Desempenho da gestão financeira pública federalsiteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/Desempenho... · financeira pública (GFP) no nível federal e sistemas de informação

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Desempenho da gestão financeira pública federal - baseado na metodologia PEFA

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Abreviaturas e siglas..................................................................................................................5

Agradecimentos.........................................................................................................................7

Sumário Executivo – indo do bom ao ótimo.......................................................................... 9

1. Introdução........................................................................................................................... 15

2. Histórico do país.................................................................................................................17

2.1. Resultados orçamentários recentes...................................................................................17

2.2. O arcabouço legal e institucional da Gestão Financeira Pública...............................................19

3. Avaliações dos sistemas GFP, seus processos e instituições....................................................23

3.1. Credibilidade orçamentária.................................................................................................24

3.3. Política de Orçamento..........................................................................................................30

3.4. Previsibilidade e controle da execução orçamentária.............................................................43

3.5. Contabilidade, registro e comunicação.................................................................................56

3.6. Controle e auditoria interna...................................................................................................59

Breve avaliação dos Sistemas de Informação GFP no Brasil.....................................................65

Anexo 1: Resumo dos indicadores de desempenho...................................................................67

Anexo 2: Fontes de informação.................................................................................................69

Anexo 3: Brasil, Sistemas de Informação da Gestão Financeira Pública..................................70

Sumário


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Abreviaturas e siglas

ASSECBCBCMPOFFMISIGP-MIT LDOLOALRFMoFMoPPAFPPAPLOARFBSECEXSERPROSFCSIAFISIEGSIAPASIAPESIASGSICONVSIDSIDORSIEFSIESTSIGPLANSIORGSISACSISPACSISTNSLTISOFSPISPIUSTNTCU

Assessoria EconômicaBanco Central do BrasilComissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e FiscalizaçãoSistemas Integrados de Administração FinanceiraÍndice Geral de Preços do MercadoTecnologia de InformaçãoLei de Diretrizes OrçamentáriasLei Orçamentária AnualLei de Responsabilidade Fiscal Ministério da Fazenda Ministério de Planejamento, Orçamento e GestãoPlano Anual de Financiamento da Dívida PúblicaPlano PlurianualProjeto de Lei Orçamentária AnualReceita Federal do BrasilSecretaria de Controle Externo – Tribunal de Contas da UniãoServiço Federal de Processamento de DadosSecretaria Federal de ControleSistema Integrado de Administração FinanceiraSistema de Integração e Gestão de GovernoSistema Integrado de Administração PatrimonialSistema Integrado de Admin de Recursos HumanosSistema de Administração de Serviços GeraisSistema de Gestão de Convênio, Contrato de Repasses e Termo de ParceriaSistema Integrado da Dívida PúblicaSistema Integrado de Dados OrçamentáriosSistema Integrado de Informações Econômico-FiscaisSistema de Informações das EstataisSistema de Informações Gerenciais e de PlanejamentoSistema de Informações Organizacionais do Governo FederalSistema de Apreciação de Atos de Admissão e ConcessõesSistema de Monitoramento do PACSistema de Coleta de Dados Contábeis de Estados e MunicípiosSecretaria de Logistica e Tecnologia da InformaçãoSecretaria do Orçamento FederalSecretaria de Planejamento e Investimentos EstratégicosSistema de Patrimônio Imobiliário de UniãoSecretaria do Tesouro NacionalTribunal de Contas da União


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O principal trabalho de campo para produzir este relatório foi realizado durante o mês de abril de 2009 por Theo Thomas (Especialista Sênior do Setor Público, LCSPS), Cem Dener (Especialista Sênior do Setor

Público, ECAPS), Joseph Kizito (Especialista Sênior em Gestão Financeira, LCSFM) e Tarsila Velloso (ETC, LCSEP) paralelamente à missão em eficiência da gestão do investimento com Jim Brumby (Gerente de Setor, PRMPS) e Juliana Wenceslau (Analista de Pesquisa, LCSPS). O projeto foi preparado sob a gerência setorial

de Nick Manning (LCSPS).

A missão foi conduzida em abril de 2009 em resposta a um pedido do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, devido a seu diálogo contínuo com o Banco. A equipe agradece o apoio significativo e o entusiasmo com o projeto ao longo de seu desenvolvimento de Chico Gaetani, Aline Dieguez e Ariosto

Culau, assim como muitos outros representantes do Governo Federal. A equipe agradece pelos insumos recebidos de todos os envolvidos. O Relatório foi revisado por Frans Ronsholt (Secretaria PEFA no Banco

Mundial), Justin Tyson (FMI) e Bill Dorotinsky (Banco Mundial).

Agradecimentos


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Sumário Executivo - indo do bom ao ótimo

Ao longo da última década, o governo brasileiro conseguiu restaurar a disciplina fiscal com baixas taxas de inflação, por meio de regras

fiscais, de mais controle de gastos e de um alto nível de transparência fiscal. Desde 1999, um forte ajuste fiscal transformou um déficit primário, de 0,2 por cento do PIB para o setor público consolidado em 1998, em um superávit de mais de 4 por cento em 2008. Atualmente existe “um alto grau de transparência, sublinhada por um sistema saudável de gestão financeira pública que fornece garantia razoável quanto ao uso do governo e de outros recursos públicos.”1 Durante este tempo, o governo continuou a fortalecer sua estrutura interna e externa de controle e cumprimento. O Brasil também registrou alguns avanços significativos em auditoria por desempenho do governo no nível federal.

Com base no sólido alicerce do controle fiscal agregado, os Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e da Fazenda (MF) mudaram o foco de seus esforços de modernização em direção à promoção do crescimento dos investimentos públicos e da melhoria da qualidade dos gastos públicos. A fim de auxiliar no estabelecimento da linha de base e dos benchmarks para o programa de reforma do governo, este solicitou a ajuda do Banco Mundial na condução de uma avaliação do desempenho da gestão financeira pública (GFP) no nível federal e sistemas de informação relacionados e eficiência da gestão do investimento.2 Este trabalho fornece a direção inicial sugerida, no sentido de superar as restrições ao investimento público e fortalecer a orientação ao desempenho do processo orçamentário.

Estes relatórios mostram como bons sistemas de gestão financeira auxiliaram o governo federal a restaurar a disciplina fiscal e melhorar a transparência fiscal. Os Relatórios enfatizam o progresso positivo que o setor público federal fez para restabelecer controle macrofiscal desde 2000, por meio de melhorias nos sistemas de gestão fiscal, controles, cumprimento, relatórios e transparência. Esta avaliação de GFP sugere que o sistema de gestão financeira no Brasil, conforme a pontuação no PEFA, segue o padrão de muitos países da OCDE em termos de planejamento orçamentário, controle de gastos, relatórios e contabilidade. Uma cultura sofisticada de controle, cumprimento e transparência foi estabelecida no setor público federal.

Contudo, no lado desfavorável, o foco sobre os controles fiscais predominou quando comparado a medidas para melhorar o desempenho e os níveis de investimento público, que permaneceram decepcionadamente baixos. Conforme destacado abaixo, o orçamento tornou-se bastante inflexível e a qualidade do gasto público (i.e. eficiência alocativa ou técnica) não manteve o ritmo com as melhorias na gestão financeira pública. De fato, a avaliação da GFP destaca várias áreas em que o foco sobre o controle e cumprimento pode prejudicar a eficiência – por exemplo, gestão de caixa com foco em atender a meta de déficit primário ao invés de promover a certeza e a previsibilidade para os gestores de programas. Um alto nível de rigidez e foco sobre os controles e cumprimento também pode ter levado a um sistema bem rígido e complexo que, apesar de haver vários instrumentos sofisticados, não se muda rapidamente o orçamento em direção às prioridades de gastos ou para apoiar a orientação para o desempenho plurianual. Isto sugere uma necessidade de adaptar a natureza dos controles orçamentários para incentivar a orientação para o desempenho em programas e projetos.

Também há benefícios sociais e econômicos consideráveis ligados á questão da escassez na infraestrutura no Brasil, com foco sobre a qualidade

1Vide Banco Mundial Policy Note: Issues e Recommendations Enhancing the Performance of Federal Financial Gestão Systems (relatório No. 39780-BR), Junho 2008, e Banco Mundial Country Financial Accountability Assessment, (Relatório No. 25685-BR), 30 de junho de 2002.2Um relatório separado, “Avaliação da Eficiência da Gestão do Investimento Público” foi preparado junto a este relatório, mas foi apresentado separadamente para facilitar o uso.


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assim como na quantidade. Conforme destacado no outro Relatório de investimento (acima descrito), as autoridades estão se esforçando para superar as restrições ao investimento, vindo de níveis reduzidos de capacidade em sua maioria (devido ao declínio nos níveis de investimento desde os anos 1990), o processo de alocação fiscal altamente rígido, e a pletora de controle de gastos. Mais recentemente, a iniciativa de alto nível, conhecida como PAC, reduziu a restrição fiscal sobre o investimento, deu maior foco às prioridades e suavizou os procedimentos de implementação. Entretanto, enquanto a motivação aparente para ‘mais projetos, menos avaliação’ possui a característica de resultar em que projetos altamente visíveis sejam iniciados, o outro Relatório de investimento sugere que as autoridades “poderiam se beneficiar de uma série de ações para melhorar a qualidade da gestão do investimento público sem introduzir obstáculos ou atrasos indevidos ao processo.” O relatório recomenda as três principais reformas institucionais para consideração das autoridades:

• Refinamento contínuo quanto à natureza e papel do PAC: o papel do PAC poderia ser mais articulado e este poderia, talvez, tornar-se mais especializado. O engajamento operacional da Casa Civil é precioso, logo, poderia fazer sentido que o PAC se concentrasse em uma faixa mais estreita de projetos de maior valor, onde as recompensas são maiores e os riscos de deterioração relativamente maiores;

• Introdução de um processo ‘gateway’ (portal) no ciclo do projeto para melhorar a qualidade do processo de investimento público;

• Adaptação do papel da CMA para refletir a emergente distribuição de papéis e responsabilidades na gestão do investimento público brasileiro. Em primeiro lugar, uma especialização adicional do PAC levando a que este enfoque projetos de maior valor e aumente o leque de projetos a serem analisados pela CMA. Em segundo lugar, a CMA poderia desempenhar de forma vantajosa um papel na revisão de projetos supervisoinados pelo PAC quando de sua conclusão. Ao menos revisões posteriores dos projetos deveriam ser realizadas para apoiar no processo de aprendizado no âmbito do Executivo. Em terceiro lugar, o processo ‘gateway’, mencionado acima deverá ser liderado por uma unidade administrativa. Este papel poderia ser supervisionado pela CMA.

O Brasil passa por um período de transição e hoje enfrenta os desafios de implementar reformas a fim de melhorar o desempenho do governo, parecidos com aqueles em muitos outros países que fazem parte da OCDE. Os formuladores de política brasileiros, também a sociedade como um todo, reconhecem a necessidade de melhorar substancialmente a efetividade e o custo-eficiência do gasto público. Isto é necessário a que se crie espaço fiscal para dar vazão a novas prioridades de despesas, ao mesmo tempo reduzir os níveis da dívida e abrandar a relativamente alta carga tributária; além de aumentar o valor recebido de volta pelos cidadãos, quanto aos impostos que pagam por meio de bens e serviços públicos. O foco das reformas é, portanto, realizar medidas que melhorem a priorização estratégica do orçamento e a eficiência e efetividade de programas do governo e seus investimentos a fim de fortalecer o desenvolvimento humano e o crescimento econômico.

(I) AVALIAÇÃO INTEGRADA DO DESEMPENHO DA GESTÃO FINANCEIRA PÚBLICA FEDERAL

Credibilidade do orçamento (questões PI-1 a PI-4 no marco do PEFA) [PI – indicador de desempenho]

O orçamento federal tornou-se um veículo fundamental para a implementação da política fiscal agregada do governo, e o orçamento aprovado é um guia relativamente confiável para a política de receitas e despesas agregadas. Após a hiperinflação dos anos 1990, o Brasil criou um marco legal e de procedimentos primariamente feito para controlar o déficit fiscal primário e reduzir o nível da dívida. Além disso, o orçamento é extremamente rígido, com bastante vinculação de receitas e despesas. No entanto, o processo de aprovação do orçamento, no Congresso, permite a proliferação de emendas orientadas a fins menores que se combinam com emendas maiores durante a execução do orçamento reduzindo a previsibilidade. Enquanto a necessidade por mudanças nas políticas pode ocorrer a qualquer tempo, durante o ano fiscal, as mudanças necessárias ao orçamento, mudanças significativas consistentes, durante o ano, sugerem que o processo do orçamento poderia ser usado mais efetivamente no processo de planejamento e desenvolvimento da política (atualmente o controle dos agregados fiscais é o principal objetivo fiscal). Não existe qualquer

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indicação de que a geração de atrasos atrapalhe a disciplina fiscal ou a composição das decisões de gastos, já que o estoque de atrasos parece baixo. Contudo, um estoque de atrasos crescente, tanto os empenhados legalmente (firmados em contrato) quanto os sem contrato, impõem problemas para a gestão de caixa e garantia de capacidade de resposta do orçamento a questões políticas mais imediatas.

Abrangência e transparência (PI-5 a PI-10) O orçamento brasileiro é abrangente, e gastos do governo não reportados são bem limitados. Fundos extraorçamentários, antigos, foram integrados aos sistemas de relatórios do governo. A classificação do orçamento e o plano de contas público atendem aos padrões internacionais, e existe um alto grau de transparência no processo orçamentário. De fato, existe uma profusão de documentos e informações detalhadas, que podem atravancar seu uso oficial no processo decisório. Há um alto grau de transparência nas relações fiscais intergovernamentais e as informações financeiras das empresas estatais; entretanto, esta é uma área em que o fortalecimento do monitoramento e da transparência de seu status financeiro, e a produção de um oportuno balancete consolidado do setor público serião úteis.

Orçamento baseado na política (PI-11 e PI-12) O orçamento baseado na política está prejudicado por um alto grau de rigidez e pela necessidade de fortalecer a orientação de médio prazo da política. O processo orçamentário está bem desenvolvido, regulamentado em lei, e os processos organizados são seguidos no desenvolvimento anual do orçamento. O Brasil possui processos orçamentários bem desenvolvidos, embora complexos, além de ferramentas sofisticadas de planejamento, orçamento, controle e aderência das despesas, monitoramento, auditoria e relatórios. Contudo, o fortalecimento do conteúdo da política de orçamento, e as ligações entre planejamento, gasto e política exigem um aprofundamento destas reformas, inclusive o fortalecimento na orientação plurianual do orçamento e o fortalecimento da contabilidade dos ministérios setoriais, seu papel no orçamento, na gestão e na política. Provavelmente este será o principal foco dos esforços futuros de reforma no Brasil.

Previsibilidade e controle na execução orçamentária (PI-13 a PI-21) Quanto à administração das receitas, as leis tributárias do Brasil estão bem documentadas e são relativamente claras e acessíveis no âmbito federal. Os sistemas de registro tributários possuem ampla cobertura e os sistemas de auditoria são formais e bem documentados, embora o mecanismo de resolução de conflitos esteja sobrecarregado e possa levar a atrasos, e haja frequentes programas de anistia fiscal. Também existe um considerável poder de aumento de impostos no nível subnacional, o que torna o número de pagamentos anuais e o tempo que a empresa média leva para completar cada pagamento um dos mais altos do mundo. O governo propôs uma reforma de simplificação tributária para lidar com algumas destas questões.

Os procedimentos de caixa do tesouro e de gestão da dívida estão bem desenvolvidos com processos claros e estabelecidos, embora controles de gestão de caixa poderiam ser adaptados para dar melhor apoio ao desepemenho de programas. O Tesouro opera um sistema desenvolvido de registro e relatórios da dívida interna e externa, inclusive para a emissão de garantias. Os balanços de caixa do governo estão consolidados por meio de um sistema de monitoramento de caixa do Tesouro e um sistema de folha de pagamentos, que está relativamente bem organizado e documentado, com atualizações regulares e procedimentos claros para a atualização dos registros. Contudo, a gestão de caixa no Brasil está fortemente ligada a funções de controle financeiro, com a obrigatoriedade de atendimento das metas fiscais anuais. Consequentemente, existe um forte incentivo a casar receitas e despesas ao longo do ano, e há revisões orçamentárias frequentes dentro do exercício fiscal. Isto pode complicar a previsibilidade dos recursos direcionados às unidades gastadoras. As melhorias nos sistemas e procedimentos fortaleceram as práticas das licitações, tendo a maioria dos contratos com níveis mínimos e procedimentos de concorrência e um mecanismo claro de queixas e reclamações.

Contabilidade, registros e relatórios (PI-22 a PI-25) O Brasil está relativamente bem nesta área. O país possui um sistema de informação de gestão financeira


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(SIAFI) bem desenvolvido que foi certificado por auditores externos. As conciliações bancárias são diárias, as contas suspensas, adiantamentos são monitorados de perto e conciliados pelo menos mensalmente. O SIAFI permite a clara identificação dos recursos recebidos pelas unidades prestadoras de serviço. Os relatórios ao longo do exercício são abrangentes, oportunos e produzidos mensalmente, inclusive para os empenhos, e não há questões materiais quanto à precisão de dados. A qualidade e a oportunidade dos balancetes financeiros anuais também são boas, mas às vezes o excessivo detalhamento torna a agregação complexa e atrapalha a divulgação plena dos compromissos com base em padrões contábeis.

Controle e auditoria externa (PI-26 a PI-28) A função de auditoria externa no Brasil é independente e tem buscado realizar um programa de modernização abrangente. As auditorias externas estão baseadas em práticas de padrões internacionais, com várias abordagens de auditoria, inclusive por desempenho e gestão do risco. As contas federais, em geral, possuem alta integridade. Os relatórios das auditorias externas são encaminhados anualmente ao Legislativo e cumprem-se os requisitos legais de prazo. Os achados nas auditorias, especialmente quanto a irregularidades e perda de fundos, são monitorados. Em comparação ao nível de envolvimento durante a preparação do orçamento, o controle legislativo dos relatórios de auditorias anuais e contas financeiras finais é em geral muito pequeno, apesar de haver tempo para revisão.

(II) TRÊS NÍVEIS DE RESULTADOS ORÇAMENTÁRIOSDisciplina macro-fiscal, alocação estratégica de recursos e eficiência operacional ou técnica são os três níveis de resultados orçamentários. Estes objetivos estão interligados; a disciplina fiscal é a base sem a qual nem a alocação estratégica de recursos nem a eficiência operacional são possíveis.

Disciplina macro-fiscalOs sistemas bem desenvolvidos no âmbito legal, procedimental, contábil, do Tesouro e de relatórios

no Brasil fornecem ferramentas sólidas para gerir posições fiscais agregadas. Controles estabelecidos quanto à dívida e emissão de garantia e gestão de caixa também ajudam a garantir que as metas sejam atingidas. Enquanto o período sob revisão foi de crescimento, o Brasil atingiu suas metas agregadas e muitos dos sistemas desenvolvidos, após períodos anteriores de crise fiscal, deveriam ser durante qualquer período de arrocho fiscal. Entretanto, estes ganhos, a duras penas, vieram ao custo de se aumentar a rigidez e o foco predominante sobre controle e cumprimento. O desafio para o país é manter seu alto nível de credibilidade para a disciplina fiscal, e ao mesmo tempo melhorar a habilidade do orçamento responder a mudanças na política e continuar a aprimorar a qualidade da prestação do serviço.

Alocação estratégica de recursos Existe espaço para aprimorar o grau em que o processo de orçamento e planejamento responde à orientação e à política do governo, embora haja melhorias sendo implementadas e outras ainda sendo consideradas. No âmbito federal, o Brasil possui um marco legal sofisticado e uma série de ferramentas, combinados com significativa capacidade de planejamento e orçamento. Por exemplo, um plano plurianual fornece o marco para estabelecer as prioridades da política governamental e ligar o processo de planejamento ao gasto. Há uma hierarquia bem articulada do plano de médio prazo, um processo para aprovação separada de agregados fiscais e a estrutura fiscal geral (inclusive os riscos), e o processo orçamentário anual. Os sistemas de planejamento e orçamento estão bem desenvolvidos com uma estrutura em programas idônea. Entretanto, mudanças significativas à composição do gasto, tanto na fase final de aprovação do orçamento e durante o ano fiscal, sugerem que o ciclo de orçamento e planejamento não é o principal instrumento para as decisões da política. Os desvios ao longo do ano não são problemáticos em si e refletem em parte a natureza política do processo orçamentário, mas tais mudanças consideráveis que ocorrem no meio do exercício fiscal podem nem sempre permitir que os órgãos tenham tempo suficiente ou previsibilidade para planejar de modo eficiente e executar bem os gastos do governo.

A gestão de caixa também tem foco principal em atender as metas gerais de déficit. Os procedimentos

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atuais reforçam a forte ligação entre a gestão de caixa e a apropriação do orçamento e as funções de controle financeiro (em comparação à prática na maioria dos países da OCDE). O aumento da previsibilidade e certeza, ao longo do ano, de modo a ter uma estrutura bem projetada em programas pode permitir uma melhor orçamentação das políticas e sua tradução no orçamento, além do subsequente rastreamento da implementação e impacto da política. Tais melhorias também ajudariam os formuladores de política a usar o ciclo orçamentário como suporte para suas decisões.

Eficiência operacional As reformas nos últimos anos centraram-se na geração de mais eficiência operacional no gasto público. O governo tem fortalecido sua capacidade e procedimentos de gerir os gastos de modo mais eficiente, tanto no centro do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) quanto nas agências executoras, embora ainda estejamos em fase inicial de tais reformas e seria muito cedo avaliar seu impacto. Por exemplo, o MPOG continua a refinar os sistemas para relatórios de desempenho e avaliação de programas federais, e desenvolveu sistemas para monitoramento da execução de transferências voluntárias aos estados e municípios, por meio de convênios. O sistema de gestão financeira automatizado (SIAFI) fornece a ferramenta de suporte crucial para os gestores darem respaldo a futuros ganhos de eficiência operacional. Contudo, dada a prioridade de controle do gasto agregado, a mudança para dar autonomia aos ministérios setoriais e unidades gastadoras — incentivando os gestores a focar mais na produtividade e nos resultados que no cumprimento, e gerando mais ganhos de eficiência operacional — foi relativamente modesta.

(III) O CAMINHO DA REFORMA GOVERNAMENTAL O Brasil experimenta atualmente uma crescente demanda por uma transformação mais fundamental do Estado, cujo foco seja na melhoria da qualidade do gasto público, nos três níveis de governo. Em geral, as reformas da política pública crescem cada vez mais com foco sobre “o quê” o setor público realiza com os recursos disponíveis, que “como” cada centavo é gasto em cada área, refletindo reformas recentes

em países da OCDE. Enquanto o Governo Federal tem se movido nesta direção há algum tempo — ex. desenvolvendo sistemas sofisticados de avaliação e monitoramento do planejamento e desempenho no modo plurianual — o orçamento com base no desempenho exige maior reorientação de sistemas de orçamento, contabilidade de custos no setor público e sistemas de gestão pública, instituições e incentivos.

Parece haver cada vez mais compromisso político e técnico exigido para implementar tais reformas. Os Ministérios do Planejamento,Orçamento e Gestão (MPOG) e da Fazenda (MF) iniciaram um processo com foco na identificação de prioridades para a reforma, a fim de melhorar a qualidade e eficiência dos gastos do governo. Os grupos de trabalho consideraram as seguintes questões prioritárias:

• Melhoria da gestão fiscal de médio-prazo — aprimorando a ligação entre o planejamento e orçamento plurianual, gerindo as despesas obrigatórias etc;

•Integração entre planejamento e orçamento — desenvolvendo uma visão para a política de médio-prazo e a priorização dos programas (melhorando o foco no planejamento, revisando os sistemas de avaliação e a seleção de programas etc);

• Gestão da informação — simplificação, integração e gestão dos sistemas (simplificação de procedimentos, processo de mapeamento da informação e redesenho dos sistemas, sistemas de custos etc.);

• Mehoria das estatísticas fiscais — respaldando o movimento atual em direção aos padrões do FMI no Manual de Estatísticas Financeiras do Governo (GFSM) 2001;

• Desenvolvimento da contabilidade pública — respaldando as melhorias em andamento da contabilidade de custos e de competência;

• Foco nos resultados e desempenho, para orçamento e gestão (mais flexibilidade para os resultados, flexibilidade dentro dos ajustes anuais, revisão de instrumentos de controle, publicação de resultados).

Além do acima exposto, uma Revisão de Pares na Gestão de Recursos Humanos foi solicitada à OCDE, no sentido de identificar oportunidades para a melhoria do desempenho do serviço público.


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3As revisões das despesas (spending reviews) foram desenvolvidas em países da OCDE com diferentes nomenclaturas: “strategic policy reviews” (Austrália), “strategic program reviews” (Canadá), “interdepartmental policy reviews” (Holanda) e “spending reviews” (United Kingdom).” Estes procedimentos são vistos como um instrumento de apoio à função alocativa do orçamento (estabelecimento de prioridades). Há três diferenças principais nas avaliações de políticas feitas pelos ministérios setoriais: i) as spending reviews não analisam somente a efetividade e a eficiência de programas nos atuais níveis de financiamento, mas também as consequências dos produtos e resultados de níveis de financiamento alternativo; 22 ii) o Ministério da Fazenda é responsável pelo procedimento de spending review; e iii) o acompanhamento das spending reviews é decidido no processo orçamentário.” (Kraan D., 2009. Programme Budget in OCDE Countries, OCDE. p.21). Vide também o Quadro 3.

Esta avaliação de benchmarking do desempenho da Gestão Financeira Pública (GFPP), dos sistemas de informação relacionados e da eficiência da gestão do investimento, apoia essas iniciativas ao identificar áreas problemáticas e auxiliarem a desenvolver soluções institucionais adequadas. Contudo, é importante gerar consenso suficiente quanto à estratégia de reforma, assim como um plano de ação a fim de contemplar tais desafios.

(IV) O AVANÇO POTENCIALPara aprender com este exercício de benchmarking a partir da experiência, este relatório sugere um pacote de reformas:

• Quanto à reforma da estrutura do orçamento e orientação para a política, poderia haver progresso no que tange à simplificação da classificação do orçamento por programas a fim de tornar o PPA mais estratégico, com amplo envolvimento dos ministérios gastadores e o MPOG definindo os programas. Isto deveria estar alinhado com as melhorias em andamento na contabilidade de custos e de competência;

• Quanto à reforma no processo de aprovação do orçamento, uma vez que os programas de gastos são definidos e adequadamente orçados, o Legislativo poderia fazer as apropriações do orçamento com base em programas. Isto reduziria o número de rubricas orçamentárias, atualmente, presentes no orçamento (e as emendas significativas feitas em razão disto) e mudaria o foco da discussão em direção a prioridades de política estratégicas e seus trade-offs com políticas atuais;

• Quanto à reforma no processo de preparação do orçamento, uma série de passos poderia ser tomada a fim de fortalecer as estimativas roladas para os três próximos anos no orçamento, no sentido de refletir o custo de realizar os objetivos da política. Como em muitos países da OCDE, a introdução de um processo de revisão das despesas3 poderia fazer parte do sistema orçamentário. São exercícios direcionados com foco na melhoria da eficiência e efetividade dos gastos no setor público, inclusive uma revisão do provável impacto de diferentes níveis de financiamento. Entre os países da OCDE, o desenvolvimento das revisões das despesas e os mecanismos institucionais que os apoiam, tenderam a ser dirigidos pela necessidade de lidar

com estresse fiscal (ex. Canadá, Austrália, Holanda) ou a melhor gerir a retomada fiscal (Reino Unido, França, Coreia). O desenho variou muito — sendo ad hoc ou sistemático, abrangente ou contido — a fim de se encaixar tanto nos objetivos primários e às isntituições específicas do país, mas cada vez mais também enfatizaram o uso de critérios de desempenho para avaliar rotineiramente a efetividade e eficiência do programa.

• Quanto à reforma da execução, monitoramento e relatórios orçamentários, controles ex-ante, especialmente na gestão de caixa, durante a execução orçamentária que poderia ser escalonada a fim de gradualmente permitir aos gestores maior previsibilidade e liberdade de alocação dos fundos dentro de cada programa. As emendas, durante o ano, também poderiam ser consolidadas, talvez introduzindo um processo de revisão único, no meio do ano, para substituir o sistema atual de várias emendas ad hoc durante o ano. Indicadores de desempenho para os programas deveriam ser a base para mais monitoramento ex-post e responsabilização dos gestores do orçamento pelos resultados.

Este pacote de reformas deveria ser apoiado por uma estratégia de comunicação bem estruturada. Isto enfatizaria como os diferentes atores (Legislativo, MPOG, MF, ministérios gastadores, servidores públicos e a sociedade como um todo) poderiam se beneficiar de tais reformas; e estabelecer marcos para implementação que fossem ambiciosos o suficiente a fim de derivar resultados visíveis em um prazo relativamente curto, mas não irreal que os tornassem inatingíveis.

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1Introdução

Objetivos do PEFA-plus: melhorando a eficiência e a qualidade do gasto públicoO governo brasileiro conseguiu restaurar a disciplina fiscal por meio do uso de regras fiscais, melhores controles de gastos e um maior grau de transparência. No lado desfavorável, contudo, o foco sobre os controles fiscais predominou quando comparado a medidas para melhorar o desempenho e os níveis de investimento público, que permaneceram decepcionadamente baixos. Com base no sólido alicerce do controle fiscal agregado, os Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e da Fazenda (MF) mudaram o foco de seus esforços de modernização em direção à promoção do crescimento dos investimentos públicos e da qualidade e eficiência dos gastos públicos.

O objetivo deste documento é produzir, no nível Federal, uma avaliação do sistema de Gestão Financeira Pública e da eficiência da gestão do investimento, com opções e recomendações que permitam ao Governo Federal desenvolver, direcionar e mensurar o desempenho de seus recursos gerenciais e técnicos em áreas em que gerem mais impacto. Esta abordagem tem como base o PEFA - Public Expenditure e Financial Accountability (Estrutura de Responsabilização Financeira e do Gasto Público)4, no qual indicadores bem definidos podem ser usados para identificar áreas problemáticas com base em análise mais detalhada, desenvolver remédios institucionais aos problemas identificados.

A ‘avaliação customizada PEFA’ (PEFA+) fornece uma visão geral do desempenho da Gestão Financeira Pública, no sentido de entender os pontos fortes e fracos e desenvolver estratégias a fim de avançar nas reformas de segunda geração. É como se fosse uma fotografia no tempo, usando informações disponíveis no mês de abril de 2009. A fim de estabelecer uma linha de base e benchmarks para o programa de reformas do Governo Federal, o PEFA+ incorporará uma análise adicional em várias áreas, inclusive uma rápida avaliação dos sistemas de informação do GFP e o compartilhamento das experiências internacionais para superar as restrições ao investimento público e ao orçamento com base no desempenho.

O processo para a condução do estudo também deve apoiar o consenso entre os principais atores sobre os desafios futuros. Uma avaliação abrangente do status do GFP no Brasil é crucial antes de prosseguir com as reformas. A próxima fase da reforma provavelmente será em larga escala – cobrindo quase todo o setor público — e complexa — exigindo mudanças comportamentais fundamentais. Tais reformas devem, portanto, ser implementadas ao longo de vários anos e exigem ajustes contínuos com base nos resultados. A avaliação do progresso atingido até agora, após vários anos de implementação, nos ajudaria a definir e construir um consenso sobre o caminho a seguir.

4Vide www.pefa.org


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2Histórico do país

A natureza federativa do governo foi crucial para delinear a política fiscal na Gestão Financeira Pública no Brasil. Desde os anos 1960, o Brasil vem passando por vários períodos de consolidação e descentralização política e econômica. A última tendência reforçou a natureza federativa, descentralizada do Estado brasileiro com a Constituição de 1988 — a federação é composta por três níveis de governo, o Governo Federal, vinte e seis estados mais o Distrito Federal e 5.564 municípios. A Constituição cedeu um grau relativamente alto de autonomia aos estados e municípios, especialmente com relação ao controle sobre as fontes de receitas, quando se compara com muitos outros sistemas federativos no mundo (FMI, 1997).

Décadas de alta e depois hiperinflação e instabilidade macroeconômica desvirtuaram a reforma das finanças públicas. O desempenho macroeconômico brasileiro foi sólido nos últimos anos. Desde a turbulência econômica dos anos 1990, governos sucessivos restauraram a disciplina fiscal, domaram a inflação e reduziram as proporções da dívida em relação ao PIB por meio do uso de regras fiscais, melhoraram os controles de gastos e medidas para a promoção da transparência fiscal. A pedra fundamental da atual política brasileira foi a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) que auxiliou todos os níveis de governo a reduzir a proporção da dívida em relação ao PIB, estabelecer limites sobre a dívida consolidada e emissão de títulos, além dos gastos com pessoal e a ter um alto grau de relatórios e transparência fiscal. Isto foi combinado com metas inflacionárias e regimes flexíveis de câmbio a fim

de estabilizar a macroeconomia e permitir ajustes mais rápidos a choques externos. O crescimento sustentado e amplo juntamente com programas sociais bem direcionados, também, contribuíram para reduzir consideravelmente as taxas de pobreza e desigualdades de renda.

2.1. Resultados orçamentários recentesA rígida política de ajuste fiscal, que se seguiu à deterioração da economia no início dos anos 1990, apoiou-se no crescente superávit primário, a fim de estabilizar e reduzir a dívida pública, juntamente com uma estratégia de gestão da dívida que reduziu a exposição às flutuações da moeda estrangeira e estendeu a estrutura de maturação. As Figuras 3 e 4 mostram como um forte ajuste fiscal nos 3 níveis

Tabela 1: Brasil, indicadores selecionadosPopulação (2007, em milhões) 189.3Crescimento pop. (av. 1990-2007%) 1.6PIB a preços de mercado (R$ bilhões) 2,598PIB a preços de mercado(US$ bilhões) 1,314RNI per capita, PPP (US$) 9,270Fonte: BCB, IBGE e Banco Mundial

Figura 1. As tendências de crescimento e inflação melhoraram

Figura 2. Enquanto o nível da dívida caiu significativamente


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de governo modificou o saldo primário do setor público de 0,2 por cento do PIB em 1998 para um superávit de mais de 3 por cento nos últimos seis anos – o Governo Federal atingiu um superávit primário de cerca de 2,5 por cento do PIB com um superávit estimado de pouco mais de 1 por cento para os estados e municípios respectivamente em 2008. Dada a forte rigidez nas despesas, como demonstrado abaixo, e o aumento das despesas correntes, o ajuste foi basicamente realizado por aumentos nas receitas — receitas cresceram de 31 por cento do PIB em 1998 para mais de 38 por cento em 2007 (inclusive governos federal, estadual e municipal).

Cerca de dois terços dos gastos primários são dedicados aos setores sociais, inclusive a seguridade social. A Tabela 1 indica como a composição do gasto se modificou, entre os usos funcionais e também os diferentes níveis de governo. Enquanto o gasto total aumentou significativamente entre 2003 e 2008, como proporção do PIB, houve um aumento significativo nos programas sociais e de seguridade social, saúde e transporte. Isto se explica, em parte,

pela expansão dos esquemas de pensão desemprego, o tão aclamado Bolsa Familia — atualmente o maior programa de transferência de renda do mundo — a um esforço de aumentar os investimentos públicos que teve foco no setor de transportes. A porção relativa dos gastos públicos feita pelos estados e municípios, que possuem um grande papel nos serviços sociais, também aumentou e passa de 50 por cento.

Um relatório do Banco Mundial5 destacou cinco “fatos estilizados” sobre a ligação entre as circunstâncias fiscais do Brasil e seu crescimento econômico: (I) o orçamento do setor público, com mais de 40% do PIB (inclusive serviço da dívida), é grande e vem crescendo; (II) contenção dos gastos com a seguridade social, especialmente com os benefícios de pensão (mais de 7% do PIB em 2008), tornou-se um grande desafio; (III) o orçamento é bastante inflexível com alto grau de receitas tributárias vinculadas, contribuições sociais e benefícios (vide abaixo); (Iv) o crescimento também se beneficiaria do crescimento da fatia do investimento público (investimento federal

Tabela 2: Gasto primário funcional por nível de governo 2003 e 2008 (% do PIB)

Fonte: Governo Federal e cálculos de especialistas do Banco Mundial. Nota: os totais excluem o refinanciamento da dívida, serviço da dívida e outras cobranças. Houve mudanças na classificação de gastos entre anos.

Figura 3. Os saldos do setor público melhoraram significativamente

Figura 4. Com base em um aumento significativo nas receitas do setor público

Nota: Exclui o Banco Central e as Estatais. Fonte: STN, IBGE e BCB. Nota: Exclui o Banco Central e as Estatais. Fonte: STN, IBGE e BCB.

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5Banco Mundial, Brasil, Improving Fiscal Circumstances for Growth, March 2007, Relatório No. 36595-BR.

Figura 5. Investimento do Governo(% do PIB)

caiu em cerca de 0,4 % do PIB em 2003, mas começa a se recuperar constantemente—Figura 5); e (v) “o orçamento não está bem ligado ao planejamento e execução do gasto público”—discutiremos mais tarde.

Em resposta, o governo determinou um objetivo Um relatório do Banco Mundial destacou cinco “fatos estilizados” sobre a ligação entre as circunstâncias fiscais do Brasil e seu crescimento econômico: (I) o orçamento do setor público, com mais de 40% do PIB (inclusive serviço da dívida), é grande e vem crescendo; (II) contenção dos gastos com a seguridade social, especialmente com os benefícios de pensão (mais de 7% do PIB em 2008), tornou-se um grande desafio; (III) o orçamento é bastante inflexível com alto grau de receitas tributárias vinculadas, contribuições sociais e benefícios (vide abaixo); (Iv) o crescimento também se beneficiaria do crescimento da fatia do investimento público (investimento federal caiu em cerca de 0,4 % do PIB em 2003, mas começa a se recuperar constantemente—Figura 5); e (v) “o orçamento não está bem ligado ao planejamento e execução do gasto público”—discutiremos mais tarde.

2.2. O arcabouço legal e institucional da Gestão Financeira PúblicaA Constituição de 1988 criou um novo conjunto de regras e processos para gerir o processo decisório orçamentário. A meta principal era coordenar o planejamento do orçamento por meio de uma hierarquia que desenvolvesse este processo ao longo de 4 anos, junto com os mandatos governamentais.

3 instrumentos institucionais foram usados para regular o planejamento, a alocação dos recursos e a gestão financeira: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Annual – LOA. O propósito principal da reforma era melhor integrar a política do setor público, planejamento, orçamento e gestão de modo que haja controles fiscais mais equilibrados com flexibilidade. Um alto grau de transparência e responsabilização também foram metas que a reforma constitucional introduziu.

De acordo com a Constituição, estes instrumentos estão interligados hierarquicamente em diferentes estágios do ciclo orçamentário: o PPA é formulado pelo Executivo quatro meses antes do final do primeiro ano do governo e define as metas estratégicas principais e os programas do Governo Federal, servindo de marco institucional para o planejamento das despesas e ação governamental para os próximos quatro anos. O Plano deve ser analisado, sofrer emendas e ser aprovado pelo Congresso até o último mês do primeiro ano e é válido até o final do primeiro ano do próximo governo.

A LDO é renovada anualmente e é enviada pelo Executivo ao Congresso no máximo até o primeiro trimestre do 2º ano do mandato. O Congresso deve endossá-la até junho do mesmo ano. A LDO define as principais premissas econômicas e as metas fiscais para o saldo primário do orçamento (vide Figura 6) e os níveis da dívida e prioridades, e se torna o principal mecanismo institucional para direcionar a formulação da Lei Orçamentária Anual (LOA) no próximo ano fiscal.

Figura 6: Metas fiscais e resultados 2004-09(% do PIB) Superávit primário consolidado

Meta Resultado2004 4,5 4,62005 4,25 4,82006 4,25 4,32007 2,8a 3,92008 3,8 4,12009 2,5b

1. Metas anuais da LDOa. Meta revista após revisão da série do PIB.b. Meta originalmente estabelecida em 3,8% do PIB, mas reduzida após a exclusão da Petrobrás do setor público

Fonte: BCB, IBGE e Banco Mundial


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6No Brasil, o Executivo pode vetar a proposta de orçamento aprovada pelo Congresso parcial ou totalmente.

7Vide Anexo 1 do Banco Mundial (2007), que fornece uma visão mais ampla das Rigidezes no Orçamento Federal do Brasil.

O Executivo utiliza as metas e as diretrizes definidas no PPA e na LDO para formular a Proposta de Lei Orçamentária – PLOA. Esta proposta estima a receita total e aloca as despesas para o próximo ano fiscal. O Presidente deve encaminhar a PLOA ao Congresso até o dia 30 de agosto do mesmo ano e o Congresso deve realizar emendas e aprovar até 15 de dezembro. Primeiramente, isto é feito pela Comissão Mista de Orçamento (Senado e Câmara dos Deputados) e depois pelo Congresso como um todo. A LOA é devolvida ao Executivo para ser aprovada com força de lei com ou sem vetos6. A LOA is autorizativa, o que significa que o Executivo pode gastar até o limite da lei, inclusive com uma cláusula que permite o gasto de quaisquer receitas extras que sejam recebidas ao longo do ano (em geral até 10% das apropriações), mas o Executivo pode cortar o gasto caso não seja prioridade ou não atinja as metas fiscais.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) consiste de três orçamentos: um fiscal, um de seguridade social e um das empresas estatais. O orçamento fiscal engloba as receitas tributárias que serão arrecadadas, assim como as despesas (correntes e de capital) para toda a administração pública, inclusive o Legislativo, Judiciário e Executivo e as autarquias mantidas pelo Estado. O orçamento da seguridade social corresponde às ações do governo em pensões, benefícios e seguros sociais. Finalmente, o orçamento das empresas estatais incorpora a quantia total de investimento planejado pelas empresas estatais que não dependem de receitas fiscais para suas despesas correntes.

Uma das mais notáveis características do sistema orçamentário brasileiro é o grau de rigidez advinda da grande vinculação das receitas e despesas por força da constituição e outras leis. Existem ,basicamente, três grandes razões para esta rigidez: (I) vinculação das receitas tributárias, a mais importante das quais por causa da Constituição nas áreas de proteção social e da saúde, e transferências aos estados e municípios; (II) contribuições à seguridade social; e (III) despesas não-discricionárias com obrigações legais e constitucionais, especialmente pagamento de juros, ordenados e salários, benefícios (tais como

a previdência social), e benefícios de assistência social7. Existem sobreposições entre as rigidezes na receita e na despesa e o real grau de flexibilidade no orçamento é menos que a porção ‘livre’ da despesa (cerca de 10%) e da receita (cerca de 20%). A Tabela 3 mostra a composição do orçamento federal, em que as despesas discricionárias primárias representam a porção do orçamento que pode ser alocada pelo Executivo, embora uma parte deste recurso ainda deva ser alocado para despesas prioritárias conforme estabelecido em lei.

O Governo Federal criou vários mecanismos para reduzir o nível de vinculação no orçamento federal. O mecanismo atual, a Desvinculação de Receitas da União (DRU), é um instrumento ad hoc de desvinculação garantido por uma emenda constitucional, periodicamente renovado desde 1994, feito para dar mais espaço às despesas discricionárias no orçamento federal. Simplesmente dilacera um quinto de todos os recursos fiscais vinculados, liberando esta parte para ser alocada de modo mais flexível. Contudo, o impacto da DRU fica, de alguma forma, prejudicado pelo alto nível de despesas obrigatórias em educação e saúde e a indexação do salário mínimo e outros custos com pessoal. Consequentemente “o uso de receitas anteriormente vinculadas foi direcionado para as despesas não-discricionárias, tanto quanto possível, tornando o efeito independente da vinculação sobre a rigidez orçamentária um tanto inócuo”. (Banco Mundial, 2008).

Responsabilidades organizacionais no processo orçamentárioAs responsabilidades de orçamento e gestão financeira no Governo Federal estão divididas entre a Casa Civil e dois ministérios centrais – o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e o Ministério da Fazenda (MF). Conforme o diagrama abaixo, um comitê de alto nível com estas três agências é responsável pela coordenação da gestão do orçamento (a chamada Junta de Execução Orçamentária, JEO).

A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) no MPOG é responsável pela formulação do Orçamento Geral da União (OGU) e, junto à STN, pela programação de sua execução uma vez aprovado pelo Congresso. O monitoramento do orçamento também é de responsabilidade dos ministérios gastadores e da SOF e da STN. A SOF tem relação próxima com a Secretaria

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Notas: Orçamento Geral da União (OGU) e restos a pagar.Fonte: Governo Federal do Brasil, Secretaria de Orçamento.

Tabela 3: Gasto Total Federal (Fiscal e Seguridade social)

de Planejamento e Investimento (SPI) no MPOG, que é responsável pelo PPA e despesas de capital, inclusive projetos com fundos estrangeiros. A SPI usa o SIGPLAN para a preparação e gestão do Plano Plurianual (PPA) e o SISPAC para o monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). A SOF também trabalha proximamente com o Departamento de Coordenação e Controle de Empresas Estatais (DEST) no MPOG, responsável pela preparação do Plano de Despesas Globais (PDG) para as estatais que usam o sistema SIDEST. A SOF prepara o orçamento usando o SIDOR.

O MF, por meio da STN é responsável pelo controle e contabilidade da execução orçamentária quanto aos recebimentos em caixa, aos pagamentos e à programação financeira necessária para tanto, assim como para a

preparação dos demonstrativos financeiros. A STN usa o SIAFI, criado em janeiro de 1987 (atualmente interliga 5.000 unidades gestoras com cerca de 60.000 usuários) para a execução orçamentária assim como para as necessidades de contabilização e relatoria.

Uma visão geral dos s istemas de informação existentes consta do Anexo 3. Em conjunto, estes ministérios atuam como ‘cães de guarda’ no processo orçamentário, e controlam a preparação total do orçamento e da agenda de execução. Como reflexo do serviço público brasileiro como um todo, os relativamente altos salários dos servidores, somados ao sistema de méritos para recrutamento e promoção, garantiram um orçamento profissional fortalecido e um quadro contábil nestes ministérios e nos ministérios gastadores.


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Arranjos institucionais

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3Avaliações dos sistemas

GFP, seus processos e instituições

O programa PEFA foi criado no sentido de fornecer um marco com base na experiência internacional e boas práticas, amplamente aceitas, e um conjunto de indicadores de consenso, a fim de avaliar e monitorar o desempenho da Gestão Financeira Pública (GFP)8. O PEFA inclui 28 indicadores de alto nível (medidos ao longo das 69 dimensões) que avaliam o desempenho de diferentes aspectos do sistema GFP. Como base para seu desenho, incorpora uma série de padrões internacionalmente aceitos ex. GFS, IPSAS, INTOSAI, embora possam ser interpretados flexivelmente a fim de incluir a realidade de cada país. O PEFA contempla as seguintes dimensões cruciais do desempenho de um sistema aberto e organizado de Gestão Financeira Pública (GFP):

1. Credibilidade orçamentária — o orçamento é realista e é implementado conforme desejado.

2. Abrangência e transparência — a fiscalização do orçamento e do risco fiscal é abrangente e a informação é accessível ao público.

3. Orçamento baseado na política — o orçamento é preparado com o devido respeito à política governamental.

4. Previsibilidade e controle na execução orçamentária — o orçamento é implementado de modo organizado e previsível e existem mecanismos para o controle e manutenção do uso dos recursos públicos.

5. Contabilidade, registros e relatórios — registros e informação adequados são produzidos, mantidos, e disseminados para atender os fins do processo decisório, do controle, da gestão e dos relatórios.

6. Controle e auditoria externa — mecanismos para o controle das finanças públicas e acompanhamento pelo Poder Executivo.

Em seis dimensões principais, um conjunto de indicadores de alto nível (28 indicadores) mensura o desempenho operacional dos sistemas do GFP, processos e instituições do governo do país, assim como do Legislativo e da auditoria externa9. Cada indicador contém uma ou mais dimensões para avaliar os elementos chaves do processo GFP. Dois métodos de pontuação são usados.

8Vide: www.pefa.org, muitos países, inclusive a Noruega, realizaram a avaliação PEFA. A Turquia conduziu uma avaliação no início de 2009.

9Um guia detalhado sobre a pontuação está disponível em www.pefa.org.


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• Método 1 (M1) é usado para todos os indicadores com uma única dimensão e para os indicadores de múltiplas dimensões onde houver mau desempenho em uma dimensão, que possa prejudicar o impacto do bom desempenho sobre outras dimensões do mesmo indicador (em outras palavras, a partir do elo mais fraco nas dimensões do indicador). Coloca-se um sinal de mais (+) onde quaisquer das outras dimensões tenham obtido pontuações mais altas.

• Método 2 (M2) tem base na média das pontuações para as dimensões individuais de um indicador. Serve para indicadores selecionados com múltiplas dimensões, em que uma baixa pontuação em uma dimensão do indicador não necessariamente prejudique o impacto de uma alta pontuação em outra dimensão do mesmo indicador. Embora todas as dimensões caiam dentro da mesma área do sistema GFP, o progresso realizado em dimensões individuais pode acontecer independentemente dos outros e sem logicamente ter que seguir qualquer sequência específica. Uma tabela de conversão é fornecida para os indicadores 2-, 3- e 4- para estabelecer uma pontuação geral.

Em ambos métodos de pontuação, a pontuação ‘D’ é considerada a pontuação residual, a ser aplicada se os requisitos para qualquer pontuação mais alta não forem atendidos. Os parágrafos seguintes fornecem uma avaliação detalhada do sistema GFP no Brasil para cada uma das seis dimensões principais do desempenho do GFP. Há uma tabela no final da discussão de cada dimensão especificando a pontuação dos indicadores com uma breve explicação.

A fim de melhorar o foco da análise no nível federal, o PEFA precisa ser ‘customizado’ de modo a refletir as prioridades de reforma do governo e o trabalho dos grupos de trabalho. Isto envolverá a exploração em áreas específicas da avaliação, já é provável que a análise mais interessante venha da observação mais profunda das várias dimensões dos indicadores de alto nível. Por exemplo, os indicadores de alto nível de abrangência e transparência devem ter boa pontuação, dados os requisitos perante a Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto certas dimensões poderiam ser fortalecidas. As áreas preliminares identificaram na discussão com os grupos de trabalho um foco maior a fim de fortalecer a credibilidade e a previsibilidade do processo orçamentário anual (uma área desejada para ações recomendadas, parcialmente

derivadas do PEFA), ou seja:

(i) Melhorar a credibilidade do orçamento quanto à previsão de receitas e política tributária, tanto da perspectiva técnica quanto em termos de gerar um consenso político e da política;

(ii) Gerir os crescentes restos a pagar e o alto grau de emendas ao orçamento é um grande problema para o planejamento e a gestão do orçamento;

(iii) A previsibilidade e o impacto da gestão de caixa para a gestão das despesas. O atual sistema de gestão de caixa, operado pelo Tesouro (em consulta com outros departamentos), tem foco no cumprimento com a meta de déficit primário conforme estabelecido no marco da LRF. Neste sistema, o caixa liberado no plano de caixa bimestral pode dificultar para os ministérios gastadores a priorização dos pagamentos de projetos de longo-prazo já que há incerteza sobre o momento do pagamento. Para não comprometer a LRF de modo algum, a equipe considerará mecanismos para dar maior previsibilidade e certeza na gestão de caixa para os gestores dos programas.

A lista completa dos indicadores individuais consta do Anexo 1.

3.1. Credibilidade orçamentáriaA capacidade de implementar as despesas contempladas no orçamento é um fator importante para apoiar a habilidade do governo em prestar serviços públicos para o ano conforme a política, os compromissos de produtos e planos de trabalhos. A fim de avaliar se o orçamento é suficientemente realista e implementado conforme o previsto, esta seção enfoca quatro indicadores: (a) desvios na despesa agregada; (b) desvios na composição da despesa; (c) desvio na receita total; e (d) o saldo dos valores em atraso.

No sentido de avaliar os desvios nas despesas agregadas, uma comparação dos resultados em comparação ao orçamento original apresentado nas Tabelas 4 e 5. As duas tabelas mostram a execução das despesas primárias para os anos 2006-2008 agregados (ex. despesas totais excluindo o serviço da dívida); no entanto, diferem em sua definição da “despesa primária real”. Enquanto a Tabela 4 usa o “total” das despesas reais que inclui os pagamentos

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Tabela 5: Comparação das despesas atuais e originais no orçamento(excluindo despesas reais em comparação aos restos a pagar) 2006-2008

Notas: montantes orçados excluem créditos adicionais adicionados durante o ano.Fonte: Governo do Brasil, MPOG, SOF.

Tabela 4: Comparação entre o orçamento original e as despesas totais atuais (inclusive despesas reais em comparação aos restos a pagar) 2006-2008

2006 2007 2008Despesa primária no orçamento (R$ mm) 492.894 562.072 636.413Despesa primária real (R$ mm) 488.272 549.842 628.091Diferença entre despesa real eprimária no orçamento (R$ mm) -4.622 -12.229 -8.323Diferença como % dadespesa primária no orçamento -0,9% -2,2% -1,3%

2006 2007 2008Despesa primária no orçamento (R$ mm) 492.894 562.072 636.413Despesa primária real (R$ mm) 488.272 549.842 628.091Diferença entre despesa real eprimária no orçamento (R$ mm) -23.360 -35.238 -39.806Diferença como % dadespesa primária no orçamento -4,7% -6,3% -6,3%

feitos pelos valores empenhados ou contemplados no orçamento colocados como restos a pagar trazidos de anos anteriores para o ano em consideração, a Tabela 5 usa apenas as despesas reais contra o orçamento anual para o ano em consideração.

Como pode ser observado abaixo, quando as despesas em relação às obrigações dos anos anteriores são consideradas, os desvios em todos os três anos menos 2,5 por cento. Quando somente as despesas contra o orçamento anual original foram consideradas, os desvios foram acima de 5 por cento em 2007 e 2008

e perto de 5 por cento em 2006. Em todos os casos, as despesas reais estão abaixo das quantias originais do orçamento.

Considerando que o propósito de um orçamento anual é declarar quais as intenções da política do governo para um dado ano, pode-se dizer que os resultados apresentados na Tabela 5 são mais relevantes para avaliar a habilidade do governo em implementar o orçamento conforme aprovado em um ano. Portanto, o indicador de desempenho 1 está avaliado na Tabela 5.

É importante, no entanto, considerar o papel dos restos a pagar no sistema orçamentário e como afetam a credibilidade (isto é discutido no Quadro 1). Conforme demonstrado na Tabela 6, as despesas feitas em relação aos compromissos do ano anterior (ou seja, montantes trazidos de orçamentos anteriores) aumentaram ao longo do período 2006-2008 e aumentaram 5 por cento do total da despesa primária real em 2008. No entanto, dados os altos níveis de

despesas obrigatórias no orçamento, uma melhor comparação pode ser feita em relação aos gastos discricionários do Governo Federal, que inclui o montante que o Executivo pode realocar10. Mostra-se a crescente influência dos restos a pagar, que aumentou até chegar a 30% dos gastos discricionários. Além disso, conforme sugerido pelos dados nas Tabelas 4 e 5, a execução dos restos a pagar contribui para o aumento da diferença entre as despesas orçadas e as reais.


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Tabela 6: Despesas totais reais e despesas com restos a pagar 2006-2008

Fonte: Governo do Brasil, MPOG, SOF.

10Vide discussão em Tollini (2009).11As outras unidades administrativas foram consideradas agregadas como a 21º unidade

2006 2007 2008Despesa primária real total (R$ mm) 488.272 549.842 628.091Despesa primária discricionária total (R$ mm) 82.960 91.294 108.723Despesa primária real comrestos a pagar (R$ mm) 18.738 23.009 31.483Despesa primária real com restos a pagarcomo % da despesa primária real total (%) -4,7% -6,3% -6,3%Despesa primária real com restos a pagarcomo % Despesa primária discricionária total (%) 22,6% 25,2% 28,96%

Os desvios na composição do gasto também foram analisados, divididos pelas principais unidades administrativas (na maioria ministérios) e considerando as 20 unidades gastadoras (por montante)11. Em todos os três anos, estas 20 unidades representavam mais de 95 por cento das despesas orçadas. Do mesmo modo como os desvios agregados, a Tabela 7 apresentam-se os desvios calculados com e sem as despesas reais feitas em relação aos compromissos do ano anterior.

A inclusão dos restos a pagar aumentou o desvio absoluto entre os montantes orçados para os

ministérios setoriais e seus resultados (ou seja, com desvio máximo de mais de 9% em 2006). No entanto, este indicador mensura a diferença entre o desvio agregado (Tabelas 4 e 5) e o desvio entre unidades administrativas, de modo a não classificar o mesmo tipo de desvio duas vezes. Portanto, quando os restos a pagar são excluídos dos resultados, os desvios na composição do gasto não excedem o desvio agregado em mais de 5 por cento em qualquer dos anos. Quando os restos a pagar são incluídos nos resultados, a diferença entre os resultados orçados e os reais, por ministério, excede o desvio agregado em mais de 5 por cento em apenas um dos anos.

Tabela 7: Desvios agregados e compostos comopercentual das despesas originalmente orçadas

2006 2007 2008Desvio agregado absoluto -inclui gastos com restos a pagar (a) 0,94% 2,18% 1,31%Desvios compostos -inclui gastos com restos a pagar (b) 6,94% 4,73% 4,42%Variação da composição do gasto primário queultrapassou o desvio total na despesa primária(b)-(a) 6,00% 2,55% 3,11%Desvio agregado absoluto -exclui gastos com restos a pagar (a) 4,74% 6,27% 6,25%Desvios compostos -exclui gastos com restos a pagar (b) 9,26% 8,04% 7,02%Variação da composição do gasto primário queultrapassou o desvio total na despesa primária (b)-(a) 4,52% 1,77% 0,76%

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Quadro 1: Gerindo os restos a pagar

O Brasil faz a apropriação do orçamento com base em autorizações de despesas, e durante a execução orçamentária, o sistema de gestão financeira estabelece limites sobre os compromissos dos órgãos (empenhos) e pagamentos. No final de cada ano fiscal, as despesas que foram empenhadas , mas ainda não pagas podem ser levadas para o ano posterior (Restos a Pagar).

Há dois tipos: (i) Processados; e (ii) Não Processados. Os Processados são gastos que chegaram a fase de empenho, em que há uma obrigação legal de pagar o fornecedor, mas o serviço ainda não foi entregue e pago — este passivo pode ser levado a até cinco anos após o registro (a menos que estendido por Decreto). Os Não Processados são apropriações que foram alocadas aos ministérios, mas para as quais os compromissos vinculantes ainda não foram registrados — este tipo de passivo pode ser elevado a 12 meses após o registro a menos que estendido por Decreto (ou transformado em Processados). Também existe a previsão de cancelar os restos a pagar que foram levados de períodos anteriores, o que ocorreu em cerca de 10 por cento do estoque de 2007-08.

Figure 1: Volume of spending carry-over (R$ billions, registered amount)

Não obstante os cancelamentos, as despesas residuais levadas à frente são significativas, especialmente como um componente de gasto discricionário, e aumentaram tão rapidamente quanto o orçamento nos últimos anos (Figura 1). Em 2008, os restos a pagar somaram R$ 55,6 bilhões, equivalentes a pouco menos de 9 por cento da LOA, enquanto que os pagamentos dos passivos dos restos a pagar chegaram a 5 por cento do total de pagamentos, e para alguns ministérios —especialmente Transportes, Cidades e Integração Nacional — os restos a pagar somaram 50 por cento ou mais dos gastos totais. A maioria dos restos a pagar é de Não Processados.

Uma razão importante para permitir os restos a pagar entre os anos fiscais é que permite maior flexibilidade aos gestores do orçamento planejarem e executarem o gasto, ao invés de “correrem” para gastar antes do fechamento do ano fiscal. Isto serve quando a taxa de execução é incerta. No entanto, se crescerem os restos a pagar, aumenta-se a demanda por recursos financeiros em anos subsequentes e pode assim reduzir a habilidade do orçamento de redirecionar o orçamento pra atender a prioridades mais imediatas. Em períodos de receitas constantes ou decrescentes, é importante seguir o crescimento dos restos a pagar, já que os recursos ficam reduzidos. Uma abordagem mais cautelosa — especialmente quando marcos orçamentários de médio prazo não estejam totalmente desenvolvidos e os parlamentos podem aumentar as projeções de receitas para aumentar os gastos nos programas — seria limitar os restos a pagar a projetos de investimento e compras empenhadas (i.e. Processados), até um certo percentual do orçamento ou sujeito a pré-aprovação central. O TCU emitiu um parecer acerca de sua preocupação com os restos a pagar e recomendou que o governo fortalecesse sua regulamentação para reduzir a grande quantia dos Não Processados a fim de evitar “comprometer o planejamento financeiro nos anos seguintes” (Parecer Prévio do TCU sobre as contas do governo, 2007). No entanto, o Parecer também nota a dificuldade que o governo teve em aplicar tais limites — ex. um Decreto Executivo (Art. 14, no. 6046, 22 de fevereiro de 2007), em que os restos a pagar ficassem limitados a “custos com contratos, convênios ou instrumentos similares que poderiam ser formalizados até 31 de dezembro de 2007, exceto despesas Constitucionais e Legal”. Uma proposta para limitar os Não Processados foi também vetada pelo Congresso em 2008 (vide LDO de agosto de 2007) e os Não Processados continuaram a crescer rapidamente.


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Tabela 8: LOA vs. Receitas reais

12RGPS: Regime Geral de Previdência Social.13O sistema de contabilidade do setor público consta da lei 4320 de 1964 e da Lei de Responsabilidade Fiscal: http://www.stn.fazenda.gov.br/legislacao/leg_contabilidade.asp .

2006 2007 2008Receitas totais orçadas (R$ mm) 545.902,1 618.272,4 687.577,5Receitas totais reais (R$ mm) 545.630,4 20.357,3 717.442,2

Reais como % das Receitas orçadas 99,95% 100,34% 104,34%Receita orçada adm. pelaReceita Federal do Brasil (exclui RGPS12) (R$ mm) 364.461,2 12.572,6 444.019,7Receita real adm. pelaReceita Federal do Brasil (exclui RGPS) (R$ mm) 359.189,2 417.509,4 466.337,0

Reais como % das Receitas orçadas 98,55% 101,20% 105,03%Receita líquida orçada para o RGPS (R$ mm) 123.672,9 135.910,2 161.740,0Receita líquida real para o RGPS (R$ mm) 123.520,2 140.411,8 163.355,3

Reais como % das Receitas orçadas 99,88% 103,31% 01,00%Outras receitas orçadas (R$ mm) 57.986,9 70.661,3 81.999,4Outras receitas reais (R$ mm) 62.921,0 62.446,2 87.750,9

Reais como % das Receitas orçadas 108,51% 88,37% 7,01%

Considerando que o objetivo deste indicador é avaliar até que ponto o orçamento original serve como bom preditor da política de um dado ano, o Indicador de Desempenho 2 é mensurado excluindo os restos a pagar de anos anteriores nos resultados.

A análise dos desvios entre a arrecadação de receitas orçadas e reais consta abaixo com o total das receitas, receitas administradas pela Receita Federal do Brasil, receitas do Regime Geral de Previdência Social e outras receitas. Como pode ser visto na Tabela 8, nos últimos três anos, o total das receitas reais foi

muito próximo ou acima das estimativas, sugerindo que o governo tenha conseguido prever precisamente suas receitas (vide o Quadro 2 para uma discussão das tendências recentes). As estimativas para as receitas administradas pela Receita Federal do Brasil, que representa mais de 65 por cento do total de receitas, também ficaram próximas aos montantes reais arrecadados ao longo do ano, embora tenham ficado a menor em 5 por cento em 2008. A fonte de informação para os dados orçados e receitas reais é o sistema de gestão financeira e contabilidade do governo, SIAFI.

Indicador 4. Atrasos no pagamento O Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) captura informações confiáveis e oportunas em cada estágio do ciclo—(i) alocação das apropriações; (ii) parcelas trimestrais em caixa e empenhadas; (iii) empenho; (iv) liquidação; e (v) pagamento13. Assim, o SIAFI fornece um sistema central para o monitoramento de todas as

contas pagáveis ao governo central e reporta regularmente acerca das quantias devidas e não quitadas entre anos fiscais (vide cima o quadro sobre os Restos a Pagar )14.

O total do estoque de atrasos no pagamento

14 Os atrasos são gerados quando existe uma lacuna muito longa entre os estágios de verificação/certificação e pagamento (a lacuna permissível entre os estágios varia dependendo do tipo de gasto) do que da prática legítima dos restos a pagar, independente dos processados ou não-processados. Ao atrasos seriam um pequenos subconjunto dos Restos a Pagar Processados. O SIAFI também monitora o tipo e tempo dos empenhos e faturas inseridas no sistema quando recebidas.

29

Quadro 2: Estimando as receitas no Brasil

A estimação das receitas ainda permanece contenciosa no Brasil, apesar do aparente bom desempenho entre as estimativas e o orçamento efetivo (conforme mostrado na Tabela 5).

A Constituição Federal (Artigo 166) impõe restrições sobre a habilidade do Legislativo e alterar a proposta do orçamento enviada ao Poder Executivo (PLOA). As modificações nas áreas de “pessoal e social” são proibidas, enquanto outras despesas adicionais (acima dos tetos sugeridos) devem ser financiadas ou pelo cancelamento de montante equivalente ou por receitas adicionais. Além disso, o Legislativo não pode realizar emendas a estimativas de receitas, a menos que haja erros e omissões (Artigo 166, parágrafo III). Estas restrições, e as cláusulas de exceção, fornecem um forte incentivo para o Legislativo introduzir estimativas mais altas para as receitas a fim de incorporar gastos adicionais à LOA. De fato, durante 2006-2008, o Congresso invariavelmente aumentou as estimativas de receitas (para o orçamento de 2009, seguindo o início da crise financeira no final de 2008, o Congresso reduziu as estimativas de receitas).

O FMI sugeriu que enquanto a maioria dos ganhos em receitas na última década vieram de fatores estruturais, pelo menos uma porção dos ganhos nos últimos anos talvez seja cíclica (e temporária). Do lado estrutural, a receita tenha se beneficiado de mais estabilidade econômica, fortalecimento do crescimento do PIB, diminuição das desigualdades, melhor administração tributária e ampliação da base tributária. No entanto, os ganhos de receitas menos previsíveis, e talvez temporários, vieram do aumento dos preços das commodities internacionais, ganhos de capital significativos e lucros flutuantes do setor financeiro.

Além disso, uma das principais razões de que as estimativas de receitas do governo, no PLOA, foram mais conservadoras que as do Congresso, é que as suas técnicas de estimativa de receita centram-se na dinâmica estrutural. A dinâmica cíclica temporária é tipicamente muito mais difícil de prever e, a menos que explicitamente identificada, não se constitui em erros e omissões. Isto sugere certo elemento de “sorte” na proximidade entre a reprevisão de receitas do Congresso e os resultados reais. Dado que nem as estimativas da PLOA, nem as revisões do Congresso, explicitamente incorporaram uma análise sistemática e cíclica, isto aumenta o risco de que o bom registro das previsões de receitas recentemente poderia se desfazer se o componente “temporário” for revertido.

Fontes: Tollini (2009), FMI (2008)

é negligenciável. Não há atrasos conhecidos com pessoal (folha de pagamento)15 ou serviço da dívida. Uma fatura é pagável desde quando seja recebida e verificada/certificada de acordo com os contadores do ministério e as faturas são processadas e pagas dentro de três dias. O Tribunal de Contas da União (TCU) considerou que os processos de gestão financeira, por meio do SIAFI, são robustos e mostraram atrasos ou

erros apenas negligenciáveis quanto aos pagamentos devidos. Em um outro assunto, o TCU recomendou consistentemente que o governo reduzisse os restos a pagar da autoridade gastadora para a qual não havia firme compromisso legal (não processados) já que isto poderia prejudicar o planejamento financeiro nos anos seguintes, particularmente se houve choque negativo de receitas16.

15Isto foi confirmado pela última pesquisa da Global Integrity: www.globalintegrity.com 16Vide TCU (2007).


30

Credibilidade orçamentária–Indicadores de desempenho PI-1 a PI-4

3.2. Abrangência e Transparência

Indicador 5. Classificação do orçamento O sistema brasileiro de classificação do orçamento é muito detalhado e geralmente bem alinhado com os padrões internacionais. A Lei Orçamentária (Lei 4320 de 1964) estabelece a estrutura básica de classificação de receitas (caixa) e despesas (regime de caixa e regime de competência) do governo. O Governo Federal prevê ainda a orientação mais detalhada para a classificação das receitas e despesas (inclusive ativos e passivos) utilizada para a formulação, execução e apresentação de relatórios dos orçamentos pelo Governo Federal, todos os 26 estados brasileiros e Distrito Federal, de maneira separada, cujos dados são atualizados para a classificação das receitas e despesas17.

Existe uma classificação detalhada de receitas públicas (oito dígitos). Estas são classificadas por Categorias Econômicas – com subcategorias em receitas correntes, de capital, correntes fora do orçamento, e de capital fora do orçamento – por origem, tipo e rubrica.

A Classificação Administrativa foi criada em torno da estrutura organizacional do Governo Federal. A classificação administrativa possibilita o planejamento e monitoramento do desempenho do orçamento nos ministérios e órgãos. Compreende as principais unidades organizacionais (dois dígitos) e unidades orçamentárias (três dígitos). Dotações são definidas como unidades orçamentárias, que são responsáveis pela realização de ações, e nem sempre correspondem a uma unidade administrativa federal, por exemplo, no caso de transferências a outros níveis de governo ou dívida de serviço.

As despesas também são classificadas por categoria econômica (dois dígitos) em relação ao tipo de gasto, como segue:

• Despesas correntes: com pessoal e benefícios sociais, pagamentos de juros e outras despesas correntes;

Indicador

PI-1. Resultado do gasto agregado comparado ao orçamento original aprovado

PI-2. Composição do resultado do gasto primário comparado ao orçamento aprovado

PI-3. Resultado da receita primária comparado ao orçamento original aprovado

PI-4. Estoque e monitoramento dos restos a pagar

Pontuação

B

A

A

A

Breve explicação

Os desvios entre despesas primárias reais e originais foram: 2006: -4,7%; 2007: -6,4%; 2008: -6,3%Embora a despesa real não tenha desviado da despesa orçada em um montante equivalente a mais de 10% da despesa orçada, desviou sim em montante equivalente a mais de 5% da despesa orçada em dois anos.

Variação na composição da despesa primária ultrapassou o desvio total da despesa primária em:2006: 4.5%; 2007: 1.8%; 2008: 0.8%A variação foi menor que 5 por cento em todos os anos.

A arrecadação da receita interna foi superior a 100% em dois dos três anos e muito perto de 100% para o terceiro ano. 2006: 99,95%; 2007: 100,34%; 2008: 104,34%

(i) O estoque de atrasos é insignificante (Pontuação=A)(ii) Dados confiáveis e completos sobre o estoque dos atrasos em pagamentos são gerados centralmente por meio de procedimentos de rotina (Pontuação=A)

17Os manuais usados para preparar o orçamento federal de 2009 constam do website do Ministério do Planejamento: Para receitas: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes/Manual_Receita_Nacional.pdf Para despesas: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes/Manual_Despesa_Nacional.pdf

31

• Despesas de Capital: investimentos, transações financeiras e operações da dívida (amortização);

O sistema de classificação funcional e subfuncional atende às normas COFOG da ONU. A atual classificação funcional foi instituída pelo Decreto n º 42, de 14 de Abril de 1999, e pretende demonstrar como o governo gasta em áreas como educação, saúde, defesa etc. É composta por 28 funções primárias (dois dígitos) e 109 subfunções (três dígitos). Por exemplo, o Ministério da Educação (função 12) e o Legislativo (função 01) podem ambos gastar com a educação básica (subfunção 365).

O Brasil também desenvolveu um programa detalhado de classificação para melhor refletir a organização dos gastos do governo em torno de objetivos definidos. Cada ação do governo é estruturada em programas que visam alcançar objetivos delineados no Plano Estratégico de 4 anos (Plano Plurianual, PPA) no início do governo. Os programas são organizados pelo título do programa principal (quatro dígitos, por exemplo, programas de saúde básica ou de habitação) e atividade do programa (quatro dígitos). Todos os órgãos governamentais devem ter as obras organizadas por programas (e havia cerca de 350 programas no PPA 2004-2007)18, mas cada um cria a sua própria estrutura (nos termos do Decreto n º 42/1999). Além disso, todas as despesas são classificadas por localização e fonte de financiamento.

Apesar de todas as estruturas de classificação acima terem sido alteradas para atender às especificidades da gestão fiscal no Brasil, por exemplo, que abrange as transferências para órgãos subnacionais, estão geralmente em conformidade com as normas internacionais descritas no Manual de Estatística e Finanças Governamentais (GFS) de 2001 produzido pelo FMI19. O governo continua a desenvolver a sua estrutura de classificação, especialmente no que diz respeito à gestão de ativos e passivos não-financeiros.

Indicador 6. Abrangência da informação nas peças orçamentáriasA proposta de Orçamento é apresentada ao Legislativo em seis volumes e é acompanhada por um documento intitulado “Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária Anual” (em quatro volumes). Estes documentos apresentam sete dos nove tipos de informações consideradas no âmbito do indicador PI-6, como é explicado em detalhes abaixo:

1. Pressupostos macroeconômicos: as macro-premissas estão apresentadas no Volume I das Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária como parte da explicação da metodologia utilizada para estimar as receitas primárias. Pressupostos para os parâmetros a seguir são apresentados: inflação, crescimento agregado, taxa de câmbio, taxa de juros e crescimento das despesas com pessoal.

2. Resultado fiscal: apresentados no Quadro 11 do Volume I do Projeto de Lei Orçamentária, de acordo com a metodologia GFS de 1986.

3. Financiamento do déficit, descrevendo a composição antecipada: apresentado no Quadro 11 do Volume I do Projeto de Lei Orçamentária.

4. Estoque da Dívida: apresentado no Volume III das Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária.

5. Ativos Financeiros, inclusive com detalhes pelo menos para o início do ano corrente: esta informação não é enviada ao Congresso junto com o Projeto de Lei Orçamentária Anual.

6. Execução do orçamento de anos anteriores, apresentada no mesmo formato que a proposta orçamentária: a documentação do orçamento apresenta o resultado do ano anterior em um nível mais agregado que o ano corrente. No entanto, dado o nível de detalhes em que a proposta orçamentária é apresentada, seria inviável apresentar os resultados do ano anterior no mesmo nível de detalhe. Portanto, considera-se cumprido.

7. Orçamento do ano corrente (ou é o orçamento revisto ou o resultado estimado), apresentado no mesmo formato que a proposta orçamentária: o mesmo que acima. É apresentado, mas não no mesmo nível de detalhe. No entanto, este

18Para uma lista de programas, vide: http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome/19Vide http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/20Em português: Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária Anual.


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Tabela 9: Despesas extra-orçamentárias (R$ mm)

Fonte: Governo Federal do Brasil

2006 2007 2008Despesas extra-orçamentárias 2.567 2.770 2.045 Emissão de moedas e cédulas 387 508 600 Subsídios implícitos 2.180 2.262 1.445 Securitização da Dívida Agrícola (lei 9.138/95) 466 1.438 861 Transferências para EMGEA22 1.482 499 - Transferências para o Fundo Constitucional - - 536 Registro na Dívida Ativa da União(PESA, Securitização e Prodecer II) 231 325 299

é considerado cumprido, pelo motivo apresentado acima.

8. Dados orçamentários resumidos de receitas e despesas de acordo com os principais títulos das classificações utilizadas, inclusive os dados para o ano corrente e o anterior: apresentados nos Quadros Consolidados da Receita e da Despesa do Volume I da proposta orçamentária.

9. Explicação das implicações orçamentárias a partir de novas políticas, com as estimativas do impacto orçamentário de todas as principais mudanças nas políticas de receitas e/ou algumas mudanças importantes em programas de despesa: pode ser apresentado pelo Presidente ao Congresso juntamente com as peças orçamentárias. No entanto, isto não é obrigatório e não necessariamente inclui as estimativas de impacto orçamentário de novos programas. Portanto, considera-se não cumprido.

A Lei Orçamentária Anual é abrangente e, de acordo com a Lei 4.320 de 17 de março de 1964, deve incluir todas as receitas (inclusive as operações de crédito internas e externas) e as despesas. O

orçamento tem três componentes, mas todos são combinados em um orçamento consolidado: (I) o orçamento fiscal, abrangendo os gastos do Executivo, Legislativo e Judiciário, e do Ministério Público, órgãos da administração direta e indireta, inclusive fundações que recebem financiamento público, (II) o orçamento da seguridade social, abrangendo os gastos sociais com saúde, previdência e pagamento de indenizações e assistência social, e (III) as despesas de capital de empresas estatais .

Na prática, o orçamento anual inclui quase todos os recursos públicos e despesas do Governo; obrigações relacionadas com a emissão de moeda e de subsídios implícitos não estão incluídas no orçamento. Subsídios implícitos incluem, por exemplo, a securitização da dívida agrícola (como previsto na Lei 9.138/95), e as transferências para os fundos constitucionais, tais como os fundos de desenvolvimento regional e os fundos de financiamento. Estas despesas extra-orçamentárias primárias atingiram o montante de R $ 2.045 milhões em 2008, representando menos de 1% do total das despesas primárias (Tabela 9).

22A Empresa Gestora de Ativos (Emgea) é uma empresa federal, de natureza não-financeira, vinculada ao Ministério da Fazenda e criada pelo Decreto no. 3848 de 26.6.2001, com base na autorização contida na Medida Provisória no. 2155, de 26.6.2001—atual MP No 2196-3, de 24.8.2001. Foi criada como resultado do programa de Foratalecimento de Instituições Financeiras Federais (PROEF) com o objetivo de adquirir propriedade e direitos da União e outros órgãos da Administração Pública Federal. Seu capital inicial foi

dado por meio de cessão de recebíveis da Itaipu, no total de R$ 5,8 bilhões. Após isto, a União realizou outra transferência de capital no valor de R$ 4,2 bilhões, representados por operações de crédito de contratos de imóveis adquiridos da Caixa Econômica Federal—CAIXA. A união realizou outras contribuições de capital a fim de cobrir os déficits da Emgea, particularmente aqueles das provisões de créditos difíceis de recuperar. Hoje em dia, a Emgea possui um capital no total de R$ 26,7 bilhões.

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Indicador 7.Extensão de operações governamentais não declaradasExiste ampla cobertura do orçamento e das estatísticas fiscais no Brasil. Em conformidade com a Constituição (artigo 165, parágrafo 5), com a Lei Orçamentária Anual, e posterior relatório fiscal, considera-se o seguinte:

• Administração Direta (por exemplo, Executivo, Legislativo e Judiciário);

• Administração indireta, inclusive fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, empresas públicas não financeiras dependentes (EPNFs)23 controladas pelo Governo Federal, e EPNFs independentes, que produzem bens e serviços principalmente para o Governo Federal;

• O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital votante;

• O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades da administração direta e indireta ou de organismos ligados à seguridade social, bem como os fundos, por exemplo, Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

• Fundos controlados pelo Governo, inclusive o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). O FGTS foi criado pela Lei 5107 de 1966, para promover a poupança das famílias (por meio de contribuições obrigatórias do empregador privado, estabelecida em 8 por cento do salário) que é investido em habitação e infraestrutura urbana (a Caixa Econômica Federal, empresa pública financeira, realiza a avaliação de risco para empréstimos à habitação).

Existem algumas pequenas unidades extrorçamentárias dentro do Governo Federal. O Governo não inclui nas estatísticas fiscais as entidades do chamado Sistema “S”. Estas incluem as entidades criadas nos anos 1940 e 1990 que são financiadas com

contribuições obrigatórias de empregadores privados a fim de promover a formação profissional e bem estar social para os trabalhadores do setor privado, e que têm faturamento agregado de menos de 1 por cento dos gastos do Governo Federal. São unidades institucionais separadas controladas pelo Governo (o Governo define a política, mas não controla as operações), e são classificadas como não-mercantis e sem fins lucrativos.

As metas fiscais anuais do Brasil são definidas de forma muito ampla e incluem a contribuição fiscal líquida de todas as empresas estatais. A meta de superávit primário é subdividida em: (I) Governo Federal, (II) estados e municípios, e (III) as empresas estatais. O subsetor das empresas estatais compreende as corporações federais independentes, tanto financeiramente quanto não financeiramente, inclusive o Banco Central (CBB). No entanto, a atual crise econômica global levou a algumas mudanças na cobertura. Em 2009, o saldo fiscal primário da Petrobrás (a maior companhia de gás e petróleo) – equivalente a cerca de 0,5 por cento do PIB – foi removido da posição agregada consolidada do setor público. Assim, a meta de superávit primário consolidado foi reduzida de 3,8 por cento do PIB, para 2,5 por cento, refletindo a exclusão do superávit primário da Petrobrás da meta agregada (0,5 por cento do PIB), e uma redução no superávit primário do Governo Central para 1,4 por cento do PIB (dos iniciais 2,15 por cento do PIB), e uma redução na meta de superávit primário dos estados e municípios para 0,9 por cento do PIB (abaixo da porcentagem dos iniciais 0,95%).

Indicador 8. Transparência Fiscal das Relações Intergovernamentais24 As transferências intergovernamentais constituem-se um dos pilares da estrutura do federalismo fiscal no Brasil. As transferências entre os três níveis de governo representam mais de 8 por cento do PIB, ou mais de 20 por cento das receitas tributárias25 do setor público como um todo. O complexo sistema

23Definida como empresa pública que recebe transferências do governo central (LRF, Artigo 2, inciso III)

24Esta seção se baseia amplamente no Relatório de Blanco, F. et al, Brazil – Topics in Fiscal Federalism, de novembro de 2008.25Os percentuais são estimativas do Banco Mundial com dados de 2006 da STN. Vide o Relatório Brazil – Topics in Fiscal Federalism (Nov.2008) de Blanco, F. et al. para mais informações.


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de transferências do Brasil abrange as transferências intergovernamentais incondicionais e condicionais, assim como as voluntárias e as obrigatórias. Além disso, as transferências podem ou não exigir contribuições dos beneficiários. A grande maioria das transferências intergovernamentais é financiada por meio de partilha de receitas estabelecidas por meio de regras descritas na Constituição de 1988.26 Sua natureza automática baseada em fórmulas garante transparência e autonomia, reduzindo a interferência política.

As transferências incondicionais – financiadas por mecanismos de partilha de receita bem definidos – representam cerca de 5 por cento do PIB ou pouco mais de 60 por cento do total das transferências. Cerca de metade destas transferências se destina principalmente à redução das disparidades regionais (equalização) e representam transferências diretas do imposto de renda para estados e municípios no âmbito de seus fundos de participação (respectivamente, FPE – Fundo de Participação dos Estados e FPM – Fundo de Participação dos Municípios). A fórmula de redistribuição do FPE, incorporado na Constituição de 1988, é diretamente proporcional à população do Estado e inversamente proporcional à renda per capita do estado em 1989. Embora a lei exigisse que estas proporções fossem revistas em 1992, isto ainda não foi feito. Por sua vez, as regras de FPM estabelecem dois grupos de municípios: capitais estaduais, que recebem 10 por cento dos recursos do FPM, e os outros municípios, que recebem 86,4 por cento. Os restantes 3,6 por cento formam uma reserva para ser distribuída aos municípios mais populosos. A alocação para as capitais depende tanto de critérios de população como de renda per capita. No entanto, a alocação dos municípios depende exclusivamente da população, com um mínimo de alocação baseada em faixas populacionais.

A outra metade das transferências incondicionais, que visa discutivelmente reduzir as disparidades regionais, redistribuindo as receitas tributárias sobre bens e a renda (como o ICMS) e royalties, o que representa 1,7 por cento e 0,5 por cento do PIB, respectivamente, do maior para o menor nível de

26Vide Capítulo I “Sistema Tributário Nacional” da Seção V da Constituição Federal de 1988.

governo. Estas transferências são baseadas na origem, beneficiando os municípios onde as fábricas estão localizadas em que ocorrem atividades de extração (para os royalties). Os municípios recebem 25% das receitas do ICMS, com 75% deste montante voltando ao município onde foram geradas as receitas. Tende a beneficiar os municípios com forte atividade industrial, sobretudo a indústria extrativista.

As transferências condicionais, representando aproximadamente 3 por cento do PIB, são direcionadas principalmente para a educação e saúde. A maioria delas é obrigatória pela Constituição e é financiada por meio de esquemas de compartilhamento de receitas. No entanto, existem vários subsídios condicionais não-casados, totalizando 0,5 por cento do PIB, a maioria dos quais é de transferência voluntária. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece regras mais formais para transferências voluntárias, mas em montantes não consideráveis.

Os governos subnacionais recebem informações quanto a suas alocações pela Administração Federal para o próximo ano embora isto possa variar em termo do desembolso real. O Governo Federal envia sua proposta orçamentária (PLOA), contendo estimativas de receita e, portanto, as estimativas de transferências ao Congresso, um mês antes do envio obrigatório dos governos subnacionais. Sendo assim, os governos subnacionais recebem as informações de forma clara e oportuna sobre as transferências previstas (com exceção das transferências voluntárias), antes de finalizar suas propostas de orçamento e podem, portanto, fazer ajustes (mas não antes de começar a elaborar as suas propostas). O Congresso, contudo, frequentemente altera as previsões de receitas da Lei Orçamentária Anual (LOA), o que consequentemente muda as alocações aos estados. Após a aprovação da LOA, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) publica um calendário segundo o qual as transferências serão feitas durante o ano, bem como estimativas de quanto será transferido a cada 10 dias. No entanto, a programação financeira da STN normalmente é atualizado no início do ano (e pelo menos a cada

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27Vide Indicator 16 para uma discussão do programa anual financeiro do governo federal. A fim de garantir cumprimento com as metas da LRF, a STN tende a adotar estimativas conservadoras de receitas.28Vide também Indicator 25 para o formato das contas, que inclui a classificação setorial.

dois meses durante o ano) e, portanto, difere tanto da LOA ou PLOA, enquanto as transferências para estados são baseadas em receitas reais27 . No entanto, o Governo Federal utiliza métodos sofisticados para estimar as receitas e fornece atualizações regulares e de forma transparente para que as transferências para os governos subnacionais sejam razoavelmente previsíveis.

Finalmente, quanto à coleta e ao relatório de dados fiscais consolidados, os governos subnacionais são obrigados por lei a fornecer ao Governo Federal: (I) relatórios sobre a execução do orçamento a cada dois meses, (II) relatório consolidado fiscal a cada quatro meses; e (III) declarações anuais e contas auditadas. Estes relatórios são preparados seguindo orientações específicas estabelecidas pela Secretaria do Tesouro Nacional e são sujeitos à revisão externa pelos Tribunais de Contas. De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 51), o Governo Federal é responsável pela consolidação das contas no nível nacional e por nível de governo até 30 de junho, tornando-os disponíveis ao público28.

Indicador 9. Fiscalização do risco fiscal agregado a partir de outras entidades do setor público O papel das empresas públicas (EPs) continua a ser importante no Brasil. Para os três níveis de governo, em 2008, as receitas totais não-financeiras das empresas públicas representaram em torno de 9,5 por cento do PIB e as despesas totais representaram 8,7 por cento do PIB. No entanto, grande parte disto deu-se devido às atividades comerciais. Investimento por EPs (em mais de 2 por cento do PIB em 2008) constituindo uma parte significativa do investimento público total.

As empresas públicas não-financeiras (EPNFs) são subdivididas em entidades dependentes, controladas pelo Governo Federal e em entidades independentes e autônomas, que são regidas por regulamentações financeiras ou corporativas. A LRF – Lei de

Responsabilidade Fiscal, artigo 2º, inciso III, afirma que “uma empresa estatal dependente é uma empresa controlada que recebe da entidade que a controla os recursos financeiros para pagamento de pessoal, despesas gerais e despesas de capital, excluindo as que resultaram em aumento da participação acionária”. De acordo com o FMI, os relatórios trimestrais do balancete e as contas anuais auditadas das EPNFs controladas pelo Governo Central são “razoavelmente completos”.29 O Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais (DEST) no Ministério do Planejamento é responsável pela elaboração do plano de despesas globais (PDG) e da publicação de um relatório anual para as empresas estatais que utilizam o sistema SIDEST.

Nos últimos dez anos, o Governo Federal tentou instituir controles mais rígidos sobre os gastos subnacionais. Em 1997, o Governo Federal afiançou 25 dos 27 estados firmando acordos de reestruturação da dívida desde que os estados passassem por um ajuste fiscal e um programa de reestruturação. Como resultado, estes 25 estados estão legalmente obrigados a seguir uma trajetória de ajustamento por meio da realização de metas para os indicadores selecionados, conforme acordado com a Secretaria do Tesouro Nacional. Assim, o Governo Federal monitora o risco fiscal de todos os estados anualmente e, em particular estes 25 estados.

Além disso, em 2001, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi aprovada e introduziu novos procedimentos e requisitos que visam estabelecer uma forte gestão fiscal. Todos os níveis de governo são obrigados a comunicar os potenciais riscos fiscais descritos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), no sentido de: acompanhar os limites de despesa; instituir procedimentos de controle de gastos, e executar o orçamento e produzir relatórios de gestão fiscal etc. Ao mesmo tempo em que isto melhora a gestão fiscal e aumenta a disponibilidade de informações sobre riscos fiscais, o Governo Federal não tem a missão de examinar tais relatórios e supervisionar o risco fiscal dos governos subnacionais. Contudo, na

29Dados para as empresas estatais são preparados com padrões de contabilidade do setor privado. Os requisitos de relatórios constam da LRF. O Governo federal possui 17 empresas federais dependentes e cinco não dependentes que vendem produtos somente para o governo central. As maiores são a Petrobras e a Eletrobrás.


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30A proposta orçamentária está disponível no site do MPOG (www.planejamento.gov.br)31Relatórios disponíveis no website do Tesouro Nacional (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp)32Idem.33Fonte: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo.

prática, o Governo Federal supervisiona o risco dos 25 estados anualmente e analisa o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal pelos municípios, apenas quando precisam de autorização do Tesouro Nacional para realizar uma operação de crédito.

Indicador 10. Acesso público a informações fiscais relevantesO público tem acesso a uma grande quantidade de informações fiscais, disponibilizada por meio de diversas publicações e websites governamentais:

(I) Documentação do orçamento anual: Um conjunto completo dos documentos pode ser obtido pelo público, no máximo, 15 dias após o envio da proposta orçamentária ao Congresso. Todos os documentos estão disponíveis na internet. No entanto, dada a extensão e complexidade da documentação, informações e explicações mais resumidas sobre os tipos de informações contidas em cada volume seria ideal para tornar seu conteúdo mais amigável30 .

(II) Relatórios de execução orçamentária durante o exercício: o Governo Federal prepara e coloca à disposição do público a cada dois meses relatórios-síntese da execução orçamentária, até 30 dias após o término do período31.

(III) Demonstrações financeiras no final do exercício: o Governo Federal apresenta suas demonstrações financeiras finais auditadas até ao final de março de cada ano. Estas são colocadas à disposição do público no website do Tesouro Nacional32.

(IV) Relatórios de auditoria externa: O relatório de auditoria conclusiva preliminar é emitido pelo Tribunal de Contas e enviado ao Legislativo para ser aprovado. É disponibilizado simultaneamente ao público no website do Tribunal de Contas 33.

(V) Prêmios do contrato: de acordo com a Lei de Licitações (Lei 8.666/93), prêmios de contrato têm que ser publicados no Diário Oficial da União. No entanto, são publicados individualmente em uma compilação não disponível por meio da Internet. Assim, o acesso a esta informação não é fácil.

(VI) Recursos disponíveis para as unidades de prestação de serviço primário: o orçamento do Governo Federal é muito detalhado e inclui os recursos alocados para unidades de prestação de serviço primário sob a sua responsabilidade. No entanto, o orçamento é autorizativo, o que significa que o Executivo pode limitar os gastos dentro dos tetos do orçamento durante o ano. As informações não estão facilmente disponíveis para os usuários de unidades de prestação de serviço primário. Além disso, as unidades de prestação de serviço primário estão sob a autoridade subnacional e não há regulamentação central exigindo que os outros níveis de governo publiquem informações sobre os recursos disponíveis para as unidades de prestação de serviço primário.

Enfim, uma grande quantidade de informações é disponibilizada pelo Governo Federal. Todavia, nem sempre são disponibilizadas em um formato amigável ao usuário, tornando difícil para o público avaliá-las.

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Abrangência e Transparência–Indicadores de Desempenho PI-5 a PI-10

Indicador

PI-5. Classificação do orçamento

PI-6. Abrangência da informação nas peças orçamentárias

PI-7. Extensão das operações governamentais não reportadas

PI-8. Transparência das relações fiscais intergovernamentais

PI-9. Fiscalização do risco fiscal agregado a partir de outras entidades do setor público

PI-10. Acesso público à informação fiscal relevante

Pontuação

A

A

A

B+

C+

A

Breve explicação

A formulação e execução orçamentária baseia-se na classificação administrativa, econômica, funcional detalhada e programática, que atende aos padrões GFS/COFOG

Documentação orçamentária recente preenche 7-9 das 9 referências de informação

I) despesas extra-orçamentárias são insignificantes (pontuação = A)II) projetos de doadores são insignificantes no nível Federal. Todos os empréstimos são incluídos no orçamento e relatórios fiscais (pontuação = A)

I) a alocação horizontal de recursos entre os governos subnacionais tem base em regras claras e é muito transparente (pontuação = A)II) governos subnacionais recebem informações a respeito das transferências federais em diferentes pontos ao longo de todo o ciclo orçamentário, embora os montantes possam variar substancialmente (pontuação = B)III) dados fiscais para o setor público estão consolidados de acordo com as categorias setoriais (pontuação = A)

I) Relatórios das empresas públicas dependentes são oportunos e razoavelmente completos. Os riscos fiscais são estão incluídos no anexo da LDO quando relevantes (pontuação = A).II) A posição fiscal líquida é monitorada pelo menos anualmente para o nível subnacional mais importante, mas falta uma visão consolidada ou ela está incompleta (pontuação = C)

I) o governo disponibiliza ao público cinco dos seis tipos de informação. No entanto, pode haver melhorias no modo como a informação é apresentada a fim de torná-la mais acessível ao público (leigo)

3.3. Política de Orçamento

Indicador 11. Organização e participação no processo orçamentário anual O ciclo orçamentário é bem conhecido e respeitado. A Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Estabelecem os principais instrumentos para a gestão do orçamento34. Eles exigem a elaboração, pelo Executivo, dos seguintes documentos essenciais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes

Orçamentárias Anuais (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) e uma coerência entre o PPA e LDO (ver Quadro 2). Para cada nível de governo, a elaboração da LDO antecede a LOA. A LDO estabelece as principais metas fiscais e prioridades da administração

34Os artigos 165-166 da Constituição estabelecem as responsabilidades orçamentárias do governo na preparação do orçamento. Os capítulos II e III da LRF descrevem os conteúdos da LDO e da LOA, e exigem que a LOA “seja consistente com o PPA e a LDO”.


38

35Embora o Legislativo tenha aprovado o orcamento de 2007 antes do final do ano (22/12/2006), o Presidente não pôde sancionar a lei até o dia 7 de fevereiro de 2007.

pública, inclusive as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, juntamente com os riscos fiscais. A LDO prevê um guia para a elaboração da LOA.

Os capítulos II e III da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) descrevem mais detalhadamente o conteúdo da LDO e LOA, e os requisitos que a LOA deve ter compatíveis com o PPA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. O Quadro 2 também estabelece o cronograma principal para o processo orçamentário. A elaboração do Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) começa em meados de fevereiro do ano anterior. A Junta de Execução Orçamentária - JEO, que reúne os Ministérios da Fazenda (MF), do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), e da Presidência (Casa Civil), em primeiro lugar determinam a estrutura macro-fiscal para o ano. Neste sentido, o MPOG produz um calendário anual de orçamento claro para ser seguido por todos os órgãos, juntamente com as estimativas de receitas e tetos orçamentários individuais. A primeira rodada de discussões a respeito do orçamento entre a JEO e os órgãos começa após aproximadamente 30 dias, embora as discussões possam superar seis semanas.

O calendário orçamentário é claro, e existe tempo suficiente para a preparação e fiscalização, e geralmente é bem respeitado. Nos últimos três anos, o projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) foi apresentado ao Legislativo dentro do prazo obrigatório (ou seja, até o final de agosto). No mesmo período, a LOA foi aprovada após o início do ano em um dos últimos três anos (Orçamento de 2008)35.

Indicador 12.Perspectiva plurianual no planejamento fiscal, gasto e orçamento públicosA perspectiva plurianual de orçamento fornece uma ferramenta útil para a promoção dos objetivos do Governo, muitos dos quais são realizáveis somente em médio prazo, assegurando que as medidas de política fiscal sejam acessíveis, sustentáveis e possam se ajustar de forma mais suave a fim de lidar com choques fiscais.

O Brasil possui um marco legal bem estabelecido para a formulação, execução e acompanhamento do orçamento, que inclui foco no médio prazo. A Constituição de 1988 estabeleceu uma hierarquia dos instrumentos orçamentários interligados destinados a integrar o planejamento plurianual, o orçamento e a gestão de tal forma que as restrições são equilibradas com flexibilidade e transparência (que foram reforçadas pela LRF)36. Os instrumentos incluem:

• O principal instrumento do Governo no planejamento é o Plano Plurianual (PPA). Desde 1996, o Governo Federal elabora o PPA, que prevê que as receitas, despesas e metas, ao longo de um período de quatro anos, sejam desenvolvidas pelo Executivo e aprovadas pelo Congresso durante o primeiro ano de cada nova administração37. O PPA é projetado a fim de ajudar na alocação estratégica de recursos federais para os programas de gastos. O PPA 2008-2011 tem um total de 306 programas, divididos em ações, capturando três principais estratégias de governo (Plano de Desenvolvimento da Educação, Agenda Social e PAC), que totalizam cerca de R $ 3.525 bilhões. O PPA também destaca as prioridades políticas do Governo, cerca de um quarto dos programas são designados como “prioridade”, o que significa que são considerados obrigatórios e protegidos dos cortes durante a execução do orçamento. No entanto, o PPA não contém explicitamente um cenário macro-fiscal de médio prazo para apoiar o projeto de programas de gastos, especialmente para os investimentos.

• A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece três anos de projeções para os principais agregados macroeconômicos e fiscais, inclusive o PIB, as taxas de juros, a taxa de câmbio, as receitas e despesas primárias, as metas de déficit primário e dívida pública38. A LDO também inclui anexos que fornecem projeções para pensões e seguridade social (base atuarial), passivos contingentes, e projeções de receitas que definem o envelope fiscal.

36Constituição de 1988, Artigo 166, 3º parágrafo.37A cobertura do PPA gradualmente expandiu-se de poucos programas para um plano abrangente em 2000-03.38Vide LDO Anexo III: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/pldo2009/index_html.

39

Quadro 3: Principais documentos do orçamento e relatórios fiscaisA Constituição de 1988 trouxe um novo conjunto de regras que regulam o processo decisório orçamentário, com três instrumentos básicos: o Plano Plurianual (PPA) a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Momento

Até o final do primeiro ano de mandato

Junho antes do ano orçamentário anterior (atualizado periodicamente)

Enviado ao Congressoaté 15 de abril

Até 30 de junho

Enviado ao Congressoaté 31 de agosto

Até 15 de setembro

Até 15 de dezembro

30 dias após Presidente sancionar a LOA

Documento

Plano Plurianual (PPA)

Manual Técnico de Orçamento (MTO)

Projeto de Lei de Diretrizes

Orçamentárias (PLDO)

Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO)

Projeto de Lei Orçamentária

(PLOA)

Informações Complementares ao

PLOA 2009

Lei Orçamentária (LOA)

Programação Financeira

Finalidade

O plano cobre todas as despesas–correntes, de capital e transferências – em centenas de programas baseados em produtos ou resultados. O Executivo envia o PPA ao Congresso quatro meses antes do final do 1º ano de mandato (31 de agosto) de um movo governo. O Congresso deve realizar emendas e prová-lo até 15 de dezembro do mesmo ano.

Novas versões do MTO são produzidas anualmente para orientar tecnicamente na composição da minuta da proposta para o orçamento do ano subsequente e para a sua execução. O MTO inclui a classificação orçamentária de receitas e despesas e leis relevantes e é periodicamente revisado a fim de incluir revisões e emendas.

A LDO dita as metas macroeconômicas e fiscais do governo e empresas não-financeiras, assim como diretrizes para a formulação e execução orçamentárias. Conforme a LRF, a LDO traz informações da execução para os dois próximos anos fiscais, assim como as metas e riscos fiscais (Anexo V) e as projeções para os dois próximos anos quanto ao saldo primário, estoque da dívida e receitas e despesas agregadas.

Como acima: aprovada pelo Congresso. O Congresso deve aprovar a LDO até 30 de junho, mas aprovou após a data devida por causa da PLOA duas vezes nos últimos quatro anos (2006 e 2007).

O PLOA inclui: o oçamento, a estrutura macroeconômica e uma discussão das prioridades de gastos e os principais programas orçamentários; as rubricas orçamentárias; e anexos com informações e classificações muito detalhadas (i.e. administrativa, funcional e econômica, por programa, por projetos e por fonte de recursos). O PLOA também identifica as receitas vinculadas, despesas tributárias, e os principais passivos contingentes.

Quinze dias após o envio do PLOA ao Congresso, o Executivo fornece mais informações detalhadas sobre os documentos complementares, inclusive informações detalhadas de cada programa.

Como acima: aprovada pelo Congresso, muitas vezes com emendas substanciais a previsões de receitas e apropriações de despesas discricionárias.

Dentro de trinta (30) dias após o fechamento de cada bimestre, o governo publica um relatório resumido sobre a implementação orçamentária.

Fonte: Governo do Brasil


40

39A SPI no MPOG maintém a o sistema de gestão da information (SIGPLAN) para lidar com o PPA e os planos, revisões, avaliações e material guia em: http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome/

Tabela 10: Emendas legislativas ao projeto de lei do ExecutivoPLOA: Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2006 a 2009

Fonte: Governo do Brasil - SOFNotas: despesas orçamentárias excluem a dívida e obrigações financeiras.

PLO 2006PLO 2007PLO 2008PLO 2009

Como porção do total dos gastos no

PLOA (%)

2,3%2,8%2,6%2,8%

Valor(BRL milhão)

10.85715.37016.18619.461

Número de emendas

8.6218.8229.6199.341

Como porção das despesas discricionárias

no PLOA (%)

13,2%17,3%13,2%15,1%

• A Lei Orçamentária Anual (LOA) autoriza apropriações somente para o ano subsequente. A lei é baseada na LDO, embora, como discutido anteriormente, as revisões possam ser feitas para projeções de receitas e, consequentemente, para os limites de gastos para atender as metas de déficit fiscal primário e da dívida.

Como existe uma hierarquia das leis, a Constituição estabelece que emendas à LOA só possam ser aprovadas se forem compatíveis com o PPA e a LDO (assim como a disponibilização de recursos). Ao longo do tempo, o MPOG desenvolveu um sofisticado processo de análise e avaliação associado com o PPA, no sentido de garantir que seja avaliado e alterado anualmente, após a aprovação da LOA.39 A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) sob o MPOG é encarregada de negociar com os ministérios setoriais os programas que estão incluídos no PPA, enquanto a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) sob o MPOG desenvolve a LDO e LOA (ambas usam as mesmas estimativas de receita).

No entanto, há limitações consideráveis e ajustes ao orçamento anual, que nem sempre são compatíveis com o PPA, inclusive:

• A estrutura do orçamento é muito rígida, com uma quantidade considerável de receitas vinculadas pré-determinadas e despesas obrigatórias, por conseguinte, há um espaço fiscal limitado para ajuste das despesas considerando as prioridades das políticas (ver Seção 2.2 acima). A volatilidade da meta de déficit primário fiscal nominal também significa que é difícil prover uma previsibilidade plurianual dos fluxos de recursos;

• Durante o processo de aprovação no Congresso é realizada uma série de ajustes significativos para as projeções das receitas (ver indicador 3) e das despesas discricionárias (Tabela 10); e

• Durante a execução orçamentária, o Executivo restringe a liberação de recursos para empenho e despesas discr ic ionárias (contingenciamento), que nem sempre tem prioridades compatíveis com o PPA.

Consequentemente, o orçamento não está bem ligado ao planejamento e execução do gasto público. Em geral, os objetivos da LOA não estão bem alinhados ao do PPA, embora todas as propostas de orçamento devam estar compatíveis com PPA. As tabelas 6 e 7 indicam algumas das divergências significativas entre o orçamento proposto pelo

Executivo (PLOA, na maior parte compatível com o PPA), o orçamento aprovado pelo Legislativo (LOA) e do orçamento executado em termos de montantes e composição. Por exemplo, o Legislativo rotineiramente aumenta os orçamentos de projetos urbanos do Ministério dos Transportes, tanto em termos absolutos como em proporção do orçamento global. O orçamento do Ministério dos Transportes também é rotineiramente subexecutado devido a problemas na execução de obras de infraestrutura. Estas diferenças acabam debilitando a ligação entre o planejamento e o orçamento.

41

40A CMA possui dois braços técnicos: o Comite Técnico de Monitoriamento e Avaliação (CTMA) e o Comitê Técnico de Projetos de Grandes Vultos (CTPGV). A responsabilidade do CPTGV é analisar os projetos de infraestrutura com valor acima de R$ 50 milhões a fim de verificar sua viabilidade técnica e socio-econômica para incluir no PPA.

Além do PPA, alguns setores têm sua própria estratégia. Um exemplo é o Plano de Transportes (Plano Nacional de Logística e Transportes - PNLT). A tabela 11 indica setores que desenvolveram suas próprias estratégias e representam pouco mais de 40 por cento da despesa primária discricionária em 2008, apesar de 35 por cento do total de

pagamentos anuais no mesmo ano. No entanto, nem todas as estratégias do setor estão inteiramente custeadas, nem são amplamente consistentes com as projeções do PPA e da LDO. Isto pode ser em parte devido à relativa autonomia política de alguns ministros, que não são necessariamente do partido do Presidente.

Tabela 11. Despesas discricionárias federais e estratégias setoriais

Fonte: Governo do Brasil- SOF

Embora muitas decisões de investimento sejam consistentes com as estratégias do setor, a falta de avaliação rigorosa de projetos pode minar a capacidade de transmitir as estimativas de orçamento futuro. O Banco Mundial (2009) fez um estudo sobre a eficiência da gestão de investimentos e concluiu que a fim de acelerar os gastos de capital “Muitos projetos, especialmente projetos do PAC [incluídos no PPA], parecem ser dispensados da seleção rigorosa de custo-benefício.” De fato, o estudo constata ceticismo na necessidade de avaliações ex ante, onde as lacunas de capital são tão “auto-evidentes”. Os projetos do PAC também estão isentos do controle da Câmara de Monitoramento e

Avaliação (CMA), que é uma comissão destinada a examinar projetos de infraestrutura antes da inclusão no PPA40. Apesar dos melhores esforços da SPI em garantir que custos recorrentes e de capital futuros sejam incorporados ao PPA (por exemplo, por meio de orientações para a avaliação do projeto), a falta


42

Quadro 4: Desenvolvendo uma revisão das despesas (spending review) A revisão das despesas surgiu como uma ferramenta essencial em uma série de países da OCDE para: (I) priorização do orçamento, (II) melhorar a qualidade (eficiência e eficácia da despesa), e também (III) transparência e prestação de contas. A finalidade básica de uma revisão das despesas é melhorar a qualidade dos serviços públicos. Centra-se sobre os objetivos dos programas de governo, sua relevância para as prioridades do governo atual, os resultados a serem alcançados e a que custo.

A revisão das despesas ocorre necessariamente sobre a mudança de programas e alocações e, portanto, exigem que escolhas sejam feitas. Quando as revisões das despesas têm se revelado muito úteis, tais escolhas não têm se limitado apenas a uma pequena quantidade “discricionária” de despesas, como a que limita o que pode ser alcançado pelas revisões. De fato, os países foram preparados para rever os programas de direitos dos cidadãos, tais como a previdência, para melhorar, por exemplo, a sua eficácia no sentido de incentivar as pessoas a saírem dos planos de benefícios sociais e trabalharem ou a adiarem sua aposentadoria.

As revisões das despesas também são mais eficazes se o alvo são programas em que haja razões para crer que haverá mais custo-efetividade e mais poupança. Algumas das análises das despesas mais significativas (por exemplo, Canadá, Austrália ou Reino Unido) considera que as questões transversais – tais como a pobreza infantil ou a forma de melhorar a assistência às pessoas com incapacidades para retornarem ao trabalho – cobrem uma gama de programas em mais de um ministério. Tais revisões, necessariamente, envolvem os profissionais dos ministérios ‘gastadores’, mas muitas vezes são conduzidos por um órgão central para assegurar uma coordenação adequada, por exemplo, da Presidência ou do Primeiro-Ministro. A sequência básica de atividades para a revisão das despesas inclui:

• Análise das despesas por programa/objetivo• Divisão das despesas por programa, custos históricos, despesas correntes e tendências previstas (i.e. linha de base) • Identificação das áreas de maior prioridade/retorno• Identificação da relação com as prioridades do governo e escopo para melhorar o custo-benefício em

programas e processos • Repriorização das despesas • Revisão das estimativas futuras com base em poupança/dinheiro novo e estrutura de desempenho revisada

(indicadores etc.)• Planejamento e implementação• Ações exigidas para reorientar as despesas em objetivos identificados e remoção de obstáculos

de viabilidade sistemática e métodos de avaliação não só torna obscuro o trade-off entre os projetos concorrentes, mas também enfraquece a capacidade de projetar custos futuros.

A melhoria da orientação para o desempenho na formulação e implementação de políticas é essencial para aumentar sua eficácia. A análise acima evidencia a necessidade de centrar no aprimoramento das instituições, dos processos e na capacidade de formulação da política fiscal (ou seja, a priorização das despesas, bem como a disciplina fiscal). Muitos países da OCDE, como a Austrália, o Canadá e a Holanda, introduziram processos de revisão de

despesas que efetivamente (e de modo duradouro) consolidaram o gasto na década de 1990 (Quadro 3). As análises das despesas são centralizadas em exercícios focados em formas de melhorar a eficiência e a eficácia dos gastos do governo (ou seja, entre e dentro dos setores/programas) e tendo em conta os diferentes níveis de financiamento. Eles geralmente procuram integrar sistematicamente as medidas e avaliações de desempenho e estabelecem metas ou objetivos a serem alcançados. Outros países adotaram mecanismos semelhantes em circunstâncias mais favoráveis para alterar a prioridade das despesas (por exemplo, Reino Unido, França e Chile).

43

A gestão da dívida é abrangente e inclui uma gestão de risco sofisticada e análise de sustentabilidade. Na sequência da aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, a emissão de dívida pelo Banco Central cessou, e a gestão da dívida está consolidada no âmbito do Tesouro Nacional. O Brasil desenvolveu uma estratégia de gestão transparente compreendendo um objetivo global, com objetivos de longo prazo, juntamente com os planos de empréstimo anual, que incluem metas de curto prazo para a persecução destes objetivos, e uma estrutura de gerenciamento de risco bem desenvolvida. Um sistema integrado de gestão da dívida pública (primeira fase concluída

em abril de 2009; a fase II está prevista para ser concluída em dezembro de 2011) foi desenvolvido para dar suporte ao front-office (CODIP: leilões domésticos, relações de mercado, operações de mercados de capitais internacionais), middle-office (COGEP: planejamento estratégico, pesquisa, relações com investidores, novos produtos) e back-office (CODIV: contabilidade e orçamento, fluxo de caixa, sistemas de informação). O desempenho em relação a estas metas e à análise de risco sofisticada, inclusive testes de capacidade e, mais recentemente, análise estocástica de custo ao risco, é publicado nos relatórios anuais da dívida41.

41http://www.tesouro.fazenda.gov.br/english/public_debt/index.asp42Os artigos 153-154 delineiam os poderes tributários federais. O Código Tributário Nacional (Lei 5172/66) exige que cada imposto tenha base legal explícita.

Orçamento baseado na política – indicadores de desempenho (PI 11-12)

Indicador

PI 11. Organização e participação no processo orçamentário anual

PI 12. Perspectiva plurianual em planejamento fiscal, gasto e orçamento públicos

Pontuação

A

B

Breve explicação

I) existe um calendário anual claro, que é, em geral, seguido e permite aos ministérios tempo suficiente para preparar suas propostas orçamentárias detalhadas. (Pontuação = A)II) a JEO aprova os tetos de gastos ministeriais antes de a circular orçamentária ser emitida. (Pontuação = A)III) durante três anos, o Legislativo aprovou o orçamento uma vez após o início do ano fiscal. (Pontuação = B)

I) as previsões dos agregados fiscais são preparadas para três anos em base de rolagem anual, embora as ligações Às estimativas de programas plurianuais estejam prejudicadas por grandes mudanças nas alocações anuais e, com exceção das mudanças nas premissas macroeconômicas, as diferenças não estão explicitamente explicadas. (Pontuação = C)II) uma análise da sustentabilidade da dívida fiscal é realizada a cada ano. (Pontuação = A)III) as estratégias do setor cobrem cerca de 35 por cento do gasto primário discricionário. Destas, nem todas foram totalmente orçadas ou consistentemente ligadas a previsões fiscais agregadas. (Pontuação = C)IV) Muitos projetos, inclusive os do PAC, parecem estarem isentos de uma análise de custo-benefício rigorosa ou outra triagem quantitativa que seria a base para projetar custos recorrentes. (Pontuação = C)

3.4. Previsibilidade e controle da execução orçamentária

Indicador 13. Transparência das obrigações e responsabilidades dos contribuintes A Constituição Federal estabelece os princípios gerais, os limites da autoridade tributária, as competências e o compartilhamento das receitas tributárias42. Este

prevê uma autoridade fiscal federal, a Secretaria da Receita Federal (SRF), que faz parte do Ministério da Fazenda, enquanto os 27 estados e mais de


44

43Um cronograma completo de todos os impostos e responsabilidades conta do site da SRF: http://www.receita.fazenda.gov.br/principal/Ingles/SistemaTributarioBR/Taxes.htm

44Uma recente pesquisa global (Banco Mundial, 2009b) indicou que as empresas no Brasil levavam mis tempo que em qualquer outro país para cumprir todos os requisitos, cerca de 2.600 horas no total (perdendo também para a Bielorússia no tempo para a

Tabela 12: Pagamento de impostos no Brasil

5.000 municípios também têm poderes tributários consideráveis. Isto traz mais complexidade ao sistema fiscal global já que cada nível de governo emite uma série de leis tributárias e a qualidade das administrações tributárias pode variar significativamente. Sobretudo, o Governo Federal coloca em torno de 25 por cento do PIB em receitas, o equivalente a mais de 70 por cento do total do setor público, dos quais mais da metade é do sistema de seguridade social, enquanto o restante é principalmente do imposto de renda e

de bens e serviços. Os estados geram cerca de 25 por cento da receita total do setor público, com a maioria proveniente do imposto sobre valor agregado (ICMS), enquanto os municípios geram menos de 4 por cento do total das receitas por meio de impostos sobre serviços e sobre a propriedade43. A tabela 12 destaca alguns dos principais impostos, de competência, o número de pagamentos anuais e tempo gasto pela empresa média para completar cada pagamento de impostos, e resume as taxas de imposto total.

O Governo Federal apresentou novas propostas de reforma fiscal destinadas a simplificar e racionalizar o sistema tributário. As propostas são em grande parte, uma resposta a pesquisas recentes que sugerem que o sistema tributário está sobrecarregado para cumprir com altas alíquotas efetivas de imposto44. As medidas propostas incluem a harmonização do estado que arrecadou o IVA (ICMS) e a unificação dos impostos IVA federais, a consolidação dos impostos sobre o lucro e simplificação de impostos sobre os salários. Esta iniciativa baseia-se, também, nos esforços das autoridades federais e estaduais em coordenar as políticas fiscais, os processos de avaliação e arrecadação, especialmente por meio do registro comum digital dos contribuintes45.

A Legislação Tributária Federal e uma vasta gama de informações para os contribuintes estão disponíveis online. Informações sobre a Legislação Tributária Federal, arrecadação de impostos e serviços aos contribuintes constam do site da Secretaria da Receita Federal (RFB - Receita Federal do Brasil), que faz parte do Ministério da Fazenda46. A RFB administra todas os tributos sobre as pessoas física e jurídica. Em 2007, assumiu a responsabilidade pela seguridade social. A legislação tributária para a maioria dos impostos é clara e abrangente, e a administração tem limitado poder discricionário. A RFB realiza inúmeros programas de atendimento aos contribuintes, com guias de impostos e decisões para os diferentes tipos de contribuintes (o site está

pessoa jurídica). A Reforma Tributária consta em: http://www.fazenda.gov.br/45Vide o site da SRF para detalhes quanto aos convênios entre os níveis de governo e a mudança para o registro digital por meio do Sistema Publico Escrituração Digital (SPED): http://www.receita.fazenda.gov.br/46http://www.receita.fazenda.gov.br/

45

47Vide OECD Economic Survey, vol. 2009/14, julho de 2009, página 8548 Lei 11.941/2009.49http://www.portaltributario.com.br/tributario/carf.htm

dividido entre pessoas físicas, jurídicas e alfândega), mesmo para crianças. Houve um movimento forte para a declaração online, que acelerou a maioria dos processos, apesar de atrasos significativos serem relatados para as restituições de crédito do IPI, PIS e Cofins (por exemplo, 48 meses para a compra de máquinas e equipamentos)47.

O sistema tributário federal prevê mecanismos de recurso fiscal, tanto administrativo quanto judicial. No final de 2008, o governo unificou o Conselho de Contribuintes e a Câmara Superior de Recursos Fiscais em uma única instituição, o chamado Conselho Administrativo de Recursos Fiscais48. Este órgão faz parte do Ministério da Fazenda e tem competência para decidir sobre recursos administrativos relacionados à aplicação de tributos administrados pela RFB. O organismo dispõe de

funcionários e representantes dos contribuintes e das associações empresariais e é considerado imparcial (com a maioria dos resultados das duas agências anteriores em favor do contribuinte). Os procedimentos estão claramente definidos nas leis e comunicados de forma eficaz aos contribuintes, com folhetos e guias disponíveis por meio do site da RFB e no próprio portal do CARF49. Atualmente não há padrões externos de serviços ou metas de processamento, e houve longos atrasos relatados. Espera-se que a nova agência desenvolva novos fluxos de trabalho usando cada vez menos papel, o que irá acelerar o tempo de processamento. A existência de procedimentos de recurso administrativo não impede que contribuintes busquem mecanismos de recursos legais, após o processo de recurso administrativo ou como um primeiro recurso, embora o sistema judicial também possa ser muito lento.

PI 13 (Método de pontuação M2)

I) Clareza e abrangência dos passivos tributários

II) Acesso do contribuinte à informação de passivos tributários e procedimentos administrativos

III) Existência e funcionamento de um mecanismo de apelação.

Pontuação

A

A

B

Breve explicação

Legislação e procedimentos para todos os principais tributos são abrangentes e claros, com poderes discricionários limitados Os contribuintes têm acesso fácil à informação abrangente, amigável e atualizada sobre passivos tributários federais e procedimentos administrativos para todos os principais tributos e a SFR possui campanhas suplementares de educação fiscal

O processo de recurso judicial e administrativo é independente e possui procedimentos claros e transparentes. Contudo, o tempo de processamento é longo.

Indicador 14. Efetividade das medidas para registro de contribuintes e avaliação tributáriaUm sistema de banco de dados eficaz para o contribuinte existe com base em números de identificação federal única. Há um número único de identificação do contribuinte, com registro

online para as pessoas físicas (Cadastro de Pessoas Físicas, CPF), que é abrangente e completo para todos os contribuintes e para a seguridade social em toda a união, estados e municípios. O número de identificação, também, é sincronizado entre as agências tributárias para pessoas jurídicas e outras entidades legais (Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica, CNPJ) e no nível federal, existem vínculos para garantir a situação fiscal das empresas na Gestão Financeira Pública (SIAFI) e o Siasg para sistemas de contratos, compras etc. A ligação a estes sistemas baseia-se na certidão negativa. Por exemplo, os fornecedores não podem participar de licitações públicas sem um número de identificação fiscal e certificação de que estão em dia com suas obrigações.


46

50O novo sistema tributário deve estar totalmente operacional em 2010. Sistema Integrado de Informações Econômico-Fiscais (SIEF): http://www.receita.fazenda.gov.br/51A provisão de refinanciamento dos impostos e passivos da seguridade social, a fim de promover a reuperacao fiscal - Programa de Recuperação Fiscal – foi criado pela Lei 9964

A informação é rotineiramente avaliada e verificada (embora de forma não integrada) com o governo e outros sistemas de registro privado, inclusive os sistemas financeiros. Ferramentas eletrônicas de dados são usadas para organizar e cruzar as informações transversais do contribuinte50.

As sanções formais por falta de registro ou pagamento de impostos em tempo hábil são suficientemente elevadas tendo um efeito dissuasório e são administradas de forma consistente. As penalidades variam de acordo com o tipo de imposto, mas normalmente a taxa de juros do mercado é aplicada a toda a dívida do contribuinte e uma multa proporcional (inicialmente cerca de 20 por cento), que é projetada para ser maior que o custo de oportunidade de empréstimo. As multas podem aumentar até 75 por cento com as sanções, caso a resolução exija uma vistoria. No entanto, um dos principais problemas com este sistema é a introdução, pelo Congresso, dos regimes de permissão de refinanciamento ou perdão de algumas dívidas de impostos, juros, taxas e outros encargos (por exemplo, o Programa de Recuperação

Fiscal). Estes esquemas geralmente enfraquecem os incentivos para o cumprimento, principalmente algumas empresas podem ser capazes de migrar entre os regimes51.

Existe um mecanismo bem projetado para o planejamento e acompanhamento de auditoria fiscal e programas de investigação de fraude com base em estudos de avaliação de risco. O planejamento e o monitoramento da auditoria fiscal e investigações de fraude são geridos e relatados pela SRF de acordo com planos de auditoria abrangentes e documentados, com critérios claros de avaliação de risco para os principais impostos onde se aplica a autoavaliação. No final de 2008, a Receita Federal tinha 14.978 auditorias fiscais em andamento, com 9.885 envolvendo pessoas jurídicas e 5.093 pessoas físicas. Em 2007, a Receita Federal introduziu um novo software para gerenciar melhor a seleção de auditoria e o monitoramento dos riscos. Em dezembro de 2008 publicou novos regulamentos, que estabeleceram critérios para a melhoria do controle fiscal dos grandes contribuintes (permitindo um melhor cruzamento de dados por áreas afins).

Indicador PI 14 (Método de pontuação M2)

I) Controles no sistema de registro do contribuinte.

II) Efetividade das penalidades para não cumprimento com registro e declaração de imposto

III) Planejamento e monitoramento de programas de auditoria fiscal .

Pontuação

A

C

A

Breve explicação

Os contribuintes são registrados em um banco de dados completo com links para outros sistemas de registro do governo e regulamentações setoriais financeiras

Há penalidades, mas estão prejudicadas por medidas legislativas que enfraquecem os incentivos ao cumprimento

Auditorias fiscais e investigações de fraudes são geridas e reportadas de acordo com um plano de autoria abrangente e documentado, com critérios claros de avaliação para todos os principais impostos em que se aplica a auto-avaliação.

de 10/4/2000. A legislação posterior trouxe vários métodos de refinanciamento e reestruturação, introduzindo elementos de perdão de valores como taxas, juros e outrsos valores, por exemplo, vide http://www8.receita.fazenda.gov.br/SimplesNacional/ para a lei 11.941/2009, que criou novos limites para o parcelamento que inclui o perdão das multas, taxas legais e a redução dos juros, mora e outros valores.

47

52http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/english

Indicador 15. Efetividade na arrecadação de impostos A Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 58) exige que as contas públicas destaquem as medidas tomadas pelo Governo no controle das receitas, para combater a fraude e a evasão fiscal, ações de recuperação de crédito nas esferas administrativa e judicial, bem como outras medidas destinadas a aumentar as receitas provenientes de impostos e contribuições. Essas medidas constam do relatório anual do TCU e incluem uma análise dos diferentes tipos de contas a receber, como se segue52:

• Dívida Ativa está relacionada com impostos, contribuições sociais, multas e sanções que estão pendentes (ou seja, em atraso). Embora existam outros itens incluídos nesta categoria, quase todos da Dívida Ativa são atribuídos à seguridade social e tributação sob a SFR, com cerca de 70 por cento atribuídos à SRF em 2006. Na prática, apenas uma pequena parte desta dívida é recuperada, menos de um por cento do capital nos últimos anos, embora o Governo não possa anular montantes incobráveis por razões legais.

• Dívida em análise (exigibilidades) se refere a itens que possam estar em processo judicial ou administrativo.

• Reestruturação da dívida (Parcelamentos) inclui as obrigações que foram refinanciadas ou remarcadas em diversos regimes (como observado no indicador anterior).

A Tabela 13 mostra os impostos selecionados e obrigações sociais pendentes em 2005-07. Nem as obrigações fiscais em análise, nem a dívida reestruturada constituem obrigações quanto a impostos e ou seguro social, ao contrário da maior parte da Dívida Ativa, que são significativas em relação à cobrança das receitas correntes. O rápido crescimento da Dívida Ativa sugere problemas com o cumprimento das obrigações fiscais e indica um elevado nível de dívida social e fiscal. A compensação e os procedimentos de conciliação para pagamento de impostos e seguridade social são oportunos e robustos. Todas as receitas e os pagamentos à seguridade social são feitos em conta única do Tesouro, que é administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional(STN). O tempo de compensação usual para os pagamentos feitos por meio do setor bancário comercial é de um dia. A SRF se compromete a uma conciliação completa de documentos fiscais, cobranças, atrasos e transferências para o Tesouro mensalmente, sendo que as declarações estão disponíveis e publicadas pelo menos mensalmente, no fim do mês.

Tabela 13: Obrigações pendentes de impostos e de seguridade social selecionadas (em R$ bilhões, a menos que de outra forma citado)

Fonte: relatório anual do TCU, 2007 e MF.

Estoques totaisDívida AtivaExigibilidadesParcelamentos

TotalDívida Ativa líquidaReceita correnteMudança líquida na Dívida Ativa (percentual da receita corrente)

2006

548.9n.a.n.a.n.a.

168.3584.129%

2005

380.6n.a.n.a.n.a.n.a.

527.3n.a.

2007

638.4423.272.21,13489.5658.914%


48

53Dado o tempo que a LOA precisa para ser aprovada e endossada, os decretos de programas financeiros iniciais só são emitidos no início do exercício financeiro. Neste meio tempo, a STN em geral estabelece limites de pagamento e empenho conservadores bimestrais paraos ministérios com base em projeções de receitas. Os decretos foram efetivados para o orçamento de 2007 em 22 de fevereiro de 2007, 22 de abril para o de 2008 e 28 de janeiro para o de 2009: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/leg_programacao.asp54Vide STN: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/leg_programacao.asp

Indicador PI 15 (método de pontuação M1)

I) Taxa de arrecadação de atrasos fiscais brutos

II) Efetividade da transferência de arrecadação tributária ao Tesouro pelas Administrações Tributárias (ATs)

III) Frequência de conciliação de contas entre avaliações tributárias, registros de atrasos e recebimentos pelo Tesouro.

Pontuação

B

A

A

Breve explicação

O alto nível da Dívida Ativa indica que a taxa de arrecadação é provavelmente abaixo de 90 por cento e que os atrasos fiscais e da seguridade social são significativos.

Uma vez que a arrecadação tributária é transferida do sistema de bancos comerciais para as contas das ATs, o Tesouro tem total acesso e controle de tais contas.

Conciliação complete das avaliações tributárias, arrecadação, atrasos e transferências ao Tesouro que ocorre pelo menos mensalmente, e dentro de um mês a partir do final do período.

Indicador 16. Previsibilidade da disponibilidade de recursos para empenho de gastos Existe um processo bem definido de gestão dos fundos durante o ano, que enfatiza o controle das despesas e o cumprimento das metas fiscais anuais. A Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo IV) estabelece os requisitos básicos e processos de gestão de execução do orçamento, a fim de cumprir as metas fiscais e os procedimentos que são definidos anualmente na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) desenvolve a programação financeira anual e controla os desembolsos. A STN trabalha em estreita colaboração com a SOF, a administração da receita, com os Ministérios (ou órgãos setoriais equivalentes), que coordenam com seu respectivo orçamento de execução de unidades, e os beneficiários das transferências obrigatórias. A SOF está principalmente preocupada com o monitoramento dos gastos dos fundos, enquanto que a STN controla o envelope financeiro global. Os Ministérios comunicam suas necessidades de numerário ao STN, numa base trimestral e, a partir da execução de planos, programas e execução do orçamento da STN, aloca recursos para os ministérios, tendo em conta as metas fiscais e disponibilidade de caixa do Tesouro. O processo pode ser considerado nas seguintes fases:

• No prazo de trinta dias do orçamento anual a ser aprovado pelo Congresso e sancionado pelo Presidente, a STN deve produzir um plano financeiro que inclua o cronograma de desembolso anual e mensal para cada ministério53. Estes são baseados

em revisões econômicas e projeções de receitas. Dados os incentivos para o Congresso em aumentar as estimativas de receita, e para a STN alcançar ou exceder as metas do resultado primário ao longo do ano, as projeções de receita para a programação financeira são normalmente mais conservadoras que as estimativas utilizadas na LOA;

• Com base nestas projeções de receitas revistas, a STN prepara as partes anuais e as previsões de fluxo de caixa mensal para as transferências e as despesas obrigatórias, inclusive o seguro social, uma taxa fixada para a saúde e educação, despesas de pessoal, serviço da dívida etc;

• A STN também prepara previsões anuais e mensais de fluxo de caixa para as despesas discricionárias, inclusive investimentos no âmbito do PPI. O decreto da Execução Orçamentária está publicado no site da STN, que estabelece o compromisso anual (Empenho), os limites para cada ministério e os limites mensais para pagamento.54 Limites de pagamento incluem as obrigações do ano anterior (Restos a Pagar), com limites distintos

49

para compromissos firmados (Processados), para os próximos quatro meses, e os limites mensais (Não Processados) para o resto do ano;

• A STN monitora o desempenho das receitas e libera valores da conta única do tesouro em base diária. Não há uma agenda pré-definida para a transferência de gastos obrigatórios no mês, enquanto a STN poderá fazer os ajustes necessários para transferências voluntárias para garantir que a meta fiscal seja cumprida. Transferências para as despesas discricionárias são normalmente feitas em torno do dia 10, 20 e 30 de cada mês, e os ministérios são livres para alocar fundos entre programas discricionários.

Ajustes significativos são feitos para o plano de caixa durante o ano. Em princípio, as transferências do Tesouro às unidades gastadoras devem ser feitas com base no montante do orçamento e as prioridades dos ministérios, que são identificados numa base trimestral. Na prática, devido à necessidade de manter as metas fiscais, mais frequentes são os ajustes feitos para incorporar: (I) mudanças nas previsões de receitas, e (II) alterações na LOA, por meio da redistribuição de fundos ou de dotações suplementares. Estes podem vir a partir do seguinte:

• A exigência de uma revisão das receitas ao longo do ano. O Governo deve informar sobre o cumprimento das metas fiscais, nos últimos quatro meses, no final de maio, setembro e fevereiro (LRF artigo 9.4) e a análise do desempenho das receitas contra os objetivos orçamentais, pelo menos duas vezes ao mês. Isso tende a concentrar a previsibilidade da programação financeira a uma base bimestral;

• O E x e c u t i v o u t i l i z a m u i t o o contingenciamento, procedimento de congelar parcialmente as autorizações de despesas discricionárias. Isso é muitas vezes utilizado para reduzir as alterações feitas no Congresso durante a aprovação do orçamento e pode ter variações materiais (em alguns casos observados tanto quanto 20 por cento no trimestre). Em 2007 e 2008, o compromisso inicial e o plano de limite de caixa foi em torno de 15 por cento abaixo do teto da LOA, embora nenhuma alteração tenha sido feita para os limites do Decreto de 2009. As reduções também foram distribuídas desproporcionalmente entre os ministérios, por exemplo, a programação financeira inicial de 2008 reduziu os gastos para o Ministério de Desenvolvimento Urbano em cerca de 45 por cento, a Educação em cerca de 12 por cento, 10 por cento para os Transportes e Saúde em seis

por cento. Se a receita se desempenha melhor que o planejado, as restrições de gastos tendem a ser aliviadas durante o ano;

• A distribuição inicial dos prazos de pagamento mensal também sugere um processo bastante centralizado de planejamento, que corresponda aos fluxos de receitas, por exemplo, o Decreto do Orçamento de 2008 prevê o mesmo perfil das despesas mensais para muitos ministérios (ou seja, com pouca variação mensal), enquanto para 2009 há mais gastos na maioria dos ministérios, atribuídos a uma participação mensal semelhante das despesas, comparado ao seu montante total;

• Existem muitas apropriações suplementares durante o ano, o que só pode ser iniciado pelo Executivo. Créditos adicionais (créditos orçamentários suplementares) podem aumentar uma dotação até um nível especificado na LOA (para 2009, os limites são de 10% para cada código do orçamento, ou 20 por cento para investimentos). Os créditos especiais (créditos orçamentários especiais) dizem respeito a novas políticas, devem ser aprovados pelo Congresso durante o ano, enquanto os créditos extraordinários (créditos orçamentários extraordinários) podem ser usados para imprevistos urgentes, com a aprovação posterior do Congresso. Para as duas primeiras categorias, qualquer aumento na despesa deve identificar uma fonte de financiamento adicional correspondente (inclusive de aumento das receitas, a contingência e despesas canceladas). A Tabela 14 indica como os créditos aumentaram os orçamentos dos ministérios selecionados nos últimos anos.

Apesar de sua ampla utilização, os mecanismos para ajustar as dotações orçamentarias durante o ano são transparentes e sistemáticos. As leis de orçamento claramente definem o processo para gerenciar a execução do orçamento e todos os ajustes são publicados nos sites da STN e SOF55. As leis de orçamento também estabelecem prioridades definidas para a alocação de receitas adicionais e para proteger os gastos prioritários. Por exemplo, o Governo introduziu medidas destinadas a assegurar que o financiamento para a despesa de investimento no âmbito do PPI não seja restringida pela programação

55Vide: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/orcam_anter/orcamento2008.html e http://www.tesouro.fazenda.gov.br/programacao_financeira/index.asp


50

Quadro 5: Gestão de Caixa no Brasil

A gestão de caixa governamental implica garantir que recursos suficientes estejam disponíveis a atender as necessidades diárias de caixa do governo, ou gerir superávits de caixa diariamente da maneira mais custo-eficiente. Enquanto não há uma única abordagem, na maioria dos países da OCDE, a gestão de caixa fica bem separada da apropriação orçamentária e do controle financeiro (e cada vez mais gerida de modo a ter impacto neutro sobre a política monetária). Esta separação busca promover uma gestão de gastos eficiente ao prover às agências gastadoras maior flexibilidade para o momento do gasto que não mais estão ligados ao momento do recebimento em caixa.

A gestão de caixa no Brasil é sofisticada, com um forte vínculo à apropriação orçamentária e ao controle financeiro. Consequentemente, existe um forte incentivo à STN casar as receitas e despesas a fim de atender as metas fiscais, ao longo do ano. Isto se dá principalmente por causa da grande vinculação das receitas e das despesas obrigatórias, da necessidade de gerir muitas emendas orçamentárias, ao longo do ano, e do requisito de atender ao déficit primário anual e metas da dívida, que são monitoradas proximamente ao longo do ano. Esta abordagem garantiu bastante aderência, mesmo além do esperado, com relação às metas fiscais.

O principal trade-off é que isto pode reduzir a habilidade das agências orçamentárias planejarem e gerirem o momento dos pagamentos, dentro de sua apropriação orçamentária total, no sentido de maximizar a eficiência do gasto. Para promover mais previsibilidade e eficiência, os controles de caixa para o PPI foram afrouxados a fim de permitir aos gestores um gasto mais livre ao longo do ano (note-se que até 0,5 por cento do PIB do PPI pode ser excluído do cálculo da meta de déficit primário anual). A SOF também trabalha junto à STN e ministérios gastadores para melhorar a priorização e previsibilidade dos fluxos de caixa. Além de monitorar de perto a efetividade de tais iniciativas, ao reduzir gradualmente a frequência de revisões ao orçamento, a programação financeira poderia auxiliar na melhoria da previsibilidade dos recursos para os gestores de programas, enquanto mantém a disciplina fiscal geral. Por exemplo, a consolidação dos créditos, o contingenciamento e a revisão da programação financeira num processo de revisão no meio do ano pode ajudar a melhorar a previsibilidade de recursos e facilitar a fiscalização do processo.

Fonte: Williams (2004), Government cash management: good and bad practices, Banco Mundial.

Tabela 14: créditos do orçamento como proporção da LOA aprovada para ministérios selecionados - (em percentual)

Fonte: SOF.

2006 2007 2008Ministério da Educação 15,3% 9,9% 9,4%Ministério da Saúde 4,2% 7,1% 7,9%Ministério dos Transportes 19,5% 36,2% 20,8%Ministério do Trabalho e Emprego 21,2% 14,5% 9,7%Ministério da Defesa 7,0% 5,0% 13,1%Ministério do DesenvolvimentoSocial e Combate à Fome 6,2% 2,3% 1,8%

financeira (ver Quadro 4). No entanto, apesar do robusto sistema de previsão de receitas e orientações claras para a alteração do plano de caixa, os ajustes são frequentes e significativos com o foco principal sobre

o cumprimento das metas fiscais. Como resultado, o fluxo de recursos para unidades gastadoras é menos previsível e desigual, o que pode dificultar a execução do orçamento.

51

Indicador 17. Registro e gestão de caixa, dívidas e garantiasO âmbito da gestão da dívida federal é abrangente e transparente. O marco jurídico que abrange as principais obrigações financeiras do Governo Central, inclusive as dívidas interna, externa e passivos. A Constituição de 1988 (artigo 52) confere ao Senado Federal, com base numa proposta do presidente, o direito de estabelecer limites e condições para a dívida consolidada, os créditos e garantias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, inclusive as operações de crédito (empréstimos) de autarquias e demais entidades controladas pelo Governo Federal. Toda a dívida externa deve ser aprovada pelo Senado Federal e financiamento pelo Banco Central é proibido. A LRF regulamenta estes limites, exigências de comunicação e estabelece um processo de desincentivar o descumprimento. O Anexo Fiscal da LDO estabelece metas anuais para o nível anual consolidado e da dívida pública federal, de crédito e garantias para a atual e para os dois anos seguintes, enquanto passivos contingentes (principalmente envolvendo casos legais) estão incluídos no anexo de riscos fiscais. A LOA posteriormente autoriza a contratação de passivos. Sob a LRF, o Ministério da Fazenda verifica o cumprimento dos limites e condições para a contratação de dívida, operações de crédito e garantias.

Os registros de dívida interna e externa são completos, atualizados e conciliados em uma base mensal, com

dados considerados de alta integridade. A STN é responsável pela gestão da dívida pública federal (Decreto n º 4.643, de 2003) interna e externa. A STN produz uma série de relatórios sobre a dívida federal, inclusive: o plano de empréstimos anual, um relatório anual de gestão da dívida; o guia do investidor estrangeiro, e o relatório mensal da Dívida Pública Federal, que inclui dados sobre emissões, resgate, ações, perfil de vencimentos, custo médio e outras métricas de risco e estatísticas, tanto para a dívida interna quanto externa56. Um relatório sobre a dívida consolidada, inclusive dos governos estaduais e empresas públicas, é produzido trimestralmente em conjunto com o Banco Central.

As contas bancárias do Governo Federal são controladas em uma Conta Única do Tesouro (CUT). A CUT é mantida no Banco Central, e controlada por meio do sistema de informação de gestão financeira (Sistema Integrado de Administração Financeira, SIAFI). O SIAFI é mantido pela STN e fornece informação confiável, que inclui um saldo de caixa diário consolidado e concilia extratos mensais que são publicados. O SIAFI é utilizado para registrar, acompanhar e controlar os orçamentos de todos os ministérios e órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciário e outras entidades financiadas pelo orçamento federal. Todas as arrecadações

56http://www.tesouro.fazenda.gov.br/english/public_debt/index.asp


I) medida em que fluxos de caixa são previstos e monitorados

II)confiabilidade e horizonte de informação periódica ao longo do ano aos ministérios, departamentos e órgãos sobre os tetos de empenho de gastos

III) Frequência e transparência dos ajustes orçamentários, que são decididos acima do nível de gestão dos órgãos.

Pontuação

A

C

C

Breve explicação

Tetos de empenho anuais e plano de caixa mensal preparado após o início do ano e atualizado regularmente (pelo menos bimestralmente). Fluxos de caixa são monitorados pela STN diariamente.

O plano de caixa anual em geral é revisado a cada dois meses, embora transferências possam ser modificadas durante o mês e por decretos ad hoc e regulamentações ao longo do ano.

Ajustes ao orçamento são frequentes e significativos, com créditos e em resposta a mudanças nas previsões de receitas, embora sejam realizados de modo transparente.


52

de receitas federais devem ser transferidas para a CUT e a liquidação nos bancos autorizados ocorre geralmente dentro de dois dias úteis. A CUT e o

SIAFI não cobrem o governo subnacional, alguns fundos extra-orçamentários (ex. fundo soberano) ou de empresas público-privadas.


I) qualidade dos dados da dívida, seu registro e relatórios.

II) medida da consolidação dos saldos de caixa do governo

III) Sistemas para contratar empréstimos e emissão de garantias

Pontuação

A

B

A

Breve explicação

Os registros da dívida interna e externa estão completos e são atualizados e conciliados regularmente (mensalmente) com dados de alta qualidade publicados regularmente.

Os saldos de caixa do governo central são mantidos no Banco Central e os saldos totais são calculados e conciliados mensalmente e publicados. Alguns recursos extraorçamentários permanecem de fora.

O marco legal para os empréstimos e emissão de garantias do setor público é abrangente e transparente com estratégica clara e critérios consistentes com metas fiscais plurianuais. Empréstimos e garantias são sempre aprovados pelo Tesouro.

Indicador 18. Efetividade dos controles da folha de pagamentoA Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento é responsável por gerenciar os registros consolidados de pessoal do Governo Federal. Para este efeito, utiliza o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE. O sistema armazena os registros de cerca de 1.300.000 servidores públicos, aposentados e pensionistas do Poder Executivo. Estes registros são a base utilizada para gerar uma massa salarial de aproximadamente R$ 52 bilhões por ano. No entanto, enquanto os registros de pessoal são mantidos usando o SIAPE, a folha de pagamento é gerada utilizando o SIAFI. Há um mínimo de integração entre os sistemas, e os dados têm que ser trocados manualmente. Além disso, existem casos em que as agências autônomas, tais como universidades, desenvolveram seus próprios sistemas.

A atualização dos registros de pessoal é descentralizada para as diversas unidades do Governo Federal. A autoridade e a base para as mudanças serem feitas em registros de pessoal e folha de pagamento estão claramente definidas em um corpo bem definido de

leis e regulamentos. A oportunidade com que essas unidades atualizam os registros é variável. Em geral, os registros são atualizados mensalmente.

A Secretaria de Recursos Humanos realiza auditorias na folha de pagamento regularmente para garantir a integridade dos registros de pessoal. Vários métodos são usados também para assegurar a identificação de irregularidades. A utilização de um identificador único do contribuinte ajuda a facilitar a realização de exercícios de cruzamento do banco de dados, reduzindo a possibilidade da existência de funcionários fantasmas na folha. Além disso, o Governo planeja o recadastramento de todos os funcionários públicos para garantir a precisão dos registros de pessoal. Este exercício é necessário anualmente de acordo com a legislação em vigor.

É importante observar esforços adicionais para auditar a folha de pagamento do governo. Em particular, a CGU realiza um exame destinado a verificar a legalidade de pagamentos de salários aos empregados do Governo Federal. A CGU analisa a base de dados do SIAPE e realiza comparações de dados para garantir a consistência dos registros de pessoal.

53

classifica o desempenho do processo de aquisições no Brasil como “muito forte”58.

O sistema de disputa é bem conhecido, mas sobrecarregado. O artigo 113 da Lei 8.666/93 permite a qualquer cidadão consultar um processo por meio de auditores no TCU (as partes podem também demandar em juízo). A cláusula é muito genérica e não há custo (ou penalização financeira) para apresentar uma queixa, o que leva a um grande número de casos que estão sendo apresentadas para a revisão. Também não há prazos legais ou normas por uma revisão feita pelo TCU e, consequentemente, o tempo de decisão pode variar significativamente e os atrasos são comumente relatados. O processo de licitação também foi descrito como altamente competitivo e de natureza contenciosa, oferecendo incentivos para os contratantes a bloquear/atrasar operações de concorrentes. Por conseguinte, os gargalos de contratos de grandes obras públicas são vistos como uma das principais razões para os atrasos nos principais programas da administração federal, tais como as obras de infra-estrutura do PAC59.

Indicador 19. Concorrência, custo-benefício e controle nas licitaçõesO sistema de licitações é transparente e abrangente, mas sujeito a longos atrasos. A Lei de Licitações brasileira (Lei 8666/93) exige que concessões de contrato têm que ser publicadas no Diário Oficial da União. Recentes avanços tecnológicos permitiram que cerca de 75 por cento de todos os contratos (por valor) possam entrar via pregão eletrônico por meio da internet, com o restante ficando ainda por meio dos tradicionais sistemas de licitação (os dados são publicados em seleções individuais, o que torna mais difícil a compilação agregada) . Enquanto a lei prevê que os procedimentos sejam verdadeiramente concorrenciais (24 motivos), os novos sistemas eletrônicos e uma forte ênfase no cumprimento das normas formais reduziu significativamente o recurso em procedimentos não competitivos57. A organização independente Global Integrity (“integridade global”)

58 Vide www.globalintegrity.org 59Outra fonte de atrasos para os grandes projetos de infraestrutura também se dá por causa das licenças ambientais emitidas por outros órgãos do governo.

57Um estudo do Banco Mundial de 2001 concluiu que 50% ou mais das licitações federais são feitas por métodos não competitivos, principalmente no sentido de evitar os longos processos licitatórios. Este valor diminuiu muito e na prática quase todas as compras ficam sujeitas ao modelo competitivo, exceto quando os valores não passam de cerca de R$8.000,00.


I) grau de integração e conciliação entre registros de pessoal e dados da folha de pagamento.

II) Oportunidade das mudanças aos registros de pessoal e a folha de pagamento

III) controles internos das mudanças aos registros de pessoal e a folha de pagamento

IV) Existência de auditoria à folha de pagamento para identificar as fraquezas dos controles e/ou servidores fantasmas

Pontuação

B

A

B

A

Breve explicação

Dados de pessoal e da folha de pagamento não estão diretamente ligados, mas a folha de pagamento possui ampla documentação para todas as mudanças feitas em registros de pessoal a cada mês e verificados perante os dados do mês anterior.

Mudanças necessárias aos registros de pessoal e à folha de pagamento são atualizados mensalmente, em geral em tempo para o próximo pagamento mensal. Ajustes retroativos são raros (se houver dados confiáveis, mostram-se as correções em no máximo 3% dos salários).

Autoridade e base para mudanças em registros de pessoal e folha estão claros.

Um forte sistema de auditoria anual dos pagamentos para identificar as fraquezas dos controles e/ou servidores fantasmas.


54

Indicador 20. Efetividade em controles internos para despesas não-salariais O Brasil possui um corpo bem desenvolvido de regras e regulamentos que determinam os procedimentos de execução orçamentária. A Lei 4.320 de 1964 contém as disposições legais mais importantes relativas à gestão das finanças públicas no Brasil. A LRF de 2000 contém requisitos importantes que visam assegurar um elevado grau de transparência e disciplina na gestão dos recursos públicos no Brasil. Além disso, há ricas orientações e manuais, que ajudam a orientar o usuário nas aplicações das regras e regulamentos.

O Brasil emprega um sistema de contabilidade híbrido, em que as despesas são contabilizadas em regime de competência, enquanto as receitas são contabilizadas pelo regime de caixa. Existem basicamente 3 fases dentro do ciclo de despesas:

•Fase de autorização (Empenho): Sempre que uma obrigação potencial para realizar uma despesa for criada;

• Fase de verificação (Liquidação): Sempre que a obrigação do Governo e do fornecedor direito se materializou como a entrega de bens ou serviços for confirmada;

•Fase de pagamento (Pagamento): Quando um

pagamento de bens ou serviços prestados for realizado ao fornecedor.

Há uma série de controles dentro deste ciclo. Na fase de empenho, verifica-se que a proposta da despesa foi aprovada por uma pessoa autorizada, que os recursos foram alocados no orçamento, que os fundos suficientes permanecem disponíveis na categoria adequada das despesas, e que a despesa é proposta sob a categoria correta. Quando as mercadorias e serviços são entregues, as provas documentais de que as mercadorias tenham sido recebidas ou que o serviço tenha sido executado são verificadas. Antes de um pagamento, é necessária a confirmação de uma obrigação válida, que uma pessoa competente assinou bens ou serviços e foram recebidos como esperado, que os documentos de fatura e outros, solicitando o pagamento estão corretos e adequados para pagamento, e que o vendedor/fornecedor está identificado corretamente.

Todas as transações contábeis são registradas no SIAFI. Como os seus controles inerentes são difíceis de circunavegar, o sistema desempenha um papel importante em assegurar que as autorizações de despesas só sejam realizadas dentro dos limites estabelecidos pelo orçamento e os decretos de programação financeira. Segundo os relatórios do TCU, há um elevado grau de cumprimento das normas para o processamento e as operações de registro. Um fator-chave que contribui para isto é a existência de um sólido marco legal e institucional.

Indicador PI 19 (Método de pontuação M2)Pontuação

A

A

C

I) Uso de concorrência aberta para escolha de contratos que passem dos limites nacionais

II) Justificativa do uso de métodos menos competitivos de licitação

III) Existência e operação de mecanismos de queixas em licitações

Breve explicação

A grande maioria dos contratos vencedores é publicada, enquanto 75 por cento (por valor) passam por pregão eletrônico com muitos ainda sujeitos ao sistema de licitação tradicional

Há condições claras e amplas para justificar os métodos menos competitivos. Contudo, os recursos vêm caindo conforme as licitações eletrônicas aumentam

O público pode encaminhar queixas ao TCU, embora haja muitos casos e o processo de resolução possa ser lento.

55

Indicador 21. Efetividade da auditoria internaNo nível federal, a função de auditoria interna é principalmente realizada pela Secretaria Federal de Controle Interno - SFC. A SFC está subordinada à Controladoria Geral da União (CGU), que reporta ao Presidente da República e goza de um elevado grau de independência operacional. O mandato da SFC emana da Constituição, em que o Sistema de Controle Interno é definido como:

• Avaliação do cumprimento das metas estabelecidas no PPA, na execução de programas do governo e dos orçamentos do Governo Federal

• Verificação da legalidade e avaliação da eficiência e eficácia na gestão de recursos públicos pelo Governo Federal

• Exercer controle sobre a dívida, as garantias e os ativos financeiros do Governo

• Apoiar a função de controle externo exercido pelo TCU.

A SFC compromete-se em revisar as auditorias internas das agências governamentais. É membro do Instituto dos Auditores Internos e aplica as normas internacionais de auditoria no seu trabalho. Seu mandato se estende até o uso de fundos federais pelos governos estaduais. Realiza testes de conformidade substantivos para determinar o nível de controle (financeiro, verificação e contabilidade) durante a execução do orçamento. Também avalia a adequação contínua do sistema de controle interno e a confiabilidade das demonstrações financeiras para determinar se o uso por agências governamentais de recursos financeiros promove a eficiência, economia e eficácia. Grande parte das agências tem previsões de gastos, nas suas estruturas organizacionais, para as funções de auditoria interna.

A CGU prepara uma série de relatórios. O TCU tem acesso a estes relatórios, que usa para planejar o âmbito e a cobertura das suas próprias opiniões. A SFC também desempenha um papel importante no acompanhamento da implementação das recomendações do TCU. Também trabalha com agências governamentais, com vistas a aumentar sua eficiência no desempenho operacional.

Indicador PI 20 (Método de pontuação M1)Pontuação

A

A

A

I) Efetividade dos controles de empenho de gastos

II) Abrangência, relevância e entendimento de outros controles internos /procedimentos

III) Grau de cumprimento das regras de transações de processamento e registro

Breve explicação

Controles abrangentes que de fato limitam os empenhos à disponibilidade real de caixa e alocações aprovadas

Outras regras e procedimentos de controle interno são relevantes e incorporam controles abrangentes e em geral custo-efetivos que estão amplamente compreendidos

Cumprimento alto e qualquer mau uso na simplificação e emergência de procedimentos é insignificante


Pontuação

A

A

A

I) Cobertura e qualidade da função de auditoria interna

II) Frequência e distribuição dos relatórios

III) medida do grau de resposta dos achados de auditoria interna

Breve explicação

A auditoria interna funciona para todas as entidades do Governo Federal e, geralmente, atende aos padrões profissionais. O foco é sobre questões sistêmicas (pelo menos 50% do tempo do pessoal)

Relatórios seguem um cronograma fixo e são distribuídos à entidade auditada, Ministério da Fazenda e à SAI

Ação por gestão dos achados da auditoria interna é rápida e abrangente pelas entidades do Governo Federal


56

3.5. Contabilidade, registro e comunicação

Indicador 22. Oportunidade e regularidade da conciliação de contas Informações oportunas, compreensíveis, relevantes, precisas e confiáveis permitem ao Governo planejar e implementar seus programas. Relatórios confiáveis de informação financeira exigem um controle constante e verificação das práticas de registro de contas. Esta é uma parte importante do controle interno e uma base de informações de boa qualidade para a gestão e relatórios externos. A conciliação oportuna e frequente de dados de diferentes fontes

é um controle contábil essencial e melhora a precisão das informações.

A utilização do SIAFI facilita o desempenho das conciliações de contas. O Governo utiliza um sistema de Conta Única do Tesouro para suas contas bancárias. Operações contábeis são atualizadas em tempo real, permitindo a conciliação dos registros cowntábeis do governo com suas contas em uma base diária. A conciliação e apuração das contas de adiantamentos e suspensas ocorrem pelo menos trimestralmente, no prazo de um mês, a partir do final do período e antecipando alguns saldos. Adiantamentos de viagens também são contabilizados para fechamento da viagem, permitindo assim a conciliação de modo tempestivo.


Pontuação

A

A

I) Regularidade das conciliações bancárias

II) Regularidade da reconciliação e liberação de contas suspensas e adiantamentos

Breve explicação

Conciliação bancária para todas as contas bancárias do governo central ocorre pelo menos mensalmente no nível agregado e detalhado, em geral dentro de quatro semanas no final do período

Conciliação e liberação de contas suspensas e adiantamentos ocorrem pelo menos trimestralmente, dentro de um mês, a partir do final do período e com alguns saldos antecipados.

Indicador 23. Disponibilidade da informação de recursos recebidos por unidades de prestação de serviços Muitos dos programas do Governo são implementados pelos ministérios e pelos seus escritórios regionais. Além disso, existem atividades que são executadas no âmbito de programas específicos do Ministério da Educação e do Ministério da Saúde.

As leis existentes exigem um monitoramento eficaz da execução dos programas de governo. Para serem realizados, os ministérios dependem de sistemas de informação para fornecer tal informação. No setor da saúde, por exemplo, cada unidade de prestação de serviços produz um Relatório de Gestão Fiscal. A obrigação de produzir este relatório foi introduzida pela Lei Federal 8.080/90 com o objetivo de monitorar a prestação de serviços e a utilização dos fundos disponibilizados pelo Governo Federal, principalmente os ligados ao Fundo Nacional de Saúde para estados e municípios. O artigo 33 da lei

exige que as entidades abram uma conta separada para que os fundos sejam depositados. O Artigo 4 º exige que o Ministério da Saúde controle a utilização de tais fundos, por meio do seu sistema de auditoria.

Para ajudar a cumprir estes requisitos, o Governo comprometeu-se no desenvolvimento de sistemas de informação de apoio à coleta de dados sobre a prestação de serviços e permite o monitoramento por meio de agências centrais. Agências setoriais têm criado sistemas de gestão da informação que lhes permitem acompanhar a prestação de serviços. Estes sistemas são conhecidos como Sistemas de Informações Gerenciais dos Órgãos Setoriais - InfraSIGs. Um exemplo de tais sistemas inclui o SIMEC no âmbito do Ministério da Educação.

No entanto, é importante observar duas questões que podem diminuir a utilidade dos meios de informação recebidos pelas unidades prestadoras de serviço. Em primeiro lugar, o desenvolvimento de sistemas ad hoc utilizados para ser acompanhados pelos ministérios

57

tem promovido uma falta de integração de sistemas que enfraquece o controle central da prestação destes serviços. Isso pode contribuir para fragmentar as capacidades do governo em monitorar as metas do programa e os resultados de uma forma abrangente e sistemática, dentro das agências e nos diversos setores. Além disso, o Brasil só neste momento

desenvolve um sistema de contabilidade de custos que lhe permite alocar os custos com precisão aos serviços prestados, permitindo assim a determinação exata dos programas de governo. Antes da plena implementação do sistema, não é possível determinar com precisão total quais os custos dos programas de governo.


Pontuação

AI) Disponibilidade de informação sobre recursos recebidos por unidades prestadoras de serviço

Breve explicação

Coleta de dados rotineira traz informação confiável sobre todos os tipos de recursos recebidos em caixa e em espécie, para escolas de ensino fundamental e postos de saúde em todo o país. A informação é compilada em relatórios pelo menos anualmente

Indicador 24: Qualidade dos relatórios do orçamento do ano –PI - 24

Conforme exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, os relatórios ao longo do ano de execução do orçamento são preparados a cada dois meses e colocados à disposição do público por meio da internet. Estes relatórios avaliam as despesas por classificação funcional, econômica, administrativa e arrecadação de receita por fonte. Estes relatórios permitem a comparação com o orçamento original, o próprio orçamento do exercício (original e modificações no ano), autorizações e pagamentos

por função e subfunção. Além disso, já que a execução do orçamento é feita por meio do Siafi, o sistema informatizado de contabilidade do governo, o Ministério da Fazenda pode, a qualquer momento, gerar relatórios de execução orçamentária com o nível desejado de detalhe, por exemplo, de acordo com a classificação administrativa ou por programa. Os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão são responsáveis por analisar a execução do orçamento e arrecadação a cada dois meses e determinar empenhos e tetos de caixa para cada órgão. Estes limites são definidos por meio de decretos de programação financeira que são disponibilizados no site do Tesouro Nacional.


Pontuação

A

A

A

I) escopo de relatórios em termos de cobertura e compatibilidade com estimativas orçamentárias

II) Oportunidade dos relatórios

III) Qualidade da informação

Breve explicação

Relatórios fiscais ao longo do ano são muitos e estão disponíveis de várias fontes eletrônicas em formato compatível com a classificação orçamentária

Há cronogramas claros que são bem seguidos

Os demonstrativos financeiros, produzidos pelo SIAFI, são considerados de alto padrão.


58

60Órgãos excluídos foram a Funai (Patrimônio Indígena), Fundação Habitacional do Exército, Caixa de Construções de Casa para o pessoal da Marinha do Brasil, e od Fundos do Setor Elétrico no âmbito da Eletrobrás.

Indicador 25. Qualidade e oportunidade dos balanços financeiros anuais

A Lei 4320 de 1964 estabelece normas e procedimentos que regem a elaboração do orçamento, bem como contabilidade e relatórios financeiros. Prevê as demonstrações financeiras que são preparadas e seu conteúdo. Assim, estas demonstrações contêm os seguintes relatórios:

• Um demonstrativo da situação financeira (balanço patrimonial), mostrando o estoque de ativos e passivos financeiros

• Um demonstrativo dos movimentos de caixa e equivalentes de caixa (balanço financeiro) que ilustram o movimento entre as posições de abertura e fechamento de caixa durante o ano

• Um demonstrativo de receitas e despesas

• Um demonstrativo de alterações nos ativos e passivos.

A Secretaria de Tesouro Nacional-STN é responsável pela elaboração das demonstrações financeiras. Ele opera o sistema SIAFI, a partir do qual a informação é gerada. Além das demonstrações financeiras acima indicadas, a STN também prepara um demonstrativo de alterações nos ativos líquidos de entidades autônomas estatais. As demonstrações financeiras do Governo, assim, cobrem a totalidade das operações do Governo Federal. No entanto, o relatório do TCU, para 2008, indicou algumas reservas em relação às agências do governo que não tinham sido incluídas nas demonstrações60. No entanto, estes não são considerados suficientes para diminuir substancialmente o âmbito e a cobertura das demonstrações financeiras consolidadas.

Os princípios e normas que regem a contabilidade no setor público no Brasil são aplicados de forma consistente e uniforme. O Conselho Federal de Contabilidade - CFC é responsável pela emissão de normas contábeis no Brasil. Entretanto, o Brasil

está dando passos no sentido da adoção das Normas Internacionais de Contabilidade, com o objetivo de aumentar a transparência das informações contábeis. Este trabalho é atualmente liderado por um grupo de trabalho que foi criado para explorar as opções relevantes e que é composto de funcionários da STN e dofCFC. O Governo também planeja realizar uma análise que forneça uma comparação entre as normas internacionais e práticas contábeis atualmente em uso. A análise deverá resultar em um roteiro que indique etapas claramente definidas a serem tomadas para alcançar a adoção de padrões internacionais.

A Lei de Responsabilidade Fiscal exige que as contas consolidadas do Governo Federal devam ser elaboradas até 30 de junho de cada ano. É também um requisito que sejam publicadas usando meios eletrônicos de acesso público. A fim de cumprir estes prazos, a LRF também estabelece prazos similares para os municípios e estados para prestar contas ao Governo Federal. Ela estabelece sanções em caso de não cumprimento dos prazos. Nos últimos anos, o Governo Federal, estados e municípios têm sido capazes de cumprir estes requisitos dentro dos prazos estipulados. Um fator chave é o uso de sistemas de informação e a disponibilização de orientações e manuais. Isto, por sua vez, permitiu ao Governo Federal preparar suas demonstrações financeiras consolidadas no tempo.

A CGU também prepara um relatório analítico que acompanha as demonstrações financeiras consolidadas. As informações contidas no relatório analítico incluem: uma análise do contexto econômico, financeiro, administrativo e social, uma análise das atividades do Governo; desempenho econômico, a análise da execução do orçamento, e outros dados financeiros.

As Operações do Governo Central são registradas no SIAFI, de acordo com os Princípios Fundamentais de Contabilidade, utilizando um harmonizado quadro de contas (COA). Embora as contas públicas do Brasil contenham informações completas sobre receitas, despesas e ativos e passivos financeiros, não estão em plena consonância com as normas internacionais de contabilidade do setor público (IPSAS)61. O Governo Federal anunciou planos para implementar integralmente o IPSAS até 2012 e desenvolveu um

61Além disso, os relatórios do saldo primário do governo central entram no regime de caixa e não são registrados de acordo com os princípios nacionais de contabilidade

59

3.6. Controle e auditoria interna

Indicador 26: Escopo, natureza, e acompanhamento da auditoria externa O Tribunal de Contas da União (TCU) é a instituição de suprema auditoria no Brasil. Reporta-se ao Poder Legislativo. Tem um mandato constitucional para auditar todos os recursos federais, inclusive receitas, despesas, ativos e passivos. Também tem a responsabilidade de auditar as transferências do Governo Federal para os governos estaduais. Sua ampla gama de responsabilidades inclui o desempenho institucional, a legalidade das receitas e despesas, as privatizações, a eficácia dos programas de governo, obras públicas e licitações.

O TCU elabora um relatório detalhado para acompanhar as demonstrações financeiras do Governo, juntamente com um resumo de seus principais resultados e conclusões. No entanto, atualmente, o TCU não emite um parecer de auditoria sobre as demonstrações financeiras consolidadas do Governo para determinar se as demonstrações financeiras apresentam uma imagem verdadeira e fiel de acontecimentos financeiros no período em análise. Para emitir este parecer, o TCU teria que ir além da prática atual de um exame legalista das demonstrações e relatórios (e um resumo dos documentos que respaldam estas demonstrações), além de mudar para um foco sobre a confiabilidade dos sistemas e gestão de controles subjacentes às demonstrações e relatórios.

Os relatórios do TCU são submetidos ao Legislativo para apreciação. O TCU utiliza o SISAC (Sistema de Apreciação de Atos de Admissão e Concessões), como

seu sistema de informação, auditando as contas dos administradores e demais responsáveis por recursos públicos federais, ativos e outros valores.

O relatório contém uma conclusão que, para 2007, afirma que o Governo Federal de acordo com os princípios contábeis fundamentais aplicáveis ao setor público, as demonstrações financeiras refletem adequadamente a posição do Governo no que diz respeito à execução do seu orçamento, e seus ativos e passivos físicos e financeiros. A conclusão também menciona que o Governo estava em conformidade com os parâmetros e limites estabelecidos pela LRF. No entanto, o relatório também contém um total de 22 reservas. Estas reservas cobrem uma ampla gama de assuntos, inclusive:

• Incidência de não-conformidade com leis estabelecidas e orientações: um exemplo é a existência, no SIAFI, dos montantes em relação aos Restos a Pagar referentes a exercícios financeiros anteriores a 2005 (reserva III)

• Imprecisões identificadas nas demonstrações financeiras, por exemplo, a subavaliação de ativos, como resultado da exclusão de demonstrações financeiras de fundos do setor elétrico administrado pela Eletrobrás (reserva XIX)

• Questões que enfraquecem o desempenho do governo em várias áreas, por exemplo: a ausência de um sistema de contabilidade de custos (reserva VI)

O relatório inclui, também, uma série de recomendações a diversos ministérios e agências governamentais. No entanto, a maioria destas é dirigida à STN.

programa de transição para fazer isto. As empresas não-financeiras do setor público também compilam as suas contas em conformidade com as normas de

contabilidade das empresas e nem todas produzem informações coerentes com as contas de caixa do setor público, dificultando a consolidação.


Pontuação

A

A

A

I) escopo de relatórios em termos de cobertura e compatibilidade com estimativas orçamentárias

II) Oportunidade dos relatórios

III) Qualidade da informação

Breve explicação

Relatórios fiscais ao longo do ano são muitos e estão disponíveis de várias fontes eletrônicas em formato compatível com a classificação orçamentária

Há cronogramas claros que são bem seguidos

Os demonstrativos financeiros, produzidos pelo SIAFI, são considerados de alto padrão.


60

Nos últimos anos, o TCU também tem aumentado seu foco em auditorias de desempenho e criou funções especializadas, o que aumentou a sua capacidade de realizar tais auditorias. De 1998 a 2006, o Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional (DFID) financiou dois projetos de assistência técnica de apoio ao TCU. Desde 2001, a Secretaria de Controle e Avaliação de Programas Governamentais tem desenvolvido e disseminado metodologias, técnicas e normas de auditorias com base no desempenho. Compromete-se igualmente a divulgação de boas práticas e lições aprendidas, e, desta forma, promove a melhoria geral dos processos de governo e do desempenho. Além disso, produz relatórios e resumos destinados a uma série de audiências, e usa os eventos, como seminários e conferências para divulgação de mensagens-chave. Alguns dos principais resultados das auditorias recentes do TCU com base no desempenho incluem: falhas no projeto do programa; deficiências na estrutura organizacional; ausência de dados adequados e indicadores de desempenho, a definição incompleta e acompanhamento das metas físicas e financeiras. Por meio de uma intensificação do mecanismo de acompanhamento, ações corretivas podem ser tomadas em tempo hábil.

A Lei Orgânica do TCU62 exige que emita seu parecer prévio sobre as demonstrações financeiras do Governo63 no prazo de 60 dias, após terem sido submetidas a ele. As contas, por sua vez, devem ser apresentadas pelo Presidente 60 dias após o início da sessão do Congresso. Isto acontece, geralmente, na primeira semana de fevereiro. As contas são assim apresentadas ao TCU em torno de meados de abril, e o TCU emite seu parecer prévio em junho. A data de lançamento do relatório de 2007 foi 24 de junho de 2008.

As agências governamentais que recebem as recomendações pelos relatórios do TCU devem implementar tais recomendações, por meio da correção dos erros e fraquezas do sistema. O TCU exige que

as agências do governo lhe apresentem um Relatório de Gestão Fiscal - RGF, cujo formato e conteúdo são determinados pelo TCU. Como prova do seguimento das recomendações de auditoria, o RGF contém um anexo que indica as ações tomadas para corrigir as recomendações tanto do TCU quanto dos órgãos de controle interno, com a justificação de onde a ação não tenha sido tomada. Este é, portanto, um dos mecanismos por meio dos quais o TCU garante que as suas recomendações sejam dirigidas pelos órgãos do governo. A CGU também desempenha um papel importante no seguimento destas recomendações. Uma vez que se realiza uma revisão de um órgão, também se inclui uma análise em seus relatórios do grau em que as recomendações do TCU foram implementadas. Finalmente, os relatórios do TCU contém elementos de implementação das recomendações. Esta prova é documentada em uma seção específica no relatório do TCU, que é dedicado à análise da medida em que as recomendações anteriores foram implementadas. A figura a seguir ilustra o desempenho dos diversos órgãos na implementação das recomendações contidas no relatório de auditoria para o ano encerrado em 31 de dezembro de 2006.

62Lei 8.443

Fonte: Relatório TCU 2007

Status 2007 2006 2005Totalmente implementado 24% 13% 15%Parcialmente implementado 32% 23% 11%Implementação em andamento 9% 27% 37%Não implementado 35% 34% 33%Não se aplica - 3% 4%

As recomendações que não foram implemen-tadas formam a base das questões identifica-das, reservas etc.

63As demonstrações financeiras do Governo incluem o Balanço Geral da União e o Relatório de Execução Orçamentária.

61

Indicador 27. Controle legislativo da lei orçamentária anual O Legislativo Brasileiro desempenha um papel altamente ativo na fiscalização da gestão fiscal e o orçamento. A Constituição (Artigo 166) atribui um papel chave a ambas casas do Legislativo (a Câmara dos Deputados e o Senado) no controle dos documentos orçamentários, inclusive o PPA, a LDO, a LOA e créditos adicionais e contas públicas. A responsabilidade pela revisão dos documentos recai sobre a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização–CMPOF, composta de 30 deputados e 10 senadores. A estrutura, composição, direção e procedimentos da CMPOF e seus quatro subcomitês permanentes são regulados por várias resoluções do Congresso Nacional que tem força de lei. O processo de exame é abrangente, cobrindo todos os aspectos da política fiscal, planejamento e previsão de médio prazo, e receitas e despesas anuais com prazos definidos e regras especiais e restrições a respeito de emendas e procedimentos de aprovação64. A CMPOF também realiza audiências públicas com vários órgãos do governo. As resoluções também cobrem o escopo e a natureza das emendas que podem ser feitas pelo cidadão, por grupos regionais e estaduais e vários comitês especializados65.

O calendário do orçamento também é detalhado pela lei e em geral é bem respeitado. O Quadro 1 (acima) detalha o cronograma dos vários documentos relativos ao orçamento. Há tempo suficiente para o Legislativo considerar cada aspecto do ciclo orçamentário.

Emendas ao longo do ano são numerosas, embora reguladas pela lei e seguidas na prática. A Constituição (Artigo 167) fornece as limitações rígidas sobre as emendas ao orçamento — o governo não pode iniciar um programa ou projeto que não esteja incluído na LOA ou incorrer em despesas ou assumir obrigações diretas que excedam a LOA ou créditos adicionais — suplementares ou créditos especiais (apropriações suplementares) ao orçamento limitados em montante (pela LOA), só podem ser iniciados pelo Executivo e exigem aprovação legislativa prévia. Quaisquer realocações entre programas e/ou órgãos também exige aprovação legislativa prévia. Somente os créditos extraordinários podem ser autorizados sem prévia aprovação do legislativo, embora a Constituição (Artigo 167) especifique a natureza de tais gastos — para gastos imprevistos e urgentes, tais como em caso de guerra, comoção interna ou desastres naturais — e endosso legislativo ex post. O governo também usa uma contingência, conforme a LOA, para fazer realocações quando necessário. Com relação à restrição do gasto abaixo dos níveis da LOA, o orçamento é autorizativo e o governo frequentemente usa o contingenciamento para congelar parcialmente autorizações de gastos discricionários.

64Vide Tollini (2009) para uma descrição completa do processo. Por exemplo, Resolução No. 1/06-CN (2007), exige que a CMPOF vote um parecer das receitas, preparado pelo Subcomite de Avaliacao das Receitas, antes de averiguar as despesas do orçamento.

65Opcit.


Pontuação

C

A

B

I) Escopo/natureza da auditoria realizada(incl. aderência a padrões de auditoria)

II) Oportunidade de encaminhamento de relatórios de auditoria ao legislativo

III) Evidência de acompanhamento em recomendações de auditoria

Breve explicação

Entidades do governo central representando pelo menos 50% das despesas totais são auditadas, anualmente, pelo menos cobrindo a receita e despesa. Muitas auditorias financeiras são realizadas e em geral seguem os padrões de auditoria, com foco em questões significativas e sistemáticas.

Relatórios de auditoria são encaminhados ao Legislativo dentro de quatro meses do final do período de cobertura e no caso de demonstrativos financeiros, depois de seu recebimento pelo tribunal de contas.

Uma resposta formal é dada oportunamente, mas não há evidências conclusivas de que haja um acompanhamento sistemático.


62

Indicador 28. Controle legislativo dos relatórios de auditoria externaA Constituição estabelece que uma das responsabilidades do Legislativo é considerar os demonstrativos financeiros anuais do governo para aprovação. O TCU apoia este seu papel, cujo parecer prévio e relatório são preparados para orientar o processo de controle legislativo. A Constituição também atribui a responsabilidade específica de exame dos demonstrativos financeiros do governo e o relatório do TCU para a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF. A Constituição exige que a CMPOF analise e emita um parecer66. Além disso, a CMPOF deve emitir um parecer sobre os planos e programas nacionais e monitorar sua implementação e execução. A Comissão possui um Presidente e três membros do Congresso.

O TCU tem 60 dias a partir do recebimento do relatório para emitir seu relatório e parecer prévio ao Congresso.

O Congresso o nomeia um deputado ou senador para a revisão dos demonstrativos e recomendações do TCU, e recomendar que o Congresso aprove ou não os demonstrativos. No caso de haver desaprovação, o Congresso pode solicitar que o TCU faça nova revisão. Nos últimos três anos, o TCU encaminhou seu relatório à CMPOF dentro do prazo. Além disso, de acordo com a informação disponível do site da Comissão67 , já houve revisão para os anos 2000 a 2004 e 2006. Os de 2005, 2007 e 2008 ainda aguardam revisão. Entretanto, os demonstrativos financeiros para 2004 a 2008 não foram aprovados. Em 2003, um projeto de decreto legislativo68 foi preparado pela Comissão em abril de 2007 e encaminhado ao Congresso para aprovação. Entretanto, o ultimo status indica que a aprovação ainda está pendente.

Fica evidente a partir do que foi dito acima, que apesar dos requisitos para o controle legislativo estarem bem claros na Constituição e que haja arranjos institucionais para o processo, não existe controle legislativo efetivo do relatório de auditoria. Esta situação está em oposição clara

66Artigo 166 da Constituição Federal67http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/CONTAS/CONTAS.ASP (Acesso em 16 de junho de 2009)

68Projeto de Decreto Legislativo No 77 de 2006


Pontuação

A

A

A

A

I) escopo do controle do Legislativo

II) medida em que procedimentos do legislativo estão bem estabelecidos e respeitados

III) Adequação de tempo para o legislativo fornecer uma resposta às propostas do orçamento tanto estimativas detalhadas e quando é o caso as propostas para agregados macrofiscais mais cedo na preparação do ciclo orçamentário

IV) Regras para emendas ao longo do ano sem aprovação ex ante pelo Legislativo

Breve explicação

A revisão cobre as políticas fiscais, premissas macroeconômicas e agregados macrofiscais para o ano seguinte, e os dois anos subsequentes, assim como estimativas detalhadas de receitas e despesas.

Os procedimentos de revisão do orçamento e emendas estão bem estabelecidos e respeitados, embora sejam bastante detalhados e complexos com muitas emendas. Os procedimentos incluem arranjos organizacionais internos, como comissões de revisão, emenda e negociação.

O marco legal claramente estabelece o cronograma e os procedimentos para a preparação e aprovação do orçamento. O Legislativo tem cerca de dois meses para aprovar a LDO e depois a LOA separadamente.

As regras quanto ao escopo e natureza das emendas ao longo do ano constam de lei e são bem respeitadas, embora o número de emendas seja considerável.

63

ao amplo envolvimento do Legislativo na consideração do processo de orçamento. Conclui-se, assim, que a falta de revisão efetiva durante a execução orçamentária pode ser devido á falta de incentivos claros para que o Legislativo assuma tal controle. Também é necessário considerar o efeito deste problema. Em muitos países, o controle pelo Legislativo é necessário para dar ponderação

efetiva às recomendações e achados da Instituição Máxima de Auditoria (SAI). No Brasil, entretanto, o TCU possui amplos métodos de acompanhamento de suas recomendações. Incluem-se poderes legislativos de fazer cumprir suas ações e colaboração próxima com agências de controle interno, que garante que o foco seja mantido sobre as recomendações e sua implementação.


Pontuação

D

D

D

I) Oportunidade de exame de relatórios de auditoria pelo Legislativo (para relatórios recebidos nos últimos 3 anos)

II) audiências sobre achados chaves do legislativo

III) emissão de ações recomendadas pelo legislativo e implementação pelo Executivo

Breve explicação

Exame de relatórios de auditoria não ocorre ou leva mais de 12 meses para ficar pronto

Audiências não aprofundadas são realizadas pelo Legislativo

Não há recomendações, que sejam rotineiramente emitidas pelo legislativo com base no relatório anual, embora o TCU possua mecanismos separados a incentivar e monitorar o cumprimento de suas recomendações


64

65

69Uma infraestrutura de TIC confiável em todo o país foi criada para dar acesso via web aos recursos centrais por eio de uma rede virtual privada (VPN) para as necessidades do setor público. A maior parte dos serviços em TIC é prestada pelo SERPRO, uma estatal sob o MF criada em 1964.

70Uma estrutura completa de governo eletrônico (e-Ping: interoperabilidade & compartilhamento de recursos) foi desenvolvida pela SLTI/MPOG. O governo promove o uso de software livre (FLOSS) e padrões livres no setor público.

Uma rápida avaliação dos sistemas de informação da Gestão Financeira Pública (GFP) foi realizada como um componente extra desta avaliação PEFA a fim de apresentar opções e recomendações ao Governo Federal, para melhoria da eficiência e cobertura dos sistemas de GFP no Brasil.

Com base no MPOG e MF, as capacidades

funcionais da GFP, arquitetura tecnológica, questões atuais e planos de desenvolvimento foram identificados. Após demonstrações e apresentações de software pelas autoridades, foi preparado um resumo dos sistemas de informação da GFP (Anexo 3) e os componentes cruciais foram analisados a fim de destacar os pontos fortes e fracos e possíveis melhorias nas capacidades de TIC.

Breve avaliaçãodos Sistemas de Informação

GFP no Brasil

Pontos fortes• Pensamento inovador para melhorar a qualidade• Marco e capacidade institucionais estabelecidos

• Alta capacidade técnica em GFP • Existência de infraestrutura de redes confiável para o

setor público69

• Experiência em desenvolvimento de software• Boa capacidade de implementação de soluções em TIC• Experiência em sistemas de TIC de larga escala em

design e implementação nos últimos 30 anos• Marco de e-gov bem estabelecido (interoperabilidade

e compartilhamento de recursos)70

• Foco no uso de software e padrões livres no setor público

• Oportunidades para desenvolvimento da carreira• Requisitos adequados para gestão da informação,

segurança e Assinatura Digital • Gestão de projetos adequada, capacidades de

monitoramento e avaliação (M&A)

Possíveis melhorias• Desenvolver visão e objetivos comuns• Esclarecer papéis e responsabilidades de entidades que

trabalham com o desenvolvimento de TICs• Aumentar o número de especialistas capacitados• Evitar o estabelecimento e gestão fragmentada da

infraestrutura de TICs• Beneficiar-se da tecnologia de ponta • Reduzir custos e duração da implementação • Desenvolver soluções integradas em plataformas comuns

de TIC baseadas na web• Garantir cumprimento e incentivar a participação no

programa de governo eletrônico • Demonstrar os benefícios do software livre no setor

público• Incentivar para atrair pessoal qualificado• Melhorar a coordenação e controle monitoramento e

cumprimento por desempenho• Desenvolver indicadores mensuráveis e um mecanismo

efetivo de M&A


66

O grupo de trabalho interagencias (GTI) estabeleceu, em 2008, o desenvolvimento de um “modelo de dados global” a fim de integrar os sistemas existentes e novos de GFP, que trouxe uma estrutura útil para contemplar algumas destas questões.

Enquanto se reconhece as conquistas acima no MPOG e no MF, as seguintes questões foram identificadas:

• Os sistemas de informação da GFP estão fragmentados e não são usados efetivamente. O planejamento/preparação e execução do orçamento e sistemas de informação relacionados não estão bem interligados. O software existente dá suporte a processos de negócios relativamente antigos, que não suficientemente eficientes. Os serviços de TIC fornecidos pelo SERPRO não satisfazem completamente as necessidades dos órgãos chaves MPOG e MF.

• Importância do desenvolvimento de nova arquitetura de sistemas integrados e modelo de dados global que não é bem compreendido por todas as partes. O SIAFI foi feito originalmente como um sistema de contabilidade, principalmente com foco sobre a gestão de pagamentos, assim como registro e relatório das receitas e despesas. O modelo de dados do SIAFI não dá suporte completo às necessidades de outros usuários do orçamento para o planejamento, preparação, execução e avaliação. Existe uma necessidade de desenvolver um novo modelo de dados para um sistema de informação financeira.

• Parece haver espaço para melhorias no marco institucional e legislativo existente, assim como processos de negócios, para aumentar a eficiência operacional e fornecer melhor apoio (informação confiável e oportuna) para o processo decisório. Uma revisão detalhada funcional da GFP

e comparação de práticas atuais com outros países pode ajudar em identificar melhorias possíveis.

• Falta um plano de TIC estratégico e comuns. O modelo de governa em TI pode ser melhorado. Um novo modelo pode ser desenvolvido para esclarecer os papéis e responsabilidades para a política/estratégia, coordenação, implementação, suporte, proteção de dados e auditoria (ex. papéis das agências centrais para política e coordenação; departamentos de TI nos ministérios setoriais; prestadores de serviço/estatais como o SERPRO; fornecedores e outros interessados).

Com base nos achados iniciais, os próximos passos para melhorar o desempenho dos sistemas de informação da GFP foram identificados desta forma:

• Desenvolvimento de um novo modelo de dados para um sistema de GFP integrado, após uma avaliação adequada das necessidades funcionais (ex. PEFA).

• Definição de um modelo de governança em TI a fim de esclarecer papéis e responsabilidades para a estratégia, coordenação, implementação, suporte, segurança e auditoria.

• Identificação de possíveis simplificações na legislação e processos, a fim de aumentar a eficiência operacional e melhorar o apoio à gestão.

• Desenvolvimento de um plano de ação para implementar uma plataforma GFP para as necessidades do MPOG e do MF, preferencialmente dentro de três anos, beneficiando-se da capacidade existente e da tecnologia de ponta.

• Introdução de um plano de contas unificado e assinatura digital na gestão do gasto público.

67

Anexo 1: Resumo dosindicadores de desempenho

GFP Indicador de Desempenho Método de pontuação

PI-1

PI-2

PI-3

PI-4

Resultado do gasto agregado comparado ao orçamento

original aprovado

Composição do resultado do gasto agregado comparado

ao orçamento original aprovado

Resultado da receita primária comparado ao orçamento

original aprovado

Estoque e monitoramento dos restos a pagar

-

-

-

-

B

A

A

A

-

-

-

-

-

-

-

A

B

A

A

A

M1

M1

M1

M1

A. RESULTADOS DA GFP: Credibilidade orçamentária

Class. por dimensão Class.geralI II III IV

PI-5PI-6PI-7

PI-8PI-9

PI-10

Classificação do orçamento

Abrangência da informação nas peças orçamentárias

Extensão das operações governamentais

não reportadas

Transparência das relações fiscais intergovernamentais

Fiscalização do risco fiscal agregado a partir de outras

entidades do setor público

Acesso público à informação fiscal relevante

---

--

-

AAA

AC+

A

---

A-

-

AAA

BC

C

AAA

AA

A

M1M1M1

M2M1

M1

B. QUESTÕES TRANSVERSAIS CHAVES: Abrangência e transparência

PI-11

PI-12

Organização e participação no processo orçamentário

anual

Perspectiva plurianual em planejamento fiscal, política

de gastos e orçamento

-

C

A

C+

B

C

A

A

A

C

M2

M2

C. CICLO ORÇAMENTÁRIO C(I) Orçamento baseado na política

PI-13

PI-14

PI-15PI-16

PI-17PI-18

Transparência das obrigações e responsabilidades dos

contribuintes

Efetividade das medidas para registro de contribuintes e

avaliação tributária

Efetividade na arrecadação de impostos

Previsibilidade da disponibilidade de recursos para

empenho de gastos

Registro e gestão de caixa, dívida e garantias

Efetividade dos controles da folha de pagamento

-

-

--

-A

A

B+

B+C+

AB+

B

A

AC

AB

A

C

AC

BA

A

A

BA

AB

M2

M2

M1M1

M2M1

C(II) Previsibilidade e controle na execução orçamentária


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GFP Indicador de Desempenho Método de pontuação

PI-19PI-20PI-21

Concorrência, custo-benefício e controles nas licitações

Efetividade em controles internos para gastos não salariais

Efetividade da auditoria interna

---

B+AA

CAA

AAA

AAA

M2M1M1

C(II) Previsibilidade e controle na execução orçamentária

Class. por dimensão Class.geralI II III IV

PI-22PI-23

PI-24

PI-25

Oportunidade e regularidade da conciliação de contas

Disponibilidade da informação em recursos recebidos

por unidades prestadoras de serviços

Qualidade e oportunidade de relatórios orçamentários

ao longo do ano

Qualidade e oportunidade de balanços financeiros anuais

---

AA

A

C+

--

A

C

A-

A

A

AA

A

A

M2M1

M1

M1

C(III) Contabilidade, registros e relatórios

PI-26PI-27PI-28

Escopo, natureza e acompanhamento da auditoria externa

Controle legislativo da lei de orçamento anual

Controle legislativo dos relatórios da auditoria externa

-A-

C+AD

BAD

AAD

CAD

M1M1M1

C(IV) Controle e auditoria externa

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Anexo 2: Fontes de informação

Ferreira, Z. (2008). Programa de Aceleração do Crescimento: a execução orçamentária e financeira. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Buenos Aires.

Giambiagi, F. (2006) Os Recursos do Projeto Piloto de Investimentos (PPI) e as Contas Públicas em 2007. IPEA, Boletim de Conjuntura, 75, dez.

IMF (2008), Understanding Revenue Dynamics in Brazil: Are the Recent Gains Permanent?, Article IV Brazil—Selected Issues, Unpublished.

Kraan D., 2009. Programme Budgeting in OECD Countries, OECD. p.21

Matsuda, Y.; Wenceslau, J.; Shepherd, G.; (2006) Management and Evaluation within the Plano Plurianual: Institutionalization without Impact? World Bank, mimeo.

OECD, (2009), Economic Survey Brazil, vol. 2009/14, July 2009, OECD: http://www.oecd.org/document/0/0,3343,en_2649_33733_43162304_1_1_1_1,00.html

Rajaram, A; Le Minh, T; Biletska, N. and Brumby (2009) Framework for Reviewing Public Investment Efficiency. World Bank.

Tollini, Helio (2009), Reforming the Budget Formulation Process in the Brazilian Congresso, OECD Journal on Budgeting, Volume 2009/1

Tribunal de Contas da União (2008), Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo da República, Exercício de 2007, Ministro Benjamin Zymler, Relator, Brasília, 2008.

World Bank (2002), Brazil Planning for Performance in the Federal Government: Review of the Plurianual Planning, Report N 22870-BR.

World Bank (2007), Improving Fiscal Circunstances for Growth. Washington, DC: World Bank (BR- 36595).

World Bank (2008), BRAZIL: Toward a Countercyclical Fiscal Policy Framework, Unpublished Preliminary Draft

World Bank (2009), Assessment of the Efficiency of Public Investment Management, Unpublished Preliminary Draft

World Bank, IFC and PriceWaterhouseCoopers (2009b), Paying Taxes 2009, The Global Picture, World Bank, Washington DC http://www.doingbusiness.org/


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Abril de 2009Os sistemas de informação da Gestão Financeira Pública (GFP) no Brasil apoiam todas as funções chaves do ciclo orçamentário por meio de software desenvolvido localmente pelo SERPRO, uma empresa estatal sob o MF desde 1987. Esta parte apresenta uma visão geral dos 16 sistemas de informação que apoiam as operações diárias e o processo decisório.

Âmbito do Orçamento • Federal Governo Federal

• Estadual 27 estados, inclusive o Distrito Federal

• Municipal 5.566 municípios

Governo Federal–GFP Papéis e responsabilidades

MPOG Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão www.planejamento.gov.br

MF Ministério de Fazenda www.fazenda.gov.br

Planejamento/Preparação Orçamentária

SIGPLAN http://www.sigplan.gov.brSistema: Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento

Responsável: SPI/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos

Desenvolvedor: SERPRO

Funcionalidade: • Preparação e gestão do Plano Plurianual (PPA) • Análise Qualitativa do planejamento • Definição de limites de gastos • Exame da execução física e financeira e gestão do fluxo de recursos para programas prioritários do governo

SISPAC https://www.pac.gov.brSistema: Sistema de Monitoramento do PAC

Responsável: SPI/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos

Funcionalidade: • Gestão do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) • Preparação e gestão de planos de investimento

Anexo 3: Brasil,Sistemas de Informação da Gestão Financeira Pública

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SIDOR https://sidornet.planejamento.gov.brSistema: Sistema Integrado de Dados Orçamentários

Responsável: SOF/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria de Orçamento Federal


Funcionalidade: • Preparação da Proposta de Lei Orçamentária (PLOA) • Formalização da PLOA e do PPA junto com as estratégias do MPOG (SOF, SPI, DEST) • Preparação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

SIEST https://sidornet.planejamento.gov.brSistema: Sistema de Informações das Estatais

Responsável: DEST/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais


Funcionalidade: • Preparação do Programa de Dispêndios Globais (PDG) para empresas estatais • Monitoramento da implementação do PDG • Manutenção das informações cadastrais (Perfil das Empresas Estatais), contabilidade (dívida, plano de contas, balancete) e econômico-financeiro (aplicações políticas) no âmbito federal

Execução Orçamentária

SIAFI http://www.stn.fazenda.gov.br/siafiSistema: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal

Responsável: STN/MF http://www.stn.fazenda.gov.br

Secretaria do Tesouro Nacional

Desenvolvedor: SERPRO (est. 1964) http://www.serpro.gov.br

Funcionalidade: • Registro, monitoramento e controle da execução orçamentária • Gestão dos recebimentos e pagamentos por meio da Conta Única do Tesouro (CUT) • Controle financeiro e contabilidade do Orçamento federal • Preparação de demonstrativos financeirosMarcos:

• A STN foi criada em 10 de março de 1986, como o órgão central do sistema de GFP e de Contabilidade.

• SIAFI foi criado em janeiro de 1987 (atualmente interliga cinco mil órgãos com cerca de 60.000 usuários para a execução orçamentária).

• Conta operacional do governo foi substituída pela Conta Operacional do Tesouro, no Banco Central em 1988, a fim de criar um link direto entre a gestão e o controle das finanças federais e as operações do orçamento das várias unidades gestoras (mais de 5 mil contas do governo foram eliminadas).


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Gestão da Dívida

SID http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publicaSistema: Sistema Integrado da Dívida Pública

Responsável: STN/MF http://www.tesouro.fazenda.gov.br

CODIP: Coordenação-Geral de Operações da Dívida Pública (Operações)

COGEP: Coordenação-Geral de Planejamento Estratégico

CODIV: Coordenação-Geral de Controle da Dívida Pública (Controle)

Desenvolvedor: Bearing Point + DBA

Funcionalidade: • gestão integrada da Dívida pública (Fase I completada em abril de 2009; Fase II deve terminar em dezembro de 2011) • Front office (CODIP): Leilões; relações com o mercado; operações de mercado de capitais internacional • Middle office (COGEP): Planejamento estratégico; pesquisa; relações com investidores; novos produtos • Back office (CODIV): contabilidade & Orçamento; fluxo de caixa; Sistemas de Informação • Serviços para Tesouro Direto (TD), permitindo indivíduos a comprar títulos públicos diretamente por meio da Internet.

Compras Públicas

SIASG http://www.comprasnet.gov.brSistema: Sistema de Administração de Serviços Gerais

Responsável: SLTI/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação


Funcionalidade: • Monitoramento de contratos, licitações e fornecedores (desde o edital, elaboração do contrato, gestão de empenhos, publicação de resultados no Diário Oficial, monitoramento dos contratos, interface com o SIAFI) • Gestão de serviços gerais (gestão de materiais, edificações públicos, veículos oficiais, comunicações)

SICONV http://www.unb.br/convenios/siconv.htm http://www.convenios.gov.brSistema: Sistema de Gestão de Convênio, Contrato de Repasses e Termo de Parceria

Responsável: SEGES + SLTI/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria de Gestão + Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação

Desenvolvedor: Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

Funcionalidade: • Fornecer informação sobre a designação, desembolso de recursos, monitoramento da implementação e prestação de contas de recursos relacionados (Decreto No. 6170 de 25 de julho de 2007), a fim de garantir maior transparência dos convênios assinados, nas transferências voluntárias e todas as entidades municipais, estaduais e organizacionais não-governamentais. • Módulo de Educação à Distância e Manual Operacional SICONV (desenvolvimento em parceria

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com a ENAP e o SERPRO). • Desenvolvimento de diretrizes e padrões, a serem seguidos por órgãos públicos e usuários. • software baseado na web (desenvolvido em plataforma livre) rodando em infraestrutura de TIC das organizações de GFP geridas pelo SERPRO.

COMPRASnet http://www.comprasnet.gov.brSistema: Portal de Compras do Governo Federal

Responsável: SLTI/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação


Funcionalidade: • Fornecer informação sobre a designação, desembolso de recursos, monitoramento da implementação e prestação de contas de recursos relacionados (Decreto No. 6170 de 25 de julho de 2007). • “Leilão invertido” (ganha o prestador que oferecer o menor preço para um produto ou serviço) • Registro de todos os fornecedores no SICAF, hoje há cerca de 250.000 entidades. • Acesso online ao status legal e tributário dos licitantes para as UASGs e os comitês de licitação. Integração com o SIAFI. • Para os fornecedores, todos os serviços são gratuitos por meio do COMPRASnet a fim de aumentar a competitividade, reduzir preços e permitir livre acesso a todos os detalhes da licitação. • Serviços oferecidos aos licitantes como notificações de licitações em sua linha de serviço, notificação de expiração de certidões, download de materiais e serviços para licitações e acesso ao registro de fornecedores.

Gestão de Pessoas e Folha de Pagamento

SIAPE http://www.siapenet.gov.brSistema: Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos

Responsável: SRH/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria de Recursos Humanos


Funcionalidade:

O SIAPE (criado em 1990) processa e gerencia uma folha de pagamentos de R$ 65 bilhões anualmente, cerca de 1,348 milhões de servidores registrados, distribuídos em 248 órgãos (1.097 unidades pagadoras) em todo o país, desta forma:

Controle de registros de pessoal, dados funcionais e financeiros, processamento da folha

SIAPEnet: publicação, atualização e download de informações na internet

Pessoal gov. federal (julho de 2008) NúmeroAposentados 367.000Ativos 542.000Dependentes 331.000“Celetistas” 45.000Contratos temporários 25.000Médicos residentes 7.000Militares 31,000Total 1.348.000


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SIAPEDW: extração e processamento da informação a partir do datawarehouseSIAPE: usado para integração de registros no SIPEC e para transmissão da informação relativa aos pagamento de salários aos bancos responsáveis pelo pagamento. 16.000 usuários identificados; Até 1.650 usuários simultâneos 24 milhões de transações/mês; 22 bilhões de bytes/mêsSIAPEnet : 687.000 visitas/mês; 11 milhões de web pages visitadas (maio de 2008)SIAPEDW : 1025 visitas/mês; 374.000 consultas/relatórios gerados (maio 2008)

Gestão Patrimoninal

SIAPA http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?sec=9Sistema: Sistema Integrado de Administração Patrimonial

Responsável: SPU/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria do Patrimônio da União


Funcionalidade:

O SIAPA suporta a administração da propriedade, imóveis e edificações e ocupantes, controles de arrecadação de receitas, e padroniza os procedimentos operacionais da gestão de ativos regional.

Sistema de Controle de Imóveis Funcionais (CIF) é uma ferramenta específica de suporte para as propriedades funcionais da união para manter e operar o registro atualizado de edificações e seus usuários, permitindo a gestão da arrecadação de receitas pelo uso da propriedade e pagamento de taxas funcionais e de condomínio.

Sistema de Suporte à Decisão (SSD) é uma ferramenta específica para consultas com a gestão de dados e SIAPE/SPIUnet para suporte das decisões nos processos da SPU.

SPIU https://spiunet.spu.planejamento.gov.brSistema: Sistema de Patrimônio Imobiliário de União

Responsável: SPU/MPOG http://www.planejamento.gov.br


Funcionalidade:

SPIU faz a administração de patrimônio do governo, suas edificações de uso especial e busca identificar o uso de propriedades especiais da união, próprias ou de terceiros.Estabelecer um padrão nas operações desenvolvidas pela GRPU integrando os procedimentos da SPU e da GRPU e minimizando os esforços para a integração com o SIAFI e atualizando o balanço do patrimônio automaticamente.

Registro de Entidades Públicas

SIORG http://www.siorg.redegoverno.gov.br

Sistema: Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal

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Responsável: SEGES/MPOG http://www.planejamento.gov.br

Secretaria de Gestão


Funcionalidade:

Registro de organizações do Governo Federal

Publicação do organograma na internet; acesso online ao registro

Mais de 53.000 organizações registradas, localizadas em mais de 1.400 cidades

Descrição detalhada dos fins e competências de mais de 25.500 órgãos

Plataforma TIC:

Sistema Operacional: Windows NT

Banco de dados: Servidor MS SQL

Cliente-Servidor: Visual Basic e estações Windows

Internet: Active Server Pages (ASP) com VB-Script

Estatísticas:

Número de acessos ao SIORG via Internet desde 19 de janeiro de 2001:

Home Page: 651.030

Estrutura hierárquica: 3.056.317

Atributos do órgão: 442.787

Titulares do órgão: 155.608

Localização do órgão: 128.226

Fim/Jurisdição: 17.542

Auditoria e Relatoria

SISAC https://contas.tcu.gov.br/sisac/Inicio

Sistema: Sistema de Apreciação de Atos de Admissão e Concessões

Responsável: TCU http://www.tcu.gov.br

Tribunal de Contas da União

Funcionalidade:

Suporte para auditoria das contas dos administradores e outras pessoas responsáveis pelos fundos públicos federais, ativos e outros valores

SISTN https://sistn.caixa.gov.br Sistema: Sistema de Coleta de Dados Contábeis de Estados e Municípios

Responsável: CEF http://www.caixa.gov.br


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Funcionalidade:

Coleta de dados e relatórios / sistema de contabilidade para os estados, Distrito Federal e municípios, com base no marco legal da STN/MF.

Classificação orçamentária

Códigos das Receitas https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes/Manual_Receita_Nacional.pdf

Classificação da receita: X.Y.Z.W.TT.KKX Categoria Econômica1: Corrente, 2: Capital, 7: Corrente extra-orçamentária, 8: Capital extra-orçamentáriaY OrigemZ TipoW LinhaTT ItemKK Subitem

Natureza das receitas: XXXX.XX.XXXXXX Categoria Econômica + Origem + Tipo + LinhaXX ItemXX Subitem

Códigos das Despesas https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes/Manual_Despesa_Nacional.pdf

Classificação das despesas: 99.99.999.99.999.9999.9999.9999.9999.9.999.9999.999 Tipo de Orçamento (10: Fiscal, 20: Seg. Social, 30: Investimento)99 Organização999 Unidade Orçamentária99 Função999 Subfunção9999 Programa9999 Atividade9999 Localização da despesa (Subtítulo)9999 IDOC (Identificação de doações e operações de crédito)9 IDUSO (Identificador do uso)999 Fonte9999 Natureza (categoria economica /grupo exp/método de pagamento)9 Identificador de resultado primário Natureza das Despesas: X.X.XX.XX.XXX Categoria EconômicaX Grupo de despesas

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XX Método de pagamentoXX Elemento da despesaXX Detalhe da despesa

Plano de Contas

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/plano_de_contas.asp e http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/manual_siafi2.pdf

Plano de Contas: X.X.X.X.X.XX.XXX Plano de Contas1: Ativo, 2: Passivo, 3: Despesas orçamentárias, 4: Receitas orçamentárias, 5: Variação no passivo, 6: Variação no ativo,(Acréscimos futuros … 7: Controles orçamentários, 8: Outros controles, 9: Custos)X GrupoX SubgrupoX ElementoX Sub-elementoXX ItemXX Subitem


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Documents

Desempenho da gestão financeira pública federalsiteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/Desempenho... · financeira pública (GFP) no nível federal e sistemas de informação