DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, espaços públicos e a construção democrática no

Brasil: limites e possibilidade. In: DAGNINO, Evelina (org). Sociedade civil e espaços

públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002.

[...] o processo de construção democrática não é linear, mas contraditório e fragmentado. Além disso, demonstra também que esse processo se vincula a uma multiplicidade de fatores, eliminando qualquer possibilidade de conceber a sociedade civil como demiurgo do aprofundamento democrático. (DAGNINO, 2002, p. 279).

A autora segue dizendo que a multiplicidade de atores envolvidos nesse processo

passa não somente pela atividade da sociedade civil, mas também pela análise estrutural

e do comportamento de agentes do Estado e dos partidos políticos – que largamente

enxergam a sociedade civil apenas como fonte de legitimidade da representação,

especialmente em épocas de campanha, ou seja, são mediadores ineficientes entre a

sociedade civil e o Estado e fonte de conflitos de representatividade (urnas vs. outras

formas de participação).

Por um lado, o autoritarismo social e as visões hierárquicas e excludentes da sociedade e da política constituem obstáculos cruciais na constituição mas também no funcionamento dos espaços públicos. Por outro, é precisamente a confrontação desses padrões que é apontada como um dos principais resultados democratizantes de sua atuação. (DAGNINO, 2002, p. 280).

Natureza das relações entre Estado e Sociedade civil

A construção de pontes de diálogo entre o Estado e a sociedade civil não deve

obscurecer o caráter essencialmente conflituoso entre essas duas partes. Essa tensão é

tão maior ou menos dependendo do grau de compartilhamento de interesses comuns ou

de projetos políticos. Essa constatação nos alerta para um posicionamento bastante

comum que tende a ver o Estado como o inimigo e a sociedade civil como a fonte de

toda virtude:

A conhecida e bem difundida visão da sociedade civil como “polo de virtude” e do Estado como a “encarnação do mal” faz parte desse reducionismo. Essa hipótese quer então ressaltar o caráter de construção histórica dessas relações, no sentido de que elas são objeto da política e, portanto, transformáveis pela ação política. (DAGNINO, 2002, p. 281).

A noção de projeto político, tomada como aquilo que orienta aquela ação, adquire então um peso explicativo que pode articular os resultados encontrados. Isso não quer dizer que Estado e sociedade civil são forças equivalentes, que sua política pode ter a mesma natureza ou que as distintas determinações que os estruturam possam ser abstraídas ou ignoradas em nome de escolhas puramente políticas. Se essas escolhas se dão sobre a base dessas determinações, não podem, no entanto, ser reduzidas a elas. (DAGNINO, 2002, p. 281).

Sob a perspectiva do projeto político, diferentes agentes, inclusive de dentro do

governo, podem assumir posturas distintas. Dessa forma, se evita criar uma polarização

monolítica e sem intermediações (e até transferências de agentes) entre governo e

sociedade civil.

A não ser que acreditemos na inevitabilidade radical do poder corruptor do aparato estatal, há que admitir a possibilidade de que pelos menos parte dos projetos democratizantes originados na sociedade civil tenha efetivamente passado a orientar a ação dos ocupantes do Estado, uma vez adequados ao seu novo lugar. (DAGNINO, 2002, p. 282).

Por outro lado, as continuidades autoritárias e conservadores que reproduzem a exclusão na sociedade brasileira estão longe de estarem confinadas no aparato do Estado e certamente respondem a interesses enraizados e entrincheirados na sociedade civil. (DAGNINO, 2002, p. 282).

A partilha do poder: limites e possibilidades.

A principal questão de tensão entre a sociedade civil e o Estado, ou, de forma

mais rigorosa, entre diferentes projetos políticos, diz respeito justamente à partilha do

poder entre as duas esferas. O conflito existe entre a representatividade eleitoral, a

legitimidade técnica e a tradição de decisão centradas no Estado e a vontade de maior

controle social e de autodeterminação por parte das instituições da sociedade civil.

Esses conflitos podem ser observados em casos de Conselhos de participação popular,

Assembleias e até mesmo no caso dos Orçamentos Participativos. As questões que se

colocam são: quem decide e o quê, ou quanto decide. Essas questões levantam a

possibilidade da participação ser meramente ilusória, ou legitimadora de decisões

heterônomas. Em geral, observa-se uma partilha do poder limitada e restrita “sem

ampliar-se para decisões sobre políticas públicas que pudessem ter um impacto

significativo para a sociedade como um todo”. (DAGNINO, 2002, p. 283).

A autora chama a atenção para alguns mecanismos que impedem a ampliação

dessa participação. Pelo lado do Estado teríamos diversas dificuldades estruturais –

além daquelas que são fruto de concepções políticas resistentes – dentre as quais ela

destaca: predomínio de uma racionalidade técnica e burocrática; falta de recursos;

instabilidade política de projetos, insuficiência na transparência e no acesso às

informações, etc. Pelo lado da sociedade civil, a autora destaca uma falta de capacitação

técnica e política para defender suas demandas e projetos sem perder a sua autonomia (o

que nos leva a questões como o tempo envolvido nesse aprendizado; o perigo da

cooptação ou da dependência de um agente qualificado – mesmo que de dentro da

organização – e a responsabilidade estatal nesse processo). Para combater essas últimas

a autora ressalta o poder da qualificação técnica e política, levada a cabo, muitas vezes,

pelas ONG’s.

As dificuldades envolvendo a igualdade de fala perpassam não somente as

relações entre sociedade civil e o Estado, mas também as próprias organizações, avessas

ao diálogo com agentes de projetos políticos divergentes ou que não conseguem manter

a própria autonomia ou até mesmo que são indiferentes ou ignorantes em relação a sua

diversidade interna.

Nesse sentido, o que os espaços públicos estão colocando é o aprendizado da tarefa da construção hegemônica, que requer o reconhecimento da pluralidade como ponto de partida de um processo de busca de princípios e interesses comuns em torno dos quais a articulação das diferenças abra caminho para a configuração do interesse público. (DAGNINO, 2002, p. 286).

Os espaços públicos são lugares de aprendizado e de expansão do projeto

político (como o caso do FNRU, que saiu de uma problemática habitacional para atingir

a forma da reforma urbana), mas ainda são muito dependentes da criação de consensos

em torno de um projeto como forma de exercer uma pressão mais eficiente (discussões

em trono do direito a cidade?)

A atuação conjunta entre Estado e sociedade civil: projetos políticos

compartilhados, complementariedades, parcerias.

Sobre o compartilhamento de projetos políticos a autora destaca que os motivos

que levam o Estado e a sociedade civil partilharem ações podem ser derivados de

inúmeras situações, embora sempre partam de uma forte mobilização por parte da

última: compartilhamento do projeto político (OP’s), mudança partidária do governo,

comprometimento individual, convergência de objetivos específicos (alfabetização no

MST), etc.

Sobre a questão da complementariedade entre sociedade civil e o Estado, a

autora destaca que:

Distinta do compartilhamento de um projeto político, a complementariedade, por assim dizer, instrumental, entre os propósitos do Estado e da sociedade civil, que aprece conferir a alguns encontros um grau razoável de sucesso e estabilidade, é uma questão central cuja complexidade merece um tratamento mais detalhado. Sua centralidade se relaciona com o fato de que ela tem se construído nos últimos anos como uma estratégia do Estado para a implementação do ajuste neoliberal que exige o encolhimento das suas responsabilidades sociais. Nesse sentido, ela faz parte de um campo marcado por uma confluência perversa entre um projeto participatório, construído, a partir dos anos 80, ao redor da extensão da cidadania e do aprofundamento da democracia, e o projeto de um Estado mínimo que se isenta progressivamente de sue papel de garantidor de direitos. A perversidade está colocada no fato de que, apontando para direções opostas e até antagônicas, ambos os projetos

requerem uma sociedade ativa e propositiva. Essa confluência perversa faz com que a participação de sociedade civil se dê hoje em um terreno minado, onde o que está em jogo é o avanço ou o recuo de cada um desses projetos. (DAGNINO, 2002, p. 288-289).

A utilização da participação como forma de legitimar prática que, no limite, não

estão em acordo com o projeto político democrático é frequente. Tanto no caso da

transferência de responsabilidades do Estado para o terceiro setor, como no caso de uma

participação limitada da sociedade civil (somente sua parte empresarial, por exemplo).

Sobre, por exemplo, o caso do CCMD (Conselho Cearense de Direitos da Mulher),

Dagnino destaca a cooptação da temática do gênero pelo Estado, como forma, a-

politizada, de captar recursos e de construir uma imagem moderna frente a sociedade.

Assim, o que era uma promessa de compartilhamento de concepções políticas embasando uma aliança Estado-sociedade civil (movimento de mulheres) se transforma numa complementariedade instrumental que, por sua vez, parece acabar se delineando como uma outra aliança, presidida desta vez estritamente pela lógica do projeto governamental de modernização (DAGNINO, 2002, p. 290).

Sobre as parcerias entre sociedade civil e o Estado, a autora destaca que elas

ocorrem em áreas específicas nas quais o governo tem menos competências que outras

organizações. Como já destacado, essa posição pode reforçar um projeto neoliberal de

sociedade, mas também pode acontecer, por outro lado,

Para aquelas ONG’s cujas competências específicas se constroem incorporando as demandas de movimentos organizados e os direitos de grupos sociais marcados pela exclusão, essas parcerias são vistas, tal como no caso do MST, como um instrumento para afetar a ação estatal na direção da expansão da cidadania. (DAGNINO, 2002, p. 290).

A questão da representatividade

Partindo de uma premissa nada surpreendente, de que quanto maior a

representatividade maior a capacidade de negociação (de partilha de poder) entre os

agentes no espaço público, a autora faz algumas ponderações.

Primeiramente chama a atenção para as diferentes concepções de

representatividade que podem existir entre os diferentes grupos que ocupam o espaço

público: no caso do MST e dos OP’s, por exemplo, a representatividade é dada por uma

relação orgânica entre os indivíduos e o movimento; no caso das ONG’s a

representatividade é entendida através da coincidência de interesses entre os ideais da

organização e de algum grupo (podendo ou não ser minoritário) da sociedade civil;

outras concepções de representatividade estão conectadas a articulação política de

partidos ou no capital midiático do representante.

O caso das ONG’s é ainda mais interessante porque evidencia a tendência (por

parte não somente de ONG’s, mas também de governos e de instituições internacionais)

ruma à despolitização da sociedade civil através de sua transformação em um

comportado e institucionalizado terceiro setor.

O predomínio maciço de ONG’s expressa, por uma lado, a difusão de um paradigma global que mantém estreitos vínculos com o modelo neo-liberal, na medida em que responde às exigências dos ajustes estruturais por ele determinados. Por outro lado, com o crescente abandono de vínculos orgânicos com os movimentos sociais que as caracterizavam em períodos anteriores, a autonomização política das ONG’s cria uma situação peculiar onde essas organizações são responsáveis pera as agências internacionais que as financiam e o Estado que as contrata como prestadoras de serviços mas não perante a sociedade civil, da qual se intitulam representantes, nem tampouco perante os setores sociais de cujos interesses são portadoras, ou perante qualquer outra instância de caráter propriamente público. Por mais bem-intencionadas que sejam, sua atuação traduz fundamentalmente os desejos de suas equipes diretivas. (DAGNINO, 2002, p. 292).

Em segundo lugar, a autora trata da questão aparentemente contraditória entre a

ação institucional e a mobilização de base. Ao estabelecer-se um canal de interlocução

com o Estado, se impõe a preocupação em mantê-lo e a vontade de ampliar sua

representatividade através da conglomeração de diversos movimentos (como no caso do

FNRU). Essa preocupação, no entanto, por vezes conflita com a mobilização de base

desses movimentos em detrimento da consolidação do canal. (Poderíamos pensar até

mesmo em uma lógica consensual imposta à sociedade civil).

Essa decisão entre relação institucional e mobilização popular é complexa, como

demonstra a análise do comportamento das ONG’s. Elas, em geral, tem sua existência

dependente de sua relação institucional mesmo para exercer atividades de mobilização

e, por isso, arriscam serem cooptadas ou perderem sua autonomia em relação às

demandas do governo, internalizando um atividade mais técnica que política.

Formatos Institucionais

Os formatos institucionais variam largamente entre os diversos espaços públicos.

Algumas dessas características refletem movimentos históricos em prol de uma maior

participação e que repercutiram em padronizações nacionais de participação da

sociedade civil (caso, por exemplo, do Estatuto da Cidade). Outras características vão

depender fortemente do grau de mobilização dos movimentos envolvidos nesses

espaços públicos e que conseguem impor suas próprias estruturas.

Aqui, mais uma vez, o que parece estar em jogo são as variadas correlações de forças, que permitem ou não à sociedade civil um poder efetiva na definição desses formatos que, por sua vez, afetam as próprias possibilidades da sua atuação. Isso significa dizer que os formatos institucionais não são

variáveis independentes mas expressam os resultados dessas correlações de forças tanto no seu desenho original, quanto na sua operacionalização concreta e na dinâmica do seu funcionamento. Assim, se formatos mais democráticos certamente constituem avanços significativos, há inúmeros exemplos, na experiências dos Conselhos, de mecanismos utilizados com sucesso para burlar os seus efeitos sobre a dinâmica concreta de funcionamento desses espaços. Essa constatação não é certamente estranha aos setores organizados da sociedade que, em face da multiplicação de Conselhos, têm, por vezes, optado por uma inserção seletiva naqueles espaços institucionais em que as correlações de forças são mais favoráveis e os ganhos mais prováveis, (DAGNINO, 2002, p. 295).

O impacto cultural

O impacto da existência desses espaços na cultura política é tomado como

positivo, mesmo que o resultado imediato seja limitado. Esses espaços estariam

contribuindo para minar o poder das concepções elitistas de democracia (seja ela em sua

forma burocrática ou técnica), questionar o monopólio de definição do político e do

público exercido pelo Estado, aumenta a transparência da atividade governamental,

possui um caráter político pedagógico para o tratamento das divergências políticas, da

existência de diversas vozes e para a construção de uma capacidade mais propositiva, e

não apenas reivindicativa, por parte da sociedade (superando assim as culturas

particularistas e corporativistas). Por fim, temos a importância desses espaços como

forma de publicização de demandas e vozes tradicionalmente silenciadas. Esse

reconhecimento é positivo mesmo que não seja imediatamente refletido em ações

concretas por parte do Estado.

Desde que perspectiva avaliar a participação da sociedade civil e seus (des)

encontros com o Estado? sobre Expectativas, Parâmetros e modelos.

Acerca da avaliação desses encontros entre sociedade civil e o Estado, a autora

começa ressaltando que seria infrutífero assumir uma postura demasiado crítica em

relação a essas experiências, uma vez que isso levaria a uma condenação das mesmas

sem reter em nenhum grau os seus possíveis avanços, tal como foi feito com os

movimentos sociais da década de 1980 e 1990.

Antes de ser visto como movimento homogêneo, essas novas interações devem

ser vistas como frutos de contextos históricos e espaciais específicos em que emerge um

grande número de novos atores e projetos políticos que negociam seus interesses. Dessa

forma, tanto as estruturas (sociedade civil e o Estado) como as relações ganham em

complexidade e em riqueza de análise.

Em geral, as críticas direcionadas a essas experiências são pautadas nos

resultados, em termos de políticas públicas, que são caracterizados como limitados,

setorizados, paliativos, etc. Essa posição, segundo a autora, é insuficiente ou porque não

define quais seriam as características ideais para os resultados (também em termos de

políticas públicas) ou porque ignoram questões que vão além da participação em

espaços públicos (ou mesmo ainda os objetivos desses espaços).

Segue ressaltando que esses espaços são uma novidade no cenário político

brasileiro e que sua função (ao contrário do que está implícito em seus críticos) não é a

de fazer um enfrentamento direto ao Estado, como se houvesse uma força contra-

hegemônica consolidada em um projeto político único representado pela sociedade

civil, ou de serem instrumentos privilegiados na construção de uma nova hegemonia.

Uma última interpretação seria a de que estes espaços seriam uma das múltiplas

arenas da construção de um projeto político alternativo. Dgnino ressalta para que isso

seja verdade é preciso manter as articulações orgânicas dos movimentos, o sentido de

público (plural) desses espaços e o sentido político (e não somente de gestão) da

atividade. Estar atento a essas necessidades não significa, no entanto, conferir esse

significado as experiências em curso, apenas fazer ressalvas sobre a atividade de

avaliação das mesmas.