DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E GOVERNANÇA FUNDIÁRIA NO BRASILProjeto de Cooperação Técnica UTF/BRA/083/BRA – Nova organização

produtiva e social da agricultura familiar brasileira – uma necessidade.

Professor Doutor Bastiaan P. Reydon Unicamp

bastiaan@unicamp.br

Mostrar importância das instituições para o desenvolvimento, e a concepção de North – teoricamente e historicamente;

Destacar a importância do estabelecimento dos direitos de propriedade para o desenvolvimento do capitalismo;

Apresentar o conceito de governança de terras e mostrar a sua importância para o desenvolvimento econômico;

Mostrar as consequências de uma adequada governança de terras e os problemas advindos de sua ausência;

Demonstrar aspectos da debilidade da Governança fundiária no Brasil e propor soluções;

Objetivos da apresentação

Há consenso na literatura de que a existência de instituições funcionando efetivamente cumprem um papel decisivo no desenvolvimento econômico.

“Today the idea that institutions are one of the central factors explaining the Industrial Revolution and the differences' in economic development around the world is widely accepted in academic and policy circles.” Angeles L. (2011) ‘Institutions, Property Rights and

Economic Development in Historical Perspective’, Kyklos, 64(2): 157-177

Desenvolvimento econômico e Instituições

Foi North (1981,1990, 2005) que estabeleceu que “as instituições são as regras do jogo” da sociedade .

Estas instituições estabelecem as restrições, determinam os custos e benefícios sob os quais os agentes tomam decisões;

Então porque tantos países não se desenvolvem ? Segundo North porque suas instituições não criam

um ambiente que torne o investimento em capital físico, humano e em novas ideias, rentável.

Portanto as instituições são inadequadas ao desenvolvimento;

North e o papel das instituições

Historicamente é na região de Flandres com o desenvolvimento de cidades, instituições e particularmente a definição dos direitos de propriedade que o desenvolvimento ocorre de forma mais intensa.

“The prosperity of the towns, whether based on the wool cloth trade or metals trade, early on made for an urban centered, market oriented area unique at a time of overwhelmingly rural societies. The rulers were supported by new centers of industry that sprang up in response to the favorable incentives embodied in the rules and property rights. (…) And it was in the Netherlands and Amsterdam specifically that modern economic growth had its genesis.” North, D. C. (1993:6). The paradox of the West. Economics

Working Paper Archive, Washington University—St. Louis, Missouri.

Instituições, definição dos direitos de propriedade e o desenvolvimento

Regulação fundiária: a contribuição de Polanyi (1980)

Polanyi – autor Marxista – estudou a transição para economias capitalistas – proposta de transição através do “moinho satânico” -

Mercados de mercadorias são autorreguladas no capitalismo;Polanyi (1980:202): “proteção ao solo e a seus proprietários,

segurança social para o trabalho (...) e banco central (...) surgiram a partir do momento que a oferta de terra, trabalho e dinheiro deixou de ser livre (abundante)”

Portanto há três mercados (fictícios) que requerem regulação estatal, quando a sua oferta for limitada, por serem não auto-regulados:

de dinheiro, de trabalho de terras

São os direitos que os indivíduos têm sobre bens e serviços. Conformam o direito de vender (ou alugar) um ativo; o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito de legar (transferindo os direitos para os outros) um ativo. Há três modos de exercer esses direitos:

Os próprios indivíduos impõem seus direitos, por exemplo, nós colocamos travas em nossas portas e protegemos nossa propriedade.

Sanções sociais tais como o ostracismo podem impedir os indivíduos de violar os direitos dos outros.

O poder coercitivo do Estado é também usado para impor direitos de propriedade, por exemplo quando a polícia expulsa invasores de propriedade.

Alston (1998:3) Direitos de propriedade

Ainda a teoria econômica North, 1988; Alston, 1998 argumentam que: a

natureza dos direitos de propriedade influenciam o desempenho econômico.

Os direitos de propriedade tem um papel preponderante na definição das formas de coordenação econômica.

Organização e regulação dos mercados são necessidades básicas para o seu pleno funcionamento.

“The definition and institutionalization of property rights in land have been an important issue for societies throughout history. The nature of these rights and the way they are enforced have significant consequences for resource allocation and economic efficiency.”Feder, G., & Feeny, D. (1991). Land tenure and property rights: Theory and implications for development policy. The World Bank Economic Review, 5(1), 135-153.

Direitos de propriedade e desenvolvimento econômico

“Private property rights in land have evolved gradually in response to increases in the scarcity value of land and therefore the benefits to be derived from more precise and secure land rights.”“The demand for institutional arrangements to describe and enforce property rights in land with more precision is thus a common feature of many developing countries.”

Feder, G., & Feeny, D. (1991: 138).

Evolução dos Direitos de propriedade

Incentivo ao uso eficiente da terra;

Diminui incerteza e os custos de transação com a terra;

Garante os direitos de propriedade e amplia o seu uso como colateral para empréstimos;

Consequências de direitos de Propriedades garantidos, Feder (1991):

a)Menores despesas e investimentos na proteção à propriedade da terra

No Peru um programa de titulação aumentou a percepção de segurança fundiária e gerou maior especialização da força de trabalho com incremento na remuneração (Field 2007) Cantuarias and Delgado (2004) .

Estudos no Nepal e na Índia mostram correlação positiva da elevação dos direitos da mulher à terra e as melhoras nas condições de vida de toda a família (Allendorf 2007), (Deininger, Jin, and Nagarajan 2006);

Mas o aumento da segurança fundiária pode significar maior liquidez e maior possibilidade de negocia-la, certamente com ganhos, mostram para o Cambodja (Gravois 2005), Egito (Sims 2002) e Kigali, Rwanda (Durand-Lasserve 2006);

Impactos da Governança de terras eficiente, Deininger (2009)

b. Aumento dos valores da terra – evidencias da China ( Jacoby , Li, e Rozelle 2002) , América Latina ( Kazianga e Domina 2006) ; Bandiera 2007), Payne (2007) no Brasil valor da terra duplicou e em outras regiões se elevou em mais de 25 % ;

c. Melhoras no funcionamento do mercado de terras - Na China, aluguel de terras contribuiu para a diversificação e

aumento da produtividade (Deininger e Jin 2009). Se direitos não são seguros, os proprietários não alugam por receio de perda (Yang 1997; Holden e Yohannes 2002); ( Deininger e Jin 2008).

Na Nicarágua, os produtores com títulos são mais propensos a alugar suas terras para os produtores mais eficazes (Deininger , Zegarra e Lavadenz 2003).

Impactos da Governança de terras eficiente, Deininger (2009)

d) Acesso ao Crédito  - a titulação na Tailândia - impactos significativos no acesso ao

crédito (Feder 1988).No Paraguai e na Guatemala - um efeito significativo na oferta de

crédito, (Carter e Olinto 2003) e ( Mushinski 1999); No Peru (Torero , 2006) as taxas de juros cobradas são nove

pontos percentuais mais baixos na comparação entre os com e sem título;

Em Buenos Aires, investimentos nas habitações urbanas se elevaram significativamente com governança (Payne et alli 2008) .

Impactos da Governança de terras eficiente, Deininger (2009)

Governança da Terra é o conjunto de regras, processos e organizações pelas quais se determina o acesso e o uso da terra num país;

Pode-se citar: as políticas, a legislação, as regulamentações, os programas, os papéis e relações organizacionais, a capacidade de implementação, a disponibilidade de pessoal e os sistemas de informações disponível.

O que significa Governança Fundiária?

Governança fundiária: Williamson (2010)

Infraestrutura de informações sobre terras

Banco de dados sobre ambientes construídos e naturais

Propriedade e posse da terra

Títulos de propriedade, hipotecas e arrendamentos

Direitos legais efetivos

Uso da terra

Políticas e planejamento espacial

Controle do uso da terra

Desenvolvimento no território

Planejamento de construções e permissões

Regulação e implementação

Desenvolvimento sustentável

Econômico, social e ambiental

Valor da terra

Avaliações do valor da terra

Arrecadação de tributos sobre a propriedade

Princípios para uma boa Governança

a. Abertura e transparênciab. Inclusão e comunicaçãoc. Coerência e integraçãod. Equidade e éticae. Aferiçãof. Eficiênciag. Responsabilidade e sustentabilidade

Princípios da boa e da débil governança (Fao, 2007)

Item Boa Governança fundiária Governança fundiária débil

Uso da terra Eficiente, eficaz e competente do ponto de vista econômico, social e ambiental

Gera distorções econômicas e sociais e degrada o meio ambiente

Responde às necessidades

Fornece os serviços que os cidadãos precisam e necessitam

Não fornecer o serviços que os cidadãos precisam e necessitam

Legitimidade Os serviços que os cidadãos precisam e necessitam são determinados por procedimentos democráticos e existem critérios para substituição de servidores inadequados.

Os serviços não são os escolhidos pela sociedade e os que os executam não têm legitimidade junto à sociedade. Não há mecanismos de substituição dos servidores.

Princípios da boa e da débil governança (Fao, 2007)

Transparência Clareza na definição e execução de processos.

Ausência de transparência.

Consistência Os resultados da governança são previsíveis e estão em conformidade com as leis, e sem qualquer possibilidade de discrepância.

Os resultados da governança são imprevisíveis e não estão em conformidade com as leis ou com a possibilidade de correção por uma autoridade judicial.

Profissionalismo

Os servidores públicos prestam contas dos atos e explicam os processos claramente.

Os servidores públicos não prestam contas dos atos e não conseguem explicar os processos.

Benefícios Equitativos: trata honestamente e de forma imparcial os indivíduos e os grupos.

Não equitativos: trata de forma desigual, desonesta e parcial os indivíduos e grupos favorecendo alguns

Princípios da boa e da débil governança (Fao, 2007)

Sustentabili-dade

Equilibrar as necessidades econômicas, sociais e ambientais das gerações presentes e futuras.

Não equilibra as necessidades econômicas, sociais e ambientais das gerações presentes e futuras.

Necessidades locais

Presta serviços localmente atendendo às necessidades locais tendo critérios de maior eficácia em termos de custos.

Não responde às necessidades locais, prestando serviços distantes das necessidades dos cidadãos, sendo, portanto ineficiente e ineficaz.

Participativo Permite que os cidadãos participem da gestão de governança por consenso com a sociedade civil organizada e comunicação através da mídia.

Exclui a participação dos cidadãos, governança com restrições sobre a liberdade dos meios de comunicação o sobre de expressão e de associação.

Estabilidade Gera segurança, estabilidade dos meios de vida, libera do crime e da intolerância, gera segurança nos conflitos humanos e nos desastres naturais.

Não deseja ou não é capaz de gerar segurança e estabilidade, os cidadãos não podem recorrer ao governo para sua segurança, às vezes o próprio governo é fonte desta insegurança.

Critérios da governança débil (fao, 2007)

1 Falta de recursos Governança pode ser débil devido à disponibilidade limitada de recursos técnicos financeiros, quer nos escritorios centrais quer no campo, para garantir a boa gestão.

2 Falta de pessoal qualificado ou competente

Carência de técnicos responsaveis pela boa governança ou carecer de adequada qualificações, habilidades ou experiência.

3 Falta de capacidade institucional

As instituições responsáveis pela administração agrária não têm capacidade institucional para fazer as regras valerem.

4 Ausência de regras claras

Ausência de regras ou excesso de regras, ou que as regras não sejam claras ou que não haja vínculos claros entre as regras e os orgãos responsáveis por sua execução.

5 Negligência Negligência é o resultado de falha de execução e não necessariamente de capacidade. Há negligência também quando não se faz o que deve ser feito, ou quando não há provisão para problemas esperados. Se a negligência é usual, significa que a instituição perdeu a capacidade de gerenciar as atividades ou suas ações.

6 Má Gestão As deficiências na administração são reconhecidas, mas não são corrigidas. Possivelmente não há mecanismos de melhora contínua.

pesquisas internacionais de Doeninger (2003), Stanfield (2002) e Payne (2007) mostram que os seguintes principais problemas surgem:  

a. O custo de transação é elevado nos mercados de terras, diminuindo sua eficiência e consequentemente seus preços;

b. Os proprietários necessitam despender recursos valiosos na proteção de seu patrimônio imobiliário;

c. Os proprietários de terras estão menos dispostos a arrendar suas terras;

Direitos de propriedade não claramente definidos

d. As intervenções nos mercados de terras assim como sua regulamentação se dão da forma discricionária, que muitas vezes criam ambiente propicio à corrupção;

e. Restrições à concessão de crédito ao agricultor e aumentado as exigências de substitutos como colaterais, diminuindo as possibilidades de desenvolvimento do setor; Nota: Conforme mostra Silva (2012) os mecanismos que tem garantido os financiamentos do credito agrícola pelos bancos privados e/ou agroindústrias são a produção através da Cédula do Produtor Rural (CPR), entre outros, pelo fato de haver um alto custo de transação na utilização da propriedade como colateral, pois os direitos de propriedade não são garantidos.

Direitos de propriedade não claramente definidos

DEBILIDADE NA GOVERNANÇA FUNDIÁRIA DO BRASIL: legal e institucional

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A debilidade da governança FUNDIARIA

• Faceta mais evidente é a insegurança jurídica da propriedade, decorrente do quadro institucional/jurídico da terra historicamente construído.

• Sintetizada pela origem principal: coexistência de direitos de propriedade com direitos de posse dada pela possibilidade de se transformar uma posse em propriedade, prevalece a coexistência de ambas.

DEBILIDADE DA GOVERNANÇA FUNDIÁRIA NO BRASIL (LGAF)

Debilidade na Governança/Regulação

Uma legislação detalhada e confusa Ausência de órgão responsável pela governança

- ao mesmo tempo estas regras não eram garantidas - até hoje se ocupa terras devolutas (rurais e urbanas)

Muitos conflitos pela terra Propriedade da terra muito concentrada Elevada especulação com terras e ineficiência

na cobrança de impostos territoriais Mercados de terras funcionando, mas com

limitações na segurança jurídica.

Coexistência de direitos de propriedade, com posses e terras devolutas;

Indefinição das fronteiras claras entre terras públicas e privadas;

Dificuldades de construção de um cadastro que integra registro (legal) e as informações cadastrais;

Ampliam-se as dificuldades de se construir um cadastro que integre as informações mapeadas de terras privadas e publicas, por causa dos anteriores;

Questões que geram indefinições nos direitos de propriedade

1. Fazer com que o Estado brasileiro assuma seu papel de gestor das terras

2. Construção de um cadastro integrado3. Regularização das posses privadas existentes4. Estado precisa identificar e se apropriar das terras

devolutas5. Integração das legislações fundiárias federais,

estaduais e municipais para os fins acima;6. Criação de um quadro institucional que atenda as

necessidades de Governança Fundiária pelos temas

Passos para a construção de Governança Fundiária eficiente

Receita Federal

SIMTER

SERPRO

Municípios CAR CNIR

SNCR

CAFIR

Outros

Estados

SIGEF

Ministério da Fazenda

Proposta de Cadastro

Vetores de Atuação da Governança

Regularização FundiáriaAvaliação e tributação da Terra

Uso do Solo

Cadastro

Registro

Terras Públicas

Governança brasileira na pratica