Grupo de Trabalho: Política Internacional

Difusão de Políticas de Ensino Superior da União Europeia para o Mercosul Educacional

Ludmila Andrzejewski Culpi – Universidade Federal do Paraná

Glaucia Julião Bernardo – Universidade Federal do Paraná

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Difusão de Políticas de Ensino Superior da União Europeia para o Mercosul Educacional1

Ludmila Andrzejewski Culpi 2

Glaucia Julião Bernardo 3

Resumo: O objetivo do presente artigo é analisar o processo de Europeanização ou difusão e transferência de políticas educacionais do processo de integração da Europa ao Mercosul. O referencial teórico utilizado é a teoria de difusão internacional de políticas de Dolowitz e Marsh e o conceito de Europeanização. O estudo de caso adotado para a presente investigação são os esforços de transferência de políticas por parte do Processo de Bolonha às instituições responsáveis pela educação no Mercosul. Em ambos, busca-se influenciar o processo de reforma dos sistemas nacionais de educação superior das duas regiões, de modo a garantir o reconhecimento de créditos e a mobilidade acadêmica entre os sistemas educacionais dos países do Mercosul e da União Europeia. Foram identificadas evidências da difusão de políticas do Processo de Bolonha ao Mercosul Educacional no preâmbulo do Programa MEXA (Mecanismo experimental de acreditação de cursos para o reconhecimento de títulos de graduação universitária nos países do Mercosul), assim foram encontrados elementos que comprovam que o grau de transferência do modelo europeu de educação ao Mercosul foi uma inspiração. Palavras-Chave: Mercosul, União Europeia, Transferência e difusão de políticas públicas, Ensino Superior.

Introdução

Na Europa, a integração acadêmica regional está se concretizando através do Processo

de Bolonha, que desde a sua consolidação, em 1999, busca a construção de um Espaço

Europeu de Educação Superior. No Mercosul, a integração educacional de nível superior

ocorre principalmente através do Sistema de Acreditação Regional de Carreiras Universitárias

- ARCUSUL, estabelecido em 14 de junho de 2008, ao qual está vinculado o Sistema de 1 Uma versão resumida em espanhol do presente artigo foi apresentada no evento “EU-CELAC Academic Summit”, realizado em junho de 2015 em Bruxelas, Bélgica. 2 Doutoranda em Políticas Públicas, Universidade Federal do Paraná, Financiada com Bolsa Doutorado Sanduíche pela CAPES. 3 Doutoranda em Políticas Públicas, Universidade Federal do Paraná.

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Acreditação e o Programa MARCA, associado à mobilidade discente e docente. Os debates

para a criação do ARCUSUL começaram em torno de 1997, por recomendação da Reunião de

Ministros de Educação dos Países Signatários do Tratado de Assunção, com a criação de um

grupo de trabalho para este propósito específico. Há que se mencionar que, nesta época,

houve uma aproximação das áreas de educação do Mercosul e da União Europeia; os líderes

dos países do Cone Sul reconheceram a importância deste contato e recomendaram seu

desenvolvimento futuro (MERCOSUL, 1997, 2002).

Esses fatos levantam o interesse em investigar, como objetivo central deste trabalho,

se existe uma relação entre os processos de integração educacional da União Europeia e do

Mercosul. Especificamente, a pergunta que surge é se o processo de Bolonha inspirou a

criação das políticas educacionais do Mercosul. Para respondê-la, a análise dos documentos

dos blocos regionais busca identificar as seguintes variáveis propostas por Dolowitz e Marsh

para o processo de transferência e difusão de políticas: razões, atores, componentes, origem,

graus, restrições e demonstrações da transferência e difusão de políticas. Tem-se como

hipótese que o Processo de Bolonha condiciona algumas políticas educacionais do Mercosul e

os documentos constitutivos da educação no Mercosul.

Assim, o artigo está dividido em três partes. Na primeira seção serão apresentados o

conceito de Europeanização e os pressupostos da teoria de transferência e difusão de políticas

públicas. Na segunda seção serão investigadas as políticas educacionais de integração no

Mercosul. Finalmente, será estudado o processo de difusão de políticas da União Europeia ao

Mercosul, com a aplicação dos elementos do quadro conceitual de Dolowitz e Marsh (2000).

1. Europeanização e teoria de transferência e difusão de políticas

Nos anos 1990, o termo Europeanização passou a ser usado para descrever uma nova

agenda de temas com foco nas mudanças dos sistemas políticos nacionais que podem ser

atribuídos ao desenvolvimento da integração europeia (Graziano; Vink, 2007). Alguns

estudiosos propõem a possibilidade de verificar uma interferência das políticas da União

Europeia nas políticas regionais do Mercosul. Nesse sentido, a hipótese deste artigo é de que o

Processo de Bolonha promove modificações no sistema educacional regional do Mercosul.

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O termo Europeanização surgiu, segundo Duez (2014, p.21, 22), nos anos 1990, com a

publicação de um paper de Robert Ladrech. O conceito foi usado genericamente no artigo,

para descrever um processo de difusão de normas, ideias, identidades e comportamentos, que

ocorreu no interior das fronteiras da União Europeia e da Europa para o resto do mundo.

Depois disso, uma série de trabalhos foram publicados usando esse conceito. (Ladrech, 2001

apud Duez, 2014, p. 22-23).

Os efeitos das políticas europeias podem ser vistos, conforme Brozel e Risse, (2006)

pelos níveis tradicionais de um regime político. A Europeanização pode incluir, além dos

Estados-membros da União Europeia, os candidatos a entrar na organização; assim, a

integração europeia é mais ampla que o bloco em si. Este tipo de literatura pode ser aplicada a

outros casos; outros processos de integração regional como o Mercosul e a ASEAN

desenvolveram ferramentas associadas a Europeanização (Duez, 2014, p. 12).

Alguns trabalhos sobre Europeanização pesquisam o processo de transferência de

políticas da União Europeia a outras regiões como a América do Sul. Neste caso, busca-se

analisar se ocorre uma Europeanização - e não a simples internacionalização - das políticas

educacionais do Mercosul, que podem ter sido inspiradas em políticas previamente

implementadas no processo regional de integração da Europa (Graziano; Vink, 2007).

Sobre as teorias de transferência e políticas públicas existe uma série de trabalhos que

são fundamentais para compreender esse processo. Os principais autores que tratam da

difusão são Dolowitz e Marsh, Simmons, Dobbin e Garett e Stone. De modo geral, esses

autores acreditam que o processo de difusão de políticas públicas transnacionais é

consequência da crescente interdependência entre os Estados. Simmons, Dobbin e Garrett

(2006, 787 apud Gilardi, 2010) definem difusão da seguinte maneira: “international policy

diffusion occurs when government policy decisions in a given country are systematically

conditioned by prior policy choices made in other countries."4 Ao analisar o conceito utilizado

por estes autores, pode-se observar que os atores deste processo seriam os países.

Outras definições consideram de modo mais amplo os participantes do processo.

Dolowitz e Marsh (2000, p. 7), precursores da teoria, compreendem a transferência como “um

processo pelo qual o conhecimento sobre como as políticas, estruturas administrativas, 4Tradução livre: “a difusão internacional de políticas ocorre quando as decisões de política governamental em um dado país são sistematicamente condicionadas por eleições políticas prévias feitas em outros países.

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instituições, ideias em um cenário político (passado ou presente) é usado no desenvolvimento

de políticas, medidas administrativas, instituições e ideias em outro contexto político”. Assim,

neste estudo, parte-se da hipótese de que as políticas educacionais são condicionadas

sobremaneira pelas políticas estabelecidas pelo Processo de Bolonha na Europa, o que

configura um processo de transferência e difusão de políticas a nível inter-regional.

O processo de transferência, segundo Stone (2004), pode envolver cinco elementos

distintos: políticas, instituições, ideologias, atitudes e lições negativas. Ademais, o processo

possui quatro graus diferentes, podendo se manifestar em uma cópia direta, emulações, síntese

e inspiração. A cópia direta representa a implementação idêntica da política e é menos

provável quando os contextos políticos são distintos. A emulação representa uma

transferência, mas com variações nos resultados. A síntese ocorre quando políticas de

diferentes lugares são mescladas e geram uma a política combinada, implementada em outro

Estado. Por fim, as inspirações são transferências de ideias sobre uma determinada política e

não de programas ou políticas específicas, o que é mais possível entre regiões distintas, como

é o caso da União Europeia e do Mercosul.

Nos últimos anos, com a expansão do contato e da comunicação entre os tomadores de

decisão, tornou-se mais provável a transferência por parte dos organismos internacionais,

como o FMI ou a União Europeia. Em relações internacionais, para Stone (2004), o papel

central da transferência é o de difundir normas que garantam o aprendizado e assegurem o

consenso internacional sobre alguns temas, como a questão educacional e a migratória.

Berry e Berry apresentam uma definição relevante para verificar a transferência entre

processos regionais. Difusão de políticas é "o processo pelo qual uma inovação é comunicada

através de certos canais ao longo do tempo entre os membros de um sistema social" (Berry e

Berry, 1999, p. 171). Assim sendo, a difusão determina a probabilidade de adoção de uma

prática, política ou programa. Existem quatro agentes que promovem a difusão: a rede

nacional de comunicação entre os funcionários do Estado, a influência dos Estados vizinhos,

os líderes em políticas inovadoras e o governo central. Neste paper, compreendemos que a

União Europeia exerce liderança nas questões de políticas educacionais comunitárias,

portanto, seria o agente do qual o Mercosul buscaria emular políticas e práticas.

Apresentados os principais conceitos de transferência e difusão de políticas públicas,

será aprofundada a proposição de Dolowtiz e Marsh (2000), que sistematizam muitas das

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definições apresentadas em um quadro conceitual. Neste quadro, há a preocupação em

abordar os seguintes aspectos: i) razões para adesão ao processo de transferência; ii) atores

envolvidos; iii) componentes transferidos; iv) origem; v) grau de transferência; vi) restrições

ao processo; e vii) demonstração da transferência. A respeito dos atores envolvidos, podem

ser de tipos variados, incluindo organizações regionais e instituições supranacionais, como a

União Europeia. No que tange ao que é transferido, os autores identificam oito diferentes

categorias: metas de políticas, conteúdo de política, os instrumentos da política, programas

políticos, instituições, ideologias, ideias e atitudes negativas e lições. Para definir de onde as

lições são extraídas, Dolowitz e Marsh argumentam que os tomadores de decisão podem olhar

para três níveis de governo: o internacional, o nacional e o local (Dolowitz e Marsh 2000).

Sobre os graus de transferência, estes podem ser cópia direta, emulação, síntese ou

inspiração (já apresentados). A respeito das restrições ao sucesso da transferência, estas estão

relacionadas normalmente a dificuldade de adaptação à realidade local, podendo resultar em

uma transferência incompleta, desinformada ou inapropriada. Por fim, com relação às formas

de demonstração da transferência, estas podem ser os documentos envolvidos no processo,

relatórios (atas) de conferências e de reuniões ou comunicados (Dolowitz e Marsh, 2000).

A partir desses questionamentos/categorias serão identificados, neste artigo, os atores

envolvidos na transferência de políticas educacionais, as motivações para o processo, de onde

foram tiradas as lições e quais elementos foram transferidos (componentes). Também, serão

investigados o grau de transferência envolvido, as restrições enfrentadas e os modos de

demonstração da transferência. Entretanto, é necessário, antes, apresentar a evolução das

políticas educacionais no Mercosul e a criação dos programas do Mercosul Educacional.

2. Políticas educacionais de integração no Mercosul

Fundado em 26 de março de 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção, o

Mercosul tem como membros originários Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Em julho de

2012, a Venezuela ingressou na comunidade como membro oficial, completando o bloco. O

documento constitutivo do Mercosul prevê como implicações da integração a livre circulação

de bens a fatores produtivos entre as partes, a adoção de uma tarifa externa e de políticas

comerciais comuns em relação a terceiros, a coordenação de políticas setoriais e

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macroeconômicas entre as partes para garantir a concorrência, e, por último, a harmonização

da legislação nos países membros para o fortalecimento da integração (MERCOSUL, 1991).

Apesar de apresentar questões econômicas, não tardou para que novas temáticas

fossem incorporadas às discussões. A educação, por exemplo, começou a constar na agenda

oficial do bloco regional com o reconhecimento da reunião de Ministros de Educação dos

Países Signatários do Tratado de Assunção, por parte do Conselho do Mercado Comum, com

a missão de estabelecer políticas e estratégias comuns visando a promoção do

desenvolvimento da educação na região (MERCOSUL, 1992).

Foram assinados vários acordos na área educacional, contemplando todos os níveis de

ensino, quais sejam: i) o Protocolo de Integração Educativa e Reconhecimento de

Certificados, Títulos e Estudos de Nível Fundamental e Médio Não-Técnico (1994); ii) o

Protocolo de Integração Educacional, Revalidação de Diplomas, Certificados, Títulos e de

Reconhecimento de Estudos de Nível Médio Técnico (1995); iii) o Protocolo de Integração

Educacional para a Formação de Recursos Humanos no Nível de Pós-Graduação entre os

Países Membros do Mercosul (1995); iv) o Protocolo de Integração Educacional para

Prosseguimento de Estudos de Pós-Graduação nas Universidades dos Países Membros do

Mercosul (1995); v) o Memorando de Entendimento sobre a implementação de um

mecanismo experimental de credenciamento de cursos para o reconhecimento de títulos de

graduação universitária nos países do Mercosul (1998); vi) o Acordo de Admissão de Títulos

e Graus Universitários para o Exercício de Atividades Acadêmicas nos Países Membros do

Mercosul (1999a); vii) Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de

Acreditação de Carreiras Universitárias para o Reconhecimento Regional da Qualidade

Acadêmica das Respectivas Titulações no Mercosul e Estados Associados (2008).

Para este artigo, cumpre aprofundar a discussão do Memorando de Entendimento

sobre a implementação de um mecanismo experimental de credenciamento de cursos para o

reconhecimento de títulos de graduação universitária nos países do Mercosul – MEXA e do

Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de Acreditação de Carreiras

Universitárias para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica das Respectivas

Titulações no Mercosul e Estados Associados – ARCUSUL, os quais podem ter sido

inspirados pelo Processo de Bolonha da União Europeia. Esta hipótese surge em virtude da

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aproximação de ambos os blocos em 1997, relatada pelas atas da Reunião de Ministros de

Educação dos Países Signatários do Tratado de Assunção à época.

Essa aproximação do Mercosul Educacional com outros blocos regionais foi

considerada importante para o processo de integração regional, trazendo como consequência a

ênfase à realização e participação no Seminário entre o Mercosul e a União Europeia, em

1997, cuja pauta foi a exploração das vias de cooperação educacional. O resultado dessa

discussão foi avaliado como proveitoso, inserindo definitivamente a educação na agenda de

cooperação com o velho continente (MERCOSUL, 1997a, 1997b).

O MEXA foi assinado em 19 de junho de 1998, considerando os princípios do Tratado

de Assunção, o desenvolvimento educacional como elemento importante na consolidação da

integração, a mobilidade como objetivo fundamental neste processo, e o sistema de

credenciamento de cursos e reconhecimento de créditos que, além de propiciar a circulação de

pessoas, poderia promover a qualidade acadêmica. O documento explicita que a adesão é

voluntária, respeitando-se as legislações de cada país e a autonomia das universidades.

Estabelece, também, o conceito de credenciamento e os seus procedimentos, os critérios para

a determinação dos cursos, seus alcances e implicações (MERCOSUL, 1998).

No ano seguinte, foram discutidas as ações para implementação do acordo na reunião

de Ministros da Educação. A criação das agências nacionais de credenciamento –

indispensáveis para implantação do mesmo - foram incentivadas. Em 1999, foi aprovado o

documento instrutivo/orientativo sobre a implantação o MEXA e foram destinadas as tarefas

de elaboração de critérios regionais para a avaliação e o credenciamento de cursos de pós-

graduação aos Grupos de Trabalho de Especialistas em Avaliação e Credenciamento

(MERCOSUL, 1999b, 1999c).

Os esforços para implantação seguem e, segundo Mercosul (2004a, 2004b), a

mobilidade acadêmica para a educação superior no bloco é aprovada em 2004, durante a

reunião dos Ministros da Educação, voltada, inicialmente, àqueles cursos credenciados no

MEXA. O Programa de Mobilidade Acadêmica Regional de Cursos Autorizados – MARCA,

sob responsabilidade da Comissão Coordenadora Regional de Educação Superior, deveria ser

trabalhado de forma a propiciar o intercâmbio de docentes, alunos e pesquisadores.

O sucesso nessas atividades fez com que, em 2006, fosse demandada a elaboração do

projeto definitivo de credenciamento (MERCOSUL, 2006a, 2006b). Mais tarde, em 2008,

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este é assinado como Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de Acreditação

de Carreiras Universitárias para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica das

Respectivas Titulações no Mercosul e Estados Associados – ARCUSUL.

O documento mencionado faz referência a demanda feita pela reunião de Ministros de

Educação baseada nas experiências positivas do MEXA (MERCOSUL, 2008). Também,

reforça o papel do sistema de acreditação na melhora da qualidade educacional e na promoção

mobilidade acadêmica e cooperação entre outros fatores. Além disso, descreve seus

princípios gerais, a administração do Sistema ARCUSUL, as diretrizes operacionais para o

credenciamento, os alcances e implicações do credenciamento, assim como as disposições

gerais. Desta forma, o Sistema ARCUSUL compreende, além do Sistema de Acreditação, as

questões voltadas à mobilidade acadêmica discente e docente através do programa MARCA.

Na próxima seção será estudada a constituição do Processo de Bolonha na Europa e

será feita uma comparação de algumas políticas e documentos do Processo de Bolonha com

os do Mercosul Educacional, com o objetivo de verificar se ocorre a difusão de políticas da

União Europeia ao Mercosul na dimensão educacional.

3. Difusão de políticas da União Europeia para o Mercosul através do Processo de

Bolonha

É fundamental compreender a origem do Processo de Bolonha e seus resultados, para

investigar se existe alguma correspondência ou inspiração dos programas oriundos do

Processo de Bolonha às políticas do Mercosul Educacional. As universidades mais antigas do

mundo estão na Europa, berço da civilização ocidental, e, de maneira geral, inspiraram o

modus operandi das instituições acadêmicas do resto do mundo (Martins e Silva, 2014).

O grande número de instituições de ensino superior representa uma diversidade de

ideias e possibilita um intercâmbio de conhecimento e práticas, tanto no ensino quanto na

pesquisa. Conforme argumentam Martins e Silva (2014, p.1): “A diversidade de universidades

na Europa, neste sentido, poderia ser considerada como patrimônio intelectual da

humanidade, pois serve e serviu de base para estudos desenvolvidos em outras localidades,

tais como América do Norte, América Latina e Ásia”.

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Em 1998, surge uma proposta de harmonização dos sistemas nacionais de educação

europeus, com o objetivo de criar o Espaço Europeu de Educação Superior. Neste ano, os

Ministros de Educação de Alemanha, Itália, França e Reino Unido assinam a Declaração de

Sorbonne, que estabeleceu diretrizes para o projeto de unificação. No ano seguinte, 29

Estados ratificaram a Declaração de Bolonha, que buscava a implantação do plano de

harmonização até 2010. Assim, surgiu a proposta de criação de uma política educacional de

ensino superior supranacional na Europa, com princípios que deveriam ser adotados a nível

doméstico. À União Europeia foi repassada a função de coordenadora dessa unificação, pois a

responsabilidade de assegurar a harmonização era de cada Estado. Também, se verifica uma

atuação efetiva da Comissão Europeia, membro pleno nos temas relacionados ao Processo de

Bolonha, cuja função é fiscalizá-lo e orientá-lo. (Martins e Silva, 2014).

Para Aboites (2010), o Processo de Bolonha não pode ser visto como um fenômeno

próprio da Europa, à medida que a Comissão Europeia decidiu ampliá-lo também a outras

regiões, especialmente a América Latina, através da “Estratégia para as Dimensões Externas

do Processo de Bolonha”. O documento assinado em 1999 estabelece o “objetivo de expandir

a competitividade internacional do Sistema Europeu de Educação Superior”. Outro ponto

determina a necessidade de “garantir que o Sistema Europeu de Educação Superior adquira

um nível de atração em todo mundo”. Esse objetivo tem sido perseguido pelas reuniões dos

ministros de Educação dos Estados Europeus, segundo o informe de 2007, elaborado na

Reunião Ministerial da EHEA (European Higher Education Area, 2007).

Existe uma preocupação dentro da União Europeia com relação à Europeanização do

modelo educacional, o que foi refletido nas Conclusões do Conselho Europeu de Lisboa de

2000 e de Barcelona de 2002. No comunicado de Bergen (2005) os ministros mencionaram a

Área Europeia de Educação Superior como uma associação vinculada a outros sistemas

educacionais de outras regiões do mundo.

Pavel Zgaga (2012), defende que a Educação Superior é mais Europeanizada que

internacionalizada, pois observa-se uma forte relação entre o sistema de ensino europeu e o

sistema de ensino do resto do mundo. Zgava questiona se as políticas do Processo de

Bolonha deveriam ser internacionalizadas para outras partes do mundo. A resposta a essa

pergunta é relativa, porque certamente a adoção de modelos de outras regiões depende de

cada país. Mas, o autor sugere que o intercâmbio de informações e de documentação, assim

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como um projeto comum para o avanço da aprendizagem, é fundamental para o progresso do

conhecimento em todo o mundo.

Observa-se um interesse explícito da UE em transferir o seu modelo educacional a

outras regiões. A criação do Espaço Europeu de Educação Superior tem inspirado um modo

estratégico de pensar sobre as regiões e a importância de criar e institucionalizar o papel da

educação nas relações regionais. Bolonha oferece um tipo diferente de imaginário, criando

uma arquitetura regional do ensino superior que oferece a possibilidade de um mercado único

para os serviços desse nível de ensino e o potencial para melhorar a empregabilidade futura.

Segundo Robertson (2008), algumas economias como a do Brasil usam o modelo de Bolonha

como uma forma para a racionalização de acesso e geração de novos sistemas de eficiência.

Esses avanços oferecem aos estudantes brasileiros a possibilidade de articulação com as

instituições de ensino europeias e com o mercado de trabalho.

O Mercosul continua a ser um processo de integração com ênfase na economia e no

comércio, entretanto, verifica-se uma diversificação das áreas a serem integradas nos últimos

anos, como questões relacionadas a imigração, a educação e ciência, como já mencionado na

seção anterior. O bloco regional passa por um processo de paralisação do ponto de vista

macroeconômico, conforme a literatura sugere, mas os desenvolvimentos ocorrem em alguns

setores, como na questão educacional (Azevedo, 2008). A proposta de integração do ensino

superior no Mercosul está em estágios iniciais, especialmente em termos de dificuldades de

implantação da política institucional para todos os membros. Entretanto, são encontradas

evidências de que o projeto do Espaço Europeu de Educação Superior (EEES) está

influenciando as reformas nos sistemas nacionais de ensino, sobretudo, no Mercosul. Segundo

Azevedo (2008), a formulação de políticas está sendo permeada pela transferência de políticas

por parte da União Europeia para os países da América do Sul, através do Mercosul.

Comparando o Processo de Bolonha com as políticas educacionais Mercosul, concluí-

se que ambos são derivados de acordos econômicos, que têm uma visão da educação como

meio de mudança na economia através da economia do conhecimento. Isto é evidente no caso

do Mercosul, que deu prioridade ao ensino superior, em vez de educação primária, tendo em

vista o entendimento de que a primeira é mais estratégica (Martins; Silva, 2014).

No caso do ensino superior, podem ser observadas evidências do processo de

transferência e difusão de políticas através da análise da criação do MEXA. Conforme

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descrito no item anterior, ao mesmo tempo que este acordo foi feito, houve uma aproximação

do Mercosul com a União Europeia sobre questões educacionais.

Apesar de o documento mercosulino ter sido assinado quase um ano antes do que o

europeu, é possível afirmar que o conteúdo adotado no texto dos países do Cone Sul foi

inspirado pelas discussões presentes no desenvolvimento do documento europeu. A

integração educacional europeia já estava em pauta nos anos anteriores, culminando com o

primeiro documento oficial: a Declaração de Sorbonne, em Maio de 1998; o compromisso foi

reafirmado pelas partes na Declaração de Bolonha, em 1999, de acordo com a União Europeia

(1998, 1999). Durante esse período de debates sobre o ensino superior representantes

mercosulinos estabeleceram contato com o bloco regional europeu. De acordo com a ata da

reunião de Ministros da Educação dos países do Cone Sul, é reconhecida a importância de “

(...) profundizar el relacionamiento del sector educativo del Mercosur con otros bloques

regionales y en ese orden aprobar la participación del Comité Coordinador Regional en el

Seminario del MERCOSUR - UNIÓN EUROPEA (...) ” (MERCOSUL, 1997a).

A demonstração desta questão é possível através da comparação do preâmbulo do

MEXA com o conteúdo da Declaração de Bolonha. O preâmbulo de um documento traz a

descrição do momento da sua criação e motivação dos assuntos abordados. Essa parte do

documento mercosulino reflete com precisão os principais aspectos observados na declaração

europeia. Estes pontos seriam a educação como a chave para o processo de integração, o

incentivo à mobilidade e à formação de um sistema de acreditação, que são temas presentes

em ambos os documentos. Esse documento (Preâmbulo do MEXA) pode ser entendido como

um modo de demonstração da transferência.

Sobre a questão da educação como chave para o processo de integração, pode-se

observar na Declaração de Bolonha (1999) o compromisso de promoção da cooperação

europeia como forma de garantir a qualidade e a fim de desenvolver critérios e metodologias

comparáveis. No mesmo sentido, o Mercosul (1998), em seu documento, determina a

qualidade do ensino como aspecto fundamental para a consolidação dos princípios do bloco.

Portanto, embora com palavras diferentes, ambas as partes reconhecem o papel da educação e

sua qualidade no processo de integração.

Outro ponto a ser observado é o incentivo à mobilidade, retratado em ambos os

documentos. Em relação a este assunto, o conteúdo do MEXA (MERCOSUL, 1998) enfatiza

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a mobilidade como uma prioridade para a integração. Segue a lógica do documento europeu,

que tem com objetivo primordial a mobilidade acadêmica entre alunos, professores,

investigadores e pessoal administrativo (UNIÃO EUROPEIA ,1999). Assim, não só a

qualidade da educação é importante para o processo de integração, mas também a livre

circulação de pessoas dentro do bloco. Estas ações reforçam a imagem de pertencimento do

bloco no caso de estudantes e professores, através da aproximação com a produção

acadêmica, científica e cultural entre os cidadãos.

A formação de um sistema de acreditação é um tema comum nos textos dos dois

blocos regionais. Por um lado, a União Europeia (1999) incentiva a criação de um sistema de

créditos para facilitar a mobilidade entre alunos. Por outro lado, o Mercosul (1998) destaca o

credenciamento de cursos como um facilitador da circulação de pessoas na região e um

promotor da mobilidade, uma vez que permite a comparação entre os sistemas educativos.

Portanto, o modo de ser adotado o sistema de acreditação pelos dois blocos segue a mesma

lógica de um sistema de crédito, com o objetivo de mobilidade acadêmica. Assim, observa-se

a transferência de ideias sobre a política educacional da União Europeia ao Mercosul.

Os pontos apresentados são apenas alguns exemplos de que modelo mercosulino teve

como inspiração as discussões no continente europeu em matéria de educação. Aliás, este é

um caso onde não há apenas o interesse de uma parte por buscar inspiração em outros

lugares, mas há também o interesse de outra em servir como inspiração. A exportação do

modelo europeu está explícita na Declaração de Bolonha (UNIÃO EUROPEIA, 1999), à

medida que se pretende ampliar a competitividade do Sistema Europeu de Ensino Superior,

Nesse sentido, a União Europeia é considerada o agente que transfere ideias e políticas e a

motivação para a difusão seria exportar seu modelo para o resto do mundo.

Ao comparar a organização do Mercosul Educacional à Área de Educação Europeia,

são encontradas algumas diferenças. A primeira diferença substancial são as diversas formas

de organização do trabalho e execução de tarefas. Sobre os planos de trabalho das duas

estruturas, verifica-se uma inspiração do Mercosul no modelo europeu, não cópias ou

emulações. O plano de trabalho do Mercosul é estabelecido com base em objetivos

estratégicos para 2011-2015, tratando os seguintes objetivos como prioridades: i) contribuir

para a integração regional executando políticas educacionais; ii) promover a educação de

qualidade para todos como um fator de inclusão social; iii) promover a cooperação solidária e

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o intercâmbio, para melhorar os sistemas de ensino; iv) promover e fortalecer programas de

mobilidade para estudantes, estagiários, professores, pesquisadores, gestores, diretores e

profissionais e v) acordar políticas que articulem a educação como um processo de integração

do Mercosul. Importante destacar que todos os objetivos têm ações a serem alcançadas. São

objetivos gerais que buscam legitimar o processo e fortalecer a integração. Para alcançá-los,

cada organismo do Mercosul tem diferentes tarefas relacionadas. (MERCOSUL, 2011).

Por sua vez, no caso da União Europeia, o processo está mais avançado e tem

resultados mais concretos até o momento, por isso há maior definição em termos de quais

atividades são prioritárias. O plano de trabalho para os anos 2012-2015 de Educação Superior

União Europeia é separado em grupos de trabalho, a saber: dimensão social e aprendizagem

ao longo da vida; mobilidade e internacionalização e reformas estruturais (quadro de

qualificação, reconhecimento, garantia de qualidade e transparência) e relatórios de

implementação do Processo de Bolonha. Para cada tema nos grupos de trabalho são

estipuladas, em média, 10 tarefas, executadas através da formação de grupos ad-hocs, da

realização de conferências e por meio da consolidação de rede (UNIÃO EUROPEIA, 2012) .

No caso da União Europeia, mais do que estabelecer metas, já se tem resultados dos

anos 2012-2015, divulgados através de informes dos grupos de trabalho. No Mercosul, há

mais comissões específicas para cada nível educacional do que no velho continente, o qual

utiliza grupos temáticos de trabalho. Essa distinção demonstra que não houve uma cópia na

execução de políticas educacionais da Europa para os países do Cone Sul, mas uma adaptação

a sua realidade local, configurando a inspiração como modo de transferência.

Assim, aplicando-se o quadro teórico de Dolowitz e Marsh (2000), descrito na seção

anterior deste trabalho, à discussão sobre os conteúdos da política de ensino superior em

ambos os blocos, promovida nesta seção, o processo de transferência e difusão de políticas

públicas pode ser demonstrado da seguinte maneira:

TABELA 1 - APLICAÇÃO DO QUADRO CONCEITUAL À TRANSFERÊNCIA DE POLÍTICA DE

EDUCAÇÃO SUPERIOR DA UNIÃO EUROPEIA AO MERCOSUL

Razão:

Mistura: Pressões Internacionais (imagem, consenso, percepções). Talvez busca por legitimidade.

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Atores envolvidos:

a) Mercosul e União Europeia (organizações internacionais)

Componentes:

Política de Educação Superior: i) a educação como fundamental para o avanço do processo de integração e da

cidadania regional; ii) o encorajamento da mobilidade e iii) a formação de sistemas de acreditação e de graus

comparáveis.

Origem:

Internacional: União Europeia (Organização

Internacional).

Grau:

Inspiração, pois há a adoção dos princípios da política, porém

adaptada a realidade local.

Restrições:

Adaptação à realidade social, econômica, institucional do Mercosul, assim como dos países membros.

Demonstração:

a. Memorando de Entendimento sobre a implementação de um mecanismo experimental de

credenciamento de cursos para o reconhecimento de títulos de graduação universitária nos países do Mercosul.

b. Atas da Reunião de Ministros da Educação.

c. Atas da Comissão de Educação Superior.

d. Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de Acreditação de Carreiras Universitárias

para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica das Respectivas Titulações no Mercosul e Estados

Associados (ARCU-SUL).

FONTE: Elaboração das autoras, com base em DOLOWITZ, MARSH (2000); MEDEIROS, MEUNIER,

COCKLES (2015); MERCOSUL (1997a, 1998, 2008); UNIÃO EUROPEIA (1999).

A tabela 1 comprova a transferência entre as políticas públicas de ensino superior da

União Europeia ao Mercosul, através das correspondência de conteúdos dos preâmbulos.

Também, identificou-se que se trata de uma inspiração, considerando a implantação de acordo

com cada realidade.

Tão importante quanto elencar os aspectos da transferência, é discutir as razões do

Mercosul aderir aos modelos europeus. Medeiros, Meunier e Cockles (2015) explicam que o

processo de transferência e difusão de políticas do bloco europeu ocorre com autonomia dos

países do sul, que promovem as adaptações a sua realidade; para eles, a inspiração teria como

objetivo a legitimação de seus desenhos e práticas institucionais. Se, por um lado, há o apelo

normativo europeu, por outro, há o anseio de legitimidade interna e externa mercosulino.

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Considerações Finais

O objetivo do trabalho foi demonstrar um caso concreto de transferência e difusão de

políticas de um processo de integração para outro; nesse sentido, comprovou-se a

transferência de elementos da política educacional europeia para a realidade do Mercosul

Educacional. Além disso, foram encontrados elementos que provam que o grau de

transferência de educação europeia ao Mercosul não foi uma simples cópia ou uma

emulação, mas uma inspiração; a principal evidência foi a comparação dos textos dos

preâmbulos da Declaração de Bolonha com o Preâmbulo do MEXA, especialmente os

princípios orientadores os dois processos. O Mercosul Educacional foi inspirado e, em alguns

casos, há a emulação (não cópia porque houve alterações no texto) de elementos discutidos na

Declaração de Sorbonne, que vieram antes de Declaração de Bolonha. Uma busca pela

europeanização das políticas educativas é observada na América do Sul, mas não tão

profundamente. Mostrou-se, a partir da existência da estratégia internacional do Processo de

Bolonha, que a União Europeia pretende disseminar suas políticas educacionais, a fim de

garantir a competitividade e reconhecimento internacional na área da educação.

Um processo que, de acordo com o quadro conceitual usado, ocorre de forma

voluntária (razão) entre blocos regionais (atores) sobre as ideias e conceitos de ensino

superior (componentes). Através dos acordos entre os países e das atas das reuniões entre

oficiais (modo de demonstração), foram encontrados elementos que provam que o grau de

transferência de educação europeia Mercosul não foi uma cópia ou uma política de emulação,

mas uma inspiração (grau de transferência). A análise comparativa dos planos de trabalho de

2011-2015 do Mercosul e da União Europeia para a educação comprovou que existem

diferenças substanciais no modo de utilização dos grupos de trabalho e nos objetivos dos dois

blocos regionais no caso da educação. Utilizando-se da teoria de transferência e difusão de

políticas públicas, ficou comprovada a inspiração, porque a política não é idêntica e houve

uma adaptação de políticas e programas para a realidade política e social da América do Sul.

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