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XLIII CONGRESSO DA SOBER “Instituições, Eficiência, Gestão e Contratos no Sistema Agroindustrial”

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COOPERATIVAS DE CRÉDITO DA AGRICULTURA FAMILIAR, INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS E ACESSO A SERVIÇOS FINANCEIROS: O CASO DO SISTEMA CRESOL, NO SUL DO BRASIL

Mônica Schröder Doutoranda do Instituto de Economia da

Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP) Endereço: rua Eleutério Rodrigues, 413/01 – Vila Nova

Campinas – SP – 13073-066 E-mail: [email protected]

Área Temática: Grupo 8 – Instituições e Organizações na Agricultura Forma de Apresentação: Apresentação em sessão com debatedor

Ribeirão Preto, 24 a 27 de Julho de 2005 Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural


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COOPERATIVAS DE CRÉDITO DA AGRICULTURA FAMILIAR, INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS E ACESSO A SERVIÇOS FINANCEIROS: O CASO DO SISTEMA CRESOL, NO SUL DO BRASIL1

Resumo As organizações de microfinanças adotam tecnologias financeiras mais apropriadas para atender populações pobres. São novas modalidades de operacionalização dos produtos financeiros que facilitam o acesso a conta corrente, poupança e créditos produtivos de pequeno montante. Algumas dessas organizações estabelecem também inovações institucionais. Essas inovações não estão restritas à operacionalização dos produtos financeiros e dizem respeito ao desenho de novos elementos do arranjo institucional para responder a demandas (novas ou não) que os arranjos existentes têm dificuldades para atender. O Sistema Cresol, formado por pequenas cooperativas que atendem exclusivamente agricultores familiares nos três estados da Região Sul, é exemplo de organização que implementa inovações na oferta de serviços financeiros a populações pobres. Indaga-se por que razão as cooperativas do Sistema Cresol conseguem produzir inovações instrumentais e institucionais, que são importantes para a ampliação do acesso dos agricultores familiares aos circuitos financeiros. O objetivo é compreender como são geradas as inovações que ampliam esse acesso, com ênfase na dinâmica socioeconômica do Sistema Cresol, e a racionalidade dessa organização, enfocando, inclusive, os fatores não-econômicos do seu arranjo institucional. Palavras-chave: agricultura familiar; cooperativismo de crédito; instituições

INTRODUÇÃO O acesso dos agricultores familiares ao crédito rural no Brasil tem sido tema de

diversos trabalhos acadêmicos e integra a pauta dos movimentos sociais no meio rural nas últimas décadas. Nos anos 1970 e 1980, muito se discutiu o perfil seletivo e concentrador da política governamental de crédito rural, argumentando-se que, apesar da sua importância na consolidação e tecnificação intensa das atividades agropecuárias e do fato de que o governo editou medidas objetivando direcionar os recursos do crédito para os pequenos produtores, ocorreu a incorporação de uma parcela reduzida de beneficiários, mesmo no auge do funcionamento da política, ainda na década de 1970. A literatura sobre o tema aponta que apenas algumas regiões e culturas — as regiões Sul e Sudeste, em particular os estados de São Paulo, Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul, e as culturas exportáveis e com maior grau de capitalização e potencial para a incorporação das novas tecnologias — e alguns grupos sociais, aqueles modernizados e integrados aos capitais agroindustrial e financeiro, foram beneficiados pela política de crédito rural, com maior participação no volume de recursos e de operações realizadas.

A concentração do crédito rural oficial é um fator decisivo para compreender a reivindicação dos movimentos sociais e do sindicalismo rural por uma política de financiamento diferenciada para os agricultores familiares. Nos anos 1990, a mobilização nacional dos agricultores familiares e de seus representantes sindicais por uma política agrícola diferenciada, com o apoio de organizações não-governamentais (ONGs), foi fundamental para a criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Anteriormente ao Pronaf, em 1994, o governo lançou o Programa de

1 As reflexões deste artigo integram a versão final da tese de doutorado da autora, desenvolvida no Instituto de Economia da Unicamp, sob orientação da Profª. Drª. Angela Antonia Kageyama e com bolsa da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).



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Valorização da Pequena Produção Rural (Provape), aproximando-se das reivindicações dos movimentos sociais e sindical. O universo de beneficiários do Pronaf ficou restrito aos agricultores familiares, enquadrados como tal por organizações credenciadas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (sindicatos de trabalhadores rurais e órgãos de assistência técnica e extensão rural), a partir de critérios como a presença da mão-de-obra familiar e o montante da renda anual.

Os números relativos às operações com recursos do Pronaf, desde sua criação, mostram a ampliação do acesso dos agricultores familiares ao crédito — em 1996, foram 306.786 e, em 2002, cerca de 800 mil contratos; a partir de 2003, o número de contratos ultrapassou o patamar de um milhão, alcançando cerca de 1,6 milhão em 2004. Muitos desses agricultores nunca haviam acessado nenhum tipo de financiamento: para a metade dos beneficiários, os recursos do Pronaf foram o único financiamento a que tiveram acesso nos anos 1990 (IBASE, 1999).

Apesar da ampliação do acesso ao crédito rural, avalia-se que os bancos envolvidos com o repasse dos recursos do Pronaf têm dificuldades para absorver a lógica de operacionalização do programa: se as regras do Pronaf permitem o acesso ao crédito por parte de um público diverso, de trabalhadores rurais assentados a agricultores familiares plenamente integrados aos mercados de insumos e produtos, passando por pescadores artesanais e remanescentes de quilombolas, a rígida lógica de funcionamento dos bancos não induz a incorporação dessa diversidade ao sistema financeiro. E, enquanto a tramitação das operações de crédito nos bancos está, geralmente, calcada na burocracia, na cobrança de tarifas, na seletividade da clientela e na exigência de garantias reais e de reciprocidade financeira para o acesso a uma oferta mais ampla de serviços financeiros, as regras do Pronaf têm sido simplificadas a cada ano para facilitar a contratação do crédito por parte dos agricultores e suas famílias e reduzir os custos da operacionalização do programa (a adoção do Cartão do Agricultor Familiar e da cédula rural padrão são exemplos dessas simplificações).

O fato do repasse dos recursos do programa ser feito, basicamente, pelos bancos explica grande parte das limitações enfrentadas pelo programa para ampliar ainda mais sua base de beneficiários. Permanecem, então, as restrições para o acesso dos agricultores familiares ao crédito, não obstante seja significativa a preocupação do governo federal em adaptar as regras do Pronaf às necessidades do público que o programa busca atender, bem como a presença dos bancos públicos no repasse do Pronaf (como foi também na operacionalização da política de crédito rural dos anos 1960 e 1970) e o volume de recursos repassados pelo Tesouro Nacional aos bancos para a execução do programa (recursos relativos à equalização, às taxas administrativas e ao spread bancário). Os autores que analisam a seletividade da política de crédito rural, em particular nos anos 1970, e o funcionamento do Pronaf referem-se, com freqüência, à capacidade reduzida que os bancos têm demonstrado para desempenhar o papel de agente financeiro dos agricultores familiares.

A literatura sobre o tema das microfinanças aponta que o acesso dos mais pobres aos circuitos financeiros não deve depender unicamente dos arranjos institucionais já socialmente generalizados como instrumentos de intermediação financeira, como os bancos, pois esses têm limites para inovar o conteúdo das metodologias financeiras pelo distanciamento social das famílias pobres que pretendem alcançar. Os bancos têm demonstrado interesse em atuar com o segmento de baixa renda, pois começam a enxergar nesse segmento oportunidades de negócio, mas têm pouca tradição em lidar com tal público. Deve-se ter em conta, no entanto, o processo de diferenciação social entre as instituições bancárias e as famílias pobres que essas pretendem alcançar. São várias as



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barreiras culturais, organizacionais e políticas que os bancos enfrentam para lidar com esse público (PARENTE, 2003) e, por isso, encontram limites para inovar o conteúdo das metodologias financeiras.

As dificuldades que os bancos encontram para atender populações pobres não estão restritas apenas aos agricultores familiares e se estendem ao atendimento de empreendedores de pequeno porte e segmentos de baixa renda que atuam na economia informal. São segmentos sociais geralmente ausentes do sistema financeiro, sem acesso ao crédito e a outros serviços financeiros. Um estudo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) aponta, com base em levantamentos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a existência de 16,4 milhões de micro-empreendimentos no Brasil, em 2002, entre empreendimentos formais e informais em áreas urbanas e rurais; desse total, estimou-se uma demanda potencial para serviços e produtos de microfinanças de 8,2 milhões de micro-empreendimentos (os autores assumem que se trata, ainda, de uma estimativa conservadora do mercado potencial das microfinanças no Brasil) (NICHTER, GOLDMARK e FIORI, 2002). Essa é a dimensão socioeconômica das dificuldades do acesso a serviços financeiros.

Há ainda a dimensão espacial desse problema, que diz respeito ao fato de que a intermediação bancária tem se concentrado, especialmente, nos médios e grandes centros urbanos, em que há maior densidade dos negócios e, conseqüentemente, maior giro para manter as agências. Em 2003, cerca de 29% dos municípios brasileiros (1.600) não possuíam agência bancária ou posto de atendimento e 25% deles contavam com o atendimento de apenas uma agência.

A percepção sobre as demandas financeiras dos mais pobres vem se alterando no Brasil e no mundo, especialmente a partir da década de 1990. Diferentes atores vêm incorporando as suas propostas de trabalho a importância das microfinanças, em particular do microcrédito, e utilizando tecnologias financeiras mais apropriadas para atender as demandas financeiras das populações pobres que não têm acesso ao sistema financeiro, ou acessam-no com dificuldades. Essas tecnologias dizem respeito a novas modalidades de operacionalização dos produtos financeiros que facilitam o acesso a conta corrente, poupança e créditos produtivos de pequeno montante (utilizando a maior proximidade social com a clientela como elemento de avaliação do risco e de garantia do crédito concedido, por exemplo) e adaptam o conteúdo desses produtos e os métodos de seleção e monitoramento do crédito à racionalidade das famílias pobres e de seus empreendimentos. Tais tecnologias representam soluções para antigos problemas resultantes da difícil relação entre instituições bancárias e populações pobres.

Além das inovações financeiras, algumas das organizações de microfinanças estabelecem também inovações institucionais. Essas inovações não estão restritas à operacionalização dos produtos financeiros e dizem respeito ao desenho e à aplicação de novos elementos do arranjo institucional para responder a demandas (novas ou não) que os arranjos existentes têm dificuldades para atender. Os elementos do arranjo institucional delimitam a identidade institucional e, conseqüentemente, a dinâmica socioeconômica das organizações financeiras e orientam suas operações cotidianas, o âmbito dessas operações (qual público atendem) e as formas da interação com seu público-alvo (de que forma atendem). As tecnologias financeiras também integram o arranjo institucional e sua maior eficiência depende justamente dos elementos desse arranjo. A participação dos diferentes agentes interessados na definição do conteúdo dos arranjos institucionais é condição importante para ampliar a eficiência dos resultados obtidos a partir da sua atuação.

Arranjos institucionais inovadores não necessariamente serão novos, porque mesmo arranjos consagrados pelo uso, como as cooperativas de crédito, podem vivenciar um



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processo de renovação ou de avigoramento dos seus elementos — esses arranjos também terão potencial para ser inovadores, quando as cooperativas, por exemplo, revalidam o sentido da ação mútua entre seus associados, com base em instrumentos de ação concreta que fortaleçam a organização comunitária.

São as inovações em diferentes âmbitos (na dimensão instrumental ou operacional, relativa à operacionalização dos produtos e serviços e financeiros, e institucional, relativa aos elementos do arranjo institucional) que permitem às organizações de microfinanças ampliarem o acesso dos mais pobres ao sistema financeiro, alcançando populações pobres ou de baixa renda que, tradicionalmente, o sistema bancário tem dificuldades para alcançar ou optou não atender.

A questão, entretanto, não é provar que um arranjo institucional é melhor do que outro, mas demonstrar porque um determinado arranjo (organizações de microfinanças) alcançou resultados que o outro (bancos), apesar do seu grau de desenvolvimento e estruturação, não alcançou. A literatura internacional demonstra que as organizações de microfinanças têm alcançado resultados expressivos em diversas partes do mundo, em termos da diversificação e da ampliação do acesso a serviços financeiros. Em relação aos bancos brasileiros, menos de 40% das operações que poderiam realizar a partir do montante de recursos disponível para o microcrédito foram efetivadas em 2004 (trata-se de um compulsório de 2% sobre os depósitos à vista estipulado pelas autoridades monetárias).

Este artigo concentrou-se na análise das microfinanças rurais, apesar das inúmeras experiências bem sucedidas no meio urbano atendendo trabalhadores assalariados e micro-empreendedores, pois as dificuldades de acesso dos agricultores familiares ao crédito rural oficial foram o ponto de partida da pesquisa. As organizações de microfinanças rurais, que definiram os agricultores familiares como seu público-alvo, têm conseguido assegurar sua sustentabilidade e ampliar e universalizar o atendimento das demandas financeiras desse público. São exemplos dessas organizações: o Grameen Bank, em Bangladesh, experiência pioneira de concessão de crédito popular e mais conhecida no mundo, criada em 1976; as caixas populares de poupança e crédito de Burkina-Faso e do México; as Tandas ou Rotative saving and credit association (Rosca, em inglês), grupos difundidos especialmente na África e na Ásia, presentes também em algumas partes da América Latina, como no México, e as cooperativas que integram o Sistema de Cooperativas de Crédito Rural com Interação Solidária — o Sistema Cresol, que atende exclusivamente agricultores familiares nos três estados da região Sul do Brasil. É formado por pequenas cooperativas organizadas em rede, que se vinculam a bases de serviços e a uma cooperativa central para garantir escala na oferta de serviços e na representação política e financeira.

Foi, particularmente, no Sistema Cresol que se focou a análise deste artigo. Nas cooperativas do Sistema Cresol, os agricultores têm acesso a diferentes linhas de financiamento, inclusive crédito pessoal, seguro, conta corrente e talão de cheques, aplicações financeiras etc. A gestão e o controle do Cresol, e também a gerência operacional das cooperativas singulares, estão nas mãos dos agricultores (no caso da gerência, um dos membros do Conselho de Administração é remunerado para exercer essa função). Trata-se de uma iniciativa empreendida por organizações não-governamentais e entidades de representação social da agricultura familiar no Sul do Brasil, particularmente sindicatos de trabalhadores rurais vinculados à Central Única dos Trabalhadores (CUT).

O crescimento do número de associados e das operações realizadas pelo Cresol expressa, objetivamente, a ampliação do alcance da organização. Constituído com cinco cooperativas no biênio 1995/96, todas no Paraná, e 1.639 associados, o Cresol, em 2004, era formado por 80 cooperativas e aproximadamente 50 mil associados nos três estados do



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Sul. No final dos anos 1990, já havia adquirido visibilidade na concessão do crédito para agricultores familiares, ainda que com atuação restrita ao Sul do país. Em 2003, as cooperativas do Cresol realizaram cerca de 50 mil operações de crédito com valor médio de R$ 3.460,00, utilizando recursos próprios e do Pronaf. Metade dessas operações concentrou-se no intervalo entre R$ 1.000,00 e R$ 3.000,00 (48,9% do total de operações de 2003); no intervalo até R$ 1.000,00 estão 13,6% dos contratos; entre 3.000,00 e 10.000,00, 33,9%, e as operações com mais de R$ 10.000,00 corresponderam a 3,5% do total. Destacando desses totais os dados relativos ao Pronaf, foram repassados pelo Sistema cerca de R$ 98,6 milhões de custeio e investimento na safra 2003/2004. O repasse de custeio por associado foi, em média, de R$ 1.677,00. Em 1996, o Sistema havia operacionalizado pouco menos de R$ 1,2 milhão de recursos do programa, o que demonstra o expressivo crescimento das operações com recursos oficiais.

Pode-se afirmar que o Sistema Cresol vem registrando resultados positivos: tem ampliado e universalizado o acesso a serviços financeiros diversificados para os agricultores familiares, alargado o alcance da política pública (com a maior capilaridade para o repasse dos recursos do Pronaf), reduzido os custos de transação dos financiamentos e assegurado sua sustentabilidade institucional e financeira. Implementou, entre outros, instrumentos de monitoramento da situação da carteira de crédito e de gestão de ativos e passivos e uma política de provisionamento dos créditos em atraso e ampliou o montante do patrimônio líquido. O patrimônio líquido acumulado até 2004 é de cerca de R$ 33 milhões; em 1996, totalizava R$ 101 mil.

O Cresol é, sem dúvida, uma experiência importante para compreender a importância de organizações financeiras que atuam de forma descentralizada e, simultaneamente, se articulam a políticas públicas de maior alcance, como o Pronaf. Além de adaptar os produtos financeiros e as modalidades de crédito, garantindo o financiamento das diversas demandas financeiras (oportunidades de negócio, emergências de saúde e reforma da casa, por exemplo) e de atividades econômicas desenvolvidas pelos agricultores, e flexibilizar os prazos de entrega desse crédito, disponível para o agricultor em diferentes épocas do ano, o Cresol tem inovado à medida que amplia os espaços e os instrumentos do controle social. O padrão de concessão do crédito nas cooperativas do Cresol, bem como o planejamento da atuação dessas cooperativas, depende, entre outros elementos, da participação dos agricultores — com freqüência, representando suas comunidades e suas organizações de base.

Os agentes comunitários de desenvolvimento e crédito são um dos instrumentos de controle social mais incentivados pelo Sistema Cresol. Os agentes não têm vínculo empregatício com as cooperativas de crédito e são escolhidos pelas comunidades em reuniões organizadas pelas cooperativas. Representam os associados e suas comunidades na cooperativa e essa entre os associados, organizando a demanda local por crédito e discutindo as linhas de crédito disponíveis. O objetivo da atuação dos agentes comunitários é ampliar o controle social do crédito, aproximando os associados da tomada de decisões nas cooperativas, e facilitar a descentralização da gestão do crédito, agilizando os processos de tomada de decisão sobre a liberação dos financiamentos e diminuindo os custos operacionais da cooperativa e dos cooperados. Têm também o papel de animar a comunidade rural em que se inserem, de maneira a fomentar a organização dos agricultores associados em grupos comunitários ou fortalecer os já existentes, propiciando a formação de novas lideranças no processo. Os grupos comunitários são um componente importante na redução da inadimplência nas cooperativas, pois é deles, especialmente, que parte a pressão social local para o reembolso dos financiamentos.



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Os resultados alcançados pelo Sistema junto aos agricultores familiares lançam luz sobre as dificuldades que outras instituições financeiras enfrentam para disponibilizar serviços para o mesmo público e despertam o interesse de gestores da política pública, de organizações sociais ligadas aos agricultores familiares de outras regiões do país e também de agentes financeiros. Como as instituições financeiras vêm se abrindo para um público que não lidam habitualmente, essa abertura aumenta a relevância do Cresol pela experiência que tem em lidar com tal público.

As inovações implementadas pelo Sistema Cresol na oferta de serviços e produtos financeiros têm possibilitado às cooperativas garantirem o acesso ao sistema financeiro para um público que, em sua maioria, ficou à margem do modelo dominante na moderna agricultura brasileira — e, em alguma medida, das instituições que sustentaram a implantação desse modelo: mercados, sistemas de registro dos direitos de propriedade e de contratação, crédito rural, inovações tecnológicas e provisão de serviços públicos, como a assistência técnica — ou que, mesmo tendo incorporado parte dos padrões modernos de produção, enfrentou, e enfrenta, muitas dificuldades para permanecer no espaço rural. Indagou-se por que razão as cooperativas do Sistema Cresol conseguem produzir inovações instrumentais e institucionais, que são importantes para a ampliação do acesso dos agricultores familiares aos circuitos financeiros.

A hipótese é que a maior capacidade de inovar o conteúdo das tecnologias financeiras e da relação com os agricultores familiares depende, justamente, da identidade institucional estabelecida pelos elementos do arranjo institucional em que a atuação do Sistema Cresol está fundamentada. Trata-se de uma identidade institucional construída a partir de vínculos concretos entre duas realidades, a das cooperativas e a dos agricultores familiares — há, por isso, uma proximidade social entre a atuação das cooperativas e as demandas financeiras dos agricultores e formas de facilitar a participação dos agricultores na definição e na gestão da oferta dos serviços financeiros e compatibilizar suas demandas à racionalidade econômica do empreendimento cooperativo.

As características essenciais do arranjo institucional do Sistema Cresol foram definidas a partir dos elementos constitutivos do Sistema (plenamente identificados com os interesses dos agricultores familiares), dos mecanismos de controle social (que permitem a manutenção daqueles princípios) e da assimilação pelos instrumentos de gestão e controle dos vínculos sociais construídos entre os agricultores (em outras palavras, conta a forma como se dá a apropriação por esses instrumentos da complexidade do tecido social na base das cooperativas). Os múltiplos vínculos sociais são estabelecidos na convivência entre agricultores que são vizinhos; entre os agricultores e os dirigentes de suas entidades representativas, e entre essas entidades e os assessores das organizações não-governamentais.

O objetivo é evidenciar como são produzidas as inovações que ampliam o acesso a serviços financeiros, com ênfase na dinâmica do Sistema Cresol, e compreender a racionalidade dessa organização, enfocando, inclusive, os fatores não-econômicos do seu arranjo institucional. Não se pretendeu analisar os resultados do acesso ao crédito, mas investigar como garantir esse acesso, partindo da premissa de que esse acesso é importante para produzir resultados positivos para as famílias rurais e estabelecer, dessa forma, perspectivas de desenvolvimento para as comunidades rurais.

Para a comprovação da hipótese e a realização dos objetivos deste artigo, fez-se uma reflexão conceitual e um estudo de caso para investigar as especificidades do Sistema Cresol. Foram realizadas entrevistas semidirigidas com informantes qualificados. A amostra de entrevistados foi obtida através de escolha intencional, privilegiando-se os agentes que participaram, e participam, de maneira efetiva do processo de constituição e



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funcionamento do Sistema Cresol, como diretores e gerentes dessas organizações, assessores das organizações governamentais e não-governamentais envolvidas na sua constituição e especialistas em temas relacionados ao objeto de estudo. Também foram entrevistadas lideranças comunitárias. O estudo de caso foi realizado na cooperativa central do Sistema Cresol e em uma cooperativa singular, ambas localizadas no município de Francisco Beltrão, no Paraná.

No item 1, a seguir, são discutidos os elementos que conformam a lógica de funcionamento dos bancos, de modo a compreender os contornos da diferenciação social observada entre essas instituições e os mais pobres, e são apresentados os formatos organizacionais e instrumentos em funcionamento para projetar soluções para o problema de como ofertar serviços financeiros a esse público. No item 2, são analisadas as especificidades do arranjo cooperativista a partir da abordagem institucionalista. No item 3, estão relacionadas as evidências empíricas que comprovam a hipótese deste artigo, ou seja, são apresentadas algumas das características essenciais do arranjo institucional do Sistema Cresol que favorecem a existência de inovações institucionais para ampliar o acesso ao sistema financeiro. Por fim, apresentamos as conclusões deste estudo.

1 ESTRATÉGIAS DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS E ACESSO DE MICRO-EMPREENDEDORES E AGRICULTORES FAMILIARES AO SISTEMA FINANCEIRO

Para entender as dificuldades que permeiam as relações entre instituições bancárias e segmentos sociais pobres, há que se considerar o processo de diferenciação social entre os mesmos, pois dificilmente integram os mesmos circuitos sociais. A oferta bancária de serviços financeiros não está conectada ao cotidiano de vida e trabalho e às demandas financeiras dos mais pobres, que desenvolvem atividades produtivas em escala reduzida e assumem estratégias diversas de reprodução para assegurar a renda familiar, afora o fato de não possuírem garantias patrimoniais ou titulação que comprove sua posse. Para os mais pobres, os bancos impõem altos custos de transação (custos de deslocamento e de acesso aos serviços financeiros, entre outros) e intimidam porque têm o poder de comprometer o pequeno patrimônio familiar e o bom nome de quem tomou o crédito e não conseguiu pagar — o “nome limpo na praça” é, não raro, o único patrimônio pessoal de um indivíduo pobre. A lógica de funcionamento dos bancos é um elemento importante para compreender os contornos dessa diferenciação social, já que:

i) as altas taxas de juros praticadas no Brasil permitem aos bancos manterem spreads elevados nas operações de crédito e um número reduzido dessas operações, sem afetar sua rentabilidade — as operações de crédito e de tesouraria, ou seja, as aplicações em títulos e valores mobiliários (em sua maior parte, títulos da dívida pública caracterizados pela grande liquidez, rentabilidade e baixo risco), são as principais fontes de receitas para os bancos brasileiros. O resultado é que o custo do crédito bancário é muito alto, o que, em conjunto com a oferta reduzida, amplia acentuadamente as restrições do acesso ao mercado de crédito para os demandantes (empresas e consumidores);

ii) a dinâmica do processo decisório das instituições bancárias é determinada por uma estrutura vertical de gestão e depende, entre outros elementos, dos imperativos de competitividade advindos da internacionalização dos mercados financeiros, que estimulam processos de fusão, privatização e concentração bancária. Ocorre uma grande distância entre a estrutura de gestão e os espaços para os quais suas decisões sobre o quanto e o como emprestar se irradiam;

iii) os problemas relativos à informação assimétrica e à seleção adversa e as implicações na conduta dos agentes (aversão ao risco e risco moral), enfatizados pela



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análise institucionalista dos mercados de crédito, resultam em custos de transação e levam esses mercados a incorporarem determinados elementos ao seu modus operandi, como a exigência de garantias reais, que servem para minimizar ou acomodar os problemas mencionados. Todavia, a exigência de garantias patrimoniais para os agricultores ou micro empreendedores é, freqüentemente, um impeditivo para o acesso ao crédito, por não possuírem ativos, simplesmente, ou porque muitos não têm documentos que atestem a posse legal da terra ou a existência formal do pequeno negócio;

iv) a ausência de tradição entre as instituições bancárias, mesmo entre os bancos oficiais, na concessão de crédito para populações pobres — resulta que não existe familiaridade das instituições e de seus gerentes e funcionários com as necessidades e as decisões produtivas dos mais pobres, intensificando os custos e problemas envolvidos em uma operação de crédito. Diversos autores chamam a atenção para o grau de dinamismo do sistema bancário brasileiro e para a oferta variada de serviços e produtos financeiros desse sistema (contas correntes, que permitem acesso a talão de cheques, cheque pré-datado e limite em conta, cartões de crédito e crédito pessoal, para a aquisição de bens de consumo e para o financiamento de atividades produtivas), entretanto, também observam que os bancos têm, como já se mencionou no caso do Pronaf, dificuldades de operacionalizar os programas oficiais de crédito direcionados para os micro-empreendedores e os mais pobres e que dificilmente ofertam financiamentos produtivos com recursos próprios direcionados e adaptados exclusivamente para esse público. A variedade de produtos e serviços financeiros está restrita às pessoas que podem comprovar uma renda regular, endereço residencial e histórico como tomador de crédito e apresentar algum ativo para dar em garantia, sendo, por isso, de difícil alcance a determinados segmentos sociais, especialmente para aqueles que têm negócios pouco visíveis;

v) a percepção que os bancos têm é que os mais pobres são um público de alto risco — pois se soma a inexistência de garantias à noção de instabilidade dos resultados atribuída aos pequenos empreendimentos e à renda dos que trabalham por conta própria —, de baixa reciprocidade (em termos da aquisição de produtos e do pagamento de tarifas bancárias) e titular de operações com elevados custos operacionais (custos de seleção, operacionalização e monitoramento, que não podem ser facilmente cobertos pelos clientes de baixa renda). Como a intermediação bancária não é adaptada ao perfil e ao funcionamento dos pequenos empreendimentos e se aplica à análise do crédito concedido a eles, ainda que crédito oriundo de programa governamental, as técnicas convencionais de avaliação do risco e da capacidade de pagamento, o processo torna-se oneroso — e para credores e devedores. Isso porque as características daquele perfil e funcionamento não são de fácil leitura pelas estruturas bancárias, considerada a distância entre os circuitos sociais que integram, por exemplo, agricultores familiares e gerentes de agências bancárias. A própria introdução de tecnologias financeiras adaptadas implicaria, além da exigência de certa flexibilidade das estruturas organizacionais e dos componentes tecnológicos que as caracterizam, custos que os bancos não estão dispostos a assumir integralmente (a adaptação das tecnologias financeiras vai além da facilitação de abertura de contas correntes ou da oferta crédito de pequeno valor para o consumo). Esses elementos combinados tornam as operações de microcrédito pouco atraentes ou de retorno muito lento para a lógica do negócio bancário.

Em anos recentes, no entanto, diferentes atores, entre governos, agências multilaterais e de cooperação internacional, ONGs, associações, cooperativas e instituições financeiras, inclusive os bancos, vêm reconhecendo a importância do microcrédito e das microfinanças para atender as demandas financeiras das populações mais pobres.



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De forma simplificada, o entendimento dos diferentes atores sobre o tema do acesso dos mais pobres ao sistema financeiro vai 1º) da importância em garantir a oferta do microcrédito produtivo a micro-empreendedores pobres, formais e informais, para que tenham condições de se inserir nos mercados e contornar as condições de pobreza em que vivem 2º) à comprovação de que é preciso atender as diferentes demandas financeiras das famílias pobres, ofertando produtos financeiros diversos e adequados à realidade dessas famílias (opções de poupança, seguro e crédito, adequando, nesse caso, a finalidade, o montante, a periodicidade de pagamento, a avaliação dos riscos e a exigência de garantias, que podem estar baseadas no aval individual ou solidário). Reconhece-se que o acesso dos mais pobres a serviços financeiros formais, variados e adaptados pode lhes proporcionar melhores condições de vida e contribuir para a revitalização das comunidades em que vivem. Isso porque a intermediação financeira formal pode favorecer a utilização eficiente dos recursos humanos e produtivos de segmentos sociais pobres, seu acesso a oportunidades de geração de ocupação e renda e a desconcentração de ativos, permitindo o desenvolvimento do potencial empreendedor desses segmentos e o atendimento de suas necessidades cíclicas e emergenciais.

Há diferentes formatos organizacionais e instrumentos para projetar soluções para o problema de como ofertar serviços financeiros a populações pobres, ainda que a melhoria das condições de vida e de produção dessas populações, com a criação de oportunidades econômicas a microempreendedores individuais ou a segmentos sociais empobrecidos por intermédio do microcrédito, e a sustentabilidade daquela oferta sejam os objetivos perseguidos pelo maior número das organizações. O acesso dos mais pobres aos serviços financeiros pode se dar a partir da combinação de diferentes arranjos, o que significa que não, necessariamente, um será mais eficiente que o outro, mas, que alcançarão resultados diferentes ao lidarem com públicos também diferentes. Públicos e demandas heterogêneos pedem diferentes soluções institucionais, por isso, a generalização do atendimento financeiro pode estar apoiada na oferta de serviços e produtos por arranjos bancários e não-bancários.

Os arranjos bancários lograrão resultados positivos com determinados segmentos sociais — aqueles mais facilmente incorporados pela lógica bancária de controle e monitoramento e de incremento da rentabilidade, como os pequenos empreendimentos com renda mais estável e condições de apresentar um fiador aceitável ou algum bem para dar em garantia. No Brasil, recentemente, os bancos comerciais vêm ofertando, por intermédio de carteiras especializadas, dos correspondentes bancários e de parcerias com redes de distribuição (varejistas e financeiras), microcrédito de uso livre, crédito consignado para assalariados, aposentados e pensionistas e, em alguns casos, produtos financeiros diversos e adaptados a esses segmentos (abertura de contas correntes simplificadas, como já se mencionou, e oferta de seguros que incluem auxílio funeral, entre outros produtos).

Em relação às organizações financeiras não-bancárias, referindo-se aos arranjos baseados em tecnologias de microfinanças e em relações de proximidade social e de abrangência territorial mais restrita (organizações não-governamentais financeiras, cooperativas de crédito de base municipal etc.), observa-se que têm dinâmica socioeconômica própria e são capitaneados por diferentes iniciativas. Podem atuar sem fins lucrativos ou, quando operam com objetivo de lucro, atrelam a busca da rentabilidade aos propósitos de apoiar e desenvolver os micro-empreendimentos. Orientam sua atuação, de modo geral, pelo princípio da sustentabilidade institucional e operacional — o que implica a auto-suficiência financeira associada à ampliação e à continuidade da oferta de produtos e serviços aos seus clientes.



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No Brasil, o microcrédito vem sendo objeto de políticas públicas: entre as iniciativas governamentais, estão as mudanças, ainda no governo Fernando Henrique Cardoso, no marco de regulação a fim de facilitar a oferta do microcrédito por organizações direcionadas exclusivamente a essa atividade-fim (Sociedades de crédito ao microempreendedor – SCMs e Organizações da sociedade civil de interesse público – OSCIPs) e, mais recentemente, entre as medidas divulgadas pelo governo Lula, estão os estímulos à operacionalização do microcrédito por intermédio dos bancos públicos e privados, à abertura de contas correntes simplificadas (sem exigência de burocracia e sem tarifas até um determinado limite de operações) e à constituição de cooperativas de crédito de livre adesão ou de micro-empreendedores. Ressalte-se que o governo brasileiro tem procurado direcionar e consolidar a atuação das cooperativas de crédito em direção às populações pobres e nos municípios de pequeno e médio porte: instituiu, por intermédio do Banco Central, legislação pertinente para tanto, que incluiu, em 2002, a categoria de micro-empreendimentos para a constituição de cooperativas de crédito mútuo e autorizou, em 2003, a constituição de cooperativas de livre adesão de associados, fortalecendo o foco territorial de atuação dessas organizações (respeitados determinados limites populacionais), e não setorial. Em seus documentos, o Banco Central reconhece o papel fundamental das cooperativas na democratização do acesso a serviços financeiros no país.

2 COOPERATIVAS DE CRÉDITO DA AGRICULTURA FAMILIAR: UMA REFLEXÃO TEÓRICA

Embora muitas cooperativas de crédito atendam o mesmo público das organizações de microfinanças, não integram, freqüentemente, os estudos sobre as microfinanças. Como alertam alguns autores, isso ocorre porque não há consenso sobre a adequação dos serviços que as cooperativas de crédito oferecem ao conceito de microcrédito por comporem sua carteira de crédito com vários tipos de operações, além do microcrédito, e por serem de natureza fechada, disponibilizando seus serviços apenas aos associados de determinadas categorias profissionais e não ao público em geral, como fazem as organizações de microfinanças.

As cooperativas constituem, é verdade, um conjunto heterogêneo, especialmente em termos de volume de capital, abrangência territorial e social e formas de atuação. No entanto, diversos autores defendem sua eficácia no atendimento das variadas demandas financeiras de agricultores familiares e micro-empreendedores urbanos, na superação das restrições para o acesso dos segmentos sociais pobres ao sistema financeiro e na ampliação desse acesso às populações de pequenos municípios. As cooperativas de crédito apresentam um formato institucional mais adequado para a oferta de serviços financeiros a populações pobres: funcionam sem fins lucrativos; coletam e aplicam a poupança local; constituem uma estrutura local e apresentam características organizacionais, baseadas na mutualidade e na autogestão (o controle das decisões é exclusivo dos associados), que facilitam a seleção e o monitoramento do crédito, a redução dos custos operacionais e a coleta e aplicação da poupança local. Além disso, nas cooperativas os associados detêm cotas do capital e tomam emprestados os recursos do seu vizinho, por assim dizer, o que estimula um compromisso dos tomadores de crédito, à medida que eles percebem que seu acesso aos financiamentos depende da viabilização da cooperativa e da preservação do montante de recursos que essa tem disponível para emprestar — a ampliação da atuação das cooperativas depende, pode-se afirmar, da solidariedade econômica que as famílias fundam quando se vinculam a organizações de caráter cooperativo ou associativo.



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Parcela das cooperativas resulta de iniciativas da sociedade civil e dos movimentos populares, como o Sistema Cresol.

As categorias teóricas da Nova Economia Institucional (NEI) aplicam-se, neste artigo, para analisar a constituição e o funcionamento de organizações de microfinanças, com ênfase nos mecanismos de coordenação horizontal de finanças rurais locais que resultam de ações coletivas — a cooperativa de crédito, por exemplo —; os fatores que conduzem os indivíduos a constituírem certos tipos de organização mais ou menos eficientes (os fatores podem ser: instituições, estruturas contratuais, meio geográfico, políticas públicas, tipos de ativos, padrões culturais, tecnologia disponível etc.); as relações sociais e econômicas que sustentam esses processos e o comportamento daquelas organizações em determinados ambientes institucionais.

O enfoque da NEI atribui às organizações, que podem ser econômicas, políticas e sociais, uma maior capacidade para fazer frente às restrições institucionais, tecnológicas e orçamentárias que obstruem ou limitam os esforços individuais na busca das oportunidades de maximização da riqueza dos agentes econômicos e do bem-estar social; as organizações permitem coordenar as habilidades e os recursos de que dispõem os indivíduos para desenvolver estratégias cooperativas de intercâmbio multilateral, entre distintos mercados e agentes (consumidores, produtores e governos) (ESPINO, 2000). Os esforços de coordenação econômica entre os mercados e os agentes referem-se, além das organizações, aos direitos de propriedade, informação, processos de negociação, regulação e contratos. A existência de custos de transação demanda dos agentes tais esforços, na medida em que a coordenação não é proporcionada unicamente pelo mecanismo de formação dos preços relativos — esses não refletem todos os custos envolvidos no intercâmbio, como os próprios custos de transação — e requer arranjos institucionais para favorecê-la (Ibidem). Comunidades, hierarquias corporativas, redes, associações, mercados e o próprio Estado constituem arranjos institucionais (HOLLINGSWORTH, 2004). As organizações em si também constituem um arranjo institucional — premissa fundamental para as reflexões deste artigo — porque ordenam as interações entre os agentes e porque são os elos que unem, estruturam e relacionam os agentes e os mercados, conferindo-lhes suas peculiaridades (tipos de relações intersetoriais e intra-setoriais, modalidades de cooperação e concorrência etc.) (ESPINO, 2000).

O arranjo institucional é uma combinação de pressupostos organizacionais; de regras internas de funcionamento, que podem ser escritas ou tácitas — nesse caso, definidas, por exemplo, a partir da “fidelidade” dos membros da organização aos princípios que nortearam a constituição dessa organização —; de metodologias de mobilização e distribuição dos recursos financeiros, e de variáveis de cunho político, social e econômico (parâmetros de pertença, por exemplo, incorporados às relações entre as organizações financeiras e seu público colaboram, intensamente, na redução do distanciamento social existente entre ambos). Porquanto, os elementos que compõem um arranjo institucional dependem não só da forma como os membros das organizações decidem e do grau de coesão social e econômica que existe entre eles, mas também do ambiente institucional, político e macroeconômico em que se inserem as organizações financeiras e das variáveis sociais que caracterizam o espaço local em que atuam.

O arranjo institucional também está em função das peculiaridades organizacionais, ou seja, do fato de que, no caso do Sistema Cresol, sua base é composta de cooperativas, que são regulamentadas por um marco jurídico específico. Todavia, se o Sistema Cresol é composto por cooperativas, um formato organizacional consagrado pelo uso, e é parte integrante do Sistema Financeiro Nacional, no que, então, as cooperativas do Cresol se diferenciam? Onde está a novidade do arranjo que constituem? É preciso caracterizar o



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empreendimento cooperativo para identificar quais elementos do arranjo institucional do Sistema Cresol estão relacionados às especificidades do cooperativismo e o que ele traz de novo, ou mesmo para perceber como o Sistema redefine o conteúdo dos instrumentos cooperativistas a partir de sua dinâmica.

As cooperativas resultam de uma associação voluntária de pessoas que constituem um empreendimento econômico comum para atingir seus objetivos individuais, que também são comuns entre si. Nesse empreendimento econômico, a propriedade, a gestão e a repartição são cooperativas, o que significa que os cooperados são, ao mesmo tempo, usuário e proprietário, têm o poder de decisão e distribuem de forma proporcional, ao final de cada exercício contábil, as sobras líquidas — isso significa que a expectativa econômica dos associados se forma em função dos serviços prestados pela cooperativa, e não em função da remuneração do capital investido (PANZUTTI, 2001). Por conta dos princípios doutrinários que definem seu arranjo institucional (o desempenho de atividades sem fins lucrativos e a combinação de racionalidade econômica e associativismo, com predomínio dos valores solidários na doutrina cooperativista clássica), as cooperativas de crédito, mais especificamente, podem favorecer a aproximação dos agricultores a sua estrutura e proporcionar, por essa razão, formas de acompanhamento do crédito concedido a custo mais baixo.

Uma cooperativa de crédito não será, necessariamente, mesmo considerando-se as especificidades do cooperativismo, uma organização financeira fecunda em inovações institucionais, ou mesmo depositária dessas inovações. Há um dégradé de formatos institucionais, mais ou menos distantes em relação aos princípios definidos na doutrina cooperativista clássica, que permite às cooperativas se adaptarem às profundas mudanças do contexto econômico em que se inserem, especialmente no caso dos grandes empreendimentos cooperativos (LATTUADA e RENOLD, 1998). O formato institucional do cooperativismo não é rígido e pode estar mais ou menos distante em relação aos princípios definidos na doutrina cooperativista clássica. As cooperativas podem se afastar, progressivamente, dos valores e normas que são a essência do empreendimento cooperativo, esvaziando o sentido originário do cooperativismo enquanto uma sociedade de pessoas. Isso porque a dinâmica interna das cooperativas depende do entorno econômico, político e social, mas também porque a cooperativa é imagem do grupo social que representa. Os arranjos alcançam maior complexidade institucional e magnitude econômica e se alteram os parâmetros das relações entre associados e a cooperativa e da sua lógica de funcionamento. Como nas cooperativas é possível combinar os aspectos sociais e econômicos em diferentes medidas, subordinando o econômico ao social, ou o inverso, o que só pode ocorrer por se tratar de um empreendimento com esse formato institucional (PANZUTTI, 2001), é usual que, em determinados estágios de desenvolvimento institucional, as cooperativas vivenciem uma tensão entre sua natureza social e as estratégias que adotam para atuarem competitivamente nos mercados (LATTUADA e RENOLD, 1998).

Por isso, as cooperativas de crédito rural no Brasil não formam um grupo homogêneo e têm características e lógicas diferentes de atuação. A experiência do cooperativismo de crédito rural, em particular no Sul do país, ao longo dos anos 1990, demonstra a existência de dois modelos: o cooperativismo de crédito reorganizado na década de 1980, vinculado às cooperativas agropecuárias e à Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) e integrado de forma vertical a partir dos bancos cooperativos (Bansicredi e Bancoob), e o modelo enraizado na atuação de várias organizações populares ligadas à agricultura familiar e que é formado por cooperativas que não se filiam ao Bansicredi ou ao Bancoob ou à estrutura da OCB. São exemplo as



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cooperativas que integram o Sistema Cresol, o Sistema Ecosol — vinculado à Agência de Desenvolvimento Solidário da Central Única dos Trabalhadores (ADS/CUT) e com cooperativas em áreas rurais e urbanas em vários estados —, e a Associação das Cooperativas de Apoio à Economia Familiar (ASCOOB), na Bahia.2

3 ARRANJO INSTITUCIONAL DO SISTEMA CRESOL, INOVAÇÕES E SERVIÇOS FINANCEIROS

3.1) Elementos Essenciais da Constituição do Sistema Cresol

Os elementos constitutivos das cinco cooperativas pioneiras do Sistema Cresol — Capanema, Marmeleiro e Dois Vizinhos, no Sudoeste paranaense; e Pinhão e Laranjeiras, na região Centro-oeste do estado — tiveram a mesma natureza social, cultural e política porque os contextos em que surgiram também eram similares. Inicialmente, o Sistema Cresol atendeu um público mais próximo dos movimentos sociais, configurando-se uma instituição de pequeno porte, circunscrita a poucos municípios e vinculada à identidade social e política que seus membros construíram no interior das organizações que deram sustentação às primeiras cooperativas.

Hall (2002) ressalta que a convocação para a constituição das cinco primeiras cooperativas do Sistema Cresol foi feita para os trabalhadores rurais e os mini e pequenos produtores da área de ação de sindicatos de trabalhadores rurais e de outras entidades ligadas a esses atores nos municípios em que as cooperativas surgiram, como a Associação de Estudos, Orientação e Assistência Rural (Assesoar) e a Fundação Rureco, respectivamente no Sudoeste e no Centro do Paraná. Isso evidencia que a construção da identidade originária do Cresol esteve vinculada à atuação dessas entidades.

Conhecer, em particular, o trabalho de base da Assesoar no Sudoeste paranaense, iniciado nos anos 1960, é fundamental para entender o que conforma a identidade do próprio Sistema Cresol. A Assesoar expressou e foi conseqüência doutrina social da Igreja Católica, ainda que depois tenha se desvinculado de suas diretrizes (em meados dos anos 1980). O trabalho social da Igreja, via comunidades eclesiais de base (CEBs) e pastorais, foi importante para a formação de grande parcela dos dirigentes de organizações populares e sindicais do meio rural do Sul do país. “As pastorais desenvolvem uma pedagogia de compromisso e de inserção na sociedade, encaminhando seus membros para uma presença ativa nos processos de mudança social” (SOUZA, 1997, p.79-80).

Por essas razões, não é possível dissociar a origem do Sistema Cresol, de forma mais ampliada, da trama de relações sociais e dos elementos éticos, culturais, religiosos e políticos que caracterizam o Sudoeste do Paraná, como a intensa organização social nas comunidades rurais, traduzida em sindicatos, associações, grupos e cooperativas de produção, centros comunitários, clubes de mães, grupos de jovens e idosos etc, e a formação de lideranças comunitárias na atuação das CEBs e de entidades como a Assesoar.

Atualmente, a área e o público que o Cresol abrange se ampliaram, pois não se restringem mais aos agricultores familiares vinculados às entidades atuantes no Sudoeste e Centro-oeste do Paraná. O Cresol vem atuando em 220 municípios da Região Sul e tem conseguindo garantir a oferta de serviços financeiros para, em média, 11,3% da população rural desses municípios (dados de agosto de 2003). Observa-se, então, uma diversidade 2 As cooperativas da ASCOOB, muito embora estejam ligadas ao SICOOB do estado da Bahia, têm origem diferenciada das demais cooperativas de crédito vinculadas ao banco cooperativo, à medida que surgiram das iniciativas de organização dos agricultores familiares.



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maior de contextos nos quais as cooperativas são constituídas, com freqüência distintos daquele em que surgiram as primeiras unidades do Sistema.

A expansão do Cresol proporcionou a abertura de cooperativas em diferentes territórios na região Sul. Nesses territórios, a trajetória política dos atores, mesmo que traçada no interior de entidades políticas que defendem os interesses da agricultura familiar, pode dar contornos diferentes à prática associativa dos dirigentes que estão à frente dessas cooperativas. Além disso, as demandas da base social das novas cooperativas e as tensões políticas que essa base vivencia são diversas e a maneira de dar conta delas obedece a uma lógica própria daquela trajetória política.

A ampliação do Cresol, entretanto, não lhe impôs, pelo menos não intensamente, a contradição entre os princípios do seu funcionamento e as práticas da gestão financeira, de modo que ocorresse a subordinação do primeiro ao segundo conjunto. Seus princípios originários, basicamente a interação solidária entre os vários atores que integram o Sistema e o atendimento exclusivo dos agricultores familiares, foram preservados, assim como sua sustentabilidade financeira foi alcançada.

Além disso, deve-se ter em conta que os elementos que caracterizavam o contexto em que surgiram as primeiras cooperativas pesaram muito na definição do arranjo institucional adotado pelo Sistema Cresol. Em outras palavras, o ponto de partida para a formatação do arranjo do Cresol foi a medida do conflito com o contexto específico em que os agricultores familiares viviam e produziam, que apresentava condições econômicas e políticas desfavoráveis às atividades dos primeiros associados do Cresol, e também as ações para superar as dificuldades impostas por esse contexto.

O surgimento das cooperativas do Cresol ocorreu em um ambiente marcado pela atuação de diferentes atores, vinculados não só a setores da Igreja Católica, mas também a organizações não-governamentais, que estimularam a organização social no meio rural, inclusive formas do associativismo econômico (igualmente estimuladas por técnicos do setor público). A atuação desses atores potencializou a organização de base dos agricultores e ampliou a capacidade de resposta das comunidades rurais frente às adversidades. A partir da década de 1980, especialmente, as entidades de assessoria e representação da agricultura familiar engendraram um conjunto de cooperativas e associações para organizar a produção, a comercialização e o acesso ao crédito, que culminou na constituição das redes de comercialização e industrialização dos produtos da agricultura familiar e do Sistema Cresol.

É preciso considerar, dessa forma, o conteúdo da organização social e política dos agricultores familiares, não só no Paraná, mas nos outros estados do Sul do país, para compreendermos o surgimento do Cresol. Afinal, as cooperativas do Cresol derivam do amadurecimento das ações dos agricultores familiares que visavam a estabelecer alternativas para sua permanência. E resultam, para além disso, das transformações na forma de representação social e política da agricultura familiar: de pequenos produtores, durante os anos 1970 e 1980, a agricultores familiares, atualmente, protagonistas de um projeto alternativo de desenvolvimento rural, defendido por sindicatos e por uma diversidade de organizações sociais e econômicas.

Nesse sentido, os objetivos do funcionamento das cooperativas do Cresol são determinados não só por uma demanda específica — o acesso ao crédito —, mas também pela maneira como as organizações sociais envolvidas na sua constituição compreendem e assimilam a cooperação. Os laços de solidariedade e cooperação, em conjunto com o controle social das formas associativas, são elementos do projeto de desenvolvimento rural debatido e defendido pelas organizações da agricultura familiar, como a Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul (FETRAF-SUL). A valorização da



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participação efetiva dos agricultores na gestão e a descentralização do processo decisório foram a orientação política das diversas iniciativas da agricultura familiar, quando esses atores buscaram novos caminhos para sua organização social e econômica, particularmente no nível local.

O cooperativismo empresarial era outro agente que atuava intensamente no contexto de surgimento das cooperativas pioneiras do Cresol e, em larga medida, a constituição do Sistema se deu a partir da interação, ou mesmo da negação, ao menos quando se considera o surgimento das cooperativas pioneiras, com essa forma de cooperativismo. Trata-se de um cooperativismo que se agigantou ao buscar a expansão dos seus negócios e que se distanciou, em algum grau, dos princípios doutrinários do cooperativismo. Os agricultores familiares ou não eram alcançados pelo cooperativismo atuante na região por conta das dificuldades materiais para se associarem a ele ou não se identificavam com as práticas e o discurso das cooperativas — nesse caso, o cooperativismo não condizia com as expectativas das organizações da agricultura familiar, que orientavam sua prática por um intenso trabalho de base entre os agricultores, enquanto o cooperativismo agropecuário adotava práticas de gestão centralizada. De toda forma, as cooperativas convencionais eram um agente distante da realidade de uma grande parcela dos agricultores familiares.

Os articuladores do Sistema Cresol pretendiam construir um “cooperativismo de crédito diferente”, em contraposição aquele vinculado às cooperativas agropecuárias. O “ser diferente” foi, no caso das cooperativas constituídas pelos agricultores familiares, o elemento definidor da sua identidade institucional e significou, basicamente, um forte vínculo com as formas de luta e de organização social desses agricultores da região Sul. O discurso de um cooperativismo baseado em moldes diferenciados ao existente para atender as demandas financeiras de um público inicialmente específico foi fundamental para moldar tal identidade. Por isso, a importância de discorrer sobre as diferenças dos dois modelos na perspectiva do público que, ao admitir essas diferenças, procurou se associar às cooperativas do Cresol.

Para entender os elementos envolvidos na constituição do Sistema Cresol, é preciso considerar também a experiência das ONGs no repasse de recursos dos fundos de crédito rotativo, desde o final dos anos 1980, e a necessidade de profissionalizar a gestão desses fundos, que deram suporte financeiro à viabilização das atividades dos agricultores familiares assessorados pelas ONGs nas regiões Centro-oeste e Sudoeste do Paraná (no Sudoeste paranaense, os fundos rotativos foram constituídos sob a responsabilidade da Assesoar). Os fundos de crédito rotativo mobilizam recursos oriundos de entidades financiadoras ou beneficentes, nacionais ou estrangeiras, e administrados por ONGs ou diretamente pelos agricultores. Os fundos, que serviram de lastro financeiro para as primeiras cooperativas do Cresol, tinham o objetivo de garantir o acesso ao crédito rural.

O acesso ao crédito sempre foi uma reivindicação dos atores políticos da agricultura familiar, expressa em diferentes ações, como a própria formação dos fundos rotativos e as pressões para a criação de uma política de crédito direcionada para a agricultura familiar. A forte pressão dos movimentos sociais, nesse sentido, culminou, como já mencionado, na criação do Pronaf. Ressalte-se, porém, que a discussão sobre a constituição das cooperativas de crédito, iniciada em 1992, se deu em paralelo às ações dos movimentos sociais pela criação do Pronaf. No Paraná, e também em Santa Catarina, dirigentes de entidades dos agricultores familiares e assessores examinavam a viabilidade do cooperativismo de crédito para o atendimento de suas demandas: queriam um instrumento para integrar os fundos de crédito rotativo, ter o controle formal da aplicação desses



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recursos e ampliar a oferta de financiamentos para os projetos produtivos de agricultores ligados aos sindicatos de trabalhadores rurais e ONGs.

O Sistema Cresol incorporou o Pronaf, no entanto, já no primeiro ano do seu funcionamento, negociando com o Banco do Brasil o repasse aos seus associados de pequena parcela dos recursos, e se expandiu rapidamente a partir da operacionalização dessa política, ampliando a base social da sua atuação. Foi a operacionalização do Pronaf, em conjunto com a intensa organização social e política da agricultura familiar no Sul do país, que permitiu a ampliação do Cresol para os três estados da região.

Resulta, por fim, que, no processo de constituição e consolidação do seu arranjo institucional, o Sistema Cresol acabou por revigorar componentes tradicionais do formato cooperativista, à medida que procura retomar os princípios que acompanham o significado da cooperativa enquanto uma sociedade de pessoas, e não de capital, e a partir da rica dinâmica social em que se insere, caracterizada pela intensidade da prática associativa em diferentes dimensões do cotidiano de vida e trabalho de muitos dos associados e dirigentes do Cresol. Essa dinâmica, porém, faz com que o Sistema não apenas revalorize o conteúdo clássico de uma organização cooperativa, mas recrie esse conteúdo, ao preenchê-lo com os elementos da sua história. A história do Sistema Cresol se mistura à história dos movimentos populares da região Sul porque as cooperativas orientaram sua atuação pelo histórico de organização social das comunidades rurais. É dessas variáveis que resulta a natureza peculiar do empreendimento cooperativo que o Sistema Cresol constitui e o conteúdo próprio dado às instâncias de decisão das cooperativas (basicamente, as assembléias e os conselhos de direção e fiscal). Nessas instâncias, se efetiva a maior participação dos agricultores nas decisões sobre a aplicação dos recursos e a atuação das cooperativas.

3.2) Vínculos sociais, organização comunitária e controle social do Sistema Cresol

Foi na interação com o contexto social descrito neste artigo que as lideranças do Sistema Cresol “optaram” por determinados elementos institucionais para enfrentar os desafios e solucionar os conflitos advindos desse contexto. Provêm daí os princípios constitutivos e a identidade do Sistema Cresol. Por isso, ainda que parte da “novidade” que o Sistema representa se deva às especificidades do arranjo institucional inerente ao cooperativismo e ao fato do Cresol valorizar e revigorar os elementos desse arranjo, atente-se que suas cooperativas também trazem algo novo a partir da dinâmica social em que estão inseridas, pois criam novos instrumentos de controle que preservam e alimentam a proximidade com os agricultores e as comunidades rurais. Nesse processo, revela-se parcela das inovações institucionais do Cresol. São exemplos: as bases regionais de serviços que apóiam as cooperativas singulares, os seminários ampliados de planejamento e de elaboração dos normativos do Sistema e os agentes comunitários de desenvolvimento e crédito.

Para assimilar o processo de criação de inovações institucionais, analisemos a forma como o Sistema Cresol incorpora à lógica do seu funcionamento os vínculos sociais construídos pelos agricultores na sua convivência nas comunidades e organizações, freqüentemente tornando-os parte da sua própria sustentabilidade. Isso porque a utilização dos vínculos sociais, e das relações de confiança e solidariedade resultantes, em conjunto com a oferta de produtos financeiros mais adequados às demandas dos agricultores, colaboram intensamente para a redução do distanciamento social existente entre as organizações financeiras e seu público.



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Os vínculos sociais, quando assimilados pelas cooperativas do Cresol aos seus instrumentos de gestão, facilitam a descentralização da sua atuação, a seleção dos tomadores do crédito, a criação de uma relação de credibilidade com os associados e a ampliação do controle social que esses exercem. Para compreender a forma como são incorporados tais vínculos, precisamos considerar:

i) a manutenção da autonomia administrativa e financeira das cooperativas do Cresol, que permite a essas cooperativas flexibilidade para se adequarem à realidade e às demandas das comunidades rurais em que atuam. Há uma multiplicidade de demandas financeiras que esse entorno coloca para as cooperativas e cada uma desenvolve maneiras de lidar com a diversidade. O grande número de experiências com o programa dos agentes comunitários, por exemplo, dá mostras da facilidade que as cooperativas têm em se adequar às necessidades e às características das comunidades da sua base. A relativa autonomia das cooperativas garante o controle social dos associados, pulveriza os riscos e permite utilizar as potencialidades da organização de base.

A valorização da formas de organização de base existentes nas comunidades rurais tem sido, vale dizer, um dos focos da atuação do Sistema Cresol, pois facilita a obtenção de informações sobre os associados que demandam o crédito e a flexibilização dos critérios de liberação e garantia dos financiamentos.3 A coesão social que existe nas comunidades integra, por isso, os sistemas de avaliação e monitoramento do crédito utilizados pelo Cresol. O tomador do crédito não é “amarrado” ao reembolso do crédito exclusivamente, mas garante-se que esse tomador faça parte de uma rede de vínculos comunitários. Os agentes comunitários de desenvolvimento e crédito também estão, com freqüência, vinculados às organizações de base. A organização comunitária é, então, um dos ativos mais importantes para a perenidade do Sistema Cresol.

O ambiente flexível em que operam as cooperativas é permanentemente renovado nos espaços de discussão e planejamento que o Cresol proporciona aos dirigentes, mesmo que seja constante a preocupação de preservar a unidade do Sistema. Nesses espaços, as questões trazidas pelas cooperativas são discutidas e avaliadas pelo conjunto de dirigentes, algumas são incorporadas aos normativos do Sistema, integrando suas estratégias de ação, e outras, de acordo com a decisão tomada, continuam a ser tratadas como uma especificidade de determinada região;

ii) a valorização dos vínculos orgânicos que o Sistema Cresol mantém com as diferentes organizações que defendem os interesses dos agricultores familiares.

Os vínculos orgânicos do Cresol com entidades da agricultura familiar reforçam seu compromisso com o desenvolvimento das comunidades rurais. É por intermédio das parcerias com essas entidades que o crédito pode tornar-se, entendem os dirigentes do Cresol, um instrumento que insira, de fato, os agricultores nos processos de desenvolvimento comunitário. Ressalte-se que as cooperativas do Cresol foram constituídas com o objetivo de utilizar o crédito cooperativo como um elemento-chave na viabilização de um projeto de permanência da agricultura familiar, defendido por sindicatos e organizações sociais e econômicas.

É preciso reter também que as atividades do Cresol podem assumir uma dimensão política a depender dos vínculos mais ou menos intensos com as entidades de representação social e assessoria dos agricultores familiares. Isso porque o Cresol é visto

3 Valorizar a organização de base significa fortalecer os padrões culturais e sociais das comunidades e os pequenos grupos comunitários de famílias. Nesses grupos, os agricultores podem, com mais facilidade, exercer e perceber o alcance de sua participação. Também mais facilmente se sentirão responsáveis e capazes de implementar um projeto comum para constituir mudanças em suas comunidades.



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por suas lideranças e pelas lideranças de outras organizações da agricultura familiar como um ator político que possui um papel ativo na região em que atua, na medida em que está, com freqüência, articulado com a pauta de reivindicações dos agricultores familiares e de suas entidades e fortalece a parceria entre os atores locais.

CONCLUSÕES A análise do potencial das cooperativas de crédito do Sistema Cresol no

atendimento das necessidades financeiras dos agricultores familiares demandou não só recuperar a história de sua constituição, mas analisar suas características essenciais. Afinal, tal potencial resulta justamente dos elementos que, ao diferenciarem as cooperativas do Cresol das instituições que tradicionalmente repassam os recursos do crédito rural oficial ou financiam as atividades agropecuárias com recursos próprios, tornam-nas detentoras de inovações institucionais que ampliam seu papel como agente financeiro dos agricultores familiares da região Sul do Brasil.

A identidade institucional do Sistema Cresol está baseada na proximidade social e geográfica com os agricultores, na interação solidária e na participação ativa dos agricultores, em alguma medida, na sua constituição e gestão. Tais características permitem que o Cresol alcance públicos diversos, a começar por grupos sociais com freqüência distantes, inclusive, dos benefícios das políticas públicas. Pode-se afirmar que a complexa trama social no espaço em que atua o Sistema Cresol (a dinâmica organizativa e territorial da agricultura familiar determinou o tamanho do Cresol e forjou os princípios constitutivos do Sistema), associada a uma gestão financeira de responsabilidade, são os elementos que definem suas características mais essenciais e sua trajetória como organização financeira da agricultura familiar. A estratégia adotada pelo Cresol é a conciliação de instrumentos de gestão técnico-financeira, a fim de garantir sua sustentabilidade financeira e operacional, e de gestão social e política, para garantir sua sustentabilidade institucional (os agentes comunitários de desenvolvimento e crédito são um exemplo de instrumento de gestão social e política). Como a racionalidade do arranjo institucional do Sistema Cresol combina atividades de cunho social e financeiro, a ampliação da sua atuação depende, em alguma medida, dos vínculos que os agricultores mantêm na sua convivência comunitária e dos vínculos de proximidade espacial e social existentes entre agricultores e cooperativas.

Os vínculos de proximidade entre agricultores e cooperativas resultam do fato dessas constituírem estruturas suficientemente flexíveis para adaptar-se à realidade em que atuam. Relações duradouras e diversificadas entre instituições financeiras e segmentos de baixa renda dependem de estruturas de governança em que a flexibilidade do seu funcionamento seja o elemento principal da argamassa que sustenta tais instituições. Conta para a conformação dos vínculos mencionados, em igual medida, as cooperativas serem dirigidas por agricultores eleitos por agricultores. Mesmo a gerência do dia-a-dia das cooperativas, geralmente uma função considerada essencialmente técnica, e não política, é realizada por agricultores.

O Cresol funciona a partir de uma estrutura descentralizada, próxima dos agricultores e inserida, de fato, nas comunidades em que atua. Essa inserção facilita a descentralização das ações e decisões das cooperativas e garante uma relação horizontal de confiança e credibilidade com os agricultores. A fala dos agricultores não necessariamente evidencia que eles se sentem “donos” da cooperativa, mas, sem dúvida, mostra que eles se sentem mais à vontade nessa cooperativa, para discutir seus problemas e solicitar recursos para seus projetos (“a Cresol é melhor para o colono”, dizem os associados). A inserção



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comunitária das cooperativas do Sistema Cresol facilita a seleção dos tomadores do crédito, pois se forma uma rede por onde as informações circulam com mais facilidade. Os elementos relacionais dessa rede estão baseados nos vínculos sociais existentes entre os agricultores. Essa rede reduz os custos relativos à obtenção de informações, possibilita maior flexibilidade dos critérios de liberação dos financiamentos e pode servir de garantia para as operações de crédito e estimular menores índices de inadimplência.

Os mecanismos que garantem o equilíbrio de um sistema crédito — como o controle do risco, a redução dos custos operacionais e a baixa inadimplência — têm como base de sustentação, no caso do Sistema Cresol, a história de organização dos agricultores do Sul do país e a valorização da organização das comunidades em que atuam as cooperativas. Sem esse histórico e sem essa organização comunitária sustentando os mecanismos mencionados, o conteúdo desses não teria a mesma “eficiência” no que diz respeito à sustentabilidade das cooperativas e à ampliação de sua atuação. O contexto social em que as cooperativas se desenvolvem é, portanto, importante para entender o êxito que conquistaram. As cooperativas acabam por incorporar a sua estrutura a complexidade do entorno político e social, de modo a tornar esses elementos parte da sua própria sustentabilidade.

O Sistema Cresol, a partir de sua experiência de agente financeiro da agricultura familiar, se gabarita para participar ativamente do processo de negociação da política de crédito rural para esses agricultores. E, ao estabelecer relações de parceria, o Sistema Cresol vem possibilitando a determinados atores um relacionamento mais estreito com os agricultores familiares, ou pelo menos com parcela deles que não tinha acesso aos bancos e às cooperativas de produção; aqueles atores, sem a intermediação do Sistema, não teriam a mesma capilaridade para alcançar esse público. A parceria é encarada como uma solução para ampliar a atuação do Sistema Cresol, que se articula, nos seus diferentes níveis, com instituições e entidades diversas do mundo rural e com governos nas diferentes esferas. Seus parceiros mais constantes, entretanto, estão no campo popular, formado por sindicatos, movimentos sociais, setores da Igreja, associações, cooperativas e grupos de agricultores, ONGs, entre outros.

São esses os elementos que fazem com que as cooperativas de crédito do Sistema Cresol representem importantes soluções institucionais para antigos problemas resultantes da difícil relação estabelecida entre instituições financeiras convencionais e agricultores familiares. Todavia, muito mais do que se contraporem à lógica de atuação dos bancos e das cooperativas de crédito convencionais, as cooperativas do Cresol representam importantes avanços na consolidação de experiências com intensos laços com o espaço local e com os agentes que nele atuam.

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COOPERATIVAS DE CRÉDITO DA AGRICULTURA FAMILIAR … · XLIII CONGRESSO DA SOBER “Instituições, Eficiência, Gestão e Contratos no Sistema Agroindustrial” 1 COOPERATIVAS DE