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Sobre la creatividad en politica
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I Seminrio Internacional de Cincia Poltica Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015
Instituies, criatividade e processos polticos: a atuao do Ministrio
Pblico no caso da usina de Belo Monte
Luiz Vilaa1
Resumo Existe uma virada recente na Cincia Poltica, por parte de algumas abordagens tericas, no sentido de repensar o modo como entendemos as instituies, dando papel central a como os atores trabalham dentro delas, seja para reproduzir ou mudar prticas institucionais. Partindo dessa perspectiva, analiso, neste trabalho, a atuao do Ministrio Pblico (MP) no caso da usina hidreltrica de Belo Monte, que est sendo construda no estado do Par. Esse caso se mostrou especialmente interessante por seu carter conflituoso e pela presena ativa do MP, que, desde 2001, vem atuando a fim de defender os interesses do meio ambiente e de grupos atingidos pela barragem. A partir de 20 entrevistas semiestruturadas e de uma anlise documental, argumento que o caso de Belo Monte representou um processo de aprendizagem institucional para o Ministrio Pblico, na medida em que os procuradores envolvidos, situados em um contexto que limitava sua possibilidade de ao, buscaram, ao longo do tempo, agir criativamente se organizando internamente, interagindo com atores sociais e experimentando novas estratgias para tentar influenciar nas decises da usina. Palavras-chave: agncia; criatividade; instituies; Ministrio Pblico; Belo Monte.
O debate em torno de instituies polticas vem tomando diferentes rumos nos ltimos anos.
Aps um tempo considervel onde concepes estruturalistas predominaram como fonte principal
de explicaes nos estudos institucionais, alguns autores vem retomando correntes do pensamento
sociolgico como o pragmatismo de John Dewey (2002 [1921]) e o interacionismo simblico de
Blumer (1969) e propondo um olhar para dentro das instituies, isto , para como os atores ali
inseridos agem tanto para reproduzir a ordem quanto para promover mudanas (Berk e Galvan,
2013).
O foco no potencial de criatividade dos atores e, consequentemente, em sua agncia no
significa, contudo, que as estruturas no importam. Avaliar as aes de indivduos requer um olhar
cuidadoso para suas redes de relaes, bem como para o contexto no qual esto inseridos, uma vez
que diferentes ambientes podem agir de maneira a ampliar ou restringir a emergncia de aes
criativas (Ansell, 2013). Essa ideia fica evidente, por exemplo, com o conceito de agncia situada,
que nos lembra que os indivduos no podem ser pensados isoladamente, j que esto enquadrados
em determinados contextos (Bevir e Rhodes, 2010).
1 Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia. E-mail: [email protected]
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A partir dessa perspectiva, busco aqui analisar como se deu a atuao de procuradores e
procuradoras da Repblica do Ministrio Pblico (MP) atravs de um estudo de caso. Uma das
instituies mais empoderadas durante o processo de redemocratizao do Brasil, no final do ltimo
sculo, o MP ganhou autonomia em relao aos outros poderes e passou a ser visto como um
defensor da sociedade (Arantes, 1999, p. 90), alm de co de guarda das agncias estatais,
buscando assegurar o cumprimento da lei (McAllister, 2008, p. 121).
Neste trabalho, meu foco esteve voltado para o papel do Ministrio Pblico no busquei no
caso da usina hidreltrica de Belo Monte (BM). Este caso se destaca como um estudo interessante
porque, desde sua concepo na dcada de 1970 , o projeto foi marcado por seu carter
contencioso, enfrentando grande resistncia por parte de ambientalistas, comunidades indgenas e
outros grupos, que argumentavam que a usina iria trazer impactos sociais e ambientais
significativos (Fearnside, 2006; Jaichand e Sampaio, 2013).
Alm disso, foi um caso marcado por constantes interferncias do MP: desde 2001, o rgo
vem atuando intensamente no processo, tanto por meio de negociaes a acordos extrajudiciais
quanto pelo ajuizamento de aes que j passam de 21 (Pereira, 2014). Contudo, apesar dessa
presena massiva, a atuao do Ministrio Pblico parece ter sido pouco efetiva (ver Vilaa e
Pereira, 2014). De todas as aes ajuizadas, apenas a primeira foi julgada at a ltima instncia e
obteve sucesso. O MP encontrou uma srie de dificuldades tanto para negociar com o
empreendedor do projeto a empresa Norte Energia e com agncias estatais envolvidas quanto
para judicializar o processo.
Nesse contexto, este trabalho se prope a avaliar como os procuradores e procuradoras da
Repblica envolvidos buscaram lidar com os inmeros obstculos que encontraram em Belo Monte.
Mais especificamente, busco analisar como esses atores atuaram em um contexto desfavorvel,
onde havia uma presso grande para que o empreendimento fosse concludo rapidamente. A partir
de um estudo documental exaustivo e de 20 entrevistas aprofundadas,2 argumento que, deparados
com um caso complexo como de Belo Monte, que trouxe diversas situaes problemticas,
procuradores e procuradoras do Ministrio Pblico buscaram agir criativamente para tentar
influenciar o processo, o que explico a partir de trs fatores: i) mobilizao e organizao interna;
2 As entrevistas foram realizadas em trs momentos. O primeiro deles foi em uma viagem Belm e Altamira, em 2012, quando foram entrevistados 11 atores. O segundo momento foi em Braslia, em 2014, quando conversei com mais 4 atores. O terceiro, tambm em Braslia, compreendeu a entrevista de 5 pessoas, em 2015. Ao total foram entrevistados 6 procuradores, 12 organizaes da sociedade civil e 2 burocratas.
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ii) articulao constante com a sociedade civil local; e iii) ampliao do repertrio de atuao a
partir de estratgias alternativas. Mesmo cientes que dificilmente conseguiriam barrar o projeto, os
atores do MP buscaram organizar novas maneiras de influenciar o processo e garantir que os
direitos das comunidades afetadas e do meio ambiente fossem devidamente respeitados.
Nesse sentido, o caso de Belo Monte, apesar de ficar marcado pelas diversas derrotas no
Judicirio, foi de grande relevncia para o Ministrio Pblico, uma vez que compreendeu um
processo de aprendizagem institucional, no qual os procuradores e procuradoras testaram e
experimentaram diferentes estratgias ao tentar lidar com as complexidades e problemas que
emergiram durante o processo. Esse caso, assim, se caracterizou como uma referncia para o MP
servindo inclusive como uma espcie de orientao para casos semelhantes no futuro.
Na prxima seo, apresento o debate em torno de como estudar instituies a partir dos
atores, e, em seguida, discuto sobre como o Ministrio Pblico se tornou uma poderosa instituio
na poltica brasileira: independente, autnoma e marcada por grande flexibilidade organizacional.
Posteriormente, apresento brevemente o caso da usina de Belo Monte, explicando o papel do MP no
andamento do processo. Na seo seguinte, reflito sobre como procuradores e procuradoras
buscaram agir criativamente para influenciar as decises da barragem, e, por fim, discuto algumas
consideraes finais.
Agncia e criatividade: uma outra maneira de se pensar instituies
Existe uma guinada recente na Cincia Poltica no sentido de repensar as teorias
institucionalistas, que, at recentemente, estiveram muito focadas em como regras e normas
moldam o comportamento dos indivduos e asseguram o carter previsvel e estvel nas
organizaes (Berk e Galvan, 2009, p. 545). Tornando a ateno para as mudanas ao invs da
ordem, importantes obras foram escritas nas ltimas dcadas, buscando explicar como ocorriam
transformaes nas instituies (ver Collier e Collier, 1991; Streek e Thelen, 2005, entre outros).
Contudo, grande parte desses esforos estiveram atrelados a uma perspectiva estruturalista, que
explicava as mudanas institucionais a partir de fatores exgenos (Berk e Galvan, 2009).
O grande problema disso que, enquanto o institucionalismo permanecer atrelado s
concepes estruturalistas, teorias claras e consistentes sobre mudana e ao permanecero
invisveis (Berk e Galvan, 2009, p. 549), uma vez que o foco nas estruturas, sistemas ou
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instituies pode acabar levando a um certo determinismo (Bevir e Rhodes, 2010, p. 71). Assim,
Berk e Galvan (2009, 2013) argumentam que temos que olhar para os atores dentro das instituies
para entender processos de mudanas. Na verdade, para eles, as origens tanto da ordem quanto da
mudana institucional esto na criatividade humana (Berk e Galvan, 2013, p. 29).
Entender as instituies a partir dos indivduos, nesse sentido, est ligada a uma
ressignificao da concepo de agncia. No se trata de negar a existncia e importncia das
estruturas, mas de entender que os atores no so condicionados por elas e que sua prpria
reproduo depende das aes das pessoas. A base dessa concepo est no pensamento pragmatista
como em John Dewey. Para ele, as instituies compreendem uma variedade de hbitos
difundidos (Dewey, 2002). Sua ideia de hbitos habits, no original est ligada a como atores
respondem a diversas situaes cotidianas nas quais se deparam. O interessante desse conceito, em
Dewey (2002), seu carter mais aberto a como os indivduos agem nessas situaes coisa que
concepes mais estruturalistas e enrijecidas, como na ideia de habitus em Bourdieu (1989),
parecem dar pouca importncia.
Segundo Dewey (2002), nossos hbitos dependem das experincias que vivemos, e se
reconstroem constantemente a partir das diversas situaes que encontramos. A grande contribuio
deste autor, nesse contexto, justamente a compreenso de como as aes esto situadas dentro de
determinadas conjunturas, isto , de como problemas cotidianos que emergem na vida das pessoas
podem lev-las a pensar em diferentes maneiras de resolv-los (Dewey, 2002). As diversas
situaes que os atores se deparam no dia-a-dia funcionam, assim, como um elemento propulsor
para a criatividade (Joas, 1996, p. 128-129), na medida em que muitas vezes exigem recombinaes
ou at inovaes para sua soluo (Berk e Galvan, 2013, p. 53). Como ressalta Joas (1996, p. 129,
traduo minha), toda ao humana est dentro da tenso entre aes habituais inconscientes e aes
criativas. Isso tambm quer dizer que a criatividade aqui vista como algo desenvolvido
em situaes que pedem por solues, e no como produo livre sem qualquer
background.
Entender as diferentes caractersticas que configuram as instituies, nessa perspectiva,
fundamental, uma vez que estas podem abrir mais espaos para aes criativas, ou restringir os
meios para elas possam ocorrer.3 Nessa concepo, assim, as prprias instituies no so apenas
3 A literatura sobre empreendedorismo institucional oferece contribuies importantes para compreender esses processo. Sheingate (2003, p. 191), por exemplo, argumenta que instituies complexas promovem oportunidades para
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regras, mas recursos que os indivduos combinam e rearranjam de diversas maneiras (Berk e
Galvan, 2013, p. 31). Essa viso de agncia, mais sensvel ao ambiente no qual os indivduos esto
inseridos, tambm requer uma ateno especial para os vnculos sociais que fazem parte da vida das
pessoas. Apesar da dimenso relacional da ao j ser levantada por pensadores como Dewey
(2002) e Joas (1996, p. 133), no interacionismo simblico que essa questo trabalhada de
maneira mais aprofundada.4
A abordagem interativa da ao est no ncleo do pensamento de autores como Blumer
(1969, p. 6), que concebe a ao humana como um processo de comunicao e interpretao entre
os indivduos, e Mead (1982, p. 187), segundo o qual a prpria personalidade dos indivduos
constituda a partir de suas relaes interpessoais. Como ressaltam Berk e Galvan (2013, p. 5-6),
pensar em agncia pressupe avaliar como os atores interagem entre si, uma vez que a criatividade
poltica ocorre atravs de um processo relacional, no qual as pessoas respondem (ou no) aos
projetos, experimentos, deliberaes e interpretaes de outras pessoas.
Nesse contexto, a ideia de agncia situada aparece como uma alternativa interessante, uma
vez que, mesmo enfatizando a capacidade de ao dos indivduos, nos lembra que eles sempre agem
em determinados contextos. Como explicam Bevir e Rhodes (2010, p. 74, traduo minha): aceitar
agncia sugerir que as pessoas tm capacidade para adotar crenas e aes, mesmo aes novas,
por razes delas mesmas, e, fazendo isso, podem transformar seu ambiente social. Ento, a agncia
possvel, mas sempre situada num contexto particular. Acredito que nessa linha que Berk e
Galvan (2013, p. 33) pensam o conceito de aes criativas, que, segundo eles, i) so situadas em
contextos que promovem recursos; ii) transformam esses recursos e contextos atravs de
recombinaes deliberativas; e iii) so um processo social, com qualidade narrativa.
Uma outra maneira de pensar a agncia situada partir da ideia de social skills, isto , a
capacidade para o pensamento e ao intersubjetivos que moldam a definio dos significados e
interesses para identificar o servio de fins coletivos (Fligstein e McAdam, 2012, p. 7). Como
ressaltam os autores, contudo, o que os indivduos fazem a partir de suas habilidades sociais
depende do lugar que eles ocupam no ambiente em que esto inseridos (Fligstein e McAdam, 2012,
p. 17). O interessante neste conceito, assim, nos lembrar que as relaes das quais os indivduos
diferentes tipos de aes, uma vez que seus recursos podem ser recombinados de maneiras criativas, podendo resultar em inovaes e mudanas institucionais. 4 A diviso entre correntes tericas que apresento aqui so um mero recurso analtico para nos ajudar a mapear o debate. Apesar de ser mais conhecido como pragmatista, John Dewey tambm chamado de interacionista simblico, como por exemplo em Blumer (1969, p. 1).
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fazem parte so permeadas por disputas de poder, onde os atores possuem capacidade de ao
assimtricas o que alguns dos interacionistas simblicos, como Blumer (1969), parecem no se
atentar. Em outras palavras, quando olhamos para os ambientes nos quais os atores esto inseridos,
percebemos que, em muitas ocasies, eles esto posicionados de maneira diferenciada, o que
significa que alguns tero melhores oportunidades para agir criativamente do que outros (Ansell,
2013, p. 76).
Contudo, alm de situados no espao como nos lembram Ansell (2013) e Bevir e Rhodes
(2010) , os atores tambm esto agindo ao longo do tempo. Nesse sentido, relevante a
contribuio de Emirbayer e Mische (1998), que propem uma interpretao da ideia de agncia
atravs de trs elementos: interao, projetividade e avaliao prtica. Para eles, a ao humana
melhor entendida se compreendida a partir de como os indivduos ativam hbitos e costumes do
passado (dimenso interativa), imaginam as trajetrias futuras de suas aes (dimenso projetual) e
avaliam como as possibilidades desses caminhos se relacionam com as demandas e dilemas que
enfrentam no presente (dimenso prtico-avaliativa). De fato, atores esto sempre vivendo simultaneamente no passado, no futuro, e no presente,
ajustando, de maneiras mais ou menos imaginativas e reflexivas, as vrias temporalidades
de sua existncia emprica entre si (e com as circunstncias empricas que se deparam). Eles
engajam continuamente padres e repertrios do passado, projetam caminhos hipotticos
no futuro e ajustam suas aes s exigncias das situaes emergentes. (Emirbayer e
Mische, 1998, p. 1012).
importante entender, assim, que os atores esto inseridos no tempo e no espao, isto ,
enraizados em contextos especficos, que podem tanto moldar quanto constranger seus
comportamentos, e criar problemas e oportunidades locais (Ansell, 2013, p. 57). Para entender a
ao e sua natureza seja ela criativa ou no fundamental, ento, olhar tanto para a organizao
das instituies e para o ambiente o exterior a elas, 5 quanto para o enquadramento temporal do qual
partem os atores.
Em suma, entender agncia, apesar de deslocar o nvel de anlise para os indivduos, requer
um olhar para como eles esto situados, no sentido de avaliar em que medida determinadas
conjunturas e dinmicas de poder atuam constrangendo ou facilitando o potencial de ao dos
5 Essa ideia trabalhada tanto por Ansell quanto por Fligstein e McAdam. Contudo, enquanto o primeiro utiliza a ideia de ecologias para discutir sobre o contexto nos quais os atores esto situados (Ansell, 2013), os segundos trabalham com o conceito de campo (Fligstein e McAdam, 2012). Acredito que, nessa perspectiva, a ideia de campo campo que os prprios autores admitem pegar emprestado do socilogo francs Pierre Bourdieu mais interessante justamente por explicitar a capacidade desigual que os atores possuem para atuar em cada situao.
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atores. Em outras palavras, trazer o foco para a agncia no implica em uma desconsiderao das
estruturas, mas sim em uma mudana na perspectiva de como estas influenciam as aes dos
indivduos.
Das margens ao centro: o Ministrio Pblico como um ator poltico poderoso
Nesta seo, busco descrever, rapidamente, o processo pelo qual o Ministrio Pblico se
tornou um ator central em nosso sistema poltico. As origens do MP brasileiro remetem ao
Ministre Public francs, criado no sculo XII e incorporado no sistema do Brasil por volta do
sculo XVII, por meio de Portugal (Macedo apud McAllister, 2008). O rgo dedicava-se,
tradicionalmente, procurao criminal, sendo controlado pelo poder executivo (McAllister, 2008,
p. 57) e muitas vezes subordinado por interesses polticos (Coslovsky, 2009, p. 90). A situao do
Ministrio Pblico, contudo, mudou drasticamente a partir da dcada de 1980, quando a instituio
passou por um processo de transformao estrutural, tornando-se autnoma em relao aos outros
poderes e passando a desempenhar uma funo de defensor de interesses difusos e de fiscal do
Estado, o que representou, para alguns autores, a maior novidade institucional do perodo de
redemocratizao brasileiro (Arantes, 2002; Kerche, 2010).
No vou me ater, no entanto, s nuances desse processo.6 O que me interessa aqui entender
que o Ministrio Pblico passou por um processo de construo de uma nova identidade,
tornando-se um ator poderoso nos processos polticos e atuando como um defensor dos interesses
sociais e guardio da cidadania (Sadek, 2008; Arantes, 2002). Sendo chamado inclusive de um
quarto poder do Estado (Costa, 2010, p. 19; Coslovsky, 2009, p. 90), o MP comeou a intervir
intensamente em empreendimentos ambientais (McAllister, 2008).
Alm disso, os procuradores gozam de grande autonomia para conduzirem seu trabalho
como julgarem melhor, no ficando merc de influncias polticas. Como lembra Costa (2010, p.
19), eles podem comear uma investigao a partir de uma denncia da sociedade, ou at de uma
reportagem no jornal. De fato, a garantia de independncia no exerccio de suas funes tem permitido a promotores e
procuradores atuarem com extrema desenvoltura e autonomia particularmente nos
6 Para uma anlise mais detalhada sobre o processo de transformao institucional do Ministrio Pblico, ver, por exemplo, Arantes (2002), ou Coslovsky (2009).
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conflitos de dimenso social e poltica , contra as presses externas e at mesmo internas,
advindas dos estratos superiores da instituio. (Arantes, 2002, p. 80).
Essa independncia e autonomia marcam como era de se esperar uma grande
heterogeneidade dentro do rgo. Estudos anteriores (ver, por exemplo, Coslovsky, 2009; Silva,
2011) j ressaltaram como podemos identificar diferentes tipos de procuradores. Enquanto alguns
possuem uma viso mais procedimental, adotando comportamentos rotineiros, passivos e reativos,
outros resistem conformidade e buscam resolver problemas e obstculos de maneira criativa,
muitas vezes se aliando com atores externos (Coslovsky, 2009). Em linha semelhante, Silva prope
uma distino entre duas classes de promotores os promotores de fatos e de gabinete: O tipo promotor de fatos indica a tendncia de alargamento das funes dos promotores
para muito alm da esfera jurdica, tornando-os verdadeiros articuladores polticos nas
comunidades em que trabalham. O tipo promotor de gabinete indica a leitura das novas
atribuies do promotor dentro das fronteiras da esfera jurdica, definindo-o como agente
judicirio cuja prioridade o trabalho processual propor e acompanhar medidas
judiciais e cuja ao na defesa dos interesses metaindividuais se d, sobretudo, pela via
judicial. (Silva, 2001, p. 140).
Existe, assim, uma grande variao na atuao de procuradores. Devido flexibilidade que
caracterstica da prpria instituio, existe a possibilidade para que procuradores trabalhem para
alm das regras formais, buscando solues alternativas para a soluo de problemas o que, como
j apontavam alguns autores, pode funcionar como um propulsor para a criatividade (Sheingate,
2003).
Um breve histrico sobre o caso de Belo Monte e o papel do Ministrio Pblico
Apesar de estar sendo construda atualmente, a usina de Belo Monte um empreendimento
h muito tempo estudado pelo Estado brasileiro. Sua origem data da dcada de 1970, quando
buscava-se repensar e diversificar a matriz energtica do pas devido alta nos preos do petrleo
(Dria, 1976 apud Pereira, 2014, p. 65-66). Nesse momento, o foco do Estado era justamente na
regio amaznica, local que viria a ser palco de diversos projetos de infraestrutura.
Desde o princpio, a ideia de se construir Belo Monte que na poca se chamava Karar
gerou muitas polmicas. Por ser um empreendimento de grande porte e localizado em ambientes
ocupados por populaes indgenas e comunidades tradicionais, houve, j na dcada de 1980,
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grande mobilizao contra a construo da usina.7 O cenrio poltico no qual se circunscreveu o
processo de Belo Monte foi, assim, extremamente contencioso, sendo marcado por duas grandes
redes: os atores favorveis construo da barragem e os atores contrrios. De um lado, atores
estatais e privados defendiam a construo da usina por acreditarem que ela representa um vetor de
desenvolvimento regional e nacional; do outro lado, grupos sociais, com nfase em comunidades
indgenas, se posicionavam contrrios hidreltrica devido as suas consequncias para o meio
ambiente e para as populaes locais (Fearnside, 2006; Hochstetler, 2011).
Apesar da forte resistncia por parte da sociedade civil barragem, os esforos para sua
construo no cessaram. J em 1994, alguns anos aps s fortes manifestaes contrrias usina,
foi apresentada, pela Eletronorte, uma reviso sobre a verso preliminar do projeto, procurando
diminuir a rea alagada pela usina (Carvalho, 2014; Hochstetler, 2011). Contudo, foi a partir da
virada do sculo que Belo Monte realmente assumiu status de grande prioridade na agenda do
governo, sendo destacada como projeto de interesse estratgico para o pas em diversos dos
planejamentos governamentais.8 Foi nesse momento que o Ministrio Pblico entrou no processo,
quando procuradores do Par foram alertados por uma comunidade indgena local que estavam
sendo feitos diversos estudos na regio do Xingu. Esse contato acabou dando origem a primeira
ao civil pblica ajuizada pelo MP, que demandava que o licenciamento ambiental fosse
conduzido pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA).
Apesar do sucesso dessa primeira ao que conseguiu interromper o processo durante
algum tempo , o projeto da usina acabou sendo aprovado no Congresso Nacional em 2006. Nesse
momento, o Ministrio Pblico volta a tona, promovendo outra ao civil pblica que questionava a
deciso de construir a barragem sem que as comunidades indgenas fossem ouvidas previamente.
Essa ao, no entanto, acabou ficando parada no Judicirio devido a um mecanismo chamado
suspenso de segurana, segundo o qual o mrito da ao no sequer julgado por se tratar de um
projeto de interesse estratgico para o pas.9
7 Os protestos contra a barragem atingiriam seu pico em 1989, com o 1 Encontro das Naes Indgenas do Xingu, que reuniu mais de mil participantes, incluindo diversas comunidades indgenas, organizaes no governamentais (nacionais e internacionais), oficiais do governo e at mesmo celebridades. 8 O carter prioritrio de Belo Monte esteve evidente, por exemplo, no Plano Plurianual Avana Brasil 2000-2003 (Fearnside, 2002, p. 742), em resoluo emitida pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica em 2001 (Hochstetler, 2011, p. 359), e no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) de 2007 (Pereira, 2014, p. 17). 9 Diversos dos procuradores entrevistados afirmaram que a suspenso de segurana caraterizada por um deles, inclusive, como um instrumento do tempo da ditadura foi fundamental nas derrotas do MP no Judicirio. A prpria
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Com o projeto aprovado, teve incio ento o processo de licenciamento ambiental da
barragem, momento no qual o rgo ambiental responsvel avalia a viabilidade socioambiental do
empreendimento.10 Esta fase marcada pela ecloso dos conflitos sociais (Pereira, 2014, p. 160),
uma vez que justamente neste momento que o projeto ganha maior visibilidade, devido
participao de diversas agncias estatais e da sociedade civil (Hochstetler e Keck, 2007, p. 45-46).
Alm disso, nessa etapa que se concentra a atuao do MP: desde ento, foram ajuizadas mais de
20 aes judiciais.11
Os procuradores e procuradoras envolvidos no caso, no entanto, enfrentaram grandes
dificuldades durante o processo. Por um lado, os dilogos com o empreendedor do projeto, a
empresa Norte Energia, foi bastante truncado e pouco frutfero, o que fez com que o MP acabasse
judicializando suas demandas atravs das aes. De outro lado, o prprio Judicirio foi um grande
limitador atuao do MP, uma vez que as aes, mesmo que alcanassem vitrias nas primeiras
instncias, eram derrubadas posteriormente, tanto por conta do uso da suspenso de segurana
quanto pela predominncia de uma discurso desenvolvimentista entre juzes e desembargadores
envolvidos no caso (Vilaa e Pereira, 2014).12 Na prxima seo, exploro como os procuradores
tentaram experimentar solues alternativas em um cenrio adverso como esse, onde inmeras
situaes-problema surgiam cotidianamente e as possibilidades de atuao se mostravam restritas.
Atuando criativamente: como procuradores e procuradoras buscaram driblar as dificuldades
no caso de Belo Monte
Apesar de ter se tornado um ator extremamente empoderado no sistema poltico brasileiro, o
caso de Belo Monte evidencia uma situao em que o MP se deparou com grandes dificuldades,
sociedade civil tambm reconhece o problema desse mecanismo, como ressaltam Rojas e Valle (2013) ao argumentar que o avano inquestionvel da construo da usina de Belo Monte s possvel porque ainda subsiste entre ns o instrumento processual da Suspenso de Segurana.. Disponvel em . Acessado em 01/05/2014. 10 De acordo com o IBAMA, o licenciamento ambiental uma obrigao legal prvia instalao de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente e possui como uma de suas mais expressivas caractersticas a participao social na tomada de deciso, por meio da realizao de audincias pblicas como parte do processo. Disponvel em . Acessado em 20/06/2014. 11 Este artigo considerou as aes civis pblicas ajuizadas at o ms de maio de 2015. 12 De fato, os prprios procuradores entrevistados corroboraram com esse argumento, dizendo que grande parte das aes acabou sendo derrotada pela justificativa de que o projeto de Belo Monte era de interesse estratgico para o pas, e que muitos recursos j haviam sido investidos na usina.
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uma vez que a construo da usina de interesse de grupos poderosos como o setor eltrico, as
empreiteiras privadas e o prprio governo federal. Meu objetivo, assim, foi de analisar justamente
como os procuradores e procuradoras envolvidas buscaram atuar diante desse cenrio adverso.
A partir das entrevistas realizadas e de uma anlise documental, argumento que o Ministrio
Pblico procurou agir criativamente na tentativa de influenciar as decises tomadas sobre a
barragem. Para explicar meu argumento de maneira mais sistematizada, apresento a seguir trs
caractersticas que marcaram a atuao dos procuradores e procuradoras nesse caso: i) organizao
e coeso interna, com a criao de formas de cooperao e diviso de trabalho; ii) articulao com
movimentos sociais e outros grupos da regio; e iii) ampliao do repertrio de atuao e utilizao
de estratgias que fogem da rotina institucional.
Se organizando internamente
Um dos pilares que viabilizou a intensa atuao do Ministrio Pblico no caso de Belo
Monte foi a coeso e organizao interna da instituio. Um levantamento das aes ajuizadas pelo
MP nesse caso mostraram que, s na parte judicial, foram 17 procuradores e/ou promotores que
estiveram envolvidos durante o processo, informao corroborada pelas entrevistas. Como se trata
de um empreendimento em que h interesse da Unio, esse caso ficou concentrado no Ministrio
Pblico Federal (MPF), com nfase no MPF do estado do Par, dada a localizao da obra. Mais
especificamente, foi em Altamira, cidade prxima ao stio de construo da usina, que a atuao dos
procuradores se deu de forma mais intensa.
Uma caracterstica marcante da organizao interna no MPF foi a diviso do trabalho, na
Procuradoria Geral de Altamira, em trs ofcios, cada um com um eixo de atuao especfico. O
primeiro ofcio era responsvel pelas comunidades indgenas e populaes tradicionais; o segundo
pela questo ambiental, e o terceiro por assuntos relacionados cidadania, como o reassentamento
de parte da populao da cidade. Na realidade, no comeo eram apenas dois ofcios, mas com o
ritmo acelerado do empreendimento, foi criado o terceiro ofcio. Como aponta uma das
procuradoras entrevistadas: os ofcios so os nossos gabinetes. E cada ofcio tem um grupo de atribuies. (...) Cada
procurador dono de um ofcio, responde por um ofcio, que composto por um gabinete
com assessores, tcnicos, e estagirios. (...) E em Altamira tinha 3 ofcios especializados.
Todos respondiam por improbidade criminal, mas cada um tinha um foco principal.
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Assim, houve uma tentativa de distribuio das atividades em diferentes equipes, que
trabalhavam de forma coordenada, mas cada uma com sua atribuio. A grande vantagem desse
arranjo era justamente permitir que os procuradores trabalhassem nas reas que tinham mais
afinidade e domnio. De acordo com outra procuradora entrevistada, essa diviso foi maravilhosa,
um avano na atuao do Ministrio Pblico. Essa arquitetura organizacional s foi possvel, no
entanto, devido contratao de um procurador adicional em Altamira, cuja justificativa foi o
grande esforo demandado pelo caso de Belo Monte. Ela complementa: Uma atuao que foi vitoriosa em Altamira foi conseguir mais um procurador. O MP
ampliou o quadro, isso foi fantstico. E a justificativa desse pedido foi a dificuldade de
atuar em BM. (...) Ento no s ampliou o quadro, a gente pode fazer essa diviso n. Eu
acho que isso foi fundamental. Se no eu no teria condio de me apropriar do meu
ofcio.
importante ressaltar, todavia, que havia um contato constante com os procuradores de
Belm que apesar de no participarem diretamente desses ofcios, auxiliavam seus colegas de
maneiras diversas. Uma das procuradoras entrevistadas, que se envolveu no caso de Belo Monte
muito aps o incio da atuao do Ministrio Pblico, ressaltou que os procuradores do MPF de
Belm, envolvidos no caso h mais tempo, serviam como uma base de apoio para os procuradores
que passam por Altamira.
O Ministrio Pblico mostrou, assim, uma grande capacidade de coordenao e articulao
interna. Tanto a diviso entre diferentes gabinetes quanto a frequente comunicao entre os mais
variados procuradores engajados com o caso se mostraram fundamentais para possibilitar a imerso
da instituio no processo da usina hidreltrica de Belo Monte. Cabe lembrar, no entanto, que os
impactos da usina tambm chegaram ao Ministrio Pblico. Como relata uma das procuradoras, a
elevao dos preos de aluguis e passagens areas para Altamira decorrentes da massa
populacional de 25 mil pessoas que migraram para a cidade acabava assustando os procuradores.
Alguns dos servidores que eram nomeados, desse modo, simplesmente no queriam tomar posse,
em razo da realidade da cidade. Isso dificultou, em alguma medida, o trabalho do MP, mas, de
acordo com os entrevistados, no foi um impedimento crucial para o desenvolvimento das
atividades.
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Construindo aes coletivamente
A intensa articulao do Ministrio Pblico, contudo, no se deu apenas internamente.
Desde o comeo do caso, os procuradores dialogaram constantemente com os movimentos sociais
locais e os grupos atingidos. De acordo com um dos procuradores envolvidos no caso, foi uma das
comunidades indgenas locais os Juruna de Paquiamba que deram o pontap inicial,
provocando o Ministrio Pblico. De fato, os Juruna iniciaram o processo porque eles tinham encontrado na beira, prximo aldeia, o que eles
chamavam de um palco de nmeros, e a gente viu que era uma rgua mtrica que tava j
fazendo os estudos da vazo do Xingu. Ento, eles ficaram assustados com aquilo e foram
eles que inauguraram isso.
O contato com a sociedade civil explorado bastante na literatura sobre a atuao do
Ministrio Pblico no Brasil13 foi fundamental no caso de Belo Monte, uma vez que os grupos
atingidos e os movimentos sociais que defendiam seus interesses tinham uma noo muito mais
detalhada dos acontecimentos cotidianos na obra da usina e na prpria cidade de Altamira, trazendo
para os procuradores informaes valiosas que ajudaram a construir e embasar as aes civis
pblicas e recomendaes.
Todos os procuradores da repblica (6) entrevistados afirmaram ter tido dilogos constantes
com a sociedade civil durante o caso de BM, ressaltando ainda que os movimentos sociais foram
parceiros cruciais do MP durante o processo. Uma das procuradoras destaca que os movimentos da
regio servem como informantes, no sentido de apresentar os anseios da populao, e ao mesmo
tempo, de forma reversa, cobrarem nossa atuao. As conversas com esses atores estiveram
presentes durante todo o processo, atravs de diversas formas por meio de reunies, e-mails e
participao em atividades, por exemplo.
O caso do reassentamento um bom exemplo de como isso aconteceu. A retirada de parte
considervel da populao local de suas casas e a necessidade de alocar essas pessoas em outro
lugar um dos grandes dilemas trazidos pela implementao da usina de Belo Monte. Tanto que foi
ajuizada uma ao civil pblica, em 2013, justamente frisando a obrigao do construtor de prover
casas adequadas para esses grupos que estavam sendo deslocados.14 Uma das procuradoras
13 Ver, por exemplo, Coslovsky (2009) e Grangeia (2010). 14 Na ao ajuizada, os procuradores ressaltam que o projeto das casas destinadas ao reassentamento urbano coletivo possui vcios construtivos que impem o reconhecimento da irregularidade das obras em execuo e demandam
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responsveis por essa rea conta, todavia, que essa ao na verdade foi fruto de uma iniciativa de
um dos movimentos sociais locais: O reassentamento um caso que foi trazido inicialmente pelo Movimento Xingu Vivo,
que apresentou algumas dificuldades, que o que tinha sido proposto incialmente por Belo
Monte no tinha sido cumprido. Isso tudo foi levado em considerao, e aps uma anlise
das casas, os modelos por percia do MPF, a gente concluiu que o que tinha sido
inicialmente proposto no tinha sido cumprido.
De fato, das nove organizaes da sociedade civil entrevistadas, oito afirmaram ter
contribudo mesmo que em diferentes graus com a atuao do MP.15 A posio da grande
maioria dos movimentos sociais locais de que o Ministrio Pblico se situa muito mais perto da
sociedade do que do Estado, principalmente pelo fato de que ele foi a principal porta, dentro do
aparelho estatal, que estava aberta s demandas dos grupos afetados pelo empreendimento. Como
explica uma das ativistas do Instituto Socioambiental (ISA), O Ministrio Pblico no governo, n? (...) A gente tem uma parceria permanente com o
Ministrio Pblico. atravs do Ministrio Pblico que todas as aes civis pblicas so
apresentadas. Ns somos amigos, ajudamos as aes do Ministrio. Ns somos amigos
necessrios nas aes.
Por fim, acredito ser importante lembrar que toda essa articulao s foi possvel devido ao
histrico de atuao da sociedade civil local, que caracterizadamente muito ativa j h bastante
tempo. So diversas as organizaes sociais na regio que lutam por inmeras causas, como os
direitos do meio ambiente, de populaes tradicionais, das mulheres, entre outras. Como lembra um
dos procuradores, A regio de Altamira onde se tem o movimento social mais forte de toda a Amaznia.
uma coisa impressionante quando faz reunio l. Normalmente, rene centenas de pessoas,
o prprio movimento Xingu Vivo, ele tem mais de cem organizaes. (...) muito forte,
muito impressionante o poder da sociedade civil naquela regio. Belo Monte s no t
construda desde 2000, desde 99, porque a sociedade civil de l muito forte. Se no fosse
isso, hoje, Belo Monte j estaria completamente pronta. (...) O Ministrio Pblico , talvez,
o brao jurdico desse movimento, porque a ns, cabe o dever de fazer com que as pessoas
Norte Energia a adequao do projeto de assentamento s expectativas criadas na populao pela prpria concessionria e legislao (BRASIL, 2013). 15 As seguintes organizaes declararam ter conversado ou j provocado o Ministrio Pblico no caso de Belo Monte: a Fundao de Atendimento Socioeducativo (FASE), o Movimento Xingu Vivo Para Sempre (MXVPS), o Instituto Socioambiental (ISA), o Conselho Indigenista Missionrio (CIMI), o Instituto Amaznia Solidria e Sustentvel (IAMAS), a Fundao Viver, Produzir e Preservar (FVPP), o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), e o Movimento de Mulheres Trabalhadoras de Altamira Campo e Cidade (MMCC).
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respeitem os direitos dos povos indgenas, os direitos do meio ambiente, os direitos das
populaes tradicionais da Amaznia.
A ao coletiva, assim, foi uma dimenso fundamental na atuao do MP no caso de Belo
Monte. Compartilhando uma viso mais humanista do processo de implementao de hidreltricas
com os movimentos sociais da regio como fica evidente na ltima fala do procurador
entrevistado , o Ministrio Pblico dialogou constantemente com atores sociais durante o processo.
Como conclui uma das procuradoras envolvidas: Ns somos uma instituio com limitaes. De
nmero mesmo, de gente para agir. Ento certamente, se voc tem uma militncia que t o tempo
todo te cobrando, voc vai agir mais e, talvez, melhor.
Pensando fora da caixa
O terceiro pilar que marcou a atuao do MP no caso de Belo Monte foi a pluralidade de
estratgias pensadas e utilizadas pelos procuradores e procuradoras. Em outras palavras, o
repertrio de atuao do MP no caso Belo Monte apresentou grande variedade, tanto judicial quanto
extrajudicialmente, e, mais importante ainda, mostrou uma capacidade de adaptao a diferentes
contextos. A anlise dos documentos e as entrevistas mostraram que foram feitas inmeras
reunies, emitidos ofcios e recomendaes, alm de ajuizadas aes civis pblicas, aes de
improbidade administrativa e uma ao cautelar. A notria judicializao do caso, de acordo com os
procuradores, foi um resultado inevitvel da impossibilidade de negociao com a Norte Energia,
empresa responsvel pela construo da usina. Um dos procuradores entrevistados ressaltou que,
apesar de serem instrumentos interessantes, as recomendaes no surtiram efeito no caso de Belo
Monte: nas recomendaes, voc tem a pessoa que voc t se dirigindo, pode ser a Norte Energia,
o IBAMA, o Governo Federal. Voc informa: Olha, vocs fizeram isso, isso e isso. Isso
contra lei tal. Tu explica e pede que seja refeito, n? Ou que no seja realizado o ato. E,
essa uma coisa muita boa na recomendao, porque ela, em muitas vezes, evitou um
processo judicial, porque quando o diretor do rgo pblico recebeu, diz se ele tem razo,
parou o processo administrativo que ia levar aquele ato e, portanto, no precisou de
processo judicial. No caso de Belo Monte, eu no me lembro de nenhuma recomendao
que tenha sido acatada.
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Na prtica, a judicializao do processo reflete as diversas tenses entre o MP e outros
rgos do Estado brasileiro envolvidos no caso.16 Os procuradores entrevistados ressaltaram que
sempre buscavam dialogar com as outras agncias estatais antes de propor uma ao, mas no
momento em que isso no era possvel, a judicializao era o nico caminho.17 A constante
frustrao que eles encontraram no Judicirio, por outro lado, fez com que pensassem em
estratgias diferentes.
De fato, um olhar mais aprofundado revelou que a atuao do MP no se resumia
simplesmente ao que diziam esses documentos oficiais. O caso de Belo Monte trouxe a frente dos
procuradores uma srie de situaes desafiadoras onde os recursos que eles geralmente usavam no
eram suficientes. Resolver esses conflitos de modo a buscar meios mais efetivos para que os direitos
das comunidades afetadas fossem respeitados exigia pensar em novas estratgias. Como relata uma
das procuradoras entrevistadas, em Belo Monte, a atuao tem que ser criativa. No existem
caminhos pr-definidos, porque as coisas so to absurdas no grau de descumprimento, o processo
to veloz, que s vezes os mecanismos tradicionais que existem, eles no do conta.
Um exemplo disso foi a situao dos pescadores. De acordo com essa mesma procuradora, o
MP foi procurado por pescadores insatisfeitos com a compensao oferecida pela Norte Energia
para que deixassem o rio. Muitos desses pescadores moravam na ilha e na cidade, garantindo sua
subsistncia a partir da pesca. Mas a empresa s reconhecia uma moradia, no admitindo que essa
populao tinha um modo de vida diferente, dependente do fluxo rio-cidade. Assim, as indenizaes
de reassentamento propostas para os pescadores eram muito menores do que eles julgavam que
deveriam ganhar. A situao era to grave a ponto de existirem riscos de sobrevivncia para esses
indivduos, na opinio de uma entrevistada. Mas, como fica claro no relato da procuradora abaixo, a
soluo para esse problema no era to bvia: muito difcil ouvir os pescadores. No seria o caso de fazer uma audincia pblica pra
ouvir todos eles. Porque eles iam chegar l e falar daquela maneira constrangida que eles
16 Um dos agravantes dessa tenso foram as Aes de Improbidade Administrativa ajuizadas pelos procuradores contra funcionrios da Eletrobrs (em 2007) e do IBAMA (em 2009). Como aponta uma das procuradoras entrevistadas, sem dvida nenhuma, foi um dos pontos altos que criou dificuldade. 17 Essa posio, todavia, reflete apenas um lado da histria. Uma das entrevistadas do IBAMA acredita que o MP teve uma postura muito combativa. De acordo com ela, talvez se o Ministrio Pblico fosse um aliado do IBAMA e no quase um adversrio, seria mais produtivo. Pelo menos se eles consultassem a gente e falassem quando no esto concordando com o que estamos fazendo (...) Mas no, j vem uma ao, a a gente para pra responder e eles perdem tempo l e a gente perde tempo aqui. (...) Eu no sei porque o Ministrio Pblico tem essa viso do IBAMA quase como um adversrio. Acho que eles poderiam ser grandes parceiros nossos e a fazer um trabalho melhor. A gente podia at dizer que tipo de ao eles deviam entrar.
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ficam. E a seria difcil acessar o que eles realmente queriam. Nossa opo foi diferente.
(...) Eu convoquei uma inspeo interinstitucional nas ilhas pra ouvir os pescadores e ver o
que tava acontecendo. (...) A ideia da inspeo foi multiplicar minha capacidade de ao,
porque eu sozinha ia demorar um ano pra chegar nos pescadores. (...) Ento eu tava l com
5 procuradores, 3 antroplogos do MPF, com 3 pesquisadores de campo que atuam em
Altamira, com 3 professores. (...) A a gente foi pra campo ouvir os pescadores. O IBAMA
foi, a FUNAI foi, a DPU foi, o Conselho Nacional dos Direitos Humanos foi com 3
conselheiros. (...) A ideia de uma inspeo diferente de uma audincia, de uma ao, de
uma recomendao. Eu no to obrigando ningum a fazer nada. Foi uma chamativa de
instituies que tem obrigao com direitos humanos, que tem obrigao com o
licenciamento, porque da assim v o que tava acontecendo e ajudassem a gente a
interpretar essa realidade (...) Isso uma atuao extrajudicial que produz s vezes, no
processo de Belo Monte, elementos mais eficazes que as aes judiciais.
A complexa situao dos pescadores mostra, assim, como o Ministrio Pblico buscou
solues alternativas para os dilemas do caso. Percebendo, a partir de experincias anteriores, que a
ajuizao de uma ao poderia trazer poucos resultados efetivos para os pescadores e ribeirinhos, os
procuradores e procuradoras rearranjaram suas caixas de ferramenta para se adequar ao contexto no
qual estavam trabalhando, repensando sua forma de atuao.
Aprendendo a lidar com empreendimentos de grande porte: o caso de Belo Monte como
referncia para o MP
Em resumo, meu argumento de que, por meio das trs dimenses explicadas acima a
articulao interna, a criao de laos com atores sociais e a mobilizao de variadas estratgias , o
Ministrio Pblico buscou se adaptar a uma situao desfavorvel, uma vez que sua posio era
contrria a de atores poderosos, que pressionavam para a concluso do empreendimento.
Percebendo que no conseguiriam barrar a usina, os procuradores passaram a mobilizar recursos a
fim de tentar influenciar o processo por vias laterais, buscando fiscalizar o cumprimento das
condicionantes18 e minimizar os impactos socioambientais provocados pela construo da
hidreltrica.
18 Durante o processo de licenciamento ambiental, tanto a Licena Prvia quanto a Licena de Instalao, concedidas pelo IBAMA, respectivamente, em 2010 e 2011, estabeleceram uma srie de condicionantes que deveriam ser cumpridas pelo empreendedor como uma medida de mitigao aos impactos sociais e ambientais decorrentes da implementao da usina.
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As conquistas foram escassas, bem aqum das expectativas iniciais, como apontou um dos
procuradores. Como lembra um outro procurador, no entanto, no se pode ignorar que o projeto
recebeu alguns aperfeioamentos decorrentes das primeiras aes ajuizadas e, no fosse a atuao
do MPF, as ilegalidades seriam ainda mais numerosas. Uma anlise mais detalhada do caso
permitiu a compreenso de que, mesmo de modo parcial, a atuao do Ministrio Pblico trouxe
ganhos reais para os grupos atingidos pelo empreendimento. Como relatou um dos procuradores, se voc olhar apenas e exclusivamente o aspecto processual, se esses processos chegaram
ao fim e se foram ou no eficazes, voc diria que foi uma grande derrota. Mas no bem
assim. As aes provocaram uma mudana de postura no MP sobre o acompanhamento de
grandes empreendimentos. (...) E todo esse processo de presso teve um impacto nas
medidas compensatrias, em muitas das coisas que foram estabelecidas. (...) Eu tenho a
ntida intuio de que se no houvesse a presso, o acompanhamento fase a fase, os
problemas seriam ainda maiores do que os problemas que estamos vivenciando. Ento essa
presso gerou alguns avanos.
Talvez at mais importante, esse caso serviu como um momento de aprendizagem
institucional para o Ministrio Pblico. Uso essa expresso porque acredito que esse processo por
meio do qual os procuradores da Repblica, quando deparados com situaes desafiadoras, tiveram
que procurar diferentes meios de tentar influenciar o projeto promoveu diversas experincias que
podero ser mobilizadas em casos futuros. De acordo com dos procuradores entrevistados, Belo
Monte se situa num processo de evoluo do Ministrio Pblico, tanto no tema de hidreltrica
especificamente, quanto no tema de licenciamento de grandes empreendimentos.
importante lembrar, ainda, que este estudo contribui para a ideia de que no so apenas os
casos de sucessos que so importantes para os estudos de instituies polticas (Lawrence et al.,
2009, p. 11). Anlises aprofundadas de situaes onde tentativas de mudanas aparentemente
fracassaram podem no somente mostrar que esse fracasso relativo como busquei mostrar nesse
caso, onde o MP conseguiu vitrias parciais mas tambm que as prprias derrotas podem
representar um marco significativo para a organizao, no sentido de possibilitarem prticas e
experincias que podem servir como base para projetos futuros. Nas palavras de um dos
Procuradores, Foi um processo de maturao muito grande, de aprendizagem. Se a ao de 2006 [sobre o
papel do Congresso Nacional nas oitivas das comunidades indgenas] fosse reescrita hoje,
para dar um exemplo, a forma como ns encarvamos o processo de implementao da
conveno 169 da OIT era muito tmida ento. A gente tava aprendendo com esse processo.
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E hoje ns temos uma viso muito mais complexa, muito mais elaborada de como se d
essa necessidade de oitiva prvia das comunidades indgenas. (...) Ns aprendemos muito
com esse processo todo, e isso, de alguma forma, utilizado hoje nas discusses das
hidreltrica de Tapajs e Teles Pires e em outros empreendimentos.
Consideraes Finais
O argumento que defendo neste artigo, em suma, de que o caso de Belo Monte representou
um processo de aprendizagem institucional para o Ministrio Pblico, na medida em que
procuradores e procuradoras, situados em um contexto que limitava sua possibilidade de ao,
buscaram, ao longo do tempo, agir criativamente se organizando internamente, interagindo com
atores sociais e experimentando novas estratgias para tentar influenciar nas decises da usina.
Para finalizar, proponho a reflexo de trs aspectos sobre o estudo de instituies que derivam de
contribuies dessa pesquisa:
1) Em primeiro lugar, o limite de teorias mais estruturalistas para explicar como as prticas e
atuaes institucionais mudam. Na medida em que lembramos que as prprias instituies so
compostas por atores e dependem de suas aes para se reproduzir , conseguimos entender
aspectos da vida institucional que permaneciam invisibilizados ou at ignorados (Berk e Galvan,
2009, p. 575). Nesse sentido, o olhar para os procuradores e procuradoras envolvidos no caso em
seus cotidianos, pensando em como poderiam lidar com os problemas e dificuldades que se
deparavam, foi essencial para entender a dinmica da construo de novas prticas que foram sendo
aprendidas e incorporadas na atuao do Ministrio Pblico. Como busquei ilustrar atravs de
situaes concretas que perpassaram o caso de Belo Monte, foram as aes do dia-a-dia dos
indivduos ali envolvidos, em conjunto com outros atores do Estado e principalmente da
sociedade , que possibilitou uma reviso sobre como o MP poderia atuar de forma mais eficiente
em grandes empreendimentos contenciosos. Nesse sentido, pensar em criatividade no remete
apenas aquela ao extraordinria, que produz rupturas nas instituies (Lawrence et al., 2009, p.
8). Ela fruto de processos cotidianos, nos quais diferentes atores interagem buscando resolver
problemas (Berk e Galvan, 2013, p. 51).
2) Alm disso, o caso estudado mostra como mudanas nas prticas de uma instituio so
melhor compreendidas se pensadas como processos que ocorrem tanto em determinadas
conjunturas quanto ao longo do tempo. Dito de outra forma, para entender como agiram os atores
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envolvidos no caso, preciso situ-los contextual e temporalmente, reforando a ideia de agncia
situada de Bevir e Rhodes (2010), e, principalmente, a concepo de agncia de Emirbayer e
Mische (1998), que destaca a dimenso temporal das aes dos indivduos. Os procuradores
ativaram suas experincias passadas, e, com um projeto futuro em mente de tentar tornar a
barragem mais sustentvel socioambientalmente , rearranjaram suas ferramentas conforme os
problemas e dilemas surgiam no seu dia-a-dia. O caso dos pescadores o exemplo mais claro de
como isso acontece: percebendo que a judicializao da questo iria tornar o processo mais moroso,
e com vistas a ajudar os pescadores e ribeirinhos da regio, uma das procuradoras envolvidas optou
por convocar uma inspeo, promovendo dilogo com outras instituies ao invs de entrar com
uma ao no Judicirio. O caso de Belo Monte especialmente interessante porque seu processo foi
iniciado h um perodo de tempo relativamente longo s o tempo de atuao do MP no caso j
ultrapassa 13 anos e porque se situa dentro de uma estratgia nacional de explorao de recursos
hdricos, no constituindo, assim, um episdio isolado. Nesse sentido, a aprendizagem esteve
presente tanto durante o prprio processo de Belo Monte quanto na atuao do MP em grandes
empreendimentos como um todo, sendo os esforos mobilizados em BM j servindo como base
para outros casos, como a hidreltrica de Teles Pires, em Mato Grosso.
3) Por fim, acredito que a atuao do Ministrio Pblico no caso de Belo Monte traz fortes
evidncias sobre como a dimenso relacional central na compreenso de como se comportam os
atores e as instituies. Como j ressaltavam autores mais clssicos do pragmatismo (Dewey, 2002)
e do interacionismo simblico (Blumer, 1969; Mead, 1982), impossvel pensar na ao dos
indivduos descolados de suas relaes; isso quer dizer que, como nos lembram Emirbayer e Mische
(1998, p. 974), a agncia sempre um processo dialgico no qual atores imersos no tempo
engajam com outros em contextos de ao coletivamente organizados. No caso de Belo Monte, o
MP trabalhou constantemente com movimentos sociais e grupos da regio, que alis, j eram
altamente organizados e engajados com o processo da usina. Nesse sentido, os procuradoras e
procuradores entrevistados mostraram ter habilidades sociais, isto , a capacidade cognitiva de
compreender os indivduos e ambientes, definido linhas de ao e mobilizando as pessoas
(Fligstein e McAdam, 2012, p. 17), na medida em que conseguiam se articular com a sociedade
civil, buscando ouvir a demanda dos grupos atingidos e obter informaes que poderiam ajudar
tanto na negociao com outras agncias do Estado quanto no ajuizamento de aes. A ideia de
habilidades sociais interessante porque ressalta a importncia das competncias e habilidades
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prvias que os membros do MP possuem na construo de suas redes o que em parte reflexo da
alta qualidade do corpo do rgo e de sua autonomia e flexibilidade de trabalho (Coslovsky, 2009)
, j que nem todos possuem a mesma capacidade de mobilizar grupos (Fligstein e McAdam, 2012,
p. 13-16) e agir criativamente (Berk e Galvan, 2013, p. 40-41).
Este caso, ento, mostra que importantes contribuies podem ser feitas ao estudo de
instituies a partir de uma perspectiva que parte de como os atores agem em determinados
contextos. Compreender como algumas situaes representam um momento de aprendizagem e
crescimento institucional exige uma ateno especial para como indivduos reagem aos problemas
que se deparam. Ressalto, contudo, que no se trata de desconsiderar o peso das estruturas, mas de
entender que precisamos olhar para como os atores esto respondendo a elas.
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