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DEFINIÇÃO DE INDICADORES PARA MONITORIZAÇÃO DE CONCESSÕES Bruno Miguel Ribeiro Lima Dissertação para obtenção do grau de Mestre em Engenharia Civil Júri Presidente: Prof. Doutor Albano Luís Rebelo da Silva das Neves e Souza Orientador: Prof. Doutor Carlos Paulo Oliveira da Silva Cruz Vogal: Prof. Doutor Nuno Gonçalo Cordeiro Marques de Almeida Outubro 2013

DEFINIÇÃO DE INDICADORES PARA MONITORIZAÇÃO DE … · portuguesa ao longo dos últimos anos, sendo apresentadas como exemplos de maus investimentos levados a cabo pelo Estado

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DEFINIÇÃO DE INDICADORES PARA MONITORIZAÇÃO

DE CONCESSÕES

Bruno Miguel Ribeiro Lima

Dissertação para obtenção do grau de Mestre em

Engenharia Civil

Júri

Presidente: Prof. Doutor Albano Luís Rebelo da Silva das Neves e Souza

Orientador: Prof. Doutor Carlos Paulo Oliveira da Silva Cruz

Vogal: Prof. Doutor Nuno Gonçalo Cordeiro Marques de Almeida

Outubro 2013

2

i

ÍNDICE GERAL

Dedicatória .................................................................................................................................................... iii

Agradecimentos ............................................................................................................................................. iv

Resumo ........................................................................................................................................................... v

Abstract .......................................................................................................................................................... vi

Índice ..............................................................................................................................................................vii

Índice de figuras ............................................................................................................................................. x

Índice de quadros ...........................................................................................................................................xi

Lista de acrónimos ....................................................................................................................................... xiii

Capítulo 1. Introdução.................................................................................................................................... 1

Capítulo 2. Modelos de provisão de infraestruturas públicas ..................................................................... 3

Capítulo 3. Monitorização das PPP: revisão de literatura..........................................................................17

Capítulo 4. Análise internacional da monitorização das PPP ....................................................................41

Capítulo 5. AS PPP em Portugal ..................................................................................................................64

Capítulo 6. Proposta de modelo de indicadores para monitorização das PPP ........................................84

Capítulo 7. Conclusões ................................................................................................................................90

Referências bibliográficas ...........................................................................................................................92

ii

iii

DEDICATÓRIA

À Eliana Gomes.

iv

AGRADECIMENTOS

A elaboração do presente trabalho de dissertação de mestrado envolveu um conjunto de meios

humanos e materiais, concedidos por várias pessoas, que se revelaram determinantes para

atingir os objetivos que se afiguravam. Mencionar aqui o nome dessas pessoas constitui um ato

de justiça inteiramente merecido.

Ao Prof. Doutor Carlos Oliveira Cruz, pela orientação exigente e profissional, pela confiança e

motivação que sempre me incutiu, e pela total disponibilidade que sempre manifestou. Sem o

seu contributo, este trabalho não conseguiria ser materializado.

Aos meus irmãos, amigos e colegas, pelo companheirismo e amizade que sempre me

presentearam.

Aos meus pais, por todos os valores que me transmitiram e que se revelaram preciosos para a

consecução dos meus objetivos pessoais e profissionais. Pelo carinho e motivação constante que

sempre me proporcionaram, o meu eterno obrigado.

Finalmente, à minha companheira, Eliana, por todo o amor, carinho, motivação e compreensão.

Sem o seu apoio, este trabalho não seria concretizado.

v

RESUMO

As parcerias público-privadas (PPP) têm vindo a ser mediatizadas pela comunicação social

portuguesa ao longo dos últimos anos, sendo apresentadas como exemplos de maus

investimentos levados a cabo pelo Estado Português e como uma das principais causas do

descontrolo das contas públicas. Apesar de existir uma diversidade de fatores que podem afetar

fortemente o desempenho de projetos em PPP, a investigação que tem sido feita sobre a

temática das PPP tem sido pouco orientada para o estudo desses fatores.

O presente trabalho, que pretende atenuar essa lacuna, tem como objetivo definir um quadro de

indicadores-chave de desempenho (key performance indicators - KPIs) que devem ser parte

integrante dos contratos de concessão, possibilitando às entidades públicas adjudicantes

monitorizar o desempenho dos vários projetos levados a cabo com este modelo de contratação.

O modelo de indicadores proposto no presente trabalho, que foi materializado com base numa

revisão de literatura e na análise de cinco casos de estudo no setor rodoviário (Estados Unidos

da América, Canadá, Austrália e Portugal), de quatro casos de estudo no setor da saúde (Canadá,

Austrália e Portugal), e de dois casos de estudo no setor ferroviário (Portugal), congrega cinco

grupos de KPIs: indicadores operacionais, indicadores financeiros, indicadores relacionais,

indicadores ambientais e indicadores sociais.

Palavras-chave: key performance indicators (KPIs), monitorização do desempenho, parcerias

público-privadas (PPP), setor rodoviário, setor da saúde, setor ferroviário

vi

ABSTRACT

The public-private partnerships (PPP) have been mediatized by the Portuguese media the past

few years, being presented as examples of bad investments undertaken by the Portuguese State

and as one of the main causes of the imbalance of public accounts. Although there are several

factors that can strongly affect the performance of PPP projects, the research that has been done

on the topic of the PPP has been little oriented to the study of these factors.

The present work, which aims to attenuate that gap, aims to define a framework of key

performance indicators (KPIs) that should be part integrant of the concession contracts, enabling

to public entities contracting monitoring the performance of the various projects undertaken with

this model hiring.

The indicators model proposed in this work, which was materialized based on a review of

literature and in the analysis of five case studies in the road sector (United States, Canada,

Australia and Portugal), four case studies in the health sector (Canada, Australia and Portugal),

and two case studies in the railway sector (Portugal), congregates five groups of KPIs: operational

indicators, financial indicators, relational indicators, environmental indicators and social

indicators.

Key-words: key-performance indicators (KPIs), performance monitoring, public-private

partnerships (PPP), road sector, health sector, railway sector

vii

ÍNDICE

1. Introdução .................................................................................................................................... 1

1.1. Âmbito da dissertação ...................................................................................................................... 1

1.2. Objetivos e metodologia de investigação ........................................................................................ 1

1.3. Estrutura e organização da dissertação .......................................................................................... 2

2. Modelos de provisão de infraestruturas públicas ........................................................................... 3

2.1. Fases de desenvolvimento de uma infraestrutura ......................................................................... 3

2.2. Conceito e definição de empreitada ................................................................................................ 4

2.3. Conceito e definição de PPP ............................................................................................................. 4

2.3.1. Tipos de PPP.............................................................................................................................. 5

2.3.2. A partilha de riscos nas PPP..................................................................................................... 7

2.3.2.1. Conceito sintético de risco .............................................................................................. 7

2.3.2.2. Tipos de risco ................................................................................................................... 7

2.3.2.3. Alocação de riscos ........................................................................................................... 8

2.3.3. Sociedade promotora de veículo ...........................................................................................10

2.4. Empreitada tradicional vs PPP .......................................................................................................11

3. Monitorização das PPP: revisão de literatura ............................................................................... 17

3.1. Importância da monitorização do desempenho............................................................................17

3.1.1. Medição e gestão do desempenho em contexto empresarial .............................................17

3.1.2. Definição e tipos de indicadores de desempenho ...............................................................19

3.1.3. KPIs e benchmarking na indústria da construção ................................................................19

3.1.3.1. Origem do conceito ........................................................................................................19

3.1.3.2. Conceito sintético de KPI...............................................................................................20

3.1.3.3. Definição e tipos de benchmarking ..............................................................................20

3.2. Monitorização das PPP ...................................................................................................................21

3.2.1. Gestão de contratos das PPP .................................................................................................21

3.2.2. Medição e gestão do desempenho das PPP .........................................................................25

3.2.2.1. Nota introdutória ............................................................................................................25

3.2.2.2. Processo de gestão do desempenho ...........................................................................26

3.2.2.3. O papel dos KPI nas PPP ...............................................................................................27

3.2.2.4. Características dos KPI das PPP ...................................................................................28

3.2.3. Propostas de indicadores para monitorização das PPP .......................................................30

viii

4. Análise internacional da monitorização das PPP .......................................................................... 41

4.1. As PPP no setor rodoviário ..............................................................................................................41

4.1.1. Caso de estudo R1: I-595 Corridor Improvements | EUA ....................................................42

4.1.2. Caso de estudo R2: Golden Ears Bridge | Canadá ..............................................................46

4.1.3. Caso de estudo R3: Peninsula Link | Austrália ....................................................................51

4.1.4. Diretrizes para as PPP no setor rodoviário na Índia .............................................................54

4.2. As PPP no setor da saúde ...............................................................................................................57

4.2.1. Caso de estudo S1: Fort st. John Hospital and Residential Care | Canadá........................58

4.2.2. Caso de estudo S2: Casey Community Hospital | Austrália ................................................61

5. As PPP em Portugal ..................................................................................................................... 64

5.1. Enquadramento legal e regulamentar ...........................................................................................64

5.1.1. Contratação pública................................................................................................................64

5.1.2. Legislação aplicável às PPP ...................................................................................................64

5.2. As PPP no setor rodoviário ..............................................................................................................66

5.2.1. Entidades com atividades de fiscalização e supervisão ......................................................66

5.2.2. Modelos de parceria ...............................................................................................................68

5.2.3. Casos de estudo R4 e R5: Lusoponte e Túnel do Marão .....................................................68

5.2.4. Plataforma OpenRoads ..........................................................................................................72

5.3. As PPP no setor da saúde ...............................................................................................................74

5.3.1. Entidades com atividades de fiscalização e supervisão ......................................................74

5.3.2. Modelos de parceria ...............................................................................................................75

5.3.3. Casos de estudo S3 e S4: Hospital de Loures e Hospital de Vila de Franca

Xira………………………………………. ........................................................................................................75

5.4. As PPP no setor ferroviário .............................................................................................................79

5.4.1. Entidades com atividades de fiscalização e supervisão ......................................................79

5.4.2. Casos de estudo F1 e F2: Metro Sul do Tejo e Fertagus......................................................79

5.5. Indicadores financeiros...................................................................................................................82

5.5.1. Compensações financeiras ....................................................................................................82

5.5.2. Outros indicadores financeiros ..............................................................................................83

6. Proposta de modelo de indicadores para monitorização das PPP ................................................ 84

6.1. Nota introdutória .............................................................................................................................84

6.2. Proposta ...........................................................................................................................................84

6.2.1. Indicadores operacionais .......................................................................................................85

6.2.2. Indicadores financeiros ..........................................................................................................87

6.2.3. Indicadores relacionais ..........................................................................................................87

6.2.4. Indicadores ambientais ..........................................................................................................88

6.2.5. Indicadores sociais .................................................................................................................88

ix

7. Conclusões ................................................................................................................................. 90

7.1. Considerações finais .......................................................................................................................90

7.2. Limitações da investigação ............................................................................................................91

7.3. Proposta de desenvolvimentos futuros .........................................................................................91

Referências bibliográficas ................................................................................................................ 92

x

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Fases de desenvolvimento de uma infraestrutura pública ......................................................... 4

Figura 2. Relacionamento entre a SPV e os demais intervenientes numa PPP.......................................11

Figura 3. Contratação em regime de empreitada tradicional ...................................................................12

Figura 4. Contratação em modelo de PPP do tipo DBFO ...........................................................................13

Figura 5. Elementos do comparador do setor público ...............................................................................16

Figura 6. Implementação do sistema de ciclo fechado e retorno para o processo de gestão do

desempenho .................................................................................................................................................18

Figura 7. Processo de gestão e medição do desempenho ........................................................................18

Figura 8. Os quatro componentes da gestão de contratos das PPP.........................................................23

Figura 9. Processo de gestão do desempenho segundo AASHTO ............................................................27

Figura 10. Processos e fatores condicionantes de projetos em PPP .......................................................31

Figura 11. Objetivos de desempenho de projetos em PPP .......................................................................32

Figura 12. Modelo conceptual de KPIs de projetos em PPP .....................................................................32

Figura 13. KPIs das PPP ..............................................................................................................................33

Figura 14. Priorização dos KPI operacionais de projetos em PPP ............................................................35

Figura 15. Priorização dos KPI funcionais de projetos em PPP ................................................................36

Figura 16. Priorização dos KPI profissionais de projetos em PPP ............................................................37

Figura 17. Tipos de medidas de desempenho do projeto Golden Ears Bridge ........................................47

Figura 18. Requisitos das atividades de operação e manutenção do projeto Peninsula Link ...............51

Figura 19. Aspetos monitorizados pela unidade de monitorização das PPP ...........................................56

Figura 20. Aspetos monitorizados pela unidade de avaliação das PPP ...................................................56

Figura 21. Vetores de suporte à supervisão e gestão das concessões rodoviárias em Portugal ...........73

Figura 22. Indicadores de monitorização das concessões rodoviárias em Portugal...............................74

Figura 23. Proposta de indicadores para monitorização de concessões .................................................84

xi

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1. Modelos de PPP ............................................................................................................................ 6

Quadro 2. Matriz de alocação de riscos a incluir nos contratos das PPP .................................................. 9

Quadro 3. Processo de gestão dos riscos numa PPP .................................................................................. 9

Quadro 4. Alocação de Riscos: Empreitada vs PPP ...................................................................................12

Quadro 5. Características dos KPI das PPP ................................................................................................28

Quadro 6. PPP rodoviárias: apresentação dos casos de estudo analisados no exterior ........................41

Quadro 7. Categorias de KPIs do projeto I-595..........................................................................................44

Quadro 8. Exemplos de KPIs do projeto I-595 ...........................................................................................45

Quadro 9. Exemplos de requisitos de reversão dos ativos do projeto I-595 ............................................46

Quadro 10. Medidas-chave de desempenho do projeto Golden Ears Bridge ..........................................48

Quadro 11. Tipos de inspeções das estruturas do projeto Golden Ears Bridge ......................................49

Quadro 12. Tipos de inspeções das estruturas de drenagem e controlo de resíduos do projeto Golden

Ears Bridge....................................................................................................................................................50

Quadro 13. Exemplos de KPIs do projeto Peninsula Link ........................................................................52

Quadro 14. Exemplos de KPIs de projetos em PPP no setor rodoviário ...................................................56

Quadro 15. As PPP no setor da saúde: apresentação dos casos de estudo analisados no exterior .....57

Quadro 16. Exemplos de KPIs do projeto Fort St. John Hospital and Residential Care ..........................60

Quadro 17. Categorias de KPIs do projeto Casey Community Hospital....................................................62

Quadro 18. Exemplos de KPIs do projeto Casey Community Hospital .....................................................62

Quadro 19. Manual de operação e manual de manutenção da concessão Lusoponte..........................69

Quadro 20. Manual de operação e manutenção e plano de controlo de qualidade da concessão Túnel

do Marão .......................................................................................................................................................71

Quadro 21. Exemplos de indicadores relativos ao estado de conservação dos ativos do projeto Túnel

do Marão .......................................................................................................................................................71

Quadro 22. Exemplos de KPIs de serviço/disponibilidade do edifício hospitalar das PPP Hospital de

Loures e Hospital de Vila Franca de Xira ....................................................................................................77

Quadro 23. Exemplos de KPIs de serviço do edifício hospitalar das PPP Hospital de Loures e Hospital

de Vila Franca de Xira ..................................................................................................................................78

Quadro 24. Exemplos de KPIs dos serviços clínicos das PPP Hospital de Loures e Hospital de Vila

Franca de Xira...............................................................................................................................................78

Quadro 25. KPIs das PPP em Portugal no setor ferroviário.......................................................................81

Quadro 26. Fórmula para determinação da fiabilidade ............................................................................81

Quadro 27. Indicadores financeiros das PPP analisadas em Portugal ....................................................83

Quadro 28. Exemplos de indicadores operacionais para o setor rodoviário............................................85

Quadro 29. Exemplos de indicadores operacionais para o setor da saúde .............................................86

xii

Quadro 30. Exemplos de indicadores financeiros .....................................................................................87

Quadro 31. Exemplos de indicadores relacionais ......................................................................................88

Quadro 32. Exemplos de indicadores ambientais .....................................................................................88

Quadro 33. Exemplos de indicadores sociais ............................................................................................89

xiii

LISTA DE ACRÓNIMOS

AASHTO American Association of State Highway and Transportation Officials

ACSS Administração Central do Sistema de Saúde

CCP Código dos Contratos Públicos

CSP Comparador do setor público

DBFO Projeto de execução-construção-financiamento-operação

DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças

DL141/2006 Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de julho

DL86/2003 Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril

EEP Engenheiro especialista em pontes

EGE Entidade gestora do edifício

EGEO Entidade gestora do estabelecimento

EI Engenheiro independente

EMPS Estrutura de Missão Parcerias.Saúde

EP Estradas de Portugal

EUA Estados Unidos da América

FDOT Florida Department of Transportation

FHWA Federal Highway Administration

FM Facility management

GC Gestão do contrato

GPERI Gabinete de Planeamento Estratégico e Relações Internacionais

I-595 Interstate-595 Corridor Improvements Project

IGF Inspeção-Geral de Finanças

IMT Instituto da Mobilidade e dos Transportes

INIR Instituto de Infraestruturas Rodoviárias

KPIs Key performance indicators

MST Metro Sul do Tejo

NAO National Audit Office

OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

PGC Plano de gestão da qualidade

PMI Project Management Institute

PNC Ponto de não conformidade

PPP Parceria público-privada

RCSD Rácio de cobertura do serviço da divida

xiv

RCVE Rácio de cobertura de vida do empréstimo

REF Reposição do equilíbrio financeiro

SGQ Sistema de gestão da qualidade

SMD Sistema de medição do desempenho

SNS Serviço Nacional de Saúde

SPV Sociedade promotora de veículo

STI Sistema de transporte inteligente

TIR Taxa interna de rendibilidade

UAP Unidade de avaliação da PPP

UMP Unidade de monitorização da PPP

URF Unidade de Regulação Ferroviária

VAL Valor atual líquido

VfM Value for Money

VFX Vila Franca de Xira

xv

1

CAPÍTULO 1

1. INTRODUÇÃO

1.1. ÂMBITO DA DISERTAÇÃO

Num momento em que se questiona em Portugal o recurso às parcerias público-privadas (PPP)

como formas alternativas de financiamento do investimento público, o tema do presente trabalho

não podia ser mais pertinente. Face à grande quantidade de projetos que têm vindo a ser

implementados com este modelo de contratação pública, é importante fazer uma reflexão séria

sobre os principais fatores que os caracterizam e que mais condicionam o seu sucesso. Estes

fatores devem servir como suporte à definição de indicadores-chave de desempenho (key

performance indicators – KPIs) que terão como missão propiciar aos concedentes públicos a

monitorização das concessões. Apesar da existência de um número elevado de estudos abordar

a temática das PPP, poucos têm tentado estabelecer um quadro de KPIs. Estes indicadores, que

variam consoante os objetivos de cada projeto, são a base de incentivos e penalidades,

principalmente durante a fase de exploração, uma vez que permitem comparar o desempenho

real com o estimado em termos de eficácia, eficiência e qualidade.

Por conseguinte, é importante desenhar um conjunto de KPIs, com vista a garantir uma

adequada gestão dos contratos (GC), assim como a antecipação de potenciais conflitos entre os

parceiros.

1.2. OBJETIVOS E METODOLOGIA DE INVESTIGAÇÃO

Este trabalho tem como principal objetivo definir um quadro de indicadores que permitam às

diversas entidades públicas adjudicantes a monitorização da execução das concessões.

Para que este objetivo se concretize, torna-se imprescindível clarificar o conceito de PPP,

apresentar a relevância da gestão e medição do desempenho de projetos em PPP, analisar

estudos realizados por outros autores que digam respeito ao estabelecimento de KPIs de

projetos em PPP, analisar os sistemas de monitorização do desempenho preconizados nos

contratos de concessão e identificar os KPI utilizados.

2

A metodologia adotada para atingir o objetivo proposto consistiu, fundamentalmente, numa

extensa revisão de literatura sobre a temática das PPP, e na análise de casos de estudo em

Portugal e internacionais.

1.3. ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO DA DISSERTAÇÃO

Esta dissertação divide-se em sete capítulos, sendo o primeiro a introdução e o último relativo às

conclusões.

No segundo capítulo («Modelos de provisão de infraestruturas públicas») são apresentados os

modelos de provisão de infraestruturas públicas que podem ser adotados por uma entidade

pública adjudicante, as principais diferenças entre eles, e umas breves considerações sobre o

processo de decisão no que respeita à seleção do modelo contratação.

Com base numa revisão de literatura, no terceiro capítulo («Monitorização das PPP: revisão de

literatura»), são introduzidos, numa primeira fase, vários conceitos relacionados com a medição e

gestão do desempenho em contexto empresarial e é apresentada a importância da medição do

desempenho, os principais tipos de indicadores de desempenho e os tipos de benchmarking.

Numa segunda fase, caracteriza-se a GC das PPP, a medição e gestão do desempenho das PPP,

e apresentam-se alguns estudos realizados no âmbito da monitorização de projetos em PPP.

No capítulo quarto («Análise internacional da monitorização das PPP») procede-se à análise de

vários contratos (com origem em vários países) de projetos em PPP no setor rodoviário e no setor

da saúde. Caracterizam-se os sistemas de monitorização do desempenho e os respetivos KPIs

que são preconizados nesses contratos.

À semelhança do capítulo anterior, no capítulo cinco («As PPP em Portugal»), são analisados, em

Portugal, alguns contratos de projetos em PPP no setor rodoviário, no setor da saúde e no setor

ferroviário. Antes desta análise, é feito um breve enquadramento legal e regulamentar relativa à

implementação das PPP em Portugal.

Antes de se apresentarem as conclusões, discutem-se, no capítulo seis («Proposta de modelo de

indicadores para monitorização das PPP»), os principais indicadores que devem ser parte

integrante dos contratos das PPP com a finalidade de monitorizar a execução destes projetos.

3

CAPÍTULO 2

2. MODELOS DE PROVISÃO DE INFRAESTRUTURAS

PÚBLICAS

2.1. FASES DE DESENVOLVIMENTO DE UMA INFRAESTRUTURA

Antes de se proceder à clarificação dos conceitos dos vários tipos de modelos de provisão de

infraestruturas públicas, é importante apresentar as diferentes fases de desenvolvimento destes

projetos. Na vida de um empreendimento1 é possível constatar a existência de cinco fases

principais: planeamento, projeto de execução, contratação, construção, exploração.

Na fase de planeamento são elaborados estudos técnico-económicos, nomeadamente a

definição de objetivos, estudos de viabilidade, planeamento preliminar, e definição do

modelo de contratação pública a adotar para a provisão da infraestrutura;

A fase de projeto de execução compreende a realização dos documentos escritos e

desenhados, que definem e caracterizam a conceção funcional, estética e construtiva de

uma obra, bem como a sua inequívoca interpretação por parte das entidades intervenientes

na sua execução;

A fase de contratação é a fase na qual se lança o concurso e se escolhe o parceiro privado;

Na fase de construção procede-se à execução física da(s) infraestrutura(s) prevista(s) no

empreendimento, tendo como suporte os estudos e planos estabelecidos nas fases que a

antecedem;

A última fase, denominada por exploração, compreende todas as atividades que fazem parte

do processo de gestão da(s) infraestrutura(s) construídas (e.g. ações de conservação,

manutenção e renovação das infraestruturas existentes) e dos serviços a ser prestados.

A Figura 1 apresenta, de forma esquemática, as diferentes fases de desenvolvimento de uma

infraestrutura pública.

(1) Por empreendimento deve entender-se o programa de investimento que tem como finalidade a realização de uma ou mais

4

2.2. CONCEITO E DEFINIÇÃO DE EMPREITADA

Uma empreitada, mais conhecida por empreitada de obras públicas, é um modelo de provisão de

infraestruturas que pode ser adotado por uma entidade pública que pretenda realizar uma dada

obra (entidade adjudicante), como estradas e edifícios (e.g. autoestradas, edifícios hospitalares,

edifícios escolares), construídas por entidades, normalmente privadas, e contratadas por si

através de concurso público (Cruz e Marques, 2012; Burger e Hawkesworth, 2011). Neste

modelo de contratação pública, a entidade adjudicante, além de especificar a quantidade e a

qualidade do serviço, procede à sua operação, quando a construção é concluída (Burger e

Hawkesworth, 2011).

De acordo com a legislação vigente em Portugal2, uma empreitada deve ser entendida como “o

contrato oneroso que tenha por objeto quer a execução quer, conjuntamente, a conceção e a

execução de uma obra pública”.

O conceito de empreitada será alvo de uma análise mais aprofundada ainda neste capítulo.

2.3. CONCEITO E DEFINIÇÃO DE PPP

Apesar da inexistência de uma definição única e universalmente aceite de PPP3, existem,

contudo, quatro características que normalmente predominam neste tipo de parcerias: (i)

contrato de longo prazo entre uma entidade do setor público e uma entidade do setor privado4,

(ii) conceção, construção, financiamento e operação de infraestruturas públicas por parte do

setor privado, (iii) pagamentos ao parceiro privado por parte do setor público ou pelos utentes da

infraestrutura ao longo do período contratual da PPP, e (iv) a infraestrutura reverte para o setor

público no final do período contratual da PPP (Yescombe, 2007).

(2) Decreto-Lei n.º 18/2008,de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos (CCP). (3) Dada a frequência com que se encontra na literatura o termo Private Finance Initiative (PFI) ao invés de PPP, é importante

clarificar o seu conceito. PFI é uma forma de PPP, que é assim designada, quando o fornecimento dos serviços públicos

envolve investimentos do setor privado nas infraestruturas. É uma solução que permite mitigar o risco de financiamento e

otimizar a sua partilha, adequando as características da dívida ao perfil e prazo dos cash-flows (fluxo de caixa) gerados pelo

próprio projeto (GPERI, 2011). (4) Os contratos são de longo prazo quando envolvem construção de infraestruturas, normalmente acima dos 20 anos. Nos

casos em que não existe construção mas apenas operação, a duração é inferior (5 a 10 anos).

Figura 1. Fases de desenvolvimento de uma infraestrutura pública

Planeamento Projeto de

Execução Construção Exploração Contratação

5

A Comissão Europeia (2004) define uma PPP como “a forma de cooperação entre as autoridades

públicas e as empresas, tendo por objetivo assegurar o financiamento, a construção, a

renovação, a gestão ou a manutenção de uma infraestrutura ou a prestação de um serviço”.

Na legislação aplicável às PPP vigente em Portugal5, as PPP são definidas como sendo “o

contrato ou a união de contratos, por via dos quais as entidades privadas, designadas por

parceiros privados6, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar,

mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma

necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração,

e riscos associados, incubem, no todo ou em parte, ao parceiro privado”. O parceiro público,

designado por concedente, pode ser o Estado (Administração Central ou Local), as entidades

públicas estatais, os fundos e serviços autónomos, as empresas públicas, e outras entidades

públicas constituídas pelas entidades referidas com vista à satisfação de necessidades de

interesse geral.

Num regime de PPP, o parceiro privado assume uma maior parcela de riscos, nomeadamente os

riscos inerentes à sua construção e operação, mas também o risco de financiamento e procura

(em maior ou menor grau dependendo do modelo de parceria). Em tese, o parceiro público

deverá estabelecer especificações relativas à qualidade do serviço prestado bem como ao

mecanismo de pagamento ao parceiro privado. Na prática, na maioria das PPP lançadas em

Portugal, os cadernos de encargos caracterizaram-se essencialmente por especificações técnicas

relativas à infraestrutura a disponibilizar. Relativamente ao mecanismo de pagamento, este pode

ser efetuado por subvenções orçamentais públicas (variáveis em função do grau de realização

dos objetivos, dos requisitos de disponibilidade, níveis de serviço oferecidos e utilizados, entre

outros parâmetros, previamente definidos pela entidade pública) ou através da cobrança de

tarifas aos utentes e a exploração acessória de ativos ou mercados do domínio público com o

objetivo de reduzir os encargos para os utentes e para o Estado (Pombeiro, 2003).

2.3.1. TIPOS DE PPP

A Comissão Europeia (2004) classifica as PPP em dois tipos: contratuais e institucionais. O

primeiro assenta em relações definidas através de um contrato entre o parceiro público e o

parceiro privado e abrange diversas configurações que atribuem uma ou várias tarefas ao

parceiro privado. Estas tarefas podem incluir a conceção, o financiamento, a realização, a

(5) Decreto-Lei n.º111/2012, de 23 de Maio, que revogou o Decreto-Lei n.º 86/2003 de 26 de abril e o Decreto-Lei n.º

141/2006 de 27 de julho. (6) Podendo também ser designados por concessionários ou concessionárias.

6

renovação ou a exploração de uma obra ou serviço. Como maior exemplo deste tipo de PPP

nomeiam-se os modelos de concessão em que todo o risco comercial é alocado ao parceiro

privado e cujo contrato de concessão tem normalmente uma duração de 20 a 35 anos. Por seu

lado, as PPP do tipo institucional implicam a criação de uma nova entidade através da

cooperação entre os setores público e privado. Esta entidade, conhecida por sociedade

promotora de veículo (SPV), visa garantir a entrega de uma obra ou a prestação de um serviço

em benefício público. São exemplos de PPP do tipo institucionalizado as diversas empresas

municipais de capitais mistos existentes em Portugal (Cruz e Marques, 2012).

As PPP podem também ser classificadas segundo as fases do ciclo de vida do projeto que

integram. De entre esses esses vários tipos de modelos de provisão de infraestruturas públicas

ou serviços públicos, salientam-se os indicados no Quadro 1. Importa referir que estes modelos

têm atributos próprios que os distinguem no que concerne à propriedade dos ativos fixos, ao

investimento, ao risco, à remuneração e à duração contratual (Marques, 2005).

Quadro 1. Modelos de PPP

Acrónimo Designação Descrição

BOM Build-own-maintain Construção, posse e manutenção

BOO Build-own-operate Construção, posse e operação

BDO Build-develop-operate Construção, desenvolvimento e operação

DCMF Design-construct-manage-finance Projeto de execução, construção, gestão e

financiamento

DBO Design-build-operate Projeto de execução, construção e operação

DBFO Design-build-finance-operate Projeto de execução, construção, financiamento e

operação

BBO Buy-build-operate Aquisição, construção e operação

LDO Lease-develop-operate Arrendamento, desenvolvimento e operação

BOT Build-operate-transfer Construção, operação e transferência

BOOT Build-own-operate-transfer Construção, posse, operação e transferência

BROT Build-rent-own-transfer Construção, arrendamento, posse e transferência

BTO Build-transfer-operate Construção, transferência e operação

Fonte: OCDE, 2008.

7

2.3.2. A PARTILHA DE RISCOS NAS PPP

2.3.2.1. CONCEITO SINTÉTICO DE RISCO

O risco é um evento ou condição incerta que, caso se propicie a sua ocorrência, condiciona

positiva ou negativamente um ou mais objetivos do projeto, tal como o tempo, custo, âmbito ou

qualidade (PMI, 2004).

O risco está associado ao conceito de incerteza (Savage, 2009), podendo ser definido como

sendo a incerteza de resultados futuros (Olsson, 2002).

Numa PPP, o risco é a incerteza vista por ambos os parceiros (público e privado) no que respeita

à existência de variáveis, cujo comportamento não é de fácil previsão, e que condicionam o

sucesso do projeto (Cruz e Marques, 2012).

2.3.2.2. TIPOS DE RISCO

São diversos os tipos de risco em projetos de infraestruturas e/ou serviços públicos, pelo que

não é possível uma compilação completa que os englobe todos. Todavia, existem riscos que são

apresentados por vários autores e que devem ser considerados.

De modo mais abrangente, os autores Marques e Berg (2010, 2011a, 2011b), classificam os

riscos em três categorias:

Produção: planeamento, projeto de execução, expropriação, construção, ambiental,

operação, tecnológico, desempenho, entre outros;

Comercial: procura, competição, cobrança, entre outros;

Contexto: financiamento, inflação, legal, regulatório, modificação unilateral, contestação

pública, força maior, entre outros.

Os autores Grimsey e Lewis (2002), salientam alguns riscos, que defendem ser aqueles que

estão sempre associados a qualquer empreendimento:

Risco técnico: devido a falhas de engenharia e do projeto de execução;

Risco de construção: devido a falhas técnicas a nível construtivo, ao aumento dos prazos

e, ao consequente aumento do custo;

Risco operacional: devido a elevados custos de operação e manutenção;

Risco de procura: devido à escassez (ou excesso) de utentes da infraestrutura ou serviço;

Risco financeiro: decorrentes de alterações de taxas de juro, taxas de câmbio ou taxas de

inflação;

Risco de força maior: devido a situações inelutáveis, como a ocorrência de catástrofes

e/ou guerras, que conduzam à interrupção do serviço;

8

Risco político: devido a alterações da legislação e das políticas governamentais;

Risco ambiental: devidos a impactes ambientais;

Risco de falha de projeto: devido a fracasso do projeto originado pela ocorrência

simultânea de qualquer um dos riscos referidos.

Baseando-se na experiência portuguesa, os autores Cruz e Marques (2012), identificam como

sendo os principais riscos: o risco de avaliação ambiental, o risco de expropriação, o risco de

procura e o risco político.

Realce-se que outros autores apresentariam, com certeza, uma outra listagem de riscos. Assim, é

importante reter que todos os projetos devem ser encarados como sendo únicos, com riscos

específicos que devem ser previamente identificados.

2.3.2.3. ALOCAÇÃO DE RISCOS

Os contratos em modelo de contratação pública por PPP têm como principal característica a

transferência de responsabilidades, e por conseguinte de risco, entre as entidades da parceria,

tendo como princípio elementar a alocação do risco ao parceiro mais habilitado para o identificar,

gerir e minimizar, reduzindo, desta forma, o risco e o custo global do projeto. Segundo

Partnerships Victoria7 (2010), durante a fase de contratação da PPP, o contrato deve incluir uma

matriz de alocação de riscos que inclua, pelo menos, os riscos apresentados no Quadro 2.

Vários autores (Boothroyd e Emmett, 1996; Simon et al., 1997; Franks, 1998), partilham a tese

de que uma adequada alocação de riscos não os elimina mas conduz a um maior controlo sobre

as suas consequências.

O cálculo dos riscos é, assim, uma ferramenta basilar para a tomada de decisões dos vários

agentes económicos. Segundo os autores Cruz e Marques (2012), “o setor privado pode

disponibilizar-se para assumir determinados riscos desde que receba um prémio por tal atitude

que, será tanto maior quanto a sua aversão ao risco”.

As entidades envolvidas na parceria (pública e privada) devem trabalhar conjuntamente no

sentido de criarem mecanismos que lhes permitam otimizar o processo de gestão dos riscos,

uma vez que não é possível a sua total eliminação. No entanto, podem e devem identificar todas

as medidas possíveis de conduzir à sua mitigação.

Segundo Partnerships Victoria (2010), o processo de gestão dos riscos de uma PPP deve

envolver as etapas sintetizadas no Quadro 3.

(7) Partnerships Victoria é uma unidade governamental da Austrália que desenvolve políticas e orientações, promovendo a

implementação de melhores práticas no domínio das PPP, a nível estadual e nacional.

9

Quadro 2. Matriz de alocação de riscos a incluir nos contratos das PPP

Riscos Parceiro público Parceiro privado

Ambiental

Projeto de Execução

Construção

Comissionamento

Operação

Mercado

Relações Industriais

Mudança da Política/Legislação do Governo

Mudança de Regulamentação

Força Maior

Posse Material

Inflação (durante a fase de exploração)

Câmbio (durante a fase de exploração)

Taxa de Juros

Financiamento/Refinanciamento após a execução

Patrocinador

Terminação

Valor residual

Fonte: Partnerships Victoria, 2010.

Quadro 3. Processo de gestão dos riscos numa PPP

Etapas Descrição

1. Identificação dos riscos

Processo de identificação dos riscos suscetíveis de afetar o desempenho

económico-financeiro do projeto, bem como a qualidade do serviço prestado;

2. Avaliação dos riscos

Determinação da probabilidade de ocorrência de um erro, falha ou

acontecimento desfavorável que conduza à materialização dos riscos bem

como, a magnitude das suas consequências, caso se materializem.

3. Partilha dos riscos Definição das responsabilidades de cada um dos parceiros (público e privado) para lidar com as consequências de cada risco.

4. Mitigação dos riscos Tentativa de redução da probabilidade de ocorrência dos riscos e nível das

suas consequências para a entidade por ele responsável.

5. Monitorização e controlo

Monitorização e controlo dos riscos anteriormente identificados bem como

novos riscos que vão surgindo à medida que o projeto se desenvolve. Este

processo é contínuo e mantém-se ao longo da vida do contrato.

Fonte: adaptado de Partnerships Victoria, 2010.

10

2.3.3. SOCIEDADE PROMOTORA DE VEÍCULO

A SPV é uma entidade legal e independente que é constituída por várias entidades, como

credores, instituições financeiras, setor público, agências de crédito e fornecedores (Chowdhury e

Chen, 2010). Para além de ser responsável pela condução da PPP, a SPV serve também como

intermediário entre o seu cliente e os demais intervenientes no projeto (Grimsey e Lewis, 2004).

De acordo com os autores Yuan et al. (2012), a SPV deve determinar se o projeto pode ser

alcançado com sucesso e ser totalmente responsável pelo seu planeamento, construção e

operação. Assim, e como defendem vários autores (Chowdhury e Chen, 2010; Zhang, 2005), a

criação de uma SPV representa uma das razões principais que conduzem uma PPP ao sucesso.

De acordo com a National Audit Office8 (NAO, 2008), o contrato de uma PPP é elaborado entre o

concedente e a SPV. Segundo esta entidade, a SPV é remunerada durante a fase operacional

pelo concedente (geralmente sob a forma de uma “taxa unitária”, mas podendo assumir a

natureza de pagamento anual) que, por sua vez, pode proceder a retenções de alguns desses

pagamentos sempre que a disponibilidade ou o desempenho do serviço estiver em défice face

aos níveis de qualidade acordados. Este procedimento tem como objetivo incentivar a prestação

de serviços com qualidade e a manutenção contínua dos ativos envolvidos. Por seu lado, os

contratos entre cada uma das empresas constituintes do consórcio privado e a SPV são regidos

separadamente (NAO, 2008).

Apesar de ser a empresa de facility management (FM) que executa a maioria dos serviços, a SPV

normalmente gere o processo, incluindo a abertura de concursos para a execução de novos

trabalhos e fornece a interface com o concedente que, geralmente sob outsourcing, estabelece

diretamente relações contratuais de curto prazo com vários fornecedores (NAO, 2008).

A Figura 2 sintetiza as funções dos vários intervenientes numa PPP, bem como apresenta

esquematicamente o tipo de relacionamento entre a SPV e os demais intervenientes num projeto

desta natureza.

(8) A National Audit Office (NAO) é uma entidade parlamentar independente do Reino Unido que tem como principal atribuição

auditar e fiscalizar os investimentos públicos executados pelo governo central.

11

Fonte: NAO, 2008.

2.4. EMPREITADA TRADICIONAL VS PPP

No passado, o modelo de contratação pública que era adotado pelas entidades públicas com

maior assiduidade para a execução de infraestruturas era a empreitada. Conforme já foi referido

anteriormente e, conforme se ilustra na Figura 3, neste modelo, a entidade adjudicante pública,

além de definir as especificações técnicas para a infraestrutura que pretende que seja

construída e de contratar, com o adjudicatário privado, a execução dessas especificações (Cruz e

Marques, 2012), assume o controlo e a operação do empreendimento após a sua construção,

ficando a seu cargo o projeto de execução, o seu financiamento e a manutenção da

infraestrutura. A duração do contrato da execução de uma infraestrutura com este modelo de

contratação compreende unicamente a duração da execução dos trabalhos e os períodos de

garantia que se seguem, o que corresponde a uma duração muito curta (Cruz e Marques, 2011),

quando comparada com a duração de um contrato em regime de PPP.

Empresa de construção

Responsável pela

construção da

infraestrutura

projeto.

Concedente

Paga uma taxa

“unitária” à SPV

durante a fase

operacional do projeto.

SPV

Gestão da SPV

Fornece interface entre

o concedente e as

empresas do consórcio.

Credores e investidores

Financiam o projeto e

mantêm interesse no seu

desempenho para

garantir que a dívida ou

investimento está

protegida(o).

Empresa de FM

Responsável pela

prestação de

serviços durante a

fase operacional do

projeto (e.g.

reparações e

manutenções, limpezas, catering).

Este trabalho pode

ser executado por

mais do que uma

empresa.

Outros contratados

(e.g. arquitetos,

empresas

especializadas do

setor)

Figura 2. Relacionamento entre a SPV e os demais intervenientes numa PPP

12

Fonte: adaptado de Comissão Europeia, 2003.

Nos últimos anos, o modelo de contratação por PPP é aquele que tem sido adotado com maior

assiduidade. A opção por este modelo de contratação, em detrimento dos modelos de

contratação pública tradicional, deve-se à diversidade de vantagens que o mesmo apresenta. De

entre essas vantagens, salientam-se a partilha de riscos (Quadro 4) e a transferência de

responsabilidades, a maior agilidade no financiamento, desencadeando um número mais

elevado de infraestruturas construídas e um custo global do projeto inferior ao prestado pela

entidade pública, com garantias de maior controlo sobre os custos e os prazos (Flyvbjerg et al.,

2003), resultante de soluções mais inovadoras e dos ganhos de eficiência e eficácia obtidos pelo

setor privado que conjuntamente com a melhor qualidade de serviço fornecido garante um

melhor value for money (VfM) (Marques e Silva, 2008).

Quadro 4. Alocação de Riscos: Empreitada vs PPP

RISCOS EMPREITADA TRADICIONAL PPP

Setor Público Setor Privado Setor Público Setor Privado

Projeto

Construção

Comissionamento

Patrocinador N/A N/A

Financeiro

Operacional

Mercado

Posse material

Legislativo

Forca Maior Nota: N/A – Não aplicável

Fonte: Gillard, 2008.

Figura 3. Contratação em regime de empreitada tradicional

Cliente Público

Equipa de

projeto

Empresa de

construção Financiadores Operador

13

Um grande número de estudos (Li et al., 2005; Cheung et al., 2005; Regan et al., 2011) tem

referido que o VfM é essencial em projetos em modelo de PPP. O melhor VfM não corresponde ao

menor preço inicial mas sim à melhor combinação do custo e da qualidade, com vista a

satisfazer os requisitos exigidos pelo concedente e por conseguinte a satisfação das

necessidades dos utentes da infraestrutura a ser construída (NAO, 2008). Usualmente, o VfM

está associado aos três “Es”: economia, eficiência e eficácia (Shaoul, 2003).

O modelo de contratação por PPP representa um processo muito mais complexo que o processo

tradicional de empreitada, com objetivos focados essencialmente nas especificações dos outputs

(resultados). Esta complexidade deve-se fundamentalmente à elevada dimensão dos projetos de

construção, e à natureza particular do contrato a longo prazo, podendo atingir várias décadas,

aparentemente com objetivos opostos: satisfazer a necessidade pública, e garantir um lucro

adequado para o parceiro privado, com uma distribuição de risco harmonizada. Geralmente,

neste modelo de contratação a entidade pública adjudica um serviço a ser fornecido à população

e o setor privado encarrega-se de construir e gerir a infraestrutura de modo a garantir esse

serviço. Na Figura 4 é apresentado esquematicamente o processo de contratação de uma PPP

do tipo DBFO.

Fonte: adaptado de Comissão Europeia, 2003.

Os autores Marques e Berg (2009) consideram que para uma PPP ter sucesso é necessário

atender a três aspetos principais:

Todos os critérios relevantes devem ser tidos em consideração na fase de concurso

(considerando nada mais do que o estritamente necessário para a seleção do melhor

candidato);

Figura 4. Contratação em modelo de PPP do tipo DBFO

Cliente Público

Equipa de

projeto

Empresa de

construção Financiadores Operador

Concessionária

(ou SPV)

14

A gestão de riscos adequada é uma obrigação que visa defender o interesse público;

Os princípios de boa gestão do contrato devem ser postos em prática (como o quadro de

incentivos e penalidades, e a inclusão de cláusulas de eventos imprevisíveis).

Em síntese, com a adoção do modelo de contratação por PPP, obtêm-se, fundamentalmente, os

seguintes benefícios para ambas as partes envolvidas neste tipo de projeto:

Da parte do setor público, a garantia de poder definir a qualidade que pretende para o

serviço público a prestar aos cidadãos, minimizando o seu envolvimento, os ativos, os

riscos e o custo global da contratação;

Da parte do setor privado, a possibilidade de utilização da sua capacidade de agilidade e

flexibilidade para atrair capitais e gerir as obras, viabilizando, desta forma, projetos que,

tanto económica como financeiramente, não teriam possibilidade de ser realizados.

PROCESSO DE DECISÃO – O COMPARADOR DO SETOR PÚBLICO

A decisão sobre o modelo de contratação a adotar para um determinado projeto reveste-se de

enorme relevância. Se este não for bem selecionado, poderão surgir problemas no futuro (Cruz e

Marques, 2012).

O modelo de contratação por PPP nem sempre é a melhor opção para se adjudicar um serviço

público ou projeto. A entidade pública deve proceder a uma abordagem cautelosa e analisar

todos os fatores e questões que manifestem ser relevantes quando se considera este tipo de

parceria. A opção por um modelo de PPP deve ser feita unicamente em situações em que a PPP

represente um melhor VfM face ao modelo de empreitada tradicional (Grimsey e Lewis, 2007).

Os autores Moralos e Amekudzi (2008), referem a existência de quatro fases no processo de

contratação pública de uma PPP: (i) avaliação inicial de viabilidade, em que é determinado se o

projeto é economicamente viável e se ele deve (ou não) ser executado em PPP, (ii) contratação,

que corresponde ao processo de concurso, (iii) construção, e, (iv) exploração. Segundo estes

autores, normalmente o VfM é avaliado durante a primeira fase, sendo que, essa avaliação pode

também ser utilizada na segunda fase, mas apenas para garantir que as propostas do setor

privado estão abaixo dos custos esperados com a adoção de um modelo de contratação por

empreitada tradicional.

Para se avaliar o VfM é necessário ter em consideração elementos qualitativos e quantitativos

(Sarmento, 2010). A avaliação dos elementos qualitativos do VfM tem em consideração fatores

que não podem ser quantificados em termos monetários, tais como diferenças na qualidade dos

serviços, como eficiência e inovação, dando especial atenção aos aspetos socioeconómicos. Por

seu lado, na avaliação dos elementos quantitativos é necessário recorrer ao cálculo do

15

comparador do setor público (CSP), que analisa a viabilidade de uma PPP comparando, para tal,

os custos da adoção do modelo de contratação por empreitada tradicional exercida pelo Estado

com os custos da adoção do modelo de contratação por PPP (Sarmento, 2010).

No entanto, quando se procede ao cálculo do CSP é necessário ter em consideração os seguintes

três aspetos (Grimsey e Lewis, 2004): (i) os resultados devem ser expressos em termos de valor

atual líquido (VAL)9, (ii) as estimativas devem ser feitas com base nos outputs previstos com o

processo PPP e, (iii) as estimativas devem ter em conta todos os riscos que possam vir a ser

detetados.

Segundo Partnerships Victoria (2001), o CSP é constituído por quatro elementos (Figura 5):

Riscos transferidos – é fundamental incluir no cálculo do CSP o custo dos riscos transferidos

para o setor privado, permitindo, portanto, uma comparação equiparável com os valores das

ofertas. Uma vez que os riscos transferidos se revestem de enorme importância no que

respeita à avaliação do VfM, é necessário que estes sejam atualizados de modo contínuo ao

longo de todo o processo de negociações com vista a propiciar um custo final do projeto mais

real;

Riscos retidos – os riscos retidos pelo setor público (não transferidos para o setor privado),

apresentam uma importância análoga aos riscos transferidos para o setor privado e, como tal,

é necessário a sua inclusão no cálculo do CSP para que seja possível a obtenção de um custo

inteligível do projeto;

Custo base do projeto – o custo base do projeto inclui todos os custos base (de capital e

operacionais), diretos e indiretos, associados às fases de construção, manutenção e

fornecimento do serviço durante um período idêntico e de acordo com os níveis de

desempenho especificados. O custo base do projeto não deve incluir qualquer valorização dos

riscos a que o setor público se encontra exposto em ambos os cenários. Durante a elaboração

do CSP é necessário ter em conta e remover quaisquer efeitos das vantagens competitivas

que o setor público beneficiaria em virtude de possuir a infraestrutura;

Neutralidade Competitiva – a neutralidade competitiva é um mecanismo que é promovido

com a finalidade de garantir uma base comparativa justa e equiparável entre o CSP e as

propostas recebidas, correspondendo, portanto, à otimização da partilha de riscos que

fortuitamente poderá produzir VfM para o projeto em modelo de PPP.

(9) Valor atual líquido (VAL) é o valor esperado, de fluxos financeiros futuros descontados para o seu valor presente usando

uma taxa de desconto apropriada (GPERI, 2011).

16

Fonte: adaptado de Partnerships Victoria, 2001.

Conforme referem Grimsey e Lewis (2005), existem alternativas ao CSP uma vez que o cálculo

deste envolve muitas complexidades e ambiguidades que devem ser consideradas. No entanto,

os mesmos autores defendem que o CSP é uma ferramenta muito importante para os gestores

do setor público, uma vez que os ajuda a entender o projeto, os riscos envolvidos e a melhor

forma de lidar com eles contratualmente.

Figura 5. Elementos do comparador do setor público

Custo dos serviços

Riscos retidos

Custo base do projeto

Neutralidade competitiva

Riscos transferidos

Riscos retidos

Cu

sto

esp

era

do

CSP

Value for Money

PPP

17

CAPÍTULO 3

3. MONITORIZAÇÃO DAS PPP: REVISÃO DE

LITERATURA

3.1. IMPORTÂNCIA DA MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO

3.1.1. MEDIÇÃO E GESTÃO DO DESEMPENHO EM CONTEXTO EMPRESARIAL

Devido à enorme competitividade que se vive atualmente no mundo empresarial, as empresas

são obrigadas a procurar soluções que lhes permitam manter ou melhorar a sua posição no

mercado em que atuam. A solução que mais se tem destacado é a implementação de um

sistema de medição do desempenho (SMD). A implementação destes sistemas tem propiciado às

empresas conceber estratégias de inovação, permitindo acrescentar valor ao cliente (Neely,

1999).

Os autores Neely et al. (2003) definem a medição do desempenho como o “processo de

quantificação da eficiência e eficácia de uma ação”, definem uma medida de desempenho como

uma “métrica utilizada para quantificar a eficiência e/ou eficácia da ação”, e definem um SMD

como um “conjunto de métricas utilizadas para quantificar a eficiência e a eficácia de uma ação”.

São vários os autores que defendem que a medição do desempenho é um processo que

determina o êxito de uma organização na prossecução dos seus objetivos (Evangelidis, 1992;

Lebas, 1995; Kagioglou et al., 2001), uma vez que é através dela que se obtém a informação

necessária para gerir o desempenho (Kagioglou et al., 2001; Lebas, 1995), pois como refere

Harrington (1997), “se não puder medir, não pode controlar; se não controlar, não pode gerir; se

não gerir, não se pode melhorar”.

Um SMD é, portanto, uma ferramenta crucial para a gestão de uma empresa/organização, pois

fornece informações que ajudam a perceber, gerir e melhorar as atividades executadas,

permitindo identificar se tem alcançado as suas metas e objetivos, bem como as áreas que

necessitam de ser alvo de melhoria (Maskell, 1991; Kaplan e Norton, 1992; Sink e Tuttle, 1993;

Neely et al., 1994).

A gestão do desempenho deve, assim, ser vista como um processo fundamental no que respeita

ao futuro das empresas/organizações (Bititci, 1995) uma vez que permite alinhar o desempenho

com os objetivos e metas estratégicas definidas pela gestão de topo da organização (Bititci et al.,

1997). O principal objetivo deste processo é fornecer um sistema de ciclo fechado de controlo

18

pró-ativo, onde as estratégias corporativas e funcionais são implementadas em todos os

processos de negócios, atividades, tarefas e pessoal, e o retorno é obtido através do SMD para

que as decisões da gestão sejam adequadas (Figura 6). Assim, e conforme se apresenta na

Figura 7, a gestão e a medição do desempenho são processos que interagem continuamente

num ciclo em que a gestão do desempenho precede e segue a medição do desempenho

(Kagioglou et al., 2001).

Fonte: Bititci et al., 1997.

Fonte: adaptado de Kagioglou et al., 2001.

Gestão do

desempenho

Medição do

desempenho

Processo de

implementação Visão

Estratégica

Input

Desempenho

do Negócio

Output

Figura 7. Processo de gestão e medição do desempenho

Visão

Objectivos do Negócio

Objectivos estratégicos

Factores críticos de sucesso

Plano de acção para tarefas críticas

Medidas de desempenho

Imp

lem

en

taçã

o

Re

torn

o

Figura 6. Implementação do sistema de ciclo fechado e retorno para o processo de gestão do desempenho

19

3.1.2. DEFINIÇÃO E TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPENHO

A medição do desempenho tem por base informações que permitem aferir os níveis de

desempenho de uma empresa ou projeto. Essas informações são conhecidas como indicadores

de desempenho que, no seu conjunto, devem ser complementares por forma a garantir uma

visão global e multidimensional do sistema sobre o qual se pretende medir o desempenho

(Kaplan e Norton, 1992).

A utilização de indicadores de desempenho permite, com base em metas pré-definidas,

identificar o estado de um processo ou o seu resultado. Ou seja, são orientações que permitem

quantificar o desempenho das ações tomadas.

A medição do desempenho através de indicadores constitui-se numa das principais contribuições

que podem ser implementadas para a obtenção de eficiência e eficácia nos diversos processos

que constituem o sistema de produção das empresas/organizações.

A revisão de literatura efetuada influi a existência de uma diversidade de classificações de

indicadores que são utilizados para quantificar e medir o desempenho de um dado processo. A

classificação que se julga mais pertinente para o presente trabalho é a proposta por Parmenter

(2007). Este autor divide os indicadores de desempenho em três tipos:

Indicadores-chave de resultados ou key result indicators (KRIs) – medem o sucesso

atingido, fornecendo informações sobre o que foi feito num determinado processo até um

determinado momento;

Indicadores de desempenho ou performance indicators (PIs) – facultam informações que

permitem determinar o caminho que a empresa deve seguir para melhorar o seu

desempenho operacional;

Indicadores-chave desempenho ou key performance indicators (KPIs) – fornecem

informações sobre o que fazer para aumentar drasticamente o desempenho.

3.1.3. KPIs E BENCHMARKING NA INDUSTRIA DA CONSTRUÇÃO

3.1.3.1. ORIGEM DO CONCEITO

No setor da construção, os KPI surgiram a partir do relatório «Rethinking Construction» elaborado

por Egan (1998), que constatou uma baixa rentabilidade do setor, com baixos investimentos em

pesquisa, desenvolvimento e na formação, estando muitos clientes insatisfeitos com o seu

desempenho global. Com efeito, identificou metas específicas que visavam a melhoria da

produtividade, dos lucros, da qualidade, da segurança e do desempenho dos empreendimentos,

enfatizando a importância das metas ambiciosas e do papel da medição do desempenho no

desenvolvimento dessa melhoria. O mesmo autor, alertou para a necessidade de se realizarem

20

práticas de benchmarking (avaliação comparativa) e medição do desempenho através de

indicadores de modo a ser possível alcançar um crescimento sustentado, auxiliando as

empresas na identificação de pontos fortes e fracos da sua atividade. A satisfação dos clientes

foi identificada como o principal objetivo a atingir, constituindo uma das mais graves deficiências

identificadas no processo construtivo da construção civil britânica.

3.1.3.2. CONCEITO SINTÉTICO DE KPI

Como o próprio nome indica, os KPI, que diferem consoante a natureza, objetivos e estratégia do

projeto ou organização (Bauer, 2004), são a medição quantitativa ou qualitativa das atividades

que são críticas para o sucesso de um projeto ou de uma organização (Swan e Kyng, 2004). Eles

incluem, tipicamente, elementos como pontos de referência do projeto, metas, datas

importantes, números, percentagens, variâncias, distribuições, taxas, tempo, custo, índices,

rácios, dados de levantamentos e dados de relatórios (FHWA, 2011; Peterson, 2006).

De acordo com Parmenter (2007), os KPI representam um conjunto de medidas centradas sobre

os aspetos do desempenho de uma organização ou projeto, que são mais críticos para o seu

sucesso atual e futuro.

Assim, apesar dos KPI serem métricas, as métricas nem sempre são KPIs, uma vez que os KPI

refletem value drivers10 estratégicos e as métricas representam apenas a medida de uma

atividade ou processo (Ismail, 2009).

Saliente-se que a introdução de KPIs para a monitorização do desempenho de um dado projeto

ou organização deve ser realizada sempre de forma ponderada e progressiva, tendo presente

que a cooperação entre os vários intervenientes (e.g. funcionários, fornecedores, clientes, etc.) é

um aspeto que se reveste de especial importância (Parmenter, 2007).

3.1.3.3. DEFINIÇÃO E TIPOS DE BENCHMARKING

Na literatura sobre desempenho organizacional é possível encontrar várias definições para o

conceito de benchmarking. Contudo, todas as definições são unânimes no seu objetivo, definido

por Camp (1989), que é a “busca por melhores práticas da indústria que conduzem a um

desempenho superior”.

(10) Por value driver deve entender-se o conjunto de fatores que são determinantes para a criação de valor.

21

Spendolini (1992), define benchmarking como sendo um “processo contínuo e sistemático para

avaliar produtos e processos de trabalho de organizações que são reconhecidas como

representantes das melhores práticas, com a finalidade de melhoria organizacional”.

Camp (1989), classifica o benchmarking em quatro tipos distintos:

Benchmarking funcional: quando se pretende avaliar o desempenho de uma atividade

específica constituinte de um dado processo;

Benchmarking genérico: quando se aborda o conjunto das atividades que formam um

dado processo, ou seja, quando se pretende avaliar o desempenho do processo como um

todo;

Benchmarking interno: quando a procura de melhores práticas se concentra em unidades

distintas de uma mesma organização (e.g. outros departamentos ou divisões);

Benchmarking competitivo: quando o benchmarking tem como alvo específico as práticas

de outras organizações que disputam o mesmo mercado.

Em síntese, o benchmarking pode ser definido como o processo que permite avaliar os seus

processos e produtos, com a possibilidade de se efetuar uma comparação, quer a nível interno,

identificando operações de maior sucesso e outras com desempenho inferior, analisando as

razões que estão na origem das diferenças, como a nível externo, com outras empresas do setor,

suas concorrentes, permitindo, assim, o estabelecimento de novos patamares de desempenho e

oportunidades de melhoria (Moreira et al., 2006; Dibella et al., 1996).

3.2. MONITORIZAÇÃO DAS PPP

3.2.1. GESTÃO DE CONTRATOS DAS PPP

Os projetos em modelo de PPP normalmente capacitam a concessionária a usar bens públicos

para a construção e ou exploração de infraestruturas e também para cobrarem taxas de

utilização pelo uso desses bens públicos. Com efeito, as PPP são projetos públicos em que o

capital privado é aplicado, tendo como principal objetivo o benefício da economia e dos utentes.

Se esses serviços não forem fornecidos ao público dentro dos padrões exigíveis, isto origina

críticas legitimas por parte dos cidadãos ao parceiro público, uma vez que este permanece

sempre como responsável pela prestação dos serviços.

Neste sentido, é, portanto, essencial que a entidade pública garanta que os serviços que estão a

ser entregues aos cidadãos cumprem os padrões acordados (e.g. tempo, custo, quantidade e

qualidade). Para este efeito é necessário a criação de estruturas institucionais bem definidas

para gerir o contrato. É certo que é necessário despender custos para a criação de uma

organização pública que se dedique a esta função, mas face ao volume financeiro envolvido nos

processos de renegociação, a dimensão dos custos torna-se irrelevante (Cruz e Marques, 2012).

22

Contudo, apesar de a GC ser a atividade mais longa do projeto e de ter uma enorme relevância, é

aquela à qual se tem dedicado menos atenção, tanto do ponto de vista da prática, como também

da investigação académica (Cruz e Marques, 2012).

A GC de uma PPP compreende o processo de gestão e administração do contrato desde o

momento da adjudicação (ou assinatura do contrato) até ao fim do período operacional (4ps,

2007). Compreende todas as ações que permitem monitorizar o decorrer da parceria, incluindo

todos os procedimentos necessários à renegociação do contrato (Cruz e Marques, 2012). É

importante que todas as partes interessadas11 reconheçam que o contrato deve estar no centro

de todo processo e que é a base sobre a qual a relação da parceria é construída, e que o

cumprimento do contrato é uma medida fundamental de melhor VfM.

Com a GC deve assegurar-se que (4ps, 2007):

A posição contratual do concedente é protegida;

A repartição de riscos acordada é mantida e que o melhor VfM é alcançado;

A monitorização do desempenho da concessionária, com a especificação dos outputs, é

realizada para garantir que as implicações financeiras resultantes de eventuais falhas de

desempenho foram tidas em consideração e tomadas as medidas adequadas;

O pagamento do serviço está condicionado à qualidade dos serviços prestados;

Os serviços são entregues em conformidade com o contrato;

A melhoria contínua do desempenho do contrato e da prestação dos serviços é mantido.

De acordo com 4ps (2007), existem quatro componentes essenciais para a função de GC de uma

PPP, que estão interligados e que são necessários para o sucesso operacional (Figura 8):

a) Criação da equipa de GC – determina quando a equipa de GC deve ser criada, a sua

estrutura, os atributos dos colaboradores envolvidos e as demais necessidades de formação

inicial e contínua;

b) Gestão do desempenho do serviço – avalia se os serviços que são entregues pelo prestador

de serviços cumprem as normas exigidas, se as medidas corretivas são eficazes e se há

tendências observadas na prestação dos serviços;

c) Administração de contratos – garante que as obrigações e as responsabilidades definidas

nos termos do contrato são cumpridas, garantindo que o fraco desempenho, os riscos, o

pagamento da taxa unitária, os relatórios e as respetivas alterações, são todos geridos de

forma eficaz para que o melhor VfM e a melhoria contínua sejam alcançados;

(11) Partes interessadas são os intervenientes que influenciam ou são influenciados pelo processo de decisão de acordo com

os seus direitos diretos ou indiretos, entidades com legítimos interesses ligados ao processo de decisão (GPERI, 2011).

23

d) Gestão de relacionamentos – estabelece relações, sistemas e meios de comunicação e,

através de um apoio ativo e do seu aprimoramento em toda a vida do projeto, garante uma

parceria sustentável, de confiança e respeito.

Fonte: adaptado de 4ps, 2007.

Por seu lado, Partnerships Victoria (2003), apresenta dez componentes que considera

fundamentais para uma GC eficaz de projetos em modelo de PPP:

a) Planeamento, recolha de informações e análise: atividades interligadas que representam os

principais passos para uma GC eficaz. O planeamento das estratégias de GC que serão

usadas para o projeto ajudam a determinar as informações que serão necessárias para

implementar essas estratégias, enquanto a informação recolhida e analisada ajuda a refinar o

plano de GC e ajuda o parceiro público a identificar, entender e gerir os riscos do projeto;

b) Administração do contrato: permite que o parceiro público antecipe e mitigue o risco durante

todo o ciclo de vida do projeto, garantindo que os objetivos do projeto são alcançados. A

administração do contrato é geralmente a tarefa mais significativa, em termos de tempo e

recursos necessários, na gestão de uma PPP após a execução do contrato e requer uma

compreensão da documentação legal exigida para o projeto;

c) Monitorização/reporte do desempenho: fornece acesso a informações relevantes para o

estabelecimento de ações de controlo destinadas a mitigar os riscos que se vão

Figura 8. Os quatro componentes da gestão de contratos das PPP

GC Gestão de

relacionamentos

Criação da

equipa de GC

Gestão de

desempenho

do serviço

Administração

de contratos

24

materializando. Uma estratégia eficaz baseada na monitorização/reporte do desempenho é

baseada nos seguintes elementos:

Em primeiro lugar, o parceiro público entende o ambiente de negócios e os objetivos do

governo na celebração do contrato. As medidas de desempenho e os KPI estão no

centro da gestão do desempenho, e é importante que estejam ligados aos objetivos

estratégicos ou aos resultados desejados;

O paceiro público entende o ambiente operacional interno do parceiro privado, como

por exemplo, os seus cash-flows12. É através desse entendimento que o parceiro

público se consciencializa dos pontos fortes e fracos do parceiro privado, incluindo o

desempenho financeiro;

O parceiro público monitoriza os indicadores soft da gestão da qualidade da entidade

privada, procurando fraquezas ou tendências que podem indicar a possibilidade de

ocorrência de problemas no futuro;

O parceiro público analisa regularmente a qualidade do serviço com base nos KPI e

nas especificações de outputs;

Após a avaliação dos dados obtidos através dessas atividades de monitorização, o

parceiro público toma as decisões que considera mais adequadas para mitigar ou

controlar os riscos que se estão a materializar e para maximizar o VfM do projeto;

d) Gestão de relacionamentos, gestão de problemas e resolução de litígios: dada a duração de

longo prazo de projetos em PPP, é imperativo manter uma forte relação entre o parceiro

público e o parceiro privado. Uma gestão de relacionamentos eficaz cria um relacionamento

de longo prazo com benefícios mútuos, permitindo antecipar eventos de risco, lidar com os

riscos, problemas e disputas que se concretizem;

e) Governança, probidade e observância: a gestão adequada de um projeto pelo parceiro público

envolve não só a GC e o relacionamento com o parceiro privado, mas também uma

governação adequada, através do estabelecimento de práticas de probidade e de

conformidade;

f) Gestão do conhecimento e da informação: garante que as informações relativas ao projeto

são facilmente recuperadas e acessíveis, permitindo que o parceiro público cumpra as

obrigações relativas à retenção, divulgação e proteção de informação;

g) Gestão da mudança: durante o ciclo de vida de um projeto em PPP é normal que ocorram

algumas mudanças que necessitem de ser corretamente geridas. Estas mudanças podem ser

(12) Cash-flow é o fluxo de caixa. Representa o saldo entre as entradas e saídas de capital de uma empresa durante um

determinado período de tempo, sendo calculado através da construção de um mapa de fluxos de tesouraria (GPERI, 2011). É

um importante indicador da capacidade de autofinanciamento da empresa (GPERI, 2011).

25

contempladas no momento da contratação e previstas no contrato, ou não contempladas no

momento da contratação mas vistas como alterações desejáveis ou necessárias aos serviços

ou ao contrato. Em qualquer caso, os eventos de mudança, são, simultaneamente, uma fonte

de risco e uma potencial oportunidade para acrescentar benefícios adicionais ao projeto;

h) O planeamento de contingência: não sendo possível a transferência de todas as

responsabilidades para o parceiro privado devido ao risco de falha de prestação de serviços,

um planeamento de contingência é vital para um projeto em PPP. Se o parceiro privado não

entregar os serviços de acordo com as exigências do contrato, o parceiro público, e,

possivelmente, o governo como um todo, podem reter responsabilidades e potencialmente

enfrentar uma reação adversa por parte dos utentes, bem como do público em geral. Além

disso, a obrigação do parceiro privado em prestar os serviços pode ser suspensa através da

aplicação de disposições de força maior. Se assim for, o parceiro público pode ser obrigado ou

sujeito a uma forte pressão para assegurar que os utentes não são afetados por uma possível

interrupção no fornecimento desses serviços;

i) Revisão contínua: os processos de GC devem mudar e adaptarem-se ao longo do ciclo de vida

da PPP, e, portanto, devem ser revistos de forma contínua para garantir que a equipa da GC

está suficientemente informada acerca dos riscos atuais e emergentes assim como de outros

problemas;

j) Formação em GC: para a GC ser eficaz, a administração do contrato necessita de obter

formação sobre as questões comerciais e legais sobre GC.

3.2.2. MEDIÇÃO E GESTÃO DO DESEMPENHO DAS PPP

3.2.2.1. NOTA INTRODUTÓRIA

São vários os autores que defendem que a medição e gestão do desempenho é um método

eficaz que, integrado nas organizações, pode aumentar os seus lucros (Luu et al., 2008),

aumentar a qualidade dos seus serviços e reduzir os riscos e os seus custos gerais (Yu et al.,

2007).

O objetivo principal da medição e gestão do desempenho é identificar, medir e gerir os KPI

adequados (Yuan et al., 2012), que, por sua vez, são aplicados como métricas para avaliar os

fatores vitais para o sucesso da PPP (Yuan et al., 2009).

Para Pavlov (2010), a medição e a gestão do desempenho além de servir como suporte para o

desenvolvimento de novas PPP, fornece também um conjunto de metodologias que visam ajudar

as entidades públicas e privadas na tomada de decisões e na gestão da parceria.

26

O objetivo geral da medição e gestão do desempenho é cultivar a prestação de contas (FHWA,

2011). De acordo com os autores Simeone et al. (2005), para se atingir este objetivo com

sucesso, o sistema tem de ser um processo cíclico e conter os seguintes quatro elementos:

A “estratégia”, fundada sobre a missão da organização, contém objetivos específicos

diretamente vinculados a metas específicas e critérios utilizados para definir o rumo da

organização. Este elemento deve ser sujeito a uma refinação contínua;

A “comunidade” representa a participação das partes interessadas no estabelecimento

dos objetivos e metas. A sua participação deve ser valorizada uma vez que detêm uma

enorme consciência que lhes permite definir objetivos e metas mais realistas;

O “orçamento” garante que os recursos estão alinhados com a atividade programa de

uma forma que seja coerente com a estratégia. Os resultados do desempenho do

programa indicam a melhor alocação de recursos para se atingir as metas;

Finalmente, a “avaliação” é o elemento que determina as mudanças que precisam ser

efetuadas na estratégia com base nos resultados do desempenho e retorno. A avaliação

deve impelir que os interesses do orçamento e da comunidade convirjam na criação da

estratégia.

3.2.2.2. PROCESSO DE GESTÃO DO DESEMPENHO

Segundo a FHWA (2001), o processo de gestão do desempenho da American Association of State

Highway and Transportation Officials (AASHTO), compreende cinco fases (Figura 9). A primeira

compreende a seleção de medidas de desempenho que mais se adequam para avaliar a

concessionária em áreas-chave do programa/serviço. Segue-se a monitorização e reporte dos

resultados de desempenho. A terceira fase consiste em analisar os resultados de desempenho,

identificando, os principais fatores que os influenciam bem como oportunidades de melhoria.

Posteriormente, os recursos devem ser distribuídos para o SMD de uma forma que conduza à

obtenção dos melhores resultados. Finalmente, o progresso de obtenção de resultados deve

continuar a ser monitorizado e reportado.

27

Fonte: FHWA, 2011.

3.2.2.3. O PAPEL DOS KPI NAS PPP

Sendo as PPP projetos que compreendem uma relação contratual de longo prazo, existem

inúmeros fatores que podem afetar as respetivas parcerias. De entre os vários problemas

relatados acerca das PPP, destacam-se o elevado custo do concurso, complexidade das

negociações, restrições de custos em inovação e objetivos divergentes ou conflituantes entre os

parceiros do projeto (Akintoye et al., 2003). Por conseguinte, é importante desenhar e

implementar um conjunto de KPIs, com vista a garantir uma adequada GC, assim como a

antecipação de potenciais conflitos entre os parceiros.

Em projetos em modelo de PPP, os KPI, que variam consoante o país em que se inserem, na

medida em que os resultados desejados para os seus projetos também variam, são a base de

incentivos e penalidades, principalmente durante a fase de exploração (FHWA, 2009), uma vez

que permitem comparar o desempenho real com o estimado em termos de eficácia, eficiência e

qualidade, quer seja em termos de mão-de-obra como de produto (Yuan et al., 2008).

De acordo com autores Yuan et al. (2008), os KPI são ferramentas úteis para a gestão do

desempenho, uma vez que permitem identificar pontos fortes e fracos, e assim, propiciar a

tomada de decisões adequadas no sentido de melhorar a eficiência, eficácia e economia, que,

por sua vez, beneficia tanto o parceiro público como o privado (Yuan et al., 2012).

Figura 9. Processo de gestão do desempenho segundo AASHTO

Continuação da monitorização e reporte do progresso

Alocação de recursos para gerar melhores resultados

Identificação dos principais fatores que influenciam o

desempenho e de oportunidades de melhoria

Seleção de medidas para avaliar o desempenho em

áreas-chave do programa/serviço

Monitorização e reporte dos resultados de desempenho

28

Na maioria dos casos, os KPI utilizados são fórmulas para o cálculo de métricas ou pontos que

servem para determinar se os níveis de desempenho-alvo e os prazos estão a ser cumpridos

(FHWA, 2009). Ou seja, os KPI são marcos específicos que servem como precursores para indicar

o progresso da realização das medidas de desempenho desejadas para o projeto em PPP (FHWA,

2011).

Para que um SMD seja bem-sucedido, é fundamental estabelecer medidas de desempenho que

sejam controláveis, acionáveis, realistas, flexíveis, precisas e confiáveis. Elas devem ser

concebidas tendo em conta os objetivos gerais do concedente e incidir em características como

receitas, custos, eficácia, atendimento ao cliente e satisfação dos utentes (Sasha e Malinowski,

2004; Miller, 2005), sendo, portanto, classificações gerais de resultados desejados exigidos ao

contratado (FHWA, 2011).

3.2.2.4. CARACTERÍSTICAS DOS KPI DAS PPP

Os KPI utilizados para a monitorização do desempenho das PPP têm características únicas e

distintas dos KPI utilizados para a monitorização de projetos levados a cabo em regime de

empreitada. As características referidas são, de acordo com o autor Ismail (2009) as que se

apresentam no Quadro 5.

Quadro 5. Características dos KPI das PPP

1 Refletem e quantificam value drivers estratégicos

2 Value drivers são definidos por todas as partes interessadas, incluindo os cidadãos

3 Implementados ao longo de todo o projeto

4 Estabelecimento de um sistema normalizado de medição

5 Obtidos com base em dados válidos

6 Fácil compreensão

7 Flexíveis e atualizados

8 Apresentados através de métricas

9 Vinculados a um sistema de incentivos e penalidades

10 Melhoram o desempenho e a qualidade

Fonte: Ismail, 2009.

Nas PPP, os KPI refletem e quantificam os value drivers que representam as atividades que

são realizadas tendo como suporte a estratégia planeada para obter o produto final desejado

(infraestrutura ou serviço);

29

Os value drivers nas PPP também são definidos pelos cidadãos, não sendo, portanto,

definidos unicamente pela concessionária e o concedente. Como exemplos desses value

drivers, estes podem ser, «elevados padrões de qualidade da infraestrutura pública» para o

parceiro público, «receitas satisfatórias» para o parceiro privado, e «alta satisfação dos

utentes» para os cidadãos. Como as partes interessadas estão conscientes dos KPI

selecionados e de como estes são medidos, o esforço despendido para alcançar os objetivos

acordados é motivado;

Outra característica diz respeito à evolução que os KPI são alvo ao longo de todo o período de

concessão, desde o planeamento, passando pelo projeto de execução, pela construção e pelo

comissionamento, até à fase de exploração da infraestrutura pública. Eles são modelados

pelo nível hierárquico mais elevado da parceria;

Num projeto em PPP, ambos os parceiros do projeto, devem estabelecer um sistema

normalizado de medição, que possibilite uniformizar definições comummente utilizadas na

definição dos KPI bem como eliminar entraves políticos relacionados com a legislação e a

regulamentação em vigor;

Todos os KPI devem basear-se em dados válidos, em que os dados de cálculo da métrica

devem ser exatos para fornecer resultados válidos e fiáveis;

Os value drivers, numa fase inicial, são demasiados, uma vez são propostos por todas as

partes interessadas, incluindo os cidadãos. Todavia, é necessário que os KPI sejam de fácil

compreensão para todas as partes envolvidas na PPP e, como tal, a quantidade dos KPI deve

ser a mínima possível uma vez que, sendo em número demasiado, prejudica uma terceira

parte da parceria que se ocupará de os analisar;

Os KPI para monitorização das PPP devem ser exequíveis e relevantes para a execução da

infraestrutura pública. A trabalhabilidade e a aplicabilidade dos KPI podem ser alcançadas

através de uma avaliação periódica que pode também evitar KPIs indesejados;

Como as métricas demonstram um número que reflete as atividades e o respetivo

desempenho, os KPI das PPP colocam as atividades no contexto onde estes KPIs avaliam as

atividades com base nos objetivos esperados. Estas métricas são apresentadas através de

limites (superior e inferior) de desempenho aceitáveis, através de metas (e.g. 10% de novos

utentes por ano), benchmarks, entre outros;

Os KPI estão vinculados a um sistema de incentivos e penalidades. Este sistema tem a

finalidade de motivar as concessionárias a desempenhar as suas responsabilidades de forma

mais eficiente;

Finalmente, os KPI das PPP devem servir como guia durante o desenvolvimento do projeto

para melhorar o seu desempenho.

30

3.2.3. PROPOSTAS DE INDICADORES PARA MONITORIZAÇÃO DAS PPP

Com base numa revisão de literatura, os autores Yuan et al. (2009) identificaram um conjunto de

fatores que podem influenciar o desempenho de projetos em PPP (Figura 10). Tendo como

suporte esta pesquisa, os mesmos autores definiram quinze objetivos de desempenho, que,

posteriormente analisaram com a finalidade de identificar aqueles que se revestem de maior

importância (Figura 11). Para tal efeito, os autores elaboraram um inquérito por questionários

que submeteram para resposta a várias entidades/organizações (setor académico, setor público,

setor privado e público em geral) de vários países e regiões com experiência ou interesse em

projetos em PPP. As respostas/opiniões/expectativas de todos os inquiridos permitiu que os

autores concebessem um modelo conceptual que, segundo os autores, representa a

implementação de projetos em PPP (Figura 12).

Este modelo, para além de se destinar a aumentar a eficácia e eficiência das PPP, serve como

base para o desenvolvimento de um quadro de KPIs que inclua, pelo menos, os componentes

apresentados na Figura 13 (Yuan et al., 2009). Os autores dividiram estes componentes em três

módulos:

Módulo 1: inputs do projeto – diz respeito às características físicas dos projetos em PPP que

influenciam o seu desempenho na fase inicial. Estes indicadores, estáticos, geralmente não

se alteram durante o ciclo de vida do projeto, mas têm um impacto muito significativo no

processo de decisão da seleção da concessionária, no contrato de concessão, na alocação

de riscos e nas perspetivas para o sucesso da PPP com base na influência de circunstâncias

económicas, legais e políticas do país que irá ser implementado o projeto;

Módulo 2: Requisitos das partes interessadas, incluindo financiamento e marketing,

inovação e aprendizagem – é composto por indicadores financeiros e de marketing,

indicadores de inovação e aprendizagem, e os indicadores das partes interessadas do

projeto. Este pacote reflete as características especiais dos projetos do ponto de vista da

inovação, economia, cultura, e o benefício das partes interessadas;

Módulo 3: Implementação do projeto – é composto por indicadores do processo e inclui

fatores que podem afetar o processo de construção, operação, manutenção, transferência e

pós-transferência.

Os componentes incluídos no segundo e no terceiro módulo devem ser dinâmicos e mensuráveis

de modo a refletir a eficiência, satisfação do cliente, o sucesso da PPP, as exigências da

infraestrutura e o potencial futuro dos projetos em PPP (Yuan et al., 2009).

31

Fonte: Yuan et al., 2009.

Necessidade da PPP

O problema da

contenção orçamental

do setor público;

Falta ou limitação de

recursos do setor

publico para se

financiar;

Dinheiros públicos

vinculados ao

investimento em

capital;

Custos elevados dos

serviços públicos;

Necessidade de

provisão de mais

infraestruturas para a

sociedade.

Projeto e Construção

Esquemas de PPP adequados;

Inovação do projeto e

reengenharia, evitando o

excesso de

especificações, e o uso

de novos materiais e

técnicas;

Gestão de contratos;

Identificação e

classificação das

competências

necessárias;

Gestão dos pagamentos;

Solidez da política

económica;

Gestão de custos;

Objetivos multibenéficos;

Transferência de

tecnologia.

Gestão da transferência

Formação aos novos

colaboradores;

Preço da

transferência;

Padrões das facilities

após a transferência;

Disposições para

vender as facilities do

projeto para a

concessionária ou

prorrogação da

concessão.

Contratação

Melhoria do processo de

contratação;

Mercado financeiro disponível;

Standardização dos documentos

do concurso e do contrato;

Suporte político;

Criação e manutenção de um

ambiente competitivo para a

obtenção da melhor oferta;

Análise custo/beneficio realista;

Coesão do consórcio privado;

Organização da agência pública;

Compromisso de responsabilidade

entre ambos os parceiros;

Adequação da alocação/partilha

de riscos;

Quadro legal favorável e

transparência em todo o processo

de contratação.

Operação

Mecanismo de

atualização do preço

dos serviços a cobrar

aos utentes;

Gestão da facility;

Sustentabilidade

ambiental;

Gestão dos

pagamentos;

Gestão do contrato;

Gestão de custos.

Pós-transferência

Direitos de

propriedade

intelectual;

Gestão da facility;

Renovação do

contrato.

Sucesso PPP (Melhor VfM)

Figura 10. Processos e fatores condicionantes de projetos em PPP

32

Fonte: Yuan et al., 2009.

Fonte: Yuan et al., 2009.

Representa a contribuição de

cada módulo

Representa o inter-

relacionamento entre módulos

DESEMPENHO DE PROJETOS EM PPP

Processo

Módulo 3

Implementação do

projeto Partes

interessadas

Financiamento e

Marketing

Inovação e

aprendizagem

Módulo 2

Requisitos das partes

interessadas

Características

físicas dos

projetos

Módulo1

Inputs do projeto

Figura 12. Modelo conceptual de KPIs de projetos em PPP

1. Qualidade do projeto;

2. Qualidade do serviço público;

3. Cumprir o orçamento ou economizar na fase de construção e exploração;

4. Conclusão do projeto dentro dos prazos;

5. Satisfazer a necessidade de serviços públicos;

6. Fornecer o serviço oportuno e mais conveniente para a sociedade;

7. Resolver o problema de contenção orçamental do setor público;

8. Redução do custo de ciclo de vida;

9. Introduzir competências de negócios e geração de lucro para o setor público;

10. Transferência de risco para o setor privado;

11. Lucro do serviço público;

12. Promover o desenvolvimento económico local;

13. Melhorar o nível de tecnologia;

14. Possibilidade de o parceiro público poder solicitar serviços adicionais aos inicialmente

contratados;

15. Possibilidade de o parceiro privado poder beneficiar de apoios governamentais sob a forma

de garantias, transferências pecuniárias e benefícios fiscais.

Figura 11. Objetivos de desempenho de projetos em PPP

33

Relacionamento

entre os indicadores

Controlo de qualidade;

Gestão da segurança;

Controlo da saúde;

Proteção do meio

ambiente;

Sistema eficaz de

gestão do risco;

Facility management;

Gestão de

conflitos/stress;

Utilização dos recursos (materiais e

equipamentos);

Gestão do contrato;

Gestão técnica;

Gestão da interface entre as organizações;

Gestão do tempo;

Gestão de custos;

Boa governação.

Indicadores do

processo

Módulo 3

Módulo 1

Tipo de infraestrutura;

Nível de complexidade do projeto;

Nível de complexidade da construção;

Nível de avanço tecnológico;

Conhecimento da concessionária sobre as PPP;

Conhecimento do concedente sobre as PPP;

Procedimento do concurso público;

Flexibilidade do contrato;

Apoio público/social generalizado;

Estabilidade da condição macroeconómica;

Estabilidade do quadro jurídico;

Ambiente público favorável e estável;

Compromisso de responsabilidade entre o setor público e privado;

Viabilidade técnica do projeto, da construção e da manutenção;

Alocação de riscos. .adequada

Características físicas do projeto

Análise financeira;

Rentabilidade

sustentável;

Aumento do marketing;

Capacidade financeira dos acionistas;

Custo do

financiamento;

Mecanismo de

atualização tarifária adequado ao projeto;

Cronograma financeiro

realista;

Cobertura por seguro;

Período de construção e

exploração.

Indicadores de

financiamento e de marketing

Investimento em pesquisa e

desenvolvimento de novas tecnologias;

Estabelecimento da

organização de aprendizagem;

Formação dos

colaboradores;

Inovação tecnológica;

Transferência de

tecnologias;

Inovação financeira.

Indicadores de inovação e aprendizagem

Satisfação dos

cidadãos;

Satisfação dos utentes;

Relacionamento entre a

concessionária, subcontratados e

fornecedores;

Relacionamento entre os vários elementos da

equipa do projeto.

Indicadores das partes interessadas

Fonte: adaptado de Yuan et al., 2009.

Figura 13. KPIs das PPP

Módulo 2

34

Com a elaboração deste estudo, os autores Yuan et al. (2009) concluíram o seguinte:

Todos os objetivos de desempenho inicialmente definidos (ver Quadro 6) são

importantes. Embora todos os inquiridos tenham opiniões comuns sobre os objetivos

relacionados com a qualidade, os custos, os prazos e os serviços prestados

proporcionados pela PPP, existem diferenças evidentes nos objetivos relacionados com

as restrições orçamentais do setor público, os riscos, as receitas e as garantias;

No que respeita ao objetivo mais valorizado, todos os inquiridos foram unânimes na sua

escolha, que recaiu sobre a qualidade do projeto (objetivo 1). Em oposição, o objetivo que

menos importância recebeu, foi o objetivo que se refere à possibilidade do parceiro

publico poder solicitar serviços adicionais aos inicialmente contratados (objetivo 14).

Além do objetivo, qualidade do projeto, os objetivos de desempenho que foram mais

valorizados pelos inquiridos foram, respetivamente, o cumprimento do orçamento ou

economizar na fase de construção e operação (objetivo 3), a qualidade do serviço público

(objetivo 2), a conclusão do projeto dentro dos prazos (objetivo 2), o fornecimento do

serviço oportuno e mais conveniente para a sociedade (objetivo 6), e a redução do custo

de ciclo de vida (objetivo 8);

Os académicos inquiridos, além de salientarem o desenvolvimento sustentável do

método PPP, atribuem uma importância acrescida à satisfação do público em geral;

O setor privado enfatiza as características intrínsecas dos projetos em modelo de PPP;

O setor público considera as PPP como sendo uma ferramenta que resolve o problema de

restrições orçamentais e reduz os elevados riscos a que estão sujeitos os projetos

públicos;

O público em geral detém grandes expectativas na qualidade dos projetos e nos serviços

prestados pela PPP.

Os autores Yuan et al. (2009), consideram que os prazos, o custo e a qualidade são

características que detêm uma importância acrescida nas PPP, quando comparadas com outros

modelos de provisão de infraestruturas tradicionais. A qualidade é especialmente importante, o

que implica que as necessidades das partes interessadas se concentrem a longo prazo no

desenvolvimento sustentável de projetos em PPP.

Os mesmos autores referem, citando Li et al. (2005) e Zhang (2005), que a redução de custos

nestes projetos não só é enfatizada na fase de construção e exploração, como também é

estendida para todo o ciclo de vida das infraestruturas construídas. Para além disso, a qualidade

dos serviços prestados é importante para todos os inquiridos, o que também é uma

característica distinguível das PPP.

35

De modo análogo aos autores Yuan et al. (2009), o autor Ismail (2009), com o objetivo de

estabelecer um conjunto de KPIs destinados a avaliar o desempenho das PPP da Malásia,

implementadas nesse país apenas desde 2005, elaborou um inquérito por questionários que

submeteu para resposta a várias entidades/organizações da Malásia (setor académico, setor

público, setor privado e público em geral) com interesse nas PPP. De um total de 78 KPIs que o

autor previamente definiu e propôs para a avaliação dos inquiridos, resultaram 62. Nas figuras

seguintes (Figuras 14, 15 e 16) são apresentados os KPI referidos, de forma hierárquica e

categorizados pelo autor em:

Operacionais – destinados a acompanhar o desempenho operacional de todas as fases do

projeto;

Funcionais – destinam-se a monitorizar o desempenho das PPP, devendo ser classificados

para a componente económica (monitorizando os efeitos da PPP no elemento monetário),

social (monitorizando os efeitos da PPP na sociedade), e ambiental (monitorizando os efeitos

da PPP no meio ambiente, biodiversidade e habitat). Os KPI funcionais não são classificados

para a componente política, a fim de evitar, por um lado, eventual conflito de interesses entre

as partes interessadas, e, por outro, impedir que se crie um monopólio de projetos

privatizados devido ao favorecimento de determinadas empresas;

Profissionais – visam a monitorização do desempenho dos profissionais que intervêm no

projeto (e.g. engenheiros, arquitetos, agrimensores, empresas de construção, fornecedores).

Fonte: adaptado de Ismail, 2009.

Pós-construção

OPERACIONAIS

Comissionamento

Operação

Manutenção

Construção Pré-construção

Início

Planeamento

Projeto

Concurso

Figura 14. Priorização dos KPI operacionais de projetos em PPP

36

Nota: seg. - segurança

Fonte: adaptado de Ismail, 2009.

Ambientais

Impacte ambiental

Qualidade da água

ambiental Produção de água

Consumo de energia

Consumo de água

Impacto no ciclo de vida

Movimento de transportes

Impacto na biodiversidade

Habitat retido

Habitat criado

Emissão de gases

Redução de água

Económicos

Satisfação do cliente com o produto

Satisfação do cliente com o serviço

Incumprimento

Custo total da construção

Produtividade

Previsão de tempo

Tempo total de construção

Previsão de custos

Segurança

Rentabilidade

Satisfação com o produto

Sensibilização para a seg. e saúde

VfM

Satisfação com o serviço

Satisfação com a qualidade

Satisfação global

Inquéritos de satisfação

Atitude dos empregados

Pontualidade

Investimento na comunidade

Satisfação com as informações

Confiança na entrega

Comunidade

Público em

geral

Utentes

Emprego

Empregado Empregador

Satisfação com o empregador

Satisfação com o empregado

Formação

Igualdade/diversidade

Ambiente de trabalho

Investimento na comunidade

Segurança e saúde ocupacional

Pagamento

Horário de trabalho

Rentabilidade

Qualificações/Competências

Sensibilização para a seg. e saúde

Influência na gestão

Salários

Prémios

Doença/Ausência

Sociais

FUNCIONAIS

Figura 15. Priorização dos KPI funcionais de projetos em PPP

37

Fonte: adaptado de Ismail, 2009.

Da análise dos resultados obtidos com este estudo, o autor Ismail (2009) concluiu que:

KPIs funcionais:

Os KPI «ambientais» são considerados pelos inquiridos como sendo os mais críticos, o que

demonstra que os vários intervenientes no setor da construção estão consciencializados

sobre a importância de preservar o meio ambiente, a biodiversidade e o habitat. Os KPI de

„impacto ambiental‟ e da „qualidade da água‟ são os mais valorizados dos KPI «ambientais»,

contrariamente, ao „impacto sobre a biodiversidade‟ que é o menos valorizado. Para Ismail

(2009), estes resultados são paradoxais, uma vez que o „impacto ambiental‟ e o „impacto

na biodiversidade‟ deviam ser analogamente valorizados, uma vez que ambos se destinam

a controlar os efeitos do projeto no ambiente, biodiversidade e no habitat;

Quanto aos KPI «económicos», todos os inquiridos defendem que estes devem ser aplicados

nas PPP;

Os KPI «sociais» revestem-se de enorme importância para todos os inquiridos pois, como o

principal objetivo da implementação dos KPI é avaliar o desempenho da PPP, é de

considerar a opinião e julgamento da sociedade, na medida em que esta é,

simultaneamente, contribuinte e Utente das infraestruturas. Em relação aos KPI relativos à

comunidade, os KPI „satisfação com o produto‟ e „sensibilização para a segurança e saúde‟

da componente «utentes» são mais valorizados pelos inquiridos do que os KPI que

monetariamente beneficiariam a sociedade, como por exemplo, „investimento na

comunidade‟, que proporcionaria oportunidades de emprego. Quanto à priorização dos KPI

relativos ao emprego, os KPI relativos à monitorização do desempenho do „empregador‟ e

dos „empregados‟ são os mais valorizados pelos inquiridos, contrariamente aos „prémios‟

(ou recompensas) que se situam do lado oposto da hierarquia;

PROFISSIONAIS

Civil e Estruturas Mecânica e Eletricidade Produto

Fabricantes

Fornecedores

Consultoria

Arquitetos

Agrimensores

Consultores

Figura 16. Priorização dos KPI profissionais de projetos em PPP

38

KPIs profissionais e KPIs operacionais:

Quanto aos KPI profissionais, os resultados revelam que os inquiridos priorizam as

componentes que compõem os profissionais de «consultoria» em contraste com a

componente «produto» que abrange os „fabricantes‟ e os „fornecedores‟. Esta seleção deve-

se, provavelmente, ao facto dos consultores desempenharem um papel mais importante

na entrega dos projetos de infraestrutura públicas, envolvendo todas as fases do projeto

(pré-construção, construção e pós-construção), enquanto os fabricantes e os fornecedores

apenas se envolvem nalgumas fases particulares da vida útil do projeto. Além disso, a fase

do projeto que os inquiridos classificam como sendo a mais importante é a fase de

«construção» pois é esta fase que determina o projeto/ativo e, eventualmente, os serviços

prestados durante e após a fase de construção.

Com a finalidade de apresentar um conjunto de KPIs para a monitorização das PPP na Nigéria, os

autores Aje e Adeniyi (2012), baseando-se numa base numa revisão de literatura, desenvolveram

quinze KPIs que posteriormente avaliaram, com base em inquéritos submetidos a várias

entidades (empresas de consultoria, empreiteiros, governo, e concessionárias) envolvidas em

projetos materializados com este modelo de contração. Os KPIs estabelecidos por estes autores

bem como a ordem de importância atribuída pelas várias entidades inquiridas (sendo o KPI

número 1 o mais valorizado e o KPI número 15 o menos valorizado) são os seguintes:

1. Custo;

2. Inovação, aprendizagem e desenvolvimento;

3. Sustentabilidade;

4. Prazos;

5. Qualidade;

6. Questões sócio económicas;

7. Ambiente;

8. Relacionamento e comunicação;

9. Âmbito do retrabalho;

10. Financiamento e marketing;

11. Satisfação dos utentes;

12. Segurança;

13. Satisfação do governo;

14. Satisfação da comunidade local;

15. Satisfação dos clientes/colaboradores.

Os resultados desta investigação mostraram que as entidades entrevistadas atribuem uma

importância significativa e semelhante aos quinze KPIs. No entanto, existem três tipos de KPIs

39

que se destacam: custo; inovação, aprendizagem e desenvolvimento; e sustentabilidade. Por

conseguinte, os autores Aje e Adeniyi (2012), concluem que estes três tipos de indicadores

(qualitativos e quantitativos) são os mais adequados para devem ser utilizados adequados para a

medição do desempenho dos projetos em PPP. No entanto, os mesmos autores salientam que

todos os quinze KPIs devem ser aplicados nos projetos em PPP.

Com vista a capitalizar a experiencia internacional para uma melhor implementação das PPP no

setor rodoviário dos Estados Unidos da América (EUA), a FHWA (2011)13 realizou uma pesquisa

sobre a aplicação dos KPI em várias PPP, a qual se baseou numa revisão de literatura

abrangente e em oito casos de estudo reais de projetos em PPP localizados em vários países

(Austrália, Canadá, Reino Unido e EUA). As principais conclusões que a FHWA (2011) retirou da

sua pesquisa foram as seguintes:

Natureza dinâmica dos KPI ao longo do projeto – alguns destes casos de estudo

demonstram a necessidade de se proceder a uma abordagem dinâmica da medição do

desempenho uma vez que as exigências de serviço alteram-se ao longo do tempo;

Alinhamento de metas do concedente com os KPI do projeto – idealmente, todas as

entidades públicas deviam ser capazes de alinhar os seus objetivos ou metas de nível

superior com os KPI específicos de uma dada PPP. Várias entidades públicas têm

despendido esforços neste sentido, mas nenhuma alcançou completamente este objetivo

que tem como maior desafio a natureza evolutiva e dinâmica dos KPI dos projetos;

Estrutura organizacional da monitorização da fase de exploração – existe um conjunto muito

diversificado de métodos para monitorizar a fase de exploração sendo que o plano de

gestão da qualidade (PGQ) é a ferramenta que mais tem sido utilizada na indústria da

construção. Normalmente, a concessionária desenvolve este plano, e o concedente procede

à sua aprovação (ou não). A importância do PGQ reside no facto de permitir identificar quem

executa os trabalhos de operação e manutenção, como estes são executados e, quem é que

os inspeciona. Para além do PGQ, os contratos de concessão integram as seguintes

ferramentas e técnicas: um plano de gestão de ativos, um sistema de reporte, os tipos de

reuniões, os quadros de KPIs, os tipos de inspeções, os tipos de auditorias e o uso do

sistema de transporte inteligente (STI);

Uso de incentivos – os incentivos utilizados podem ser positivos ou negativos sendo que

estes últimos parecem ser os mais recorrentes. Em geral, os incentivos positivos estão mais

associados ao desempenho global do contratado, enquanto os incentivos negativos estão

mais associados ao cumprimento de um serviço específico ou ao cumprimento dos

(13) A FHWA (Federal Higway Administration) é uma agência do departamento de transportes dos EUA que apoia os governos

estaduais e locais na conceção, construção e manutenção do sistema nacional de estradas.

Operacional

Construção Pré-construção Pós-construção

Inicio

Planeamento

Projeto

Concurso

Comissionamento

Operação

Manutenção

Operacional

Construção Pré-construção Pós-construção

Inicio

Planeamento

Projeto

Concurso

Comissionamento

Operação

Manutenção

Operacional

Construção Pré-construção Pós-construção

Inicio

Planeamento

Projeto

Concurso

Comissionamento

Operação

Manutenção

Profissional

C&S M&E Produto

Manufacturer

Fornecedor

Consultoria

Arquiteto

Surveyor

Consultor

Profissional

C&S M&E Produto

Manufacturer

Fornecedor

Consultoria

Arquiteto

Surveyor

Consultor

40

requisitos de ativos. Alguns projetos incluem uma forte ênfase em incentivos para obter

resultados, como recompensas pela disponibilidade das vias de trânsito. Penalidades e

deduções nos pagamentos também estão incluídos, mas os contratos analisados enfatizam

recompensas por desempenho acima dos mínimos negociados;

Uso de pontos de desempenho para monitorização da fase de exploração – o

acompanhamento do desempenho da fase de exploração é muitas vezes conseguido

através da utilização de um sistema de controlo por pontos. Este sistema avalia por pontos o

desempenho da concessionária durante a fase de exploração com base em exames de

sucesso ou fracasso no cumprimento dos requisitos de desempenho. Se o sistema atribui

pontos pelo sucesso no cumprimento dos requisitos de desempenho (PC - ponto de

conformidade), a concessionária é recompensada. Por outro lado, se o sistema atribuir

pontos pelo não cumprimento dos requisitos de desempenho (PNC - ponto de não

conformidade), a concessionária é penalizada, e a pena geralmente resulta em deduções a

efetuar ao valor da sua remuneração;

Criação de uma cultura de gestão de ativos – um tema dominante em todos os casos de

estudo é a criação de uma cultura de gestão de ativos que promova um nível de serviço

satisfatório durante a vigência do contrato e que surge com o intuito de preservar uma vida

útil residual significativa aquando da reversão dos bens para o concedente. Para este feito,

os contratos das PPP incluem um anexo que apresenta um conjunto de requisitos que visam

garantir que o projeto é entregue ao concedente num estado funcional e saudável, após

uma parceria de longo prazo. Esses requisitos são geralmente bem focalizados e dependem

quase exclusivamente da especificação da duração residual do serviço. Por um lado, esta

prática exige um número significativo de auditorias no momento da conclusão do contrato,

por outro, surge um maior potencial para disputas entre ambos os parceiros da PPP. Refira-

se que a natureza destas disposições também tende para incentivos negativos, orientados

para a conformidade;

Ênfase nos requisitos de serviço versus condição de ativos – os KPI utilizados nos vários

casos de estudo variam, mas os casos mais recentes ilustram uma maior ênfase nas

exigências de serviço; Oportunidade para uma maior utilização dos KPI no projeto e na construção – embora o uso

dos KPI para monitorização da fase de exploração ser muito difundido neste relatório, a

aplicação dos KPI durante o projeto de execução e durante a construção é visivelmente

ausente nos casos de estudo. Os KPI que se aplicam à fase de exploração devem também

ser aplicáveis às PPP durante a conceção (planeamento e projeto de execução) e a

construção.

41

CAPÍTULO 4

4. ANÁLISE INTERNACIONAL DA MONITORIZAÇÃO DAS PPP

4.1. AS PPP NO SETOR RODOVIÁRIO

No que respeita às PPP no setor rodoviário serão analisados três casos de estudo que foram

selecionados aleatoriamente nos EUA, Canadá e Austrália. A escolha destes três países deve-se

fundamentalmente à disponibilidade de documentos contratuais das respetivas PPP, bem como

ao know-how que os mesmos possuem no que respeita à implementação de projetos com este

modelo de contratação. Para além destes três casos de estudo, serão também apresentadas um

conjunto de diretrizes que foram elaboradas por um grupo interministerial do governo da Índia.

No Quadro 6 são apresentadas de modo resumido as principais informações relativas aos três

casos de estudo.

Quadro 6. As PPP rodoviárias: apresentação dos casos de estudo analisados no exterior

Nome do

projeto

Concedente Localização Duração do projeto Custo

Concessionária

I-595 Corridor Improvements

Florida Department of

Transportation Condado de Broward,

Florida, EUA

Financial Closure14: março 2009

Início da PPP: primavera 2014

Duração da PPP: 35 anos

€ 900 milhões

I-595 Express LLC

Golden Ears

Bridge

Translink Região

metropolitana

de Vancouver,

Columbia Britânica,

Canadá

Financial Closure: março 2006

Início da PPP: junho 2009

Duração da PPP: 35,5 anos

€ 575

milhões Golden Crossing Group

Peninsula Link

Victorian Government Melbourne, Victória,

Austrália

Financial Closure: fevereiro 2010

Início da PPP: fevereiro 2010

Duração da PPP: 25 anos

€ 512 milhões Southern Way

Consortium

(14) Financial Closure é um termo anglo-saxónico que significa o momento do acordo formal final dos contratos e dos

documentos de financiamento.

42

4.1.1. CASO DE ESTUDO R1: I-595 CORRIDOR IMPROVEMENTS | EUA

O projeto Interstate-595 Corridor Improvements (I-595), localizado nos EUA, representou um

investimento de 900 milhões de Euros e uma duração contratual de 35 anos. Adjudicado em

modelo de PPP do tipo DBFO, pelo parceiro público, Florida Department of Transportation (FDOT),

à concessionária I-595 Express LLC (constituída pelo grupo ACS - Atividades de Construcción y

Servicios), esta parceria foi estabelecida tendo como principais objetivos a reabilitação do

corredor e a adição de novas vias numa extensão de 16,8 quilómetros, para além da adição de

uma via rápida, da construção de treze barreiras de som, da adição de um sistema de bus rapid

transit e de um serviço de autocarros expresso destinados a aumentar a mobilidade do tráfego. A

ampliação da estrada com portagem Florida Turnpike também faz parte deste projeto bem como

a adição de novas vias destinadas à passagem de peões e velocípedes.

SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO

O contrato de concessão do projeto I-595 exige que a concessionária estabeleça o seu próprio

sistema de monitorização do desempenho para que se automonitorize durante a fase de

exploração. Neste sistema, a concessionária deve desenvolver um plano detalhado que deve

incluir no mínimo, uma lista de procedimentos a ser utilizada no processo de automonitorização

com vista a cumprir todos os requisitos de desempenho, um programa de inspeção e

manutenção das pontes, e o método a ser usado para identificar e reportar os PNC. Para além

destes aspetos, o plano referido também deve apresentar a abordagem da concessionária para

atender aos requisitos do programa de avaliação da manutenção (mensal) preconizado no

contrato.

PROGRAMA DE AVALIAÇÃO DE MANUTENÇÃO

O programa de avaliação da manutenção é a principal ferramenta que o concedente utiliza para

avaliar a qualidade e a eficácia das atividades de manutenção de rotina executadas pela

concessionária. O programa usa um método formal e sistemático de recolha de dados para

avaliar o nível de manutenção prestado. A concessionária é obrigada a proceder a avaliações das

suas atividades em locais da infraestrutura decididos pelo concedente. Os resultados destas

avaliações são agrupados numa única amostra e revistos a cada três meses para determinar se

a concessionária cumpriu os requisitos contratuais estabelecidos para o programa.

43

SISTEMA DE GESTÃO DA QUALIDADE

No âmbito do seu sistema de monitorização do desempenho, a concessionária é também

obrigada a desenvolver um sistema de gestão da qualidade (SGQ) que deve incluir um manual de

operação e um manual de manutenção. O manual de operação deve identificar os

procedimentos a adotar na operação do projeto (e.g. resposta a incidentes, resolução de

situações de trânsito) e o manual de manutenção deve incluir os procedimentos a ser utilizados

para a manutenção dos ativos do projeto durante o período de concessão. Além desses manuais,

também é necessário desenvolver e implementar um PGQ.

O PGQ deve (i) ser revisto pelo concedente antes de ser aplicado, (ii) fornecer meios para avaliar

o nível de desempenho, (iii) fornecer informações que possibilitem comparar a avaliação das

atividades de operação e manutenção com os requisitos mínimos de desempenho estabelecidos

contratualmente, e (iv) incluir um plano de garantia de qualidade para validar a informação,

precisão e os resultados do sistema em si.

REUNIÕES MENSAIS E REPORTE

As reuniões mensais e o reporte através de relatórios, para além de identificarem as atividades

de operação e manutenção recentemente executadas, são utilizados para avaliar o desempenho

da concessionária.

Os relatórios mensais servem para confirmar se a concessionária tem realizado as atividades

referidas em conformidade com os requisitos mínimos de desempenho estabelecidos no

contrato. Estes relatórios devem incluir um resumo da manutenção realizada e concluída durante

o respetivo mês, um resumo da avaliação dos PNC identificados, e os resultados detalhados de

todas as inspeções. Ao concedente é permitido auditar estes relatórios bem como outros registos

das atividades de operação e manutenção, além da realização de inspeções periódicas e

testes/ensaios para verificar se os requisitos mínimos de desempenho têm sido cumpridos.

Finalmente, a concessionária e o concedente devem realizar reuniões mensais para discutir a

avaliação de quaisquer PNC, o número de incidentes ou situações de emergência que ocorreram

nos últimos 30 dias, e o planeamento das atividades de manutenção para o mês seguinte.

USO DO SISTEMA DE TRANSPORTE INTELIGENTE

O STI também se constitui como uma ferramenta de avaliação do desempenho da

concessionária. Esta ferramenta propicia relatórios de estado, vídeos em tempo real das

condições de trânsito, dos incidentes e das operações de cobrança das portagens. Os dados

recolhidos a partir destes dispositivos são usados para gerar relatórios de desempenho mensais,

44

trimestrais e anuais, que identificam as áreas onde as atividades de operação e manutenção

cumprem os padrões e aquelas que precisam de melhorias. Os outputs destes dispositivos são

publicados periodicamente (semanal, mensal, trimestral, e anualmente) no sítio da internet do

projeto para visualização pública.

INDICADORES DE DESEMPENHO

No Quadro 7 são apresentadas as categorias de KPIs que figuram no contrato de concessão do

projeto I-595 que devem ser monitorizados durante a fase de exploração, e no Quadro 8 são

apresentados alguns KPIs das atividades de operação e manutenção que são preconizados no

contrato de concessão deste projeto.

Quadro 7. Categorias de KPIs do projeto I-595

Programa de avaliação de manutenção

Pavimento flexível

Pavimento rígido

Derramamento de combustível/contaminação

Guardas de segurança

Amortecedores de choque

Vedação

Sinais

Rede de drenagem

National Pollution Discharge Elimination System

Inspeção de pavimentos em betão

Paredes barreira

Inspeção do sistema de pórticos de cobrança de

portagens

Edifícios de apoio à cobrança de portagens e aos

serviços de informação

Limpeza de zonas obstruídas

Iluminação da estrada

Luzes de navegação

Estruturas de sinalização superiores

Postes de iluminação

Pontes

Manutenção das pontes

Pintura de estruturas metálicas

Grafíti

Limpeza a pressão de superfícies de betão

Controlo da vegetação em taludes e superfícies de

betão

Paisagem

Controlo químico da vegetação

Fertilizantes

Barreiras sonoras

Inventário das características da estrada

Serviço de atendimento ao cliente

Operações do STI

Operações de gestão dos transportes

Portões das saídas de emergência

Manutenção do STI

Rede de fibra backbone

Confiança e segurança no STI

Operações de gestão de incidentes

Operações de patrulhamentos

45

Quadro 8. Exemplos de KPIs do projeto I-595

Categoria Atividade exigida KPI

Pavimento Flexível Manter o pavimento a um

nível aceitável

Rodeiras;

Assentamentos e Depressões;

Fissuração;

Rugosidade;

Exsudação betuminosa.

Manutenção das pontes Proceder às reparações

identificadas nos relatórios de inspeções

Tipos de reparações:

Rotina: reparações necessárias para manter o nível de desempenho

existente de modo a evitar a

deterioração adicional e prolongar o

tempo de vida da estrutura;

Urgente: reparações necessárias para corrigir deficiências ou defeitos

de modo a proteger a integridade da

estrutura ou manter um nível

desejado de desempenho;

Emergência: reparações que devem começar imediatamente com a

finalidade de reparar danos que são

críticos para a estrutura e que poem

em causa a segurança dos utentes

da infraestrutura. O trabalho é

iniciado imediatamente e deve ser

concluído o mais rapidamente possível.

Operações de gestão de

incidentes

Resposta a incidentes Tempo máximo de resposta.

Reporte Periodicidade;

Conteúdo do relatório.

Inspeção do sistema de pórticos de cobrança de portagens

Realização de inspeções

Requisitos de inspeção;

Proceder às reparações identificadas

nos relatórios de inspeções.

Operações do STI

Monitorização do tempo

necessário para a libertação

da estrada

Duração média trimestral (em

minutos) da libertação da via rápida I-

595.

Monitorização do tempo

necessário para a resolução de incidentes

Duração média trimestral (em

minutos) da resolução de incidentes ocorridos na via rápida I-595.

REVERSÃO DE BENS

No final do período de concessão todos os ativos devem ser devolvidos ao concedente num

estado operacional satisfatório. Para este efeito, a concessionária deve assegurar que todos os

elementos do projeto cumprem os requisitos previamente estabelecidos no contrato de

concessão. No Quadro 9 são apresentados exemplos desses requisitos.

46

Quadro 9. Exemplos de requisitos de reversão dos ativos do projeto I-595

Descrição do

ativo Critério de avaliação

Vida útil

residual

Pavimento

Rígido

Proceder à reabilitação do pavimento de modo a obter um rigid distress maior

que 8,5 e um rigid ride maior do que 7,5. N/A

Pontes

Se qualquer elemento estrutural das pontes que estejam sob a responsabilidade da concessionária se encontrar com uma vida útil residual de

menos de seis anos, a concessionária será responsável por realizar as

reparações necessárias para melhorar a vida útil residual de projeto para seis

ou mais anos. Todas as reparações devem ser de natureza substancial e

permanente.

N/A

STI 99,99% dos dispositivos do STI devem estar operacionais. 4 anos

Legenda: N/A – Não aplicável

4.1.2. CASO DE ESTUDO R2: GOLDEN EARS BRIDGE | CANADA

Com um investimento de 575 milhões de Euros e uma duração contratual de 35,5 anos, o

projeto Golden Ears Bridge, localizado no Canadá, foi adjudicado em modelo de PPP do tipo

DBFO pelo concedente TransLink à concessionária Golden Crossing Group (joint-venture liderada

pela Bilfinger Berger e a CH2M Hill). Esta parceria envolve a construção de dezassete pontes (a

ponte golden ears mais dezasseis), perfazendo um total de 4.656 metros de comprimento e

112.000 metros quadrados de tabuleiros, bem como a construção de novas estradas (13,3

quilómetros), e a reparação/modernização de várias estradas já existentes (12,2 quilómetros). A

construção começou em junho de 2006, e a infraestrutura foi formalmente aberta ao público três

anos mais tarde, em junho de 2009.

SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO

O contrato de concessão do projeto Golden Ears Bridge estabelece que a concessionária deve

desenvolver um SGQ que, posteriormente, deverá ser enviado ao concedente para que este

proceda à sua aprovação (ou não). Após a sua aprovação, a concessionária é obrigada a

implementar esse SGQ para monitorizar o desempenho das suas atividades de operação e

manutenção, bem como documentar os processos e procedimentos utilizados para cumprir os

requisitos mínimos indicados nas medidas de desempenho.

O SGQ possibilita ao concedente, por meio de auditorias e inspeções realizadas por si, a

monitorização dos ativos do projeto bem como o cumprimento de todas as normas de operação e

manutenção por parte da concessionária. A implementação do SGQ durante a fase de exploração

consiste essencialmente (i) na realização de inspeções periódicas, (ii) em avaliações da condição

da estrutura ou dos ativos, (iii) no planeamento dos trabalhos de reparação, (iv) na execução de

47

trabalhos de reparação quando a condição dos ativos estiver abaixo dos requisitos mínimos de

desempenho, (v) atualização do inventário, e (vi) na elaboração de relatórios sobre os resultados

obtidos com os trabalhos de reparação.

MEDIDAS DE DESEMPENHO

Para este projeto são estabelecidos três tipos de medidas de desempenho para monitorizar a

fase de exploração: medidas-chave de desempenho, medidas de desempenho de preservação de

ativos, e medidas de desempenho operacionais. Na Figura 17 são apresentadas de forma

hierárquica os vários tipos de medidas de desempenho preconizadas no contrato de concessão

deste projeto.

As medidas-chave de desempenho refletem os principais resultados que devem ser obtidos com

a GC e com a prestação dos serviços em duas áreas-chave de desempenho: a gestão do corredor

e a gestão ambiental. No Quadro 10 são apresentados alguns exemplos deste tipo de medidas

de desempenho.

Figura 17. Tipos de medidas de desempenho do projeto Golden Ears Bridge

Nível de Serviço

Gestão dos ativos

Gestão da Manutenção

MEDIDAS-CHAVE DESEMPENHO

MEDIDAS DE DESEMPENHO DE PRESERVAÇÃO

DE ATIVOS

MEDIDAS DE DESEMPENHO OPERACIONAIS

48

Quadro 10. Medidas-chave de desempenho do projeto Golden Ears Bridge

Área Item

Gestão do corredor

Manutenção de inverno;

Comunicação com o público/atendimento ao cliente;

Resposta de emergência;

Coordenação das utilities;

Gestão da segurança;

Iluminação;

Barreiras de segurança em betão;

Acesso ao corredor;

Sinalização;

Gestão de animais selvagens;

Áreas de serviço;

Controlo de resíduos e vegetação;

Marcações rodoviárias.

Gestão ambiental

Objetivo, planeamento e análise ambiental;

Identificação dos impactes ambientais;

Avaliação dos impactes ambientais;

Mitigação e gestão dos impactes ambientais;

Gestão dos resíduos;

Armazenamento e manuseamento de materiais perigosos;

Preparação para emergências ambientais.

Conforme o próprio nome sugere, as medidas de desempenho de preservação dos ativos

definem os requisitos mínimos de desempenho que a concessionária tem que cumprir para

manter os ativos durante toda a fase de exploração para que estes cumpram as exigências de

serviço para o qual foram concebidos e que mantenham uma vida útil residual satisfatória no

final do período de concessão, aquando da reversão dos bens para o concedente. As medidas de

desempenho de preservação dos ativos refletem os seguintes quatro tipos de monitorização:

a) Monitorização dos pavimentos rodoviários – a concessionária é responsável pela recolha

anual de dados sobre as condições do pavimento que permitam medir o desempenho do

pavimento. Geralmente, a medição do desempenho é realizada com base nos resultados

obtidos em troços de 50 metros ao longo da estrada. Os dados recolhidos devem estar de

acordo com as especificações do concedente para que este os possa inserir no seu sistema

de gestão e monitorização do pavimento para proceder à verificação do desempenho;

b) Monitorização das estruturas (pontes, muros de contenção, túneis, bueiros e sinalização) –

todos os dados recolhidos sobre as condições das estruturas do projeto também devem estar

de acordo com as especificações do concedente, com a finalidade de verificar o cumprimento

do desempenho, em particular no que respeita ao programa do sistema de gestão de

informações da ponte. A concessionária é obrigada a contratar um engenheiro de estruturas

49

especializado em pontes (EEP) para que este tome posse dos ativos estruturais e do PGQ e

proponha estratégias de remediação aceitáveis com base nos dados obtidos nas inspeções.

Para este efeito, deverão ser realizadas ao longo da concessão as inspeções estruturais

apresentadas no Quadro 11. Se em pelo menos uma dessas inspeções se identificar algum

defeito estrutural, a concessionária deverá proceder à sua correção ou contratar uma equipa

de especialistas para o fazer (quando o problema exige competências fora do seu âmbito).

Em qualquer dos casos, a correção do defeito estrutural deve ser feita de acordo com a

estratégia de remediação proposta pelo EEP;

c) Monitorização das estruturas de drenagem e controlo de resíduos – as estruturas de

drenagem e controlo de resíduos requerem um conjunto de medidas de desempenho de

manutenção específico. De modo análogo à monitorização das estruturas rodoviárias, o EEP

deve tomar posse destes ativos e do SGQ que os regem, bem como interpretar os resultados

das inspeções levadas a cabo e desenvolver e implementar uma estratégia de remediação

aceitável. Contudo, os tipos de inspeções realizadas a estas estruturas são ligeiramente

diferentes das que são realizadas às estruturas rodoviárias (ver Quadro 11 e 12 para

comparação);

d) Monitorização do sistema elétrico – a concessionária é obrigada a assegurar a

operacionalidade e manutenção de todo o sistema elétrico, cumprindo as medidas de

desempenho estabelecidas nos documentos técnicos preparados pelo concedente. Os ativos

do sistema elétrico devem ser mantidos no nível de serviço desejado e a sua utilização deve

ser gerida ao longo do período de concessão. O requisito primordial em termos de medidas

de desempenho de preservação dos ativos é que a concessionária assegure, com base nas

melhores práticas e normas aplicadas ao sistema elétrico, que a vida útil residual de projeto

dos componentes do sistema elétrico se mantenha ou que se prolongue. A concessionária é

também obrigada a demonstrar através do seu SGQ, o processo para alcançar os resultados

especificados.

Quadro 11. Tipos de inspeções das estruturas do projeto Golden Ears Bridge

Tipo Descrição Periodicidade máxima das

inspeções

Superficial Inspeção focalizada na segurança dos utentes da estrada e na funcionalidade das estruturas

Consultar as especificações de manutenção

Rotina Inspeção com enfoque na avaliação geral do estado de conservação das estruturas e no desenvolvimento do programa

de remediação

Anual

Detalhada Inspeção focalizada na produção de uma avaliação abrangente

ao estado de conservação das estruturas e na realização de

ensaios físicos (se necessário)

5 anos

Catástrofes

naturais

Inspeção com enfoque na produção de uma avaliação geral ao estado de conservação das estruturas e no desenvolvimento do

programa de remediação

48 horas após a catástrofe

(terramotos, neve, etc.)

50

Quadro 12. Tipos de inspeções das estruturas de drenagem e controlo de resíduos do projeto Golden Ears Bridge

Tipo Descrição Periodicidade máxima

das inspeções

Superficial Inspeção com foco na segurança dos utentes da estrada, manutenção da hidrovia, e na funcionalidade das estruturas.

Consultar as

especificações de

manutenção

Estado de conservação

das

estruturas

Inspeção com enfoque na avaliação geral do estado de

conservação das estruturas e no desenvolvimento do programa

de remediação

5 anos

Catástrofes naturais

Inspeção com enfoque na produção de uma avaliação geral ao estado de conservação das estruturas e no desenvolvimento do

programa de remediação

48 horas após a catástrofe (terramotos, neve, etc.)

As medidas de desempenho operacionais definem os critérios mínimos de desempenho para os

ativos individuais do projeto e as exigências de gestão do corredor. Estas medidas refletem as

expetativas dos utentes da infraestrutura sobre a forma como a manutenção diária é efetuada no

que respeita ao cumprimento de requisitos específicos e tempos de resposta por parte da

concessionária. No contrato de concessão do projeto Golden Ears Bridge constam as seguintes

categorias de medidas de desempenho das atividades de operação e manutenção:

Manutenção dos pavimentos (e.g. tempo máximo para proceder à reparação das anomalias

identificadas no pavimento; tempo máximo para proceder à remoção de obstáculos das vias

de transito);

Manutenção da rede de drenagem (e.g. tempo máximo para proceder à reparação de

defeitos originados por chuvas intensas);

Manutenção de inverno (e.g. tempo máximo para proceder à limpeza das vias de transito na

sequencia da queda de neve ou chuva; periodicidade do reporte das condições da estrada);

Manutenção das bermas (e.g. tempo máximo para proceder à reparação de defeitos na

iluminação; tempo máximo para proceder à reparação de barreiras sonoras);

Manutenção da sinalização (e.g. tempo máximo para proceder à reparação de defeitos nos

sinais verticais e na sinalização horizontal);

Manutenção das pontes (e.g. tempo máximo para proceder à reparação das juntas de

dilatação das pontes; tempo máximo para proceder à reparação de danos no betão

armado);

Manutenção de emergência (e.g. se o EEP determinar que existe risco de falha estrutural

sob condições de carregamento, a concessionária deve imediatamente restringir a carga

permitida na ponte ou encerrar a ponte e criar uma rota alternativa);

Inspeções/reporte (e.g. periodicidade das inspeções; periodicidade do reporte).

51

4.1.3. CASO DE ESTUDO R3: PENINSULA LINK | AUSTRALIA

Na Austrália será analisado o contrato de concessão do projeto Peninsula Link, localizado em

Melbourne, Victória. Com um investimento de 512 milhões de Euros e uma duração de 25 anos,

este projeto foi adjudicado em 2010 em modelo de PPP do tipo DBFO, pelo Victorian Government

à concessionária Southern Way (constituída pelo Abigroup, Bilfinger Berger e Royal Bank of

Scotland). Esta PPP envolve a construção de uma estrada com duas vias de trânsito em cada

sentido, incluindo a construção de vinte e oito pontes, o correspondente a uma extensão de 27

quilómetros. Com este projeto pretende-se obter uma redução do congestionamento,

especialmente durante os períodos de maior tráfego, nas vias de circulação principais de

Frankston e da Península de Mornington, uma vez que evitará oito cruzamentos sinalizados e

cinco rotundas na estrada de Frankston e de Moorooduc. A construção desta infraestrutura teve

início em fevereiro de 2010 e a sua abertura ao público deu-se em janeiro de 2013.

SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO

No contrato de concessão do projeto Peninsula Link é estabelecido que a concessionária é

obrigada a executar as atividades de operação e manutenção de modo a satisfazer os requisitos

apresentados na Figura 18. Para fazer face a estes requisitos, são estabelecidos no contrato de

concessão deste projeto as quatro categorias de indicadores de desempenho que se apresentam

no Quadro 13.

Manter a estrada sempre aberta aos veículos de modo seguro e eficiente;

Manter as zonas pedonais e as ciclovias abertas ao público, para uso contínuo, seguro e

eficiente;

Cumprir os níveis de desempenho especificados no contrato;

Assegurar que as vidas úteis residuais de projeto mais relevantes estabelecidas no contrato

são alcançadas;

Assegurar que as partes mais relevantes da infraestrutura se encontram numa condição que

satisfaça o estabelecido no contrato;

Assegurar que todos os defeitos são corrigidos com a maior celeridade possível;

Assegurar em todos os momentos que as partes mais relevantes da infraestrutura

permanecem adequadas à finalidade para o qual foram concebidas;

A concessionária esteja sempre em conformidade com as melhores práticas de operação e manutenção.

Figura 18. Requisitos das atividades de operação e manutenção do projeto Peninsula Link

52

Quadro 13. Exemplos de KPIs do projeto Peninsula Link

Categorias Objetivos KPI

Operação

Comunicações com os

utentes e com

a comunidade

Garantir que o público tem uma percepção positiva sobre a infraestrutura

e sobre a sua gestão;

Assegurar que a comunicação com todas as partes interessadas, incluindo os

utentes e a comunidade, é realizada

prontamente e de forma profissional;

Garantir uma interação pró-ativa com as partes interessadas, incluindo os utentes

e a comunidade.

Prazo máximo de resposta a questões relacionadas

com o projeto recebidas

pela concessionária por

correio eletrónico através

do sítio da internet do projeto;

Prazo máximo de resposta

a questões relacionadas

com o projeto submetidas

por correio postal.

Pontos de

contacto de

emergência

Maximizar a deteção de incidentes e minimizar o tempo de resposta a

incidentes;

Garantir que os utentes e a comunidade têm acesso aos contatos de emergência e

que a resposta a incidentes na

infraestrutura é assegurada 24 horas por

dia, 7 dias por semana.

Prazo máximo de resposta

a chamadas telefónicas recebidas no número de

telefone de emergência da

concessionária ou

efetuadas a partir de um

telefone de ajuda na

estrada.

Resposta a

incidentes

Proporcionar em tempo útil uma resposta a incidentes, 24 horas por dia, 7 dias por

semana;

Minimizar o tempo de interrupção da

estrada para os utentes;

Assegurar que os serviços de resposta a

incidentes fornecidos pela concessionária

são coerentes com aqueles que são

fornecidos por autoridades rodoviárias

responsáveis por estradas comparáveis.

Prazo máximo de resposta.

Operações

Assegurar que os elementos mais

relevantes sobre o projeto, obtidos de

modo fidedigno, são transmitidos à

concessionária;

Garantir que os utentes têm acesso a

todos os elementos relevantes, bem como

a informações sobre a estrada;

Assegurar que os elementos mais

relevantes estão disponíveis para a

concessionária gerir a infraestrutura.

Falha de operação da autoestrada, de acordo

com o manual de

operações.

(continua)

53

Categorias Objetivos KPI

Manutenção

Inspeções

Identificar e responder atempadamente aos defeitos estruturais e perigos;

Gerir pró-ativamente a condição dos

ativos de modo a cumprir os requisitos de

vida útil residual de projeto.

Inspeções efetuadas em

conformidade com os requisitos dos manuais de

inspeção.

Medidas de

desempenho

do pavimento rodoviário

Garantir o cumprimento dos requisitos

mínimos de qualidade do pavimento ao longo de toda a fase de exploração;

Garantir que os requisitos de vida útil

residual de projeto do pavimento são

cumpridos.

Rugosidade;

Formação de Rodeiras;

Fissuras;

Resistência à derrapagem;

Textura;

Curvatura do pavimento;

Deformação do pavimento.

Desempenho

das estruturas

rodoviárias

Assegurar que a utilização das estruturas não é comprometida;

Garantir que os requisitos de vida útil residual de projeto das estruturas são

cumpridos.

Nível de avaliação.

Atividades de

manutenção

Assegurar o cumprimento dos padrões mínimos de desempenho dos ativos do

projeto;

Maximizar a condição de todos os ativos

pela aplicação oportuna e eficaz das

atividades de manutenção;

Garantir continuamente, de modo seguro, eficiente e continuo, a operacionalidade

das estradas;

Garantir que as principais atividades de

manutenção da estrada são realizadas em tempo hábil e eficaz que possibilite

um alto padrão de comodidades para os

utentes e para a comunidade;

Garantir que as normas de manutenção providenciadas pela concessionária são

coerentes com aquelas que são utilizadas

pelas autoridades rodoviárias

responsáveis por estradas comparáveis.

Cumprimento dos

requisitos das normas.

Manutenção

periódica

Assegurar que a manutenção periódica e a reabilitação são realizadas de acordo

com o programa de manutenção previsto

no plano de manutenção periódica;

Assegurar que a monitorização da

condição dos ativos é a base de todos os

trabalhos de manutenção periódica e de

reabilitação;

Garantir que os trabalhos de manutenção

periódica e de reabilitação são realizados

de modo a que os ativos do projeto

atinjam ou excedam a vida útil residual de

projeto;

Gerir pró-ativamente a condição dos

ativos de modo a cumprir os requisitos de

vida útil residual de projeto.

Cumprimento do programa da manutenção (que deve

ser atualizado para refletir

a monitorização da

condição dos ativos);

Prazo máximo para

atualizar o programa de

manutenção.

(continua)

54

Categorias Objetivos KPI

Reporte

Garantir que o reporte está alinhado com as melhores práticas de operação e

manutenção;

Garantir que os sistemas eletrónicos

produzem dados consideráveis e

fidedignos sobre os KPI;

Garantir que os relatórios entregues ao

concedente contêm todas as informações

exigidas contratualmente e que são

apresentados dentro dos prazos;

Assegurar que as informações fornecidas

nos relatórios se encontram livres de

erros e que são apresentados num

formato que é facilmente inteligível.

A concessionária deve

apresentar:

Relatórios trimestrais de

desempenho;

Relatórios mensais de

progresso.

Ambiente Assegurar a qualidade da água que é

descarregada para o meio ambiente.

Cumprimento dos

requisitos ambientais de

qualidade da água.

4.1.4. DIRETRIZES PARA AS PPP NO SETOR RODOVIÁRIO NA ÍNDIA

As diretrizes que serão apresentadas em seguida foram retiradas de um documento intitulado

por «Monitoring of PPP Projects» que foi elaborado por um grupo de trabalho interministerial do

governo da Índia com a finalidade de monitorizar os projetos em PPP da Índia. A monitorização

referida diz respeito à fase de construção e à fase de exploração.

FASE DE CONSTRUÇÃO

Durante a fase de construção, as autoridades do projeto são tipicamente assistidas por um

engenheiro independente (EI) que deve inspecionar o projeto e enviar regularmente os seus

relatórios. O EI, supervisor do contrato, tem como funções a inspeção, revisão e

acompanhamento das obras de construção, examinando os projetos e desenhos e a sua

conformidade com o contrato de concessão e a realização de testes/ensaios e emissão de

certificados de conclusão durante o período de construção.

FASE DE EXPLORAÇÃO

Durante a fase de exploração, o EI deve monitorizar o cumprimento dos padrões de desempenho

de manutenção e identificar atrasos e lapsos que requerem ação por parte do concedente para

impor os termos do acordo.

O papel do EI é principalmente restrito a questões técnicas. Questões legais, financeiras,

imobiliárias, receitas e outros assuntos ocasionais normalmente não incidem no domínio do EI.

55

Para monitorizar estes aspetos, são propostas por este grupo interministerial duas unidades para

o acompanhamento destes projetos: uma unidade de monitorização da PPP (UMP) ao nível do

concedente, e uma unidade de avaliação do desempenho da PPP (UAP) ao nível do

Governo/Ministério.

A UMP deve ter recursos e competências suficientes para supervisionar e acompanhar a

execução do contrato da PPP. Sempre que sejam executados vários projetos em simultâneo,

cada UMP pode monitorizar até dois ou três projetos. Uma monitorização através de uma UMP

deve, entre outras coisas, cobrir os aspetos apresentados na Figura 19, que devem ser

resumidos num relatório de monitorização do projeto, a ser enviada à UAP num prazo máximo de

15 dias após o fim do mês a que se refere. No Quadro 14 são apresentados alguns exemplos de

KPIs relativos ao cumprimento dos padrões de desempenho das estradas e pontes que devem

ser utilizados pela UMP.

No início de cada ano financeiro, a UMP, com a aprovação da UAP, deve providenciar um formato

para cada projeto no qual deve apresentar o seu relatório mensal. O formato deve ser

cuidadosamente preparado para incluir todas as obrigações da concessionária e do concedente,

conforme especificado no acordo da concessão. Deve servir como um checklist e ter como

finalidade garantir que as disposições do contrato de concessão estão a ser cumpridas. O

relatório mensal deve relatar claramente o cumprimento pela concessionária e pelo concedente

no que diz respeito a todas as disposições incluídas no formato citado e no contrato de

concessão. O relatório mensal deve conter também um resumo que deverá destacar as não

conformidades ou potenciais não conformidades detetadas. As ações propostas para corrigir as

não conformidades identificadas também devem ser incluídas no resumo. O objetivo deve ser o

de garantir que ambas as partes, pública e privada, realizam as suas obrigações contratuais.

A UAP deve fazer uma revisão de todos os relatórios de monitorização do projeto apresentados

pelas diferentes UMP e supervisionar ou iniciar uma ação para corrigir quaisquer defeitos ou

lapsos. A UAP deve também elaborar relatórios trimestrais sobre o estado das PPP, que devem

dar especial atenção às não conformidades relativas às disposições do respetivo contrato,

especialmente em termos dos padrões de desempenho ou perda para o erário público e para os

utentes (Figura 20). Deve indicar claramente as medidas tomadas ou que devam ser tomadas

pelo concedente, considerando para tal, as disposições contratuais. A UAP apresentará o seu

relatório trimestral à autoridade competente. A UAP deve fazer com que seja realizada uma

avaliação do desempenho do projeto, incluindo uma auditoria social, sempre que aplicável, de

dois em dois anos.

56

Quadro 14. Exemplos de KPIs de projetos em PPP no setor rodoviário

Descrição KPI

Estradas

Faixa de rodagem e bermas Rugosidade;

Fissuração;

Formação de Rodeiras;

Exsudação betuminosa; Resistência à derrapagem;

Remoção de detritos.

Taludes, drenos e bueiros Inclinações de taludes; Danos ou assoreamento de bueiros;

Desassoreamento de drenos em áreas urbanas/semiurbanas.

Mobiliário

rodoviário lateral incluindo

a sinalização e as marcações rodoviárias

Danos na forma ou posição;

Má visibilidade ou perda de retrorefletividade.

Iluminação pública e telecomunicações

Qualquer falha do sistema principal; Falhas e erros menores.

(continua)

Relatório

mensal da

UMP

O cumprimento dos prazos estabelecidos no contrato;

Simplificação e adesão aos procedimentos de comunicação entre a

concessionária e o concedente, que pode incluir um sistema de informação

de gestão (SIG);

Avaliar se o desempenho vai de encontro aos padrões exigidos;

Elaboração de um plano de ações corretivas, especialmente quando os

padrões de desempenho não são cumpridos;

Imposição de penalidades em caso de incumprimento;

Imposição e cobrança de taxas aos utentes com base em princípios

aprovados;

O progresso de disputas em curso e o processo de arbítrio, se houver;

O cumprimento das instruções do concedente ou do EI, conforme o caso.

Figura 19. Aspetos monitorizados pela unidade de monitorização das PPP

Relatório

trimestral da

UAP

Um relato sobre o cumprimento e a implementação dos vários projetos de

acordo com as disposições dos respetivos contratos;

Questões, indicando onde as ações corretivas devem ser tomadas, tendo em

consideração as disposições dos respetivos contratos;

A análise das reclamações dos utentes e o seu âmbito;

Aspetos que possam afetar os interesses do erário público em relação aos cash-flows decorrentes da PPP.

Figura 20. Aspetos monitorizados pela unidade de avaliação das PPP

57

Descrição KPI

Estradas

Plantas Deterioração de árvores e arbustos;

Substituição de árvores e arbustos;

Remoção da vegetação que afete a linha de visão das estruturas viárias.

Áreas de serviço Limpeza das instalações sanitárias;

Deficiências nas instalações técnicas (eletricidade, abastecimento de água, drenagem de águas residuais).

Praças de portagem Falta de equipamentos de cobrança de portagens ou de iluminação; Deficiências na praça de portagem.

Outras facilities do projeto e vias de acesso

Deterioração ou danos nas vias de acesso, passagens para peões, abrigos de passageiros, travessias de gado, mensagens de ajuda de tráfego, sinalização

de mensagem variável, e outros trabalhos.

Pontes

Superestrutura Fissuração.

Fundações Escoramento e/ou cavitação.

Encontros Fendas incluindo assentamentos

Apoios metálicos Deformações.

Juntas Desgaste e mau funcionamento.

4.2. AS PPP NO SETOR DA SAÚDE

O critério que se adotou na seleção dos casos de estudo foi o mesmo que se apresentou para a

seleção das PPP do setor rodoviário. No entanto, devido à indisponibilidade de documentos

contratuais das PPP nos EUA e no Reino Unido, só serão analisados dois contratos: um no

Canadá e outro na Austrália. No Quadro 15 são apresentadas de modo resumido as principais

informações relativas aos dois casos de estudo.

Quadro 15. As PPP no setor da saúde: apresentação dos casos de estudo analisados no exterior

Nome do

projeto

Concedente Localização Duração do projeto Custo

Concessionária

Fort St. John Hospital and

Residential

Care

Northern Health Berwick, Columbia

Britânica,

Canadá

Financial Closure: julho 2009

Início da PPP: junho 2009

Duração da PPP: 33 anos

€ 212 milhões

ISL Health

Casey Community

Hospital

Minister for Health Melbourne, Austrália

Financial Closure: novembro 2002

Início da PPP: novembro 2002

Duração da PPP: 25 anos

€ 77,5 milhões

Progress Health Pty Ltd

58

4.2.1. CASO DE ESTUDO S1: FORT ST. JOHN HOSPITAL AND RESIDENTIAL

CARE | CANADA

O contrato de concessão do projeto Fort St. John Hospital and Residential Care, localizado no

Canadá, foi estabelecido em 2009 em PPP do tipo DBFO entre o concedente Northern Health e o

parceiro privado ISL Health. Com um investimento de 212 milhões de Euros, esta parceria

compreende a construção de um hospital com 55 camas e um lar residencial para idosos com

123 camas. A duração contratual deste projeto é de 33 anos, o correspondente ao período de

construção e a 30 anos de exploração o qual, a concessionária será responsável pela gestão de

todos os serviços (não clínicos), incluindo a manutenção física das instalações hospitalares (e.g.

elevadores, ar condicionado, equipamentos pesados, energia).

SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO

De acordo com o contrato de concessão deste projeto, o sistema de monitorização do

desempenho desenvolvido pela concessionária deve compreender:

a) Todos os dados gravados eletronicamente ou por escrito, informações ou comunicações

relativas aos serviços bem como aspetos das instalações no qual a concessionária é

responsável, incluindo dados, informações ou comunicações feitas ou geradas pelo

sistema de gestão do edifício15, pelo sistema de informação computorizado de gestão da

manutenção16, pelo serviço de helpdesk, e por outros sistemas de informação utilizados

pela concessionária que estejam conectados às instalações e serviços;

b) Um SMD (com base em KPIs) desenvolvido e implementado pela concessionária, bem

como o respetivo reporte ao concedente;

c) Todos os relatórios na posse da concessionária elaborados por qualquer autoridade

governamental que digam respeito aos serviços e às instalações.

O Quadro 16 apresenta alguns exemplos de KPIs que constam no contrato de concessão deste

projeto.

(15) Um sistema de gestão do edifício, traduzido do termo anglo-saxónico building management system, é um sistema de

controlo que tem como suporte um sistema computadorizado (composto por software e hardware) que é instalado nos

edifícios com a finalidade de monitorizar os equipamentos mecânicos e elétricos do edifício. (16) Traduzido diretamente do termo anglo-saxónico computerized maintenance management information system, este

sistema compreende um pacote de software que suporta um banco de dados computorizado com informações sobre as

operações de uma organização de manutenção. Esta informação destina-se a ajudar os operários da manutenção a fazer o

seu trabalho de forma mais eficaz (e.g. determinar que ativos necessitam de manutenção e que armazéns contêm as

peças/elementos de reposição que eles precisam), além de ajudar a gestão a tomar decisões informadas (por exemplo, o

cálculo do custo de reparação de uma avaria de um elemento versus a manutenção preventiva de cada elemento), quase

sempre associando-se a uma melhor afetação de recursos.

59

RELATÓRIOS PERIÓDICOS

A concessionária é obrigada, durante o período de exploração, a elaborar e entregar ao

concedente até 5 dias úteis antes do final de cada período de pagamento, um relatório de

monitorização do desempenho que deve incluir as seguintes informações relativas ao respetivo

período de pagamento:

a) A conformidade (ou não) da monitorização que tem sido realizada com o disposto no

programa de monitorização do desempenho e um resumo dos principais resultados;

b) Um resumo de cada requisição demanda recebida pelo serviço de helpdesk, incluindo os

tempos de resposta e os períodos de retificação;

c) Um resumo de todos os eventos indisponibilidade e falhas de serviço, incluindo os tempos

de resposta e os períodos de retificação;

d) Um resumo dos principais cálculos dos ajustes a serem efetuados ao pagamento

periódico;

e) Todos os dados estatísticos exigidos por quaisquer relatórios;

f) Um resumo de todas as ações de segurança e ensaios, como inspeções à rede de

extinção automática de incêndios;

g) Um resumo detalhado sobre a implementação do plano anual de serviço, incluindo um

resumo dos seguintes aspetos:

Plano de pessoal, incluindo detalhes sobre eventuais alterações de pessoal e sobre a

formação;

Todas as manutenções programadas, ensaios e interrupções planeadas

implementadas durante o período de pagamento, bem como o planeamento do

período de pagamento seguinte;

Toda a manutenção demanda realizada durante o período de pagamento; e,

A entrega de todos os outros serviços.

INSPEÇÕES E AUDITORIAS

Após ser informada pelo concedente sobre a realização de inspeções e/ou auditorias, a

concessionária é obrigada a:

a) Permitir que o concedente consulte, analise e audite todos os registos, informações e

relatórios mantidos pela concessionária, incluindo todos os relatórios de monitorização

do desempenho e outros relatórios gerados pelo programa de monitorização do

desempenho, bem como os métodos e equipamentos utilizados para determinar as

informações que neles são contidas;

60

b) Assegurar que o programa de monitorização do desempenho tem capacidade para

armazenar informações e gerar relatórios, e que está disponível para auditoria;

c) Facilitar e apoiar o concedente nas auditorias e ou inspeções às instalações, aos serviços

e ao programa de monitorização do desempenho.

REVERSÃO DE BENS

No que respeita à reversão de bens, o contrato desta PPP inclui um anexo que determina que, no

final da duração contratual, todos os elementos constituintes do edifício hospitalar devem estar

em conformidade com os requisitos de vida útil residual de projeto especificados

contratualmente.

Quadro 16. Exemplos de KPIs do projeto Fort St. John Hospital and Residential Care

Categoria | Serviços de infraestrutura

Disponibilidade dos elevadores;

Cumprimento dos horários por parte do pessoal de manutenção;

Tempo de resposta do pessoal de manutenção, quando existem pessoas presas no elevador;

Cumprimento das obrigações de reporte;

Disponibilidade e funcionalidade de todos os sinais de segurança e avisos de perigo;

Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.

Categoria | Serviço de helpdesk

Disponibilidade do serviço de helpdesk;

Cumprimento das obrigações de reporte;

Tempo de resposta às solicitações efetuadas por chamadas telefónicas e relatórios eletrónicos;

Cumprimento da política de confidencialidade;

Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.

Categoria | Serviços de utilities

Disponibilidade dos serviços;

Disponibilidade de uma energia de salvaguarda, a ser utilizada no caso da ocorrência de interrupções no

fornecimento de energia elétrica;

Cumprimento das obrigações de reporte;

Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.

Categoria | Serviço de manutenção da envolvente do edifício hospitalar: pavimentos e espaços ajardinados

Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.

Categoria | Serviço de vigilância e segurança

Disponibilidade do sistema de segurança em áreas de alto risco, incluindo sistemas de vigilância remota;

Cumprimento dos requisitos de controlo de acesso às instalações;

Cumprimento dos requisitos de monitorização e comunicação de incidentes;

Tempo de resposta a alarmes e incidentes;

Cumprimento dos demais requisitos de serviço estabelecidos no contrato.

61

4.2.2. CASO DE ESTUDO S2: CASEY COMMUNITY HOSPITAL | AUSTRALIA

Localizado em Melbourne, Austrália, o projeto Casey Community Hospital foi adjudicado pelo

Minister for Health à concessionária privada Progress Health Pty Ltd. Com uma duração

contratual de 25 anos e um investimento de 77,5 milhões de Euros, este projeto prevê a

conceção, construção e manutenção do edifício hospitalar, fornecimento de equipamento médico

primário e a prestação de diversos serviços de apoio. A prestação dos serviços clínicos ficou a

cargo de uma entidade pública (Southern Health). Este edifício hospitalar, construído entre

novembro de 2002 e setembro de 2004, detém 222 camas e um conjunto muito diversificado de

serviços como medicina geral, urgências, reabilitação, saúde mental, e intervenções cirúrgicas de

ambulatório.

SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO

O contrato desta PPP preconiza que o concedente deve monitorizar e avaliar os serviços

prestados pela concessionária, bem como o SMD da concessionária. A avaliação do desempenho

da concessionária deve ser feita com base em qualquer (ou combinação) dos seguintes métodos

e processos:

Na satisfação dos utentes que resultar dos inquéritos efetuados;

No resultado de auditorias efetuadas ao SMD da concessionária;

Em inspeções e avaliações efetuadas aos serviços prestados pela concessionária;

Nas informações prestadas pela operadora dos serviços clínicos do hospital no que

respeita à adequação e qualidade das instalações e da adequação e qualidade do

desempenho dos serviços prestados pela concessionária.

Para além de desenvolver e implementar o SMD, a concessionária deve também desenvolver e

implementar um sistema de gestão do edifício. O SMD deve monitorizar em tempo útil e eficaz se

os serviços objeto do contrato são fornecidos de acordo com as disposições contratuais,

utilizando para este efeito os KPIs estabelecidos no contrato de concessão. O sistema de gestão

do edifício deve permitir a visualização de alarmes em tempo real e em histórico, e relatar todas

as ocorrências que necessitem de intervenção.

Nos Quadros 17 e 18 são apresentados, respetivamente, as categorias de KPIs e alguns

exemplos desses KPIs, que são parte integrante do contrato deste projeto.

RELATÓRIOS PERIÓDICOS

O sistema de reporte estabelecido no contrato de concessão deste projeto compreende dois

relatórios de desempenho: um diário e um mensal. Estes relatórios devem ser desenvolvidos

pela concessionária e enviados para o concedente.

62

O relatório diário deve ser remetido ao concedente até às 9h00 do dia seguinte àquele a que diz

respeito. Este relatório deve incluir quaisquer alarmes acionados pelo sistema de gestão do

edifício, informar sobre eventuais interrupções de serviços, e o relato dos incidentes ocorridos.

No que concerne ao relatório mensal de desempenho, este deve ser enviado ao concedente no

prazo máximo de 10 dias úteis após o final de cada mês e conter toda a informação necessária

para que o concedente possa calcular o valor da remuneração mensal da concessionária. Este

relatório deve incluir um conjunto de informação relativa às falhas de desempenho, o número de

comunicações recebidas pelo serviço de helpdesk, um relato sobre o estado do sistema de

gestão do edifício bem como algum alarme identificado.

Quadro 17. Categorias de KPIs do projeto Casey Community Hospital

SMD

Serviço de alojamento

Serviço de mecânica

Serviço de utilities e energia

Serviço de extinção de incêndios

Serviços de infraestrutura e comunicações

Serviço de gases medicinais

Serviços de instalações e informação

Serviço de segurança e vigilância

Serviço de estacionamento

Serviço de controlo de pragas

Serviço de manutenção dos espaços ajardinados

Serviço de limpeza

Serviço de helpdesk

Formação

Planeamento de manutenção e renovação

Administração

Equipamentos, materiais e consumíveis

Quadro 18. Exemplos de KPIs do projeto Casey Community Hospital

Categoria | SMD

Cumprimento das obrigações de reporte.

Categoria | Serviço de alojamento

As instalações devem ser mantidas operacionais e funcionais, mantendo o padrão de comissionamento;

As instalações devem ser mantidas a um nível de segurança que considere todas as exigências legais em

termos de segurança e saúde ocupacional.

Categoria | Serviço de mecânica

Os equipamentos de ar condicionado e o sistema de ventilação devem cumprir as taxas de filtração de ar descritas nos testes de comissionamento;

Os equipamentos de ar condicionado e o sistema de ventilação devem cumprir os níveis de humidade

descritos nos testes de comissionamento.

Categoria | Serviço de extinção de incêndios

O sistema de proteção contra incêndios deve ser mantido a um padrão seguro de acordo com as exigências legais em matéria de saúde e segurança ocupacional;

O registo de testes e auditorias ao sistema de proteção contra incêndios deve ser atualizado.

(continua)

63

Categoria | Serviços de gases medicinais

O serviço de gases medicinais deve funcionar e ser mantido de acordo com o padrão de comissionamento;

A disponibilidade de reservas de gases medicinais deve estar em conformidade com o contrato.

Categoria | Serviços de segurança e vigilância

Todos os vigilantes de segurança devem estar contactáveis;

Devem responder a incidentes de segurança no prazo máximo de 5 minutos após receber a participação do

incidente.

Categoria | Serviço de estacionamento

As entradas, saídas e todas as vias de circulação devem estar livres de obstruções;

As áreas de estacionamento destinadas aos veículos de emergência devem estar acessíveis aos mesmos.

Categoria | Serviços de controlo de pragas

Devem assegurar que as instalações se encontrem livres de pragas e parasitas;

Os equipamentos e os pesticidas utilizados na prestação de serviços de controlo de pragas devem ser

armazenados de acordo com a legislação e com a política de saúde.

Categoria | Serviço de manutenção dos espaços ajardinados

Todos os sistemas de iluminação externa devem ser mantidos de acordo com o padrão de

Comissionamento;

Os espaços ajardinados devem ser substancialmente livre de ervas daninhas, lixo e detritos.

Categoria | Serviço de limpeza

Todas as janelas (armação e o vidro) devem ser limpas de acordo com o padrão de serviço estipulado no

contrato;

Os jardins e as superfícies externas do edifício devem estar livres de grafíti e outras evidências de

vandalismo.

Categoria | Formação

Deve fornecer-se formação de indução aos funcionários do hospital em conformidade com o programa de

formação;

Deve fornecer-se formação contínua aos funcionários do hospital.

Categoria | Planeamento da manutenção e renovação

Cumprimento da periodicidade de entrega do plano de gestão de ativos ao concedente;

Sempre que a concessionária pretenda prosseguir com obras que possam interromper as funções do

hospital, é necessário que o concedente aprove a realização dessas obras 2 dias antes.

64

CAPÍTULO 5

5. O CASO PORTUGUÊS

5.1. ENQUADRAMENTO LEGAL E REGULAMENTAR

5.1.1. CONTRATAÇÃO PÚBLICA

O Código do Contratos Públicos (CCP), publicado em 2008 e retificado pela Declaração de

Retificação n.º 18-A/2008 de 31 de março, revogou, entre outros, o Regime Jurídico das

Empreitadas de Obras Públicas (Decreto-Lei n.º 59/99 de 2 de março). Este novo diploma

estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos

públicos que revistam a natureza de contrato administrativo, relevando-se, por isso, como um

importante marco histórico na evolução do direito administrativo nacional e, em especial, no

domínio da atividade contratual do Estado.

5.1.2. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL ÀS PPP

No que concerne à legislação específica das PPP, a evolução desta nos últimos vinte anos foi

caracterizada pelo surgimento de uma legislação muito particularizada produzida para combinar

diferentes projetos e serviços de acordo com as necessidades de investimento de cada setor da

economia. Isso ocorreu, por exemplo, em 1997, no programa de concessões rodoviárias, em

diversos contratos do setor do ambiente e na primeira geração de hospitais, lançado em 2002.

Porem, para um maior controlo dos projetos, houve a necessidade de se estabelecer uma

uniformização de critérios para o procedimento de contratação de projetos em PPP. Para tal

efeito, e tendo em consideração os limites financeiros impostos pela legislação orçamental e as

recomendações exigidas pelo Tribunal de Contas de Portugal, o Parlamento de Portugal foi

obrigado a estabelecer em 2003, um novo quadro legal aplicável a todos os setores e tipos de

parcerias, através do Decreto-Lei n.º 86/2003 de 26 de abril (DL 86/2003). Após 3 anos da sua

aplicação, este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2006 de 27 de julho (DL

141/2006) que procurou (DGTF, 2008):

Promover melhores relações entre o setor dos serviços públicos e o Ministério das

Finanças;

65

Aumentar a transparência, rigor e um controlo mais rígido na preparação e

desenvolvimento deste tipo de projetos;

Clarificar o modelo de partilha de riscos entre o parceiro público e o parceiro privado;

Regular os procedimentos relativos às alterações contratuais e à resolução de litígios;

Promover a flexibilidade e eficiência na conceção do modelo de negócio das PPP.

Este quadro jurídico estabelece também os elementos básicos caracterizadores que devem ser

assegurados no relacionamento entre uma entidade pública e uma entidade privada, com o

objetivo de permitir que esse relacionamento seja considerado uma PPP (Teixeira e Moura,

2009):

Contrato a longo prazo de execução contínua;

A satisfação de uma necessidade coletiva pelo parceiro privado;

A partilha de riscos entre a entidade pública e a entidade privada;

O financiamento total ou parcial garantido pelo parceiro privado (o contrato é considerado

uma PPP sempre que a despesa pública é superior a €10 milhões, e o investimento total é

superior a €25 milhões);

O parceiro privado deve assumir uma parte substancial ou a totalidade do risco envolvido

nas atividades da operação.

Além deste principal quadro jurídico, as entidades públicas também devem cumprir a Lei de

Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001 de 20 de agosto), bem como o CCP no que diz

respeito à fase de contratação do projeto.

A entrada em vigor do CCP, para além de suscitar algumas dúvidas quanto à vigência de algumas

disposições prescritas no regime aplicável às PPP (então regulado pelo DL 86/2003, na redação

dada pelo DL 141/2006), não disciplinou todas as matérias referentes às PPP, nomeadamente

no que se refere aos procedimentos internos a observar pelo setor público, quer na fase de

preparação e desenvolvimento dos projetos, quer na fase de execução e acompanhamento dos

contratos. Para fazer face a estas lacunas criadas pelo CCP, foi então aprovado o Decreto-Lei n.º

111/2012 de 23 de maio. Este diploma, que revoga os diplomas anteriores aplicáveis às PPP,

apresenta as seguintes três linhas mestras (Kirkby e Andrade, 2012):

a) Alargamento do âmbito de aplicação: passou a incluir-se na definição de “parceiros públicos”

sujeitos ao diploma todas as empresas públicas e não apenas as entidades públicas

empresariais como sucedia até aqui. Para além das subconcessões de obras públicas e de

serviços públicos passarem a ser instrumentos jurídicos através dos quais se podem instituir

uma PPP, o âmbito foi ainda alargado às entidades constituídas pelo Estado, entidades

públicas estaduais, fundos e serviços autónomos ou empresas públicas com vista à

satisfação de necessidades de interesse geral. Por outro lado, passam a estar

66

especificamente excluídos do referido âmbito, as (i) concessões de sistemas multimunicipais

de abastecimento de água para consumo humano, de saneamento de águas residuais e de

gestão de resíduos sólidos urbanos, e as (ii) concessões atribuídas pelo Estado, através de

diploma legal, a entidades de natureza pública ou de capitais exclusivamente públicos;

b) Controlo acrescido das decisões do parceiro público, quer na fase de lançamento quer na

fase de execução, sob o ponto de vista da comportabilidade orçamental e relação custo-

benefício: para além dos pressupostos que já se previam para o lançamento de uma PPP,

passa agora a ser também necessário um conjunto de outros requisitos, dos quais se

destacam os estudos de impactes orçamentais previsíveis, as análises de sensibilidade em

termos de procura e de evolução macroeconómica, as análises custo-benefício e a

elaboração de uma matriz de partilha de riscos;

c) Criação da unidade técnica de acompanhamento de projetos: com a finalidade de reforçar os

mecanismos de controlo orçamental e financeiro é criada uma nova unidade, dotada de

autonomia administrativa mas sem autonomia financeira, que passa a assumir de forma

centralizada tarefas que anteriormente eram confiadas a diversas entidades do setor público

ao nível do acompanhamento na preparação, desenvolvimento e execução de processos e

contratos de parceria. A criação desta entidade, com dependência direta do Ministério das

Finanças, tem como finalidade dotar o Estado de uma unidade técnica profissional e

especializada em matérias jurídico-financeiras, que tem como principal missão participar na

preparação, desenvolvimento, execução e no acompanhamento global de processos das PPP,

prestando o necessário apoio técnico especializado ao Governo e a outras entidades

públicas. A unidade técnica assume ainda um papel central ao nível do controlo da execução

dos contratos de PPP, estando incumbida de informar o membro do Governo responsável

pela área das finanças da situação económico-financeira dos contratos das parcerias e da

sua evolução, bem como de identificar situações suscetíveis de contribuir para um eventual

agravamento do esforço financeiro do setor público.

5.2. AS PPP NO SETOR RODOVIÁRIO

5.2.1. ENTIDADES COM ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO E SUPERVISÃO

Desde a implementação da primeira PPP em Portugal, que data o ano de 1995 com a concessão

rodoviária Lusoponte, foram várias as entidades constituídas pelo Governo português para

monitorizar e acompanhar os projetos levados a cabo com este modelo de contratação. As

entidades ora constituídas foram sempre resultado, ou da criação de novas entidades ou de

integrações/fusões de várias entidades já constituídas.

67

No âmbito das PPP do setor rodoviário, as entidades preconizadas para exercer as funções de

supervisão e fiscalização são a Inspeção Geral de Finanças (IGF) e o recém-criado Instituto da

Mobilidade e dos Transportes (IMT)17.

A IGF, sob a tutela e superintendência do Ministério das Finanças, é um órgão com competências

de fiscalização e controlo de aspetos económicos e financeiros.

O IMT é resultado da restruturação do Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT)

e da extinção do Instituto de Infraestruturas Rodoviárias (INIR) e do Instituto Portuário e dos

Transportes Marítimos (IPTM). Este novo organismo, sob a administração indireta do Estado e

que sucede nas atribuições dos três organismos referidos, tem por missão regular, fiscalizar e

exercer funções de coordenação e planeamento, bem como supervisionar e regulamentar as

atividades desenvolvidas no setor das infraestruturas rodoviárias, no setor dos transportes

terrestres e supervisionar e regular a atividade económica do setor dos portos comerciais e

transportes marítimos, de modo a satisfazer as necessidades de mobilidade de pessoas e bens,

visando, ainda, a promoção da segurança, da qualidade e dos direitos dos utentes dos referidos

transportes. Desde 2007 até à criação do IMT, era o INIR18 que até aqui representava o Estado

perante as concessionárias das infraestruturas rodoviárias tendo como principais atribuições,

fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento

das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e subconcessão, de modo a garantir a

eficiência, equidade, qualidade e a segurança das infraestruturas, bem como os direitos dos

utentes.

Importa também referir que, antes da criação do INIR, a entidade que até aqui desempenhava,

entre outras, funções de fiscalização e supervisão das concessões rodoviárias, era a Estradas de

Portugal (EP). Quando foi constituída, em 2004, a EP era uma entidade pública empresarial que

substituiu o Instituto das Estradas de Portugal (IEP)19. Em 2007, a EP foi transformada em

sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e assinou um contrato de concessão

com o Estado Português, que tem como objeto o financiamento, conceção, projeto, construção,

conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN) 20. A

partir desse momento, a EP passou a assumir o papel de concedente em todas as PPP do setor

rodoviário nacional.

(17) Constituída ao abrigo do Decreto-Lei n.º 236/2012 de 31 de outubro. (18) Constituída ao abrigo do Decreto-Lei n.º 148/2007 de 27 de abril. (19) Constituída ao abrigo do Decreto-Lei n.º 239/2004 de 21 de dezembro. (20) Em conformidade com o Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de novembro.

68

5.2.2. MODELOS DE PARCERIA

Os modelos de parceria no setor rodoviário subdividem-se, fundamentalmente, nos seguintes

três grupos, caracterizados em função do serviço prestado e da remuneração do parceiro privado

(DGTF, 2012):

Concessão tradicional, com portagens reais – o parceiro privado cobra as portagens

diretamente aos utentes, não recebendo pagamentos periódicos por parte do Estado;

Concessões com modelo de disponibilidade – a EP recebe o valor cobrado nas portagens

e efetua os seguintes pagamentos à concessionária21:

a) Pagamento executado como contrapartida pela disponibilidade da infraestrutura;

b) Pagamento pela prestação do serviço de cobrança de taxas de portagem, que se

divide em dois componentes:

Pagamento por disponibilidade do sistema de cobrança, designado no

contrato de prestação de serviços por “Componente A”. Este pagamento

remunera o investimento inicial (pórticos de cobrança, exceto nos casos em

que esse investimento já foi liquidado diretamente pelo Estado);

Pagamento da “Componente B”, que remunera os custos de exploração e

reinvestimento no referido sistema de cobrança (valor dependente do número

de transações agregadas registadas);

Subconcessões – configuram-se subconcessões as relações contratuais estabelecidas

desde 2007, momento no qual a EP começou a tomar o papel de concedente. Neste

modelo de parceria, a EP recebe o valor cobrado pelas portagens, nos casos em que

existe troços de autoestradas e efetua os seguintes pagamentos ao parceiro privado21:

pagamento por disponibilidade da via e pagamento de serviço (indexado ao tráfego).

5.2.3. CASOS DE ESTUDO R4 E R5: LUSOPONTE E TÚNEL DO MARÃO

Devido à indisponibilidade de documentos contratuais de concessões rodoviárias que

possibilitem caracterizar os vários tipos de indicadores que são utilizados para monitorizar as

referidas concessões, apenas será apresentado, de modo resumido, os principais documentos

que integram o sistema de monitorização do desempenho da concessão Lusoponte e da

concessão Túnel do Marão.

(21) O pagamento total efetuado à concessionária pode sofrer deduções em virtude da ocorrência de falhas de desempenho e

de disponibilidade das vias e/ou do aumento dos índices de sinistralidade (que pode também aumentar o valor dos

respetivos pagamentos).

69

CONCESSÃO LUSOPONTE

A concessão Lusoponte, conhecida como a primeira PPP em Portugal, dado que foi o primeiro

projeto desenvolvido ao abrigo de um modelo de project finance, foi atribuída em 1994 à

concessionária privada Lusoponte. Esta concessão tem como principal objeto o projeto, a

construção, o financiamento, a exploração e manutenção da ponte Vasco da Gama, bem como a

exploração e manutenção da ponte 25 de Abril22

. Ambas as pontes atravessam o rio tejo e

situam-se na zona da grande Lisboa, sendo que a ponte Vasco da Gama, com uma extensão de

17,3 quilómetros, liga a freguesia de Moscavide à vila de Alcochete, e a ponte 25 de Abril, com

uma extensão de 2,3 quilómetros, liga as cidades de Lisboa e Almada. O investimento inicial

previsto era de 867 milhões de Euros, e a duração prevista da concessão, dependente de um

nível predefinido de tráfego, não podia exceder os 33 anos23.

Em relação ao sistema de monitorização de desempenho que é preconizado no contrato de

concessão deste projeto, a concessionária obriga-se a elaborar um manual de operação e um

manual de manutenção. O conteúdo de cada um destes manuais é apresentado no Quadro 19.

Quadro 19. Manual de operação e manual de manutenção da concessão Lusoponte

Documento Descrição Atual Travessia Nova Travessia

Manual de operação

Documento onde são estabelecidas as regras,

os princípios e os

procedimentos a

observar em matéria de

exploração

Funcionamento das portagens;

Informação e normas de comportamento para com os utentes;

Segurança dos trabalhadores portageiros;

Normas de atuação no caso de restrições de circulação nas

travessias;

Segurança dos utentes e das instalações;

Funcionamento dos serviços de vigilância e socorro, com

definição das taxas a cobrar aos utentes e sua forma de

atualização;

Monitorização e controlo ambiental;

Estatísticas;

Áreas de serviços.

(continua)

(22) A concessão é explorada em regime de portagem. (23) As várias renegociações de que foi alvo o contrato conduziram ao aumento do investimento para 987 milhões de Euros e a

uma duração fixa contratual de 35 anos.

70

Documento Descrição Atual Travessia Nova Travessia

Manual de manutenção

Documento onde são estabelecidas as regras,

os princípios e os

procedimentos a

observar em matéria de manutenção e

conservação

Juntas de dilatação;

Guardas e outros dispositivos

de segurança rodoviária;

Sinalização horizontal;

Sinalização vertical;

Demarcações;

Vedações;

Telecomunicações;

Iluminação;

Pavimento rodoviário;

Praças de portagem;

Taludes e zonas envolventes;

Acessos pedonais;

Extinção de incêndios.

Vias e estruturas;

Áreas de serviço;

Equipamento de

monitorização ambiental;

Dispositivos de conservação

da natureza;

Sistema de drenagem;

Sistema de proteção contra o

ruído;

Sistema de iluminação;

Sistema de sinalização;

Sistema de segurança.

CONCESSÃO TÚNEL DO MARÃO

A concessão Túnel do Marão foi adjudicada em 2008 à concessionária privada Autoestradas do

Marão, SA., tendo como principal objetivo a transformação do Itinerário Principal número 4 (IP4)

em perfil de autoestrada24. O contrato desta concessão, com uma duração de 30 anos e com um

valor de 348,2 milhões de Euros, tem como principal escopo a conceção, a construção, o

aumento do número de vias, o financiamento e a exploração com cobrança de portagens aos

utilizadores do lanço de autoestrada com uma extensão de 30 quilómetros que liga Amarante a

Vila Real. Saliente-se que esta concessão inclui a construção do maior túnel rodoviário nacional,

com 5,6 quilómetros.

No âmbito do sistema de monitorização do desempenho desta PPP, a concessionária é obrigada

elaborar um manual de operação e manutenção da autoestrada e um plano de controlo de

qualidade. O conteúdo de cada um destes documentos é apresentado no Quadro 20.

Importa ainda referir que no contrato de concessão deste projeto, é possível identificar alguns

indicadores ao qual devem obedecer os ativos do projeto no final do período de concessão,

aquando da reversão dos bens para o concedente. Conforme se apresenta nos exemplos

apresentados no Quadro 21, estes indicadores dizem respeito unicamente à vida residual dos

vários ativos do projeto.

(24) Ainda na fase de construção, parada desde junho de 2011, este projeto foi resgatado pelo Estado português em agosto de

2013.

71

Quadro 20. Manual de operação e manutenção e plano de controlo de qualidade da concessão Túnel do Marão

Documento Descrição Concessão Túnel do Marão

Manual de operação e

manutenção

Documento onde são estabelecidas as regras, os

princípios e os

procedimentos a observar

em matéria de operação e

manutenção

Funcionamento do equipamento de contagem e classificação de tráfego e circuitos fechados de TV;

Funcionamento das praças de portagem;

Informação e normas de comportamento para com os

utentes;

Normas de atuação no caso de restrições de circulação na

autoestrada;

Segurança dos utentes e das instalações;

Funcionamento dos serviços de vigilância e socorro, com

definição das taxas a cobrar aos utentes e sua forma de

atualização;

Monitorização e controlo ambiental;

Estatísticas;

Áreas de serviço.

Plano de controlo de

qualidade

Documento onde constam os padrões mínimos a

respeitar e os indicadores de

desempenho a verificar

Pavimentos (flexível, rígido e semirrígido);

Obras de arte correntes;

Obras de arte especiais;

Túneis;

Drenagem;

Equipamentos de segurança;

Sinalização;

Integração paisagística e ambiental;

Iluminação;

Telecomunicações.

Quadro 21. Exemplos de indicadores relativos ao estado de conservação dos ativos do projeto Túnel do Marão

Bens Condições minimas

Pavimento 85% da extensao total com duração residual

superior a 10 anos

Obras de arte Duração residual superior a 30 anos

Postes de iluminação Duração residual superior a 8 anos

Elementos mecânicos e eléctricos (excepto lâmpadas) Duração residual superior a 5 anos

Sinalização vertical Duração residual superior a 6 anos

Sinalização horizontal Duração residual superior a 2 anos

Equipamentos de segurança Duração residual superior a 12 anos

72

5.2.4. PLATAFORMA OPENROADS

A informação que a seguir se apresenta foi recolhida do sítio da internet do INIR

(http://www.inir.pt). Assim, para além de se apresentar de modo resumido a plataforma

OpenRoads, serão também apresentados os tipos de indicadores que a fonte citada expõe, não

sendo, portanto, apresentado nenhum caso de estudo em concreto,

ENQUADRAMENTO

A plataforma OpenRoads é uma solução tecnológica, criada em 2009 pelo INIR, com a finalidade

de assegurar a qualidade, eficiência e segurança das infraestruturas, bem como os direitos dos

seus utentes, e contribuir para a harmonização de serviços e KPIs das dezassete concessões

rodoviárias que então se encontravam em exploração. Esta plataforma, que surgiu de um

trabalho desenvolvido em conjunto com os parceiros privados, integra um conjunto de matrizes

operacionais para controlo dos diversos KPIs das concessionárias, em matéria de operação e

manutenção. Para a obtenção das referidas matrizes, foi necessário efetuar com detalhe, um

processo de análise, classificação e comparação da totalidade dos parâmetros de qualidade de

operação e manutenção, estabelecidos nos vários contratos de concessão.

Para que esta solução tecnológica se pudesse materializar, no que respeita fundamentalmente à

necessidade de se analisar um volume significativo de dados e à troca de informação de forma

interoperável e standardizada entre as partes envolvidas (concessionária/concedente ou

concessionária/concessionária), foi necessário desenvolver uma arquitetura funcional que

constitui um data warehouse nacional rodoviário, e adotado o DATEX II25 como linguagem para a

troca de dados, em linha com os mais recentes desenvolvimentos europeus na área dos STI.

SUPERVISÃO DOS CONTRATOS

A supervisão dos contratos tem como pressuposto um conjunto de indicadores de gestão e

desempenho das concessionárias, estabelecidos em cada contrato. Estes indicadores têm em

conta aspetos de qualidade da infraestrutura e refletem as ações e as iniciativas que a entidade

concessionária deverá empreender para garantir as condições de segurança adequadas à

circulação rodoviária, durante o período de vigência do contrato. A supervisão e a gestão das

concessões rodoviárias assentam em 3 vetores: disponibilidade das estradas, indicadores

(25) O Datex foi originalmente concebido e desenvolvido por um grupo de trabalho Europeu, para padronizar o interface entre

os Centros de Controle de Tráfego e Centros de Informação, que deu origem a um protocolo para troca de dados de tráfego e

viagens. Com a nova geração, o DATEX II tornou-se a referência para todas as aplicações que requeiram acesso a informações

de tráfego e serviços de informações dinâmicos, nos corredores europeus.

73

operacionais, e indicadores que refletem a qualidade das infraestruturas. Na figura 21

apresentam-se os vetores referidos.

Esta plataforma abrange toda a componente relativa à avaliação e supervisão da qualidade de

pavimentos, das marcas rodoviárias, da sinalização vertical, das guardas de segurança, e do

desempenho do sistema de controlo e gestão de tráfego, dos serviços de vigilância e socorro, dos

serviços de segurança dos utentes, da iluminação e das telecomunicações. Prevê-se para breve

que esta metodologia seja alargada a outras áreas do universo rodoviário, nomeadamente à

supervisão do estado de manutenção e conservação de obras de arte, dos túneis, das condições

de drenagem, das vedações, da integração paisagística, da proteção ambiental, e do inventário

do património. Na Figura 22 apresentam-se os indicadores referidos.

O OpenRoads serve também de base ao cálculo das deduções por indisponibilidade, quando

aplicável. No âmbito deste tipo de contratos, regulados ao abrigo do regime de disponibilidade

(concessões com modelo de disponibilidade), a avaliação da disponibilidade resulta do

cumprimento do nível de serviço, ou de eventuais desconformidades de qualidade da

infraestrutura, face aos padrões mínimos fixados no contrato estabelecido entre a

concessionária e o Estado. A concessionária envia, a título declarativo e com a periodicidade

contratualmente estabelecida, a informação necessária relativa a cada parâmetro de avaliação,

que permite ao INIR validar as condições da infraestrutura em termos da sua qualidade e

consequente disponibilidade.

DISPONIBILIDADE DAS

ESTRADAS

Condições de

acessibilidade

Condições de segurança

Condições de circulação

INDICADORES

OPERACIONAIS

Incidentes

Taxa de acidentes

Obras nas estradas

Outros

QUALIDADE DA

INFRAESTRUTURA

Pavimentos

Sinalização vertical

Iluminação

Outros

Figura 21. Vetores de suporte à supervisão e gestão das concessões rodoviárias em Portugal

74

5.3. AS PPP NO SETOR DA SAÚDE

5.3.1. ENTIDADES COM ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO E SUPERVISÃO

Em Portugal, a primeira entidade que foi instituída com atribuições ao nível das PPP na área da

saúde (preparação e lançamento) foi a Estrutura de Missão Parcerias.Saúde (EMPS)26. A

atividade da EMPS consistia essencialmente na realização de estudos preliminares relativos ao

planeamento e conceção, quer do objeto da parceria (hospital) quer do próprio concurso,

mediante a preparação dos cadernos de encargos, lançamento do concurso e avaliação de

propostas (Cruz e Marques, 2012). No seguimento das atribuições prosseguidas pela EMPS, o

contrato era formalmente estabelecido com a administração central, através da Administração

Central do Sistema de Saúde (ACSS).

A ACSS27, que no início de 2009 passou a integrar também as funções da então extinta EMPS, é

um instituto público que tem como missão a gestão dos recursos financeiros e humanos do

Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde (SNS), bem como das instalações e

equipamentos do SNS, proceder à definição e implementação de políticas, normalização,

regulamentação e planeamento em saúde, nas áreas da sua intervenção, em articulação com as

Administrações Regionais de Saúde, no domínio da contratação da prestação de cuidados.

No âmbito das PPP, é atribuição da ACSS a coordenação e acompanhamento da execução dos

respetivos contratos, que usualmente passa pela nomeação pela ACSS de um gestor de contrato.

(26) Constituída ao abrigo da Resolução de Conselho de Ministros n.º 162/2001 de 16 de novembro, e extinta pelo Decreto-lei

n.º 234/2008 de 2 de dezembro. (27) Constituída ao abrigo do Decreto-lei n.º 219/2007 de 29 de maio.

Ainda não incluídos na plataforma

Plataforma

OpenRoads

Pavimentos

Marcas rodoviárias

Sinalização vertical

Guardas de segurança

Iluminação

Telemática

Telecomunicações

Obras de arte

Túneis

Condições de drenagem

Integração paisagística

Proteção ambiental

Vedações

Inventário do património

Figura 22. Indicadores de monitorização das concessões rodoviárias em Portugal

75

5.3.2. MODELOS DE PARCERIA

Os modelos de parcerias no setor da saúde encontram-se formalmente estabelecido no Decreto-

Lei n.º 185/2002 de 20 de agosto, que define os princípios que regulam o estabelecimento de

parcerias na saúde, em regime de gestão e financiamento privados, entre o Ministério da Saúde

ou instituições e serviços integrados no SNS e outras entidades.

As PPP na área de saúde encontram-se divididas em dois programas distintos: as PPP de 1ª vaga

e as PPP de 2ª vaga. Enquanto o modelo de contratação das PPP de 1ª vaga, lançadas em 2003,

incluí a construção e manutenção da infraestrutura bem como a gestão dos serviços clínicos, as

PPP de 2ª vaga, iniciadas em 2006, abrangem unicamente a construção e a manutenção da

infraestrutura (DGTF, 2012).

Os contratos relativos às PPP de 1ª vaga são celebrados entre o concedente e duas entidades

gestoras privadas: uma para a gestão do edifício e outra para a gestão dos serviços clínicos. De

acordo com a DGTF (2012), a entidade gestora do edifício (EGE) efetua o projeto, a construção, o

financiamento, a gestão e a manutenção física das instalações hospitalares (e.g. ar

condicionado, equipamentos pesados, energia), e a entidade gestora do estabelecimento (EGEO)

efetua a aquisição de equipamento, a exploração da atividade clínica hospitalar e serviços

auxiliares (e.g. catering, lavandaria) (DGTF, 2012). Em relação às PPP de 2ª vaga, o concedente

apenas estabelece uma relação contratual com a EGE.

5.3.3. CASOS DE ESTUDO S3 E S4: HOSPITAL DE LOURES E HOSPITAL DE

VILA FRANCA DE XIRA

O Hospital de Loures (ou Hospital Beatriz Ângelo) é objeto de um contrato de parceria que foi

celebrado em Dezembro de 2009 com a HL – Sociedade Gestora do Edifício28 (entidade

responsável pela gestão do edifício por um período de 30 anos) e com a SGHL – Sociedade

Gestora do Hospital de Loures29 (entidade responsável pela prestação dos serviços clínicos e

serviços auxiliares por um período de 10 anos). Com um investimento aproximado de 121,6

milhões de Euros (90,4 milhões de Euros para a gestão do edifício e 31,2 milhões de Euros para

a gestão do estabelecimento), o contrato estabelecido prevê a conceção, o projeto, a construção,

o financiamento, a conservação e a manutenção do hospital pela HL, e a gestão do

estabelecimento hospitalar e prestação de cuidados de saúde pela SGHL. Esta infraestrutura,

que entrou em funcionamento em janeiro de 2010, conta com 424 camas de internamento, 8

(28) Tem como acionistas a Mota-Engil, a Opway, o Banco Espírito Santo, a Espírito Santo Saúde e a Dalkia. (29) Tem como acionista principal a Espírito Santo Saúde.

76

salas de bloco operatório, 44 gabinetes de consulta externa e 684 lugares de estacionamento, e

abrange um total de 272 mil habitantes.

No que respeita ao Hospital de Vila Franca de Xira (VFX), os contratos de gestão, celebrados em

outubro de 2010 com a Escala Vila Franca – Sociedade Gestora do Estabelecimento (entidade

responsável pela gestão do estabelecimento) e com a Escala Vila Franca - Sociedade Gestora do

Edifício (entidade responsável pela gestão do edifício), têm, respetivamente, uma duração de 10

e 30 anos. Esta PPP, com um valor estimado de 78,8 milhões de Euros (76,3 para a gestão do

edifício e 2,5 para a gestão do estabelecimento), têm como escopo a conceção, financiamento,

construção, manutenção e gestão do Hospital de VFX. Esta infraestrutura, que entrou em

funcionamento em março de 2013, conta com 280 camas, 9 salas de cirurgia, 33 gabinetes de

consulta e 844 lugares de estacionamento, e abrange um total de 215 mil habitantes.

SISTEMA DE MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO

No que respeita à monitorização do desempenho das entidades gestoras, no contrato de ambos

os projetos é preconizado o mesmo sistema de monitorização do desempenho. De acordo com o

estipulado contratualmente, o sistema de monitorização de desempenho deve possibilitar (i) a

autoavaliação através do registo dos dados que revelem o desempenho das entidades gestoras,

(ii) o registo dos parâmetros de desempenho previstos, para cada uma das entidades gestoras,

tendo em vista o apuramento e registo de falhas de desempenho, e (iii) a avaliação da execução

do contrato pelo concedente.

AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DA EGE

A avaliação do desempenho da EGE é aferida em função das seguintes três áreas:

a) Disponibilidade – é avaliado o desempenho da EGE no cumprimento de KPIs de

disponibilidade do edifício hospitalar (ver exemplos no Quadro 22). O incumprimento de

alguns destes KPI dá origem a uma falha de disponibilidade, assim designada, quando, de

forma imprevista para a EGEO, tem como consequência tornar indisponível uma parte

funcional que afete o funcionamento de uma ou várias unidades funcionais (no caso de

indisponibilidade das condições de acessibilidade ou das condições de segurança ou das

condições de utilização);

b) Serviço – é avaliado o desempenho da EGE no cumprimento de KPIs de serviço (ver

exemplos nos Quadros 22 e 23);

77

c) Satisfação – é avaliado o índice de satisfação dos utentes, conforme este resultar dos

inquéritos efetuados durante o período de avaliação, no que respeita às questões que

tenham uma implicação direta com a atividade desenvolvida pela EGE.

Analisando em detalhe os indicadores de desempenho da EGE que são apresentados no contrato

de concessão destes projetos, é possível identificar que esses indicadores referem-se sobretudo

ao cumprimento dos padrões mínimos de desempenho dos vários ativos do projeto. No Quadro

22 apresentam-se alguns dos ativos referidos, bem como os documentos nos quais constam os

critérios que devem ser cumpridos.

Quadro 22. Exemplos KPIs de serviço/disponibilidade do edifício hospitalar das PPP Hospital de Loures e Hospital de Vila Franca de Xira

Intervenção Documentos Exemplos de ativos

Renovação/substituição Plano de

renovação/substituição Componentes da envolvente do edifício

hospitalar;

Instalações/equipamentos elétricos;

Rede estruturada de voz e dados;

Equipamento de sinalização e

intercomunicação;

Sistema e equipamento de difusão de som, TV e vídeo;

Sistema de informação horária;

Sistemas de procura de pessoas;

Redes de monitorização;

Redes internas de TV;

Infraestruturas de radiocomunicações;

Aparelhos de elevação;

Equipamentos de deteção e alarme e

extinção de incêndios;

Equipamentos de vigilância e alarme de

intrusão;

Sistemas de águas quentes e frias;

Sistemas de drenagem e esgotos;

Equipamento sanitário da instalação de

águas e esgotos;

Central térmica;

Sistemas de aquecimento, ventilação e

ar-condicionado.

Manutenção preventiva

Plano de manutenção preventiva

Manual de manutenção

Especificações de manutenção

78

Quadro 23. Exemplos de KPIs de serviço do edifício hospitalar das PPP Hospital de Loures e Hospital de Vila Franca de

Xira

Indicadores de monitorização da EGE

A EGE dispõe de uma base de dados dos bens afetos ao edifício hospitalar, permanentemente atualizado,

incluindo quaisquer operações materiais ou jurídicas que tenham por objeto esses bens;

A EGE dispõe de um manual de manutenção, atualizado e implementado;

A EGE dispõe de um programa de ciclo de vida dos componentes do novo edifício hospitalar, das instalações e equipamentos afetos às instalações técnicas especiais, atualizado e implementado;

A EGE dispõe de um plano de manutenção preventiva detalhado atualizado, para o ano seguinte.

AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DA EGEO

A avaliação do desempenho das EGEO é efetuada tendo como suporte as seguintes três áreas:

a) Resultado – é avaliado o desempenho das EGEO no cumprimento de KPIs de resultado (ver

exemplos no Quadro 24);

b) Serviço – é avaliado o desempenho da EGEO com base no cumprimento de KPIs de serviço

(ver exemplos no Quadro 24);

c) Satisfação – é avaliada com base no índice de satisfação dos utentes.

Quadro 24. Exemplos de KPIs dos serviços clínicos das PPP Hospital de Loures e Hospital de Vila Franca de Xira

Indicadores de monitorização da EGEO

KPIs de resultado

Número de episódios de internamento da produção efetiva por GCD30;

Número de episódios de internamento da produção prevista desse ano por GCD;

Número de primeiras consultas da produção efetiva;

Número total de consultas externas da produção efetiva31;

Número de reinternamentos urgentes da mesma GCD, ocorridos durante o período em

análise, no prazo de 31 dias após a alta do internamento normal;

Número de altas de internamento normal, durante o período em análise;

Número de episódios de cirurgia de ambulatório da produção efetiva;

Número de cirurgias totais da produção efetiva;

Número de consultas de alta resolução efetivamente realizadas.

(continua)

(30) GCD são as grandes categorias diagnosticas constantes na Portaria n.º 132/2009, de 30 de janeiro, alterada pela Portaria

n.º 839-A/2009, de 31 de julho (31) Consultas externas são as consultas prestadas pela EGEO fora do edifício hospitalar com autorização prévia do

concedente.

79

Indicadores de monitorização da EGEO

KPIs de serviço Número de episódios de internamento e de intervenções em cirurgia de ambulatório

codificados fora do prazo estabelecido no regulamento interno do núcleo de

codificação32;

Número de episódios de internamento e de intervenções em cirurgia de ambulatório da

produção efetiva33;

As comissões de apoio técnico elaboram e entregam relatórios trimestrais de

atividades, nos termos do contrato;

A EGEO apresentou o plano de medidas corretivas a que se refere o contrato.

5.4. AS PPP NO SETOR FERROVIÁRIO

5.4.1. ENTIDADES COM ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO E SUPERVISÃO

A monitorização e acompanhamento das PPP no setor ferroviário são assegurados pela IGF, com

as mesmas atribuições que detêm no âmbito das PPP no setor rodoviário, e pela Unidade de

Regulação Ferroviária (URF)34 que fiscaliza a atividade da concessionária em tudo o que diz

respeito ao cumprimento do contrato. A URF é uma estrutura integrada no IMT dotada de

independência funcional e autonomia técnica com funções de regulação económica e técnica

das atividades ferroviárias, incidindo designadamente na relação entre os gestores da

infraestrutura e os operadores de transporte.

Uma outra entidade que é relevante referir no âmbito das concessões ferroviárias é a REFER.

Esta empresa, pública, foi constituída em 1997, tendo como principais atribuições a prestação

do serviço público de gestão da infraestrutura integrante da rede ferroviária nacional35. A REFER

está sujeita à tutela dos ministros responsáveis pela área das finanças e pelo setor dos

transportes.

5.4.2. CASOS DE ESTUDO F1 E F2: METRO SUL DO TEJO E FERTAGUS

O Metro Sul do Tejo (MST) é um metropolitano de superfície, elétrico, que circula nas principais

artérias da cidade de Almada, estendendo-se até à freguesia de Corroios do concelho do Seixal,

(32) Cirurgia de ambulatório é definida nos contratos de gestão como uma intervenção cirúrgica programada, realizada sob

anestesia geral, loco-regional ou local que pode ser realizada em instalações próprias com segurança e de acordo com as

atuais leges artis (leis da medicina), em regime de admissão e alta no período máximo de 24 horas. (33) Produção efetiva é definida nos contratos de gestão como o conjunto de prestações de saúde efetivamente realizadas

através do estabelecimento hospitalar, em cada ano de duração do contrato. (34) Esta unidade sucedeu ao extinto INTF (Instituto Nacional de Transporte Ferroviário, criado pelo Decreto-Lei n.º 299-B/98,

de 29 de Setembro) que, contrariamente à URF detinha personalidade jurídica, autonomia administrativa, financeira e

patrimonial, o que não acontece com a URF. (35) Constituída ao abrigo do Decreto‑Lei n.º 104/97 de 29 de abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 141/2008 de 22 de julho,

que, para além de alterar a denominação da REFER para Rede Ferroviária Nacional - REFER, introduziu algumas alterações

aos seus estatutos.

80

compreendendo um total de 19 estações e uma extensão de 13,5 quilómetros (DGTF, 2012). A

concessão que levou à construção desta infraestrutura compreende uma duração contratual de

30 anos e um investimento de 268,7 milhões de Euros e foi adjudicada em 2002 pelo Estado

concedente, por um período de 30 anos, à MTS Metro36, englobando a construção37, a

manutenção e a operação da totalidade de rede do metropolitano ligeiro da margem sul do tejo

(Cruz e Marques, 2012). Nesta concessão, o concedente apenas cofinanciou as infraestruturas,

tendo a concessionária assumido o investimento relativo à aquisição dos equipamentos

(bilhética e material circulante) e ao parque de material e oficinas, que correspondeu a 63

milhões de Euros.

O contrato de concessão do Transporte Ferroviário Eixo-Norte/Sul (também conhecido por

Fertagus), estabelecido em 1999 entre a REFER e a concessionária Fertagus, tem subjacente um

modelo de concessão para a exploração do serviço de transporte suburbano de passageiros na

zona de Lisboa e vale do Tejo. Esta infraestrutura compreendeu um investimento, suportado pela

REFER, de 900 milhões de Euros, e esta concessão vigorará (em condições normais) até 201938.

AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DA CONCESSIONÁRIA

Ambos os contratos de concessão preveem que a concessionária cumpra as metas de

desempenho dos seguintes indicadores:

Indicadores de qualidade da oferta – são indicadores que permitem aferir o nível de

qualidade do serviço que é proporcionado aos utentes (ver Quadro 25);

Indicadores de capacidade da oferta – são indicadores que permitem verificar o

cumprimento da ocupação máxima do material circulante (ver Quadro 25);

Taxa de fraude – tem como principal objetivo verificar a quantidade de utentes que

viajam sem título de transporte. Este indicador apenas integra o contrato de concessão

do MST.

(36) MTS Metro é um consórcio constituído pela Mota-Engil, a SOPOL e a Teixeira Duarte. (37) O final do período de construção previsto era em 2005, mas só ocorreu em 2008. (38) O contrato inicial deste projeto previa uma duração contratual de 11 anos, podendo ser prorrogado por um período

adicional de nove anos.

81

Quadro 25. KPIs das PPP no setor ferroviário em Portugal

MST Fertagus

Indicadores de

qualidade da

oferta

Determinado de acordo com a fórmula apresentada no Quadro 26

Percentagem do número de circulações que chegam ao destino com um

determinado atraso face ao horário

estabelecido;

Número de comboios que não efetuam

o serviço.

Indicadores de

capacidade da

oferta

Número de passageiros por metro quadrado nas áreas destinadas a

passageiros em pé

Quociente entre o número de passageiros a transportar em qualquer

unidade quadrupla elétrica e a

capacidade máxima por unidade

quadrupla elétrica

Quadro 26. Fórmula para determinação da fiabilidade

PPP ferroviária MST

Em que:

= Fiabilidade (considera-se que não efetuou serviço qualquer veículo que, chegue ao destino com um

atraso superior a cinco minutos em relação ao fixado no horário);

= Disponibilidade:

= Veículos x quilómetros percorridos;

= Veículos x quilómetros não percorridos devido a razões não imputáveis à concessionária;

= Totalidade dos Veículos x quilómetros que deveriam ser percorridos conforme contratualmente estabelecido

= Pontualidade:

= Número de veículos que chegam ao destino sem atraso (dentro do horário previsto);

= Número de veículos que chegam ao destino com atraso devido a razões não imputáveis à concessionária;

= Totalidade dos veículos que deveriam chegar ao destino de acordo com o serviço

contratualmente estabelecido.

82

5.5. INDICADORES FINANCEIROS

5.5.1. COMPENSAÇÕES FINANCEIRAS

Nos contratos de concessão analisados verifica-se a possibilidade de haver lugar a

compensações financeiras, quer sejam, atribuídas pelo concedente à concessionária, quer sejam

pela concessionária ao concedente. O primeiro tipo de compensação é denominado nos

contratos de concessão por reposição do equilíbrio financeiro (REF). Em todos os contratos

analisados é possível constatar a existência de uma cláusula designada por REF, que menciona

as diversas situações passíveis de compensações pelo Estado, sendo com base neste clausulado

que as concessionárias apresentam o seu direito à REF. De acordo com esta cláusula, verifica-se

a necessidade de REF, quando ao longo da duração do contrato, se verifique a ocorrência de

algum dos eventos que nela são estabelecidos (e.g. a modificação unilateral, imposta pelo

concedente, das condições de desenvolvimento das atividades integradas na concessão; a

ocorrência de casos de força maior; a ocorrência de alterações legislativas), e que deles resulte

um aumento de custos e ou perda de receitas para a concessionária que conduzam à redução do

valor de alguns dos seguintes indicadores:

Rácio de cobertura do serviço da dívida (RCSD) – indicador financeiro que representa uma

medida de risco quanto à capacidade de uma entidade conseguir satisfazer os seus

compromissos financeiros (GPERI, 2011). Relaciona o serviço da dívida que a empresa

suporta, com o resultado operacional que gera (GPERI, 2011);

Rácio de cobertura de vida do empréstimo (RCVE) – indicador que mede o grau de

disponibilidade dos fundos gerados por um projeto para cobertura do serviço da dívida

(GPERI, 2011);

Taxa interna de rendibilidade (TIR) acionista – a TIR representa a taxa de rendibilidade

gerada por um investimento, ou seja, é a taxa que o investidor obtém, em média, em cada

ano, sobre os capitais investidos no projeto. A TIR acionista representa a rendibilidade dos

acionistas com base nos montantes entregues a título de capital e prestações acessórias

(GPERI, 2011).

Por seu lado, sempre que se verifique o aumento de alguns dos indicadores referidos, resultante

da ocorrência de alguns dos eventos que são apresentados nos contratos de concessão de

alguns dos casos de estudo analisados (e.g. concessão Túnel do Marão), o concedente terá

direito a receber uma compensação atribuída pela concessionária.

Refira-se que ambas as compensações têm como referência um documento denominado por

Caso Base, que é parte integrante dos vários contratos de concessão, e que corresponde à

equação financeira sobre a qual assentam os pressupostos macroeconómicos e

microeconómicos do projeto em PPP, traduzindo, assim, a condição financeira da concessionária.

83

No Quadro 27 apresenta-se as várias PPP analisadas em Portugal com a indicação dos

indicadores financeiros que constam nos respetivos contratos de concessão.

Quadro 27. Indicadores financeiros das PPP analisadas em Portugal

5.6. INDICADOR

SETOR ROROVIÁRIO SETOR DA SAÚDE SETOR FERROVIÁRIO

LUSOPONTE TÚNEL DO

MARÃO

LOURES VFX EIXO NORTE-

SUL MST

EGEO EGE EGEO EGE

RCSD

RCVE

TIR acionista

5.5.2. OUTROS INDICADORES FINANCEIROS

Para além dos indicadores financeiros já referidos, o contrato de concessão do MST, estabelece

que a concessionária é obrigada a manter durante o período de concessão um valor mínimo em

cada um dos seguintes rácios:

Rácio de solvabilidade - quociente entre os fundos próprios acionistas e o somatório

destes com o montante do capital em divida às instituições financiadoras, nos termos do

contrato de financiamento;

Rácio de autonomia financeira - quociente entre os fundos próprios acionistas e o ativo

total líquido, deduzido dos ativos fixos comparticipados pelo concedente. No cálculo deste

indicador não são consideradas eventuais reservas de reavaliação ou outras rubricas

contabilísticas equiparáveis e subsídios para investimento.

84

CAPÍTULO 6

6. PROPOSTA DE MODELO DE INDICADORES PARA

MONITORIZAÇÃO DAS PPP

6.1. NOTA INTRODUTÓRIA

No presente capítulo apresentar-se-á, com base na revisão de literatura e nos casos de estudo

analisados, um modelo de indicadores que permitam às diversas entidades públicas

adjudicantes, a monitorização das PPP no setor rodoviário, no setor da saúde e no setor

ferroviário. Todavia, os grupos de indicadores que serão apresentados devem ser adotados para

todas as PPP, independentemente do setor em que se insere. Com este modelo, o que se

pretende é perceber que tipos de indicadores devem ser implementados num projeto em PPP.

6.2. MODELO PROPOSTO

É de extrema importância o estabelecimento de um modelo específico e simplificado de

indicadores que permita acompanhar o desempenho das PPP ao longo de todo o período de

exploração. Estes indicadores devem ser selecionados criteriosamente de modo a que a

monitorização do desempenho das concessões seja o mais eficaz e eficiente possível. Com base

na revisão de literatura efetuada e nos casos de estudo analisados, propõem-se os cinco grupos

de indicadores de desempenho que se apresentam na Figura 23.

Indicadores Operacionais

Indicadores Financeiros

Indicadores Relacionais

Indicadores Ambientais

Indicadores Sociais

INDICADORES

PARA

MONITORIZAÇÃO

DE

CONCESSÕES

Figura 23. Proposta de indicadores para monitorização de concessões

85

6.2.1. INDICADORES OPERACIONAIS

Fruto dos trabalhos de operação e manutenção serem aqueles que são executados ao longo de

todo o período de exploração de uma concessão, propõe-se um grande grupo de indicadores,

denominado por operacionais, que se destinam a monitorizar o desempenho das atividades de

operação e manutenção. Dentro deste grupo, preconizam-se dois subgrupos de indicadores:

indicadores de infraestrutura e indicadores de serviço. Com a definição e posterior

implementação dos indicadores de infraestrutura num projeto em PPP, pretende-se que, num

dado momento do período da concessão, o concedente afira os níveis de qualidade dos vários

tipos de ativos do projeto. Quanto aos indicadores de serviço, estes devem ser estabelecidos de

modo a permitir ao concedente verificar a qualidade dos serviços que estão a ser prestados aos

utentes. Nos Quadro 28 e 29 são apresentados alguns exemplos de indicadores de desempenho

operacionais do setor rodoviário e do setor da saúde.

Quadro 28. Exemplos de indicadores operacionais para o setor rodoviário

Indicadores operacionais

Indicadores de

Infraestrutura

Pavimentos;

Marcas rodoviárias;

Sinalização vertical;

Guardas de segurança;

Elementos da rede de drenagem;

Iluminação;

Túneis;

Pontes;

Viadutos;

Áreas de serviço;

Praças de portagem;

Muros de contenção;

Árvores e plantas;

Telemática;

Telecomunicações.

Indicadores de

Serviço

Disponibilidade das Vias;

Resposta a acidentes/incidentes;

Resposta dos trabalhos de manutenção;

Áreas de serviço;

Praças de portagem;

Informação aos automobilistas sobre incidentes;

Informação aos automobilistas sobre desvios.

86

Quadro 29. Exemplos de indicadores operacionais para o setor da saúde

Indicadores operacionais

Indicadores de

Infraestrutura

Instalações elétricas;

Rede estruturada de voz e dados;

Equipamento de sinalização e intercomunicação;

Sistema e equipamento de difusão de som, TV e vídeo;

Sistema de informação horária;

Sistema de procura de pessoas;

Redes de monitorização;

Redes internas de TV;

Infraestruturas de radiocomunicações;

Aparelhos de elevação;

Equipamento de deteção e alarme e extinção de incêndios;

Equipamento de vigilância e alarme de intrusão;

Sistemas de águas quentes e frias;

Sistemas de drenagem e esgotos;

Equipamento sanitário da instalação de águas e esgotos;

Central térmica;

Sistemas de aquecimento, ventilação e ar condicionado;

Equipamento da cozinha, cafetarias e copas;

Equipamento para o serviço de lavandaria e de tratamento de roupa;

Rede e equipamento de gases medicinais e de aspiração;

Redes e equipamento de ar comprimido industrial;

Serviço de esterilização;

Sistema e equipamento de frio;

Equipamento para o serviço de gestão de resíduos;

Instalações, equipamentos, ferramentas e instrumentos das oficinas;

Equipamento para as redes de distribuição de fluidos;

Sistemas e equipamentos de robótica;

Equipamento para a gestão técnica centralizada;

Equipamentos gerais;

Equipamentos, instalações e sistemas de heliporto;

Infraestruturas, equipamento e espaços verdes dos espaços envolventes.

Indicadores de

Serviço

Serviço de manutenção;

Serviço clínico;

Serviço de controlo de pragas;

Serviço de gases medicinais;

Serviço de lavandaria;

Serviço de mecânica;

Serviço de catering;

Serviço de segurança/vigilância;

Serviço de limpeza;

Serviço de helpdesk;

Serviço de estacionamento;

Serviço de manutenção dos espaços ajardinados e da zona envolvente ao edifício

hospitalar.

87

6.2.2. INDICADORES FINANCEIROS

Como em qualquer projeto, independentemente da sua natureza, a questão financeira é sempre

um aspeto de extrema importância. Assim, propõe-se um grupo de indicadores financeiros que

devem ser monitorizados pelo concedente para avaliar o desempenho financeiro do projeto.

Conforme se apresentam no Quadro 30, são vários os indicadores que se propõem para este

grupo, desde logo os custos e os proveitos obtidos, que são a base de cálculo dos outros

indicadores financeiros.

Quadro 30. Exemplos de indicadores financeiros

Indicadores financeiros

Custos;

Proveitos;

Value for money (VfM);

Valor atual líquido (VAL);

Taxa interna de rendibilidade (TIR);

Rácio de cobertura do serviço da divida (RCSD);

Rácio de cobertura de vida do empréstimo (RCVE);

Rácio de solvabilidade;

Rácio de autonomia financeira.

6.2.3. INDICADORES RELACIONAIS

Em todas os projetos em PPP é importante conceber estratégias de comunicação por meio de

reuniões, relatórios ou outro tipo de ações que visem sempre estreitar as políticas de

comunicação. Para este efeito deve estabelecer-se nos contratos de concessão a forma como

esta comunicação deve ser levada a cabo (e.g. elaboração de um plano de comunicação entre os

vários intervenientes no projeto).

Nos contratos de concessão analisados verifica-se a obrigatoriedade contratual por parte da

concessionária em reportar periodicamente (ao concedente) as informações necessárias ao

acompanhamento da execução do objeto do contrato. Como exemplos desse reporte, pode

realçar-se os relatórios no qual constam informações sobre os trabalhos de operação e

manutenção que foram executados, os relatórios que contêm informação sobre o desempenho

da concessionária no que respeita aos vários indicadores de desempenho e às falhas de

desempenho então verificadas, os relatórios de contas de demonstração de resultados e balanço

anual bem como a certificação legal de contas e pareceres de auditores externos. Para além de

relatórios, existem também reuniões periódicas e extraordinárias entre a concessionária e o

concedente.

88

Assim, propõe-se um grupo de indicadores, denominados por relacionais, os quais pretendem

refletir o cumprimento das obrigações de reporte, das reuniões e do plano de comunicação

(Quadro 31).

Quadro 31. Exemplos de indicadores relacionais

Indicadores relacionais

Cumprimento da periodicidade das obrigações de reporte;

Qualidade do conteúdo do reporte;

Plano de comunicação entre as entidades intervenientes no projeto;

Cumprimento das reuniões agendadas.

6.2.4. INDICADORES AMBIENTAIS

A importância que o meio ambiente representa é do conhecimento de todos, e a necessidade de

o preservar também. Neste sentido, propõe-se um grupo de indicadores ambientais, que

permitam monitorizar os efeitos que a construção e ou exploração de uma determinada

infraestrutura tem no meio ambiente, biodiversidade e habitat. No Quadro 32 apresentam-se

alguns exemplos deste grupo de indicadores.

Quadro 32. Exemplos de indicadores ambientais

Indicadores ambientais

Impacte ambiental;

Qualidade da água;

Produção de água;

Consumo de energia;

Consumo de água;

Impacto ao longo da vida;

Movimento dos transportes;

Redução de água;

Emissão de gases;

Criação de habitat;

Retenção de habitat;

Impacto na biodiversidade.

6.2.5. INDICADORES SOCIAIS

Com a finalidade de perceber os efeitos que um dado projeto em PPP tem na sociedade, propõe-

se um grupo de indicadores, designados por sociais. Por um lado, estes indicadores devem

refletir aspetos como o grau de satisfação dos vários intervenientes no projeto, bem como o tipo

de relacionamento que é mantido entre eles, e por outro, aspetos como a sensibilização para a

segurança e higiene, a formação dos empregados, a inovação tecnológica e o impacto do projeto

na região, também devem ser monitorizados. No Quadro 33 apresentam-se alguns exemplos de

indicadores sociais.

89

Quadro 33. Exemplos de indicadores sociais

Indicadores sociais

Satisfação da comunidade com a infraestrutura ou serviço;

Satisfação dos utentes com a infraestrutura ou

serviço;

Satisfação dos empregados com o empregador;

Satisfação do empregador com o empregado;

Formação dos empregados;

Sensibilização para a segurança e higiene;

Relacionamento entre os vários intervenientes no projeto;

Impacto da infraestrutura ou serviço na região;

Investimento em pesquisa e desenvolvimento de

novas tecnologias.

90

CAPÍTULO 7

7. CONCLUSÕES

7.1. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com o objetivo de se propor um quadro de indicadores de desempenho para a monitorização de

projetos em PPP, procedeu-se ao exame, com base numa revisão de literatura, sobre a temática

das PPP, principalmente no que se refere à monitorização do desempenho das mesmas. Para

além deste exame, o presente trabalho envolveu, ainda, uma análise de casos de estudo reais

em que foi analisado os vários sistemas de monitorização do desempenho, bem como os

indicadores de desempenho que são a base de todos esses sistemas.

Um primeiro aspeto que ficou bem patente foi a importância da medição do desempenho de

qualquer tipo de projeto. Sendo as PPP projetos que compreendem uma relação contratual de

longo prazo, existem inúmeros fatores que podem afetar as respetivas parcerias, e, como tal, é

fundamental implementar um sistema de monitorização do desempenho que permita às várias

entidades públicas adjudicantes avaliar as obrigações contratuais da concessionária.

Uma GC adequada, avaliada com base no cumprimento de indicadores de desempenho, é um

aspeto de importância acrescida num projeto em PPP. Os vários tipos de indicadores de

desempenho, que devem ser parte integrante dos contratos de concessão dos vários projetos,

devem refletir as características que melhor caracterizam o desempenho da concessionária, e,

por conseguinte, o sucesso da PPP.

A análise dos vários casos de estudo permitiu concluir que todos os respetivos contratos de

concessão preconizam um sistema de monitorização de desempenho. Este sistema integra,

essencialmente, todos os registos de dados relativos ao desempenho dos vários serviços

prestados pela concessionária, o SMD desenvolvido e implementado pela concessionária (com

base em indicadores de desempenho) e aprovado pelo concedente, e um conjunto de

mecanismos destinados a reportar ao concedente o cumprimento dos indicadores de

desempenho por parte da concessionária.

Finalmente, com base na revisão de literatura efetuada, designadamente os estudos elaborados

pelos autores Yuan et al. (2009) e Ismail (2009), e com base na análise dos vários contratos de

concessão, foi possível conceber o modelo de indicadores apresentado no capítulo 6. Esta

proposta, constituída por cinco grupos de indicadores de desempenho, influi a existência de um

91

conjunto muito variado de indicadores de desempenho, o que denota, desde logo, a necessidade

de um conjunto muito diversificado de competências técnicas para a sua definição, e,

posteriormente, para assegurar o seu cumprimento. Deve ainda salientar-se que foi introduzido

um novo grupo de indicadores, designados por relacionais, que deve, do mesmo modo que os

restantes grupos, ser parte integrante dos contratos de concessão.

7.2. LIMITAÇÕES DA INVESTIGAÇÃO

Não obstante ter sido um desafio eximiamente enriquecedor a nível académico, o

desenvolvimento do presente trabalho exigiu alguns esforços a nível intelectual e a nível pessoal.

A nível intelectual é importante salientar a dificuldade encontrada em assimilar grande parte dos

conhecimentos patentes no presente trabalho na medida em que ao longo de todo o percurso

académico a temática das PPP e da medição do desempenho não são lecionadas.

Um outro aspeto que importa relevar refere-se à dificuldade em aceder aos documentos

contratuais das concessões rodoviárias em Portugal que permitissem caracterizar os vários tipos

de indicadores preconizados. Face ao sucedido, existiu a necessidade de o trabalho ser

reformulado.

7.3. PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTOS FUTUROS

As potencialidades evidenciadas pelo modelo de indicadores de desempenho proposto abrem

interessantes perspetivas para desenvolvimentos futuros no domínio da monitorização do

desempenho das PPP em Portugal.

Propõe-se a realização de um estudo, idêntico ao do presente trabalho, mas com enfoque nas

fases de planeamento, projeto de execução e construção. Este estudo possibilitaria conceber um

modelo mais abrangente.

Por último, a realização de um estudo em Portugal semelhante ao executado pelos autores Yuan

et al. (2009) e Ismail (2009), em que as várias partes interessadas seriam questionadas,

recorrendo para tal a inquéritos e a um posterior tratamento estatístico dessa mesma

informação, sobre a importância que atribuem aos vários indicadores de desempenho propostos

no presente trabalho bem como outros indicadores que eventualmente proporiam, permitiria

indubitavelmente ao aperfeiçoamento do modelo proposto.

92

REFERÊNCIAS BILIOGRÁFICAS

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