Depois do neoliberalismo, o que - web.bndes.gov.br do... · Neoliberalismo, realizada em Washington, D.C., em 23 de maio de 2002. DESENVOLVIMENTO EM D EBATE — 278 Os poucos exemplos

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAÇÃO — 277

DEPOIS DO NEOLIBERALISMO, O QUÊ?1

Dani Rodrik*

Após mais de duas décadas de aplicação de uma política econômicaneoliberal no mundo em desenvolvimento, estamos em condições deformar um juízo inequívoco sobre seu histórico. O quadro não é bonito.

Consideremos o crescimento econômico, para começar. Na Améri-ca Latina, apenas três países cresceram mais depressa durante os anosnoventa do que no período de 1950-1980. Um deles foi a Argentina,país cujas esperanças de salvação econômica através da integração fi-nanceira na economia mundial estão agora destroçadas. O segundo foio Uruguai, que também enfrenta graves problemas. Apenas o Chile pa-rece ser um sucesso a longo prazo. Entre as antigas economias socialis-tas, a produção real ainda está abaixo dos níveis de 1990 em todos ospaíses, com exceção de quatro. E os índices de pobreza continuam maisaltos do que em 1990 até mesmo na Polônia, que é, sem sombra dedúvida, o mais bem-sucedido dentre os países do Leste Europeu. NaÁfrica sub-saariana, os resultados continuam a ser decepcionantes emuito piores do que os obtidos antes do fim da década de 1970.

Ademais, esse histórico de crescimento tem sido acompanhado porum agravamento das desigualdades de renda e por uma profunda inse-gurança econômica, na maioria dos países que adotaram a agenda doConsenso de Washington. Crises financeiras freqüentes e dolorosas de-vastaram o México, o Leste Asiático, o Brasil, a Rússia, a Argentina e aTurquia. O Brasil sofre hoje as conseqüências devastadoras de maisuma reviravolta nos sentimentos do mercado – uma reviravolta para aqual é muito difícil identificar razões fundamentais sólidas.

* Universidade de Harvard.

1 Estas notas foram preparadas para apresentação no seminário do BNDES sobre os“Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo”, Rio de Janeiro, 12-13 de setembro de2002. Basearam-se em comentários feitos numa conferência sobre Alternativas aoNeoliberalismo, realizada em Washington, D.C., em 23 de maio de 2002.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE — 278

Os poucos exemplos de sucesso ocorreram em países que dançaramconforme sua própria música e dificilmente serviriam de cartazes depropaganda para o neoliberalismo. É o caso da China, do Vietnã e daÍndia – três nações importantes, que violaram praticamente todas as re-gras do manual neoliberal, mesmo tomando um rumo mais orientadopara o mercado.

Uma vez que o fracasso é patente para todos, uma das conseqüênciasfoi a transformação do programa original de reformas políticas num “Con-senso Ampliado de Washington”, que implica reformas institucionais pe-sadas (ver Tabela 1). Seus proponentes afirmam agora que o Consenso deWashington precisa ser complementado por reformas na “governança” epela apropriação dessas idéias pelos países. Nessa visão de mundo, o fra-casso do consenso original deveu-se a uma aplicação inadequada de umconjunto de princípios que seria essencialmente sensato.

O Consenso Ampliado de Washington está fadado a ser uma decepção,tal como foi seu predecessor. Há muitas coisas erradas nele. Trata-se de umprograma absurdamente amplo e indiferenciado de reformas institucionais.É demasiadamente insensível ao contexto e às necessidades locais. Nãocorresponde à realidade empírica de como efetivamente se dá o desenvolvi-mento. Descreve o que são as economias “avançadas”, em vez de prescre-ver um caminho prático e viável para se chegar lá. Em suma, o ConsensoAmpliado de Washington é inviável, impróprio e irrelevante.

Para os críticos do Consenso de Washington, o desafio é este: elesprecisam oferecer um conjunto alternativo de diretrizes políticas parapromover o desenvolvimento, sem cair na armadilha de terem que pro-por mais uma receita inviável, que supostamente seria boa para todos ospaíses, em todas as épocas.

O que não rejeitar

Como primeiro passo na elaboração desse programa, temos que com-preender com clareza, logo de saída, para que é que isso não constituiuma alternativa:


Princípios econômicos dominantes

Os críticos do neoliberalismo não devem opor-se aos princípios eco-nômicos dominantes – apenas à sua má utilização. A análise econômicaexpõe muitos princípios sólidos e que são universais, no sentido de quequalquer programa de desenvolvimento sensato tem que levá-los emconta. O que tenho em mente são coisas como:

• assegurar os direitos de propriedade e a vigência da lei (para que osinvestidores, atuais e potenciais, possam ter a expectativa de con-servar a renda de seus investimentos);

• reconhecer a importância dos incentivos privados e alinhá-los comos custos e benefícios sociais (para que se possa chegar à eficiênciaprodutiva).

• administrar a política financeira e macroeconômica com a devidaconsideração para com a sustentabilidade da dívida, os princípiosde prudência e a moeda sólida (para que a inflação, a volatilidademacroeconômica, as crises financeiras e outras patologias possamser evitadas).

Esses são princípios universais da boa gestão econômica, mas – eeste é o ponto fundamental – não constituem um mapa de arranjosinstitucionais ou receitas políticas únicos. O princípio de que o direitode propriedade deve ser protegido implica muito pouco quanto à me-lhor maneira de fazê-lo, dentro das precondições institucionais existen-tes numa sociedade. Certamente não implica que um sistema de direitosde propriedade privada e gestão empresarial anglo-americana seja aabordagem certa para todos os países, em todas as épocas. Vejam oenorme volume de investimentos e iniciativa empresarial que a Chinaconseguiu arrebanhar, através de um sistema híbrido de direitos de pro-priedade e de um regime jurídico que está tão distante quanto se possaimaginar do sistema anglo-americano. As inovações institucionais chi-nesas – o sistema de responsabilidade familiar, as empresas distritais emunicipais e o sistema dual de preços – obviamente lograram proporci-onar direitos eficazes de propriedade, a despeito da própria ausência dodireito de propriedade privada.

Similarmente, o princípio de que os incentivos privados devem ali-nhar-se com os custos e benefícios sociais está longe de resultar numapoio incondicional às medidas de liberalização do comércio,desregulamentação e privatização, que são as pedras angulares do Con-


senso de Washington. Como sabe qualquer economista bem formado,nas condições de informações incompletas, externalidades e economiasde escala que prevalecem na vida real (para não falar nas restriçõesadministrativas e de economia política), os modelos econômicos geramuma orientação política extremamente específica de cada contexto e,muitas vezes, heterodoxa (pelos padrões do Consenso de Washington).O exercício mais fácil do mundo, para um pós-graduando em econo-mia, é escrever um modelo em que as restrições ao comércio ou contro-les de capital sejam ampliadores do bem-estar.

Por último, a sustentabilidade da dívida, a prudência fiscal e a moedasólida também são, obviamente, compatíveis com diversos arranjosinstitucionais. A atual obsessão com bancos centrais independentes, taxasde câmbio flexíveis e metas de inflação nada mais é do que um modismo.

Tudo isso equivale a dizer que a economia da sala de seminários émuito diferente da economia tal como praticada pelo Banco Mundial oupelo FMI. Ou então, para enunciá-lo em minha formulação favorita: Oneoliberalismo está para a economia neoclássica assim como a astrolo-gia para a astronomia. Em ambos os casos, é preciso um bocado deconfiança cega para passar de um para outro.

Crescimento econômico

A alternativa não deve ir contra o crescimento econômico. Na ver-dade, deve ser inflexivelmente favorável a ele. O crescimento nem sem-pre precisa gerar uma redução satisfatória da pobreza e pode ter efeitosadversos sobre a preservação ambiental. Mas os problemas da pobrezae do meio ambiente são muito mais fáceis de enfrentar no contexto deuma atividade econômica robusta do que em meio à estagnação.

A principal crítica ao neoliberalismo não é que ele tenha gerado cres-cimento à custa de uma pobreza maior, do aumento da desigualdade eda degradação ambiental, mas que, na verdade, ele não conseguiu geraro desenvolvimento econômico de que o mundo necessita, a fim de estarmais preparado para lidar com esses outros desafios.


Globalização

Por último, acho que não nos devemos opor à globalização em si. Ospaíses pobres precisam de mercados e de tecnologia, aos quais só podemter acesso através do contato estreito com a economia mundial. O problemanão está na globalização, mas na agenda distorcida que a dirige atualmente.

Quando falo em “agenda distorcida”, penso em coisas que vão alémda reclamação tradicional a respeito das assimetrias no acesso ao mer-cado. O que temos hoje em dia é uma orientação que privilegia em ex-cesso a liberalização do comércio e dos mercados financeiros, enquantodesconsidera por completo os benefícios muito maiores que se podemextrair da liberalização do comércio da mão-de-obra. É uma agenda quedesconhece a necessidade legítima dos países em desenvolvimento dedispor de “espaço” e autonomia políticos em que possam elaborar suaspróprias estratégias. E é uma orientação que equipara quase por com-pleto a chamada “rodada de desenvolvimento” com a liberalização daagricultura, embora os beneficiários primordiais desse processo sejamos próprios países avançados, enquanto muitos países pobres, importa-dores de alimentos, tendem a sair perdendo. Não devemos rejeitar aglobalização; devemos corrigir seu protocolo.

Que mostra o registro empírico?

O segundo passo na construção de uma agenda alternativa é conhe-cer com clareza o registro empírico. A alternativa tem que se fundamen-tar na realidade, e não na confiança ou em mitos. Resumo o histórico docrescimento e seus determinantes sob a forma de quatro proposições.

1. As transições para o alto crescimento econômico sãodesencadeadas, tipicamente, por uma gama relativamente es-treita de mudanças políticas e reformas institucionais. Eis al-guns dos exemplos principais: a Coréia do Sul e Taiwan, a partir doinício da década de 1960; as Ilhas Maurício, desde o começo dadécada de 1970; o Brasil, o México, a Turquia e outros, antes de1980; a China, a partir de 1978; a Índia, desde o início dos anosoitenta; e o Chile, desde meados da década de 1980. Em nenhumdesses casos vemos as reformas ambiciosas recomendadas peloConsenso Ampliado de Washington desempenharem um papel im-portante logo de saída, ou como pré-requisito.


2. As mudanças políticas que dão início a essas transições para ocrescimento combinam, tipicamente, componentes ortodoxos einovações institucionais pouco convencionais. O Leste Asiáticocombinou uma extensa orientação industrial com uma “orientaçãopara fora”. A China combinou o sistema de responsabilidade fami-liar e de empresas distritais e municipais com a liberalização (par-cial). As Ilhas Maurício criaram uma ZPE (Zona de Livre Comér-cio) para suas atividades voltadas para a exportação, em vez defazer uma liberalização geral. O Chile combinou os controles so-bre o capital com outros arranjos econômicos bastante ortodoxos.

3. As inovações institucionais não se transferem com facilidade deum lugar para outro. O que funciona num contexto amiúde nãofunciona bem em outro. A reforma em duas vias funcionou extrema-mente bem no setor rural da China, mas foi um fracasso lamentávelquando Gorbatchóv tentou implantá-la na União Soviética. A substi-tuição das importações funcionou bem no Brasil e no México, masnão na Argentina. A ZPE (Zona de Livre Comércio) funcionou nasIlhas Maurício, mas não produziu nada que se aproximasse de resul-tados semelhantes na maioria dos outros países que o criaram. Ogradualismo funcionou bem na Índia, mas não na Ucrânia.

4. Sustentar o crescimento econômico é um desafio em si, e não sepode presumi-lo como um resultado certeiro. Historicamente, pou-cos países mantêm o crescimento elevado ao embarcarem nele. A China,a Coréia do Sul e alguns outros, nestas últimas décadas, são mais aexceção do que a regra. A maioria dos países que registraram um cres-cimento elevado no regime de substituição de importações acabou es-tagnando. Antes de 1973, havia nada menos de quinze países na Áfri-ca sub-saariana crescendo a taxas superiores a 2,5% ao ano. A maioriadessas economias acabou entrando em colapso, por não conseguir li-dar com os choques que as atingiram no fim dos anos setenta. Issoaponta para a importância crucial de fortalecer e renovar as institui-ções durante as fases de crescimento acelerado da economia, a fim depoder lidar com choques e outras fontes de adversidade.

Dois componentes cruciais de um programa de crescimento

Esta breve resenha do histórico empírico sugere um programa decrescimento com dois componentes: (i) uma estratégia de investimento


a curto prazo para deslanchar o crescimento, e (ii) uma estratégia decriação de instituições a médio e longo prazos, para dar resistência àeconomia frente à volatilidade e aos choques adversos.

Uma estratégia de investimento

Aqui, a chave é levar o empresariado nacional a se animar a investirna economia interna. Estimular os investimentos externos ou liberalizartudo, e depois esperar que as coisas aconteçam, simplesmente não fun-ciona. Uma estratégia eficiente de investimento exige que se façam duascoisas:2

• estimular investimentos em áreas não tradicionais (a promessa derecompensa);

• eliminar os projetos/investimentos que fracassarem (a ameaça depunição).

Para entender por que a intervenção pública é necessária e por queprecisa ter essas duas ramificações, consideremos o problema de trans-formação econômica enfrentado por todos os países pobres. Saber naprodução de quê um país é (ou pode ser) bom constitui um grande desa-fio do desenvolvimento econômico. Nem a teoria econômica nem a ci-ência administrativa são muito úteis para ajudar os empresários (ou oEstado) a escolher os investimentos apropriados no amplo leque de ati-vidades dos setores modernos, dentre as quais pode haver dezenas demilhares, quando se vai além de categorias genéricas como “produtosintensivos em mão-de-obra” ou “produtos baseados em recursos natu-rais”. No entanto, tomar as decisões certas de investimento é a chave docrescimento futuro, uma vez que determina o padrão de especialização.Nessa situação, há um grande valor social em descobrir, por exemplo,quais são as flores, bolas de futebol ou programas de computador quepodem ser produzidos por um custo baixo, pois esse conhecimento podeorientar os investimentos de outros empresários. Mas o empresário inicialque faz a “descoberta” só consegue apreender uma pequena parte do va-lor social gerado por esse conhecimento, quando os outros empresáriosconseguem imitar rapidamente essas descobertas. Tipicamente, portanto,

2 Esta exposição baseia-se maciçamente em Ricardo Hausmann e Dani Rodrik, “EconomicDevelopment as Self-Discovery,” NBER Working Paper No. 8952, maio de 2002.


há uma oferta reduzida desse tipo de iniciativa empresarial – saber o queé possível produzir – e a transformação econômica é retardada.

Esta visão difere do ponto de vista padrão num aspecto importante.No modelo neoclássico, presume-se que as funções de produção de to-dos os produtos existentes sejam de conhecimento comum. Esse não éum bom pressuposto, quando se trata de países em desenvolvimento.Boa parte da tecnologia é “tácita”, o que significa que não é fácil codificá-la em receitas que permitam uma aplicação simples. Além disso, mes-mo quando as técnicas de produção usadas nos países avançados sãotransparentes para as pessoas de fora, é comum sua transferência paranovos meios econômicos e institucionais exigir adaptações com um grauincerto de sucesso.

O regime de propriedade intelectual dos países avançados protegeos inovadores através da emissão de monopólios temporários, ou seja,patentes. Mas o investidor do país em desenvolvimento que descobreque uma mercadoria existente pode ser lucrativamente produzida emcasa, e cria um modelo a ser imitado por outros, não costuma receberessa proteção, muito embora os benefícios sociais possam ser muitoaltos. Nessas circunstâncias, o laissez-faire não pode ser a solução óti-ma, tal como não o é no caso da P&D de novos produtos. A políticaótima de governo consiste, ao contrário, numa estratégia dupla: (i) esti-mular de antemão o investimento e a iniciativa no setor moderno, mas,o que é igualmente importante, (ii) racionalizar a posteriori a produçãoe eliminar as empresas de mau desempenho. A política industrial temque combinar a recompensa e o castigo.

A maneira específica de chegar a esse resultado tende a diferir consi-deravelmente de um país para outro, dependendo da capacidade adminis-trativa, do sistema vigente de incentivos, da flexibilidade do sistema tri-butário, do grau de sofisticação do setor financeiro e da economia políticasubjacente. Os sistemas de subsídios por prazo limitado, as verbas paranovos empreendimentos públicos e o subsídio às exportações são algu-mas das maneiras de implementar essa abordagem, mas existem muitasoutras. Nenhum instrumento isolado funciona em todos os lugares. Mes-mo no Leste Asiático, houve diferenças importantes na maneira como apromoção foi posta em prática. (A Coréia calcou-se maciçamente nossubsídios ao crédito, enquanto Taiwan recorreu principalmente aos in-centivos fiscais). Os governos sem capacidade suficiente para exercer li-derança nos setores privados tendem mais a confundir as coisas do que amelhorá-las. Mas há exemplos sugestivos de que a tarefa é exeqüível.


Este modo de ver as coisas ajuda-nos a entender por que, por exem-plo, a garantia de rendas pelos governos (mediante a proteção ao co-mércio, os monopólios temporários, o subsídio ao crédito e os incenti-vos fiscais) costuma caminhar de mãos dadas com o crescimento e adiversificação industriais. Essas receitas são necessárias para estimularo processo custoso de descoberta. Sem essa compreensão, certos rela-tos detalhados que documentam essas receitas na Coréia do Sul e emTaiwan (ver, por exemplo, o trabalho de Alice Amsden, Robert Wade ePeter Evans) ficam impossíveis de compatibilizar com o entendimentoconvencional do que constitui uma política econômica desejável. Aomesmo tempo, essa estrutura destaca como as receitas podem ter resul-tados nefastos, quando os governos não as complementam com medi-das de racionalização das indústrias e disciplinamento das empresas quevenham a ficar com custos elevados. O que se destaca em muitas dis-cussões sobre o Leste Asiático é o modo como os governos da regiãoforam inusitadamente eficazes na imposição da disciplina necessária.Os governos coreano e taiwanês eram rápidos em suspender seus pro-gramas de apoio a determinadas firmas ou indústrias, quando novas in-formações sugeriam que haveria uma queda da produtividade. O Japãousou uma combinação similar de promoção/proteção estatal, seguidapela racionalização em diversas indústrias.

Consideremos, por outro lado, a América Latina durante seu perío-do de industrialização pela substituição de importações (ISI). A ISI lati-no-americana produziu muitas firmas de sucesso, mas também uma es-trutura industrial diversificada demais – um excesso de empresas debaixa produtividade, ao lado de outras de alto desempenho. A discipli-na chegaria à América Latina na década de 1990, sob a forma da abertu-ra comercial, e muitas empresas de baixa produtividade acabaram sen-do eliminadas. Países como a Argentina, o Brasil e o Chile aprofundaramsua especialização em indústrias intensivas em capital, baseadas em re-cursos naturais, enquanto outros, como o México e os países menoresda América Central, aumentaram sua concentração nas indústriasmontadoras que servem ao mercado norte-americano. Mas a abertura ea reforma institucional não foram suficientes para desencadear uma novaonda significativa de iniciativas empresariais e investimentos em ativi-dades não tradicionais.

Uma caracterização tosca mas útil dos ambientes de implementaçãode medidas políticas no Leste Asiático e na América Latina, vistos pelaperspectiva do quadro referencial aqui exposto, seria a seguinte: os go-


vernos do Leste Asiático deram a suas empresas, durante as décadas de1960 e 1970, tanto proteção (o incentivo) quanto disciplina (o castigo).Cotejado com esse marco, o desempenho industrial latino-americanoficou aquém das expectativas, em função de várias deficiências. Noperíodo de ISI, a América Latina distinguiu-se por grandes incentivos,mas por uma disciplina insuficiente. Na década de 1990, teve uma dis-ciplina considerável (trazida pelos mercados competitivos e pela aber-tura comercial), mas muito poucos incentivos.

Uma estratégia de construção institucional

Os mercados não são autocriadores, auto-reguladores, auto-estabilizadores nem autolegitimadores. O crescimento econômico re-quer mais do que um aumento temporário dos investimentos e da inici-ativa empresarial. Exige o esforço de construir quatro tipos de institui-ção, necessários para manter o impulso de crescimento e criar resistên-cia aos choques:

• instituições criadoras de mercados (direitos de propriedade e cum-primento de contratos);

• instituições reguladoras do mercado (para lidar com externalidades,economias de escala e informações incompletas);

• instituições estabilizadoras do mercado (para a gestão monetária efiscal);

• instituições legitimadoras do mercado (proteção e seguridade soci-ais; política redistributiva; instituições de administração de confli-tos; parcerias sociais).

Construir e consolidar essas instituições leva tempo. Usar um perío-do inicial de crescimento para experimentar e inovar nessas frentes podetrazer grandes dividendos mais adiante. Os estudos transnacionais mos-tram que as instituições são o mais importante determinante isolado dodesenvolvimento econômico a longo prazo. Uma vez levada em conta aqualidade institucional, nem a geografia nem o comércio desempenhamqualquer papel na explicação das diferenças de níveis de renda entre ospaíses (ver Figura 1).

Como já foi sugerido, as “funções” exercidas por instituições de altaqualidade (conceder direitos de propriedade, regular os incentivos e as-sim por diante) configuram múltiplas formas institucionais, como mos-


tram esquematicamente as Figuras 2 a 4. A primeira coluna de cadafigura refere-se aos objetivos a serem alcançados: eficiência produtiva,estabilidade macroeconômica e financeira, justiça distributiva e alívioda pobreza. A coluna seguinte lista os conceitos relevantes, a partir daanálise econômica. Por exemplo, os direitos de propriedade e a estritaobservância da norma legal são necessários para se chegar à eficiênciaprodutiva; a sustentabilidade da dívida e a solidez da moeda são neces-sárias à estabilidade macroeconômica, e assim por diante. A terceiracoluna ilustra algumas das escolhas institucionais que precisam ser fei-tas. Essas escolhas não são fixadas pela análise econômica (embora aanálise econômica possa ser de enorme utilidade para esclarecer ascontrapartidas a obter). Que tipo de sistema jurídico deve o país adotar:o direito consuetudinário, o direito romano, ou um híbrido dos dois?Qual é o equilíbrio exato entre a competição descentralizada no merca-do e a intervenção pública? Quais os tipos de instituições financeiras/degestão empresarial mais apropriados para mobilizar a poupança inter-na? Deve a política tributária ser pautada por normas legais e, nessecaso, quais são as normas apropriadas? Qual é o tamanho apropriado daeconomia pública? Qual é o aparelho regulador apropriado para o siste-ma financeiro? Quão progressivo deve ser o sistema tributário? Comodevem organizar-se os mercados de trabalho?

Os arranjos institucionais têm um grande componente deespecificidade. Descobrir o que “funciona” no plano local requer expe-rimentação. As reformas que têm sucesso num contexto podem exibirum rendimento precário ou fracassar por completo em outros. Comoafirmei antes, essa especificidade ajuda a explicar por que os paísesbem-sucedidos – China, Índia, Coréia do Sul e Taiwan, entre outros –quase sempre combinaram elementos heterodoxos com medidas orto-doxas. Explicaria também por que persistem importantes diferençasinstitucionais entre os países avançados da América do Norte, da Euro-pa Ocidental e o Japão, em áreas como o papel do setor público, a natu-reza dos sistemas jurídicos, a gestão empresarial, os mercados financei-ros, os mercados de trabalho e os mecanismos de seguridade social.

Além disso, como os planejadores políticos sempre operam em am-bientes que ficam aquém da perfeição, é impossível conceber trajetóriasótimas de reforma – mesmo em casos aparentemente simples, comouma reforma de preços – sem a devida consideração para com as condi-ções vigentes e sem que se pesem as conseqüências da reforma paramúltiplas margens de distorção.


Vejamos um experimento hipotético, para elucidar esse ponto. Ima-ginemos que uma economista ocidental fosse convidada, em 1978, paraorientar os governantes chineses a respeito de uma estratégia de refor-ma. Como formularia sua orientação, à luz do que hoje “sabemos”?Sendo uma economista sensata, é presumível que ela soubesse que oponto de partida deveria ser a agricultura, já que a vasta maioria dapopulação chinesa vive na zona rural. A liberalização dos preços agrí-colas seria o item número um da agenda. Ciente de que os incentivosaos preços fazem pouca diferença quando a renda agrícola é destinada acomunas, ela acrescentaria, imediatamente, que a privatização da terradeveria acompanhar a liberalização dos preços. Lembrada de que o for-necimento obrigatório da safra ao Estado era uma importante fonte im-plícita de tributação, ela acrescentaria que também haveria necessidadede uma reforma tributária, para compensar a perda de receita fiscal.Mas então surgiria outro problema: se o Estado não pudesse forneceralimentos às áreas urbanas a preços inferiores aos do mercado, não iri-am os trabalhadores urbanos exigir salários mais altos? Sim, isso tam-bém requereria algumas reformas. As empresas estatais precisariam sertransformadas em corporações, a fim de poderem fixar os salários etomar livremente as decisões de contratação e demissão. (A privatizaçãoseria ainda melhor, é claro.) Mas, se as empresas estatais passassem ater autonomia, não viriam a agir como monopólios? Bem, a legislaçãoantitruste, ou a liberalização do comércio, usada como um atalho, cui-dariam desse problema. Quem financiaria as empresas estatais enquan-to elas estivessem procurando reestruturar-se? É óbvio que também ha-veria necessidade de uma reforma do mercado financeiro. E quanto aostrabalhadores que fossem demitidos das empresas estatais? Sim, é porisso que as redes de segurança são um componente necessário de qual-quer programa de ajuste estrutural. E assim por diante.

Essas recomendações reproduzem a lista padrão de itens do Con-senso de Washington, e sua lógica é impecável. Mas poderíamos des-culpar os destinatários desses conselhos se, porventura, eles chegassemà conclusão de que essa história de reforma é difícil demais de realizardurante a vida de um sujeito. Felizmente, a experiência real das refor-mas bem-sucedidas oferece uma lição diferente: não é necessário umprograma ambicioso de reformas institucionais complementares paradar o pontapé inicial no crescimento. Como sabemos ao olhar para trás,os reformadores chineses puderam usar atalhos criativos, que contorna-ram as complementaridades que, de outro modo, teriam estragado uma


abordagem parcial e gradativa. A reforma de preços por um sistemadual e a introdução do sistema de responsabilidade familiar aumenta-ram os incentivos à produção agrícola na margem, sem exigir uma re-forma da propriedade, cortes na receita tributária e a perturbação doequilíbrio social nas áreas urbanas. Talvez não tenha sido uma reformaideal, pelos padrões indicados nos manuais, mas funcionou.

Embora a análise econômica possa contribuir para as escolhasinstitucionais, há também um enorme papel a ser desempenhado peladeliberação pública e pela opção coletiva. Na verdade, podemos pensarna democracia participativa como uma meta-instituição que faz esco-lhas no “cardápio” de arranjos institucionais possíveis em cada umadessas áreas.

Resumindo

Como demonstra o caso chinês, as transições para o crescimento eco-nômico de vulto raramente são desencadeadas por receitas importadas doexterior. Abrir a economia ao comércio e aos fluxos de capital e adotar asinstituições “de melhor prática” quase nunca são fatores fundamentaislogo de saída. Ao contrário, as reformas iniciais tendem a ser uma combi-nação de inovações institucionais não convencionais e elementos extraí-dos do receituário ortodoxo. Os recursos humanos adequados, a infra-estrutura pública, a estabilidade macroeconômica e a paz social, tudo issosão elementos-chave que viabilizam uma estratégia de crescimento. Masa estratégia tem que ir mais além e atiçar a vitalidade dos investidoresinternos. Essas combinações tendem a ser específicas de cada país, exi-gindo conhecimento e experimentação locais para ser implementadas comsucesso. Elas visam os investidores internos e são talhadas de acordo comas realidades institucionais internas.

Conceber uma estratégia de crescimento desse tipo é mais difícil emais fácil do que implementar políticas típicas de integração. Maisdifícil, porque as restrições ao crescimento costumam ser específicasde cada país e não reagem bem às receitas padronizadas. Porém maisfácil, porque, uma vez tomando por alvo essas restrições, algumasmudanças políticas relativamente simples podem gerar enormes bene-fícios econômicos e dar início a um círculo virtuoso de crescimento ereformas adicionais.


Implicação para as instituições globais

Nesta visão alternativa, um regime econômico internacionalfavorecedor do desenvolvimento é aquele que faz muito mais do quepromover o acesso dos países pobres aos mercados dos países indus-trializados avançados e promulgar códigos, padrões e “práticas óti-mas”. É aquele que permite aos países pobres experimentarem arran-jos institucionais e lhes dá espaço para conceberem suas próprias so-luções, possivelmente divergentes, para os gargalos de desenvolvi-mento que têm de enfrentar. É aquele que avalia as demandas de re-forma institucional não pela perspectiva da integração (“de que preci-sam os países para se integrar?”), mas pela perspectiva do desenvolvi-mento (“de que precisam os países para chegar a um crescimento eco-nômico amplo e eqüitativo?”). Segundo esta visão, os arranjos econô-micos internacionais não mais serviriam de instrumentos deharmonização de políticas e práticas econômicas entre os vários paí-ses, visando à maximização do comércio e dos fluxos de investimen-to, mas de arranjos capazes de intermediar as diferentes práticas einstituições nacionais.

Na verdade, precisamos voltar a um modelo “leve” de globalização– com menos concentração na disciplina e na harmonização internacio-nais – e desistir de adotar uma versão “pesada”, que sufoca os países emdesenvolvimento. A abordagem de “integração superficial” do GATTmostrou-se muito mais acolhedora para os projetos de desenvolvimentodo que o modelo de “integração profunda” da OMC.

E, num modelo “leve” de globalização, é preciso deslocar a atençãopara o relaxamento das restrições à mobilidade da mão-de-obra. Essa éuma área em que os benefícios são maiores para a eficiência global e ospaíses pobres do que todas as outras coisas constantes da agenda atualde negociações.3

3 Para maiores discussões, ver Dani Rodrik, “Feasible Globalizations,” maio de 2002(http://ksghome.harvard.edu/~.drodrik.academic.ksg/Feasible.pdf).


Comentários finais

O novo Consenso de Washington, em sua versão reformulada, nãoconstitui um guia útil para a promoção do desenvolvimento nos paísespobres. Sua mensagem de que “instituições ‘de prática ótima’ + abertu-ra comercial e fluxos de capital = crescimento econômico” tem toda aprobabilidade de levar a mais uma decepção. Ofereci aqui uma aborda-gem alternativa, que se concentra na experimentação – tanto na esferainstitucional quanto na produtiva – como um motor importante do de-senvolvimento econômico. A chave está em reconhecer que não se podeobter tecnologia nem boas instituições sem adaptações internas signifi-cativas. Essas adaptações, por sua vez, requerem um papel proativo doEstado e da sociedade civil, bem como estratégias de colaboração queestimulem a iniciativa empresarial e a construção de instituições. O queo mundo precisa, hoje em dia, é de menos consenso e mais experimen-tação. O papel dos organismos externos, por sua vez, deve ser o depromover a capacidade de as democracias nacionais implementaremessas inovações, e não o de cerceá-las. Atende-se melhor às necessida-des do mundo em desenvolvimento com um conjunto “leve” de regrasde gestão econômica global (em contraste com um “pesado” conjuntode regras voltadas para a maximização do comércio e dos fluxos deinvestimento).

Voltando a meu título, depois do neoliberalismo, o quê? Certamen-te, não um novo lema ou receita. A abordagem que esbocei aqui funda-menta-se em princípios econômicos sólidos e está impregnada do histó-rico empírico, mas deixa espaço para que a imaginação institucional e apolítica participativa concebam estratégias de desenvolvimento que aten-dam às necessidades locais e lhes sejam apropriadas. Talvez não tenhaos atrativos das soluções prontas, mas tem, pelo menos, uma probabili-dade de funcionar.

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Tabela 1: Morreu o Consenso de Washington.Viva o novo Consenso de Washington!

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Figura 1: Correlações entre renda e seus determinantes “profundos”Gráficos de dispersão incondicional (painel à esquerda) e

condicional (painel à direita)


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Nota: Os gráficos de dispersão à direita do painel foram gerados a partir de uma análise de regressão por quadrados mínimos feita em duasetapas, considerando-se a abertura e a qualidade institucional. Os detalhes podem ser encontrados em Rodrik, Subramanian e Trebbi (2002).


Figura 2


Figura 3


Figura 4

Referências bibliográficas

HAUSMANN, Ricardo e RODRIK, Dani, “Economic Development asSelf-Discovery,” NBER Working Paper No. 8952, maio de 2002.

RODRIK, Dani, “Feasible Globalizations,” maio de 2002 (http://ksghome.harvard.edu/~.drodrik.academic.ksg/Feasible.pdf).

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Depois do neoliberalismo, o que - web.bndes.gov.br do... · Neoliberalismo, realizada em Washington, D.C., em 23 de maio de 2002. DESENVOLVIMENTO EM D EBATE — 278 Os poucos exemplos