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    Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

    Gabriela Lotta e Arilson Favareto1

    Integration challenges in new institutional arrangements of public policies in Brazil

    Retos de la integracin en los nuevos arreglos institucionales de polticas pblicas en Brasil

    Resumo

    O governo federal brasileiro tem experimentado arranjos institucionais que tem como objetivo

    construir polticas pblicas efetivas em um contexto territorial complexo. Neles h dois eixos

    centrais: a tentativa de articular temticas intersetoriais e a construo de modelos de gesto

    de polticas pblicas com coordenao entre os entes federativos e a sociedade civil. Este

    artigo analisa como novos arranjos institucionais do consideram o papel dos territrios. A

    anlise est estruturada em duas questes centrais: a) qual a centralidade dada concepo de

    territrio e em que medida ele desempenha papel ativo ou passivo no desenho do arranjo; b)

    que fatores poderiam explicar contornos do arranjo institucional e como a dimenso territorial

    se materializa neles. So analisados trs arranjos: Plano Brasil Sem Misria; Programa

    Acelerado de Crescimento; Programa Territrios da Cidadania.

    Palavras chave: arranjos institucionais, intersetorialidade, relaes federativas,

    territorialidade.

    Abstract

    In last years Brazilian federal government has experimented a variety of institutional

    arrangements in a bid to construct more effective public policies in the light of Brazils

    territorial complex context. They deal with two basic components: an attempt to articulate

    inter-sectoral themes and the construction of a public policy management model endowed

    1 Publicado como: LOTTA, G. S. ; FAVARETO, A. . Attempts to integrate public policies in contemporary Brazil -

    between new institutional arrangements and sectoral culture. In: 18th Annual Conference of the International Research Society for Public Management, 2014, Ottawa. 18th IRPSM Annual Conference - Annals, 2014

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    with mechanisms to coordinate the various federative and civil society entities. The analysis is

    structured around two questions: a) what is the centrality given to the concept of territory and

    to what extent it plays an active or passive role in arrengements design; b) what factors

    explain the contours of institutional arrangement and how the territorial dimension is

    materialized in them. Three arrangements are analyzed: Brazil Without Poverty; Accelerated

    Growth Program; Territories of Citizenship Program.

    Keywords : institutional arrangements , intersectionality, federal relations , territoriality .

    Resumen

    El gobierno federal brasileo ha experimentado arreglos institucionales que tienen objetivo de

    construiren polticas pblicas eficaces en un contexto territorial complejo. En ellos hay dos

    ejes: intento de uma temtica intersectorial y la modelizacin de la gestin de las polticas

    pblicas con la coordinacin entre agencias federales y la sociedad civil. Este artculo

    examina cmo nuevos arreglos consideran que el papel de los territorios. El anlisis se

    estructura en dos cuestiones centrales: a) cul es la importancia del concepto de territorio y

    hasta qu punto juega un papel activo o pasivo en el diseo de las polticas; b) los factores que

    podran explicar contornos del arreglo institucional y cmo la dimensin territorial es

    materializada. Se analizan tres polticas: Brasil sem Misria; Programa de Acelerao do

    Crescimento; Territorios da Cidadania.

    Palabras clave: arreglos institucionales, interseccionalidad, relaciones federactivas,

    territorialidad.

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    Introduo

    Na ltima dcada o Brasil alcanou um desempenho positivo nos indicadores de

    desenvolvimento, tendo conseguido simultaneamente obter crescimento econmico com

    reduo da pobreza e da desigualdade (IBGE, 2011). Apesar disto, vrios estudos apontam

    que estes efeitos positivos so heterogneos no conjunto do territrio nacional (Favareto et al.

    2014). Outro problema apontado pela literatura que estes resultados teriam sido alcanados

    graas a um interessante conjunto de polticas, que so, no entanto, altamente fragmentadas

    (OCDE, 2013), o que pode vir a comprometer a continuidade deste ciclo.

    Para fazer frente a estes problemas, nos ltimos anos o governo federal brasileiro tem

    experimentado uma variedade de arranjos institucionais cujo objetivo construir polticas

    pblicas efetivas em um contexto territorial como o brasileiro, marcado pela diversidade e

    complexidade. Em alguns destes arranjos observa-se a presena de trs componentes de

    destaque: articulao de temticas intersetoriais, construo de modelos de gesto de polticas

    com coordenao entre os entes federativos e a sociedade civil, a busca de enraizamento nos

    contextos locais de implementao das polticas. Dito de outra forma, trata-se de uma

    tentativa de promover uma integrao horizontal (entre setores de polticas pblicas) e vertical

    (entre entes federativos) e de absorver de forma substantiva a dimenso territorial. Este o

    caso de programas marcadamente interministeriais como o Programa de Acelerao do

    Crescimento (PAC), mas tambm de iniciativas setoriais e que preveem alguma

    complementaridade com esforos que envolveriam outras pastas, como o caso do Plano

    Brasil Maior (Ministrio da Indstria e do Comrcio), mas que envolve tambm aes ligadas

    Cincia e Tecnologia ou Infraestrutura.

    Apesar deste intuito em comum, um olhar mais detido sobre estes arranjos permite perceber

    que eles se baseiam em estruturas e lgicas de coordenao bastante diversas, cujas diferenas

    se concretizam em: a) como promovem a intersetorialidade; b) modelos de gesto adotados; c)

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    relao que estabelecem entre os entes federativos; d) espao dado participao da

    sociedade civil; e) o papel conferido aos territrios e a articulao das polticas e programas

    que so objeto destes arranjos com o desenvolvimento territorial.

    Este artigo pretende analisar alguns dos mais importantes arranjos institucionais de polticas

    pblicas do contexto brasileiro contemporneo: Programa de Acelerao do Crescimento

    (PAC), Programa Territrios da Cidadania (TC), e Plano Brasil Sem Misria (BSM). A

    escolha destes programas deve-se a um duplo critrio: so trs dos principais programas do

    Governo Federal, e pela sua natureza envolvem um feixe de capacidades e recursos que

    exigem uma abordagem intersetorial e territorial. Ao analis-los, o artigo pretende responder a

    duas questes centrais. A primeira evidenciar quais so os contornos principais destes

    arranjos institucionais no que diz respeito tentativa de promover aquela dupla integrao

    acima mencionada (vertical e horizontal). A segunda questo compreender como os

    territrios so concebidos e que lugar institucional ocupam nestes arranjos.

    A hiptese que se pretende demonstrar e que serve de fio condutor exposio que, nestes

    trs programas, ainda que em graus variados, h mais justaposio do que integrao de

    polticas pblicas, e que neles os territrios entendido como o locus de implementao das

    polticas e as foras sociais nele presentes - no ocupam uma posio ativa, revelando-se

    meros repositrios de investimentos. Como consequncia, esta fragilidade observada tanto na

    dupla integrao desejada como na articulao territorial, algo que resulta em perda de

    eficincia dos investimentos e em comprometimento dos resultados. Esses limites se devem,

    em grande medida, ao peso da cultura setorial que permeia os gestores e o comportamento das

    foras sociais, associado a uma cultura institucional de privilgio dos resultados alcanveis

    em curto prazo. Estes aspectos, por sua vez, se concretizam tanto nas normas que

    regulamentam os arranjos como no leque de agentes envolvidos. Em termos tericos esta

    hiptese se afasta das anlises que toma os arranjos meramente sob o ngulo administrativo

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    ou de gesto e se aproxima das abordagens institucionalistas, para as quais no se pode

    analisar os arranjos institucionais isolados do ambiente institucional do qual so, a um s

    tempo, parte e expresso (PIRES e GOMIDE, 2013).

    Para demonstrar esta hiptese, as pginas a seguir esto organizadas em trs sees.

    Inicialmente, e de forma meramente introdutria, so apresentados os principais objetivos dos

    programas selecionados. O objetivo aqui evidenciar como os problemas que lhes servem de

    objeto de interveno requerem uma incorporao substantiva da dimenso territorial e da

    integrao horizontal e vertical de polticas e agentes. A segunda e principal seo do artigo

    descreve comparativamente os arranjos institucionais dos trs programas, com ateno para a

    forma como neles se concretizam a perspectiva intersetorial, a subsidiariedade entre esferas da

    federao, e o tratamento da dimenso territorial. Nessa sesso ser feita tambm uma anlise

    crtica a partir das comparaes entre os diferentes programas, buscando evidenciar quo

    prximos ou distantes estes arranjos esto do seu intuito inicial de promover a integrao

    horizontal e vertical e incorporar a dimenso territorial. Ao final, nas concluses, se retoma a

    hiptese contrastando-a com as evidncias expostas.

    1. A importncia da dimenso territorial e da integrao vertical e horizontal das

    polticas

    A ltima dcada vem sendo considerada um perod

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