior.13. Desse modo, conclui-se que a manifestação de inconformidadeapresentada pelo interessado não pode ser processada comorecurso de segunda instância, tampouco como reclamaçãodecorrente de atraso em decisão administrativa relacionada arecurso, haja vista a inexistência de previsão legal para a espécie.14. À vista do exposto, a manifestação é pelo não conhecimentoda manifestação de inconformidade impropriamente tachada de“recurso de segunda instância”, e pelo envio ao interessado doParecer Cosit nº 18, de 1º de dezembro de 2014, e da decisão dorecurso de 1ª instância, às fls. 133/138.

5. Cumpre registrar que a reclamação prevista no art. 22 do Decreto nº

7.724/12 é possível apenas quando há omissão de resposta ao pedido inicial. Já

em fase de recurso, uma vez expirado o prazo de 05 dias que o órgão/entidade

possui para responder, o sistema e-SIC automaticamente abre ao cidadão a

possibilidade de interposição de um novo recurso. Desse modo, a omissão por

parte da autoridade responsável configura-se, na prática, como uma negativa

de acesso. Afinal, não pode o cidadão carregar o ônus da omissão da

Administração, aguardando indefinidamente uma manifestação. Por essa razão,

e tendo em vista o prazo de resposta previsto no Decreto, é cabível o recurso

apresentado em decorrência de omissão de resposta, seja em 1ª, seja em 2ª

instância, sendo esse o entendimento adotado por essa Controladoria-Geral da

211

União nos inúmeros casos 2em que se observou algum tipo de omissão durante

a fase recursal.

6. Em que pese esse adendo, a Receita Federal do Brasil embasou sua

negativa em função de outros aspectos, esses sim, que serão abordados no

presente Parecer.

7. Da leitura do relatório do processo, percebe-se que o escopo do pedido

de acesso inicial reduz-se sobremaneira ao longo das instâncias recursais. Em

primeira instância é restringido à “complementação da resposta [...] de modo

a incluir a clara identificação do referido ato normativo específico (que

expressamente deu conhecimento do efeito de constituição unilateral do

crédito tributário que aquela obrigação acessória possuía), com o envio de sua

cópia, ou a indicação de onde se pode conseguir a referida cópia.”. No recurso

à CGU é ainda solicitado que, “Não existindo, informe-se claramente que o ato

normativo que institui a DIRPJ do ano-calendário de 1992 não previu que a

mesma teria o propósito de constituição unilateral de crédito tributário pelo

sujeito passivo.”

8. Ou seja, a questão central aqui em discussão pode se dividir em dois

pontos:

a) Qual é o normativo que instituiu a obrigação acessória denominada

Declaração de Ajuste Anual do IRPJ (DIRPJ) do ano-calendário de 1992.

b) Se esse normativo expressamente deu conhecimento aos contribuintes

de que essa obrigação acessória em particular era legalmente apta à

constituição unilateral (“confissão de dívida”) do crédito tributário.

9. A Receita sempre frisou que para responder à demanda seria necessário

realizar pesquisas para localizar o normativo em questão, o que implicaria ao

menos a leitura das 148 Instruções Normativas editadas em 1992, uma a uma,

2 Como por exemplo o Parecer nº 4856 de 24/12/2014, referente ao processo NUP 46800.000483/2014-31

212

podendo esse universo aumentar na medida em que outras Instruções

Normativas de anos anteriores também podem ter instituído a obrigação

acessória em questão:

[...] será necessário superar as dificuldades e precariedadesmencionadas e examinar detidamente uma por uma, inclusiveseus anexos, as disposições específicas e as gerais, os formuláriosque o contribuinte era obrigado a preencher, as instruções depreenchimento, e verificar se há nesses formulários um campoespecífico com a tal da advertência ao contribuinte sobre asimplicâncias do cumprimento ou não cumprimento daquelaobrigação. As obrigações acessórias vigentes em 1992 nãonecessariamente foram instituídas em 1992, portanto, umtrabalho completo demandaria consulta a exercícios fiscaisanteriores, o que seria um trabalho inviável, por impactar oregular funcionamento da Instituição [...]

10. A questão da aparente desproporcionalidade do pedido, assim como a

justificativa de trabalhos adicionais para atendimento ao pleito, nos termos do

art. 13 do Decreto nº 7.724/12 já foi analisada por esta Controladoria-Geral em

momento anterior, no âmbito do processo NUP 16853.000695/2014-32. O

demandante naquele processo era o mesmo que ora recorre. Naquela

oportunidade, a solicitação se referia a todas as obrigações acessórias

abrangidas no período de 1984 a 1998. Merecerem transcrição alguns trechos

do mencionado Parecer3:

[...] No entanto, ao se ponderar sobre a proporcionalidade dopedido, é necessário que se verifique se seu atendimento iráresultar em ônus excessivo em termos de gastos públicos emobilização desproporcional de recursos humanos, o queimpactaria negativamente a atividade rotineira do órgão. Éespecífico, dessa maneira, o pedido que solicita todos osdocumentos produzidos por determinado órgão acerca de assuntodefinido durante determinado período de tempo. Contudo, adepender do assunto e do volume de documentos, a suadisponibilização poderá implicar a triagem de milhares dedocumentos, o que impactaria negativamente as regularesatividades do órgão.

[...]

Em relação ao argumento apresentado pela RFB de que oatendimento ao pedido de acesso enseja em trabalho adicional ao

3 Parecer CGU nº 2784 de 08/07/2014, referente ao processo NUP 16853.000695/2014-32213

órgão, é importante ressaltar que todo pedido de acesso àinformação demanda, de uma forma ou de outra, um trabalhoadicional ao órgão. Quando o Decreto 7.724/2012, queregulamenta a lei de acesso, veta o atendimento de pedidos quedemandem trabalho adicional, faz-se referência a trabalhos quemobilizam de forma intensa o corpo funcional do órgãodemandado, de modo a atrapalhar o desempenho das demaisfunções institucionais. Assim, esta Controladoria-Geral da Uniãoentende que, quando, para o pleno atendimento do pedido, fornecessário trabalho adicional de interpretação, consolidação outratamento de dados e informações, o órgão ou entidade deverádisponibilizar os dados e informações no modo e suporte em quese encontrarem, a fim de que o próprio solicitante possa realizarsua interpretação, consolidação ou tratamento.

11. Considerando-se que no pedido acima descrito o volume de documentos

era muito maior, por englobar o período de 1984 a 1998, poder-se-ia imaginar

que a presente solicitação, por se referir apenas a uma obrigação acessória do

ano de 1992 seria passível de atendimento. Frise-se, todavia, que naquele

processo também se manifestou a Comissão Mista de Reavaliação de

Informações – CMRI, provocada como instância recursal máxima da Lei de

Acesso à Informação, após exarado o desprovimento por parte desta CGU. E

mais, naquela ocasião, o próprio recorrente aditou o pedido, restringindo-o

exclusivamente ao ano–calendário de 1992. E ainda assim foi mantida a

negativa de acesso4.

12. O presente recurso possui, portanto, objeto muito semelhante àquele já

decidido tanto por esta Controladoria-Geral da União como pela Comissão

Mista de Reavaliação de Informações anteriormente. A diferença, no presente

caso, é que se trata de apenas uma obrigação acessória, e não de todas as

obrigações instituídas no ano de 1992. Em que pese essa peculiaridade, há que

se concordar que o esforço para buscar um único normativo instituidor de

obrigação acessória não necessariamente é menor do que aquele para localizar

todos os normativos daquele tipo referentes a um ano. E isso se deve ao fato

de que mesmo para se localizar apenas um, será necessário uma busca

pormenorizada em todo o universo possível, lendo-se um a um os documentos.

4 A decisão da CMRI está disponível em http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/recursos/recursos-julgados-a-cmri/decisoes/arquivos-decisoes-2014/decisao-no-0204-2014-nup-16853-000695-2014-32.pdf

214

E por esse motivo, entende-se que as razões da negativa que embasaram as

decisões anteriores, tanto dessa CGU como da CMRI, permanecem.

13. Importante destacar que a RFB sempre colocou à “disposição do

requerente os normativos, os manuais, os formulários e os anexos relativos à

declaração anual de ajuste ano-calendário de 1992, citados nesta Nota, dos

quais não se pode ter acesso através da Internet”, de forma alinhada ao

disposto no parágrafo único do art. 13 do Decreto nº 7.724/12:

Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:

I - genéricos;

II - desproporcionais ou desarrazoados; ou

III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ouconsolidação de dados e informações, ou serviço de produção outratamento de dados que não seja de competência do órgão ouentidade.

Parágrafo único. Na hipótese do inciso III do caput, o órgão ouentidade deverá, caso tenha conhecimento, indicar o local onde seencontram as informações a partir das quais o requerente poderárealizar a interpretação, consolidação ou tratamento de dados.(grifo nosso).

14. Outro ponto de intenso debate entre a RFB e o ora recorrente diz respeito

à obrigatoriedade ou não de constar expressa menção, em normativo

específico, da advertência de que, ao cumprir a obrigação, o contribuinte

estará “confessando a dívida”. A RFB afirma que:

“Os efeitos decorrentes do cumprimento de obrigação acessóriasão inerentes ao próprio tributo e à sua natureza compulsória, oque dispensa a menção expressa da advertência de que, aocumprir a obrigação, o contribuinte estará “confessando a dívida”ou viabilizando a constituição do crédito tributário.”

É pouco provável que algum desses atos tenha incluído aadvertência ao contribuinte sobre o cumprimento ou nãocumprimento da obrigação, inclusive porque o cumprimento deobrigação tributária decorre de lei.

215

15. O recorrente, por sua vez, argumenta em contrário, inclusive citando o

Parecer PGFN/CAT/Nº 1372/2012:

No afã de negar por negar o direito de acesso à informação aCOSIT se desdiz e comete um deslize técnico grave. O efeito deconstituição de crédito tributário não decorre – e nem nuncadecorreu – da natureza do próprio tributo e muito menos ainda dacompulsoriedade da obrigação acessória.

[...]

E para provar isso basta se observar o que Afirma o PARECERPGFN/ CAT/ Nº 1372/2012 (anexo), o qual, ao tratar das distinçõesentre Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais –DCTF e a DIPJ, deixa expresso que a primeira (DCTF) tem opropósito de constituição de crédito tributário, mas a segunda(DIPJ) não, mesmo que em ambas se informem dados dosmesmos tributos. E a razão, como fundamenta o mencionado Parecer da PGFN, ésingela:“28. Os débitos informados por meio de DIPJ não seguem amesma sorte, dada a inexistência de previsão nesse sentido,tanto na IN SRF n° 127, de 1998, que a instituiu, quanto nonormativo vigente, qual seja, a IN RFB n° 1.028, de 30 de abril de2010.” (destaque aposto)

E com respeito à necessidade de que a própria normaexpressamente afirme que a obrigação acessória está sendocriada com os efeitos previstos no art. 5º do Decreto-Lei Nº 2.124,13 de junho de 1984 , firmou a PGFN:

“37. Nesses termos, ou dadas as limitações constitucionaisexpostas, o §1º do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.124, 13 de junho de1984 , deve receber uma interpretação conforme a ConstituiçãoFederal, no sentido de que a eficácia para configurar confissão dedívida dada a uma obrigação acessória está condicionada à suaefetividade ou à sua validade para servir como constituição docrédito tributário, cientificando-se, claramente, o contribuinte deambos os efeitos.” (destaque acrescido).

16. Posteriormente, durante a instrução do recurso e fase de

esclarecimentos, a RFB, por meio da Nota Cosit-E nº 34, rebateu o argumento,

conforma abaixo transcrito:

[...] o referido parecer é uma interpretação recente da PGFN quesequer vincula a RFB e faz referência expressa à DCTF e à DIPJ, eesta não se confunde coma DIRPJ vigente em 1992.

216

25.1 A DIPJ foi criada pela IN SRF nº 127, de 30 de outubro de1998, e possui uma sistemática diferente da DIRPJ, principalmenteno que se refere à inexistência de efeitos constitutivos dosdébitos declarados, vez que essa constituição se dá porintermédio de DCTF. Esse entendimento já foi exarado por estaCosit na Solução de Consulta Interna nº 48, de 30 de setembro de2008 [...]

17. Observa-se, portanto, que Receita Federal e recorrente divergem quanto

à interpretação dessa questão. Não obstante, essa discussão sobre a

obrigatoriedade ou não da cientificação não cabe no presente momento. Afinal,

sequer foi localizado o normativo que efetivamente instituiu a obrigação

acessória. Tal normativo pode ou não ter expressamente previsto que a

obrigação acessória era legalmente apta à constituição unilateral (“confissão

de dívida”) do crédito tributário. E isso é irrelevante, uma vez que a pesquisa

continua se fazendo necessária.

18. Por meio da Nota Cosit-E nº 34, a RFB buscou evidenciar todos os

esforços empreendidos na localização do normativo em questão:

13. É importante que se note que a RFB vem passando, ao longodos anos e, principalmente depois do ano de 2007 (Lei da “SuperReceita”), por profundas transformações estruturais e tecnológicaspara acompanhar o cenário globalizado das informações e paradesempenhar com cada vez mais zelo e presteza as suasatividades. No entanto, nem sempre a tecnologia foi acessível eutilizada sistematicamente como hoje para a guarda, catalogação,sistematização, consolidação e disseminação das normasemanadas deste órgão. É preciso que se tenha em mente quehouve uma evolução nesse processo.

14. Nesse sentido, não devem prosperar os argumentoslevantados pela interessada, uma vez que nesse movimento deconstante evolução, nem tudo o que já foi editado por este órgãofoi digitalizado ou catalogado em fácil acesso. Nem mesmo oargumento aventando a existência da Sadoc deve prosperar,porque esta Seção de Documentação é recente na história da RFBe a sua existência não significa que se catalogou tudo que já foifeito.

[...]

15. A fim de que fiquem mais claros os esforços empreendidospela RFB [...] todos os chefes e seus respectivos substitutos, detodas as Divisões de Tributação no Brasil receberam a mensagem

217

para que, eventualmente, se tivessem os documentos solicitadosos disponibilizassem.

[...]

15.4 Destaque-se que Auditor-Fiscal examinou exaustivamente apasta de atos não digitalizados de 1992, nada encontrando. Talprocedimento demandou muitas horas de trabalho, fato este quenão se pode comprovar por meio de registro, dado que se trata detrabalho braçal.

[...]

18. O fornecimento dos documentos solicitados enquadra-seclaramente nas hipóteses supramencionadas de nãoatendimento, uma vez que exige trabalhos adicionais deconsolidação de dados e informações e pesquisas manuais emarquivos não digitalizados de vários anos, o que resultaria emmilhares de atos a serem verificados, restando clara desproporçãodo pedido. Não importa que, em tese, seja apenas um atonormativo, mas sim o fato de que como ele não está especificado– indicação de número e data –, demanda dispêndio deprocedimentos em sua busca que não se enquadram nas regrasda Lei de Acesso à Informação.

[...]

20. Lado outro, deve ficar claro que em momento algum foinegado o acesso aos normativos requeridos pela interessada. Nãose negou a existência ou se comprovou a inexistência do atorequerido, tão somente se disse que os documentos não estãoacessíveis dentro dos trâmites da LAI. Informou-se,reiteradamente, que não foi possível localizar o ato nos limitesfinalísticos da Lei de Acesso à Informação, sem prejuízo dasatividades institucionais. Repise-se: a administração tributária nãopode, em prejuízo de suas atividades institucionais, empreender-se na busca sem fim de documentos e informações que nãoatendem a forma e o conteúdo que o cidadão esperava encontrar.

[...]

20.2. Informou-se também que o acervo da RFB está disponívelpara a pesquisa da interessada nos seguintes termos expostos noparecer retrocitado:

[...]

A administração tributária vem evoluindo no sentido de sepromover a previsibilidade e a segurança jurídica. Hoje em dia,por exemplo, tem-se a prática de editar-se uma InstruçãoNormativa por ano para a aprovação do programa gerador e dasinstruções para preenchimento da DIPJ, porém, no passado arealidade era outra, com uma norma infralegal vigendo por vários

218

anos afinco. Assim, para que se chegue ao fatídico ato almejadopela recorrente, com a precisa informação requerida, se é queesta informação realmente existe exatamente nos termos em quea interessada espera encontrar, necessária se faz pesquisa emmilhares de atos, pasta por pasta, ano por ano, retroativamente, eisso foge ao escopo da LAI. (grifos nossos)

19. Portanto, o que se pode observar é que a RFB empreendeu esforços em

localizar o normativo em questão, mas não obteve sucesso. E isso se deve ao

fato de a busca envolver uma extensa pesquisa. O fato de não ter localizado o

normativo em questão não significa necessariamente que ele nunca existiu, o

que impede a RFB de afirmar categoricamente a inexistência do documento,

conforme solicita o recorrente em seu recurso à CGU. Seguem abaixo alguns

trechos pertinentes das respostas oferecidas pela Receita ao demandante:

Das pesquisas já realizadas com a finalidade de atender aospedidos anteriores apresentados pelo recorrente, não foilocalizado o ato normativo específico que instituiu a “obrigaçãoacessória denominada Declaração de Ajuste Anual do IRPJ, para oano-calendário de 1992”.

[...] as informações prestadas ao cidadão e os documentos queforam colocados à sua disposição – embora extrapolando oslimites finalísticos da Lei de Acesso à Informação – é tudo que foipossível localizar em relação à DIRPJ de 1992.

[...] não é razoável discutir-se algo pela sua negação; se odocumento existe, que o diga o interessado. (grifos nossos).

20. Por derradeiro, importa destacar que a Receita sempre colocou seu

acervo à disposição do recorrente, para que faça pesquisas por conta própria,

inclusive com possibilidade de extração de cópias.

21. Em resumo:

a) São mantidas as razões pela negativa já apresentadas em casos

anteriores semelhantes, restando caracterizada a desproporcionalidade

do pedido e a necessidade de trabalhos adicionais de análise,

interpretação e consolidação de dados e informações, conforme incisos II

e III do art. 13 do Decreto nº 7.724/12

219

b) O acervo da Receita Federal fica à disposição do demandante para que

empreenda as buscas por conta própria, em consonância com o disposto

no parágrafo único do art. 13 do Decreto nº 7.724/12.

Conclusão

22. De todo o exposto, opina-se pelo conhecimento e desprovimento do

recurso, uma vez que uma vez que a informação solicitada é desproporcional e

demanda trabalho adicional de análise, interpretação e consolidação de dados

e informações, o que impactaria nas atividades rotineiras do órgão

demandado.

23. Por fim, observamos que o recorrido descumpriu procedimentos básicos

da Lei de Acesso à Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar a

autoridade de monitoramento competente que reavalie os fluxos internos para

assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de

forma eficiente e adequada aos objetivos legais, em especial recomenda-se

não se omitir nas respostas aos recursos apresentados adequadamente.

RAFAEL ANTONIO DAL-ROSSO

Analista de Finanças e Controle

220

D E C I S Ã O

No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n.

1.567 da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como

fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo desprovimento do

recurso interposto, nos termos do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, no âmbito

do pedido de informação nº 16853.001839/2014-78, direcionado ao Ministério

da Fazenda - MF.

LUIS HENRIQUE FANAN

Ouvidor-Geral da União

221

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICAControladoria-Geral da União

Folha de Assinaturas

Referência: PROCESSO nº 16853.001839/2014-78

Documento: PARECER nº 1213 de 04/05/2015

Assunto: Recurso referente a pedido de acesso à informação.

Ouvidor

Assinado Digitalmente em 04/05/2015

GILBERTO WALLER JUNIOR

Signatário(s):

APROVO.

Relação de Despachos:

Assinado Digitalmente em 04/05/2015

Ouvidor

GILBERTO WALLER JUNIOR

Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste

documento é: a352b81c_8d254975e791e6c