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CONTROLES INTERNOS DOS MUNICÍPIOS DO
ESTADO DE RORAIMA
Célio Diego Dorneles Reginaldo
1. PROBLEMA, OBJETIVO, JUSTIFICATIVA e RELEVÂNCIA
PROBLEMA: Qual o nível de maturidade dos sistemas de controles
internos (SCI) dos municípios do Estado de Roraima, em nível de
atividades, quanto a gestão das transferências voluntárias federais
nas áreas de saúde e urbanismo e gestão do patrimônio municipal?
OBJETIVO: Analisar e apresentar o diagnóstico da real situação dos
controles internos (CI) administrativos de todas as prefeituras do Estado de
Roraima.
JUSTIFICATIVA: Esta proposta se justifica pela discussão em relação ao
tema controle interno para o setor público e sua aplicabilidade na
construção de um sistema de proteção ao interesse público, que possam
atribuir limites e abusos, evitar desvios, fraudes e malversação do
patrimônio público, dirimir os conflitos de agência, e proporcionar ações em
defesa da boa e regular aplicação dos recursos públicos, o que favorece a
concretização da boa governança republicana.
1. PROBLEMA, OBJETIVO, JUSTIFICATIVA e RELEVÂNCIA
RELEVÂNCIA: está em avaliar se o SCI dos municípios de Roraima
garantem a integridade do patrimônio público e a conformidade entre os
atos praticados pelos responsáveis e os princípios legais estabelecidos,
auxiliando, de forma adequada, o gestor máximo na correta aplicação
dos recursos sob sua guarda.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Avaliação de controles internos – nível de entidade
Segundo a Intosai Gov 9100 (p. 41), as avaliações de CI podem ocorrer
em dois níveis: o de entidade e o de atividades. Essa pesquisa foca o
nível de atividades, que internacionalmente é denominada
“Transaction-Level Assessment” – quando os objetivos de auditoria
são voltados para a avaliação das atividades de controle que
incidem sobre determinados processos ou operações específicas,
revisando seus objetivos-chave, identificando os riscos
relacionados e avaliando a adequação e o funcionamento dos
controles adotados para gerenciá-los (Avaliação de CI em nível
Operacional).
3. REFERENCIAL TEÓRICO
Modelo COSO I
Parte da premissa de que o CI é um processo constituído de cinco
componentes, sempre presentes e inter-relacionados: (COSO,
1992)
Ambiente de Controle
Avaliação Riscos
Informação e Comunicação
Atividades de Controle
Monitoramento
4. METODOLOGIA – Raupp & Beuren (2012)
Objetivos: Pesquisa Explicativa
Problema: Abordagem Quali-Quanti
Adotou-se os procedimentos e técnicas de auditoria: entrevistas (Portaria
TCU 11/2010), observação direta (Portaria TCU 19/2010) e exame
documental e gerada a Matriz de Risco e Controle (MRC)
Universo da Pesquisa: 26 Estados e DF - 5.570 municípios
Amostra: Estado de Roraima (15 municípios): Alto Alegre, Amajari, Boa Vista,
Bonfim, Cantá, Caracaraí, Caroebe, Iracema, Mucajaí, Normandia, Pacaraima,
Rorainopólis, São João da Baliza, São Luiz do Anauá e Uiramutã.
Duas Atividades de execução: gestão de transferências voluntárias federais
(saúde e urbanismo – final de vigência entre 2010-2012) e de patrimônio.
4. METODOLOGIA
Os questionários foram confeccionados com base nos conceitos e terminologias
constantes do curso Avaliação de Controles Internos, ministrado pelo Instituto
Serzedello Corrêa do TCU (Brasil, TCU, 2012), bem como os constantes nas
Normas de Controle Interno do Escritório Geral de Contabilidade dos Estados
Unidos, GAO – Ferramenta de Gestão e Avaliação de Controle Interno (Estados
Unidos 2001, 2009) - modelo de referência do Coso I – Estrutura integrada
de controles internos.
A pesquisa foi realizada de 14/6 a 15/12/2013. Utilizou-se o conceito de escala
indicado pelo TCU e construído pela sua Secretaria de Métodos Aplicados e
Suporte à Auditoria do TCU (Seaud):
4. METODOLOGIA
A avaliação foi realizada por meio da aplicação do Questionário de Avaliação
de Controles Internos (QACI), respondido pelos gestores integrantes do
primeiro escalão da prefeitura, sendo as respostas às perguntas posteriormente
confrontadas pela equipe de campo, para fins de atribuição de nota final, com a
documentação e os normativos previamente solicitados, por meio de ofícios
de comunicação e de requisição do TCU.
O QACI foi estruturado com perguntas fechadas. Cada gestor deveria
obrigatoriamente escolher apenas uma das quatro respostas possíveis:
“NÃO ABSOLUTO” = 1
“NÃO”, que apresenta aspectos positivos = 2
“SIM”, que apresenta aspectos restritivos = 3
“SIM ABSOLUTO” = 4
A Matriz de Risco e controle (MRC) foi estruturada com 69 itens, sendo: 19
quanto à EXISTÊNCIA, 34 quanto à ADEQUAÇÃO e 16 quanto à
EFETIVIDADE.
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Índice de avaliação do nível de atividades (transferências voluntárias)
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Índice de avaliação do nível de atividades (gestão de patrimônio)
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Fragilidades quanto à definição de procedimentos (manuais e/ou rotinas): ausência das
condições de regularidade fiscal e cadastral atualizadas; gestão dos objetos pactuados
indevida ou inexistente; irregularidade e/ou impropriedade no procedimento licitatório;
gestão contratual indevida ou inexistente; movimentação financeira irregular e omissão ou
imprecisão no dever de prestar contas.
Descrição
Incidência
Número de
municípios
Percentual
Ausência de manuais ou rotinas para a gestão das transferências voluntárias 14 93,33%
Ausência de rotina definida para os atos necessários à deflagração, execução e conclusão do
procedimento licitatório, bem como da gestão contratual 14 93,33%
Ausência de rotina definida para os atos necessários à elaboração e envio das prestações de
contas 14 93,33%
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Fragilidades quanto à definição de atribuições aos setores: apresentação de
proposta/plano de trabalho imprecisos e/ou incompletos; gestão dos objetos
pactuados indevida ou inexistente; irregularidade e/ou impropriedade no
procedimento licitatório; movimentação financeira irregular dos recursos; e
prestação de contas inexistente ou imprecisa.
Descrição
Incidência
Número de municípios
Percentual
Atribuição de gerenciamento contínuo dos ajustes sem previsão normativa 12 80,00%
Inexistência de setor formalmente designado para organizar o processo de prestação de
contas 11 73,33%
Inexistência de setor específico para gerenciamento contínuo dos ajustes perante o
concedente 9 60,00%
Inexistência de setor formalmente designado para guardar os processos/documentos 9 60,00%
Inexistência de setor específico de licitações e contratos com atribuições previstas em
normativo 7 46,67%
Inexistência de setor formalmente designado para gerenciar as contas bancárias
específicas 7 46,67%
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Fragilidades quanto à execução dos controles legais: irregularidade e/ou
impropriedade no procedimento licitatório; gestão contratual indevida ou
inexistente; movimentação financeira irregular e perda/extravio/furto de processos
e/ou documentos.
Descrição
Incidência
Número de municípios
Percentual
Ausência de estudo prévio acerca da real necessidade local 14 93,33%
Manifestação do setor orçamentário acerca da dotação para a contrapartida inadequada
ou inconsistente ou incoerente 12 80,00%
Pareceres técnicos e/ou jurídicos inadequados ou inconsistentes ou incoerentes 12 80,00%
Fiscalização e/ou acompanhamento contratual insuficiente ou inadequada 12 80,00%
Ausência de indicação prévia de fiscal 10 66,67%
Liquidação e pagamento da despesa inadequada 9 60,00%
Guarda dos processos/documentos inadequada ou inapropriada 9 60,00%
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Fragilidades quanto aos controles gerenciais das atividades: elencar o plano de
trabalho impreciso e/ou incompleto; irregularidade e/ou impropriedade no
procedimento licitatório; gestão dos objetos pactuados indevida ou inexistente;
gestão contratual indevida ou inexistente; movimentação financeira irregular;
prestação de contas inexistente ou imprecisa.
Descrição
Incidência
Número de municípios Percentual
Inexistência de controles acerca do acompanhamento dos planos de trabalho a aprovar 12 80,00%
Inexistência de controles acerca do acompanhamento das transferências voluntárias
quanto aos valores repassados, à vigência, aos aditamentos contratuais, aos
pagamentos efetuados e saldos disponíveis
12 80,00%
Inexistência de controles acerca da elaboração e envio das prestações de contas 10 66,67%
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Fragilidades quanto às revisões independentes: projeto básico incompleto ou com
informações insuficientes, a execução financeira dos recursos irregular e a
prestação de contas inexistente ou imprecisa.
Descrição
Incidência
Número de municípios Percentual
Inexistência de análise periódica por responsável diverso acerca da regularidade da
movimentação dos recursos das contas específicas 15 100,00%
Ausência de validação/aprovação do projeto básico de obras 14 93,33%
Ausência de manifestação de responsável diverso acerca da presença de todos os
documentos obrigatórios da prestação de contas 14 93,33%
Fonte: mapa comparativo – transferências voluntárias
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Fragilidades quanto à existência de setor específico com atribuições definidas:
perda/desvio ou furto de itens patrimoniais antes de ser efetuado o registro de sua
entrada no patrimônio; a ausência de registro de entrada, movimentação e saída dos
bens patrimoniais, bem como a não realização de inventários periódicos.
Descrição
Incidência
Número de municípios Percentual
Atribuição de receber provisoriamente e conferir os itens patrimoniais sem previsão
normativa 11 73,33%
Atribuição de registrar os inventários periódicos sem previsão normativa 6 40,00%
Atribuição de garantir a guarda dos processos/documentos sem previsão normativa 6 40,00%
Atribuição de registrar a entrada, movimentação e saída dos bens sem previsão
normativa 5 33,33%
Fonte: mapa comparativo – gestão de patrimônio
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Fragilidades quanto à definição de procedimentos e rotinas: não há procedimentos
definidos, incorre-se nos mesmos eventos relacionados à falta de registro de itens
patrimoniais quando de seu ingresso no acervo municipal; à perda/desvio de itens
permanentes antes do registro de sua entrada no patrimônio; ao desconhecimento
da composição do patrimônio municipal; à dificuldade de localização de itens do
patrimônio; à perda/extravio de documentos relativos às incorporações ocorridas no
patrimônio; à falta de registro das saídas e inventários; à dificuldade de demonstrar
a composição patrimonial quando da prestação de contas anual.
Descrição
Incidência
Número de municípios Percentual
Ausência de rotina definida para os atos necessários ao registro e baixa dos bens na
contabilidade 15 100,00%
Inexistência de manuais e/ou rotinas para orientar as atividades de registro e controle
de entrada, movimentação, saída e inventários do acervo patrimonial municipal 14 93,33%
5. RESULTADOS DA PESQUISA
Fragilidades quanto ao gerenciamento contínuo e aos controles legais: inexistência de
setores específicos com atribuições definidas e de procedimentos estabelecidos
(manuais/rotinas), fato que pode acarretar a falta de registro de itens patrimoniais,
quando de seu ingresso no acervo municipal; perda/desvio de itens permanentes,
antes mesmo do registro da entrada no patrimônio; desconhecimento da
composição do patrimônio municipal; dificuldade de localização de itens do
patrimônio; perda/extravio de documentos relativos às incorporações ocorridas no
patrimônio; falta de registro das saídas e inventários; dificuldade de demonstrar a
composição patrimonial quando da prestação de contas anual.
Descrição
Incidência
Número de
municípios Percentual
Inexistência de simetria dos registros contábeis dos fatos relacionados ao patrimônio 15 100%
Registros de entrada, movimentação e saída inexistentes e/ou desatualizados 14 93,33%
Processos e/ou documentos inexistentes e/ou sem arquivamento adequado 14 93,33%
Ausência de sistema eletrônico para registro dos eventos relacionados à gestão de
patrimônio 12 80,00%
6. CONCLUSÃO
A pesquisa revela que ao aplicar o modelo COSO I, em nível de atividade, em
todos os SCI dos municípios do Estado de Roraima, resulta em uma média geral
de 26,2% de maturidade, o que os posiciona no início do nível BÁSICO (20-
40%).
De forma individual: Boa Vista tem maturidade APRIMORADA, oito municípios
maturidade BÁSICA: Rorainopólis (40%), Amajari (34%), Mucajaí (32%),
Caroebe (31%), Caracarai (26%), São João da Baliza (25%), São Luiz do Anauá
(22%) e Alto Alegre (21%), e seis maturidade INICIAL: Normandia (16%), Bonfim
(15%), Pacaraima (13%), Iracema e Uiramutã (12%) e Cantá (9%).
No que se refere à gestão de recursos federais repassados para as funções de
saúde e urbanismo, a pesquisa demonstrou fragilidades quanto à definição de
procedimentos (manuais e/ou rotinas), à definição de atribuições aos setores, à
execução dos controles legais, à execução dos controles gerenciais das
atividades e às revisões independentes.
No tocante à gestão do patrimônio, constatou-se que há dificuldades referentes à
existência de setor específico com atribuições definidas, a procedimentos e
rotinas de trabalho estabelecidos, na forma de manuais/fluxos, e ao
gerenciamento contínuo e controles legais.
Conclui-se que os CI operacionais
6. CONCLUSÃO
Conclui-se que os SCI não atuam como protagonistas no processo de melhoria
dos sistemas de controles administrativos dos municípios, nem agem como um
sistema de proteção ao interesse público ao deixar de gerar freios e contrapesos
que podem auxiliar na redução de conflitos de interesse, na imposição de limites,
redução de abusos e na condução da boa e regular aplicação dos recursos
públicos, fato que contribui sobremaneira para ampliar o risco nos processos de
trabalhos relacionados à gestão dos bens patrimoniais e dos recursos públicos, o
que pode vir a favorecer a ocorrência de desvios, fraudes, malversação e
desconformidades, o que evidencia a necessidade de instrumentos que os
orientem a melhorarem suas atuações de forma a contribuir para que a gestão
municipal consiga ofertar melhores serviços à sociedade.
