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Controle da ética na era do risco: contribuições periféricas à reflexividade contemporânea Wanda Claudia Galluzzi Nunes Prêmio Ministro Gama Filho TCE/RJ - Edição 2007

Controle da ética na era do risco: contribuições ... · •Reflexividade (Anthony Giddens e Ulrich Beck) •Centro/periferia (Immanuel Wallerstein) ... •Conceito ampliado: constituição

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Controle da ética na era do

risco: contribuições periféricas

à reflexividade contemporânea

Wanda Claudia Galluzzi Nunes

Prêmio Ministro Gama Filho – TCE/RJ - Edição 2007

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Debater as possibilidades de controle da ética na

gestão pública por parte dos Tribunais de Contas

em parceria com a sociedade civil

• Reflexividade (Anthony Giddens e Ulrich Beck)

• Centro/periferia (Immanuel Wallerstein)

Proposta do trabalho

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Panorama sócio-político da atualidade:

aumento do risco pela radicalização da

modernidade

• Ética contemporânea

• Controle da ética pública

• Interação entre controles: Tribunais de Contas

e sociedade civil

Estrutura

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Época contemporânea: pós-modernidade

• Modernidade (séculos XVIII-XX): sociedade

industrial, crença no progresso contínuo, racionalidade,

transformação social patrocinada pelo Estado-Nação

• Pós-modernidade: crise do modelo precedente

(globalização, individualização, revolução de gênero,

crescimento do subemprego, expansão dos riscos

globais)

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Perigos contemporâneos: dissociação entre seu

âmbito de produção e de impacto (problemas

ambientais, flutuação do capital financeiro, crime

organizado, terrorismo e pobreza)

• Privatização dos riscos: perigos são enfrentados

pelos cidadãos (falência das instituições,

especialmente do Estado-Nação)

Pós-modernidade: sociedade de risco

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

“Tanto a família quanto a nação são soluções

coletivas para os tormentos da mortalidade

individual. As duas transmitem mensagem

semelhante: minha vida, ainda que curta, não foi

inútil ou sem sentido, se modestamente

contribuiu para a durabilidade de uma entidade

maior do que eu. [...] São essas totalidades, no

entanto, que agora se esboroam aos poucos.”

Zygmunt Bauman

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Reflexividade é uma autocrítica da

modernidade (Beck)

• Modernização reflexiva (Giddens)

Reflexividade

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Autoconfrontação com as conseqüências do

modelo social moderno que não podem ser

tratadas e assimiladas pelos recursos

disponíveis dentro daquele paradigma.

Reflexividade

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Pós modernidade:

Era da desilusão

Autocrítica construtiva

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

“Você só tende a perceber as coisas e colocá-las

sob o foco de seu olhar perscrutador e de sua

contemplação quando elas se desvanecem,

fracassam, começam a se comportar

estranhamente ou o decepcionam de alguma

forma”.

Zygmunt Bauman

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Países integram um sistema mundial, atuando

de forma simbiótica:

• Centro: âmbito do capital intensivo;

• Periferia: âmbito do trabalho intensivo;

• Semiperiferia: combina características tanto

de um quanto de outro extremo (Brasil).

Pós-modernidade e periferia

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Impacto assimétrico do processo de

radicalização da modernidade

• O declínio das instituições como mediadoras

das demandas coletivas fez surgir novos

atores envolvidos na intermediação dos

interesses sociais

Pós-modernidade e periferia

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Institucionalização de formas de participação

heterodoxas

• Surgimento dos cidadãos críticos ou

democratas insatisfeitos

• Ampliação da reflexividade

Pós-modernidade e periferia

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Moral é o modo espontâneo de agir e de relacionar-

se com os outros, segundo determinadas normas

• Ética é a teorização sobre a moral, sua reflexão

crítica

• Termos utilizados indistintamente

Ética e moral

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Não procura mais identificar um fundamento que

legitime as propriedades morais (natureza, Deus,

homem)

• Busca padrões objetivos, legitimados não por seu

conteúdo, mas por um procedimento adequado de

debate no âmbito da sociedade

Moralidade contemporânea

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Ética da autolimitação: os ideais de progresso

e perfeição foram substituídos pelos objetivos

de prevenção e preservação

• Mecanismos de identificação, coerção e sanção

de condutas indesejáveis

Ética do risco

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Conceito restrito: modo como o interesse

público é tratado pelos agentes a quem é

delegada sua gestão

• Conceito intermediário: ética na ação estatal

de implementação de políticas públicas

• Conceito ampliado: constituição de um espaço

em que sejam discutidos os valores éticos no

âmbito das relações sociais

Ética pública

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Últimas décadas: preocupação disseminada

quanto ao comportamento moral dos agentes

políticos e públicos, mas pouca atenção ao

debate sobre a ética nas políticas públicas e

nas relações sociais (motivos econômicos,

sociológicos, práticos).

Ética pública

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Convenção das Nações Unidas Contra a

Corrupção (2003)

• Convenção Interamericana Contra a

Corrupção – OEA (1996)

Padrões de ética pública:

Normas internacionais

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Desenvolver mecanismos de prevenção,

detecção, punição e erradicação da

corrupção

• Promover, facilitar e regular a cooperação

entre os Estados signatários, para conter

este tipo de prática

Normas internacionais:

Enfoque

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Constituição Federal

• Lei de Improbidade administrativa

• Códigos de Ética (Poder Executivo e Legislativo)

• Estatuto da Magistratura (Poder Judiciário)

• Normas relativas à Comissão de Ética Pública

Padrões de ética pública:

Normas nacionais/federais

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Constituição Estadual: perda de mandato em

caso de ofensa ao decoro parlamentar;

• Código de Ética e Decoro Parlamentar (Poder

Executivo e Legislativo);

• Estatuto dos Funcionários Públicos Civis (Poder

Executivo).

Padrões de ética pública:

Normas estaduais

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Moralidade

Legitimidade

Economicidade

Moralidade administrativa constitucionalizada: princípios

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Controle: poder de fiscalização e correção

exercido para garantir a conformidade da

atuação governamental com os princípios

impostos pelo ordenamento jurídico.

Controle da ética pública

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Controle é a institucionalização

da desconfiança

Controle da ética pública

Guilhermo O’Donnel

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Controle vertical (cidadão x representantes)

• Controle horizontal (instituições x instituições)

Controle da ética pública: modalidades

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Ministério Público

• Tribunais de Contas

• Judiciário

• Controle interno

Controle horizontal

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Voto

• Mídia

• Provocação do controle horizontal pelos

cidadãos (ação popular, denúncia ao TC,

representação ao MP)

Controle vertical

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

CRFB/88: Controle externo realizado pelo Poder

Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de

Contas, sobre a legalidade, legitimidade,

economicidade, aplicação de subvenções e

renúncia de receitas dos atos que envolvam

patrimônio público

Controle horizontal: Tribunais de Contas

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Controle formal

• Controle operacional (incorporação das

auditorias)

• Controle da legitimidade

• Controle da moralidade

Controle exercido pelo TC: evolução histórica

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Forma de verificação que compara critérios

pré-estabelecidos com as operações realizadas

por uma entidade.

Controle exercido pelo TC: auditoria

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Critérios são padrões utilizados para determinar se

um programa ou entidade atinge ou supera o

esperado:

• Dispositivo legal

• Norma infralegal

• Padrão construído pelo auditor

Controle exercido pelo TC: critérios de auditoria

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Critérios utilizados são regras que encerram um

conteúdo moral, legisladas ou não.

Auditoria de ética

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Normas positivas (legislação)

• Critérios específicos (Códigos de Ética, Estatuto de

Servidores etc.)

• Critérios construídos pelo auditor (missão

institucional, comprometimento ético da alta

administração, atuação do controle interno etc.)

Critérios na auditoria de ética

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Percepção de vantagens indevidas por agente

público/político

• Prática de ato visando a finalidade não

prevista/vedada em lei

• Quebra de sigilo funcional

Critérios legais (Lei nº 8.429/92)

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Uso da função para a obtenção de vantagens

• Exercício paralelo de atividade profissional aética

• Permitir que perseguições ou simpatias interfiram

no desempenho de suas funções

Critérios específicos (Código de Ética – Esfera federal)

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Atendimento à clientela

• Conformidade das atividades desenvolvidas com a

missão estabelecida

• Adequação dos recursos disponíveis aos fins

previstos

Critérios construídos pelo auditor (missão institucional)

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Forte crescimento nas últimas décadas na

América Latina: reação à repressão da

sociedade civil nos anos precedentes.

Controle vertical: sociedade civil

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

As culturas periféricas apontam para um

entrelaçamento das experiências cultural,

crítica e política, construindo um campo

marcado pela utopia.

Ângela Prysthon

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Agentes:

Associações, movimentos sociais, mídia

• Instrumentos:

Investigação, mobilização social, denúncia pública ou a órgãos de controle

• Objetivo:

Elevar os custos reputacionais para agentes envolvidos em práticas irregulares

Controle social: modalidade de controle vertical

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Vantagens em relação ao controle exercido pelo voto:

•Realizado a todo o tempo – e não apenas nas eleições

•Requer consenso menos amplo do que o eleitoral

•Controla não só agentes políticos, mas também os públicos

Controle social

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

Fundamento legal: denúncia aos Tribunais de Contas

(CRFB/88, art. 74, § 2º):

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político,

associação ou sindicato é parte legítima para,

na forma da lei, denunciar irregularidades ou

ilegalidades perante o Tribunal de Contas da

União.

Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Vantagem em relação ao controle isolado: supera as

limitações de cada um deles:

• Sociedade civil: ausência de poder sancionatório

formal

• Tribunais de Contas: limitação dos recursos

disponíveis para monitorar os órgãos

jurisdicionados

Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Desafios:

• Competência (atribuição legal)

• Conhecimento do papel da instituição pela

sociedade

• Legitimidade institucional

Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Competência:

Controle da legitimidade (art. 70, CRFB/88)

Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Conhecimento do papel da instituição:

•Divulgação institucional

• Interação com segmentos estratégicos da sociedade civil

•Oferta de treinamento e capacitação à comunidade (ex.: Conselhos Sociais)

•Ouvidorias

Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Legitimidade institucional:

Para auditar a ética, é preciso ser

irrepreensivelmente ético.

Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Código de Ética e Normas de Auditoria do Intosai:

• Integridade

• Independência

• Confidencialidade

• Competência profissional

Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

“É essencial que os auditores sejam

independentes e imparciais, não só de fato,

mas também aparentemente”.

Instosai

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

• Avaliação reflexiva do atuação institucional

• Inclusão da ética como questão central

• Abertura a uma maior interação com a

sociedade civil

Proposições

Controle da ética na era do risco:

contribuições periféricas à reflexividade contemporânea

“A confiança política dos cidadãos

depende da coerência das instituições com

os objetivos estabelecidos para seu

funcionamento”.

José Álvaro Moisés