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DEFINIÇÃO DE INDICADORES PARA MONITORIZAÇÃO
DE CONCESSÕES
Bruno Miguel Ribeiro Lima
Dissertação para obtenção do grau de Mestre em
Engenharia Civil
Júri
Presidente: Prof. Doutor Albano Luís Rebelo da Silva das Neves e Souza
Orientador: Prof. Doutor Carlos Paulo Oliveira da Silva Cruz
Vogal: Prof. Doutor Nuno Gonçalo Cordeiro Marques de Almeida
Outubro 2013
2
i
ÍNDICE GERAL
Dedicatória .................................................................................................................................................... iii
Agradecimentos ............................................................................................................................................. iv
Resumo ........................................................................................................................................................... v
Abstract .......................................................................................................................................................... vi
Índice ..............................................................................................................................................................vii
Índice de figuras ............................................................................................................................................. x
Índice de quadros ...........................................................................................................................................xi
Lista de acrónimos ....................................................................................................................................... xiii
Capítulo 1. Introdução.................................................................................................................................... 1
Capítulo 2. Modelos de provisão de infraestruturas públicas ..................................................................... 3
Capítulo 3. Monitorização das PPP: revisão de literatura..........................................................................17
Capítulo 4. Análise internacional da monitorização das PPP ....................................................................41
Capítulo 5. AS PPP em Portugal ..................................................................................................................64
Capítulo 6. Proposta de modelo de indicadores para monitorização das PPP ........................................84
Capítulo 7. Conclusões ................................................................................................................................90
Referências bibliográficas ...........................................................................................................................92
ii
iii
DEDICATÓRIA
À Eliana Gomes.
iv
AGRADECIMENTOS
A elaboração do presente trabalho de dissertação de mestrado envolveu um conjunto de meios
humanos e materiais, concedidos por várias pessoas, que se revelaram determinantes para
atingir os objetivos que se afiguravam. Mencionar aqui o nome dessas pessoas constitui um ato
de justiça inteiramente merecido.
Ao Prof. Doutor Carlos Oliveira Cruz, pela orientação exigente e profissional, pela confiança e
motivação que sempre me incutiu, e pela total disponibilidade que sempre manifestou. Sem o
seu contributo, este trabalho não conseguiria ser materializado.
Aos meus irmãos, amigos e colegas, pelo companheirismo e amizade que sempre me
presentearam.
Aos meus pais, por todos os valores que me transmitiram e que se revelaram preciosos para a
consecução dos meus objetivos pessoais e profissionais. Pelo carinho e motivação constante que
sempre me proporcionaram, o meu eterno obrigado.
Finalmente, à minha companheira, Eliana, por todo o amor, carinho, motivação e compreensão.
Sem o seu apoio, este trabalho não seria concretizado.
v
RESUMO
As parcerias público-privadas (PPP) têm vindo a ser mediatizadas pela comunicação social
portuguesa ao longo dos últimos anos, sendo apresentadas como exemplos de maus
investimentos levados a cabo pelo Estado Português e como uma das principais causas do
descontrolo das contas públicas. Apesar de existir uma diversidade de fatores que podem afetar
fortemente o desempenho de projetos em PPP, a investigação que tem sido feita sobre a
temática das PPP tem sido pouco orientada para o estudo desses fatores.
O presente trabalho, que pretende atenuar essa lacuna, tem como objetivo definir um quadro de
indicadores-chave de desempenho (key performance indicators - KPIs) que devem ser parte
integrante dos contratos de concessão, possibilitando às entidades públicas adjudicantes
monitorizar o desempenho dos vários projetos levados a cabo com este modelo de contratação.
O modelo de indicadores proposto no presente trabalho, que foi materializado com base numa
revisão de literatura e na análise de cinco casos de estudo no setor rodoviário (Estados Unidos
da América, Canadá, Austrália e Portugal), de quatro casos de estudo no setor da saúde (Canadá,
Austrália e Portugal), e de dois casos de estudo no setor ferroviário (Portugal), congrega cinco
grupos de KPIs: indicadores operacionais, indicadores financeiros, indicadores relacionais,
indicadores ambientais e indicadores sociais.
Palavras-chave: key performance indicators (KPIs), monitorização do desempenho, parcerias
público-privadas (PPP), setor rodoviário, setor da saúde, setor ferroviário
vi
ABSTRACT
The public-private partnerships (PPP) have been mediatized by the Portuguese media the past
few years, being presented as examples of bad investments undertaken by the Portuguese State
and as one of the main causes of the imbalance of public accounts. Although there are several
factors that can strongly affect the performance of PPP projects, the research that has been done
on the topic of the PPP has been little oriented to the study of these factors.
The present work, which aims to attenuate that gap, aims to define a framework of key
performance indicators (KPIs) that should be part integrant of the concession contracts, enabling
to public entities contracting monitoring the performance of the various projects undertaken with
this model hiring.
The indicators model proposed in this work, which was materialized based on a review of
literature and in the analysis of five case studies in the road sector (United States, Canada,
Australia and Portugal), four case studies in the health sector (Canada, Australia and Portugal),
and two case studies in the railway sector (Portugal), congregates five groups of KPIs: operational
indicators, financial indicators, relational indicators, environmental indicators and social
indicators.
Key-words: key-performance indicators (KPIs), performance monitoring, public-private
partnerships (PPP), road sector, health sector, railway sector
vii
ÍNDICE
1. Introdução .................................................................................................................................... 1
1.1. Âmbito da dissertação ...................................................................................................................... 1
1.2. Objetivos e metodologia de investigação ........................................................................................ 1
1.3. Estrutura e organização da dissertação .......................................................................................... 2
2. Modelos de provisão de infraestruturas públicas ........................................................................... 3
2.1. Fases de desenvolvimento de uma infraestrutura ......................................................................... 3
2.2. Conceito e definição de empreitada ................................................................................................ 4
2.3. Conceito e definição de PPP ............................................................................................................. 4
2.3.1. Tipos de PPP.............................................................................................................................. 5
2.3.2. A partilha de riscos nas PPP..................................................................................................... 7
2.3.2.1. Conceito sintético de risco .............................................................................................. 7
2.3.2.2. Tipos de risco ................................................................................................................... 7
2.3.2.3. Alocação de riscos ........................................................................................................... 8
2.3.3. Sociedade promotora de veículo ...........................................................................................10
2.4. Empreitada tradicional vs PPP .......................................................................................................11
3. Monitorização das PPP: revisão de literatura ............................................................................... 17
3.1. Importância da monitorização do desempenho............................................................................17
3.1.1. Medição e gestão do desempenho em contexto empresarial .............................................17
3.1.2. Definição e tipos de indicadores de desempenho ...............................................................19
3.1.3. KPIs e benchmarking na indústria da construção ................................................................19
3.1.3.1. Origem do conceito ........................................................................................................19
3.1.3.2. Conceito sintético de KPI...............................................................................................20
3.1.3.3. Definição e tipos de benchmarking ..............................................................................20
3.2. Monitorização das PPP ...................................................................................................................21
3.2.1. Gestão de contratos das PPP .................................................................................................21
3.2.2. Medição e gestão do desempenho das PPP .........................................................................25
3.2.2.1. Nota introdutória ............................................................................................................25
3.2.2.2. Processo de gestão do desempenho ...........................................................................26
3.2.2.3. O papel dos KPI nas PPP ...............................................................................................27
3.2.2.4. Características dos KPI das PPP ...................................................................................28
3.2.3. Propostas de indicadores para monitorização das PPP .......................................................30
viii
4. Análise internacional da monitorização das PPP .......................................................................... 41
4.1. As PPP no setor rodoviário ..............................................................................................................41
4.1.1. Caso de estudo R1: I-595 Corridor Improvements | EUA ....................................................42
4.1.2. Caso de estudo R2: Golden Ears Bridge | Canadá ..............................................................46
4.1.3. Caso de estudo R3: Peninsula Link | Austrália ....................................................................51
4.1.4. Diretrizes para as PPP no setor rodoviário na Índia .............................................................54
4.2. As PPP no setor da saúde ...............................................................................................................57
4.2.1. Caso de estudo S1: Fort st. John Hospital and Residential Care | Canadá........................58
4.2.2. Caso de estudo S2: Casey Community Hospital | Austrália ................................................61
5. As PPP em Portugal ..................................................................................................................... 64
5.1. Enquadramento legal e regulamentar ...........................................................................................64
5.1.1. Contratação pública................................................................................................................64
5.1.2. Legislação aplicável às PPP ...................................................................................................64
5.2. As PPP no setor rodoviário ..............................................................................................................66
5.2.1. Entidades com atividades de fiscalização e supervisão ......................................................66
5.2.2. Modelos de parceria ...............................................................................................................68
5.2.3. Casos de estudo R4 e R5: Lusoponte e Túnel do Marão .....................................................68
5.2.4. Plataforma OpenRoads ..........................................................................................................72
5.3. As PPP no setor da saúde ...............................................................................................................74
5.3.1. Entidades com atividades de fiscalização e supervisão ......................................................74
5.3.2. Modelos de parceria ...............................................................................................................75
5.3.3. Casos de estudo S3 e S4: Hospital de Loures e Hospital de Vila de Franca
Xira………………………………………. ........................................................................................................75
5.4. As PPP no setor ferroviário .............................................................................................................79
5.4.1. Entidades com atividades de fiscalização e supervisão ......................................................79
5.4.2. Casos de estudo F1 e F2: Metro Sul do Tejo e Fertagus......................................................79
5.5. Indicadores financeiros...................................................................................................................82
5.5.1. Compensações financeiras ....................................................................................................82
5.5.2. Outros indicadores financeiros ..............................................................................................83
6. Proposta de modelo de indicadores para monitorização das PPP ................................................ 84
6.1. Nota introdutória .............................................................................................................................84
6.2. Proposta ...........................................................................................................................................84
6.2.1. Indicadores operacionais .......................................................................................................85
6.2.2. Indicadores financeiros ..........................................................................................................87
6.2.3. Indicadores relacionais ..........................................................................................................87
6.2.4. Indicadores ambientais ..........................................................................................................88
6.2.5. Indicadores sociais .................................................................................................................88
ix
7. Conclusões ................................................................................................................................. 90
7.1. Considerações finais .......................................................................................................................90
7.2. Limitações da investigação ............................................................................................................91
7.3. Proposta de desenvolvimentos futuros .........................................................................................91
Referências bibliográficas ................................................................................................................ 92
x
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Fases de desenvolvimento de uma infraestrutura pública ......................................................... 4
Figura 2. Relacionamento entre a SPV e os demais intervenientes numa PPP.......................................11
Figura 3. Contratação em regime de empreitada tradicional ...................................................................12
Figura 4. Contratação em modelo de PPP do tipo DBFO ...........................................................................13
Figura 5. Elementos do comparador do setor público ...............................................................................16
Figura 6. Implementação do sistema de ciclo fechado e retorno para o processo de gestão do
desempenho .................................................................................................................................................18
Figura 7. Processo de gestão e medição do desempenho ........................................................................18
Figura 8. Os quatro componentes da gestão de contratos das PPP.........................................................23
Figura 9. Processo de gestão do desempenho segundo AASHTO ............................................................27
Figura 10. Processos e fatores condicionantes de projetos em PPP .......................................................31
Figura 11. Objetivos de desempenho de projetos em PPP .......................................................................32
Figura 12. Modelo conceptual de KPIs de projetos em PPP .....................................................................32
Figura 13. KPIs das PPP ..............................................................................................................................33
Figura 14. Priorização dos KPI operacionais de projetos em PPP ............................................................35
Figura 15. Priorização dos KPI funcionais de projetos em PPP ................................................................36
Figura 16. Priorização dos KPI profissionais de projetos em PPP ............................................................37
Figura 17. Tipos de medidas de desempenho do projeto Golden Ears Bridge ........................................47
Figura 18. Requisitos das atividades de operação e manutenção do projeto Peninsula Link ...............51
Figura 19. Aspetos monitorizados pela unidade de monitorização das PPP ...........................................56
Figura 20. Aspetos monitorizados pela unidade de avaliação das PPP ...................................................56
Figura 21. Vetores de suporte à supervisão e gestão das concessões rodoviárias em Portugal ...........73
Figura 22. Indicadores de monitorização das concessões rodoviárias em Portugal...............................74
Figura 23. Proposta de indicadores para monitorização de concessões .................................................84
xi
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1. Modelos de PPP ............................................................................................................................ 6
Quadro 2. Matriz de alocação de riscos a incluir nos contratos das PPP .................................................. 9
Quadro 3. Processo de gestão dos riscos numa PPP .................................................................................. 9
Quadro 4. Alocação de Riscos: Empreitada vs PPP ...................................................................................12
Quadro 5. Características dos KPI das PPP ................................................................................................28
Quadro 6. PPP rodoviárias: apresentação dos casos de estudo analisados no exterior ........................41
Quadro 7. Categorias de KPIs do projeto I-595..........................................................................................44
Quadro 8. Exemplos de KPIs do projeto I-595 ...........................................................................................45
Quadro 9. Exemplos de requisitos de reversão dos ativos do projeto I-595 ............................................46
Quadro 10. Medidas-chave de desempenho do projeto Golden Ears Bridge ..........................................48
Quadro 11. Tipos de inspeções das estruturas do projeto Golden Ears Bridge ......................................49
Quadro 12. Tipos de inspeções das estruturas de drenagem e controlo de resíduos do projeto Golden
Ears Bridge....................................................................................................................................................50
Quadro 13. Exemplos de KPIs do projeto Peninsula Link ........................................................................52
Quadro 14. Exemplos de KPIs de projetos em PPP no setor rodoviário ...................................................56
Quadro 15. As PPP no setor da saúde: apresentação dos casos de estudo analisados no exterior .....57
Quadro 16. Exemplos de KPIs do projeto Fort St. John Hospital and Residential Care ..........................60
Quadro 17. Categorias de KPIs do projeto Casey Community Hospital....................................................62
Quadro 18. Exemplos de KPIs do projeto Casey Community Hospital .....................................................62
Quadro 19. Manual de operação e manual de manutenção da concessão Lusoponte..........................69
Quadro 20. Manual de operação e manutenção e plano de controlo de qualidade da concessão Túnel
do Marão .......................................................................................................................................................71
Quadro 21. Exemplos de indicadores relativos ao estado de conservação dos ativos do projeto Túnel
do Marão .......................................................................................................................................................71
Quadro 22. Exemplos de KPIs de serviço/disponibilidade do edifício hospitalar das PPP Hospital de
Loures e Hospital de Vila Franca de Xira ....................................................................................................77
Quadro 23. Exemplos de KPIs de serviço do edifício hospitalar das PPP Hospital de Loures e Hospital
de Vila Franca de Xira ..................................................................................................................................78
Quadro 24. Exemplos de KPIs dos serviços clínicos das PPP Hospital de Loures e Hospital de Vila
Franca de Xira...............................................................................................................................................78
Quadro 25. KPIs das PPP em Portugal no setor ferroviário.......................................................................81
Quadro 26. Fórmula para determinação da fiabilidade ............................................................................81
Quadro 27. Indicadores financeiros das PPP analisadas em Portugal ....................................................83
Quadro 28. Exemplos de indicadores operacionais para o setor rodoviário............................................85
Quadro 29. Exemplos de indicadores operacionais para o setor da saúde .............................................86
xii
Quadro 30. Exemplos de indicadores financeiros .....................................................................................87
Quadro 31. Exemplos de indicadores relacionais ......................................................................................88
Quadro 32. Exemplos de indicadores ambientais .....................................................................................88
Quadro 33. Exemplos de indicadores sociais ............................................................................................89
xiii
LISTA DE ACRÓNIMOS
AASHTO American Association of State Highway and Transportation Officials
ACSS Administração Central do Sistema de Saúde
CCP Código dos Contratos Públicos
CSP Comparador do setor público
DBFO Projeto de execução-construção-financiamento-operação
DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças
DL141/2006 Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de julho
DL86/2003 Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril
EEP Engenheiro especialista em pontes
EGE Entidade gestora do edifício
EGEO Entidade gestora do estabelecimento
EI Engenheiro independente
EMPS Estrutura de Missão Parcerias.Saúde
EP Estradas de Portugal
EUA Estados Unidos da América
FDOT Florida Department of Transportation
FHWA Federal Highway Administration
FM Facility management
GC Gestão do contrato
GPERI Gabinete de Planeamento Estratégico e Relações Internacionais
I-595 Interstate-595 Corridor Improvements Project
IGF Inspeção-Geral de Finanças
IMT Instituto da Mobilidade e dos Transportes
INIR Instituto de Infraestruturas Rodoviárias
KPIs Key performance indicators
MST Metro Sul do Tejo
NAO National Audit Office
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
PGC Plano de gestão da qualidade
PMI Project Management Institute
PNC Ponto de não conformidade
PPP Parceria público-privada
RCSD Rácio de cobertura do serviço da divida
xiv
RCVE Rácio de cobertura de vida do empréstimo
REF Reposição do equilíbrio financeiro
SGQ Sistema de gestão da qualidade
SMD Sistema de medição do desempenho
SNS Serviço Nacional de Saúde
SPV Sociedade promotora de veículo
STI Sistema de transporte inteligente
TIR Taxa interna de rendibilidade
UAP Unidade de avaliação da PPP
UMP Unidade de monitorização da PPP
URF Unidade de Regulação Ferroviária
VAL Valor atual líquido
VfM Value for Money
VFX Vila Franca de Xira
xv
1
CAPÍTULO 1
1. INTRODUÇÃO
1.1. ÂMBITO DA DISERTAÇÃO
Num momento em que se questiona em Portugal o recurso às parcerias público-privadas (PPP)
como formas alternativas de financiamento do investimento público, o tema do presente trabalho
não podia ser mais pertinente. Face à grande quantidade de projetos que têm vindo a ser
implementados com este modelo de contratação pública, é importante fazer uma reflexão séria
sobre os principais fatores que os caracterizam e que mais condicionam o seu sucesso. Estes
fatores devem servir como suporte à definição de indicadores-chave de desempenho (key
performance indicators – KPIs) que terão como missão propiciar aos concedentes públicos a
monitorização das concessões. Apesar da existência de um número elevado de estudos abordar
a temática das PPP, poucos têm tentado estabelecer um quadro de KPIs. Estes indicadores, que
variam consoante os objetivos de cada projeto, são a base de incentivos e penalidades,
principalmente durante a fase de exploração, uma vez que permitem comparar o desempenho
real com o estimado em termos de eficácia, eficiência e qualidade.
Por conseguinte, é importante desenhar um conjunto de KPIs, com vista a garantir uma
adequada gestão dos contratos (GC), assim como a antecipação de potenciais conflitos entre os
parceiros.
1.2. OBJETIVOS E METODOLOGIA DE INVESTIGAÇÃO
Este trabalho tem como principal objetivo definir um quadro de indicadores que permitam às
diversas entidades públicas adjudicantes a monitorização da execução das concessões.
Para que este objetivo se concretize, torna-se imprescindível clarificar o conceito de PPP,
apresentar a relevância da gestão e medição do desempenho de projetos em PPP, analisar
estudos realizados por outros autores que digam respeito ao estabelecimento de KPIs de
projetos em PPP, analisar os sistemas de monitorização do desempenho preconizados nos
contratos de concessão e identificar os KPI utilizados.
2
A metodologia adotada para atingir o objetivo proposto consistiu, fundamentalmente, numa
extensa revisão de literatura sobre a temática das PPP, e na análise de casos de estudo em
Portugal e internacionais.
1.3. ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO DA DISSERTAÇÃO
Esta dissertação divide-se em sete capítulos, sendo o primeiro a introdução e o último relativo às
conclusões.
No segundo capítulo («Modelos de provisão de infraestruturas públicas») são apresentados os
modelos de provisão de infraestruturas públicas que podem ser adotados por uma entidade
pública adjudicante, as principais diferenças entre eles, e umas breves considerações sobre o
processo de decisão no que respeita à seleção do modelo contratação.
Com base numa revisão de literatura, no terceiro capítulo («Monitorização das PPP: revisão de
literatura»), são introduzidos, numa primeira fase, vários conceitos relacionados com a medição e
gestão do desempenho em contexto empresarial e é apresentada a importância da medição do
desempenho, os principais tipos de indicadores de desempenho e os tipos de benchmarking.
Numa segunda fase, caracteriza-se a GC das PPP, a medição e gestão do desempenho das PPP,
e apresentam-se alguns estudos realizados no âmbito da monitorização de projetos em PPP.
No capítulo quarto («Análise internacional da monitorização das PPP») procede-se à análise de
vários contratos (com origem em vários países) de projetos em PPP no setor rodoviário e no setor
da saúde. Caracterizam-se os sistemas de monitorização do desempenho e os respetivos KPIs
que são preconizados nesses contratos.
À semelhança do capítulo anterior, no capítulo cinco («As PPP em Portugal»), são analisados, em
Portugal, alguns contratos de projetos em PPP no setor rodoviário, no setor da saúde e no setor
ferroviário. Antes desta análise, é feito um breve enquadramento legal e regulamentar relativa à
implementação das PPP em Portugal.
Antes de se apresentarem as conclusões, discutem-se, no capítulo seis («Proposta de modelo de
indicadores para monitorização das PPP»), os principais indicadores que devem ser parte
integrante dos contratos das PPP com a finalidade de monitorizar a execução destes projetos.
3
CAPÍTULO 2
2. MODELOS DE PROVISÃO DE INFRAESTRUTURAS
PÚBLICAS
2.1. FASES DE DESENVOLVIMENTO DE UMA INFRAESTRUTURA
Antes de se proceder à clarificação dos conceitos dos vários tipos de modelos de provisão de
infraestruturas públicas, é importante apresentar as diferentes fases de desenvolvimento destes
projetos. Na vida de um empreendimento1 é possível constatar a existência de cinco fases
principais: planeamento, projeto de execução, contratação, construção, exploração.
Na fase de planeamento são elaborados estudos técnico-económicos, nomeadamente a
definição de objetivos, estudos de viabilidade, planeamento preliminar, e definição do
modelo de contratação pública a adotar para a provisão da infraestrutura;
A fase de projeto de execução compreende a realização dos documentos escritos e
desenhados, que definem e caracterizam a conceção funcional, estética e construtiva de
uma obra, bem como a sua inequívoca interpretação por parte das entidades intervenientes
na sua execução;
A fase de contratação é a fase na qual se lança o concurso e se escolhe o parceiro privado;
Na fase de construção procede-se à execução física da(s) infraestrutura(s) prevista(s) no
empreendimento, tendo como suporte os estudos e planos estabelecidos nas fases que a
antecedem;
A última fase, denominada por exploração, compreende todas as atividades que fazem parte
do processo de gestão da(s) infraestrutura(s) construídas (e.g. ações de conservação,
manutenção e renovação das infraestruturas existentes) e dos serviços a ser prestados.
A Figura 1 apresenta, de forma esquemática, as diferentes fases de desenvolvimento de uma
infraestrutura pública.
(1) Por empreendimento deve entender-se o programa de investimento que tem como finalidade a realização de uma ou mais
4
2.2. CONCEITO E DEFINIÇÃO DE EMPREITADA
Uma empreitada, mais conhecida por empreitada de obras públicas, é um modelo de provisão de
infraestruturas que pode ser adotado por uma entidade pública que pretenda realizar uma dada
obra (entidade adjudicante), como estradas e edifícios (e.g. autoestradas, edifícios hospitalares,
edifícios escolares), construídas por entidades, normalmente privadas, e contratadas por si
através de concurso público (Cruz e Marques, 2012; Burger e Hawkesworth, 2011). Neste
modelo de contratação pública, a entidade adjudicante, além de especificar a quantidade e a
qualidade do serviço, procede à sua operação, quando a construção é concluída (Burger e
Hawkesworth, 2011).
De acordo com a legislação vigente em Portugal2, uma empreitada deve ser entendida como “o
contrato oneroso que tenha por objeto quer a execução quer, conjuntamente, a conceção e a
execução de uma obra pública”.
O conceito de empreitada será alvo de uma análise mais aprofundada ainda neste capítulo.
2.3. CONCEITO E DEFINIÇÃO DE PPP
Apesar da inexistência de uma definição única e universalmente aceite de PPP3, existem,
contudo, quatro características que normalmente predominam neste tipo de parcerias: (i)
contrato de longo prazo entre uma entidade do setor público e uma entidade do setor privado4,
(ii) conceção, construção, financiamento e operação de infraestruturas públicas por parte do
setor privado, (iii) pagamentos ao parceiro privado por parte do setor público ou pelos utentes da
infraestrutura ao longo do período contratual da PPP, e (iv) a infraestrutura reverte para o setor
público no final do período contratual da PPP (Yescombe, 2007).
(2) Decreto-Lei n.º 18/2008,de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos (CCP). (3) Dada a frequência com que se encontra na literatura o termo Private Finance Initiative (PFI) ao invés de PPP, é importante
clarificar o seu conceito. PFI é uma forma de PPP, que é assim designada, quando o fornecimento dos serviços públicos
envolve investimentos do setor privado nas infraestruturas. É uma solução que permite mitigar o risco de financiamento e
otimizar a sua partilha, adequando as características da dívida ao perfil e prazo dos cash-flows (fluxo de caixa) gerados pelo
próprio projeto (GPERI, 2011). (4) Os contratos são de longo prazo quando envolvem construção de infraestruturas, normalmente acima dos 20 anos. Nos
casos em que não existe construção mas apenas operação, a duração é inferior (5 a 10 anos).
Figura 1. Fases de desenvolvimento de uma infraestrutura pública
Planeamento Projeto de
Execução Construção Exploração Contratação
5
A Comissão Europeia (2004) define uma PPP como “a forma de cooperação entre as autoridades
públicas e as empresas, tendo por objetivo assegurar o financiamento, a construção, a
renovação, a gestão ou a manutenção de uma infraestrutura ou a prestação de um serviço”.
Na legislação aplicável às PPP vigente em Portugal5, as PPP são definidas como sendo “o
contrato ou a união de contratos, por via dos quais as entidades privadas, designadas por
parceiros privados6, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar,
mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma
necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração,
e riscos associados, incubem, no todo ou em parte, ao parceiro privado”. O parceiro público,
designado por concedente, pode ser o Estado (Administração Central ou Local), as entidades
públicas estatais, os fundos e serviços autónomos, as empresas públicas, e outras entidades
públicas constituídas pelas entidades referidas com vista à satisfação de necessidades de
interesse geral.
Num regime de PPP, o parceiro privado assume uma maior parcela de riscos, nomeadamente os
riscos inerentes à sua construção e operação, mas também o risco de financiamento e procura
(em maior ou menor grau dependendo do modelo de parceria). Em tese, o parceiro público
deverá estabelecer especificações relativas à qualidade do serviço prestado bem como ao
mecanismo de pagamento ao parceiro privado. Na prática, na maioria das PPP lançadas em
Portugal, os cadernos de encargos caracterizaram-se essencialmente por especificações técnicas
relativas à infraestrutura a disponibilizar. Relativamente ao mecanismo de pagamento, este pode
ser efetuado por subvenções orçamentais públicas (variáveis em função do grau de realização
dos objetivos, dos requisitos de disponibilidade, níveis de serviço oferecidos e utilizados, entre
outros parâmetros, previamente definidos pela entidade pública) ou através da cobrança de
tarifas aos utentes e a exploração acessória de ativos ou mercados do domínio público com o
objetivo de reduzir os encargos para os utentes e para o Estado (Pombeiro, 2003).
2.3.1. TIPOS DE PPP
A Comissão Europeia (2004) classifica as PPP em dois tipos: contratuais e institucionais. O
primeiro assenta em relações definidas através de um contrato entre o parceiro público e o
parceiro privado e abrange diversas configurações que atribuem uma ou várias tarefas ao
parceiro privado. Estas tarefas podem incluir a conceção, o financiamento, a realização, a
(5) Decreto-Lei n.º111/2012, de 23 de Maio, que revogou o Decreto-Lei n.º 86/2003 de 26 de abril e o Decreto-Lei n.º
141/2006 de 27 de julho. (6) Podendo também ser designados por concessionários ou concessionárias.
6
renovação ou a exploração de uma obra ou serviço. Como maior exemplo deste tipo de PPP
nomeiam-se os modelos de concessão em que todo o risco comercial é alocado ao parceiro
privado e cujo contrato de concessão tem normalmente uma duração de 20 a 35 anos. Por seu
lado, as PPP do tipo institucional implicam a criação de uma nova entidade através da
cooperação entre os setores público e privado. Esta entidade, conhecida por sociedade
promotora de veículo (SPV), visa garantir a entrega de uma obra ou a prestação de um serviço
em benefício público. São exemplos de PPP do tipo institucionalizado as diversas empresas
municipais de capitais mistos existentes em Portugal (Cruz e Marques, 2012).
As PPP podem também ser classificadas segundo as fases do ciclo de vida do projeto que
integram. De entre esses esses vários tipos de modelos de provisão de infraestruturas públicas
ou serviços públicos, salientam-se os indicados no Quadro 1. Importa referir que estes modelos
têm atributos próprios que os distinguem no que concerne à propriedade dos ativos fixos, ao
investimento, ao risco, à remuneração e à duração contratual (Marques, 2005).
Quadro 1. Modelos de PPP
Acrónimo Designação Descrição
BOM Build-own-maintain Construção, posse e manutenção
BOO Build-own-operate Construção, posse e operação
BDO Build-develop-operate Construção, desenvolvimento e operação
DCMF Design-construct-manage-finance Projeto de execução, construção, gestão e
financiamento
DBO Design-build-operate Projeto de execução, construção e operação
DBFO Design-build-finance-operate Projeto de execução, construção, financiamento e
operação
BBO Buy-build-operate Aquisição, construção e operação
LDO Lease-develop-operate Arrendamento, desenvolvimento e operação
BOT Build-operate-transfer Construção, operação e transferência
BOOT Build-own-operate-transfer Construção, posse, operação e transferência
BROT Build-rent-own-transfer Construção, arrendamento, posse e transferência
BTO Build-transfer-operate Construção, transferência e operação
Fonte: OCDE, 2008.
7
2.3.2. A PARTILHA DE RISCOS NAS PPP
2.3.2.1. CONCEITO SINTÉTICO DE RISCO
O risco é um evento ou condição incerta que, caso se propicie a sua ocorrência, condiciona
positiva ou negativamente um ou mais objetivos do projeto, tal como o tempo, custo, âmbito ou
qualidade (PMI, 2004).
O risco está associado ao conceito de incerteza (Savage, 2009), podendo ser definido como
sendo a incerteza de resultados futuros (Olsson, 2002).
Numa PPP, o risco é a incerteza vista por ambos os parceiros (público e privado) no que respeita
à existência de variáveis, cujo comportamento não é de fácil previsão, e que condicionam o
sucesso do projeto (Cruz e Marques, 2012).
2.3.2.2. TIPOS DE RISCO
São diversos os tipos de risco em projetos de infraestruturas e/ou serviços públicos, pelo que
não é possível uma compilação completa que os englobe todos. Todavia, existem riscos que são
apresentados por vários autores e que devem ser considerados.
De modo mais abrangente, os autores Marques e Berg (2010, 2011a, 2011b), classificam os
riscos em três categorias:
Produção: planeamento, projeto de execução, expropriação, construção, ambiental,
operação, tecnológico, desempenho, entre outros;
Comercial: procura, competição, cobrança, entre outros;
Contexto: financiamento, inflação, legal, regulatório, modificação unilateral, contestação
pública, força maior, entre outros.
Os autores Grimsey e Lewis (2002), salientam alguns riscos, que defendem ser aqueles que
estão sempre associados a qualquer empreendimento:
Risco técnico: devido a falhas de engenharia e do projeto de execução;
Risco de construção: devido a falhas técnicas a nível construtivo, ao aumento dos prazos
e, ao consequente aumento do custo;
Risco operacional: devido a elevados custos de operação e manutenção;
Risco de procura: devido à escassez (ou excesso) de utentes da infraestrutura ou serviço;
Risco financeiro: decorrentes de alterações de taxas de juro, taxas de câmbio ou taxas de
inflação;
Risco de força maior: devido a situações inelutáveis, como a ocorrência de catástrofes
e/ou guerras, que conduzam à interrupção do serviço;
8
Risco político: devido a alterações da legislação e das políticas governamentais;
Risco ambiental: devidos a impactes ambientais;
Risco de falha de projeto: devido a fracasso do projeto originado pela ocorrência
simultânea de qualquer um dos riscos referidos.
Baseando-se na experiência portuguesa, os autores Cruz e Marques (2012), identificam como
sendo os principais riscos: o risco de avaliação ambiental, o risco de expropriação, o risco de
procura e o risco político.
Realce-se que outros autores apresentariam, com certeza, uma outra listagem de riscos. Assim, é
importante reter que todos os projetos devem ser encarados como sendo únicos, com riscos
específicos que devem ser previamente identificados.
2.3.2.3. ALOCAÇÃO DE RISCOS
Os contratos em modelo de contratação pública por PPP têm como principal característica a
transferência de responsabilidades, e por conseguinte de risco, entre as entidades da parceria,
tendo como princípio elementar a alocação do risco ao parceiro mais habilitado para o identificar,
gerir e minimizar, reduzindo, desta forma, o risco e o custo global do projeto. Segundo
Partnerships Victoria7 (2010), durante a fase de contratação da PPP, o contrato deve incluir uma
matriz de alocação de riscos que inclua, pelo menos, os riscos apresentados no Quadro 2.
Vários autores (Boothroyd e Emmett, 1996; Simon et al., 1997; Franks, 1998), partilham a tese
de que uma adequada alocação de riscos não os elimina mas conduz a um maior controlo sobre
as suas consequências.
O cálculo dos riscos é, assim, uma ferramenta basilar para a tomada de decisões dos vários
agentes económicos. Segundo os autores Cruz e Marques (2012), “o setor privado pode
disponibilizar-se para assumir determinados riscos desde que receba um prémio por tal atitude
que, será tanto maior quanto a sua aversão ao risco”.
As entidades envolvidas na parceria (pública e privada) devem trabalhar conjuntamente no
sentido de criarem mecanismos que lhes permitam otimizar o processo de gestão dos riscos,
uma vez que não é possível a sua total eliminação. No entanto, podem e devem identificar todas
as medidas possíveis de conduzir à sua mitigação.
Segundo Partnerships Victoria (2010), o processo de gestão dos riscos de uma PPP deve
envolver as etapas sintetizadas no Quadro 3.
(7) Partnerships Victoria é uma unidade governamental da Austrália que desenvolve políticas e orientações, promovendo a
implementação de melhores práticas no domínio das PPP, a nível estadual e nacional.
9
Quadro 2. Matriz de alocação de riscos a incluir nos contratos das PPP
Riscos Parceiro público Parceiro privado
Ambiental
Projeto de Execução
Construção
Comissionamento
Operação
Mercado
Relações Industriais
Mudança da Política/Legislação do Governo
Mudança de Regulamentação
Força Maior
Posse Material
Inflação (durante a fase de exploração)
Câmbio (durante a fase de exploração)
Taxa de Juros
Financiamento/Refinanciamento após a execução
Patrocinador
Terminação
Valor residual
Fonte: Partnerships Victoria, 2010.
Quadro 3. Processo de gestão dos riscos numa PPP
Etapas Descrição
1. Identificação dos riscos
Processo de identificação dos riscos suscetíveis de afetar o desempenho
económico-financeiro do projeto, bem como a qualidade do serviço prestado;
2. Avaliação dos riscos
Determinação da probabilidade de ocorrência de um erro, falha ou
acontecimento desfavorável que conduza à materialização dos riscos bem
como, a magnitude das suas consequências, caso se materializem.
3. Partilha dos riscos Definição das responsabilidades de cada um dos parceiros (público e privado) para lidar com as consequências de cada risco.
4. Mitigação dos riscos Tentativa de redução da probabilidade de ocorrência dos riscos e nível das
suas consequências para a entidade por ele responsável.
5. Monitorização e controlo
Monitorização e controlo dos riscos anteriormente identificados bem como
novos riscos que vão surgindo à medida que o projeto se desenvolve. Este
processo é contínuo e mantém-se ao longo da vida do contrato.
Fonte: adaptado de Partnerships Victoria, 2010.
10
2.3.3. SOCIEDADE PROMOTORA DE VEÍCULO
A SPV é uma entidade legal e independente que é constituída por várias entidades, como
credores, instituições financeiras, setor público, agências de crédito e fornecedores (Chowdhury e
Chen, 2010). Para além de ser responsável pela condução da PPP, a SPV serve também como
intermediário entre o seu cliente e os demais intervenientes no projeto (Grimsey e Lewis, 2004).
De acordo com os autores Yuan et al. (2012), a SPV deve determinar se o projeto pode ser
alcançado com sucesso e ser totalmente responsável pelo seu planeamento, construção e
operação. Assim, e como defendem vários autores (Chowdhury e Chen, 2010; Zhang, 2005), a
criação de uma SPV representa uma das razões principais que conduzem uma PPP ao sucesso.
De acordo com a National Audit Office8 (NAO, 2008), o contrato de uma PPP é elaborado entre o
concedente e a SPV. Segundo esta entidade, a SPV é remunerada durante a fase operacional
pelo concedente (geralmente sob a forma de uma “taxa unitária”, mas podendo assumir a
natureza de pagamento anual) que, por sua vez, pode proceder a retenções de alguns desses
pagamentos sempre que a disponibilidade ou o desempenho do serviço estiver em défice face
aos níveis de qualidade acordados. Este procedimento tem como objetivo incentivar a prestação
de serviços com qualidade e a manutenção contínua dos ativos envolvidos. Por seu lado, os
contratos entre cada uma das empresas constituintes do consórcio privado e a SPV são regidos
separadamente (NAO, 2008).
Apesar de ser a empresa de facility management (FM) que executa a maioria dos serviços, a SPV
normalmente gere o processo, incluindo a abertura de concursos para a execução de novos
trabalhos e fornece a interface com o concedente que, geralmente sob outsourcing, estabelece
diretamente relações contratuais de curto prazo com vários fornecedores (NAO, 2008).
A Figura 2 sintetiza as funções dos vários intervenientes numa PPP, bem como apresenta
esquematicamente o tipo de relacionamento entre a SPV e os demais intervenientes num projeto
desta natureza.
(8) A National Audit Office (NAO) é uma entidade parlamentar independente do Reino Unido que tem como principal atribuição
auditar e fiscalizar os investimentos públicos executados pelo governo central.
11
Fonte: NAO, 2008.
2.4. EMPREITADA TRADICIONAL VS PPP
No passado, o modelo de contratação pública que era adotado pelas entidades públicas com
maior assiduidade para a execução de infraestruturas era a empreitada. Conforme já foi referido
anteriormente e, conforme se ilustra na Figura 3, neste modelo, a entidade adjudicante pública,
além de definir as especificações técnicas para a infraestrutura que pretende que seja
construída e de contratar, com o adjudicatário privado, a execução dessas especificações (Cruz e
Marques, 2012), assume o controlo e a operação do empreendimento após a sua construção,
ficando a seu cargo o projeto de execução, o seu financiamento e a manutenção da
infraestrutura. A duração do contrato da execução de uma infraestrutura com este modelo de
contratação compreende unicamente a duração da execução dos trabalhos e os períodos de
garantia que se seguem, o que corresponde a uma duração muito curta (Cruz e Marques, 2011),
quando comparada com a duração de um contrato em regime de PPP.
Empresa de construção
Responsável pela
construção da
infraestrutura
projeto.
Concedente
Paga uma taxa
“unitária” à SPV
durante a fase
operacional do projeto.
SPV
Gestão da SPV
Fornece interface entre
o concedente e as
empresas do consórcio.
Credores e investidores
Financiam o projeto e
mantêm interesse no seu
desempenho para
garantir que a dívida ou
investimento está
protegida(o).
Empresa de FM
Responsável pela
prestação de
serviços durante a
fase operacional do
projeto (e.g.
reparações e
manutenções, limpezas, catering).
Este trabalho pode
ser executado por
mais do que uma
empresa.
Outros contratados
(e.g. arquitetos,
empresas
especializadas do
setor)
Figura 2. Relacionamento entre a SPV e os demais intervenientes numa PPP
12
Fonte: adaptado de Comissão Europeia, 2003.
Nos últimos anos, o modelo de contratação por PPP é aquele que tem sido adotado com maior
assiduidade. A opção por este modelo de contratação, em detrimento dos modelos de
contratação pública tradicional, deve-se à diversidade de vantagens que o mesmo apresenta. De
entre essas vantagens, salientam-se a partilha de riscos (Quadro 4) e a transferência de
responsabilidades, a maior agilidade no financiamento, desencadeando um número mais
elevado de infraestruturas construídas e um custo global do projeto inferior ao prestado pela
entidade pública, com garantias de maior controlo sobre os custos e os prazos (Flyvbjerg et al.,
2003), resultante de soluções mais inovadoras e dos ganhos de eficiência e eficácia obtidos pelo
setor privado que conjuntamente com a melhor qualidade de serviço fornecido garante um
melhor value for money (VfM) (Marques e Silva, 2008).
Quadro 4. Alocação de Riscos: Empreitada vs PPP
RISCOS EMPREITADA TRADICIONAL PPP
Setor Público Setor Privado Setor Público Setor Privado
Projeto
Construção
Comissionamento
Patrocinador N/A N/A
Financeiro
Operacional
Mercado
Posse material
Legislativo
Forca Maior Nota: N/A – Não aplicável
Fonte: Gillard, 2008.
Figura 3. Contratação em regime de empreitada tradicional
Cliente Público
Equipa de
projeto
Empresa de
construção Financiadores Operador
13
Um grande número de estudos (Li et al., 2005; Cheung et al., 2005; Regan et al., 2011) tem
referido que o VfM é essencial em projetos em modelo de PPP. O melhor VfM não corresponde ao
menor preço inicial mas sim à melhor combinação do custo e da qualidade, com vista a
satisfazer os requisitos exigidos pelo concedente e por conseguinte a satisfação das
necessidades dos utentes da infraestrutura a ser construída (NAO, 2008). Usualmente, o VfM
está associado aos três “Es”: economia, eficiência e eficácia (Shaoul, 2003).
O modelo de contratação por PPP representa um processo muito mais complexo que o processo
tradicional de empreitada, com objetivos focados essencialmente nas especificações dos outputs
(resultados). Esta complexidade deve-se fundamentalmente à elevada dimensão dos projetos de
construção, e à natureza particular do contrato a longo prazo, podendo atingir várias décadas,
aparentemente com objetivos opostos: satisfazer a necessidade pública, e garantir um lucro
adequado para o parceiro privado, com uma distribuição de risco harmonizada. Geralmente,
neste modelo de contratação a entidade pública adjudica um serviço a ser fornecido à população
e o setor privado encarrega-se de construir e gerir a infraestrutura de modo a garantir esse
serviço. Na Figura 4 é apresentado esquematicamente o processo de contratação de uma PPP
do tipo DBFO.
Fonte: adaptado de Comissão Europeia, 2003.
Os autores Marques e Berg (2009) consideram que para uma PPP ter sucesso é necessário
atender a três aspetos principais:
Todos os critérios relevantes devem ser tidos em consideração na fase de concurso
(considerando nada mais do que o estritamente necessário para a seleção do melhor
candidato);
Figura 4. Contratação em modelo de PPP do tipo DBFO
Cliente Público
Equipa de
projeto
Empresa de
construção Financiadores Operador
Concessionária
(ou SPV)
14
A gestão de riscos adequada é uma obrigação que visa defender o interesse público;
Os princípios de boa gestão do contrato devem ser postos em prática (como o quadro de
incentivos e penalidades, e a inclusão de cláusulas de eventos imprevisíveis).
Em síntese, com a adoção do modelo de contratação por PPP, obtêm-se, fundamentalmente, os
seguintes benefícios para ambas as partes envolvidas neste tipo de projeto:
Da parte do setor público, a garantia de poder definir a qualidade que pretende para o
serviço público a prestar aos cidadãos, minimizando o seu envolvimento, os ativos, os
riscos e o custo global da contratação;
Da parte do setor privado, a possibilidade de utilização da sua capacidade de agilidade e
flexibilidade para atrair capitais e gerir as obras, viabilizando, desta forma, projetos que,
tanto económica como financeiramente, não teriam possibilidade de ser realizados.
PROCESSO DE DECISÃO – O COMPARADOR DO SETOR PÚBLICO
A decisão sobre o modelo de contratação a adotar para um determinado projeto reveste-se de
enorme relevância. Se este não for bem selecionado, poderão surgir problemas no futuro (Cruz e
Marques, 2012).
O modelo de contratação por PPP nem sempre é a melhor opção para se adjudicar um serviço
público ou projeto. A entidade pública deve proceder a uma abordagem cautelosa e analisar
todos os fatores e questões que manifestem ser relevantes quando se considera este tipo de
parceria. A opção por um modelo de PPP deve ser feita unicamente em situações em que a PPP
represente um melhor VfM face ao modelo de empreitada tradicional (Grimsey e Lewis, 2007).
Os autores Moralos e Amekudzi (2008), referem a existência de quatro fases no processo de
contratação pública de uma PPP: (i) avaliação inicial de viabilidade, em que é determinado se o
projeto é economicamente viável e se ele deve (ou não) ser executado em PPP, (ii) contratação,
que corresponde ao processo de concurso, (iii) construção, e, (iv) exploração. Segundo estes
autores, normalmente o VfM é avaliado durante a primeira fase, sendo que, essa avaliação pode
também ser utilizada na segunda fase, mas apenas para garantir que as propostas do setor
privado estão abaixo dos custos esperados com a adoção de um modelo de contratação por
empreitada tradicional.
Para se avaliar o VfM é necessário ter em consideração elementos qualitativos e quantitativos
(Sarmento, 2010). A avaliação dos elementos qualitativos do VfM tem em consideração fatores
que não podem ser quantificados em termos monetários, tais como diferenças na qualidade dos
serviços, como eficiência e inovação, dando especial atenção aos aspetos socioeconómicos. Por
seu lado, na avaliação dos elementos quantitativos é necessário recorrer ao cálculo do
15
comparador do setor público (CSP), que analisa a viabilidade de uma PPP comparando, para tal,
os custos da adoção do modelo de contratação por empreitada tradicional exercida pelo Estado
com os custos da adoção do modelo de contratação por PPP (Sarmento, 2010).
No entanto, quando se procede ao cálculo do CSP é necessário ter em consideração os seguintes
três aspetos (Grimsey e Lewis, 2004): (i) os resultados devem ser expressos em termos de valor
atual líquido (VAL)9, (ii) as estimativas devem ser feitas com base nos outputs previstos com o
processo PPP e, (iii) as estimativas devem ter em conta todos os riscos que possam vir a ser
detetados.
Segundo Partnerships Victoria (2001), o CSP é constituído por quatro elementos (Figura 5):
Riscos transferidos – é fundamental incluir no cálculo do CSP o custo dos riscos transferidos
para o setor privado, permitindo, portanto, uma comparação equiparável com os valores das
ofertas. Uma vez que os riscos transferidos se revestem de enorme importância no que
respeita à avaliação do VfM, é necessário que estes sejam atualizados de modo contínuo ao
longo de todo o processo de negociações com vista a propiciar um custo final do projeto mais
real;
Riscos retidos – os riscos retidos pelo setor público (não transferidos para o setor privado),
apresentam uma importância análoga aos riscos transferidos para o setor privado e, como tal,
é necessário a sua inclusão no cálculo do CSP para que seja possível a obtenção de um custo
inteligível do projeto;
Custo base do projeto – o custo base do projeto inclui todos os custos base (de capital e
operacionais), diretos e indiretos, associados às fases de construção, manutenção e
fornecimento do serviço durante um período idêntico e de acordo com os níveis de
desempenho especificados. O custo base do projeto não deve incluir qualquer valorização dos
riscos a que o setor público se encontra exposto em ambos os cenários. Durante a elaboração
do CSP é necessário ter em conta e remover quaisquer efeitos das vantagens competitivas
que o setor público beneficiaria em virtude de possuir a infraestrutura;
Neutralidade Competitiva – a neutralidade competitiva é um mecanismo que é promovido
com a finalidade de garantir uma base comparativa justa e equiparável entre o CSP e as
propostas recebidas, correspondendo, portanto, à otimização da partilha de riscos que
fortuitamente poderá produzir VfM para o projeto em modelo de PPP.
(9) Valor atual líquido (VAL) é o valor esperado, de fluxos financeiros futuros descontados para o seu valor presente usando
uma taxa de desconto apropriada (GPERI, 2011).
16
Fonte: adaptado de Partnerships Victoria, 2001.
Conforme referem Grimsey e Lewis (2005), existem alternativas ao CSP uma vez que o cálculo
deste envolve muitas complexidades e ambiguidades que devem ser consideradas. No entanto,
os mesmos autores defendem que o CSP é uma ferramenta muito importante para os gestores
do setor público, uma vez que os ajuda a entender o projeto, os riscos envolvidos e a melhor
forma de lidar com eles contratualmente.
Figura 5. Elementos do comparador do setor público
Custo dos serviços
Riscos retidos
Custo base do projeto
Neutralidade competitiva
Riscos transferidos
Riscos retidos
Cu
sto
esp
era
do
CSP
Value for Money
PPP
17
CAPÍTULO 3
3. MONITORIZAÇÃO DAS PPP: REVISÃO DE
LITERATURA
3.1. IMPORTÂNCIA DA MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
3.1.1. MEDIÇÃO E GESTÃO DO DESEMPENHO EM CONTEXTO EMPRESARIAL
Devido à enorme competitividade que se vive atualmente no mundo empresarial, as empresas
são obrigadas a procurar soluções que lhes permitam manter ou melhorar a sua posição no
mercado em que atuam. A solução que mais se tem destacado é a implementação de um
sistema de medição do desempenho (SMD). A implementação destes sistemas tem propiciado às
empresas conceber estratégias de inovação, permitindo acrescentar valor ao cliente (Neely,
1999).
Os autores Neely et al. (2003) definem a medição do desempenho como o “processo de
quantificação da eficiência e eficácia de uma ação”, definem uma medida de desempenho como
uma “métrica utilizada para quantificar a eficiência e/ou eficácia da ação”, e definem um SMD
como um “conjunto de métricas utilizadas para quantificar a eficiência e a eficácia de uma ação”.
São vários os autores que defendem que a medição do desempenho é um processo que
determina o êxito de uma organização na prossecução dos seus objetivos (Evangelidis, 1992;
Lebas, 1995; Kagioglou et al., 2001), uma vez que é através dela que se obtém a informação
necessária para gerir o desempenho (Kagioglou et al., 2001; Lebas, 1995), pois como refere
Harrington (1997), “se não puder medir, não pode controlar; se não controlar, não pode gerir; se
não gerir, não se pode melhorar”.
Um SMD é, portanto, uma ferramenta crucial para a gestão de uma empresa/organização, pois
fornece informações que ajudam a perceber, gerir e melhorar as atividades executadas,
permitindo identificar se tem alcançado as suas metas e objetivos, bem como as áreas que
necessitam de ser alvo de melhoria (Maskell, 1991; Kaplan e Norton, 1992; Sink e Tuttle, 1993;
Neely et al., 1994).
A gestão do desempenho deve, assim, ser vista como um processo fundamental no que respeita
ao futuro das empresas/organizações (Bititci, 1995) uma vez que permite alinhar o desempenho
com os objetivos e metas estratégicas definidas pela gestão de topo da organização (Bititci et al.,
1997). O principal objetivo deste processo é fornecer um sistema de ciclo fechado de controlo
18
pró-ativo, onde as estratégias corporativas e funcionais são implementadas em todos os
processos de negócios, atividades, tarefas e pessoal, e o retorno é obtido através do SMD para
que as decisões da gestão sejam adequadas (Figura 6). Assim, e conforme se apresenta na
Figura 7, a gestão e a medição do desempenho são processos que interagem continuamente
num ciclo em que a gestão do desempenho precede e segue a medição do desempenho
(Kagioglou et al., 2001).
Fonte: Bititci et al., 1997.
Fonte: adaptado de Kagioglou et al., 2001.
Gestão do
desempenho
Medição do
desempenho
Processo de
implementação Visão
Estratégica
Input
Desempenho
do Negócio
Output
Figura 7. Processo de gestão e medição do desempenho
Visão
Objectivos do Negócio
Objectivos estratégicos
Factores críticos de sucesso
Plano de acção para tarefas críticas
Medidas de desempenho
Imp
lem
en
taçã
o
Re
torn
o
Figura 6. Implementação do sistema de ciclo fechado e retorno para o processo de gestão do desempenho
19
3.1.2. DEFINIÇÃO E TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPENHO
A medição do desempenho tem por base informações que permitem aferir os níveis de
desempenho de uma empresa ou projeto. Essas informações são conhecidas como indicadores
de desempenho que, no seu conjunto, devem ser complementares por forma a garantir uma
visão global e multidimensional do sistema sobre o qual se pretende medir o desempenho
(Kaplan e Norton, 1992).
A utilização de indicadores de desempenho permite, com base em metas pré-definidas,
identificar o estado de um processo ou o seu resultado. Ou seja, são orientações que permitem
quantificar o desempenho das ações tomadas.
A medição do desempenho através de indicadores constitui-se numa das principais contribuições
que podem ser implementadas para a obtenção de eficiência e eficácia nos diversos processos
que constituem o sistema de produção das empresas/organizações.
A revisão de literatura efetuada influi a existência de uma diversidade de classificações de
indicadores que são utilizados para quantificar e medir o desempenho de um dado processo. A
classificação que se julga mais pertinente para o presente trabalho é a proposta por Parmenter
(2007). Este autor divide os indicadores de desempenho em três tipos:
Indicadores-chave de resultados ou key result indicators (KRIs) – medem o sucesso
atingido, fornecendo informações sobre o que foi feito num determinado processo até um
determinado momento;
Indicadores de desempenho ou performance indicators (PIs) – facultam informações que
permitem determinar o caminho que a empresa deve seguir para melhorar o seu
desempenho operacional;
Indicadores-chave desempenho ou key performance indicators (KPIs) – fornecem
informações sobre o que fazer para aumentar drasticamente o desempenho.
3.1.3. KPIs E BENCHMARKING NA INDUSTRIA DA CONSTRUÇÃO
3.1.3.1. ORIGEM DO CONCEITO
No setor da construção, os KPI surgiram a partir do relatório «Rethinking Construction» elaborado
por Egan (1998), que constatou uma baixa rentabilidade do setor, com baixos investimentos em
pesquisa, desenvolvimento e na formação, estando muitos clientes insatisfeitos com o seu
desempenho global. Com efeito, identificou metas específicas que visavam a melhoria da
produtividade, dos lucros, da qualidade, da segurança e do desempenho dos empreendimentos,
enfatizando a importância das metas ambiciosas e do papel da medição do desempenho no
desenvolvimento dessa melhoria. O mesmo autor, alertou para a necessidade de se realizarem
20
práticas de benchmarking (avaliação comparativa) e medição do desempenho através de
indicadores de modo a ser possível alcançar um crescimento sustentado, auxiliando as
empresas na identificação de pontos fortes e fracos da sua atividade. A satisfação dos clientes
foi identificada como o principal objetivo a atingir, constituindo uma das mais graves deficiências
identificadas no processo construtivo da construção civil britânica.
3.1.3.2. CONCEITO SINTÉTICO DE KPI
Como o próprio nome indica, os KPI, que diferem consoante a natureza, objetivos e estratégia do
projeto ou organização (Bauer, 2004), são a medição quantitativa ou qualitativa das atividades
que são críticas para o sucesso de um projeto ou de uma organização (Swan e Kyng, 2004). Eles
incluem, tipicamente, elementos como pontos de referência do projeto, metas, datas
importantes, números, percentagens, variâncias, distribuições, taxas, tempo, custo, índices,
rácios, dados de levantamentos e dados de relatórios (FHWA, 2011; Peterson, 2006).
De acordo com Parmenter (2007), os KPI representam um conjunto de medidas centradas sobre
os aspetos do desempenho de uma organização ou projeto, que são mais críticos para o seu
sucesso atual e futuro.
Assim, apesar dos KPI serem métricas, as métricas nem sempre são KPIs, uma vez que os KPI
refletem value drivers10 estratégicos e as métricas representam apenas a medida de uma
atividade ou processo (Ismail, 2009).
Saliente-se que a introdução de KPIs para a monitorização do desempenho de um dado projeto
ou organização deve ser realizada sempre de forma ponderada e progressiva, tendo presente
que a cooperação entre os vários intervenientes (e.g. funcionários, fornecedores, clientes, etc.) é
um aspeto que se reveste de especial importância (Parmenter, 2007).
3.1.3.3. DEFINIÇÃO E TIPOS DE BENCHMARKING
Na literatura sobre desempenho organizacional é possível encontrar várias definições para o
conceito de benchmarking. Contudo, todas as definições são unânimes no seu objetivo, definido
por Camp (1989), que é a “busca por melhores práticas da indústria que conduzem a um
desempenho superior”.
(10) Por value driver deve entender-se o conjunto de fatores que são determinantes para a criação de valor.
21
Spendolini (1992), define benchmarking como sendo um “processo contínuo e sistemático para
avaliar produtos e processos de trabalho de organizações que são reconhecidas como
representantes das melhores práticas, com a finalidade de melhoria organizacional”.
Camp (1989), classifica o benchmarking em quatro tipos distintos:
Benchmarking funcional: quando se pretende avaliar o desempenho de uma atividade
específica constituinte de um dado processo;
Benchmarking genérico: quando se aborda o conjunto das atividades que formam um
dado processo, ou seja, quando se pretende avaliar o desempenho do processo como um
todo;
Benchmarking interno: quando a procura de melhores práticas se concentra em unidades
distintas de uma mesma organização (e.g. outros departamentos ou divisões);
Benchmarking competitivo: quando o benchmarking tem como alvo específico as práticas
de outras organizações que disputam o mesmo mercado.
Em síntese, o benchmarking pode ser definido como o processo que permite avaliar os seus
processos e produtos, com a possibilidade de se efetuar uma comparação, quer a nível interno,
identificando operações de maior sucesso e outras com desempenho inferior, analisando as
razões que estão na origem das diferenças, como a nível externo, com outras empresas do setor,
suas concorrentes, permitindo, assim, o estabelecimento de novos patamares de desempenho e
oportunidades de melhoria (Moreira et al., 2006; Dibella et al., 1996).
3.2. MONITORIZAÇÃO DAS PPP
3.2.1. GESTÃO DE CONTRATOS DAS PPP
Os projetos em modelo de PPP normalmente capacitam a concessionária a usar bens públicos
para a construção e ou exploração de infraestruturas e também para cobrarem taxas de
utilização pelo uso desses bens públicos. Com efeito, as PPP são projetos públicos em que o
capital privado é aplicado, tendo como principal objetivo o benefício da economia e dos utentes.
Se esses serviços não forem fornecidos ao público dentro dos padrões exigíveis, isto origina
críticas legitimas por parte dos cidadãos ao parceiro público, uma vez que este permanece
sempre como responsável pela prestação dos serviços.
Neste sentido, é, portanto, essencial que a entidade pública garanta que os serviços que estão a
ser entregues aos cidadãos cumprem os padrões acordados (e.g. tempo, custo, quantidade e
qualidade). Para este efeito é necessário a criação de estruturas institucionais bem definidas
para gerir o contrato. É certo que é necessário despender custos para a criação de uma
organização pública que se dedique a esta função, mas face ao volume financeiro envolvido nos
processos de renegociação, a dimensão dos custos torna-se irrelevante (Cruz e Marques, 2012).
22
Contudo, apesar de a GC ser a atividade mais longa do projeto e de ter uma enorme relevância, é
aquela à qual se tem dedicado menos atenção, tanto do ponto de vista da prática, como também
da investigação académica (Cruz e Marques, 2012).
A GC de uma PPP compreende o processo de gestão e administração do contrato desde o
momento da adjudicação (ou assinatura do contrato) até ao fim do período operacional (4ps,
2007). Compreende todas as ações que permitem monitorizar o decorrer da parceria, incluindo
todos os procedimentos necessários à renegociação do contrato (Cruz e Marques, 2012). É
importante que todas as partes interessadas11 reconheçam que o contrato deve estar no centro
de todo processo e que é a base sobre a qual a relação da parceria é construída, e que o
cumprimento do contrato é uma medida fundamental de melhor VfM.
Com a GC deve assegurar-se que (4ps, 2007):
A posição contratual do concedente é protegida;
A repartição de riscos acordada é mantida e que o melhor VfM é alcançado;
A monitorização do desempenho da concessionária, com a especificação dos outputs, é
realizada para garantir que as implicações financeiras resultantes de eventuais falhas de
desempenho foram tidas em consideração e tomadas as medidas adequadas;
O pagamento do serviço está condicionado à qualidade dos serviços prestados;
Os serviços são entregues em conformidade com o contrato;
A melhoria contínua do desempenho do contrato e da prestação dos serviços é mantido.
De acordo com 4ps (2007), existem quatro componentes essenciais para a função de GC de uma
PPP, que estão interligados e que são necessários para o sucesso operacional (Figura 8):
a) Criação da equipa de GC – determina quando a equipa de GC deve ser criada, a sua
estrutura, os atributos dos colaboradores envolvidos e as demais necessidades de formação
inicial e contínua;
b) Gestão do desempenho do serviço – avalia se os serviços que são entregues pelo prestador
de serviços cumprem as normas exigidas, se as medidas corretivas são eficazes e se há
tendências observadas na prestação dos serviços;
c) Administração de contratos – garante que as obrigações e as responsabilidades definidas
nos termos do contrato são cumpridas, garantindo que o fraco desempenho, os riscos, o
pagamento da taxa unitária, os relatórios e as respetivas alterações, são todos geridos de
forma eficaz para que o melhor VfM e a melhoria contínua sejam alcançados;
(11) Partes interessadas são os intervenientes que influenciam ou são influenciados pelo processo de decisão de acordo com
os seus direitos diretos ou indiretos, entidades com legítimos interesses ligados ao processo de decisão (GPERI, 2011).
23
d) Gestão de relacionamentos – estabelece relações, sistemas e meios de comunicação e,
através de um apoio ativo e do seu aprimoramento em toda a vida do projeto, garante uma
parceria sustentável, de confiança e respeito.
Fonte: adaptado de 4ps, 2007.
Por seu lado, Partnerships Victoria (2003), apresenta dez componentes que considera
fundamentais para uma GC eficaz de projetos em modelo de PPP:
a) Planeamento, recolha de informações e análise: atividades interligadas que representam os
principais passos para uma GC eficaz. O planeamento das estratégias de GC que serão
usadas para o projeto ajudam a determinar as informações que serão necessárias para
implementar essas estratégias, enquanto a informação recolhida e analisada ajuda a refinar o
plano de GC e ajuda o parceiro público a identificar, entender e gerir os riscos do projeto;
b) Administração do contrato: permite que o parceiro público antecipe e mitigue o risco durante
todo o ciclo de vida do projeto, garantindo que os objetivos do projeto são alcançados. A
administração do contrato é geralmente a tarefa mais significativa, em termos de tempo e
recursos necessários, na gestão de uma PPP após a execução do contrato e requer uma
compreensão da documentação legal exigida para o projeto;
c) Monitorização/reporte do desempenho: fornece acesso a informações relevantes para o
estabelecimento de ações de controlo destinadas a mitigar os riscos que se vão
Figura 8. Os quatro componentes da gestão de contratos das PPP
GC Gestão de
relacionamentos
Criação da
equipa de GC
Gestão de
desempenho
do serviço
Administração
de contratos
24
materializando. Uma estratégia eficaz baseada na monitorização/reporte do desempenho é
baseada nos seguintes elementos:
Em primeiro lugar, o parceiro público entende o ambiente de negócios e os objetivos do
governo na celebração do contrato. As medidas de desempenho e os KPI estão no
centro da gestão do desempenho, e é importante que estejam ligados aos objetivos
estratégicos ou aos resultados desejados;
O paceiro público entende o ambiente operacional interno do parceiro privado, como
por exemplo, os seus cash-flows12. É através desse entendimento que o parceiro
público se consciencializa dos pontos fortes e fracos do parceiro privado, incluindo o
desempenho financeiro;
O parceiro público monitoriza os indicadores soft da gestão da qualidade da entidade
privada, procurando fraquezas ou tendências que podem indicar a possibilidade de
ocorrência de problemas no futuro;
O parceiro público analisa regularmente a qualidade do serviço com base nos KPI e
nas especificações de outputs;
Após a avaliação dos dados obtidos através dessas atividades de monitorização, o
parceiro público toma as decisões que considera mais adequadas para mitigar ou
controlar os riscos que se estão a materializar e para maximizar o VfM do projeto;
d) Gestão de relacionamentos, gestão de problemas e resolução de litígios: dada a duração de
longo prazo de projetos em PPP, é imperativo manter uma forte relação entre o parceiro
público e o parceiro privado. Uma gestão de relacionamentos eficaz cria um relacionamento
de longo prazo com benefícios mútuos, permitindo antecipar eventos de risco, lidar com os
riscos, problemas e disputas que se concretizem;
e) Governança, probidade e observância: a gestão adequada de um projeto pelo parceiro público
envolve não só a GC e o relacionamento com o parceiro privado, mas também uma
governação adequada, através do estabelecimento de práticas de probidade e de
conformidade;
f) Gestão do conhecimento e da informação: garante que as informações relativas ao projeto
são facilmente recuperadas e acessíveis, permitindo que o parceiro público cumpra as
obrigações relativas à retenção, divulgação e proteção de informação;
g) Gestão da mudança: durante o ciclo de vida de um projeto em PPP é normal que ocorram
algumas mudanças que necessitem de ser corretamente geridas. Estas mudanças podem ser
(12) Cash-flow é o fluxo de caixa. Representa o saldo entre as entradas e saídas de capital de uma empresa durante um
determinado período de tempo, sendo calculado através da construção de um mapa de fluxos de tesouraria (GPERI, 2011). É
um importante indicador da capacidade de autofinanciamento da empresa (GPERI, 2011).
25
contempladas no momento da contratação e previstas no contrato, ou não contempladas no
momento da contratação mas vistas como alterações desejáveis ou necessárias aos serviços
ou ao contrato. Em qualquer caso, os eventos de mudança, são, simultaneamente, uma fonte
de risco e uma potencial oportunidade para acrescentar benefícios adicionais ao projeto;
h) O planeamento de contingência: não sendo possível a transferência de todas as
responsabilidades para o parceiro privado devido ao risco de falha de prestação de serviços,
um planeamento de contingência é vital para um projeto em PPP. Se o parceiro privado não
entregar os serviços de acordo com as exigências do contrato, o parceiro público, e,
possivelmente, o governo como um todo, podem reter responsabilidades e potencialmente
enfrentar uma reação adversa por parte dos utentes, bem como do público em geral. Além
disso, a obrigação do parceiro privado em prestar os serviços pode ser suspensa através da
aplicação de disposições de força maior. Se assim for, o parceiro público pode ser obrigado ou
sujeito a uma forte pressão para assegurar que os utentes não são afetados por uma possível
interrupção no fornecimento desses serviços;
i) Revisão contínua: os processos de GC devem mudar e adaptarem-se ao longo do ciclo de vida
da PPP, e, portanto, devem ser revistos de forma contínua para garantir que a equipa da GC
está suficientemente informada acerca dos riscos atuais e emergentes assim como de outros
problemas;
j) Formação em GC: para a GC ser eficaz, a administração do contrato necessita de obter
formação sobre as questões comerciais e legais sobre GC.
3.2.2. MEDIÇÃO E GESTÃO DO DESEMPENHO DAS PPP
3.2.2.1. NOTA INTRODUTÓRIA
São vários os autores que defendem que a medição e gestão do desempenho é um método
eficaz que, integrado nas organizações, pode aumentar os seus lucros (Luu et al., 2008),
aumentar a qualidade dos seus serviços e reduzir os riscos e os seus custos gerais (Yu et al.,
2007).
O objetivo principal da medição e gestão do desempenho é identificar, medir e gerir os KPI
adequados (Yuan et al., 2012), que, por sua vez, são aplicados como métricas para avaliar os
fatores vitais para o sucesso da PPP (Yuan et al., 2009).
Para Pavlov (2010), a medição e a gestão do desempenho além de servir como suporte para o
desenvolvimento de novas PPP, fornece também um conjunto de metodologias que visam ajudar
as entidades públicas e privadas na tomada de decisões e na gestão da parceria.
26
O objetivo geral da medição e gestão do desempenho é cultivar a prestação de contas (FHWA,
2011). De acordo com os autores Simeone et al. (2005), para se atingir este objetivo com
sucesso, o sistema tem de ser um processo cíclico e conter os seguintes quatro elementos:
A “estratégia”, fundada sobre a missão da organização, contém objetivos específicos
diretamente vinculados a metas específicas e critérios utilizados para definir o rumo da
organização. Este elemento deve ser sujeito a uma refinação contínua;
A “comunidade” representa a participação das partes interessadas no estabelecimento
dos objetivos e metas. A sua participação deve ser valorizada uma vez que detêm uma
enorme consciência que lhes permite definir objetivos e metas mais realistas;
O “orçamento” garante que os recursos estão alinhados com a atividade programa de
uma forma que seja coerente com a estratégia. Os resultados do desempenho do
programa indicam a melhor alocação de recursos para se atingir as metas;
Finalmente, a “avaliação” é o elemento que determina as mudanças que precisam ser
efetuadas na estratégia com base nos resultados do desempenho e retorno. A avaliação
deve impelir que os interesses do orçamento e da comunidade convirjam na criação da
estratégia.
3.2.2.2. PROCESSO DE GESTÃO DO DESEMPENHO
Segundo a FHWA (2001), o processo de gestão do desempenho da American Association of State
Highway and Transportation Officials (AASHTO), compreende cinco fases (Figura 9). A primeira
compreende a seleção de medidas de desempenho que mais se adequam para avaliar a
concessionária em áreas-chave do programa/serviço. Segue-se a monitorização e reporte dos
resultados de desempenho. A terceira fase consiste em analisar os resultados de desempenho,
identificando, os principais fatores que os influenciam bem como oportunidades de melhoria.
Posteriormente, os recursos devem ser distribuídos para o SMD de uma forma que conduza à
obtenção dos melhores resultados. Finalmente, o progresso de obtenção de resultados deve
continuar a ser monitorizado e reportado.
27
Fonte: FHWA, 2011.
3.2.2.3. O PAPEL DOS KPI NAS PPP
Sendo as PPP projetos que compreendem uma relação contratual de longo prazo, existem
inúmeros fatores que podem afetar as respetivas parcerias. De entre os vários problemas
relatados acerca das PPP, destacam-se o elevado custo do concurso, complexidade das
negociações, restrições de custos em inovação e objetivos divergentes ou conflituantes entre os
parceiros do projeto (Akintoye et al., 2003). Por conseguinte, é importante desenhar e
implementar um conjunto de KPIs, com vista a garantir uma adequada GC, assim como a
antecipação de potenciais conflitos entre os parceiros.
Em projetos em modelo de PPP, os KPI, que variam consoante o país em que se inserem, na
medida em que os resultados desejados para os seus projetos também variam, são a base de
incentivos e penalidades, principalmente durante a fase de exploração (FHWA, 2009), uma vez
que permitem comparar o desempenho real com o estimado em termos de eficácia, eficiência e
qualidade, quer seja em termos de mão-de-obra como de produto (Yuan et al., 2008).
De acordo com autores Yuan et al. (2008), os KPI são ferramentas úteis para a gestão do
desempenho, uma vez que permitem identificar pontos fortes e fracos, e assim, propiciar a
tomada de decisões adequadas no sentido de melhorar a eficiência, eficácia e economia, que,
por sua vez, beneficia tanto o parceiro público como o privado (Yuan et al., 2012).
Figura 9. Processo de gestão do desempenho segundo AASHTO
Continuação da monitorização e reporte do progresso
Alocação de recursos para gerar melhores resultados
Identificação dos principais fatores que influenciam o
desempenho e de oportunidades de melhoria
Seleção de medidas para avaliar o desempenho em
áreas-chave do programa/serviço
Monitorização e reporte dos resultados de desempenho
28
Na maioria dos casos, os KPI utilizados são fórmulas para o cálculo de métricas ou pontos que
servem para determinar se os níveis de desempenho-alvo e os prazos estão a ser cumpridos
(FHWA, 2009). Ou seja, os KPI são marcos específicos que servem como precursores para indicar
o progresso da realização das medidas de desempenho desejadas para o projeto em PPP (FHWA,
2011).
Para que um SMD seja bem-sucedido, é fundamental estabelecer medidas de desempenho que
sejam controláveis, acionáveis, realistas, flexíveis, precisas e confiáveis. Elas devem ser
concebidas tendo em conta os objetivos gerais do concedente e incidir em características como
receitas, custos, eficácia, atendimento ao cliente e satisfação dos utentes (Sasha e Malinowski,
2004; Miller, 2005), sendo, portanto, classificações gerais de resultados desejados exigidos ao
contratado (FHWA, 2011).
3.2.2.4. CARACTERÍSTICAS DOS KPI DAS PPP
Os KPI utilizados para a monitorização do desempenho das PPP têm características únicas e
distintas dos KPI utilizados para a monitorização de projetos levados a cabo em regime de
empreitada. As características referidas são, de acordo com o autor Ismail (2009) as que se
apresentam no Quadro 5.
Quadro 5. Características dos KPI das PPP
1 Refletem e quantificam value drivers estratégicos
2 Value drivers são definidos por todas as partes interessadas, incluindo os cidadãos
3 Implementados ao longo de todo o projeto
4 Estabelecimento de um sistema normalizado de medição
5 Obtidos com base em dados válidos
6 Fácil compreensão
7 Flexíveis e atualizados
8 Apresentados através de métricas
9 Vinculados a um sistema de incentivos e penalidades
10 Melhoram o desempenho e a qualidade
Fonte: Ismail, 2009.
Nas PPP, os KPI refletem e quantificam os value drivers que representam as atividades que
são realizadas tendo como suporte a estratégia planeada para obter o produto final desejado
(infraestrutura ou serviço);
29
Os value drivers nas PPP também são definidos pelos cidadãos, não sendo, portanto,
definidos unicamente pela concessionária e o concedente. Como exemplos desses value
drivers, estes podem ser, «elevados padrões de qualidade da infraestrutura pública» para o
parceiro público, «receitas satisfatórias» para o parceiro privado, e «alta satisfação dos
utentes» para os cidadãos. Como as partes interessadas estão conscientes dos KPI
selecionados e de como estes são medidos, o esforço despendido para alcançar os objetivos
acordados é motivado;
Outra característica diz respeito à evolução que os KPI são alvo ao longo de todo o período de
concessão, desde o planeamento, passando pelo projeto de execução, pela construção e pelo
comissionamento, até à fase de exploração da infraestrutura pública. Eles são modelados
pelo nível hierárquico mais elevado da parceria;
Num projeto em PPP, ambos os parceiros do projeto, devem estabelecer um sistema
normalizado de medição, que possibilite uniformizar definições comummente utilizadas na
definição dos KPI bem como eliminar entraves políticos relacionados com a legislação e a
regulamentação em vigor;
Todos os KPI devem basear-se em dados válidos, em que os dados de cálculo da métrica
devem ser exatos para fornecer resultados válidos e fiáveis;
Os value drivers, numa fase inicial, são demasiados, uma vez são propostos por todas as
partes interessadas, incluindo os cidadãos. Todavia, é necessário que os KPI sejam de fácil
compreensão para todas as partes envolvidas na PPP e, como tal, a quantidade dos KPI deve
ser a mínima possível uma vez que, sendo em número demasiado, prejudica uma terceira
parte da parceria que se ocupará de os analisar;
Os KPI para monitorização das PPP devem ser exequíveis e relevantes para a execução da
infraestrutura pública. A trabalhabilidade e a aplicabilidade dos KPI podem ser alcançadas
através de uma avaliação periódica que pode também evitar KPIs indesejados;
Como as métricas demonstram um número que reflete as atividades e o respetivo
desempenho, os KPI das PPP colocam as atividades no contexto onde estes KPIs avaliam as
atividades com base nos objetivos esperados. Estas métricas são apresentadas através de
limites (superior e inferior) de desempenho aceitáveis, através de metas (e.g. 10% de novos
utentes por ano), benchmarks, entre outros;
Os KPI estão vinculados a um sistema de incentivos e penalidades. Este sistema tem a
finalidade de motivar as concessionárias a desempenhar as suas responsabilidades de forma
mais eficiente;
Finalmente, os KPI das PPP devem servir como guia durante o desenvolvimento do projeto
para melhorar o seu desempenho.
30
3.2.3. PROPOSTAS DE INDICADORES PARA MONITORIZAÇÃO DAS PPP
Com base numa revisão de literatura, os autores Yuan et al. (2009) identificaram um conjunto de
fatores que podem influenciar o desempenho de projetos em PPP (Figura 10). Tendo como
suporte esta pesquisa, os mesmos autores definiram quinze objetivos de desempenho, que,
posteriormente analisaram com a finalidade de identificar aqueles que se revestem de maior
importância (Figura 11). Para tal efeito, os autores elaboraram um inquérito por questionários
que submeteram para resposta a várias entidades/organizações (setor académico, setor público,
setor privado e público em geral) de vários países e regiões com experiência ou interesse em
projetos em PPP. As respostas/opiniões/expectativas de todos os inquiridos permitiu que os
autores concebessem um modelo conceptual que, segundo os autores, representa a
implementação de projetos em PPP (Figura 12).
Este modelo, para além de se destinar a aumentar a eficácia e eficiência das PPP, serve como
base para o desenvolvimento de um quadro de KPIs que inclua, pelo menos, os componentes
apresentados na Figura 13 (Yuan et al., 2009). Os autores dividiram estes componentes em três
módulos:
Módulo 1: inputs do projeto – diz respeito às características físicas dos projetos em PPP que
influenciam o seu desempenho na fase inicial. Estes indicadores, estáticos, geralmente não
se alteram durante o ciclo de vida do projeto, mas têm um impacto muito significativo no
processo de decisão da seleção da concessionária, no contrato de concessão, na alocação
de riscos e nas perspetivas para o sucesso da PPP com base na influência de circunstâncias
económicas, legais e políticas do país que irá ser implementado o projeto;
Módulo 2: Requisitos das partes interessadas, incluindo financiamento e marketing,
inovação e aprendizagem – é composto por indicadores financeiros e de marketing,
indicadores de inovação e aprendizagem, e os indicadores das partes interessadas do
projeto. Este pacote reflete as características especiais dos projetos do ponto de vista da
inovação, economia, cultura, e o benefício das partes interessadas;
Módulo 3: Implementação do projeto – é composto por indicadores do processo e inclui
fatores que podem afetar o processo de construção, operação, manutenção, transferência e
pós-transferência.
Os componentes incluídos no segundo e no terceiro módulo devem ser dinâmicos e mensuráveis
de modo a refletir a eficiência, satisfação do cliente, o sucesso da PPP, as exigências da
infraestrutura e o potencial futuro dos projetos em PPP (Yuan et al., 2009).
31
Fonte: Yuan et al., 2009.
Necessidade da PPP
O problema da
contenção orçamental
do setor público;
Falta ou limitação de
recursos do setor
publico para se
financiar;
Dinheiros públicos
vinculados ao
investimento em
capital;
Custos elevados dos
serviços públicos;
Necessidade de
provisão de mais
infraestruturas para a
sociedade.
Projeto e Construção
Esquemas de PPP adequados;
Inovação do projeto e
reengenharia, evitando o
excesso de
especificações, e o uso
de novos materiais e
técnicas;
Gestão de contratos;
Identificação e
classificação das
competências
necessárias;
Gestão dos pagamentos;
Solidez da política
económica;
Gestão de custos;
Objetivos multibenéficos;
Transferência de
tecnologia.
Gestão da transferência
Formação aos novos
colaboradores;
Preço da
transferência;
Padrões das facilities
após a transferência;
Disposições para
vender as facilities do
projeto para a
concessionária ou
prorrogação da
concessão.
Contratação
Melhoria do processo de
contratação;
Mercado financeiro disponível;
Standardização dos documentos
do concurso e do contrato;
Suporte político;
Criação e manutenção de um
ambiente competitivo para a
obtenção da melhor oferta;
Análise custo/beneficio realista;
Coesão do consórcio privado;
Organização da agência pública;
Compromisso de responsabilidade
entre ambos os parceiros;
Adequação da alocação/partilha
de riscos;
Quadro legal favorável e
transparência em todo o processo
de contratação.
Operação
Mecanismo de
atualização do preço
dos serviços a cobrar
aos utentes;
Gestão da facility;
Sustentabilidade
ambiental;
Gestão dos
pagamentos;
Gestão do contrato;
Gestão de custos.
Pós-transferência
Direitos de
propriedade
intelectual;
Gestão da facility;
Renovação do
contrato.
Sucesso PPP (Melhor VfM)
Figura 10. Processos e fatores condicionantes de projetos em PPP
32
Fonte: Yuan et al., 2009.
Fonte: Yuan et al., 2009.
Representa a contribuição de
cada módulo
Representa o inter-
relacionamento entre módulos
DESEMPENHO DE PROJETOS EM PPP
Processo
Módulo 3
Implementação do
projeto Partes
interessadas
Financiamento e
Marketing
Inovação e
aprendizagem
Módulo 2
Requisitos das partes
interessadas
Características
físicas dos
projetos
Módulo1
Inputs do projeto
Figura 12. Modelo conceptual de KPIs de projetos em PPP
1. Qualidade do projeto;
2. Qualidade do serviço público;
3. Cumprir o orçamento ou economizar na fase de construção e exploração;
4. Conclusão do projeto dentro dos prazos;
5. Satisfazer a necessidade de serviços públicos;
6. Fornecer o serviço oportuno e mais conveniente para a sociedade;
7. Resolver o problema de contenção orçamental do setor público;
8. Redução do custo de ciclo de vida;
9. Introduzir competências de negócios e geração de lucro para o setor público;
10. Transferência de risco para o setor privado;
11. Lucro do serviço público;
12. Promover o desenvolvimento económico local;
13. Melhorar o nível de tecnologia;
14. Possibilidade de o parceiro público poder solicitar serviços adicionais aos inicialmente
contratados;
15. Possibilidade de o parceiro privado poder beneficiar de apoios governamentais sob a forma
de garantias, transferências pecuniárias e benefícios fiscais.
Figura 11. Objetivos de desempenho de projetos em PPP
33
Relacionamento
entre os indicadores
Controlo de qualidade;
Gestão da segurança;
Controlo da saúde;
Proteção do meio
ambiente;
Sistema eficaz de
gestão do risco;
Facility management;
Gestão de
conflitos/stress;
Utilização dos recursos (materiais e
equipamentos);
Gestão do contrato;
Gestão técnica;
Gestão da interface entre as organizações;
Gestão do tempo;
Gestão de custos;
Boa governação.
Indicadores do
processo
Módulo 3
Módulo 1
Tipo de infraestrutura;
Nível de complexidade do projeto;
Nível de complexidade da construção;
Nível de avanço tecnológico;
Conhecimento da concessionária sobre as PPP;
Conhecimento do concedente sobre as PPP;
Procedimento do concurso público;
Flexibilidade do contrato;
Apoio público/social generalizado;
Estabilidade da condição macroeconómica;
Estabilidade do quadro jurídico;
Ambiente público favorável e estável;
Compromisso de responsabilidade entre o setor público e privado;
Viabilidade técnica do projeto, da construção e da manutenção;
Alocação de riscos. .adequada
Características físicas do projeto
Análise financeira;
Rentabilidade
sustentável;
Aumento do marketing;
Capacidade financeira dos acionistas;
Custo do
financiamento;
Mecanismo de
atualização tarifária adequado ao projeto;
Cronograma financeiro
realista;
Cobertura por seguro;
Período de construção e
exploração.
Indicadores de
financiamento e de marketing
Investimento em pesquisa e
desenvolvimento de novas tecnologias;
Estabelecimento da
organização de aprendizagem;
Formação dos
colaboradores;
Inovação tecnológica;
Transferência de
tecnologias;
Inovação financeira.
Indicadores de inovação e aprendizagem
Satisfação dos
cidadãos;
Satisfação dos utentes;
Relacionamento entre a
concessionária, subcontratados e
fornecedores;
Relacionamento entre os vários elementos da
equipa do projeto.
Indicadores das partes interessadas
Fonte: adaptado de Yuan et al., 2009.
Figura 13. KPIs das PPP
Módulo 2
34
Com a elaboração deste estudo, os autores Yuan et al. (2009) concluíram o seguinte:
Todos os objetivos de desempenho inicialmente definidos (ver Quadro 6) são
importantes. Embora todos os inquiridos tenham opiniões comuns sobre os objetivos
relacionados com a qualidade, os custos, os prazos e os serviços prestados
proporcionados pela PPP, existem diferenças evidentes nos objetivos relacionados com
as restrições orçamentais do setor público, os riscos, as receitas e as garantias;
No que respeita ao objetivo mais valorizado, todos os inquiridos foram unânimes na sua
escolha, que recaiu sobre a qualidade do projeto (objetivo 1). Em oposição, o objetivo que
menos importância recebeu, foi o objetivo que se refere à possibilidade do parceiro
publico poder solicitar serviços adicionais aos inicialmente contratados (objetivo 14).
Além do objetivo, qualidade do projeto, os objetivos de desempenho que foram mais
valorizados pelos inquiridos foram, respetivamente, o cumprimento do orçamento ou
economizar na fase de construção e operação (objetivo 3), a qualidade do serviço público
(objetivo 2), a conclusão do projeto dentro dos prazos (objetivo 2), o fornecimento do
serviço oportuno e mais conveniente para a sociedade (objetivo 6), e a redução do custo
de ciclo de vida (objetivo 8);
Os académicos inquiridos, além de salientarem o desenvolvimento sustentável do
método PPP, atribuem uma importância acrescida à satisfação do público em geral;
O setor privado enfatiza as características intrínsecas dos projetos em modelo de PPP;
O setor público considera as PPP como sendo uma ferramenta que resolve o problema de
restrições orçamentais e reduz os elevados riscos a que estão sujeitos os projetos
públicos;
O público em geral detém grandes expectativas na qualidade dos projetos e nos serviços
prestados pela PPP.
Os autores Yuan et al. (2009), consideram que os prazos, o custo e a qualidade são
características que detêm uma importância acrescida nas PPP, quando comparadas com outros
modelos de provisão de infraestruturas tradicionais. A qualidade é especialmente importante, o
que implica que as necessidades das partes interessadas se concentrem a longo prazo no
desenvolvimento sustentável de projetos em PPP.
Os mesmos autores referem, citando Li et al. (2005) e Zhang (2005), que a redução de custos
nestes projetos não só é enfatizada na fase de construção e exploração, como também é
estendida para todo o ciclo de vida das infraestruturas construídas. Para além disso, a qualidade
dos serviços prestados é importante para todos os inquiridos, o que também é uma
característica distinguível das PPP.
35
De modo análogo aos autores Yuan et al. (2009), o autor Ismail (2009), com o objetivo de
estabelecer um conjunto de KPIs destinados a avaliar o desempenho das PPP da Malásia,
implementadas nesse país apenas desde 2005, elaborou um inquérito por questionários que
submeteu para resposta a várias entidades/organizações da Malásia (setor académico, setor
público, setor privado e público em geral) com interesse nas PPP. De um total de 78 KPIs que o
autor previamente definiu e propôs para a avaliação dos inquiridos, resultaram 62. Nas figuras
seguintes (Figuras 14, 15 e 16) são apresentados os KPI referidos, de forma hierárquica e
categorizados pelo autor em:
Operacionais – destinados a acompanhar o desempenho operacional de todas as fases do
projeto;
Funcionais – destinam-se a monitorizar o desempenho das PPP, devendo ser classificados
para a componente económica (monitorizando os efeitos da PPP no elemento monetário),
social (monitorizando os efeitos da PPP na sociedade), e ambiental (monitorizando os efeitos
da PPP no meio ambiente, biodiversidade e habitat). Os KPI funcionais não são classificados
para a componente política, a fim de evitar, por um lado, eventual conflito de interesses entre
as partes interessadas, e, por outro, impedir que se crie um monopólio de projetos
privatizados devido ao favorecimento de determinadas empresas;
Profissionais – visam a monitorização do desempenho dos profissionais que intervêm no
projeto (e.g. engenheiros, arquitetos, agrimensores, empresas de construção, fornecedores).
Fonte: adaptado de Ismail, 2009.
Pós-construção
OPERACIONAIS
Comissionamento
Operação
Manutenção
Construção Pré-construção
Início
Planeamento
Projeto
Concurso
Figura 14. Priorização dos KPI operacionais de projetos em PPP
36
Nota: seg. - segurança
Fonte: adaptado de Ismail, 2009.
Ambientais
Impacte ambiental
Qualidade da água
ambiental Produção de água
Consumo de energia
Consumo de água
Impacto no ciclo de vida
Movimento de transportes
Impacto na biodiversidade
Habitat retido
Habitat criado
Emissão de gases
Redução de água
Económicos
Satisfação do cliente com o produto
Satisfação do cliente com o serviço
Incumprimento
Custo total da construção
Produtividade
Previsão de tempo
Tempo total de construção
Previsão de custos
Segurança
Rentabilidade
Satisfação com o produto
Sensibilização para a seg. e saúde
VfM
Satisfação com o serviço
Satisfação com a qualidade
Satisfação global
Inquéritos de satisfação
Atitude dos empregados
Pontualidade
Investimento na comunidade
Satisfação com as informações
Confiança na entrega
Comunidade
Público em
geral
Utentes
Emprego
Empregado Empregador
Satisfação com o empregador
Satisfação com o empregado
Formação
Igualdade/diversidade
Ambiente de trabalho
Investimento na comunidade
Segurança e saúde ocupacional
Pagamento
Horário de trabalho
Rentabilidade
Qualificações/Competências
Sensibilização para a seg. e saúde
Influência na gestão
Salários
Prémios
Doença/Ausência
Sociais
FUNCIONAIS
Figura 15. Priorização dos KPI funcionais de projetos em PPP
37
Fonte: adaptado de Ismail, 2009.
Da análise dos resultados obtidos com este estudo, o autor Ismail (2009) concluiu que:
KPIs funcionais:
Os KPI «ambientais» são considerados pelos inquiridos como sendo os mais críticos, o que
demonstra que os vários intervenientes no setor da construção estão consciencializados
sobre a importância de preservar o meio ambiente, a biodiversidade e o habitat. Os KPI de
„impacto ambiental‟ e da „qualidade da água‟ são os mais valorizados dos KPI «ambientais»,
contrariamente, ao „impacto sobre a biodiversidade‟ que é o menos valorizado. Para Ismail
(2009), estes resultados são paradoxais, uma vez que o „impacto ambiental‟ e o „impacto
na biodiversidade‟ deviam ser analogamente valorizados, uma vez que ambos se destinam
a controlar os efeitos do projeto no ambiente, biodiversidade e no habitat;
Quanto aos KPI «económicos», todos os inquiridos defendem que estes devem ser aplicados
nas PPP;
Os KPI «sociais» revestem-se de enorme importância para todos os inquiridos pois, como o
principal objetivo da implementação dos KPI é avaliar o desempenho da PPP, é de
considerar a opinião e julgamento da sociedade, na medida em que esta é,
simultaneamente, contribuinte e Utente das infraestruturas. Em relação aos KPI relativos à
comunidade, os KPI „satisfação com o produto‟ e „sensibilização para a segurança e saúde‟
da componente «utentes» são mais valorizados pelos inquiridos do que os KPI que
monetariamente beneficiariam a sociedade, como por exemplo, „investimento na
comunidade‟, que proporcionaria oportunidades de emprego. Quanto à priorização dos KPI
relativos ao emprego, os KPI relativos à monitorização do desempenho do „empregador‟ e
dos „empregados‟ são os mais valorizados pelos inquiridos, contrariamente aos „prémios‟
(ou recompensas) que se situam do lado oposto da hierarquia;
PROFISSIONAIS
Civil e Estruturas Mecânica e Eletricidade Produto
Fabricantes
Fornecedores
Consultoria
Arquitetos
Agrimensores
Consultores
Figura 16. Priorização dos KPI profissionais de projetos em PPP
38
KPIs profissionais e KPIs operacionais:
Quanto aos KPI profissionais, os resultados revelam que os inquiridos priorizam as
componentes que compõem os profissionais de «consultoria» em contraste com a
componente «produto» que abrange os „fabricantes‟ e os „fornecedores‟. Esta seleção deve-
se, provavelmente, ao facto dos consultores desempenharem um papel mais importante
na entrega dos projetos de infraestrutura públicas, envolvendo todas as fases do projeto
(pré-construção, construção e pós-construção), enquanto os fabricantes e os fornecedores
apenas se envolvem nalgumas fases particulares da vida útil do projeto. Além disso, a fase
do projeto que os inquiridos classificam como sendo a mais importante é a fase de
«construção» pois é esta fase que determina o projeto/ativo e, eventualmente, os serviços
prestados durante e após a fase de construção.
Com a finalidade de apresentar um conjunto de KPIs para a monitorização das PPP na Nigéria, os
autores Aje e Adeniyi (2012), baseando-se numa base numa revisão de literatura, desenvolveram
quinze KPIs que posteriormente avaliaram, com base em inquéritos submetidos a várias
entidades (empresas de consultoria, empreiteiros, governo, e concessionárias) envolvidas em
projetos materializados com este modelo de contração. Os KPIs estabelecidos por estes autores
bem como a ordem de importância atribuída pelas várias entidades inquiridas (sendo o KPI
número 1 o mais valorizado e o KPI número 15 o menos valorizado) são os seguintes:
1. Custo;
2. Inovação, aprendizagem e desenvolvimento;
3. Sustentabilidade;
4. Prazos;
5. Qualidade;
6. Questões sócio económicas;
7. Ambiente;
8. Relacionamento e comunicação;
9. Âmbito do retrabalho;
10. Financiamento e marketing;
11. Satisfação dos utentes;
12. Segurança;
13. Satisfação do governo;
14. Satisfação da comunidade local;
15. Satisfação dos clientes/colaboradores.
Os resultados desta investigação mostraram que as entidades entrevistadas atribuem uma
importância significativa e semelhante aos quinze KPIs. No entanto, existem três tipos de KPIs
39
que se destacam: custo; inovação, aprendizagem e desenvolvimento; e sustentabilidade. Por
conseguinte, os autores Aje e Adeniyi (2012), concluem que estes três tipos de indicadores
(qualitativos e quantitativos) são os mais adequados para devem ser utilizados adequados para a
medição do desempenho dos projetos em PPP. No entanto, os mesmos autores salientam que
todos os quinze KPIs devem ser aplicados nos projetos em PPP.
Com vista a capitalizar a experiencia internacional para uma melhor implementação das PPP no
setor rodoviário dos Estados Unidos da América (EUA), a FHWA (2011)13 realizou uma pesquisa
sobre a aplicação dos KPI em várias PPP, a qual se baseou numa revisão de literatura
abrangente e em oito casos de estudo reais de projetos em PPP localizados em vários países
(Austrália, Canadá, Reino Unido e EUA). As principais conclusões que a FHWA (2011) retirou da
sua pesquisa foram as seguintes:
Natureza dinâmica dos KPI ao longo do projeto – alguns destes casos de estudo
demonstram a necessidade de se proceder a uma abordagem dinâmica da medição do
desempenho uma vez que as exigências de serviço alteram-se ao longo do tempo;
Alinhamento de metas do concedente com os KPI do projeto – idealmente, todas as
entidades públicas deviam ser capazes de alinhar os seus objetivos ou metas de nível
superior com os KPI específicos de uma dada PPP. Várias entidades públicas têm
despendido esforços neste sentido, mas nenhuma alcançou completamente este objetivo
que tem como maior desafio a natureza evolutiva e dinâmica dos KPI dos projetos;
Estrutura organizacional da monitorização da fase de exploração – existe um conjunto muito
diversificado de métodos para monitorizar a fase de exploração sendo que o plano de
gestão da qualidade (PGQ) é a ferramenta que mais tem sido utilizada na indústria da
construção. Normalmente, a concessionária desenvolve este plano, e o concedente procede
à sua aprovação (ou não). A importância do PGQ reside no facto de permitir identificar quem
executa os trabalhos de operação e manutenção, como estes são executados e, quem é que
os inspeciona. Para além do PGQ, os contratos de concessão integram as seguintes
ferramentas e técnicas: um plano de gestão de ativos, um sistema de reporte, os tipos de
reuniões, os quadros de KPIs, os tipos de inspeções, os tipos de auditorias e o uso do
sistema de transporte inteligente (STI);
Uso de incentivos – os incentivos utilizados podem ser positivos ou negativos sendo que
estes últimos parecem ser os mais recorrentes. Em geral, os incentivos positivos estão mais
associados ao desempenho global do contratado, enquanto os incentivos negativos estão
mais associados ao cumprimento de um serviço específico ou ao cumprimento dos
(13) A FHWA (Federal Higway Administration) é uma agência do departamento de transportes dos EUA que apoia os governos
estaduais e locais na conceção, construção e manutenção do sistema nacional de estradas.
Operacional
Construção Pré-construção Pós-construção
Inicio
Planeamento
Projeto
Concurso
Comissionamento
Operação
Manutenção
Operacional
Construção Pré-construção Pós-construção
Inicio
Planeamento
Projeto
Concurso
Comissionamento
Operação
Manutenção
Operacional
Construção Pré-construção Pós-construção
Inicio
Planeamento
Projeto
Concurso
Comissionamento
Operação
Manutenção
Profissional
C&S M&E Produto
Manufacturer
Fornecedor
Consultoria
Arquiteto
Surveyor
Consultor
Profissional
C&S M&E Produto
Manufacturer
Fornecedor
Consultoria
Arquiteto
Surveyor
Consultor
40
requisitos de ativos. Alguns projetos incluem uma forte ênfase em incentivos para obter
resultados, como recompensas pela disponibilidade das vias de trânsito. Penalidades e
deduções nos pagamentos também estão incluídos, mas os contratos analisados enfatizam
recompensas por desempenho acima dos mínimos negociados;
Uso de pontos de desempenho para monitorização da fase de exploração – o
acompanhamento do desempenho da fase de exploração é muitas vezes conseguido
através da utilização de um sistema de controlo por pontos. Este sistema avalia por pontos o
desempenho da concessionária durante a fase de exploração com base em exames de
sucesso ou fracasso no cumprimento dos requisitos de desempenho. Se o sistema atribui
pontos pelo sucesso no cumprimento dos requisitos de desempenho (PC - ponto de
conformidade), a concessionária é recompensada. Por outro lado, se o sistema atribuir
pontos pelo não cumprimento dos requisitos de desempenho (PNC - ponto de não
conformidade), a concessionária é penalizada, e a pena geralmente resulta em deduções a
efetuar ao valor da sua remuneração;
Criação de uma cultura de gestão de ativos – um tema dominante em todos os casos de
estudo é a criação de uma cultura de gestão de ativos que promova um nível de serviço
satisfatório durante a vigência do contrato e que surge com o intuito de preservar uma vida
útil residual significativa aquando da reversão dos bens para o concedente. Para este feito,
os contratos das PPP incluem um anexo que apresenta um conjunto de requisitos que visam
garantir que o projeto é entregue ao concedente num estado funcional e saudável, após
uma parceria de longo prazo. Esses requisitos são geralmente bem focalizados e dependem
quase exclusivamente da especificação da duração residual do serviço. Por um lado, esta
prática exige um número significativo de auditorias no momento da conclusão do contrato,
por outro, surge um maior potencial para disputas entre ambos os parceiros da PPP. Refira-
se que a natureza destas disposições também tende para incentivos negativos, orientados
para a conformidade;
Ênfase nos requisitos de serviço versus condição de ativos – os KPI utilizados nos vários
casos de estudo variam, mas os casos mais recentes ilustram uma maior ênfase nas
exigências de serviço; Oportunidade para uma maior utilização dos KPI no projeto e na construção – embora o uso
dos KPI para monitorização da fase de exploração ser muito difundido neste relatório, a
aplicação dos KPI durante o projeto de execução e durante a construção é visivelmente
ausente nos casos de estudo. Os KPI que se aplicam à fase de exploração devem também
ser aplicáveis às PPP durante a conceção (planeamento e projeto de execução) e a
construção.
41
CAPÍTULO 4
4. ANÁLISE INTERNACIONAL DA MONITORIZAÇÃO DAS PPP
4.1. AS PPP NO SETOR RODOVIÁRIO
No que respeita às PPP no setor rodoviário serão analisados três casos de estudo que foram
selecionados aleatoriamente nos EUA, Canadá e Austrália. A escolha destes três países deve-se
fundamentalmente à disponibilidade de documentos contratuais das respetivas PPP, bem como
ao know-how que os mesmos possuem no que respeita à implementação de projetos com este
modelo de contratação. Para além destes três casos de estudo, serão também apresentadas um
conjunto de diretrizes que foram elaboradas por um grupo interministerial do governo da Índia.
No Quadro 6 são apresentadas de modo resumido as principais informações relativas aos três
casos de estudo.
Quadro 6. As PPP rodoviárias: apresentação dos casos de estudo analisados no exterior
Nome do
projeto
Concedente Localização Duração do projeto Custo
Concessionária
I-595 Corridor Improvements
Florida Department of
Transportation Condado de Broward,
Florida, EUA
Financial Closure14: março 2009
Início da PPP: primavera 2014
Duração da PPP: 35 anos
€ 900 milhões
I-595 Express LLC
Golden Ears
Bridge
Translink Região
metropolitana
de Vancouver,
Columbia Britânica,
Canadá
Financial Closure: março 2006
Início da PPP: junho 2009
Duração da PPP: 35,5 anos
€ 575
milhões Golden Crossing Group
Peninsula Link
Victorian Government Melbourne, Victória,
Austrália
Financial Closure: fevereiro 2010
Início da PPP: fevereiro 2010
Duração da PPP: 25 anos
€ 512 milhões Southern Way
Consortium
(14) Financial Closure é um termo anglo-saxónico que significa o momento do acordo formal final dos contratos e dos
documentos de financiamento.
42
4.1.1. CASO DE ESTUDO R1: I-595 CORRIDOR IMPROVEMENTS | EUA
O projeto Interstate-595 Corridor Improvements (I-595), localizado nos EUA, representou um
investimento de 900 milhões de Euros e uma duração contratual de 35 anos. Adjudicado em
modelo de PPP do tipo DBFO, pelo parceiro público, Florida Department of Transportation (FDOT),
à concessionária I-595 Express LLC (constituída pelo grupo ACS - Atividades de Construcción y
Servicios), esta parceria foi estabelecida tendo como principais objetivos a reabilitação do
corredor e a adição de novas vias numa extensão de 16,8 quilómetros, para além da adição de
uma via rápida, da construção de treze barreiras de som, da adição de um sistema de bus rapid
transit e de um serviço de autocarros expresso destinados a aumentar a mobilidade do tráfego. A
ampliação da estrada com portagem Florida Turnpike também faz parte deste projeto bem como
a adição de novas vias destinadas à passagem de peões e velocípedes.
SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
O contrato de concessão do projeto I-595 exige que a concessionária estabeleça o seu próprio
sistema de monitorização do desempenho para que se automonitorize durante a fase de
exploração. Neste sistema, a concessionária deve desenvolver um plano detalhado que deve
incluir no mínimo, uma lista de procedimentos a ser utilizada no processo de automonitorização
com vista a cumprir todos os requisitos de desempenho, um programa de inspeção e
manutenção das pontes, e o método a ser usado para identificar e reportar os PNC. Para além
destes aspetos, o plano referido também deve apresentar a abordagem da concessionária para
atender aos requisitos do programa de avaliação da manutenção (mensal) preconizado no
contrato.
PROGRAMA DE AVALIAÇÃO DE MANUTENÇÃO
O programa de avaliação da manutenção é a principal ferramenta que o concedente utiliza para
avaliar a qualidade e a eficácia das atividades de manutenção de rotina executadas pela
concessionária. O programa usa um método formal e sistemático de recolha de dados para
avaliar o nível de manutenção prestado. A concessionária é obrigada a proceder a avaliações das
suas atividades em locais da infraestrutura decididos pelo concedente. Os resultados destas
avaliações são agrupados numa única amostra e revistos a cada três meses para determinar se
a concessionária cumpriu os requisitos contratuais estabelecidos para o programa.
43
SISTEMA DE GESTÃO DA QUALIDADE
No âmbito do seu sistema de monitorização do desempenho, a concessionária é também
obrigada a desenvolver um sistema de gestão da qualidade (SGQ) que deve incluir um manual de
operação e um manual de manutenção. O manual de operação deve identificar os
procedimentos a adotar na operação do projeto (e.g. resposta a incidentes, resolução de
situações de trânsito) e o manual de manutenção deve incluir os procedimentos a ser utilizados
para a manutenção dos ativos do projeto durante o período de concessão. Além desses manuais,
também é necessário desenvolver e implementar um PGQ.
O PGQ deve (i) ser revisto pelo concedente antes de ser aplicado, (ii) fornecer meios para avaliar
o nível de desempenho, (iii) fornecer informações que possibilitem comparar a avaliação das
atividades de operação e manutenção com os requisitos mínimos de desempenho estabelecidos
contratualmente, e (iv) incluir um plano de garantia de qualidade para validar a informação,
precisão e os resultados do sistema em si.
REUNIÕES MENSAIS E REPORTE
As reuniões mensais e o reporte através de relatórios, para além de identificarem as atividades
de operação e manutenção recentemente executadas, são utilizados para avaliar o desempenho
da concessionária.
Os relatórios mensais servem para confirmar se a concessionária tem realizado as atividades
referidas em conformidade com os requisitos mínimos de desempenho estabelecidos no
contrato. Estes relatórios devem incluir um resumo da manutenção realizada e concluída durante
o respetivo mês, um resumo da avaliação dos PNC identificados, e os resultados detalhados de
todas as inspeções. Ao concedente é permitido auditar estes relatórios bem como outros registos
das atividades de operação e manutenção, além da realização de inspeções periódicas e
testes/ensaios para verificar se os requisitos mínimos de desempenho têm sido cumpridos.
Finalmente, a concessionária e o concedente devem realizar reuniões mensais para discutir a
avaliação de quaisquer PNC, o número de incidentes ou situações de emergência que ocorreram
nos últimos 30 dias, e o planeamento das atividades de manutenção para o mês seguinte.
USO DO SISTEMA DE TRANSPORTE INTELIGENTE
O STI também se constitui como uma ferramenta de avaliação do desempenho da
concessionária. Esta ferramenta propicia relatórios de estado, vídeos em tempo real das
condições de trânsito, dos incidentes e das operações de cobrança das portagens. Os dados
recolhidos a partir destes dispositivos são usados para gerar relatórios de desempenho mensais,
44
trimestrais e anuais, que identificam as áreas onde as atividades de operação e manutenção
cumprem os padrões e aquelas que precisam de melhorias. Os outputs destes dispositivos são
publicados periodicamente (semanal, mensal, trimestral, e anualmente) no sítio da internet do
projeto para visualização pública.
INDICADORES DE DESEMPENHO
No Quadro 7 são apresentadas as categorias de KPIs que figuram no contrato de concessão do
projeto I-595 que devem ser monitorizados durante a fase de exploração, e no Quadro 8 são
apresentados alguns KPIs das atividades de operação e manutenção que são preconizados no
contrato de concessão deste projeto.
Quadro 7. Categorias de KPIs do projeto I-595
Programa de avaliação de manutenção
Pavimento flexível
Pavimento rígido
Derramamento de combustível/contaminação
Guardas de segurança
Amortecedores de choque
Vedação
Sinais
Rede de drenagem
National Pollution Discharge Elimination System
Inspeção de pavimentos em betão
Paredes barreira
Inspeção do sistema de pórticos de cobrança de
portagens
Edifícios de apoio à cobrança de portagens e aos
serviços de informação
Limpeza de zonas obstruídas
Iluminação da estrada
Luzes de navegação
Estruturas de sinalização superiores
Postes de iluminação
Pontes
Manutenção das pontes
Pintura de estruturas metálicas
Grafíti
Limpeza a pressão de superfícies de betão
Controlo da vegetação em taludes e superfícies de
betão
Paisagem
Controlo químico da vegetação
Fertilizantes
Barreiras sonoras
Inventário das características da estrada
Serviço de atendimento ao cliente
Operações do STI
Operações de gestão dos transportes
Portões das saídas de emergência
Manutenção do STI
Rede de fibra backbone
Confiança e segurança no STI
Operações de gestão de incidentes
Operações de patrulhamentos
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Quadro 8. Exemplos de KPIs do projeto I-595
Categoria Atividade exigida KPI
Pavimento Flexível Manter o pavimento a um
nível aceitável
Rodeiras;
Assentamentos e Depressões;
Fissuração;
Rugosidade;
Exsudação betuminosa.
Manutenção das pontes Proceder às reparações
identificadas nos relatórios de inspeções
Tipos de reparações:
Rotina: reparações necessárias para manter o nível de desempenho
existente de modo a evitar a
deterioração adicional e prolongar o
tempo de vida da estrutura;
Urgente: reparações necessárias para corrigir deficiências ou defeitos
de modo a proteger a integridade da
estrutura ou manter um nível
desejado de desempenho;
Emergência: reparações que devem começar imediatamente com a
finalidade de reparar danos que são
críticos para a estrutura e que poem
em causa a segurança dos utentes
da infraestrutura. O trabalho é
iniciado imediatamente e deve ser
concluído o mais rapidamente possível.
Operações de gestão de
incidentes
Resposta a incidentes Tempo máximo de resposta.
Reporte Periodicidade;
Conteúdo do relatório.
Inspeção do sistema de pórticos de cobrança de portagens
Realização de inspeções
Requisitos de inspeção;
Proceder às reparações identificadas
nos relatórios de inspeções.
Operações do STI
Monitorização do tempo
necessário para a libertação
da estrada
Duração média trimestral (em
minutos) da libertação da via rápida I-
595.
Monitorização do tempo
necessário para a resolução de incidentes
Duração média trimestral (em
minutos) da resolução de incidentes ocorridos na via rápida I-595.
REVERSÃO DE BENS
No final do período de concessão todos os ativos devem ser devolvidos ao concedente num
estado operacional satisfatório. Para este efeito, a concessionária deve assegurar que todos os
elementos do projeto cumprem os requisitos previamente estabelecidos no contrato de
concessão. No Quadro 9 são apresentados exemplos desses requisitos.
46
Quadro 9. Exemplos de requisitos de reversão dos ativos do projeto I-595
Descrição do
ativo Critério de avaliação
Vida útil
residual
Pavimento
Rígido
Proceder à reabilitação do pavimento de modo a obter um rigid distress maior
que 8,5 e um rigid ride maior do que 7,5. N/A
Pontes
Se qualquer elemento estrutural das pontes que estejam sob a responsabilidade da concessionária se encontrar com uma vida útil residual de
menos de seis anos, a concessionária será responsável por realizar as
reparações necessárias para melhorar a vida útil residual de projeto para seis
ou mais anos. Todas as reparações devem ser de natureza substancial e
permanente.
N/A
STI 99,99% dos dispositivos do STI devem estar operacionais. 4 anos
Legenda: N/A – Não aplicável
4.1.2. CASO DE ESTUDO R2: GOLDEN EARS BRIDGE | CANADA
Com um investimento de 575 milhões de Euros e uma duração contratual de 35,5 anos, o
projeto Golden Ears Bridge, localizado no Canadá, foi adjudicado em modelo de PPP do tipo
DBFO pelo concedente TransLink à concessionária Golden Crossing Group (joint-venture liderada
pela Bilfinger Berger e a CH2M Hill). Esta parceria envolve a construção de dezassete pontes (a
ponte golden ears mais dezasseis), perfazendo um total de 4.656 metros de comprimento e
112.000 metros quadrados de tabuleiros, bem como a construção de novas estradas (13,3
quilómetros), e a reparação/modernização de várias estradas já existentes (12,2 quilómetros). A
construção começou em junho de 2006, e a infraestrutura foi formalmente aberta ao público três
anos mais tarde, em junho de 2009.
SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
O contrato de concessão do projeto Golden Ears Bridge estabelece que a concessionária deve
desenvolver um SGQ que, posteriormente, deverá ser enviado ao concedente para que este
proceda à sua aprovação (ou não). Após a sua aprovação, a concessionária é obrigada a
implementar esse SGQ para monitorizar o desempenho das suas atividades de operação e
manutenção, bem como documentar os processos e procedimentos utilizados para cumprir os
requisitos mínimos indicados nas medidas de desempenho.
O SGQ possibilita ao concedente, por meio de auditorias e inspeções realizadas por si, a
monitorização dos ativos do projeto bem como o cumprimento de todas as normas de operação e
manutenção por parte da concessionária. A implementação do SGQ durante a fase de exploração
consiste essencialmente (i) na realização de inspeções periódicas, (ii) em avaliações da condição
da estrutura ou dos ativos, (iii) no planeamento dos trabalhos de reparação, (iv) na execução de
47
trabalhos de reparação quando a condição dos ativos estiver abaixo dos requisitos mínimos de
desempenho, (v) atualização do inventário, e (vi) na elaboração de relatórios sobre os resultados
obtidos com os trabalhos de reparação.
MEDIDAS DE DESEMPENHO
Para este projeto são estabelecidos três tipos de medidas de desempenho para monitorizar a
fase de exploração: medidas-chave de desempenho, medidas de desempenho de preservação de
ativos, e medidas de desempenho operacionais. Na Figura 17 são apresentadas de forma
hierárquica os vários tipos de medidas de desempenho preconizadas no contrato de concessão
deste projeto.
As medidas-chave de desempenho refletem os principais resultados que devem ser obtidos com
a GC e com a prestação dos serviços em duas áreas-chave de desempenho: a gestão do corredor
e a gestão ambiental. No Quadro 10 são apresentados alguns exemplos deste tipo de medidas
de desempenho.
Figura 17. Tipos de medidas de desempenho do projeto Golden Ears Bridge
Nível de Serviço
Gestão dos ativos
Gestão da Manutenção
MEDIDAS-CHAVE DESEMPENHO
MEDIDAS DE DESEMPENHO DE PRESERVAÇÃO
DE ATIVOS
MEDIDAS DE DESEMPENHO OPERACIONAIS
48
Quadro 10. Medidas-chave de desempenho do projeto Golden Ears Bridge
Área Item
Gestão do corredor
Manutenção de inverno;
Comunicação com o público/atendimento ao cliente;
Resposta de emergência;
Coordenação das utilities;
Gestão da segurança;
Iluminação;
Barreiras de segurança em betão;
Acesso ao corredor;
Sinalização;
Gestão de animais selvagens;
Áreas de serviço;
Controlo de resíduos e vegetação;
Marcações rodoviárias.
Gestão ambiental
Objetivo, planeamento e análise ambiental;
Identificação dos impactes ambientais;
Avaliação dos impactes ambientais;
Mitigação e gestão dos impactes ambientais;
Gestão dos resíduos;
Armazenamento e manuseamento de materiais perigosos;
Preparação para emergências ambientais.
Conforme o próprio nome sugere, as medidas de desempenho de preservação dos ativos
definem os requisitos mínimos de desempenho que a concessionária tem que cumprir para
manter os ativos durante toda a fase de exploração para que estes cumpram as exigências de
serviço para o qual foram concebidos e que mantenham uma vida útil residual satisfatória no
final do período de concessão, aquando da reversão dos bens para o concedente. As medidas de
desempenho de preservação dos ativos refletem os seguintes quatro tipos de monitorização:
a) Monitorização dos pavimentos rodoviários – a concessionária é responsável pela recolha
anual de dados sobre as condições do pavimento que permitam medir o desempenho do
pavimento. Geralmente, a medição do desempenho é realizada com base nos resultados
obtidos em troços de 50 metros ao longo da estrada. Os dados recolhidos devem estar de
acordo com as especificações do concedente para que este os possa inserir no seu sistema
de gestão e monitorização do pavimento para proceder à verificação do desempenho;
b) Monitorização das estruturas (pontes, muros de contenção, túneis, bueiros e sinalização) –
todos os dados recolhidos sobre as condições das estruturas do projeto também devem estar
de acordo com as especificações do concedente, com a finalidade de verificar o cumprimento
do desempenho, em particular no que respeita ao programa do sistema de gestão de
informações da ponte. A concessionária é obrigada a contratar um engenheiro de estruturas
49
especializado em pontes (EEP) para que este tome posse dos ativos estruturais e do PGQ e
proponha estratégias de remediação aceitáveis com base nos dados obtidos nas inspeções.
Para este efeito, deverão ser realizadas ao longo da concessão as inspeções estruturais
apresentadas no Quadro 11. Se em pelo menos uma dessas inspeções se identificar algum
defeito estrutural, a concessionária deverá proceder à sua correção ou contratar uma equipa
de especialistas para o fazer (quando o problema exige competências fora do seu âmbito).
Em qualquer dos casos, a correção do defeito estrutural deve ser feita de acordo com a
estratégia de remediação proposta pelo EEP;
c) Monitorização das estruturas de drenagem e controlo de resíduos – as estruturas de
drenagem e controlo de resíduos requerem um conjunto de medidas de desempenho de
manutenção específico. De modo análogo à monitorização das estruturas rodoviárias, o EEP
deve tomar posse destes ativos e do SGQ que os regem, bem como interpretar os resultados
das inspeções levadas a cabo e desenvolver e implementar uma estratégia de remediação
aceitável. Contudo, os tipos de inspeções realizadas a estas estruturas são ligeiramente
diferentes das que são realizadas às estruturas rodoviárias (ver Quadro 11 e 12 para
comparação);
d) Monitorização do sistema elétrico – a concessionária é obrigada a assegurar a
operacionalidade e manutenção de todo o sistema elétrico, cumprindo as medidas de
desempenho estabelecidas nos documentos técnicos preparados pelo concedente. Os ativos
do sistema elétrico devem ser mantidos no nível de serviço desejado e a sua utilização deve
ser gerida ao longo do período de concessão. O requisito primordial em termos de medidas
de desempenho de preservação dos ativos é que a concessionária assegure, com base nas
melhores práticas e normas aplicadas ao sistema elétrico, que a vida útil residual de projeto
dos componentes do sistema elétrico se mantenha ou que se prolongue. A concessionária é
também obrigada a demonstrar através do seu SGQ, o processo para alcançar os resultados
especificados.
Quadro 11. Tipos de inspeções das estruturas do projeto Golden Ears Bridge
Tipo Descrição Periodicidade máxima das
inspeções
Superficial Inspeção focalizada na segurança dos utentes da estrada e na funcionalidade das estruturas
Consultar as especificações de manutenção
Rotina Inspeção com enfoque na avaliação geral do estado de conservação das estruturas e no desenvolvimento do programa
de remediação
Anual
Detalhada Inspeção focalizada na produção de uma avaliação abrangente
ao estado de conservação das estruturas e na realização de
ensaios físicos (se necessário)
5 anos
Catástrofes
naturais
Inspeção com enfoque na produção de uma avaliação geral ao estado de conservação das estruturas e no desenvolvimento do
programa de remediação
48 horas após a catástrofe
(terramotos, neve, etc.)
50
Quadro 12. Tipos de inspeções das estruturas de drenagem e controlo de resíduos do projeto Golden Ears Bridge
Tipo Descrição Periodicidade máxima
das inspeções
Superficial Inspeção com foco na segurança dos utentes da estrada, manutenção da hidrovia, e na funcionalidade das estruturas.
Consultar as
especificações de
manutenção
Estado de conservação
das
estruturas
Inspeção com enfoque na avaliação geral do estado de
conservação das estruturas e no desenvolvimento do programa
de remediação
5 anos
Catástrofes naturais
Inspeção com enfoque na produção de uma avaliação geral ao estado de conservação das estruturas e no desenvolvimento do
programa de remediação
48 horas após a catástrofe (terramotos, neve, etc.)
As medidas de desempenho operacionais definem os critérios mínimos de desempenho para os
ativos individuais do projeto e as exigências de gestão do corredor. Estas medidas refletem as
expetativas dos utentes da infraestrutura sobre a forma como a manutenção diária é efetuada no
que respeita ao cumprimento de requisitos específicos e tempos de resposta por parte da
concessionária. No contrato de concessão do projeto Golden Ears Bridge constam as seguintes
categorias de medidas de desempenho das atividades de operação e manutenção:
Manutenção dos pavimentos (e.g. tempo máximo para proceder à reparação das anomalias
identificadas no pavimento; tempo máximo para proceder à remoção de obstáculos das vias
de transito);
Manutenção da rede de drenagem (e.g. tempo máximo para proceder à reparação de
defeitos originados por chuvas intensas);
Manutenção de inverno (e.g. tempo máximo para proceder à limpeza das vias de transito na
sequencia da queda de neve ou chuva; periodicidade do reporte das condições da estrada);
Manutenção das bermas (e.g. tempo máximo para proceder à reparação de defeitos na
iluminação; tempo máximo para proceder à reparação de barreiras sonoras);
Manutenção da sinalização (e.g. tempo máximo para proceder à reparação de defeitos nos
sinais verticais e na sinalização horizontal);
Manutenção das pontes (e.g. tempo máximo para proceder à reparação das juntas de
dilatação das pontes; tempo máximo para proceder à reparação de danos no betão
armado);
Manutenção de emergência (e.g. se o EEP determinar que existe risco de falha estrutural
sob condições de carregamento, a concessionária deve imediatamente restringir a carga
permitida na ponte ou encerrar a ponte e criar uma rota alternativa);
Inspeções/reporte (e.g. periodicidade das inspeções; periodicidade do reporte).
51
4.1.3. CASO DE ESTUDO R3: PENINSULA LINK | AUSTRALIA
Na Austrália será analisado o contrato de concessão do projeto Peninsula Link, localizado em
Melbourne, Victória. Com um investimento de 512 milhões de Euros e uma duração de 25 anos,
este projeto foi adjudicado em 2010 em modelo de PPP do tipo DBFO, pelo Victorian Government
à concessionária Southern Way (constituída pelo Abigroup, Bilfinger Berger e Royal Bank of
Scotland). Esta PPP envolve a construção de uma estrada com duas vias de trânsito em cada
sentido, incluindo a construção de vinte e oito pontes, o correspondente a uma extensão de 27
quilómetros. Com este projeto pretende-se obter uma redução do congestionamento,
especialmente durante os períodos de maior tráfego, nas vias de circulação principais de
Frankston e da Península de Mornington, uma vez que evitará oito cruzamentos sinalizados e
cinco rotundas na estrada de Frankston e de Moorooduc. A construção desta infraestrutura teve
início em fevereiro de 2010 e a sua abertura ao público deu-se em janeiro de 2013.
SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
No contrato de concessão do projeto Peninsula Link é estabelecido que a concessionária é
obrigada a executar as atividades de operação e manutenção de modo a satisfazer os requisitos
apresentados na Figura 18. Para fazer face a estes requisitos, são estabelecidos no contrato de
concessão deste projeto as quatro categorias de indicadores de desempenho que se apresentam
no Quadro 13.
Manter a estrada sempre aberta aos veículos de modo seguro e eficiente;
Manter as zonas pedonais e as ciclovias abertas ao público, para uso contínuo, seguro e
eficiente;
Cumprir os níveis de desempenho especificados no contrato;
Assegurar que as vidas úteis residuais de projeto mais relevantes estabelecidas no contrato
são alcançadas;
Assegurar que as partes mais relevantes da infraestrutura se encontram numa condição que
satisfaça o estabelecido no contrato;
Assegurar que todos os defeitos são corrigidos com a maior celeridade possível;
Assegurar em todos os momentos que as partes mais relevantes da infraestrutura
permanecem adequadas à finalidade para o qual foram concebidas;
A concessionária esteja sempre em conformidade com as melhores práticas de operação e manutenção.
Figura 18. Requisitos das atividades de operação e manutenção do projeto Peninsula Link
52
Quadro 13. Exemplos de KPIs do projeto Peninsula Link
Categorias Objetivos KPI
Operação
Comunicações com os
utentes e com
a comunidade
Garantir que o público tem uma percepção positiva sobre a infraestrutura
e sobre a sua gestão;
Assegurar que a comunicação com todas as partes interessadas, incluindo os
utentes e a comunidade, é realizada
prontamente e de forma profissional;
Garantir uma interação pró-ativa com as partes interessadas, incluindo os utentes
e a comunidade.
Prazo máximo de resposta a questões relacionadas
com o projeto recebidas
pela concessionária por
correio eletrónico através
do sítio da internet do projeto;
Prazo máximo de resposta
a questões relacionadas
com o projeto submetidas
por correio postal.
Pontos de
contacto de
emergência
Maximizar a deteção de incidentes e minimizar o tempo de resposta a
incidentes;
Garantir que os utentes e a comunidade têm acesso aos contatos de emergência e
que a resposta a incidentes na
infraestrutura é assegurada 24 horas por
dia, 7 dias por semana.
Prazo máximo de resposta
a chamadas telefónicas recebidas no número de
telefone de emergência da
concessionária ou
efetuadas a partir de um
telefone de ajuda na
estrada.
Resposta a
incidentes
Proporcionar em tempo útil uma resposta a incidentes, 24 horas por dia, 7 dias por
semana;
Minimizar o tempo de interrupção da
estrada para os utentes;
Assegurar que os serviços de resposta a
incidentes fornecidos pela concessionária
são coerentes com aqueles que são
fornecidos por autoridades rodoviárias
responsáveis por estradas comparáveis.
Prazo máximo de resposta.
Operações
Assegurar que os elementos mais
relevantes sobre o projeto, obtidos de
modo fidedigno, são transmitidos à
concessionária;
Garantir que os utentes têm acesso a
todos os elementos relevantes, bem como
a informações sobre a estrada;
Assegurar que os elementos mais
relevantes estão disponíveis para a
concessionária gerir a infraestrutura.
Falha de operação da autoestrada, de acordo
com o manual de
operações.
(continua)
53
Categorias Objetivos KPI
Manutenção
Inspeções
Identificar e responder atempadamente aos defeitos estruturais e perigos;
Gerir pró-ativamente a condição dos
ativos de modo a cumprir os requisitos de
vida útil residual de projeto.
Inspeções efetuadas em
conformidade com os requisitos dos manuais de
inspeção.
Medidas de
desempenho
do pavimento rodoviário
Garantir o cumprimento dos requisitos
mínimos de qualidade do pavimento ao longo de toda a fase de exploração;
Garantir que os requisitos de vida útil
residual de projeto do pavimento são
cumpridos.
Rugosidade;
Formação de Rodeiras;
Fissuras;
Resistência à derrapagem;
Textura;
Curvatura do pavimento;
Deformação do pavimento.
Desempenho
das estruturas
rodoviárias
Assegurar que a utilização das estruturas não é comprometida;
Garantir que os requisitos de vida útil residual de projeto das estruturas são
cumpridos.
Nível de avaliação.
Atividades de
manutenção
Assegurar o cumprimento dos padrões mínimos de desempenho dos ativos do
projeto;
Maximizar a condição de todos os ativos
pela aplicação oportuna e eficaz das
atividades de manutenção;
Garantir continuamente, de modo seguro, eficiente e continuo, a operacionalidade
das estradas;
Garantir que as principais atividades de
manutenção da estrada são realizadas em tempo hábil e eficaz que possibilite
um alto padrão de comodidades para os
utentes e para a comunidade;
Garantir que as normas de manutenção providenciadas pela concessionária são
coerentes com aquelas que são utilizadas
pelas autoridades rodoviárias
responsáveis por estradas comparáveis.
Cumprimento dos
requisitos das normas.
Manutenção
periódica
Assegurar que a manutenção periódica e a reabilitação são realizadas de acordo
com o programa de manutenção previsto
no plano de manutenção periódica;
Assegurar que a monitorização da
condição dos ativos é a base de todos os
trabalhos de manutenção periódica e de
reabilitação;
Garantir que os trabalhos de manutenção
periódica e de reabilitação são realizados
de modo a que os ativos do projeto
atinjam ou excedam a vida útil residual de
projeto;
Gerir pró-ativamente a condição dos
ativos de modo a cumprir os requisitos de
vida útil residual de projeto.
Cumprimento do programa da manutenção (que deve
ser atualizado para refletir
a monitorização da
condição dos ativos);
Prazo máximo para
atualizar o programa de
manutenção.
(continua)
54
Categorias Objetivos KPI
Reporte
Garantir que o reporte está alinhado com as melhores práticas de operação e
manutenção;
Garantir que os sistemas eletrónicos
produzem dados consideráveis e
fidedignos sobre os KPI;
Garantir que os relatórios entregues ao
concedente contêm todas as informações
exigidas contratualmente e que são
apresentados dentro dos prazos;
Assegurar que as informações fornecidas
nos relatórios se encontram livres de
erros e que são apresentados num
formato que é facilmente inteligível.
A concessionária deve
apresentar:
Relatórios trimestrais de
desempenho;
Relatórios mensais de
progresso.
Ambiente Assegurar a qualidade da água que é
descarregada para o meio ambiente.
Cumprimento dos
requisitos ambientais de
qualidade da água.
4.1.4. DIRETRIZES PARA AS PPP NO SETOR RODOVIÁRIO NA ÍNDIA
As diretrizes que serão apresentadas em seguida foram retiradas de um documento intitulado
por «Monitoring of PPP Projects» que foi elaborado por um grupo de trabalho interministerial do
governo da Índia com a finalidade de monitorizar os projetos em PPP da Índia. A monitorização
referida diz respeito à fase de construção e à fase de exploração.
FASE DE CONSTRUÇÃO
Durante a fase de construção, as autoridades do projeto são tipicamente assistidas por um
engenheiro independente (EI) que deve inspecionar o projeto e enviar regularmente os seus
relatórios. O EI, supervisor do contrato, tem como funções a inspeção, revisão e
acompanhamento das obras de construção, examinando os projetos e desenhos e a sua
conformidade com o contrato de concessão e a realização de testes/ensaios e emissão de
certificados de conclusão durante o período de construção.
FASE DE EXPLORAÇÃO
Durante a fase de exploração, o EI deve monitorizar o cumprimento dos padrões de desempenho
de manutenção e identificar atrasos e lapsos que requerem ação por parte do concedente para
impor os termos do acordo.
O papel do EI é principalmente restrito a questões técnicas. Questões legais, financeiras,
imobiliárias, receitas e outros assuntos ocasionais normalmente não incidem no domínio do EI.
55
Para monitorizar estes aspetos, são propostas por este grupo interministerial duas unidades para
o acompanhamento destes projetos: uma unidade de monitorização da PPP (UMP) ao nível do
concedente, e uma unidade de avaliação do desempenho da PPP (UAP) ao nível do
Governo/Ministério.
A UMP deve ter recursos e competências suficientes para supervisionar e acompanhar a
execução do contrato da PPP. Sempre que sejam executados vários projetos em simultâneo,
cada UMP pode monitorizar até dois ou três projetos. Uma monitorização através de uma UMP
deve, entre outras coisas, cobrir os aspetos apresentados na Figura 19, que devem ser
resumidos num relatório de monitorização do projeto, a ser enviada à UAP num prazo máximo de
15 dias após o fim do mês a que se refere. No Quadro 14 são apresentados alguns exemplos de
KPIs relativos ao cumprimento dos padrões de desempenho das estradas e pontes que devem
ser utilizados pela UMP.
No início de cada ano financeiro, a UMP, com a aprovação da UAP, deve providenciar um formato
para cada projeto no qual deve apresentar o seu relatório mensal. O formato deve ser
cuidadosamente preparado para incluir todas as obrigações da concessionária e do concedente,
conforme especificado no acordo da concessão. Deve servir como um checklist e ter como
finalidade garantir que as disposições do contrato de concessão estão a ser cumpridas. O
relatório mensal deve relatar claramente o cumprimento pela concessionária e pelo concedente
no que diz respeito a todas as disposições incluídas no formato citado e no contrato de
concessão. O relatório mensal deve conter também um resumo que deverá destacar as não
conformidades ou potenciais não conformidades detetadas. As ações propostas para corrigir as
não conformidades identificadas também devem ser incluídas no resumo. O objetivo deve ser o
de garantir que ambas as partes, pública e privada, realizam as suas obrigações contratuais.
A UAP deve fazer uma revisão de todos os relatórios de monitorização do projeto apresentados
pelas diferentes UMP e supervisionar ou iniciar uma ação para corrigir quaisquer defeitos ou
lapsos. A UAP deve também elaborar relatórios trimestrais sobre o estado das PPP, que devem
dar especial atenção às não conformidades relativas às disposições do respetivo contrato,
especialmente em termos dos padrões de desempenho ou perda para o erário público e para os
utentes (Figura 20). Deve indicar claramente as medidas tomadas ou que devam ser tomadas
pelo concedente, considerando para tal, as disposições contratuais. A UAP apresentará o seu
relatório trimestral à autoridade competente. A UAP deve fazer com que seja realizada uma
avaliação do desempenho do projeto, incluindo uma auditoria social, sempre que aplicável, de
dois em dois anos.
56
Quadro 14. Exemplos de KPIs de projetos em PPP no setor rodoviário
Descrição KPI
Estradas
Faixa de rodagem e bermas Rugosidade;
Fissuração;
Formação de Rodeiras;
Exsudação betuminosa; Resistência à derrapagem;
Remoção de detritos.
Taludes, drenos e bueiros Inclinações de taludes; Danos ou assoreamento de bueiros;
Desassoreamento de drenos em áreas urbanas/semiurbanas.
Mobiliário
rodoviário lateral incluindo
a sinalização e as marcações rodoviárias
Danos na forma ou posição;
Má visibilidade ou perda de retrorefletividade.
Iluminação pública e telecomunicações
Qualquer falha do sistema principal; Falhas e erros menores.
(continua)
Relatório
mensal da
UMP
O cumprimento dos prazos estabelecidos no contrato;
Simplificação e adesão aos procedimentos de comunicação entre a
concessionária e o concedente, que pode incluir um sistema de informação
de gestão (SIG);
Avaliar se o desempenho vai de encontro aos padrões exigidos;
Elaboração de um plano de ações corretivas, especialmente quando os
padrões de desempenho não são cumpridos;
Imposição de penalidades em caso de incumprimento;
Imposição e cobrança de taxas aos utentes com base em princípios
aprovados;
O progresso de disputas em curso e o processo de arbítrio, se houver;
O cumprimento das instruções do concedente ou do EI, conforme o caso.
Figura 19. Aspetos monitorizados pela unidade de monitorização das PPP
Relatório
trimestral da
UAP
Um relato sobre o cumprimento e a implementação dos vários projetos de
acordo com as disposições dos respetivos contratos;
Questões, indicando onde as ações corretivas devem ser tomadas, tendo em
consideração as disposições dos respetivos contratos;
A análise das reclamações dos utentes e o seu âmbito;
Aspetos que possam afetar os interesses do erário público em relação aos cash-flows decorrentes da PPP.
Figura 20. Aspetos monitorizados pela unidade de avaliação das PPP
57
Descrição KPI
Estradas
Plantas Deterioração de árvores e arbustos;
Substituição de árvores e arbustos;
Remoção da vegetação que afete a linha de visão das estruturas viárias.
Áreas de serviço Limpeza das instalações sanitárias;
Deficiências nas instalações técnicas (eletricidade, abastecimento de água, drenagem de águas residuais).
Praças de portagem Falta de equipamentos de cobrança de portagens ou de iluminação; Deficiências na praça de portagem.
Outras facilities do projeto e vias de acesso
Deterioração ou danos nas vias de acesso, passagens para peões, abrigos de passageiros, travessias de gado, mensagens de ajuda de tráfego, sinalização
de mensagem variável, e outros trabalhos.
Pontes
Superestrutura Fissuração.
Fundações Escoramento e/ou cavitação.
Encontros Fendas incluindo assentamentos
Apoios metálicos Deformações.
Juntas Desgaste e mau funcionamento.
4.2. AS PPP NO SETOR DA SAÚDE
O critério que se adotou na seleção dos casos de estudo foi o mesmo que se apresentou para a
seleção das PPP do setor rodoviário. No entanto, devido à indisponibilidade de documentos
contratuais das PPP nos EUA e no Reino Unido, só serão analisados dois contratos: um no
Canadá e outro na Austrália. No Quadro 15 são apresentadas de modo resumido as principais
informações relativas aos dois casos de estudo.
Quadro 15. As PPP no setor da saúde: apresentação dos casos de estudo analisados no exterior
Nome do
projeto
Concedente Localização Duração do projeto Custo
Concessionária
Fort St. John Hospital and
Residential
Care
Northern Health Berwick, Columbia
Britânica,
Canadá
Financial Closure: julho 2009
Início da PPP: junho 2009
Duração da PPP: 33 anos
€ 212 milhões
ISL Health
Casey Community
Hospital
Minister for Health Melbourne, Austrália
Financial Closure: novembro 2002
Início da PPP: novembro 2002
Duração da PPP: 25 anos
€ 77,5 milhões
Progress Health Pty Ltd
58
4.2.1. CASO DE ESTUDO S1: FORT ST. JOHN HOSPITAL AND RESIDENTIAL
CARE | CANADA
O contrato de concessão do projeto Fort St. John Hospital and Residential Care, localizado no
Canadá, foi estabelecido em 2009 em PPP do tipo DBFO entre o concedente Northern Health e o
parceiro privado ISL Health. Com um investimento de 212 milhões de Euros, esta parceria
compreende a construção de um hospital com 55 camas e um lar residencial para idosos com
123 camas. A duração contratual deste projeto é de 33 anos, o correspondente ao período de
construção e a 30 anos de exploração o qual, a concessionária será responsável pela gestão de
todos os serviços (não clínicos), incluindo a manutenção física das instalações hospitalares (e.g.
elevadores, ar condicionado, equipamentos pesados, energia).
SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
De acordo com o contrato de concessão deste projeto, o sistema de monitorização do
desempenho desenvolvido pela concessionária deve compreender:
a) Todos os dados gravados eletronicamente ou por escrito, informações ou comunicações
relativas aos serviços bem como aspetos das instalações no qual a concessionária é
responsável, incluindo dados, informações ou comunicações feitas ou geradas pelo
sistema de gestão do edifício15, pelo sistema de informação computorizado de gestão da
manutenção16, pelo serviço de helpdesk, e por outros sistemas de informação utilizados
pela concessionária que estejam conectados às instalações e serviços;
b) Um SMD (com base em KPIs) desenvolvido e implementado pela concessionária, bem
como o respetivo reporte ao concedente;
c) Todos os relatórios na posse da concessionária elaborados por qualquer autoridade
governamental que digam respeito aos serviços e às instalações.
O Quadro 16 apresenta alguns exemplos de KPIs que constam no contrato de concessão deste
projeto.
(15) Um sistema de gestão do edifício, traduzido do termo anglo-saxónico building management system, é um sistema de
controlo que tem como suporte um sistema computadorizado (composto por software e hardware) que é instalado nos
edifícios com a finalidade de monitorizar os equipamentos mecânicos e elétricos do edifício. (16) Traduzido diretamente do termo anglo-saxónico computerized maintenance management information system, este
sistema compreende um pacote de software que suporta um banco de dados computorizado com informações sobre as
operações de uma organização de manutenção. Esta informação destina-se a ajudar os operários da manutenção a fazer o
seu trabalho de forma mais eficaz (e.g. determinar que ativos necessitam de manutenção e que armazéns contêm as
peças/elementos de reposição que eles precisam), além de ajudar a gestão a tomar decisões informadas (por exemplo, o
cálculo do custo de reparação de uma avaria de um elemento versus a manutenção preventiva de cada elemento), quase
sempre associando-se a uma melhor afetação de recursos.
59
RELATÓRIOS PERIÓDICOS
A concessionária é obrigada, durante o período de exploração, a elaborar e entregar ao
concedente até 5 dias úteis antes do final de cada período de pagamento, um relatório de
monitorização do desempenho que deve incluir as seguintes informações relativas ao respetivo
período de pagamento:
a) A conformidade (ou não) da monitorização que tem sido realizada com o disposto no
programa de monitorização do desempenho e um resumo dos principais resultados;
b) Um resumo de cada requisição demanda recebida pelo serviço de helpdesk, incluindo os
tempos de resposta e os períodos de retificação;
c) Um resumo de todos os eventos indisponibilidade e falhas de serviço, incluindo os tempos
de resposta e os períodos de retificação;
d) Um resumo dos principais cálculos dos ajustes a serem efetuados ao pagamento
periódico;
e) Todos os dados estatísticos exigidos por quaisquer relatórios;
f) Um resumo de todas as ações de segurança e ensaios, como inspeções à rede de
extinção automática de incêndios;
g) Um resumo detalhado sobre a implementação do plano anual de serviço, incluindo um
resumo dos seguintes aspetos:
Plano de pessoal, incluindo detalhes sobre eventuais alterações de pessoal e sobre a
formação;
Todas as manutenções programadas, ensaios e interrupções planeadas
implementadas durante o período de pagamento, bem como o planeamento do
período de pagamento seguinte;
Toda a manutenção demanda realizada durante o período de pagamento; e,
A entrega de todos os outros serviços.
INSPEÇÕES E AUDITORIAS
Após ser informada pelo concedente sobre a realização de inspeções e/ou auditorias, a
concessionária é obrigada a:
a) Permitir que o concedente consulte, analise e audite todos os registos, informações e
relatórios mantidos pela concessionária, incluindo todos os relatórios de monitorização
do desempenho e outros relatórios gerados pelo programa de monitorização do
desempenho, bem como os métodos e equipamentos utilizados para determinar as
informações que neles são contidas;
60
b) Assegurar que o programa de monitorização do desempenho tem capacidade para
armazenar informações e gerar relatórios, e que está disponível para auditoria;
c) Facilitar e apoiar o concedente nas auditorias e ou inspeções às instalações, aos serviços
e ao programa de monitorização do desempenho.
REVERSÃO DE BENS
No que respeita à reversão de bens, o contrato desta PPP inclui um anexo que determina que, no
final da duração contratual, todos os elementos constituintes do edifício hospitalar devem estar
em conformidade com os requisitos de vida útil residual de projeto especificados
contratualmente.
Quadro 16. Exemplos de KPIs do projeto Fort St. John Hospital and Residential Care
Categoria | Serviços de infraestrutura
Disponibilidade dos elevadores;
Cumprimento dos horários por parte do pessoal de manutenção;
Tempo de resposta do pessoal de manutenção, quando existem pessoas presas no elevador;
Cumprimento das obrigações de reporte;
Disponibilidade e funcionalidade de todos os sinais de segurança e avisos de perigo;
Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.
Categoria | Serviço de helpdesk
Disponibilidade do serviço de helpdesk;
Cumprimento das obrigações de reporte;
Tempo de resposta às solicitações efetuadas por chamadas telefónicas e relatórios eletrónicos;
Cumprimento da política de confidencialidade;
Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.
Categoria | Serviços de utilities
Disponibilidade dos serviços;
Disponibilidade de uma energia de salvaguarda, a ser utilizada no caso da ocorrência de interrupções no
fornecimento de energia elétrica;
Cumprimento das obrigações de reporte;
Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.
Categoria | Serviço de manutenção da envolvente do edifício hospitalar: pavimentos e espaços ajardinados
Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.
Categoria | Serviço de vigilância e segurança
Disponibilidade do sistema de segurança em áreas de alto risco, incluindo sistemas de vigilância remota;
Cumprimento dos requisitos de controlo de acesso às instalações;
Cumprimento dos requisitos de monitorização e comunicação de incidentes;
Tempo de resposta a alarmes e incidentes;
Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.
61
4.2.2. CASO DE ESTUDO S2: CASEY COMMUNITY HOSPITAL | AUSTRALIA
Localizado em Melbourne, Austrália, o projeto Casey Community Hospital foi adjudicado pelo
Minister for Health à concessionária privada Progress Health Pty Ltd. Com uma duração
contratual de 25 anos e um investimento de 77,5 milhões de Euros, este projeto prevê a
conceção, construção e manutenção do edifício hospitalar, fornecimento de equipamento médico
primário e a prestação de diversos serviços de apoio. A prestação dos serviços clínicos ficou a
cargo de uma entidade pública (Southern Health). Este edifício hospitalar, construído entre
novembro de 2002 e setembro de 2004, detém 222 camas e um conjunto muito diversificado de
serviços como medicina geral, urgências, reabilitação, saúde mental, e intervenções cirúrgicas de
ambulatório.
SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
O contrato desta PPP preconiza que o concedente deve monitorizar e avaliar os serviços
prestados pela concessionária, bem como o SMD da concessionária. A avaliação do desempenho
da concessionária deve ser feita com base em qualquer (ou combinação) dos seguintes métodos
e processos:
Na satisfação dos utentes que resultar dos inquéritos efetuados;
No resultado de auditorias efetuadas ao SMD da concessionária;
Em inspeções e avaliações efetuadas aos serviços prestados pela concessionária;
Nas informações prestadas pela operadora dos serviços clínicos do hospital no que
respeita à adequação e qualidade das instalações e da adequação e qualidade do
desempenho dos serviços prestados pela concessionária.
Para além de desenvolver e implementar o SMD, a concessionária deve também desenvolver e
implementar um sistema de gestão do edifício. O SMD deve monitorizar em tempo útil e eficaz se
os serviços objeto do contrato são fornecidos de acordo com as disposições contratuais,
utilizando para este efeito os KPIs estabelecidos no contrato de concessão. O sistema de gestão
do edifício deve permitir a visualização de alarmes em tempo real e em histórico, e relatar todas
as ocorrências que necessitem de intervenção.
Nos Quadros 17 e 18 são apresentados, respetivamente, as categorias de KPIs e alguns
exemplos desses KPIs, que são parte integrante do contrato deste projeto.
RELATÓRIOS PERIÓDICOS
O sistema de reporte estabelecido no contrato de concessão deste projeto compreende dois
relatórios de desempenho: um diário e um mensal. Estes relatórios devem ser desenvolvidos
pela concessionária e enviados para o concedente.
62
O relatório diário deve ser remetido ao concedente até às 9h00 do dia seguinte àquele a que diz
respeito. Este relatório deve incluir quaisquer alarmes acionados pelo sistema de gestão do
edifício, informar sobre eventuais interrupções de serviços, e o relato dos incidentes ocorridos.
No que concerne ao relatório mensal de desempenho, este deve ser enviado ao concedente no
prazo máximo de 10 dias úteis após o final de cada mês e conter toda a informação necessária
para que o concedente possa calcular o valor da remuneração mensal da concessionária. Este
relatório deve incluir um conjunto de informação relativa às falhas de desempenho, o número de
comunicações recebidas pelo serviço de helpdesk, um relato sobre o estado do sistema de
gestão do edifício bem como algum alarme identificado.
Quadro 17. Categorias de KPIs do projeto Casey Community Hospital
SMD
Serviço de alojamento
Serviço de mecânica
Serviço de utilities e energia
Serviço de extinção de incêndios
Serviços de infraestrutura e comunicações
Serviço de gases medicinais
Serviços de instalações e informação
Serviço de segurança e vigilância
Serviço de estacionamento
Serviço de controlo de pragas
Serviço de manutenção dos espaços ajardinados
Serviço de limpeza
Serviço de helpdesk
Formação
Planeamento de manutenção e renovação
Administração
Equipamentos, materiais e consumíveis
Quadro 18. Exemplos de KPIs do projeto Casey Community Hospital
Categoria | SMD
Cumprimento das obrigações de reporte.
Categoria | Serviço de alojamento
As instalações devem ser mantidas operacionais e funcionais, mantendo o padrão de comissionamento;
As instalações devem ser mantidas a um nível de segurança que considere todas as exigências legais em
termos de segurança e saúde ocupacional.
Categoria | Serviço de mecânica
Os equipamentos de ar condicionado e o sistema de ventilação devem cumprir as taxas de filtração de ar descritas nos testes de comissionamento;
Os equipamentos de ar condicionado e o sistema de ventilação devem cumprir os níveis de humidade
descritos nos testes de comissionamento.
Categoria | Serviço de extinção de incêndios
O sistema de proteção contra incêndios deve ser mantido a um padrão seguro de acordo com as exigências legais em matéria de saúde e segurança ocupacional;
O registo de testes e auditorias ao sistema de proteção contra incêndios deve ser atualizado.
(continua)
63
Categoria | Serviços de gases medicinais
O serviço de gases medicinais deve funcionar e ser mantido de acordo com o padrão de comissionamento;
A disponibilidade de reservas de gases medicinais deve estar em conformidade com o contrato.
Categoria | Serviços de segurança e vigilância
Todos os vigilantes de segurança devem estar contactáveis;
Devem responder a incidentes de segurança no prazo máximo de 5 minutos após receber a participação do
incidente.
Categoria | Serviço de estacionamento
As entradas, saídas e todas as vias de circulação devem estar livres de obstruções;
As áreas de estacionamento destinadas aos veículos de emergência devem estar acessíveis aos mesmos.
Categoria | Serviços de controlo de pragas
Devem assegurar que as instalações se encontrem livres de pragas e parasitas;
Os equipamentos e os pesticidas utilizados na prestação de serviços de controlo de pragas devem ser
armazenados de acordo com a legislação e com a política de saúde.
Categoria | Serviço de manutenção dos espaços ajardinados
Todos os sistemas de iluminação externa devem ser mantidos de acordo com o padrão de
Comissionamento;
Os espaços ajardinados devem ser substancialmente livre de ervas daninhas, lixo e detritos.
Categoria | Serviço de limpeza
Todas as janelas (armação e o vidro) devem ser limpas de acordo com o padrão de serviço estipulado no
contrato;
Os jardins e as superfícies externas do edifício devem estar livres de grafíti e outras evidências de
vandalismo.
Categoria | Formação
Deve fornecer-se formação de indução aos funcionários do hospital em conformidade com o programa de
formação;
Deve fornecer-se formação contínua aos funcionários do hospital.
Categoria | Planeamento da manutenção e renovação
Cumprimento da periodicidade de entrega do plano de gestão de ativos ao concedente;
Sempre que a concessionária pretenda prosseguir com obras que possam interromper as funções do
hospital, é necessário que o concedente aprove a realização dessas obras 2 dias antes.
64
CAPÍTULO 5
5. O CASO PORTUGUÊS
5.1. ENQUADRAMENTO LEGAL E REGULAMENTAR
5.1.1. CONTRATAÇÃO PÚBLICA
O Código do Contratos Públicos (CCP), publicado em 2008 e retificado pela Declaração de
Retificação n.º 18-A/2008 de 31 de março, revogou, entre outros, o Regime Jurídico das
Empreitadas de Obras Públicas (Decreto-Lei n.º 59/99 de 2 de março). Este novo diploma
estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos
públicos que revistam a natureza de contrato administrativo, relevando-se, por isso, como um
importante marco histórico na evolução do direito administrativo nacional e, em especial, no
domínio da atividade contratual do Estado.
5.1.2. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL ÀS PPP
No que concerne à legislação específica das PPP, a evolução desta nos últimos vinte anos foi
caracterizada pelo surgimento de uma legislação muito particularizada produzida para combinar
diferentes projetos e serviços de acordo com as necessidades de investimento de cada setor da
economia. Isso ocorreu, por exemplo, em 1997, no programa de concessões rodoviárias, em
diversos contratos do setor do ambiente e na primeira geração de hospitais, lançado em 2002.
Porem, para um maior controlo dos projetos, houve a necessidade de se estabelecer uma
uniformização de critérios para o procedimento de contratação de projetos em PPP. Para tal
efeito, e tendo em consideração os limites financeiros impostos pela legislação orçamental e as
recomendações exigidas pelo Tribunal de Contas de Portugal, o Parlamento de Portugal foi
obrigado a estabelecer em 2003, um novo quadro legal aplicável a todos os setores e tipos de
parcerias, através do Decreto-Lei n.º 86/2003 de 26 de abril (DL 86/2003). Após 3 anos da sua
aplicação, este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2006 de 27 de julho (DL
141/2006) que procurou (DGTF, 2008):
Promover melhores relações entre o setor dos serviços públicos e o Ministério das
Finanças;
65
Aumentar a transparência, rigor e um controlo mais rígido na preparação e
desenvolvimento deste tipo de projetos;
Clarificar o modelo de partilha de riscos entre o parceiro público e o parceiro privado;
Regular os procedimentos relativos às alterações contratuais e à resolução de litígios;
Promover a flexibilidade e eficiência na conceção do modelo de negócio das PPP.
Este quadro jurídico estabelece também os elementos básicos caracterizadores que devem ser
assegurados no relacionamento entre uma entidade pública e uma entidade privada, com o
objetivo de permitir que esse relacionamento seja considerado uma PPP (Teixeira e Moura,
2009):
Contrato a longo prazo de execução contínua;
A satisfação de uma necessidade coletiva pelo parceiro privado;
A partilha de riscos entre a entidade pública e a entidade privada;
O financiamento total ou parcial garantido pelo parceiro privado (o contrato é considerado
uma PPP sempre que a despesa pública é superior a €10 milhões, e o investimento total é
superior a €25 milhões);
O parceiro privado deve assumir uma parte substancial ou a totalidade do risco envolvido
nas atividades da operação.
Além deste principal quadro jurídico, as entidades públicas também devem cumprir a Lei de
Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001 de 20 de agosto), bem como o CCP no que diz
respeito à fase de contratação do projeto.
A entrada em vigor do CCP, para além de suscitar algumas dúvidas quanto à vigência de algumas
disposições prescritas no regime aplicável às PPP (então regulado pelo DL 86/2003, na redação
dada pelo DL 141/2006), não disciplinou todas as matérias referentes às PPP, nomeadamente
no que se refere aos procedimentos internos a observar pelo setor público, quer na fase de
preparação e desenvolvimento dos projetos, quer na fase de execução e acompanhamento dos
contratos. Para fazer face a estas lacunas criadas pelo CCP, foi então aprovado o Decreto-Lei n.º
111/2012 de 23 de maio. Este diploma, que revoga os diplomas anteriores aplicáveis às PPP,
apresenta as seguintes três linhas mestras (Kirkby e Andrade, 2012):
a) Alargamento do âmbito de aplicação: passou a incluir-se na definição de “parceiros públicos”
sujeitos ao diploma todas as empresas públicas e não apenas as entidades públicas
empresariais como sucedia até aqui. Para além das subconcessões de obras públicas e de
serviços públicos passarem a ser instrumentos jurídicos através dos quais se podem instituir
uma PPP, o âmbito foi ainda alargado às entidades constituídas pelo Estado, entidades
públicas estaduais, fundos e serviços autónomos ou empresas públicas com vista à
satisfação de necessidades de interesse geral. Por outro lado, passam a estar
66
especificamente excluídos do referido âmbito, as (i) concessões de sistemas multimunicipais
de abastecimento de água para consumo humano, de saneamento de águas residuais e de
gestão de resíduos sólidos urbanos, e as (ii) concessões atribuídas pelo Estado, através de
diploma legal, a entidades de natureza pública ou de capitais exclusivamente públicos;
b) Controlo acrescido das decisões do parceiro público, quer na fase de lançamento quer na
fase de execução, sob o ponto de vista da comportabilidade orçamental e relação custo-
benefício: para além dos pressupostos que já se previam para o lançamento de uma PPP,
passa agora a ser também necessário um conjunto de outros requisitos, dos quais se
destacam os estudos de impactes orçamentais previsíveis, as análises de sensibilidade em
termos de procura e de evolução macroeconómica, as análises custo-benefício e a
elaboração de uma matriz de partilha de riscos;
c) Criação da unidade técnica de acompanhamento de projetos: com a finalidade de reforçar os
mecanismos de controlo orçamental e financeiro é criada uma nova unidade, dotada de
autonomia administrativa mas sem autonomia financeira, que passa a assumir de forma
centralizada tarefas que anteriormente eram confiadas a diversas entidades do setor público
ao nível do acompanhamento na preparação, desenvolvimento e execução de processos e
contratos de parceria. A criação desta entidade, com dependência direta do Ministério das
Finanças, tem como finalidade dotar o Estado de uma unidade técnica profissional e
especializada em matérias jurídico-financeiras, que tem como principal missão participar na
preparação, desenvolvimento, execução e no acompanhamento global de processos das PPP,
prestando o necessário apoio técnico especializado ao Governo e a outras entidades
públicas. A unidade técnica assume ainda um papel central ao nível do controlo da execução
dos contratos de PPP, estando incumbida de informar o membro do Governo responsável
pela área das finanças da situação económico-financeira dos contratos das parcerias e da
sua evolução, bem como de identificar situações suscetíveis de contribuir para um eventual
agravamento do esforço financeiro do setor público.
5.2. AS PPP NO SETOR RODOVIÁRIO
5.2.1. ENTIDADES COM ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO E SUPERVISÃO
Desde a implementação da primeira PPP em Portugal, que data o ano de 1995 com a concessão
rodoviária Lusoponte, foram várias as entidades constituídas pelo Governo português para
monitorizar e acompanhar os projetos levados a cabo com este modelo de contratação. As
entidades ora constituídas foram sempre resultado, ou da criação de novas entidades ou de
integrações/fusões de várias entidades já constituídas.
67
No âmbito das PPP do setor rodoviário, as entidades preconizadas para exercer as funções de
supervisão e fiscalização são a Inspeção Geral de Finanças (IGF) e o recém-criado Instituto da
Mobilidade e dos Transportes (IMT)17.
A IGF, sob a tutela e superintendência do Ministério das Finanças, é um órgão com competências
de fiscalização e controlo de aspetos económicos e financeiros.
O IMT é resultado da restruturação do Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT)
e da extinção do Instituto de Infraestruturas Rodoviárias (INIR) e do Instituto Portuário e dos
Transportes Marítimos (IPTM). Este novo organismo, sob a administração indireta do Estado e
que sucede nas atribuições dos três organismos referidos, tem por missão regular, fiscalizar e
exercer funções de coordenação e planeamento, bem como supervisionar e regulamentar as
atividades desenvolvidas no setor das infraestruturas rodoviárias, no setor dos transportes
terrestres e supervisionar e regular a atividade económica do setor dos portos comerciais e
transportes marítimos, de modo a satisfazer as necessidades de mobilidade de pessoas e bens,
visando, ainda, a promoção da segurança, da qualidade e dos direitos dos utentes dos referidos
transportes. Desde 2007 até à criação do IMT, era o INIR18 que até aqui representava o Estado
perante as concessionárias das infraestruturas rodoviárias tendo como principais atribuições,
fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento
das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e subconcessão, de modo a garantir a
eficiência, equidade, qualidade e a segurança das infraestruturas, bem como os direitos dos
utentes.
Importa também referir que, antes da criação do INIR, a entidade que até aqui desempenhava,
entre outras, funções de fiscalização e supervisão das concessões rodoviárias, era a Estradas de
Portugal (EP). Quando foi constituída, em 2004, a EP era uma entidade pública empresarial que
substituiu o Instituto das Estradas de Portugal (IEP)19. Em 2007, a EP foi transformada em
sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e assinou um contrato de concessão
com o Estado Português, que tem como objeto o financiamento, conceção, projeto, construção,
conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN) 20. A
partir desse momento, a EP passou a assumir o papel de concedente em todas as PPP do setor
rodoviário nacional.
(17) Constituída ao abrigo do Decreto-Lei n.º 236/2012 de 31 de outubro. (18) Constituída ao abrigo do Decreto-Lei n.º 148/2007 de 27 de abril. (19) Constituída ao abrigo do Decreto-Lei n.º 239/2004 de 21 de dezembro. (20) Em conformidade com o Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de novembro.
68
5.2.2. MODELOS DE PARCERIA
Os modelos de parceria no setor rodoviário subdividem-se, fundamentalmente, nos seguintes
três grupos, caracterizados em função do serviço prestado e da remuneração do parceiro privado
(DGTF, 2012):
Concessão tradicional, com portagens reais – o parceiro privado cobra as portagens
diretamente aos utentes, não recebendo pagamentos periódicos por parte do Estado;
Concessões com modelo de disponibilidade – a EP recebe o valor cobrado nas portagens
e efetua os seguintes pagamentos à concessionária21:
a) Pagamento executado como contrapartida pela disponibilidade da infraestrutura;
b) Pagamento pela prestação do serviço de cobrança de taxas de portagem, que se
divide em dois componentes:
Pagamento por disponibilidade do sistema de cobrança, designado no
contrato de prestação de serviços por “Componente A”. Este pagamento
remunera o investimento inicial (pórticos de cobrança, exceto nos casos em
que esse investimento já foi liquidado diretamente pelo Estado);
Pagamento da “Componente B”, que remunera os custos de exploração e
reinvestimento no referido sistema de cobrança (valor dependente do número
de transações agregadas registadas);
Subconcessões – configuram-se subconcessões as relações contratuais estabelecidas
desde 2007, momento no qual a EP começou a tomar o papel de concedente. Neste
modelo de parceria, a EP recebe o valor cobrado pelas portagens, nos casos em que
existe troços de autoestradas e efetua os seguintes pagamentos ao parceiro privado21:
pagamento por disponibilidade da via e pagamento de serviço (indexado ao tráfego).
5.2.3. CASOS DE ESTUDO R4 E R5: LUSOPONTE E TÚNEL DO MARÃO
Devido à indisponibilidade de documentos contratuais de concessões rodoviárias que
possibilitem caracterizar os vários tipos de indicadores que são utilizados para monitorizar as
referidas concessões, apenas será apresentado, de modo resumido, os principais documentos
que integram o sistema de monitorização do desempenho da concessão Lusoponte e da
concessão Túnel do Marão.
(21) O pagamento total efetuado à concessionária pode sofrer deduções em virtude da ocorrência de falhas de desempenho e
de disponibilidade das vias e/ou do aumento dos índices de sinistralidade (que pode também aumentar o valor dos
respetivos pagamentos).
69
CONCESSÃO LUSOPONTE
A concessão Lusoponte, conhecida como a primeira PPP em Portugal, dado que foi o primeiro
projeto desenvolvido ao abrigo de um modelo de project finance, foi atribuída em 1994 à
concessionária privada Lusoponte. Esta concessão tem como principal objeto o projeto, a
construção, o financiamento, a exploração e manutenção da ponte Vasco da Gama, bem como a
exploração e manutenção da ponte 25 de Abril22
. Ambas as pontes atravessam o rio tejo e
situam-se na zona da grande Lisboa, sendo que a ponte Vasco da Gama, com uma extensão de
17,3 quilómetros, liga a freguesia de Moscavide à vila de Alcochete, e a ponte 25 de Abril, com
uma extensão de 2,3 quilómetros, liga as cidades de Lisboa e Almada. O investimento inicial
previsto era de 867 milhões de Euros, e a duração prevista da concessão, dependente de um
nível predefinido de tráfego, não podia exceder os 33 anos23.
Em relação ao sistema de monitorização de desempenho que é preconizado no contrato de
concessão deste projeto, a concessionária obriga-se a elaborar um manual de operação e um
manual de manutenção. O conteúdo de cada um destes manuais é apresentado no Quadro 19.
Quadro 19. Manual de operação e manual de manutenção da concessão Lusoponte
Documento Descrição Atual Travessia Nova Travessia
Manual de operação
Documento onde são estabelecidas as regras,
os princípios e os
procedimentos a
observar em matéria de
exploração
Funcionamento das portagens;
Informação e normas de comportamento para com os utentes;
Segurança dos trabalhadores portageiros;
Normas de atuação no caso de restrições de circulação nas
travessias;
Segurança dos utentes e das instalações;
Funcionamento dos serviços de vigilância e socorro, com
definição das taxas a cobrar aos utentes e sua forma de
atualização;
Monitorização e controlo ambiental;
Estatísticas;
Áreas de serviços.
(continua)
(22) A concessão é explorada em regime de portagem. (23) As várias renegociações de que foi alvo o contrato conduziram ao aumento do investimento para 987 milhões de Euros e a
uma duração fixa contratual de 35 anos.
70
Documento Descrição Atual Travessia Nova Travessia
Manual de manutenção
Documento onde são estabelecidas as regras,
os princípios e os
procedimentos a
observar em matéria de manutenção e
conservação
Juntas de dilatação;
Guardas e outros dispositivos
de segurança rodoviária;
Sinalização horizontal;
Sinalização vertical;
Demarcações;
Vedações;
Telecomunicações;
Iluminação;
Pavimento rodoviário;
Praças de portagem;
Taludes e zonas envolventes;
Acessos pedonais;
Extinção de incêndios.
Vias e estruturas;
Áreas de serviço;
Equipamento de
monitorização ambiental;
Dispositivos de conservação
da natureza;
Sistema de drenagem;
Sistema de proteção contra o
ruído;
Sistema de iluminação;
Sistema de sinalização;
Sistema de segurança.
CONCESSÃO TÚNEL DO MARÃO
A concessão Túnel do Marão foi adjudicada em 2008 à concessionária privada Autoestradas do
Marão, SA., tendo como principal objetivo a transformação do Itinerário Principal número 4 (IP4)
em perfil de autoestrada24. O contrato desta concessão, com uma duração de 30 anos e com um
valor de 348,2 milhões de Euros, tem como principal escopo a conceção, a construção, o
aumento do número de vias, o financiamento e a exploração com cobrança de portagens aos
utilizadores do lanço de autoestrada com uma extensão de 30 quilómetros que liga Amarante a
Vila Real. Saliente-se que esta concessão inclui a construção do maior túnel rodoviário nacional,
com 5,6 quilómetros.
No âmbito do sistema de monitorização do desempenho desta PPP, a concessionária é obrigada
elaborar um manual de operação e manutenção da autoestrada e um plano de controlo de
qualidade. O conteúdo de cada um destes documentos é apresentado no Quadro 20.
Importa ainda referir que no contrato de concessão deste projeto, é possível identificar alguns
indicadores ao qual devem obedecer os ativos do projeto no final do período de concessão,
aquando da reversão dos bens para o concedente. Conforme se apresenta nos exemplos
apresentados no Quadro 21, estes indicadores dizem respeito unicamente à vida residual dos
vários ativos do projeto.
(24) Ainda na fase de construção, parada desde junho de 2011, este projeto foi resgatado pelo Estado português em agosto de
2013.
71
Quadro 20. Manual de operação e manutenção e plano de controlo de qualidade da concessão Túnel do Marão
Documento Descrição Concessão Túnel do Marão
Manual de operação e
manutenção
Documento onde são estabelecidas as regras, os
princípios e os
procedimentos a observar
em matéria de operação e
manutenção
Funcionamento do equipamento de contagem e classificação de tráfego e circuitos fechados de TV;
Funcionamento das praças de portagem;
Informação e normas de comportamento para com os
utentes;
Normas de atuação no caso de restrições de circulação na
autoestrada;
Segurança dos utentes e das instalações;
Funcionamento dos serviços de vigilância e socorro, com
definição das taxas a cobrar aos utentes e sua forma de
atualização;
Monitorização e controlo ambiental;
Estatísticas;
Áreas de serviço.
Plano de controlo de
qualidade
Documento onde constam os padrões mínimos a
respeitar e os indicadores de
desempenho a verificar
Pavimentos (flexível, rígido e semirrígido);
Obras de arte correntes;
Obras de arte especiais;
Túneis;
Drenagem;
Equipamentos de segurança;
Sinalização;
Integração paisagística e ambiental;
Iluminação;
Telecomunicações.
Quadro 21. Exemplos de indicadores relativos ao estado de conservação dos ativos do projeto Túnel do Marão
Bens Condições minimas
Pavimento 85% da extensao total com duração residual
superior a 10 anos
Obras de arte Duração residual superior a 30 anos
Postes de iluminação Duração residual superior a 8 anos
Elementos mecânicos e eléctricos (excepto lâmpadas) Duração residual superior a 5 anos
Sinalização vertical Duração residual superior a 6 anos
Sinalização horizontal Duração residual superior a 2 anos
Equipamentos de segurança Duração residual superior a 12 anos
72
5.2.4. PLATAFORMA OPENROADS
A informação que a seguir se apresenta foi recolhida do sítio da internet do INIR
(http://www.inir.pt). Assim, para além de se apresentar de modo resumido a plataforma
OpenRoads, serão também apresentados os tipos de indicadores que a fonte citada expõe, não
sendo, portanto, apresentado nenhum caso de estudo em concreto,
ENQUADRAMENTO
A plataforma OpenRoads é uma solução tecnológica, criada em 2009 pelo INIR, com a finalidade
de assegurar a qualidade, eficiência e segurança das infraestruturas, bem como os direitos dos
seus utentes, e contribuir para a harmonização de serviços e KPIs das dezassete concessões
rodoviárias que então se encontravam em exploração. Esta plataforma, que surgiu de um
trabalho desenvolvido em conjunto com os parceiros privados, integra um conjunto de matrizes
operacionais para controlo dos diversos KPIs das concessionárias, em matéria de operação e
manutenção. Para a obtenção das referidas matrizes, foi necessário efetuar com detalhe, um
processo de análise, classificação e comparação da totalidade dos parâmetros de qualidade de
operação e manutenção, estabelecidos nos vários contratos de concessão.
Para que esta solução tecnológica se pudesse materializar, no que respeita fundamentalmente à
necessidade de se analisar um volume significativo de dados e à troca de informação de forma
interoperável e standardizada entre as partes envolvidas (concessionária/concedente ou
concessionária/concessionária), foi necessário desenvolver uma arquitetura funcional que
constitui um data warehouse nacional rodoviário, e adotado o DATEX II25 como linguagem para a
troca de dados, em linha com os mais recentes desenvolvimentos europeus na área dos STI.
SUPERVISÃO DOS CONTRATOS
A supervisão dos contratos tem como pressuposto um conjunto de indicadores de gestão e
desempenho das concessionárias, estabelecidos em cada contrato. Estes indicadores têm em
conta aspetos de qualidade da infraestrutura e refletem as ações e as iniciativas que a entidade
concessionária deverá empreender para garantir as condições de segurança adequadas à
circulação rodoviária, durante o período de vigência do contrato. A supervisão e a gestão das
concessões rodoviárias assentam em 3 vetores: disponibilidade das estradas, indicadores
(25) O Datex foi originalmente concebido e desenvolvido por um grupo de trabalho Europeu, para padronizar o interface entre
os Centros de Controle de Tráfego e Centros de Informação, que deu origem a um protocolo para troca de dados de tráfego e
viagens. Com a nova geração, o DATEX II tornou-se a referência para todas as aplicações que requeiram acesso a informações
de tráfego e serviços de informações dinâmicos, nos corredores europeus.
73
operacionais, e indicadores que refletem a qualidade das infraestruturas. Na figura 21
apresentam-se os vetores referidos.
Esta plataforma abrange toda a componente relativa à avaliação e supervisão da qualidade de
pavimentos, das marcas rodoviárias, da sinalização vertical, das guardas de segurança, e do
desempenho do sistema de controlo e gestão de tráfego, dos serviços de vigilância e socorro, dos
serviços de segurança dos utentes, da iluminação e das telecomunicações. Prevê-se para breve
que esta metodologia seja alargada a outras áreas do universo rodoviário, nomeadamente à
supervisão do estado de manutenção e conservação de obras de arte, dos túneis, das condições
de drenagem, das vedações, da integração paisagística, da proteção ambiental, e do inventário
do património. Na Figura 22 apresentam-se os indicadores referidos.
O OpenRoads serve também de base ao cálculo das deduções por indisponibilidade, quando
aplicável. No âmbito deste tipo de contratos, regulados ao abrigo do regime de disponibilidade
(concessões com modelo de disponibilidade), a avaliação da disponibilidade resulta do
cumprimento do nível de serviço, ou de eventuais desconformidades de qualidade da
infraestrutura, face aos padrões mínimos fixados no contrato estabelecido entre a
concessionária e o Estado. A concessionária envia, a título declarativo e com a periodicidade
contratualmente estabelecida, a informação necessária relativa a cada parâmetro de avaliação,
que permite ao INIR validar as condições da infraestrutura em termos da sua qualidade e
consequente disponibilidade.
DISPONIBILIDADE DAS
ESTRADAS
Condições de
acessibilidade
Condições de segurança
Condições de circulação
INDICADORES
OPERACIONAIS
Incidentes
Taxa de acidentes
Obras nas estradas
Outros
QUALIDADE DA
INFRAESTRUTURA
Pavimentos
Sinalização vertical
Iluminação
Outros
Figura 21. Vetores de suporte à supervisão e gestão das concessões rodoviárias em Portugal
74
5.3. AS PPP NO SETOR DA SAÚDE
5.3.1. ENTIDADES COM ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO E SUPERVISÃO
Em Portugal, a primeira entidade que foi instituída com atribuições ao nível das PPP na área da
saúde (preparação e lançamento) foi a Estrutura de Missão Parcerias.Saúde (EMPS)26. A
atividade da EMPS consistia essencialmente na realização de estudos preliminares relativos ao
planeamento e conceção, quer do objeto da parceria (hospital) quer do próprio concurso,
mediante a preparação dos cadernos de encargos, lançamento do concurso e avaliação de
propostas (Cruz e Marques, 2012). No seguimento das atribuições prosseguidas pela EMPS, o
contrato era formalmente estabelecido com a administração central, através da Administração
Central do Sistema de Saúde (ACSS).
A ACSS27, que no início de 2009 passou a integrar também as funções da então extinta EMPS, é
um instituto público que tem como missão a gestão dos recursos financeiros e humanos do
Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde (SNS), bem como das instalações e
equipamentos do SNS, proceder à definição e implementação de políticas, normalização,
regulamentação e planeamento em saúde, nas áreas da sua intervenção, em articulação com as
Administrações Regionais de Saúde, no domínio da contratação da prestação de cuidados.
No âmbito das PPP, é atribuição da ACSS a coordenação e acompanhamento da execução dos
respetivos contratos, que usualmente passa pela nomeação pela ACSS de um gestor de contrato.
(26) Constituída ao abrigo da Resolução de Conselho de Ministros n.º 162/2001 de 16 de novembro, e extinta pelo Decreto-lei
n.º 234/2008 de 2 de dezembro. (27) Constituída ao abrigo do Decreto-lei n.º 219/2007 de 29 de maio.
Ainda não incluídos na plataforma
Plataforma
OpenRoads
Pavimentos
Marcas rodoviárias
Sinalização vertical
Guardas de segurança
Iluminação
Telemática
Telecomunicações
Obras de arte
Túneis
Condições de drenagem
Integração paisagística
Proteção ambiental
Vedações
Inventário do património
Figura 22. Indicadores de monitorização das concessões rodoviárias em Portugal
75
5.3.2. MODELOS DE PARCERIA
Os modelos de parcerias no setor da saúde encontram-se formalmente estabelecido no Decreto-
Lei n.º 185/2002 de 20 de agosto, que define os princípios que regulam o estabelecimento de
parcerias na saúde, em regime de gestão e financiamento privados, entre o Ministério da Saúde
ou instituições e serviços integrados no SNS e outras entidades.
As PPP na área de saúde encontram-se divididas em dois programas distintos: as PPP de 1ª vaga
e as PPP de 2ª vaga. Enquanto o modelo de contratação das PPP de 1ª vaga, lançadas em 2003,
incluí a construção e manutenção da infraestrutura bem como a gestão dos serviços clínicos, as
PPP de 2ª vaga, iniciadas em 2006, abrangem unicamente a construção e a manutenção da
infraestrutura (DGTF, 2012).
Os contratos relativos às PPP de 1ª vaga são celebrados entre o concedente e duas entidades
gestoras privadas: uma para a gestão do edifício e outra para a gestão dos serviços clínicos. De
acordo com a DGTF (2012), a entidade gestora do edifício (EGE) efetua o projeto, a construção, o
financiamento, a gestão e a manutenção física das instalações hospitalares (e.g. ar
condicionado, equipamentos pesados, energia), e a entidade gestora do estabelecimento (EGEO)
efetua a aquisição de equipamento, a exploração da atividade clínica hospitalar e serviços
auxiliares (e.g. catering, lavandaria) (DGTF, 2012). Em relação às PPP de 2ª vaga, o concedente
apenas estabelece uma relação contratual com a EGE.
5.3.3. CASOS DE ESTUDO S3 E S4: HOSPITAL DE LOURES E HOSPITAL DE
VILA FRANCA DE XIRA
O Hospital de Loures (ou Hospital Beatriz Ângelo) é objeto de um contrato de parceria que foi
celebrado em Dezembro de 2009 com a HL – Sociedade Gestora do Edifício28 (entidade
responsável pela gestão do edifício por um período de 30 anos) e com a SGHL – Sociedade
Gestora do Hospital de Loures29 (entidade responsável pela prestação dos serviços clínicos e
serviços auxiliares por um período de 10 anos). Com um investimento aproximado de 121,6
milhões de Euros (90,4 milhões de Euros para a gestão do edifício e 31,2 milhões de Euros para
a gestão do estabelecimento), o contrato estabelecido prevê a conceção, o projeto, a construção,
o financiamento, a conservação e a manutenção do hospital pela HL, e a gestão do
estabelecimento hospitalar e prestação de cuidados de saúde pela SGHL. Esta infraestrutura,
que entrou em funcionamento em janeiro de 2010, conta com 424 camas de internamento, 8
(28) Tem como acionistas a Mota-Engil, a Opway, o Banco Espírito Santo, a Espírito Santo Saúde e a Dalkia. (29) Tem como acionista principal a Espírito Santo Saúde.
76
salas de bloco operatório, 44 gabinetes de consulta externa e 684 lugares de estacionamento, e
abrange um total de 272 mil habitantes.
No que respeita ao Hospital de Vila Franca de Xira (VFX), os contratos de gestão, celebrados em
outubro de 2010 com a Escala Vila Franca – Sociedade Gestora do Estabelecimento (entidade
responsável pela gestão do estabelecimento) e com a Escala Vila Franca - Sociedade Gestora do
Edifício (entidade responsável pela gestão do edifício), têm, respetivamente, uma duração de 10
e 30 anos. Esta PPP, com um valor estimado de 78,8 milhões de Euros (76,3 para a gestão do
edifício e 2,5 para a gestão do estabelecimento), têm como escopo a conceção, financiamento,
construção, manutenção e gestão do Hospital de VFX. Esta infraestrutura, que entrou em
funcionamento em março de 2013, conta com 280 camas, 9 salas de cirurgia, 33 gabinetes de
consulta e 844 lugares de estacionamento, e abrange um total de 215 mil habitantes.
SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
No que respeita à monitorização do desempenho das entidades gestoras, no contrato de ambos
os projetos é preconizado o mesmo sistema de monitorização do desempenho. De acordo com o
estipulado contratualmente, o sistema de monitorização de desempenho deve possibilitar (i) a
autoavaliação através do registo dos dados que revelem o desempenho das entidades gestoras,
(ii) o registo dos parâmetros de desempenho previstos, para cada uma das entidades gestoras,
tendo em vista o apuramento e registo de falhas de desempenho, e (iii) a avaliação da execução
do contrato pelo concedente.
AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DA EGE
A avaliação do desempenho da EGE é aferida em função das seguintes três áreas:
a) Disponibilidade – é avaliado o desempenho da EGE no cumprimento de KPIs de
disponibilidade do edifício hospitalar (ver exemplos no Quadro 22). O incumprimento de
alguns destes KPI dá origem a uma falha de disponibilidade, assim designada, quando, de
forma imprevista para a EGEO, tem como consequência tornar indisponível uma parte
funcional que afete o funcionamento de uma ou várias unidades funcionais (no caso de
indisponibilidade das condições de acessibilidade ou das condições de segurança ou das
condições de utilização);
b) Serviço – é avaliado o desempenho da EGE no cumprimento de KPIs de serviço (ver
exemplos nos Quadros 22 e 23);
77
c) Satisfação – é avaliado o índice de satisfação dos utentes, conforme este resultar dos
inquéritos efetuados durante o período de avaliação, no que respeita às questões que
tenham uma implicação direta com a atividade desenvolvida pela EGE.
Analisando em detalhe os indicadores de desempenho da EGE que são apresentados no contrato
de concessão destes projetos, é possível identificar que esses indicadores referem-se sobretudo
ao cumprimento dos padrões mínimos de desempenho dos vários ativos do projeto. No Quadro
22 apresentam-se alguns dos ativos referidos, bem como os documentos nos quais constam os
critérios que devem ser cumpridos.
Quadro 22. Exemplos KPIs de serviço/disponibilidade do edifício hospitalar das PPP Hospital de Loures e Hospital de Vila Franca de Xira
Intervenção Documentos Exemplos de ativos
Renovação/substituição Plano de
renovação/substituição Componentes da envolvente do edifício
hospitalar;
Instalações/equipamentos elétricos;
Rede estruturada de voz e dados;
Equipamento de sinalização e
intercomunicação;
Sistema e equipamento de difusão de som, TV e vídeo;
Sistema de informação horária;
Sistemas de procura de pessoas;
Redes de monitorização;
Redes internas de TV;
Infraestruturas de radiocomunicações;
Aparelhos de elevação;
Equipamentos de deteção e alarme e
extinção de incêndios;
Equipamentos de vigilância e alarme de
intrusão;
Sistemas de águas quentes e frias;
Sistemas de drenagem e esgotos;
Equipamento sanitário da instalação de
águas e esgotos;
Central térmica;
Sistemas de aquecimento, ventilação e
ar-condicionado.
Manutenção preventiva
Plano de manutenção preventiva
Manual de manutenção
Especificações de manutenção
78
Quadro 23. Exemplos de KPIs de serviço do edifício hospitalar das PPP Hospital de Loures e Hospital de Vila Franca de
Xira
Indicadores de monitorização da EGE
A EGE dispõe de uma base de dados dos bens afetos ao edifício hospitalar, permanentemente atualizado,
incluindo quaisquer operações materiais ou jurídicas que tenham por objeto esses bens;
A EGE dispõe de um manual de manutenção, atualizado e implementado;
A EGE dispõe de um programa de ciclo de vida dos componentes do novo edifício hospitalar, das instalações e equipamentos afetos às instalações técnicas especiais, atualizado e implementado;
A EGE dispõe de um plano de manutenção preventiva detalhado atualizado, para o ano seguinte.
AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DA EGEO
A avaliação do desempenho das EGEO é efetuada tendo como suporte as seguintes três áreas:
a) Resultado – é avaliado o desempenho das EGEO no cumprimento de KPIs de resultado (ver
exemplos no Quadro 24);
b) Serviço – é avaliado o desempenho da EGEO com base no cumprimento de KPIs de serviço
(ver exemplos no Quadro 24);
c) Satisfação – é avaliada com base no índice de satisfação dos utentes.
Quadro 24. Exemplos de KPIs dos serviços clínicos das PPP Hospital de Loures e Hospital de Vila Franca de Xira
Indicadores de monitorização da EGEO
KPIs de resultado
Número de episódios de internamento da produção efetiva por GCD30;
Número de episódios de internamento da produção prevista desse ano por GCD;
Número de primeiras consultas da produção efetiva;
Número total de consultas externas da produção efetiva31;
Número de reinternamentos urgentes da mesma GCD, ocorridos durante o período em
análise, no prazo de 31 dias após a alta do internamento normal;
Número de altas de internamento normal, durante o período em análise;
Número de episódios de cirurgia de ambulatório da produção efetiva;
Número de cirurgias totais da produção efetiva;
Número de consultas de alta resolução efetivamente realizadas.
(continua)
(30) GCD são as grandes categorias diagnosticas constantes na Portaria n.º 132/2009, de 30 de janeiro, alterada pela Portaria
n.º 839-A/2009, de 31 de julho (31) Consultas externas são as consultas prestadas pela EGEO fora do edifício hospitalar com autorização prévia do
concedente.
79
Indicadores de monitorização da EGEO
KPIs de serviço Número de episódios de internamento e de intervenções em cirurgia de ambulatório
codificados fora do prazo estabelecido no regulamento interno do núcleo de
codificação32;
Número de episódios de internamento e de intervenções em cirurgia de ambulatório da
produção efetiva33;
As comissões de apoio técnico elaboram e entregam relatórios trimestrais de
atividades, nos termos do contrato;
A EGEO apresentou o plano de medidas corretivas a que se refere o contrato.
5.4. AS PPP NO SETOR FERROVIÁRIO
5.4.1. ENTIDADES COM ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO E SUPERVISÃO
A monitorização e acompanhamento das PPP no setor ferroviário são assegurados pela IGF, com
as mesmas atribuições que detêm no âmbito das PPP no setor rodoviário, e pela Unidade de
Regulação Ferroviária (URF)34 que fiscaliza a atividade da concessionária em tudo o que diz
respeito ao cumprimento do contrato. A URF é uma estrutura integrada no IMT dotada de
independência funcional e autonomia técnica com funções de regulação económica e técnica
das atividades ferroviárias, incidindo designadamente na relação entre os gestores da
infraestrutura e os operadores de transporte.
Uma outra entidade que é relevante referir no âmbito das concessões ferroviárias é a REFER.
Esta empresa, pública, foi constituída em 1997, tendo como principais atribuições a prestação
do serviço público de gestão da infraestrutura integrante da rede ferroviária nacional35. A REFER
está sujeita à tutela dos ministros responsáveis pela área das finanças e pelo setor dos
transportes.
5.4.2. CASOS DE ESTUDO F1 E F2: METRO SUL DO TEJO E FERTAGUS
O Metro Sul do Tejo (MST) é um metropolitano de superfície, elétrico, que circula nas principais
artérias da cidade de Almada, estendendo-se até à freguesia de Corroios do concelho do Seixal,
(32) Cirurgia de ambulatório é definida nos contratos de gestão como uma intervenção cirúrgica programada, realizada sob
anestesia geral, loco-regional ou local que pode ser realizada em instalações próprias com segurança e de acordo com as
atuais leges artis (leis da medicina), em regime de admissão e alta no período máximo de 24 horas. (33) Produção efetiva é definida nos contratos de gestão como o conjunto de prestações de saúde efetivamente realizadas
através do estabelecimento hospitalar, em cada ano de duração do contrato. (34) Esta unidade sucedeu ao extinto INTF (Instituto Nacional de Transporte Ferroviário, criado pelo Decreto-Lei n.º 299-B/98,
de 29 de Setembro) que, contrariamente à URF detinha personalidade jurídica, autonomia administrativa, financeira e
patrimonial, o que não acontece com a URF. (35) Constituída ao abrigo do Decreto‑Lei n.º 104/97 de 29 de abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 141/2008 de 22 de julho,
que, para além de alterar a denominação da REFER para Rede Ferroviária Nacional - REFER, introduziu algumas alterações
aos seus estatutos.
80
compreendendo um total de 19 estações e uma extensão de 13,5 quilómetros (DGTF, 2012). A
concessão que levou à construção desta infraestrutura compreende uma duração contratual de
30 anos e um investimento de 268,7 milhões de Euros e foi adjudicada em 2002 pelo Estado
concedente, por um período de 30 anos, à MTS Metro36, englobando a construção37, a
manutenção e a operação da totalidade de rede do metropolitano ligeiro da margem sul do tejo
(Cruz e Marques, 2012). Nesta concessão, o concedente apenas cofinanciou as infraestruturas,
tendo a concessionária assumido o investimento relativo à aquisição dos equipamentos
(bilhética e material circulante) e ao parque de material e oficinas, que correspondeu a 63
milhões de Euros.
O contrato de concessão do Transporte Ferroviário Eixo-Norte/Sul (também conhecido por
Fertagus), estabelecido em 1999 entre a REFER e a concessionária Fertagus, tem subjacente um
modelo de concessão para a exploração do serviço de transporte suburbano de passageiros na
zona de Lisboa e vale do Tejo. Esta infraestrutura compreendeu um investimento, suportado pela
REFER, de 900 milhões de Euros, e esta concessão vigorará (em condições normais) até 201938.
AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DA CONCESSIONÁRIA
Ambos os contratos de concessão preveem que a concessionária cumpra as metas de
desempenho dos seguintes indicadores:
Indicadores de qualidade da oferta – são indicadores que permitem aferir o nível de
qualidade do serviço que é proporcionado aos utentes (ver Quadro 25);
Indicadores de capacidade da oferta – são indicadores que permitem verificar o
cumprimento da ocupação máxima do material circulante (ver Quadro 25);
Taxa de fraude – tem como principal objetivo verificar a quantidade de utentes que
viajam sem título de transporte. Este indicador apenas integra o contrato de concessão
do MST.
(36) MTS Metro é um consórcio constituído pela Mota-Engil, a SOPOL e a Teixeira Duarte. (37) O final do período de construção previsto era em 2005, mas só ocorreu em 2008. (38) O contrato inicial deste projeto previa uma duração contratual de 11 anos, podendo ser prorrogado por um período
adicional de nove anos.
81
Quadro 25. KPIs das PPP no setor ferroviário em Portugal
MST Fertagus
Indicadores de
qualidade da
oferta
Determinado de acordo com a fórmula apresentada no Quadro 26
Percentagem do número de circulações que chegam ao destino com um
determinado atraso face ao horário
estabelecido;
Número de comboios que não efetuam
o serviço.
Indicadores de
capacidade da
oferta
Número de passageiros por metro quadrado nas áreas destinadas a
passageiros em pé
Quociente entre o número de passageiros a transportar em qualquer
unidade quadrupla elétrica e a
capacidade máxima por unidade
quadrupla elétrica
Quadro 26. Fórmula para determinação da fiabilidade
PPP ferroviária MST
Em que:
= Fiabilidade (considera-se que não efetuou serviço qualquer veículo que, chegue ao destino com um
atraso superior a cinco minutos em relação ao fixado no horário);
= Disponibilidade:
= Veículos x quilómetros percorridos;
= Veículos x quilómetros não percorridos devido a razões não imputáveis à concessionária;
= Totalidade dos Veículos x quilómetros que deveriam ser percorridos conforme contratualmente estabelecido
= Pontualidade:
= Número de veículos que chegam ao destino sem atraso (dentro do horário previsto);
= Número de veículos que chegam ao destino com atraso devido a razões não imputáveis à concessionária;
= Totalidade dos veículos que deveriam chegar ao destino de acordo com o serviço
contratualmente estabelecido.
82
5.5. INDICADORES FINANCEIROS
5.5.1. COMPENSAÇÕES FINANCEIRAS
Nos contratos de concessão analisados verifica-se a possibilidade de haver lugar a
compensações financeiras, quer sejam, atribuídas pelo concedente à concessionária, quer sejam
pela concessionária ao concedente. O primeiro tipo de compensação é denominado nos
contratos de concessão por reposição do equilíbrio financeiro (REF). Em todos os contratos
analisados é possível constatar a existência de uma cláusula designada por REF, que menciona
as diversas situações passíveis de compensações pelo Estado, sendo com base neste clausulado
que as concessionárias apresentam o seu direito à REF. De acordo com esta cláusula, verifica-se
a necessidade de REF, quando ao longo da duração do contrato, se verifique a ocorrência de
algum dos eventos que nela são estabelecidos (e.g. a modificação unilateral, imposta pelo
concedente, das condições de desenvolvimento das atividades integradas na concessão; a
ocorrência de casos de força maior; a ocorrência de alterações legislativas), e que deles resulte
um aumento de custos e ou perda de receitas para a concessionária que conduzam à redução do
valor de alguns dos seguintes indicadores:
Rácio de cobertura do serviço da dívida (RCSD) – indicador financeiro que representa uma
medida de risco quanto à capacidade de uma entidade conseguir satisfazer os seus
compromissos financeiros (GPERI, 2011). Relaciona o serviço da dívida que a empresa
suporta, com o resultado operacional que gera (GPERI, 2011);
Rácio de cobertura de vida do empréstimo (RCVE) – indicador que mede o grau de
disponibilidade dos fundos gerados por um projeto para cobertura do serviço da dívida
(GPERI, 2011);
Taxa interna de rendibilidade (TIR) acionista – a TIR representa a taxa de rendibilidade
gerada por um investimento, ou seja, é a taxa que o investidor obtém, em média, em cada
ano, sobre os capitais investidos no projeto. A TIR acionista representa a rendibilidade dos
acionistas com base nos montantes entregues a título de capital e prestações acessórias
(GPERI, 2011).
Por seu lado, sempre que se verifique o aumento de alguns dos indicadores referidos, resultante
da ocorrência de alguns dos eventos que são apresentados nos contratos de concessão de
alguns dos casos de estudo analisados (e.g. concessão Túnel do Marão), o concedente terá
direito a receber uma compensação atribuída pela concessionária.
Refira-se que ambas as compensações têm como referência um documento denominado por
Caso Base, que é parte integrante dos vários contratos de concessão, e que corresponde à
equação financeira sobre a qual assentam os pressupostos macroeconómicos e
microeconómicos do projeto em PPP, traduzindo, assim, a condição financeira da concessionária.
83
No Quadro 27 apresenta-se as várias PPP analisadas em Portugal com a indicação dos
indicadores financeiros que constam nos respetivos contratos de concessão.
Quadro 27. Indicadores financeiros das PPP analisadas em Portugal
5.6. INDICADOR
SETOR ROROVIÁRIO SETOR DA SAÚDE SETOR FERROVIÁRIO
LUSOPONTE TÚNEL DO
MARÃO
LOURES VFX EIXO NORTE-
SUL MST
EGEO EGE EGEO EGE
RCSD
RCVE
TIR acionista
5.5.2. OUTROS INDICADORES FINANCEIROS
Para além dos indicadores financeiros já referidos, o contrato de concessão do MST, estabelece
que a concessionária é obrigada a manter durante o período de concessão um valor mínimo em
cada um dos seguintes rácios:
Rácio de solvabilidade - quociente entre os fundos próprios acionistas e o somatório
destes com o montante do capital em divida às instituições financiadoras, nos termos do
contrato de financiamento;
Rácio de autonomia financeira - quociente entre os fundos próprios acionistas e o ativo
total líquido, deduzido dos ativos fixos comparticipados pelo concedente. No cálculo deste
indicador não são consideradas eventuais reservas de reavaliação ou outras rubricas
contabilísticas equiparáveis e subsídios para investimento.
84
CAPÍTULO 6
6. PROPOSTA DE MODELO DE INDICADORES PARA
MONITORIZAÇÃO DAS PPP
6.1. NOTA INTRODUTÓRIA
No presente capítulo apresentar-se-á, com base na revisão de literatura e nos casos de estudo
analisados, um modelo de indicadores que permitam às diversas entidades públicas
adjudicantes, a monitorização das PPP no setor rodoviário, no setor da saúde e no setor
ferroviário. Todavia, os grupos de indicadores que serão apresentados devem ser adotados para
todas as PPP, independentemente do setor em que se insere. Com este modelo, o que se
pretende é perceber que tipos de indicadores devem ser implementados num projeto em PPP.
6.2. MODELO PROPOSTO
É de extrema importância o estabelecimento de um modelo específico e simplificado de
indicadores que permita acompanhar o desempenho das PPP ao longo de todo o período de
exploração. Estes indicadores devem ser selecionados criteriosamente de modo a que a
monitorização do desempenho das concessões seja o mais eficaz e eficiente possível. Com base
na revisão de literatura efetuada e nos casos de estudo analisados, propõem-se os cinco grupos
de indicadores de desempenho que se apresentam na Figura 23.
Indicadores Operacionais
Indicadores Financeiros
Indicadores Relacionais
Indicadores Ambientais
Indicadores Sociais
INDICADORES
PARA
MONITORIZAÇÃO
DE
CONCESSÕES
Figura 23. Proposta de indicadores para monitorização de concessões
85
6.2.1. INDICADORES OPERACIONAIS
Fruto dos trabalhos de operação e manutenção serem aqueles que são executados ao longo de
todo o período de exploração de uma concessão, propõe-se um grande grupo de indicadores,
denominado por operacionais, que se destinam a monitorizar o desempenho das atividades de
operação e manutenção. Dentro deste grupo, preconizam-se dois subgrupos de indicadores:
indicadores de infraestrutura e indicadores de serviço. Com a definição e posterior
implementação dos indicadores de infraestrutura num projeto em PPP, pretende-se que, num
dado momento do período da concessão, o concedente afira os níveis de qualidade dos vários
tipos de ativos do projeto. Quanto aos indicadores de serviço, estes devem ser estabelecidos de
modo a permitir ao concedente verificar a qualidade dos serviços que estão a ser prestados aos
utentes. Nos Quadro 28 e 29 são apresentados alguns exemplos de indicadores de desempenho
operacionais do setor rodoviário e do setor da saúde.
Quadro 28. Exemplos de indicadores operacionais para o setor rodoviário
Indicadores operacionais
Indicadores de
Infraestrutura
Pavimentos;
Marcas rodoviárias;
Sinalização vertical;
Guardas de segurança;
Elementos da rede de drenagem;
Iluminação;
Túneis;
Pontes;
Viadutos;
Áreas de serviço;
Praças de portagem;
Muros de contenção;
Árvores e plantas;
Telemática;
Telecomunicações.
Indicadores de
Serviço
Disponibilidade das Vias;
Resposta a acidentes/incidentes;
Resposta dos trabalhos de manutenção;
Áreas de serviço;
Praças de portagem;
Informação aos automobilistas sobre incidentes;
Informação aos automobilistas sobre desvios.
86
Quadro 29. Exemplos de indicadores operacionais para o setor da saúde
Indicadores operacionais
Indicadores de
Infraestrutura
Instalações elétricas;
Rede estruturada de voz e dados;
Equipamento de sinalização e intercomunicação;
Sistema e equipamento de difusão de som, TV e vídeo;
Sistema de informação horária;
Sistema de procura de pessoas;
Redes de monitorização;
Redes internas de TV;
Infraestruturas de radiocomunicações;
Aparelhos de elevação;
Equipamento de deteção e alarme e extinção de incêndios;
Equipamento de vigilância e alarme de intrusão;
Sistemas de águas quentes e frias;
Sistemas de drenagem e esgotos;
Equipamento sanitário da instalação de águas e esgotos;
Central térmica;
Sistemas de aquecimento, ventilação e ar condicionado;
Equipamento da cozinha, cafetarias e copas;
Equipamento para o serviço de lavandaria e de tratamento de roupa;
Rede e equipamento de gases medicinais e de aspiração;
Redes e equipamento de ar comprimido industrial;
Serviço de esterilização;
Sistema e equipamento de frio;
Equipamento para o serviço de gestão de resíduos;
Instalações, equipamentos, ferramentas e instrumentos das oficinas;
Equipamento para as redes de distribuição de fluidos;
Sistemas e equipamentos de robótica;
Equipamento para a gestão técnica centralizada;
Equipamentos gerais;
Equipamentos, instalações e sistemas de heliporto;
Infraestruturas, equipamento e espaços verdes dos espaços envolventes.
Indicadores de
Serviço
Serviço de manutenção;
Serviço clínico;
Serviço de controlo de pragas;
Serviço de gases medicinais;
Serviço de lavandaria;
Serviço de mecânica;
Serviço de catering;
Serviço de segurança/vigilância;
Serviço de limpeza;
Serviço de helpdesk;
Serviço de estacionamento;
Serviço de manutenção dos espaços ajardinados e da zona envolvente ao edifício
hospitalar.
87
6.2.2. INDICADORES FINANCEIROS
Como em qualquer projeto, independentemente da sua natureza, a questão financeira é sempre
um aspeto de extrema importância. Assim, propõe-se um grupo de indicadores financeiros que
devem ser monitorizados pelo concedente para avaliar o desempenho financeiro do projeto.
Conforme se apresentam no Quadro 30, são vários os indicadores que se propõem para este
grupo, desde logo os custos e os proveitos obtidos, que são a base de cálculo dos outros
indicadores financeiros.
Quadro 30. Exemplos de indicadores financeiros
Indicadores financeiros
Custos;
Proveitos;
Value for money (VfM);
Valor atual líquido (VAL);
Taxa interna de rendibilidade (TIR);
Rácio de cobertura do serviço da divida (RCSD);
Rácio de cobertura de vida do empréstimo (RCVE);
Rácio de solvabilidade;
Rácio de autonomia financeira.
6.2.3. INDICADORES RELACIONAIS
Em todas os projetos em PPP é importante conceber estratégias de comunicação por meio de
reuniões, relatórios ou outro tipo de ações que visem sempre estreitar as políticas de
comunicação. Para este efeito deve estabelecer-se nos contratos de concessão a forma como
esta comunicação deve ser levada a cabo (e.g. elaboração de um plano de comunicação entre os
vários intervenientes no projeto).
Nos contratos de concessão analisados verifica-se a obrigatoriedade contratual por parte da
concessionária em reportar periodicamente (ao concedente) as informações necessárias ao
acompanhamento da execução do objeto do contrato. Como exemplos desse reporte, pode
realçar-se os relatórios no qual constam informações sobre os trabalhos de operação e
manutenção que foram executados, os relatórios que contêm informação sobre o desempenho
da concessionária no que respeita aos vários indicadores de desempenho e às falhas de
desempenho então verificadas, os relatórios de contas de demonstração de resultados e balanço
anual bem como a certificação legal de contas e pareceres de auditores externos. Para além de
relatórios, existem também reuniões periódicas e extraordinárias entre a concessionária e o
concedente.
88
Assim, propõe-se um grupo de indicadores, denominados por relacionais, os quais pretendem
refletir o cumprimento das obrigações de reporte, das reuniões e do plano de comunicação
(Quadro 31).
Quadro 31. Exemplos de indicadores relacionais
Indicadores relacionais
Cumprimento da periodicidade das obrigações de reporte;
Qualidade do conteúdo do reporte;
Plano de comunicação entre as entidades intervenientes no projeto;
Cumprimento das reuniões agendadas.
6.2.4. INDICADORES AMBIENTAIS
A importância que o meio ambiente representa é do conhecimento de todos, e a necessidade de
o preservar também. Neste sentido, propõe-se um grupo de indicadores ambientais, que
permitam monitorizar os efeitos que a construção e ou exploração de uma determinada
infraestrutura tem no meio ambiente, biodiversidade e habitat. No Quadro 32 apresentam-se
alguns exemplos deste grupo de indicadores.
Quadro 32. Exemplos de indicadores ambientais
Indicadores ambientais
Impacte ambiental;
Qualidade da água;
Produção de água;
Consumo de energia;
Consumo de água;
Impacto ao longo da vida;
Movimento dos transportes;
Redução de água;
Emissão de gases;
Criação de habitat;
Retenção de habitat;
Impacto na biodiversidade.
6.2.5. INDICADORES SOCIAIS
Com a finalidade de perceber os efeitos que um dado projeto em PPP tem na sociedade, propõe-
se um grupo de indicadores, designados por sociais. Por um lado, estes indicadores devem
refletir aspetos como o grau de satisfação dos vários intervenientes no projeto, bem como o tipo
de relacionamento que é mantido entre eles, e por outro, aspetos como a sensibilização para a
segurança e higiene, a formação dos empregados, a inovação tecnológica e o impacto do projeto
na região, também devem ser monitorizados. No Quadro 33 apresentam-se alguns exemplos de
indicadores sociais.
89
Quadro 33. Exemplos de indicadores sociais
Indicadores sociais
Satisfação da comunidade com a infraestrutura ou serviço;
Satisfação dos utentes com a infraestrutura ou
serviço;
Satisfação dos empregados com o empregador;
Satisfação do empregador com o empregado;
Formação dos empregados;
Sensibilização para a segurança e higiene;
Relacionamento entre os vários intervenientes no projeto;
Impacto da infraestrutura ou serviço na região;
Investimento em pesquisa e desenvolvimento de
novas tecnologias.
90
CAPÍTULO 7
7. CONCLUSÕES
7.1. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com o objetivo de se propor um quadro de indicadores de desempenho para a monitorização de
projetos em PPP, procedeu-se ao exame, com base numa revisão de literatura, sobre a temática
das PPP, principalmente no que se refere à monitorização do desempenho das mesmas. Para
além deste exame, o presente trabalho envolveu, ainda, uma análise de casos de estudo reais
em que foi analisado os vários sistemas de monitorização do desempenho, bem como os
indicadores de desempenho que são a base de todos esses sistemas.
Um primeiro aspeto que ficou bem patente foi a importância da medição do desempenho de
qualquer tipo de projeto. Sendo as PPP projetos que compreendem uma relação contratual de
longo prazo, existem inúmeros fatores que podem afetar as respetivas parcerias, e, como tal, é
fundamental implementar um sistema de monitorização do desempenho que permita às várias
entidades públicas adjudicantes avaliar as obrigações contratuais da concessionária.
Uma GC adequada, avaliada com base no cumprimento de indicadores de desempenho, é um
aspeto de importância acrescida num projeto em PPP. Os vários tipos de indicadores de
desempenho, que devem ser parte integrante dos contratos de concessão dos vários projetos,
devem refletir as características que melhor caracterizam o desempenho da concessionária, e,
por conseguinte, o sucesso da PPP.
A análise dos vários casos de estudo permitiu concluir que todos os respetivos contratos de
concessão preconizam um sistema de monitorização de desempenho. Este sistema integra,
essencialmente, todos os registos de dados relativos ao desempenho dos vários serviços
prestados pela concessionária, o SMD desenvolvido e implementado pela concessionária (com
base em indicadores de desempenho) e aprovado pelo concedente, e um conjunto de
mecanismos destinados a reportar ao concedente o cumprimento dos indicadores de
desempenho por parte da concessionária.
Finalmente, com base na revisão de literatura efetuada, designadamente os estudos elaborados
pelos autores Yuan et al. (2009) e Ismail (2009), e com base na análise dos vários contratos de
concessão, foi possível conceber o modelo de indicadores apresentado no capítulo 6. Esta
proposta, constituída por cinco grupos de indicadores de desempenho, influi a existência de um
91
conjunto muito variado de indicadores de desempenho, o que denota, desde logo, a necessidade
de um conjunto muito diversificado de competências técnicas para a sua definição, e,
posteriormente, para assegurar o seu cumprimento. Deve ainda salientar-se que foi introduzido
um novo grupo de indicadores, designados por relacionais, que deve, do mesmo modo que os
restantes grupos, ser parte integrante dos contratos de concessão.
7.2. LIMITAÇÕES DA INVESTIGAÇÃO
Não obstante ter sido um desafio eximiamente enriquecedor a nível académico, o
desenvolvimento do presente trabalho exigiu alguns esforços a nível intelectual e a nível pessoal.
A nível intelectual é importante salientar a dificuldade encontrada em assimilar grande parte dos
conhecimentos patentes no presente trabalho na medida em que ao longo de todo o percurso
académico a temática das PPP e da medição do desempenho não são lecionadas.
Um outro aspeto que importa relevar refere-se à dificuldade em aceder aos documentos
contratuais das concessões rodoviárias em Portugal que permitissem caracterizar os vários tipos
de indicadores preconizados. Face ao sucedido, existiu a necessidade de o trabalho ser
reformulado.
7.3. PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTOS FUTUROS
As potencialidades evidenciadas pelo modelo de indicadores de desempenho proposto abrem
interessantes perspetivas para desenvolvimentos futuros no domínio da monitorização do
desempenho das PPP em Portugal.
Propõe-se a realização de um estudo, idêntico ao do presente trabalho, mas com enfoque nas
fases de planeamento, projeto de execução e construção. Este estudo possibilitaria conceber um
modelo mais abrangente.
Por último, a realização de um estudo em Portugal semelhante ao executado pelos autores Yuan
et al. (2009) e Ismail (2009), em que as várias partes interessadas seriam questionadas,
recorrendo para tal a inquéritos e a um posterior tratamento estatístico dessa mesma
informação, sobre a importância que atribuem aos vários indicadores de desempenho propostos
no presente trabalho bem como outros indicadores que eventualmente proporiam, permitiria
indubitavelmente ao aperfeiçoamento do modelo proposto.
92
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