DEMOCRACIA DELIBERATIVA E PARTICIPAÇÃO ANÁLISE DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE BELO HORIZONTE - MG.pdf

7/25/2019 DEMOCRACIA DELIBERATIVA E PARTICIPAO ANLISE DO CONSELHO MUNICIPAL DE SADE DE BELO HORIZONTE -

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BRUNO DE JESUS LOPES

DEMOCRACIA DELIBERATIVA E PARTICIPAO: ANLISEDO CONSELHO MUNICIPAL DE SADE DE BELO HORIZONTE

- MG

Dissertao apresentada UniversidadeFederal de Viosa, como parte dasexigncias do Programa de Ps-Graduao em Administrao, paraobteno do ttulo deMagister Scientiae.

VIOSAMINAS GERAISBRASIL

2014


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i

DEDICATRIA

Dedico este trabalho para aqueles que j se foram, aqueles que me apoiaram durante a

vida e me protegem agora que partiram, porque mesmo no estando em corpo comigo,

sinto que continuam seguindo os meus passos e orientando meu caminho.


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ii

AGRADECIMENTOS

Por este trabalho e pela conquista carregada por ele, tenho muito a agradecer.

Primeiramente a Deus pelo dom da vida e por me conceder a competncia para realiz-

lo. Em seguida, aos meus pais, os verdadeiros merecedores deste ttulo de mestre.Chegar at aqui e alcanar as conquistas que persigo h tanto tempo no algo

que parte apenas de mim, se no fosse por meus pais, nada disso seria possvel. Meu

pai, Marcelo, com 12 anos j vivia como adulto, sem pai ou me, trabalhando e

cuidando de si e de seus irmos. Minha me Rita, que antes dos 10 anos j trabalhava

como enfermeira cuidando de sua me e cozinhando no fogo-a-lenha como uma perita

chef em um restaurante, no entanto, longe da fartura que merecia.

Ambos tiveram todas as condies no mundo para no serem nada, para caremna vida e se perderem, mas no, no fizeram parte das estatsticas negativas do pas,

batalharam duro, juntos iniciaram uma famlia e se tornaram exemplos de vida. A este,

devo todos os agradecimentos, pelas horas dedicadas todos os dias, pela motivao nos

estudos, por nunca deixar nada faltar, por sempre procurar o melhor. Foi me espelhando

neles que cheguei at aqui, e por eles que desejo sempre seguir em frente.

Gostaria de agradecer tambm ao meu padrinho Helder, que assim como um pai,

sempre me apoiou, aconselhou, puxou a orelha e o mais importante, compartilhou com

meus pais todas as alegrias e tristezas dessa vida.

Agradeo tambm a minha namorada Sirlene. Apenas ela sabe como foi rduo o

trabalho para chegar at aqui, e graas a ela, no pude desistir um minuto sequer, nem

nos momentos mais difceis. Eu sempre pude contar com ela, em todos os momentos

durante o curso e durante a vida.

No posso me esquecer dos amigos do DAD: Luiza, Lus, o grande Weliton

Sheshel, Tiaguin meu amigo, Soraya e Paulinho tartaruginha. Sem eles o DAD no seria

o departamento que . Agradeo tambm aos meus co-orientadores Magnus e Marco

Aurlio e aos amigos que cursaram comigo estes dois anos do sonhado mestrado.

Agradeo ao meu orientador, o Professor Edson que confiou em mim e me

permitiu contribuir em sua pesquisa durante a minha graduao. Esta porta que foi

aberta por ele foi a principal no meu caminho acadmico. Agradeo a Professora

Simone Martins que muito contribuiu na execuo e planejamento deste trabalho

durante todo o curso.

Agradeo aos meus eternos professores, a Professora Maria Ins do Carmo, a

minha primeira orientadora e que me motivou para a vida acadmica. A Professora


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iii

Maria Del Pilar que me permitiu ganhar experincia de sala de aula ao trabalhar como

seu monitor, e ao professor Tancredo Almada Cruz, uma das mentes mais brilhantes

com que tive o privilgio de trabalhar.

Preciso agradecer tambm o meu time de colaboradoras, que muitas vezes

assustei com as temidas Atas das plenrias do conselho. Bianca, Carolina, Fernanda,Letcia e Maria Jlia, muito obrigado pela contribuio e apoio neste perodo.

Por fim, ao Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte, sem a contribuio

dos envolvidos nesta respeitvel entidade, este trabalho nunca teria sado do projeto.

Obrigado pelo apoio e confiana para realizar este estudo.


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SUMRIO

RESUMO.................................................................................................................................... vi

ABSTRACT............................................................................................................................... vii

APRESENTAO GERAL........................................................................................................ 1

1. INTRODUO GERAL................................................................................................... 2

1.1. O Problema e Sua Importncia................................................................................. 4

1.2. Objetivos..................................................................................................................... 5

1.2.1. Objetivo Geral.................................................................................................... 5

1.2.2. Objetivos Especficos.......................................................................................... 5

CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS: REFLEXES ACERCA DESTE ESPAODEMOCRTICO........................................................................................................................ 7

1. Introduo.......................................................................................................................... 9

2. Reviso de Literatura....................................................................................................... 11

2.1. Sociedade, Estado e Democracia............................................................................. 11

2.2. A Construo do Sistema nico de Sade .............................................................. 15

2.3. Conselho de Polticas Pblicas................................................................................. 19

2.4. Interfaces entre Estado, Democracia Deliberativa e Conselhos de Polticas

Pblicas................................................................................................................................. 233. Consideraes Finais........................................................................................................ 25

4. Referncias........................................................................................................................ 28

CONSELHO DE POLTICAS E PARTICIPAO: ASPECTOS DO FUNCIONAMENTO DOCONSELHO MUNICIPAL DE SADE DE BELO HORIZONTE - MG................................ 31

1. Introduo........................................................................................................................ 33


2.1. A Sociedade nas Polticas Pblicas.......................................................................... 35

2.2. Polticas Pblicas...................................................................................................... 36

2.3. Questes Normativas do Conselho.......................................................................... 41

3. Aspectos Metodolgicos................................................................................................... 43

3.1. Caracterizao e Justificativa de Escolha do CMS/BH......................................... 43

3.2. Ferramentas metodolgicas..................................................................................... 44

3.3. Categorias de Anlise............................................................................................... 44

4. Resultados e discusses.................................................................................................... 46

4.1. Sntese dos Resultados.............................................................................................. 56

5. Concluso.......................................................................................................................... 59


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v

6. Referncias........................................................................................................................ 62

CONSELHO MUNICIPAL DE SADE: ANLISE A LUZ DA PERCEPO DOSCONSELHEIROS DE SADE DE BELO HORIZONTE ........................................................ 64

1. Introduo........................................................................................................................ 66


2.1. Democracia Deliberativa.......................................................................................... 68

2.2. Participao Cvica no Brasil.................................................................................. 70

2.3. Conselho Municipal de Sade................................................................................. 72

3. Aspectos Metodolgicos................................................................................................... 73

3.1. Caracterizao do Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte................... 74

3.2. Ferramentas Metodolgicas..................................................................................... 75

4. Resultados e Discusses................................................................................................... 76

4.1. Perfil dos Conselheiros............................................................................................. 76

4.2. Percepo dos Conselheiros..................................................................................... 77

4.2.1. Percepo sobre o Papel do Conselho............................................................. 77

4.2.2. Percepo sobre o Funcionamento do Conselho............................................ 82

4.2.3. Relaes Entre o Conselho e Seu Ambiente.................................................... 87

5. Concluso.......................................................................................................................... 89

6. Referncias........................................................................................................................ 92

CONCLUSO GERAL............................................................................................................. 94

REFERNCIAS GERAIS....................................................................................................... 97


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RESUMO

LOPES, Bruno de Jesus, M.Sc., Universidade Federal de Viosa, Fevereiro de 2014.Democracia Deliberativa e Participao: Anlise do Conselho Municipal de Sade

de Belo Horizonte - MG. Orientador: Edson Arlindo Silva. Coorientadores: MagnusLuiz Emmendoerfer e Marco Aurlio Marques Ferreira.

A construo do Conselho Municipal de Sade no Brasil como espaos participativos

na agenda de polticas pblicas pode ser considerada uma das principais conquistas da

sociedade civil na democracia nacional. Os conselhos foram legitimados com a

Constituio Federal de 1988 que permitiu a participao da sociedade na gesto da

sade e pela lei 8.142 de 1990 que cria os conselhos de sade, alm da Resoluo 333

de 2003 com os principais encaminhamentos para organizao e funcionamento dos

conselhos de sade. Em relao ao modelo democrtico, este espao participativo se

aproxima dos preceitos dos modelos deliberativos de democracia, onde o discurso entre

os envolvidos no processo a principal ferramenta decisria. Com base nestes fatos, a

partir dos aspectos que alocam os conselhos como membros presentes na agenda do

sistema de sade e das normas que regem o funcionamento desta instituio, o Conselho

Municipal de Sade de Belo Horizonte est cumprindo as suas funes estabelecidas

normativamente? Para responder a esta questo central de pesquisa, trs artigos foram

construdos. No primeiro, foi transcrito a criao do conselho de sade e das normas

que o regem, assim como o modelo democrtico a qual mais se aproxima. No segundo,

com base na anlise de contedo, discutiu-se o funcionamento do conselho a partir das

atas das plenrias. O ltimo aborda a percepo dos conselheiros em relao ao

conselho de sade e seu papel. Alm dos trs artigos propostos so apresentadas a

introduo a as concluses gerais do estudo realizado.


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ABSTRACT

LOPES, Bruno de Jesus, M.Sc., Universidade Federal de Viosa, february 2014.Deliberative Democracy and Participation: Analysis of Municipal Health Council

of Belo Horizonte - MG. Adviser: Edson Arlindo Silva. Co-advisers: Magnus LuizEmmendoerfer and Marco Aurlio Marques Ferreira.

The construction of the Municipal Council Health in Brazil as participatory spaces in

the public policy agenda can be considered one of the major conquests of civil society

in national democracy. The councils were legitimized with the Federal Constitution of

1988 which allowed the participation of society in the management of health and the

law 8142 1990 establishing health advice, plus the Resolution 333 of 2003 with the

main referrals to the organization and functioning of the boards of health. Regarding the

democratic model, this participatory space approach of the precepts of the deliberative

models of democracy, where the discourse between those involved in the process is the

main decision making tool. Based on these facts, from the aspects that allocate the

advice as the members present at the health system and the rules governing the

functioning of this institution agenda, the Municipal Council Health of Belo Horizonte

is fulfilling its duties set normatively? To answer this central research question, three

articles were built. In the first, was transcribed the creation of the board of health and

the rules governing it, as well as the democratic model which comes closest. Then,

based on content analysis, discussed the functioning of the board from the minutes of

the plenary. The latter addresses the perception of officers in relation to the board of

health and its role. Besides the three proposed articles are presented introduction to the

general conclusions of the study.


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1

APRESENTAO GERALCom o intuito de melhor apresentar o tema e a discusso que se pretende gerar

acerca do Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte, esta dissertao est

dividida em trs artigos, os quais iro abordar temticas diferentes, mas de forma

complementar.

O primeiro artigo, que tem como titulo Conselhos de Polticas Pblicas:

Reflexes Acerca deste Espao Democrticotraz um breve relato sobre a formao da

sociedade civil, do Estado e do pensamento democrtico com o intuito de apresentar ao

leitor a base para compreender os conselhos de polticas pblicas, no caso, o de sade.

Este artigo trar tambm a formao dos conselhos e as principais discusses sobre este

espao democrtico no cenrio nacional frente aos perodos histricos do Brasil.

O segundo artigo, para que seja alcanada uma maior profundidade em relao

ao Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte, trar um maior peso emprico ao

trabalho. Este trabalho que tem como ttulo Conselho de Polticas e Participao:

aspectos do funcionamento do Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte,

contar com a anlise documental das atas das plenrias do conselho dos anos de 2004 a

2012 com o intuito de conhecer o funcionamento do conselho, procurando comparar os

eixos normativos e tericos deste espao.

Por fim, o terceiro artigo intitulado Conselho Municipal de Sade: anlise luzda percepo dos conselheiros de sade de Belo Horizonte procura conhecer, alm do

perfil dos envolvidos no Conselho de Sade de Belo Horizonte, a percepo que estes

possuem sobre o espao deliberativo em que participam.


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2

1. INTRODUO GERAL

Na medida em que a sociedade, assim como o Estado passam por

transformaes, os processos democrticos existentes no tendem a se manter, sendo

estes modificados a partir das presses e das contingncias existentes em determinadoperodo.

Ao se fazer um resgate na histria mundial, encontram-se diversos momentos

que confirmam a informao do primeiro pargrafo. Deste modo, um fato que

demonstra mais notoriedade neste aspecto e que possui grande repercusso sobre o

momento atual da democracia a Revoluo Francesa (VOVELLE, 1989).

O perodo que antecede a Revoluo Francesa marcado por um governo

absolutista onde o poder estava centralizado na monarquia e com uma sociedade detrabalhadores, camponeses e burgueses que sustentavam as extravagncias do Estado e

do Clero com os impostos que deixavam a populao cada vez mais vulnervel

economicamente.

Aqueles que se opunham ao governo eram levados para a priso poltica da

monarquia que serviu como o grande marco da Revoluo Francesa, a Bastilha e a sua

queda. Sobre as exigncias da populao, as parcelas da sociedade que se encontravam

mais prximas da misria procuravam por melhorias na qualidade de vida e de trabalho.

J a classe burguesa que tinha melhores condies sociais, exigia uma maior

participao poltica no governo e mais liberdade econmica.

Em sntese, a Revoluo que teve como lema Liberdade, Igualdade e

Fraternidade conseguiu subjugar a monarquia francesa e adotar em sua Constituio de

1789, dentre outras conquistas, uma maior participao da sociedade civil na vida

poltica do pas (MICHELET, 2003).

De fato, outros momentos importantes surgiram aps a revoluo, como a

criao de novos partidos e conflitos entre alta e baixa burguesia, no entanto, o que se

procura apresentar aqui que a presso da sociedade frente a um governo autoritrio

conseguiu provocar mudanas no Estado e nas formas democrticas de uma nao.

Assim como na Frana, a histria brasileira tambm possui perodos que foram

marcados por alteraes no Estado que afetaram diretamente a sociedade, sejam estes

momentos positivos ou negativos para a populao. Dois casos podem ser citados como

ilustrao: o primeiro quando a mudana parte do Estado e da forma de governo e o

segundo quando a alterao se d por presses da sociedade.


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Para o primeiro caso, o golpe militar de 1964 um dos melhores fatos histricos

para exemplificar os impactos para a sociedade a partir das mudanas do Estado. No

perodo antes do golpe, o pas passava por uma fase democrtica, as conferncias

nacionais de sade discutiam sobre a instaurao de uma rede de atendimento

semelhante ao atual Sistema nico de Sade (SUS) e as manifestaes popularesprocuravam por melhores polticas previdencirias. Ou seja, os anos que precedem o

perodo autoritrio nos traziam para uma cultura democrtica com grande aporte a

participao popular.

No entanto, em razo do golpe, todo este processo foi congelado, as conferncias

se tornaram espaos de discusso interna do governo e os movimentos populares eram

reprimidos pela presso militar.

Enfim, as formas de atuao e de organizao da sociedade foram obrigadas aretroceder devido s mudanas do Estado, sendo esta alterao no sentido contrrio ao

democrtico quando se conceitua democracia a partir de Bobbio (1997) onde, o nvel de

democracia de um Estado medido por seus espaos de participao democrtica.

Em outro cenrio, contrrio ao ltimo, onde as presses sociais geram a

mudana na forma de gesto do Estado, o exemplo que pode ser dado e que d

continuidade ao anterior, so os movimentos populares do final da dcada de 1970 e

incio de 1980. A fora da sociedade que foi um dos fatores que contribuiu para o fim

do regime militar alcanou, alm do retorno de um perodo democrtico, o direito da

populao participar das decises polticas setoriais brasileiras.

Como conquista dos diversos reclames da sociedade em favor da participao no

processo poltico, a Constituio Federal de 1988 concedeu uma maior abertura para a

populao na agenda poltica, dando condies para que esta atue junto ao Estado na

gesto pblica.

Assim, a partir da Carta Magna e das leis promulgadas posteriormente, foram

institucionalizados os Conselhos de Polticas Pblicas como espao para

compartilhamento de poder entre o Estado e a Sociedade nas polticas setoriais (GOHN,

2000). Os Conselhos de Polticas Pblicas podem ser definidos como instituies

hbridas nas quais tm participao atores do Executivo e atores da sociedade civil

relacionados com a rea temtica na qual o conselho atua (AVRITZER, 2010, p. 34).

Na rea das polticas pblicas de sade, a mobilizao da sociedade em prol de

um sistema unificado em relao ao atendimento e descentralizado em sua gesto tem

um longo histrico, fato este que justifica a escolha deste segmento para a realizao

deste estudo em relao a outros conselhos.


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4

O pice na construo do conselho e da reforma no setor de sade brasileiro foi

o movimento da Reforma Sanitria e as reivindicaes de descentralizao e

participao da sociedade nas polticas de sade, alm da VIII Conferncia Nacional de

Sade onde os primeiros desenhos institucionais para os conselhos comearam a ser

formulados.Sendo assim, a institucionalizao dos conselhos de polticas pblicas permitiu

que as demandas exigidas pela sociedade finalmente fossem atendidas, tornando

possvel a interao entre Estado e sociedade na gesto pblica, o que nos leva para o

problema de pesquisa deste trabalho e sua importncia.

1.1. O Problema e Sua Importncia

As discusses sobre os conselhos de polticas pblicas, ou conselhos gestores

como denominado por diversos autores no uma questo relativamente nova e est

presente nos trabalhos de inmeros autores como Sposati e Lobo (1992), Carvalho

(1995), Avritzer e Pereira (2005), Gohn (2004) e Avritzer, (2010).

Dentre os principais assuntos que constam no rol de pesquisa destes estudiosos,

encontram-se questes como as caractersticas paternalistas do Estado brasileiro no

interior dos conselhos, a fragilidade e a baixa cultura associativa formada no pas,

resistncias dos atores sociais envolvidos e baixa legitimao do governo local em

relao a este espao democrtico, dentre outros temas (COELHO, 2004).

Os conselhos, como apresentado, so espaos de interao da sociedade e do

Estado na formulao de polticas pblicas, fiscalizao e controle. No entanto, sua

atuao como espao participativo depende, alm de sua criao, de normas que

estabeleam as diretrizes sobre o funcionamento, competncias e os processos do

conselho.

No caso do Conselho de sade, as normas que regulamentam o setor a Lei

8.142 de 1990 que criou os conselhos de sade e a Resoluo 453 de 2012, em

substituio da Resoluo 333 de 2003 que descreve o funcionamento, composio e

competncias deste espao deliberativo alm de um regimento interno que todo

conselho deve possuir.

O conselho de sade pode ser observado ento como um espao carregado de

poder capaz, dentre outras coisas, de moldar o Sistema nico de Sade a partir das

necessidades de um municpio. Este espao, alm de outras caractersticas garante

tambm uma viso pluralista da sociedade, a final, cada regio possui demandas


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5

diferentes por possuir aspectos relacionados sade diferentes. Assim, notria a

importncia dos conselhos como ferramenta de fortalecimento e aperfeioamento da

democracia.

Os conselhos de sade permitem tambm um relativo abandono de uma viso

gerencialista (viso da sociedade como cliente do Estado) das polticas pblicas desade, de um olhar que parte estritamente dos governantes para a sociedade de forma

global. A configurao dos conselhos possibilita uma viso contrria, de um povo que

planeja e envia as solicitaes para os governantes que so fiscalizados pelos conselhos.

Assim, justifica-se a escolha do Conselho Municipal de Sade de Belo

Horizonte (CSM/BH) como objeto de estudo deste trabalho. Alm de ser a capital

mineira e contar com mais de 2 milhes de habitantes, o municpio possui uma rede de

participao que envolve todo o municpio a partir de conselhos distritais e comisseslocais de sade.

Outro aspecto importante refere-se cultura participativa do municpio, Belo

Horizonte, antes mesmo da promulgao da lei 8.142, j possua, a partir de

conferncias e fruns, encaminhamentos para a participao da sociedade civil na

sade. Estas informaes, quando olhadas em conjunto, justificam a escolha deste

municpio e seu conselho como fonte de estudo.

Com base no que foi apresentado, a partir dos aspectos que alocam os conselhos

de polticas pblicas como membros presentes na agenda do sistema de sade e das

normas que regem o funcionamento desta instituio, o Conselho Municipal de Sade

de Belo Horizonte est cumprindo as funes estabelecidas normativamente? Ou seja,

consegue alcanar o papel institucional para o qual foi construdo?

Com base neste questionamento, os objetivos deste estudo sero apresentados a

seguir.

1.2.

Objetivos

1.2.1. Objetivo Geral

O principal objetivo deste trabalho foi descrever o funcionamento do Conselho

Municipal de Sade de Belo Horizonte e a percepo dos seus membros sobre este

espao para verificar se este est ancorado em suas normas legais (8.142 e Resoluo

333) e nos conceitos de Democracia Deliberativa.

1.2.2. Objetivos Especficos


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Especificamente, pretende-se:

Refletir acerca o papel e as funes do conselho de polticas pblicas;

Discutir sobre funcionamento do Conselho Municipal de Sade e se este est

cumprindo o seu papel previsto nas normas legais.Analisar a percepo dos conselheiros sobre o papel e as funes do Conselho

Municipal de Sade de Belo Horizonte;


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CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS: REFLEXES ACERCA DESTEESPAO DEMOCRTICO

Resumo

As discusses acerca de um futuro da democracia tm se aproximado, a cada dia mais,

de um modelo cuja participao da sociedade se faz cada vez mais presente nas decises

sobre o bem comum. Assim, os processos decisrios que se faziam apenas pelos

membros eleitos, passaram a ser realizados tambm por Conselhos de Polticas

Pblicas. Os conselhos de polticas se legitimaram, em grande escala, com a

Constituio Federal de 1988 que permitiu a participao da sociedade nas polticas

pblicas, sendo um dos precursores deste novo modelo democrtico os Conselhos de

Sade. Em norma, os conselhos so espaos para expresso representao e participao

com potencial para transformao poltica. Em relao ao modelo democrtico, os

Conselhos de Polticas Pblicas se aproximam dos conceitos de democracia deliberativa

que tem como princpio a tomada de deciso por meio do discurso dos envolvidos com

questes relacionadas tanto ao Estado, quanto a sociedade, onde deve existir a igualdade

entre todos, publicidade e simetria das informaes bem como a no tirania. Com o

intuito de melhor conhecer estes aspectos que possibilitaram a formao deste espao

democrtico que so os Conselhos de Polticas Pblicas, este artigo teve como objetivo

conhecer como ocorreu a construo deste espao para o setor da sade, assim como do

modelo democrtico de qual faz parte.


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COUNCILS OF PUBLIC POLICIES: REFLECTIONS ABOUT THIS AREADEMOCRATIC

Abstract

Discussions about the future of democracy have approached each day more, a model

whose participation in society becomes ever more present in decisions about the

common good. Thus, decision-making processes that were elected only by members,

began to be conducted by Public Policy Councils. The policy councils are legitimized,

large scale, with the Federal Constitution of 1988 which allowed the participation of

society in public policy, being one of the forerunners of this new democratic model the

Boards of Health In theory, boards are spaces for expression representation and

participation with the potential for political transformation. Regarding the democratic

model, the Boards of Public Policy approach the concepts of deliberative democracy

that has principle with decision making through discourse of those involved in the

sector, the State and society, where there should be equality among all advertising and

symmetry of information and not tyranny. In order to better understand these aspects

that allowed the formation of democratic space that are the Public Policy Councils, this

article aims to know how was the construction of this space for the health sector as well

as the democratic model which is part.


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1. Introduo

O fato de se conhecer o presente no justifica deixar de resgatar as origens do

passado. Pelo menos desta forma que se deve pensar quando se toma como objeto de

estudo os conselhos de polticas pblicas, afinal, a forma como a sociedade e o Estadointeragem atualmente, fruto de um processo histrico que remonta do incio da

sociedade at os dias de hoje.

No foi de uma hora para outra que as pessoas comearam a viver em grupos

formando comunidades ou aceitaram a soberania de um ser maior. No foi de

imediato que a monarquia perdeu espao para os processos democrticos e no foi da

noite para o dia que os brasileiros conquistaram o direito de participar da vida pblica

atravs dos conselhos. E no ser de um dia para o outro que a gesto plena das politicassetoriais passar a ser de responsabilidade conjunta entre os membros da sociedade e do

Estado, no entanto, observa-se a evoluo de um modelo democrtico ascendente

(BOBBIO, 1997), ou seja, uma forma em que as principais decises polticas no

partem apenas dos lideres de Estado.

A discusso acerca de um futuro da democracia, segundo Bobbio (1997), uma

questo que tem sido feita a diversos estudiosos do tema h muitos anos, no entanto sem

grandes profecias sobre tal. Ainda assim, Bobbio (1997), aponta em direo a um

modelo democrtico menos centralizado, onde as decises no so jogadas para a

sociedade de forma unitria, indo para um modelo democrtico participativo, onde as

deliberaes partem das demandas da sociedade para o Estado.

Autores como Bobbio (1997) e Chambers (2005) apresentam a diminuio de

polticas conhecidas como Top Down (de cima para baixo), onde as principais decises

so tomadas pelos gestores, sendo que estes visualizam a sociedade como um todo e

como clientes de uma poltica para o bem comum. Em substituio deste modelo, tem-

se observado a construo de um sistema chamado de Bottom-Up (de baixo para cima)

onde as demandas da sociedade partem de deliberaes feitas por esta mesma

sociedade.

Atrelado a esta perspectiva e adotando a realidade brasileira, a criao dos

espaos participativos que foram institucionalizados no Brasil com a Constituio de

1988 confirma esta tendncia de insero da sociedade na agenda poltica por

intermdio dos Conselhos de Polticas Pblicas e nos avanos de modelos ascendentes

de democracia.


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Assim, de acordo com Gohn (2000) os conselhos so concebidos como novos

instrumentos de expresso, representao e participao e, em tese, como espaos com

potencial para a transformao poltica, podendo imprimir um novo formato s polticas

sociais, pois esto diretamente envolvidos no processo de formao das polticas e na

tomada de deciso.O setor de sade foi um dos pioneiros neste novo momento democrtico

brasileiro. Devido as fortes presses da sociedade em direo a uma poltica

descentralizada e participativa e a partir das resolues das conferncias nacionais de

sade, em especial da Oitava, a Constituio Federal de 1988 possui em seus artigos,

elementos que tratam da universalidade da cobertura de sade, a descentralizao

administrativa e a cogesto entre Governo e sociedade (FLEURY, 2011). Assim, os

conselhos municipais de sade tornaram-se, em tese, membros nas polticas de sade,nas decises e no controle deste setor que deixou de ser, normativamente (Lei

8.142/90), administrado apenas por membros do governo, transformando-se em um

espao descentralizado e participativo.

Seguindo os pressupostos referentes aos novos modelos democrticos de

participao assim como a realidade dos conselhos de polticas pblicas, este artigo

busca descrever os marcos que possibilitaram a construo dos conselhos municipais de

sade, suas potencialidades e limitaes.

Neste artigo foi construdo uma discusso acerca das origens que levaram a

construo dos conselhos de polticas pblicas, em especial na rea da sade, buscando

compreender os fatos que possibilitaram a criao deste espao participativo e

democrtico no cenrio brasileiro. Assim, busca-se neste trabalho uma visita s

referncias bibliogrficas que abordam sobre o objeto deste estudo com o objetivo de

angariar maior suporte terico a este trabalho.

Deste modo, na primeira seo do artigo pretende-se apresentar as principais

discusses e fatos que levaram a construo dos Conselhos Municipais de Sade.

Assim, abordam-se questes sobre a sociedade, Estado e democracia, com o objetivo de

alcanar o modelo deliberacionista de democracia que pressupe ser o modelo onde os

conselhos de polticas pblicas melhor se enquadram.

Na segunda parte, antes de um aprofundamento sobre os conselhos de sade,

apresentado um histrico da construo do Sistema nico de Sade SUS e das

principais mobilizaes da poca que levaram a criao do espao democrtico do

conselho. Na sequncia (terceira parte) feito uma discusso sobre os conselhos de


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polticas pblicas e as principais concluses em que pesquisadores chegaram sobre este

espao democrtico.

O ltimo tpico deste estudo, na seo 2.4, foi construdo uma interface acerca

dos temas apresentados, buscando mostrar as relaes existentes que tornaram possvel

a construo dos Conselhos de Polticas Pblicas, em especial, do Conselho Municipalde Sade.

2. Reviso de Literatura

A origem da democracia deliberativa, eixo democrtico que mais se aproxima

dos conselhos de polticas pblicas ser abordado nesta seo, de modo atrelado com o

histrico da construo do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil, frente aos desafiosda gesto da sade pblica.

2.1.Sociedade, Estado e Democracia

O campo de estudo das Cincias Humanas e Sociais tem debatido sobre a

institucionalizao de um modelo democrtico com a orientao de baixo para cima,

ou seja, com base na participao da sociedade civil na formulao de politicas

pblicas. Seguindo este pressuposto, acredita-se na passagem de um modelo com base

representativa, onde os tomadores de deciso so eleitos para tal finalidade, para uma

democracia com as caractersticas de uma democracia direta, em uma tentativa de

resgatar a soberania popular, tendo como base os princpios da Democracia

Deliberativa.

A discusso que antecede a teoria da democracia deliberativa envolve trs

questes: o que Sociedade Civil? O que Estado? Para finalmente, O que

democracia? Com base nas respostas destas perguntas, ser possvel conduzir a

discusso sobre a democracia deliberativa.

De acordo com Bonavides (1994), a sociedade civil se formou antes do Estado.

O que pode ser comprovado por intermdio de uma sntese histrica como ser

apresentado. Nas civilizaes antigas, antes das pessoas se organizarem em torno de um

Estado legtimo, as principais relaes existentes se davam individualmente entre os

membros da famlia, estes eram orientados apenas pelo patriarca. As relaes sociais

deste perodo, de acordo com Van-Creveld (2004), eram em Tribos sem Governantes,

onde o governo comeava e terminava dentro da famlia, linhagem ou cl.


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Com o crescimento da civilizao, estes grupos de pessoas passaram a se reunir

em tribos maiores. No entanto, mesmo estando em maior nmero, este aglomerado de

pessoas ainda no podiam ser considerados como uma sociedade civil. Afinal, como

descreve Bresser-Pereira (1995), a sociedade civil o povo organizado de acordo com

os diferentes pesos polticos de que dispem os grupos sociais em que os cidados estoinseridos. Parsons apud Bonavides (1994) faz uma definio similar, tratando a

sociedade como um grupo derivado de um acordo de vontades, de membros que

buscam, mediante o vnculo associativo, um interesse comum impossvel de obter

somente pelos esforos individuais.

Na medida em que o povo, como podem ser chamadas as pessoas reunidas em

um determinado territrio, comearam a se reunir em grupos de interesse em defesa de

seus direitos e objetivos comuns, a sociedade civil comeou a se formar, carregandoconsigo a construo do Estado. Bresser-Pereira (1995), argumentando sobre os estudos

de Engels, descreve o Estado como uma estrutura organizacional e poltica que surgiu

da complexificao da sociedade e da sua diviso em classes destinada a manter a

ordem dentro da sociedade.

Observa-se assim que a sociedade civil parte de um ponto especifico: as pessoas

deixam der ser apenas cidados agindo individualmente com objetivos prprios,

tornando-se membros de associaes com interesses coletivos a partir de razes

individuais.

Resumidamente, a sociedade civil nasce do surgimento de relaes associativas

em busca do bem comum, o que acaba legitimando o Estado. Como afirma Bresser-

Pereira (1995), o Estado uma parte da sociedade, uma estrutura poltica e

organizacional que se sobrepe a sociedade ao mesmo tempo em que dela faz parte.

Pode-se dizer que o incio do Estado Moderno ou democrtico partiu do Estado

absoluto, passando para Estado liberal que era um instrumento de dominao da

burguesia (BRESSER-PEREIRA, 2010) e finalmente chegando ao Estado democrtico.

O Estado Absolutista foi marcado pela soberania e dominao da nobreza, onde

geralmente o Rei possua total controle sobre a populao e quaisquer outros rgos

existentes. Um bom exemplo deste perodo a frase dita pelo Rei Sol (Luiz XIV, 1643 -

1715): O Estado Sou Eu. Diferente deste modelo, o Estado Liberal que se formou em

meados da Revoluo Francesa e com grande aporte burgus garante a interveno

mnima do Estado na sociedade, garantindo os princpios de liberdade como o direito

propriedade privada. Por ltimo, o Estado democrtico de direito um conceito de


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Estado que busca superar o liberalismo, garantindo no somente a proteo aos direitos

de propriedade, mas tambm o que se denomina bem comum.

Afirmando que a sociedade civil e o Estado esto interligados entre si, observa-

se a existncia de um mecanismo que pode garantir a interao de ambos. Sendo assim,

considera-se neste trabalho a democracia como o elo que une a sociedade civil e oEstado, formando assim, o governo. Em termos polticos, Ribeiro (2008) afirma que

democracia se constitui a partir de normas que garantem mudanas de governo por

intermdio de eleies livres e peridicas. No entanto, Bobbio (2009) afirma que se

percebe o aumento da democracia em um pas na medida em que o nmero de espaos

democrticos se amplia. Esta afirmao direciona a democracia para arenas

deliberativas. Porm, antes de adentrar nestes termos, vale destacar o que Habermas

(1995) defende como trs modelos de democracia: o liberalismo, o republicanismo e umnovo modelo, o qual denomina de teoria do discurso.

Com base em Habermas, o modelo liberal valoriza principalmente o indivduo,

sendo o papel da soberania apenas um status, nada mais que uma lista de direitos. Neste

modelo, a sociedade tem um carter passivo onde se determina o status dos cidados a

partir dos direitos individuais de que eles dispem em face do Estado e dos demais

cidados. Prega-se o respeito, a tolerncia, a autonomia, a liberdade. Os processos

polticos neste modelo comeam a partir de uma soma de preferncias individuais, que

formam a maioria, por meio de arranjos de interesses, barganhas e agregao. Para eles,

o Estado no pode adotar uma atitude paternalista, fazendo opes pelo indivduo.

Deve, ao contrrio, ser neutro. De acordo com Habermas (1995) a concepo liberal

cumpre a tarefa de programar o Estado para que se volte ao interesse da sociedade.

Ao contrrio do modelo liberal, o republicano exalta a coletividade, o indivduo

se reconhece como um sujeito que pertence a uma comunidade participa da vida

pblica. A poltica para os republicanos um processo, desenvolvendo-se de forma

dialgica, dinmica. o processo de construo do sujeito que s existe porque

participa da vida comunitria o indivduo existe em funo do Estado. Democracia

aqui sinnimo de auto-organizao poltica da sociedade. O valor supremo o da

solidariedade social (HABERMAS, 1995).

Antes de discutir sobre a teoria do discurso, vlido ressaltar a forma como a

sociedade participa do processo democrtico. Nos contextos liberais e republicanos, os

modelos democrticos so o presidencialista e o parlamentarista, ambos modelos

representativos.


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A democracia representativa, de acordo com Bobbio (2009), significa que as

decises que dizem respeito coletividade inteira so tomadas por aqueles que so

eleitos para o fazerem. Sendo assim, as politicas elaboradas para uma populao inteira

so realizadas por poucos. Alm disso, a sociedade tratada de forma igualitria e

possui pouca participao no Estado.De acordo com Habermas (1995) a teoria do discurso associa o modelo

republicano e liberal em um novo modo de se pensar em democracia, com a principal

base o discurso entre os envolvidos. Assim:

A teoria do discurso, que associa ao processo democrtico conotaesnormativas mais fortes do que o modelo liberal, porm mais fracasque o modelo republicano, toma elementos de ambos e os articula deuma forma nova e distinta. (HABERMAS, 1995, p. 47)

A teoria do discurso de Habermas se dirige principalmente para o papel da

sociedade civil nas atividades do Estado, abordando os processos comunicativos na

formulao de polticas e defesa dos direitos. Nesta teoria, a sociedade deixa de ser

considerada pelo Estado como um ser unanime, sem diferenas, passando a ser tratada

de maneira pluralista.

Ressalta-se ainda que apenas o discurso no suficiente para a existncia de

uma democracia normativa com base na deliberao pblica, sendo necessrio ento a

criao de espaos institucionalizados autnomos e em procedimentos democrticosonde prevalea a opinio pblica.

A este aspecto, destaca-se o conceito de Esfera Pblica de Habermas. De modo

geral, de acordo com Marques (2009),

Uma esfera pblica se constitui atravs da atividade comunicativa,quando diferentes pblicos ou indivduos se organizam em redescomunicacionais articuladas, com o objetivo de discutir sobre osproblemas ou questes que os afetam, de assumir um posicionamento,de trocar argumentos e de justifica-los diante das interrogaes feitas

pelos parceiros de interao. (MARQUES, 2009, p. 16)

Alm de Habermas (1995), outros autores como James Bohman (2009) e Joshua

Cohen (2009), tambm discutem sobre a participao da sociedade civil no Estado. De

maneira geral, os tericos que escrevem sobre a democracia deliberativa argumentam

em favor da construo da vontade coletiva por meio de fruns plurais, como forma

de legitimao das decises, fazendo uso da deliberao refletida.Nos meios e formas

de democracia deliberativa, destaca-se o procedimentalismo.

Cohen (2009) traa seu estudo terico no procedimentalismo. De acordo comCohen (2009), existem trs aspectos na deliberao de acordo com este modelo: 1) a


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necessidade de se criar uma agenda e propor solues alternativas para os problemas

dessa agenda; 2) sustentar as solues encontradas e 3) concluir apresentando

alternativas.

A partir disto, observa-se que Cohen parece demonstrar uma preocupao com a

operacionalizao da democracia deliberativa, oferecendo um modelo procedimentalistade democracia centrado em um sistema poltico-administrativo, com definies de pr-

condies para institucionalizao da deliberao pblica livre, para tornar a

deliberao possvel. Neste sentido,

[...] cidadania deliberativa advoga que a legitimidade das decisespolticas deve emergir de processos deliberativos, orientados pelosprincpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, daautonomia e do bem comum. Seu exerccio requer a existncia deespaos sociais para a comunicao de contedos e para o

reconhecimento de opinies (OLIVEIRA, 2009, p.5).Esta observao justifica a criao de espaos deliberativos como os Conselhos

Municipais de sade (CMSs), sendo assim, o tpico seguinte objetiva apresentar as

condies que levaram a criao do conselho gestor de sade no Brasil e no posterior, as

principais diretrizes que norteiam esta organizao.

2.2.A Construo do Sistema nico de Sade

Ao considerar o histrico brasileiro relacionado s polticas pblicas de sade,

observa-se um maior movimento em direo s melhores condies sanitrias para a

populao apenas no incio da Era Vargas em 1930. At ento, poucas aes aleatrias

buscavam a qualidade de vida para a populao, como o caso da Revolta da Vacina ou

as lutas pelo controle das epidemias principalmente nas regies porturias que afetavam

diretamente a economia brasileira.

Assim, pode-se afirmar que a construo do Sistema nico de Sade brasileiro

foi um processo que se iniciou com as primeiras polticas de sade em meados de 1930,

no entanto, no apenas de aes do Estado, j que a sociedade buscou, durante os anos

que precederam a Construo do SUS por melhores condies de Sade e por

participao nas decises polticas.

Neste intervalo de tempo (1930 a 1991, quando o SUS foi institucionalizado), a

sociedade brasileira passou por experincias democrticas e regimes autoritrios at

chegar em um Estado Democrtico. A este fato, confirma-se a situao da sade pblica

brasileira no referido perodo j que, podia ser considerada desigual e cercado por


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interesses das elites (KLEBA 2005; LIMA et al 2005; FALEIROS et al 2006;

MACHADO, LEANDRO e MICHALISZYN 2006). Esta situao, pode ser um dos

elementos motivadores dos movimentos populares que se formaram no interior do pas

na busca pelos direitos da populao em relao ao setor de sade e pela reforma

sanitria. Devido a estes movimentos, os processos participativos comearam asobressair na sociedade brasileira.

Dentre as mobilizaes populares, at os anos 1940, perodo em que as relaes

entre o Estado e a Sociedade no Brasil era marcado especialmente pelo clientelismo,

tutela e troca de valores (CARVALHO, 1988), os movimentos sociais que mais se

destacaram foram os dos trabalhadores e empregadores brasileiros que exigiam uma

maior cobertura do sistema de sade, at porque, nesta poca, segundo Kleba (2005), o

sistema de sade era organizado de trs formas: 1) pelos Institutos de Aposentadoria ePenses IAPs, que financiava, a prestao de servios de organizaes conveniadas

exclusivamente aos trabalhadores contribuintes; 2) outra parcela da populao tinha

acesso assistncia por intermdio de Centros de Sade e outras instituies sociais,

que visavam atender as parcelas menos favorecidas da populao, e por ltimo 3) pela

iniciativa privada, que prestavam atendimentos atravs da cobrana de honorrios,

assegurando assim, as altas classes econmicas do Brasil. Em 1945, devido s presses

exercida pelos trabalhadores, os benefcios de alguns institutos foram ampliados,

passando a atender tambm, os familiares do segurados e os aposentados.

No perodo que antecedeu o regime militar, o Brasil vivenciou uma curta

experincia democrtica que foi de 1945 a 1964. Neste intervalo de tempo, existiu no

cenrio nacional a possibilidade de um aprofundamento na busca pela descentralizao

das polticas de sade, gerando discusses em direo do que seria algo semelhante ao

SUS. No entanto, as caractersticas autoritrias do governo ditatorial que se instaurou

por base de interveno militar encerrou com tais aes antes mesmo de comearem a

funcionar.

Maior representatividade da populao pode ser observada a partir da dcada 70.

Devido s prticas ditatoriais do governo militar, o Estado passou a ser encarado como

opositor e classicista por parte da sociedade civil organizada, gerando assim, uma

participao popular mais estruturada, que, alm de exigir os direitos de assistncia

sade, buscava polticas sociais mais pblicas e tambm, demandavam acesso ao poder

atravs de espaos nas decises polticas referentes sade (FALEIROS et al, 2006).

Outro ponto motivador dos crescentes movimentos sociais na cultura brasileira

foi o aumento das desigualdades econmicas e sociais no perodo do milagre econmico


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em meados da dcada de 1970, consequente a isso, a participao da sociedade civil nas

decises passou a ser cada dia mais valorizado como forma de garantir o

redimensionamento das polticas e prticas para o atendimento da necessidade do povo,

ou seja, como instrumento de luta pela ampliao do acesso aos meios de sade

(CARVALHO 1995 apud FALEIROS et al, 2006, p. 39). No entanto, o Estadoburocrtico-autoritrio estipulado pelo governo militar fez com que essas prticas

participativas recuassem, como exemplo, at mesmo as Conferncias Nacionais de

Sade, caracterizadas por ser um espao aberto para participao, durante este governo,

foram transformadas quase que em um encontro tcnico para decises polticas de sade

(LIMA et al, 2005).

Com a decadncia do regime militar no Brasil, em 1979 a Cmara dos

Deputados realizou o I Simpsio sobre Poltica Nacional de Sade, onde os pensadorescrticos oposicionista-reformistas (formado pela sociedade civil) apontaram a crise do

sistema de sade do pas, bem como a necessidade de democratizao da sociedade.

Foram apresentadas neste evento as primeiras diretrizes idealizadas para a formulao

de um sistema de sade unificado.

Em 1985, a ditatura foi deposta do cenrio poltico brasileiro, e em janeiro do

ano seguinte, Tancredo Neves se tornou o primeiro Presidente da Republica eleito aps

regime militar no pas. No entanto, com sua morte em abril do mesmo ano, quem

assumiu o posto foi o seu vice-presidente, Jos Sarney. Ainda neste ano (1986), ocorreu

a VIII Conferncia Nacional de Sade com a participao de mais de 5.000 pessoas.

Neste evento, dentre as principais diretrizes decididas, podem ser citadas:

A afirmao do principio da participao das entidades representativas

na formulao de polticas e no planejamento, gesto, execuo e avaliao

das aes de sade;

A Constituio de um novo Conselho Nacional de Sade, incluindo alm

da esfera governamental, movimentos populares, e;

A formao de conselhos de sade, municipais, regionais e estaduais

(FALEIROS et al 2006).

As diretrizes firmadas pela 8 Conferncia Nacional de Sade estabeleceram um

novo desenho institucional para a participao social na elaborao de polticas, no

entanto, a legitimao de um sistema descentralizado de sade iniciou-se apenas em

1988 juntamente com a universalizao dos direitos aos servios de sade com Carta

Magna deste ano. Na Constituio Federal deste ano, a confirmao da participao

popular se encontra nas seguintes clusulas do artigo 198 da Seo II:


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Art. 198 As aes e servios pblicos de sade integram uma rede

regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com

as seguintes diretrizes:

Idescentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;

II atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, semprejuzo dos servios assistenciais;

IIIparticipao da comunidade.

Em outras palavras, a Constituio Federal se orienta pelas seguintes diretrizes:

Da universalidade e integralidade da cobertura, do reconhecimentodos direitos sociais de cidadania, da afirmao do dever do Estado, dasubordinao das prticas privadas regulao tendo em vista arelevncia pblica das aes e servios sociais, de um arranjo

organizacional descentralizado caracterizado pelo federalismocooperativo e de uma perspectiva participativa de cogestoEstado/sociedade (FLEURY et. al. 2010, p. 446).

As Conferncias Nacionais de Sade merecem ser destacadas. Como foi

observado, foi a partir da Oitava Conferncia que os Conselhos de Sade comearam a

se originar, no entanto, as discusses institucionalizadas de sade j haviam comeado

em 1941 com a I Conferncia de Sade.

Mesmo sem possuir as caractersticas deliberativas, o Governo Federal j sentia

a necessidade de estabelecer formas de discusso para conhecer as principais aes

tomadas e as necessidades sanitrias existentes. No entanto, em 1964 com o regime

militar, as conferncias deixaram de ter cunho participativo para se tornar algo

estritamente tcnico.

Retornando aos Conselhos de Sade, aps a Constituio de 1988, instaurou-se

no Brasil um governo de base neoliberal, reduzindo assim, de certo modo, as presses

populares de demandas participativas, ainda assim, durante o governo Collor, algumas

leis em favor da sade e da participao social foram aprovadas, dentre elas, a lei

criadora do SUS, a 8.080 de 1990.

A lei regularizadora dos conselhos gestores de sade foi aprovada dois anos

mais tarde em 1990. A lei 8.142 disps sobre a participao da comunidade na gesto

do Sistema nico de Sade. Em 1992, a IX Conferencia Nacional de Sade enfatizou a

democratizao e o fortalecimento dos conselhos, sendo aprovada tambm a Resoluo

nmero 33-92 com as Recomendaes para constituio dos Conselhos Estaduais e

Municipais de Sade e suas principais competncias (FALEIROS et al 2006; LIMA etal 2008). Esta resoluo definiu o Conselho Gestor de Sade como:


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O rgo ou instncia colegiada de carter permanente e deliberativo,em cada esfera de governo, integrante da estrutura bsica da Secretariaou Departamento de Sade dos Estados e Muncipios, comcomposio, organizao e competncia fixada em lei. O Conselhoconsubstancia a participao da sociedade organizada naadministrao do Sistema de Sade, propiciando o controle socialdesse sistema (BAHIA, 1992, p. 1).

Com o carter deliberativo, o poder dos conselhos vai alm das discusses

consultivas e de opinio em relao gesto de sade, existindo assim a possibilidade

de interveno no setor. Os conselhos devem efetivamente atuar na formulao de

estratgias e no controle das polticas pblicas de sade (SACARDO & CASTRO,

2002). De acordo com Fleury et. al. (2010) este novo modelo de gesto de sade

constitudo por um conjunto de atores sociais, instituies e instncias que compem os

processos deliberativos, de responsabilizao e prestao de contas, alm da capacidade

de formular e executar polticas municipais de sade.

Em 2003, com o acumulo de experincia do Controle Social da sade e

reiteradas demandas de Conselhos Estaduais e Municipais referentes s propostas de

composio, organizao e funcionamento dos conselhos de Sade (BRASIL, 2003, p.

3), foram aprovadas novas diretrizes para o funcionamento dos conselhos frente s

principais contingencias j vivenciadas e com um desenho institucional melhor

estruturado, sendo criada ento a Resoluo 333 de 2003.

O tpico a seguir, pretende se aprofundar sobre as temticas dos Conselhos de

Polticas Pblicas, apresentando principalmente, as definies acerca deste espao

democrtico.

2.3.Conselho de Polticas Pblicas

A (re)democratizao brasileira iniciada com a Constituio Federal de 1988permitiu populao uma maior integrao com o Estado na agenda de polticas

pblicas nos diversos setores da gesto pblica. Das formas existentes para participao,

Avritzer (2007) aponta trs mecanismos que possuem maiores influencias no cenrio

nacional, sendo estes os Planos Diretores, os Oramentos Participativos e os Conselhos

de Polticas Pblicas.

O Plano Diretor Municipal, de acordo com Ultramari e Rezende (2008), pode ser

entendido como instrumentos de planejamento e de gesto de municpios constituindo,


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alm da fora de lei desses instrumentos, como parmetro para movimentos ativistas

diversos na cobrana de posturas e aes governamentais.

Em relao ao oramento participativo, Avritzer e Navarro (2003) o definem

como um processo participativo na elaborao do oramento municipal, classificando-o

em duas categorias: Oramento Participativo Stricto Sensu que possui um maiorenvolvimento da populao na elaborao e tomada de deciso oramentria em

conjunto com o governo; oramento Participativo Lato Sensuque considerado como

todas as formas de participao que no necessariamente conduzem as decises

acatadas ou aceitas pelo poder pblico ou pelos agentes que estiverem conduzindo o

desenho do oramento, funciona basicamente mais como uma consulta a populao do

que um envolvimento deliberativo.

Os conselhos de polticas pblicas que so o objeto de anlise deste estudo, deacordo com Gohn (2000), uma criao to antiga quanto a democracia, existindo no

Brasil antes ainda da Constituio Federal de 1988 mais com caractersticas distintas do

modelo ps-carta magna.

Os conselhos populares segundo Gohn (2000, p. 176),

foram propostos por setores de esquerda ou de oposio ao regimemilitar e surgiram com papis diversos, tais como: organismos domovimento popular atuando com parcelas de poder junto ao executivo(tendo a possibilidade de decidir sobre determinadas questes de

governo); como organismos superiores de luta e organizao popular,gerando situaes de duplo poder; ou como organismos deadministrao municipal, criados pelo governo, para incorporar omovimento popular ao governo no sentido de que fossem assumidastarefas de aconselhamento, de deliberao e/ou execuo.

Pode-se considerar que os conselhos populares descritos por Gohn (2000) eram

ferramentas de participao e reivindicao da sociedade frente ao perodo militar,

sendo a institucionalizao deste espao com a Constituio e as leis que vieram em

sequncia com o desenho do conselho, sendo estes conhecidos agora como conselhos

gestores, conselhos deliberativos ou conselhos de polticas pblicas.

Os conselhos de Polticas Pblicas so instituies hibridas por serem formadas

por membros da sociedade civil e do Estado no compartilhamento das decises acerca

de uma determinada poltica. Nas linhas a seguir, sero apresentadas algumas definies

e conceitos para este espao deliberativo. Vale destacar a existncia de outros conselhos

que no so deliberativos, como o caso dos conselhos consultivos que so espaos que

transmitem apenas opinies sobre determinado assunto, no entanto, neste estudo, sero

foco apenas os conselhos deliberativos. Para Carneiro (2006, p. 151, grifo nosso),


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Os conselhos so espaos pblicos (no-estatais) que sinalizam apossibilidade de representao de interesses coletivos na cena polticae na definio da agenda pblica, apresentando um carter hbrido,uma vez que so, ao mesmo tempo, parte do Estado e dasociedade.

Na definio de Carneiro (2006), destaca-se as caracteristicas hbridas do

conselho, ou seja, da interao de membros do governo e da sociedade em uma

instituio deliberativa, alm disso, aponta que este espao um rgo pblico, no

entanto, no estatal.

Em sequncia, Coelho (2004, p. 255) apresenta a caracterstica relacionada ao

envolvimento dos membros do conselho na formulao de polticas e construo de

projetos ao afirmar que esses conselhos devem levar o projeto do governo para ser

discutido pela populao e, tambm, trazer propostas da populao aos vrios nveis de

governo. Observa-se que Coelho (2004) coaduna com Carneiro (2006) afirma, a final,

o conselho de polticas pblicas concebido como um espao de interao entre

diferentes atores, no entanto, esta forma hbrida de atuao deve ser igualitria entre os

agentes envolvidos, existindo demandas de ambos os lados.

Gohn (2000) acrescenta definio de conselho o papel institucional para o qual

foi criado, afirmando que:

Os conselhos gestores so novos instrumentos de expresso,

representao e participao; em tese so dotados de potencial detransfomao poltica. Se efetivamente representativos, poderoimprimir um novo formato s polticas sociais pois relacionam-se aoprocesso de formao das polticas e tomada de deciso. (GOHN,2010, p.178)

Um dos aspectos apontados pela autora e que merece ser destacado a

efetividade representativa dos conselhos. Em relao representao em um conselho,

de acordo com Avritzer (2010, p.34), todos esses conselhos adotam a paridade como

princpio, mesmo que a forma especifica de paridade varie de uma rea temtica paraoutra. A titulo de exemplo, os Conselhos de Direitos das Crianas e dos Adolescentes

so paritrios em sua composio ao possuir 50% de membros da sociedade e 50% de

membros do Estado. Os Conselhos de Sade so chamados de tripartite, 50% dos

conselheiros so representantes da sociedade, 25% dos trabalhadores na rea sade e o

restante de membros do Estado e de prestadores.

No entanto, mesmo possuindo tais caractersticas a paridade nem sempre garante

a igualdade desses membros dentro do conselho, fato este que pode ser um dos


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limitantes na atuao deste espao democrtico que apontado por Gohn (2000) em sua

definio.

Alm de problemas referentes a participao, Coelho (2004) cita estudos que

apontam problemas que refletem sobre o desempenho especificamente dos conselhos de

sade, os principais fatores que impedem o controle social:[...] a tradio autoritria do Estado brasileiro; a presena de umacultura poltica autoritria que em muitos casos dificulta reconhecer erespeitar o outro como cidado; a fragilidade da vida associativa e aprpria resistncia dos atores sociais e estatais em aceitarem participardesses fruns tm comprometido a efetiva participao social noprocesso de formulao e gesto da poltica de sade. (COELHO,2004, p. 256)

Os problemas apontados por Coelho (2004) levam em direo a caractersticas

construdas com base no histrico brasileiro e na evoluo da sociedade. Observa-se queperodos patrimonialistas onde a populao utilizava os governantes para conseguir

vantagens pessoais e perodos autoritrios onde a populao era submissa ao Estado por

este estar passando por um regime militar afetaram caractersticas culturais brasileira

relacionadas a propenso de participao democrtica participativa, seja na relao

sociedade/Estado ou Estado/Sociedade. Esse reflexo na interao destes atores

apresentado por Avritzer (2008) que afirma que outro fator ligado ao funcionamento do

conselho a vontade poltica do governo. Em relao ao Conselho Municipal de Sade,a titulo de exemplo, para que o Municpio receba recursos do Fundo Municipal de

Sade deve possuir um conselho, assim, em certos casos, a criao deste espao em um

municpio pode ser, simplesmente, para recebimento deste recurso. Assim, o fato de sua

existncia se justifica apenas como forma de angariamento de fundos e no para

desenvolvimento de uma sociedade participativa. Neste caso, o processo deliberativo se

subjugaria ao poder do Estado, tornando-se assim apenas um apetrecho da

administrao municipal. A criao de um conselho municipal deve ir alm dos

interesses governamentais e a participao neste espao deve sobressair aos interesses

pessoais.

Estes aspectos apresentam um duplo desafio para os conselhos de polticas

pblicas. O primeiro desafio, em viabilizar polticas pblicas, orientando e fiscalizando

as condutas do governo. O segundo, ampliar qualitativamente a participao, por meio

da construo de espaos de dilogo e da integrao equnime de atores plurais. Trata-

se, em sntese, de gerir processos coletivos e de apoiar o engajamento social e a

deliberao pblica (OLIVEIRA, 2009).


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2.4. Interfaces entre Estado, Democracia Deliberativa e Conselhos de Polticas

Pblicas

Pode se considerar que a realidade democrtica brasileira comeou em 1985 como fim da ditatura, mais precisamente em 1988 com a Constituio Federal que garantiu

sociedade uma abertura sem precedentes para a participao popular nas diversas

esferas da administrao pblica.

At ento, a relao Estado\Sociedade podia ser considerada, ou como gestor e

cliente, ou como autoritrio e opositor, j que o contexto brasileiro refletia sob formas

gerencialistas de administrao pblica como tambm por um perodo de opresso do

governo sobre o povo durante um regime militar.Em reflexo a esta situao, alm das demandas da sociedade que exigiam

melhores condies de sade que eram acessveis apenas para aqueles com condies

econmicas para utilizar a rede privada, ou em situao de vulnerabilidade para serem

atendidos por instituies filantrpicas, existiam tambm exigncias para participao

na gesto das polticas relacionadas sade.

Neste mesmo perodo, autores como Habermas (1995) e Rawls (1999)

desenvolviam correntes tericas em direo a uma democracia com orientao no

discurso, na razo comunicativa entre os atores sociais que possussem interesse de

participar das decises polticas, indo alm do individualismo liberal e da comunidade

republicana, em direo a um sistema deliberativo de participao.

No setor de sade, as mobilizaes sociais ficaram cada vez mais fortes no final

da dcada de 1970, e o fim do autoritarismo possibilitou a construo de uma nova

Constituio Federal. Com base nas emendas constitucionais, foi permitido a

participao da sociedade na reconstruo da democracia nacional aps ditadura, sendo

as maiores demandas referentes universalizao da sade, descentralizao e

participao da sociedade na gesto.

Em consonncia com o modelo deliberativo, foram criados os conselhos de

polticas pblicas como o elo participativo entre a sociedade e o Estado. Neste

momento, o pas que at as dcadas anteriores possua uma baixa propenso

participao iniciava um processo de democratizao ancorado em um modelo

participativo.

Aps a Constituio Federal de 1988 e as conquistas da Sociedade frente aos

meios democrticos, principalmente no que se refere participao popular no processo


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decisrio houve uma diminuio dos movimentos sociais. A caracterstica neoliberal do

governo que se estabeleceu em sequncia no Brasil, de acordo com Gohn (2004), foi um

dos fatores que resfriaram as mobilizaes da sociedade durante a dcada de 1990.

Outro elemento est ligado s frentes de lideranas que, em muitos casos, comearam a

fazer parte dos poderes executivos e legislativos abandonando as mobilizaes sociais.Um cenrio diferente a este iniciou-se nos anos de 2000 com a frente populista

do governo de esquerda que venceu as eleies presidencialistas no inicio da dcada,

dando um maior espao para a participao da sociedade nas decises polticas.

Vale ressaltar que a criao deste espao no garante a participao da sociedade

nem o funcionamento do conselho. Atrelado a este fato, Cohen (2009) estabelece

processos para que as arenas deliberativas sigam seu papel institucional. Neste sentido,

diretrizes normativas so criadas com o intuito estabelecer os procedimentosinstitucionais para desenvolvimento das aes do conselho.

A figura 1 apresenta as interfaces entre o Estado, a Sociedade e a Democracia na

histria poltica brasileira a partir de um eixo fixado na participao da sociedade no

processo decisrio.

Figura 1Interfaces entre Estado, Sociedade e DemocraciaFonte:Elaborado pelo pesquisador, 2013

Como pode ser observado, a participao da sociedade civil no Brasil passou por

dois perodos distintos: por um declnio e por uma ascenso. O declnio se deu com oRegime Militar e o Estado autoritrio que se instaurou no pas em 1964.


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At ento, o Brasil passava por um perodo democrtico onde, diversos debates

entre Estado e sociedade interagiam frente a novas polticas pblicas. Um dos casos que

merece ser destaco refere-se s polticas pblicas de sade. As discusses da poca

levavam o cenrio nacional s polticas de sade para algo semelhante ao atual Sistema

nico de Sade. A represso militar de um Estado Autoritrio, no entanto, comoobservado na Figura 1, reduziu a participao da sociedade civil na democracia

brasileira, considerando aqueles que se pronunciavam contra o regime militar como

opositores do Estado.

Ao fim deste perodo, com uma forte corrente de demandas populares por

espaos participativos, a Constituio Federal de 1988 garantiu sociedade a

participao da populao na esfera das polticas pblicas. Ainda assim, o governo de

caracterstica neoliberal e gerencialista de Collor e de Fernando Henrique Cardosoresfriaram, em certa medida, tais processos democrticos ao considerar, pelo modelo

administrativo adotado, a sociedade como cliente do Estado, cabendo sociedade

apenas aceitar as polticas criadas pelos governantes.

O governo populista de esquerda que assumiu o governo nos anos 2000 alterou,

em parte, esta postura democrtica, assim, os conselhos de polticas pblicas que se

fortaleceram, permitiram uma maior participao da populao nas polticas pblicas

em um modelo democrtico que se aproxima dos conceitos de democracia deliberativa.

Assim, observa-se no Brasil, caso se mantenha constante, o crescimento de uma

estrutura democrtica participativa, com foco na discusso e no argumento daqueles

envolvidos na esfera pblica.

3. Consideraes Finais

A partir deste estudo, identificou-se no Brasil o fortalecimento de um eixo

democrtico voltado para uma maior interao entre o Estado e a Sociedade nas

decises pblicas. Afastando-se assim, do modo tradicional de se fazer poltica, onde, a

maior participao se d quando os membros da sociedade, de tempos em tempos,

comparecem s urnas para elegerem aqueles que tomaro as principais decises sobre o

bem comum. O que tem se visto, um envolvimento cada vez maior da populao em

espaos institucionalizados que tem como principal forma de deciso o discurso e o

argumento.

At ento, este caminho tem se confirmado no Brasil principalmente com a

Constituio Federal de 1988 em reflexo aos movimentos populares que a antecederam.


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Assim, aos conselhos que foram criados ps Carta Magna, se aproximam dos conceitos

deliberativos de democracia, onde o principal princpio nesta esfera o discurso livre e

racional dos envolvidos.

Deste modo, os processos democrticos dos conselhos, em especial o de sade,

se institucionalizaram por intermdio das leis e resolues que foram criadas com ointuito de normatizar os conselhos de polticas pblicas. Para a sade, a principal Lei foi

a 8.080 que criou o Sistema nico de Sade e em seguida a Lei 8.142 que incluiu em

sua gesto a participao da sociedade por meio de conselhos. As Resolues que

tratam sobre a organizao e competncia dos conselhos, como a Resoluo 333 de

2003 foram sendo criadas na medida do ganho de experincia e reconhecimento das

lacunas existentes.

De fato, este espao pode ser considerado como um rgo carregado de poder eautonomia no compartilhamento das decises setoriais entre o Estado e a sociedade

civil, no entanto, vale destacar um ponto importante sobre os conselhos. Mesmo que

seja uma conquista da sociedade em prol de polticasBotton-up, a institucionalizao de

um conselho vem, em primeiro lugar de uma poltica top-down.

D-se como exemplo a razo de criao. o poder Federal que institucionalizou

a criao de conselhos para determinadas finalidades. Assim, em determinados casos, o

muncipio depende do conselho para receber recursos federais o que obriga o poder

executivo municipal a criar o espao para que possa usufruir de determinado fundo

legal.

Assim, em determinados casos, o conselho no passa de uma extenso do

governo municipal como ferramenta de gesto central deixando de lado o seu papel

democrtico. No entanto, a participao popular neste espao pode gerar consigo a

construo de uma cultura participativa, a participao para uma educao democrtica

da sociedade.

Conclui-se por este trabalho, a ascenso de uma sociedade participativa e de

conselhos de polticas pblicas como um dos principais influenciadores desta

caracterstica e nesta forma de democracia. No entanto, alguns aspectos devem ser

discutidos.

O Conselho por si s no garante a autonomia de uma sociedade participativa e

comunicativa frente s decises do Estado. Como foi observado neste estudo, o Brasil

vem de uma tradio paternalista e autoritria com uma curta experincia democrtica.

O que permite inferir a presena de caractersticas paternalistas e centralizadoras no

Estado Brasileiro.


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Destaca-se assim que os conselhos carregam consigo a entrada para um modelo

de administrao pblica para o que Paula (2005) denomina de modelo Societal, ou

seja, da fuga de um modo gerencialista de gesto. No entanto, esta forma administrativa

ainda no est totalmente inserida no Brasil, sendo, ainda frequente, o controle do

Estado diante os conselhos, mesmo sendo este espao, um lugar de livre argumento eigualdade entre os envolvidos.

Assim, observa-se neste espao concebido para ser um eixo entre o Estado e a

Sociedade nas decises pblicas e de livre participao caractersticas que vo contra o

seu papel democrtico. No entanto, esta instituio deliberativa que representada pelos

conselhos de polticas pblicas se mantm no Brasil Democrtico como principal

ferramenta de interao pblica e deliberao, merecendo assim, uma maior ateno em

relao a pesquisas cientficas.Destaca-se por fim, que as pesquisas com conselhos de polticas pblicas so de

difcil generalizao, j que os aspectos encontrados em determinada instituio so

particulares desta devido suas caractersticas culturais e democrticas. Ainda assim, os

aspectos encontrados em um estudo podem apontar para os principais fatores positivos

deste espao como parte integrante nas decises polticas, assim como as limitaes que

impedem o funcionamento adequado e esperado deste.


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CONSELHO DE POLTICAS E PARTICIPAO: ASPECTOS DOFUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SADE DE BELO

HORIZONTE - MGResumo

Os Conselhos de Sade foram reconhecidos no Brasil como espaos para interao da

sociedade em conjunto com o Estado nas decises e polticas do Sistema nico de

Sade SUS por intermdio da Lei Federal 8.142 de 1990, dois anos aps a

Constituio Federal de 1988. A construo deste espao pode ser compreendida como

uma conquista da sociedade frente os processos de tomada de deciso que at ento,

eram controlados pelo governo central. Assim, a partir de sua construo, o conselho

possibilitou a entrada de todos no ciclo de polticas pblicas da sade. Em relao ao

processo democrtico, os Conselhos de Sade, alm da lei 8.142, tem como base a

Resoluo 333 de 2003 que define normativamente, as formas de funcionamento do

conselho, sua organizao e competncias. Em 2012, a Resoluo 456 substituiu a 333,

no entanto, a metodologia deste estudo manteve como foco a 333. De acordo com que

foi apresentado, esta pesquisa teve como objetivo conhecer o funcionamento do

Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte com base nas atas das plenrias do

conselho, na Resoluo 333 de 2003 e no Regimento Interno do conselho. O mtodo de

anlise de dados utilizado para este trabalho foi anlise documental, onde foi estudado

as atas das plenrias do Conselho de 2004 a 2012 e a Anlise de Contedo. Comoresultado, pode ser destacado o adequado funcionamento do Conselho Municipal de

Sade de Belo Horizonte, no entanto, com baixo envolvimento dos representantes do

Estado nos processos de tomadas de deciso o que pode prejudicar o alcance do objetivo

do conselho que a livre tomada de deciso pblica.


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COUNCIL POLICY AND PARTICIPATION: ASPECTS THE FUNCTIONINGOF CITY COUNCIL OF HEALTH OF BELO HORIZONTEMG

Abstract

Health Councils were recognized in Brazil as spaces for interaction of society in

conjunction with the State in the decisions and policies of the Health System -. SUS

through the Federal Law 8142 of 1990, two years after the Federal Constitution of 1988

Building this space can be understood as an achievement of society against the

processes of decision making that had previously been controlled by the central

government. Thus, from its construction, the board allowed the entry of all the public

health policy cycle. In relation to the democratic process, the Boards of Health, in

addition to law 8142, is based on Resolution 333 of 2003 normatively defines the ways

of functioning of the board, its organization and skills. In 2012, Resolution 456 replaced

the 333, however, the methodology of this study remained focused on the 333.

According to what was presented, this research aimed to understand the functioning of

the Municipal Council Health of Belo Horizonte based on minutes plenary council

Documents

DEMOCRACIA DELIBERATIVA E PARTICIPAÇÃO ANÁLISE DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE BELO HORIZONTE - MG.pdf