Diplomado de Gobierno Abierto y Participativo Institucional · Diplomado de Gobierno Abierto y Participativo Institucional Módulo 2. Diseño de un plan de acción y mecanismos de

Diplomado de Gobierno Abierto y Participativo Institucional

Moacutedulo 2 Disentildeo de un plan de accioacuten y mecanismos de combate a la corrupcioacuten

Rauacutel Monte Domeq Consultor externo del Instituto del Banco Mundial Director de la ONG Gestioacuten Local

Autores del caso de estudio Nimia Beatriz Torres de Torres

Nicoacutelas R S raidorodsky

Iacutendice Objetivo del moacutedulo 2

Introduccioacuten 2

Tema 1 El diagnoacutestico en el disentildeo de un plan de anticorrupcioacuten helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip 3

Tema 2 Formulacioacuten del plan de accioacuten helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip

Tema 3 Casos de estudiohelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip 32

Conclusiones helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip 33

Glosario helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip

Bibliografiacutea y ligas de intereacutes hellip

DR Universidad Virtual del Tecnoloacutegico de Monterrey 2005

Objetivos del moacutedulo

bull Analizar los meacutetodos e instrumentos para formular un diagnoacutestico anticorrupcioacuten que permita conocer las causas tipos y mecanismos que incentivan la corrupcioacuten en las instituciones de la administracioacuten puacuteblica

bull Estudiar coacutemo se interpreta un diagnoacutestico anticorrupcioacuten para poder elaborar un plan de accioacuten

que permita llevar adelante reformas institucionales

bull Conocer los instrumentos de integridad para analizar su aplicabilidad entre ellos los mecanismos de combate a la corrupcioacuten en las instituciones puacuteblicas e instrumentos para mejorar la gobernabilidad y fortalecer la transparencia

Introduccioacuten

Elaborar un plan de accioacuten siempre conlleva una accioacuten desafiante no basta con la buena voluntad del gobierno y la sociedad para elaborarlo ya que hace falta la formulacioacuten de una estrategia anticorrupcioacuten

Para ello es importante conocer lo que es un diagnoacutestico e identificar los instrumentos anticorrupcioacuten que son necesarios para llevar a cabo las reformas institucionales al hablar de diagnoacutestico no basta con la simple descripcioacuten del ldquoproblemardquo sino disentildear e implementar el plan de accioacuten

Para que la lucha contra la corrupcioacuten sea consistente y sostenible es tan importante el poder formular un buen diagnoacutestico asiacute como el desarrollo de la capacidad teacutecnica y poliacutetica para su ejecucioacuten en forma concertada por las autoridades y los ciudadanos

Es asiacute que durante este moacutedulo vamos a identificar y analizar los incentivos y mecanismos que facilitan la corrupcioacuten en la institucioacuten Por ello se debe analizar el sistema de toma de decisiones estudiar los patrones de gobernabilidad y desempentildeo e identificar las aacutereas maacutes vulnerables a corrupcioacuten Esto nos llevaraacute a formular y seleccionar el plan de accioacuten y los mecanismos que combatan la corrupcioacuten

Tema 1 El diagnoacutestico en el disentildeo de un plan anticorrupcioacuten 11 Incentivos y mecanismos que facilitan la corrupcioacuten

Asiacute como en el Moacutedulo 1 conocimos los tipos de corrupcioacuten en este Moacutedulo 2 veremos los incentivos y mecanismos que facilitan la corrupcioacuten

Los incentivos y mecanismos se pueden definir como

El conjunto de praacutecticas de gestioacuten condiciones y formas de funcionamiento de una institucioacuten que facilita el abuso de un cargo puacuteblico para beneficio personal en detrimento del patrimonio puacuteblico

Se caracterizan por los siguientes factores

Para poder comprender mejor estos conceptos veamos primero con queacute se relacionan los incentivos y con queacute se relacionan los mecanismos

Es aquiacute donde el diagnoacutestico anticorrupcioacuten que propone el Gobierno Abierto y Participativo Institucional (GAPI) se enfoca en el anaacutelisis de los incentivos y mecanismos debido a que las reformas institucionales deben introducir cambios en estos para reducir controlar y eliminar las praacutecticas de corrupcioacuten sisteacutemica en una accioacuten esencialmente preventiva antes que reactiva

Es decir no se trata de perseguir a corruptos ni de reemplazar el rol de los organismos judiciales del paiacutes Esta estrategia anticorrupcioacuten supone que no existe impunidad como regla general

Los incentivos y mecanismos que facilitan la corrupcioacuten no siempre son los mismos Pueden variar o tener caracteriacutesticas particulares de una institucioacuten a otra Como resultado de las diferentes experiencias obtenidas hoy podemos decir que la corrupcioacuten se expande y se arraiga cuando

Objeto Situacioacuten

Informacioacuten Sobre las actividades de las instituciones puacuteblicas estaacute excesivamente segmentada y de difiacutecil acceso a la ciudadaniacutea

Funcionarios Se encuentran desmotivados por los bajos salarios con los que son remunerados

Fondos materiales y equipos No existen para cumplir con eficiencia los trabajos asignados

necesarios

Reglamentos No son claros son cambiantes o se conocen poco y permite una discrecionalidad arbitraria al funcionario en el manejo administrativo de fondos y cuando falta una verificacioacuten externa eficiente

Procedimientos Son complejos o existe un margen de discrecioacuten del funcionario en complicar el proceso

Criterios de promocioacuten de personal No estaacuten relacionados con el desempentildeo

Objetivos institucionales No son definidos con claridad en teacuterminos de servicio hacia el usuario para orientar la asignacioacuten presupuestaria

Mecanismos de rendicioacuten de cuentas No se cumplen o no existen

Mecanismos para denunciar los actos de corrupcioacuten No se implementan

Un buen estudio sobre los focos causales e incentivos que generan actos de corrupcioacuten permite crear estrategias y mecanismos que logren sustituir conductas perversas por conductas ajustadas a procesos administrativos transparentes sujetos a control y rendicioacuten de cuentas

Para reducir los incentivos a la corrupcioacuten parte de nuestra tarea consiste en educar y hacer consciente al puacuteblico sobre el costo econoacutemico y social que genera la corrupcioacuten Esto ayuda a movilizar a la ciudadaniacutea y al gremio empresarial para tomar medidas articuladas en el combate a este flagelo que afecta a todos

A continuacioacuten veremos la importancia e impacto que tiene la corrupcioacuten en la gobernabilidad y el desempentildeo institucional y coacutemo el diagnoacutestico puede ayudar a mejorar el conocimiento de las praacutecticas corruptas para implementar un plan de las reformas institucionales

12 Patrones de gobernabilidad y desempentildeo institucional

Asumir el desafiacuteo de bajar los niveles de corrupcioacuten supone en primer lugar analizar los patrones de gobernabilidad y el desempentildeo institucional por ello debemos contar con una buena herramienta para diagnosticar el problema y actuar con los resultados a la mano de manera enfocada

Primer o recordemos la definicioacuten de gobernabilidad que vimos en el moacutedulo 1

Se define o como el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan coacutemo se ejerce la autoridad en un paiacutes (Kaufmann1 2000) y comprende 3 componentes

a) El proceso de seleccioacuten supervisioacuten y sustitucioacuten de los gobiernos y sus mecanismos de rendicioacuten de cuentas al puacuteblico en general

b) La capacidad del gobierno para administrar los recursos puacuteblicos de forma eficaz y elaborar poner en marcha y ejecutar poliacuteticas y leyes adecuadas para el desarrollo del paiacutes y el bien comuacuten

c) El respeto por parte de los ciudadanos y del Estado hacia las instituciones que rigen sus relaciones econoacutemicas y sociales

La decisioacuten de implementar reformas esenciales para mejorar la administracioacuten puacuteblica es de naturaleza poliacutetica En paiacuteses con un alto nivel de corrupcioacuten estas reformas disminuyen de manera considerable los ingresos ldquoextrasrdquo de los funcionarios corruptos

Por lo tanto no es de extrantildear que la mayor resistencia a la implementacioacuten de reformas institucionales viene de parte de funcionarios de alto nivel poliacuteticos y buroacutecratas sobre todo teniendo en cuenta que sus ldquoactividadesrdquo estaacuten protegidas por la poca evidencia cuantificable sobre actos de corrupcioacuten y por el supuesto de que eacutesta no es medible

[1]Kaufmann Daniel Kraay Aart y Zoido-Lobatoacuten Pablo ldquoLa gobernabilidad es fundamental Del anaacutelisis a la accioacutenrdquo Finanzas y Desarrollo junio 2000 wwwworldbankorgwbigovernancepdffandd_spanishpdf

De igual forma como se vio en el moacutedulo 1

Otros sobornos como por ejemplo el pago informal a legisladores para conseguir leyes que concedan privilegios especiales o la exoneracioacuten de obligaciones tributarias son ejemplos de coacutemo la gobernabilidad se ve afectada por el grado de corrupcioacuten que ocurre en las instituciones puacuteblicas

En un Estado democraacutetico el fin primero de eacuteste debe ser el de traducir las preferencias sociales en poliacuteticas puacuteblicas tangibles La corrupcioacuten sustituye ese fin al satisfacer intereses de grupos sectores o individuos con capacidad de tener influencia en los niveles de decisioacuten del gobierno ya sea municipal regional o nacional lo que significa que el Estado se convierte en agente de intereses sectoriales particulares y trampoliacuten para hacer buenos negocios En teacuterminos econoacutemicos la corrupcioacuten supone una deficiente asignacioacuten de los recursos puacuteblicos Cuando esto se instala como sistema el ciudadano comuacuten pierde el respeto a las instituciones y termina dejando de lado obligaciones baacutesicas de la vida en sociedad como pagar impuestos Revertir esta situacioacuten es tal vez el mayor desafiacuteo que deben enfrentar los administradores puacuteblicos que consideran a la corrupcioacuten como una amenaza a la gobernabilidad y desarrollo de sus instituciones

Desempentildeo Institucional

El desempentildeo institucional es el estudio del desenvolvimiento de una institucioacuten gubernamental a traveacutes de indicadores que revelan coacutemo se usan los recursos y queacute resultados logra

Las aacutereas que abarca un estudio sobre el desempentildeo institucional son

1 El sistema normativo 2 La organizacioacuten de la institucioacuten 3 La administracioacuten la formulacioacuten y la ejecucioacuten del presupuesto 4 Las finanzas 5 Calidad de traacutemites y servicios que brinda a sus usuarios 6 El sistema de informacioacuten y el proceso de toma de decisiones al interior del ente gubernamental

entre otros

13 Gobernabilidad y corrupcioacuten

iquestPor queacute debemos analizar los problemas de gobernabilidad en una institucioacuten puacuteblica cuando el objetivo es llevar adelante un plan anticorrupcioacuten

Para analizar esta interrogante repasemos una reflexioacuten realizada Daniel Kaufmann (2003)2 que ofrece nuevos enfoques para abordar la vinculacioacuten que existe entre estos dos conceptos

Gobernabilidad y corrupcioacuten

Apoyaacutendose en evidencias empiacutericas basadas en estudios de la medicioacuten y anaacutelisis de los tres elementos de la definicioacuten de gobernabilidad citada antes se desagrega cada uno en dos conceptos mensurables y

con ello obtendremos un total de seis componentes para analizar esta vinculacioacuten donde la corrupcioacuten forma parte

1 Voz y rendicioacuten de cuentas externa (la disponibilidad del gobierno de rendir cuentas de forma externa a traveacutes de la retroalimentacioacuten de los ciudadanos e instituciones democraacuteticas existencia de una prensa competitiva)

2 Estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia crimen y terrorismo 3 Efectividad del gobierno (incluyendo calidad de la formulacioacuten de poliacuteticas burocracia y

prestacioacuten de servicios puacuteblicos) 4 Marco regulatorio 5 Calidad del estado de derecho (proteccioacuten de derechos de la propiedad independencia judicial

etc) 6 Control de corrupcioacuten

Los resultados de dicho estudio nos permiten deducir que la Gobernabilidad es un concepto mucho maacutes amplio complejo e integral que la corrupcioacuten Este uacuteltimo es uno de los elementos muy importantes por cierto que compone el conjunto de los indicadores que determinan la gobernabilidad de un gobierno nacional regional local o de una dependencia puacuteblica

Se puede afirmar que a un bajo nivel de gobernabilidad es de esperarse que los mecanismos e incentivos de la corrupcioacuten sean mayores debido a esto el servicio del gobierno estaacute cada vez maacutes lejos de los pobres y de sus objetivos esenciales que espera la comunidad

No basta con reducir o eliminar la corrupcioacuten en una institucioacuten puacuteblica o en un paiacutes es necesario a largo plazo dedicar esfuerzos y recursos en avanzar en las calidades de gobernabilidad de las instituciones y no soacutelo puacuteblicas sino ademaacutes privadas En la medida en que tengamos instituciones privadas transparentes con integridad cultivada y que funcionen con eficiencia es probable que las praacutecticas de captura del Estado viacutea grupos de influencia cabildeos sobornos coimas etc tengan tendencias a decaer o permanecer bajo mayor control de la sociedad

[2]Kaufmann D ldquoReplanteando Gobernabilidad Las lecciones empiacutericas desafiacutean a los convencionalismordquo Basado en el capiacutetulo ldquoEncrucijadas de Gobernabilidadrdquo en el Reporte Global de Competitividad 200203 del Foro Econoacutemico Mundial

(Febrero 2003) 14 Ejemplos de indicadores gobernabilidad3

El Instituto del Banco Mundial utiliza indicadores de gobernabilidad en los anaacutelisis empiacutericos de las instituciones puacuteblicas que realiza a traveacutes de encuestas especiacuteficas en cada paiacutes a funcionarios empresas privadas y usuarios de los servicios A continuacioacuten veremos algunos ejemplos de indicadores de gobernabilidad relacionados con la identificacioacuten de praacutecticas de corrupcioacuten y el desempentildeo en la prestacioacuten de servicios puacuteblicos

Acceso para los pobres Iacutendice de accesibilidad para ciudadanos pobres a los servicios puacuteblicos proveiacutedos por la institucioacuten Los nuacutemeros altos implican altos niveles de acceso Desempentildeo de servicio Iacutendice que indica hasta queacute punto el servicio proporcionado por la institucioacuten es de alta calidad completamente satisfactorio para el usuario y ofrecido a un costo relativamente bajo Debe incluir la cobertura social y geograacutefica del servicio Mecanismos de auditoriacutea Porcentaje de casos donde las decisiones sobre administracioacuten de personal presupuesto adjudicaciones y servicios estaacuten sujetas a auditoriacuteas externas yo internas Estaacute subdividido en el anaacutelisis empiacuterico en

bull auditoriacutea en administracioacuten de servicios bull auditoriacutea en administracioacuten de personal bull auditoriacutea en administracioacuten de adjudicaciones bull auditoriacutea en administracioacuten de presupuesto

Cumplimiento de reglas Frecuencia con la cual las reglas directrices regulaciones sobre administracioacuten de personal presupuesto adjudicaciones y servicios se hacen cumplir

Supervisioacuten de reglas Frecuencia con la cual las reglas directrices regulaciones sobre administracioacuten de personal presupuesto adjudicaciones y servicios son supervisadas Claridad de reglas (control y cumplimiento) Este iacutendice combina la frecuencia con que las reglas directrices y regulaciones estaacuten bien supervisadas y se hacen cumplir de manera estricta Se subdivide en cuatro categoriacuteas

bull supervisioacuten de reglas de servicio bull supervisioacuten de reglas del personal bull supervisioacuten de reglas de adjudicaciones bull supervisioacuten de reglas del presupuesto

Meritocracia Frecuencia con que las decisiones en los problemas de administracioacuten de personal son efectuados sobre la base de experiencia meacuterito desempentildeo profesional o niveles de educacioacuten Misioacuten Iacutendice que determina el grado de entendimiento del objetivo de la entidad puacuteblica las tareas y responsabilidades propias por los funcionarios puacuteblicos dentro de la institucioacuten Es el ldquoempoderamientordquo (empowerment) de la misioacuten institucional por parte de los funcionarios Apertura La frecuencia con que las reglas directrices regulaciones sobre administracioacuten de personal presupuesto adjudicaciones y servicios son anunciadas y abiertas al interior de la institucioacuten Se subdivide en cuatro categoriacuteas

bull apertura de decisiones de servicio bull apertura de decisiones de personal bull apertura de decisiones de las adjudicaciones bull apertura de decisiones de presupuesto

Politizacioacuten (partidizacioacuten) El porcentaje de casos donde las decisiones sobre administracioacuten de personal presupuesto adjudicaciones y servicios estaacute sujeto a la interferencia de la poliacutetica partidaria Estaacute subdividido en el anaacutelisis empiacuterico en

bull politizacioacuten en la administracioacuten de servicios bull politizacioacuten en la administracioacuten de personal bull politizacioacuten en la administracioacuten de adjudicaciones bull politizacioacuten en la administracioacuten de presupuesto

Calidad de reglas La frecuencia con que las reglas directrices regulaciones sobre administracioacuten de personal presupuesto adjudicaciones y servicios son escritas de forma formal simple clara sin agregar demasiados pasos administrativos Se subdivide en cuatro categoriacuteas

bull calidad de reglas de administracioacuten de servicios bull calidad de reglas de administracioacuten de personal bull calidad de reglas de administracioacuten de adjudicaciones bull calidad de reglas de administracioacuten de presupuesto

Recursos El porcentaje de casos que los recursos fiacutesicos financieros y de capital humano de la institucioacuten puacuteblica son adecuados Transparencia El porcentaje de casos que las decisiones sobre administracioacuten de personal presupuesto adjudicaciones y servicios se hacen de manera transparente

Voz Un iacutendice que representa la existencia de mecanismos de queja y retroalimentacioacuten del consumidor Satisfaccioacuten salarial El porcentaje de empleados muy satisfechos o algo satisfechos con sus salarios y beneficios Rotacioacuten Un iacutendice que indica la frecuencia de la tasa de rotacioacuten de la entidad puacuteblica la tasa de rotacioacuten del sector puacuteblico al privado y del sector privado al puacuteblico 15 Descripcioacuten del diagnoacutestico anticorrupcioacuten

Cuando una institucioacuten gubernamental decide hacer un diagnoacutestico anticorrupcioacuten este hecho implica la presencia de una problemaacutetica que se desea conocer para poder abordarla actuar sobre ella y transformar de una situacioacuten problema al de una situacioacuten deseada Por lo tanto el resultado final es el cambio deseado Tratamos entonces de formular estrategias que mejoren la gobernabilidad y controlen la corrupcioacuten ya sea en paiacuteses gobiernos locales u organizaciones puacuteblicas por ello es necesario hacer estudios de diagnoacutestico dentro del aacutembito en el que deseamos intervenir

Como se vio en el moacutedulo 1 el diagnoacutestico se define como lo explica el esquema

Los resultados del diagnoacutestico sirven de base para interpretaciones sobre la realidad estudiada y proponer estrategias que permitan cambiar los incentivos que causan las conductas inapropiadas que deseamos modificar

Como ejemplo en el caso de estudio sobre el sistema de contrataciones puacuteblicas del Paraguay que veremos maacutes adelante en este moacutedulo la iniciativa de reformar este sistema se basa en los resultados del diagnoacutestico efectuado en 1999 donde fue identificado como uno de los sectores de mayor percepcioacuten de corrupcioacuten

16 La informacioacuten que proporciona un diagnoacutestico anticorrupcioacuten

Un diagnoacutestico puede arrojar varios resultados entre otros presentaremos a continuacioacuten una clasificacioacuten de temas a nivel nacional regional o local que abarca un estudio de diagnoacutestico anticorrupcioacuten

Mapa de diagnoacutestico

Un buen estudio de diagnoacutestico debe ofrecer un mapa de problemas yo aacutereas vulnerables a la corrupcioacuten como el plan de accioacuten que debe contemplar las estrategias para atenderlos y solucionarlos

17 Tipos de diagnoacutestico seguacuten su alcance y enfoque

El diagnoacutestico sobre corrupcioacuten y gobernabilidad en una institucioacuten puacuteblica que propone el GAPI es un soacutelo proceso En su implementacioacuten contemplamos diferentes tipos seguacuten su alcance y enfoque los cuales son complementarios La combinacioacuten de estos depende del tipo de institucioacuten puacuteblica seguacuten su tamantildeo y complejidad de funcionamiento como de los objetivos propuestos en el estudio de diagnoacutestico

Por un lado identificamos dos tipos de diagnoacutesticos seguacuten su alcance por el tiempo acceso de recursos y el objetivo de obtener resultados raacutepidos y simplificados como los diagnoacutesticos de tipo raacutepido y detallado

Por otro lado el GAPI identifica dos tipos de diagnoacutesticos seguacuten su enfoque y la informacioacuten que deseamos captar los diagnoacutestico de tipo externo e interno

Tipos de diagnoacutestico seguacuten su alcance y enfoque

A continuacioacuten veremos las caracteriacutesticas de los diagnoacutesticos de tipo raacutepido y detallado

171 El diagnoacutestico raacutepido y diagnoacutestico detallado

Diagnoacutestico raacutepido Diagnoacutestico detallado

Caracteriacutesticas

Es un meacutetodo simplificado que se aplica a instituciones puacuteblicas de dimensioacuten pequentildea o mediana (tamantildeo organizacioacuten presupuestos entre otros criterios) Obtiene en el menor tiempo posible empleando recursos humanos materiales y financieros limitados un conjunto de informaciones que permitan caracterizar el problema analizar sus causas e identificar las aacutereas maacutes vulnerables a las praacutecticas corruptas dentro de una institucioacuten puacuteblica

Es un conjunto de instrumentos desarrollados con rigurosidad teacutecnica para obtener la descripcioacuten maacutes exhaustiva y objetiva que sea posible Contribuye a despersonalizar y despolitizar el abordaje de la corrupcioacuten como problema en la institucioacuten

Tipo de recursos

Se aplica en instituciones que no poseen una estructura organizacional compleja y servicios diversificados y sobre todo en aqueacutella que tienen limitaciones en recursos humanos financieros y teacutecnicos

Deben aplicarla instituciones que tengan suficientes recursos ya que implica mayores costos y tiempo en su implementacioacuten

Instrumentos

Entrevista a informantes clave Debates en grupos focales Entrevista de grupos comunitarios Observacioacuten directa Miniencuesta

Encuestas de percepcioacuten Talleres participativos

Entrevista a informantes clave

Serie de preguntas abiertas formuladas a algunos individuos seleccionados por su conocimiento y experiencia en un tema de intereacutes Las entrevistas son cualitativas en profundidad y semiestructuradas Estaacuten basadas en guiacuteas de entrevista en que se recogen los temas o preguntas

Debates en grupos focales

Debate moderado entre 8 a 12 participantes que son cuidadosamente seleccionados con antecedentes semejantes Los participantes pueden ser beneficiarios o personal del departamento o institucioacuten El moderador utiliza una guiacutea de debate y se toma nota de las observaciones y comentarios

Entrevista de grupos comunitarios

Serie de preguntas y debates moderados en una reunioacuten abierta a todos los miembros de la comunidad El entrevistador sigue un cuestionario cuidadosamente preparado

Observacioacuten directa

Uso de un formulario de observacioacuten detallado para registrar lo que se ve y oye en el sitio de un programa La informacioacuten puede referirse a actividades en curso procesos debates interacciones sociales y resultados observables Por ejemplo se puede aplicar para registrar y controlar procesos de traacutemites administrativos en los proyectos de desburocratizacioacuten

Miniencuesta

Cuestionario estructurado con un nuacutemero limitado de preguntas con respuestas estructuradas que se aplica de 50 a 75 personas La seleccioacuten de los encuestados es aleatoria o ldquodeliberadardquo Ejemplo entrevistas a las partes interesadas en dispensarios para una encuesta sobre la atencioacuten de la salud

Se trata de meacutetodos raacutepidos y de bajo costo para obtener las opiniones y comentarios de los beneficiarios y otras partes interesadas con el fin de atender las necesidades de informacioacuten de los responsables de la toma de decisiones Se pueden utilizar para

bull Ofrecer informacioacuten raacutepida para la toma de decisiones sobre todo en relacioacuten con los proyectos o programas

bull Ofrecer una comprensioacuten cualitativa de los complejos cambios socioeconoacutemicos las situaciones sociales fuertemente interactivas o los valores motivaciones y reacciones de las personas

bull Ofrecer el contexto e interpretacioacuten para los datos cuantitativos recopilados mediante meacutetodos maacutes formales

172 El Diagnoacutestico externo y el Diagnoacutestico interno

Los diagnoacutesticos anticorrupcioacuten utilizan dos tipos de instrumentos que estudian la misma problemaacutetica por caminos diferentes pero que hacen posible un enfoque complementario comparativo y de mutua constatacioacuten los instrumentos externos e internos Estos buscan captar datos sobre las praacutecticas de corrupcioacuten las deficiencias de gobernabilidad el desempentildeo institucional y la calidad de los servicios

Veamos a continuacioacuten las caracteriacutesticas de cada uno de ellos

Es el estudio de los factores que determinan la percepcioacuten de la poblacioacuten acerca del funcionamiento de la institucioacuten puacuteblica y la calidad de gobernabilidad

Los instrumentos de diagnoacutestico externo buscan identificar los factores que determinan la percepcioacuten de la poblacioacuten y en especial de los usuarios de los servicios que brinda una entidad puacuteblica determinada acerca de su funcionamiento y la calidad de su gobernabilidad Para este fin recurrimos a encuestas para captar informacioacuten en base a la percepcioacuten y analizar los aspectos de compatibilidad de opiniones de

Usuarios que concurren a las instituciones puacuteblicas con el propoacutesito de realizar los traacutemites maacutes comunes que a la vez poseen un significativo impacto socioeconoacutemico

Empresarios del sector privado incluyendo aquellos proveedores de bienes y servicios de las instituciones puacuteblicas

Los principales instrumentos externos son

Encuestas de percepcioacuten Encuestas objetivas Sondeos de opinioacuten Talleres de diagnoacutestico participativo Grupos focales entre otros

En seguida abordaremos las encuestas de percepcioacuten las encuestas objetivas y los talleres de diagnoacutestico participativos se explican a continuacioacuten

Hasta hace muy poco tiempo era difiacutecil medir en forma sistemaacutetica la corrupcioacuten asiacute como sus consecuentes costos econoacutemicos sociales y poliacuteticos en instituciones gubernamentales tanto federales como locales Los datos disponibles eran mediciones muy vagas y generales en cuanto a la percepcioacuten del puacuteblico sobre el efecto de la corrupcioacuten en su sociedad

El diacutea de hoy hemos avanzado mucho sobre el tema y con organismos como el Banco Mundial entre otros quienes sentildealan que es posible medir la corrupcioacuten dentro de un Estado una entidad puacuteblica o de un municipio mediante encuestas rigurosas que ofrecen una serie de beneficios concretos y cuantificables

El meacutetodo maacutes probado de una encuesta de percepcioacuten consiste en llevar a cabo encuestas directas y simultaacuteneas de las diferentes partes involucradas en la corrupcioacuten como usuarios de servicios puacuteblicos gerentes de empresas y funcionarios puacuteblicos A ellos les preguntamos en forma detallada sobre el costo que representa para quien paga y la distribucioacuten del beneficio privado de quien recibe el soborno para obtener servicios puacuteblicos privilegios especiales y un acceso faacutecil a cargos puacuteblicos La experiencia demuestra que con instrumentos apropiados de encuesta y teacutecnicas de entrevista las personas estaacuten dispuestas a reportar los problemas de eficiencia y corrupcioacuten en organismos puacuteblicos

El objetivo primordial de la encuesta es determinar cuaacuteles son los factores de gobernabilidad y de abuso de la funcioacuten puacuteblica que afectan el desempentildeo de la dependencia gubernamental como institucioacuten Los factores institucionales que pretendemos medir representan tres dimensiones diferentes

1) La encuesta se focaliza en indicadores de desempentildeo institucional 2) En indicadores de diferentes tipos de corrupcioacuten 3) La encuesta recoge medidas de gobernabilidad en cada dependencia o institucioacuten puacuteblica

Indicadores de desempentildeo institucional

Los indicadores de desempentildeo son instrumentos que permiten medir los insumos procesos productos resultados y efectos de los proyectos programas o estrategias de desarrollo cuando estaacuten respaldados por sistemas de recopilacioacuten de datos en encuestas formales anaacutelisis e informacioacuten Estos indicadores

permiten a los administradores seguir los progresos demostrar los resultados y adoptar medidas correctivas para mejorar la prestacioacuten de servicios Es importante la participacioacuten de las principales partes interesadas al definir los indicadores ya que en ese caso es maacutes probable que comprendan y utilicen los indicadores para la toma de decisiones relativas a la gestioacuten (WBI 2004)

Indicadores de desempentildeo percibidos por los usuarios

Percepcioacuten de la calidad del servicio provisto por cada institucioacuten

Frecuencia de quejas por mal servicio

Costos extras pagados por los usuarios

Indicadores de diferentes tipos de corrupcioacuten

Son herramientas que sirven para identificar y medir el impacto de los incentivos y mecanismos que facilitan las praacutecticas de la corrupcioacuten dentro de una institucioacuten puacuteblica (la definicioacuten de incentivos y mecanismos puede consultarse al inicio del moacutedulo) El uso de indicadores hace posible conocer el tipo de corrupcioacuten y cuantificar su alcance e impacto Otorga informacioacuten esencial al diagnoacutestico y evidencia empiacuterica que permite un abordaje objetivo al problema de la corrupcioacuten Su utilidad es la de ofrecer datos para analizar el problemas y priorizar las reformas instituciones destinadas a crear las condiciones para la prevencioacuten a traveacutes de la eliminacioacuten o neutralizacioacuten de los incentivos y mecanismos que estimulan las praacutecticas de corrupcioacuten

Indicadores de corrupcioacuten de acuerdo a la percepcioacuten de usuarios

Frecuencia de sobornos en cada institucioacuten percibida por el ciudadano

Frecuencia de sobornos en cada institucioacuten percibida por la empresa

Medidas de gobernabilidad en cada dependencia o institucioacuten puacuteblica proporcionada por la encuesta de percepcioacuten

Las encuestas de percepcioacuten son herramientas clave a la hora de realizar los diagnoacutesticos pues proporcionan informacioacuten que permite establecer las prioridades cuando se plantean las reformas Entre otras cosas proporcionan

Informacioacuten detallada sobre patrones de funcionamiento de instituciones

Actividades especiacuteficas donde se dan con mayor frecuencia los actos de corrupcioacuten

Aacutereas y servicios puacuteblicos donde hay mayores o menores abusos en la funcioacuten puacuteblica

Cuantifica y tipifica el nivel de corrupcioacuten en cada aacuterea o servicio

Cuantifica el costo que ocasiona la corrupcioacuten a los ciudadanos y a las empresas

Las encuestas objetivas Son instrumentos que permiten la recoleccioacuten de datos sobre la base de la observacioacuten directa de fenoacutemenos procesos o productos cuantificables a traveacutes de teacutecnicas de registro de datos Se diferencia de la encuesta de percepcioacuten porque no se basa en la valoracioacuten subjetiva sino en la observacioacuten objetiva de la realidad que pueda ser medible

Se usa por ejemplo para medir los tiempos procesales de los traacutemites administrativos en las instituciones puacuteblicas como la tramitologiacutea en el pago de impuestos o tributos en la gestioacuten de servicios puacuteblicos etc Sirve para medir el grado de burocracia la forma en que se utilizan los recursos y el nivel de calidad en la prestacioacuten de servicios entre otros

Informacioacuten que proporcionan las encuestas objetivas de recoleccioacuten de datos

Recoleccioacuten de datos sobre tiempo y costos que pagan por los procesos administrativos de traacutemite o servicios

Identifican las deficiencias administrativas Localizan aacutereas maacutes vulnerables Es complementaria a las encuestas de percepcioacuten Calidad de informacioacuten sobre el ente gubernamental que el ciudadano recibe

Taller de diagnoacutestico participativo (TDP) Un abordaje a la corrupcioacuten que no involucre la participacioacuten activa de los ciudadanos desde el mismo momento de su planteamiento corre grandes riesgos de no tener eacutexito o tener soacutelo resultados limitados

Producir planes anticorrupcioacuten tambieacuten se puede hacer entre cuatro paredes si contamos con buenos teacutecnicos capaces de idear estrategias que prometan reducir de forma cientiacutefica los niveles de corrupcioacuten Pero la experiencia demuestra que no hay un plan anticorrupcioacuten por maacutes perfecto que en teoriacutea parezca que se implemente y funcione sin el compromiso activo de la sociedad civil

El TDP es similar a las reuniones focales como una jornada donde se convocan a representantes de la sociedad civil receptora de los servicios que brinda la institucioacuten llevar adelante una reflexioacuten sobre una agenda temaacutetica previamente definida y en funcioacuten a los objetivos del diagnoacutestico En este caso nos referimos al desempentildeo de los servicios y los principales problemas que revelan los incentivos de la corrupcioacuten

El caso de estudio sobre los Planes anticorrupcioacuten en Provincias de Argentinas (Mendoza Chubut y Corrientes) que veremos maacutes adelante en este moacutedulo trata sobre el haber empleado instrumentos de diagnoacutesticos participativos similares a los talleres con resultados alentadores en materia de participacioacuten de organizaciones de la sociedad civil y del compromiso con los objetivos de planes

Es el estudio sobre los factores que incentivan o generan corrupcioacuten al interior del funcionamiento de la institucioacuten puacuteblica Es el proceso por el cual se observan y se recogen datos para identificar y cuantificar desde el punto de vista de la institucioacuten gubernamental y de los funcionarios en particular los siguientes factores

1) La transparencia gubernamental 2) Corrupcioacuten gubernamental 3) Participacioacuten ciudadana 4) Desempentildeo institucional

El diagnoacutestico interno considera muacuteltiples factores para no predeterminar que un solo factor por ejemplo el nivel salarial sea la causa de la corrupcioacuten Ademaacutes de analizar el nuacutemero de pasos de un traacutemite considera tambieacuten el tiempo de interaccioacuten entre ciudadanos y funcionarios El disentildeo y la ejecucioacuten de las funciones de regulacioacuten son analizadas para detectar formas y mecanismos de discrecionalidad arbitraria

La identificacioacuten de aacutereas o servicios del ente gubernamental maacutes vulnerables a la corrupcioacuten se realizada mediante el diagnoacutestico interno con el propoacutesito de focalizar el estudio y las propuestas de reformas Ademaacutes se identificaraacuten las aacutereas o servicios que estaacuten funcionando mejor

Los indicadores que se pretenden medir a traveacutes del diagnoacutestico interno son

Indicadores de desempentildeo de acuerdo a la percepcioacuten que tengan los funcionarios puacuteblicos

Impacto de la institucioacuten en la reduccioacuten de pobreza Percepcioacuten de la calidad del servicio provisto por cada institucioacuten Percepcioacuten de la cantidad del servicio provisto por cada institucioacuten Percepcioacuten de la facilidad de acceso al servicio provisto por cada institucioacuten Percepcioacuten de la reduccioacuten de costos de provisioacuten del servicio provisto por cada institucioacuten

Indicadores de corrupcioacuten comunes que son percibidos por los funcionarios puacuteblicos

Frecuencia de sobornos en cada institucioacuten Frecuencia de sobornos para acceder al servicio Frecuencia de sobornos para acelerar el servicio Frecuencia de sobornos para sesgar la decisioacuten del funcionario Frecuencia de sobornos para obtener una licitacioacuten Ingreso ilegal del funcionario como porcentaje de su ingreso oficial Porcentaje de los empleados que compraron su posicioacuten Porcentaje del presupuesto desviado de forma ilegal

Instrumentos del diagnoacutestico interno

Los instrumentos del diagnoacutestico interno buscan identificar los factores que incentivan actos de corrupcioacuten al interior de la institucioacuten Para ello se efectuacutea un anaacutelisis sobre fuentes primarias o secundarias en las aacutereas de prestacioacuten de servicios el sistema normativo la organizacioacuten administracioacuten el presupuesto el sistema de informacioacuten y el proceso de toma de decisiones entre otros

A continuacioacuten veamos la descripcioacuten de cada instrumento

Taller de Diagnoacutestico Participativo (TDP) con los funcionarios puacuteblicos Su objetivo es reflexionar sobre los problemas de gobernabilidad y desempentildeo institucional en los principales departamentos y servicios de la institucioacuten puacuteblica federal identificando los incentivos perversos y dando prioridad a las aacutereas maacutes vulnerables la corrupcioacuten Sobre esta informacioacuten los propios funcionarios pueden esbozar las reformas institucionales necesarias y hacer las acciones correctivas Este tipo de eventos como los TDP tambieacuten son uacutetiles para desatar un proceso de empoderamiento (empowerment) de la misioacuten objetivos y liacuteneas estrateacutegicas de la institucioacuten gubernamental por parte de los funcionarios El resultado esperado es en doble sentido por un lado podemos tener funcionarios maacutes informados y motivados para atender mejor a los ciudadanos y servir a la comunidad y por otro lado los funcionarios puacuteblicos pueden desarrollar sus cualidades y aptitudes en un ambiente laboral de mayor productividad y apertura al diaacutelogo con lo cual se aprovechan las fuerzas sineacutergicas que emanan los equipos de trabajo Observaciones de campo Es el estudio sistemaacutetico de registros efectuado en el terreno real en este caso nos referimos a la propia institucioacuten del gobierno central o federal Un ejemplo es el registro de tiempos y pasos procesales que demandan un determinado traacutemite en la institucioacuten puacuteblica con el objetivo de establecer la descripcioacuten de su funcionamiento en el marco de un programa de

desburocratizacioacuten y simplificacioacuten de traacutemites La metodologiacutea estaacute en funcioacuten a los objetivos y alcances del diagnoacutestico a ser establecidos en cada caso en particular Entrevistas y encuestas a funcionarios Es un instrumento utilizado para recabar informacioacuten sobre el funcionamiento organizacional de un ente federal Las encuestas identifican diversos aspectos del funcionamiento de la institucioacuten que ocasionan una mayor corrupcioacuten Algunos son por ejemplo bull bull bull bull bull bull

Falta de meritocracia en los nombramientos y ascensos Injustificada discrecionalidad del funcionario Ineficiencia en el manejo de la informacioacuten gerencial Falta de sistematizacioacuten en la asignacioacuten de funciones administrativas Falta de control de calidad en el servicio puacuteblico ofrecido Falta de simplificacioacuten y racionalizacioacuten en los traacutemites administrativos

Anaacutelisis de la informacioacuten secundaria El anaacutelisis de informacioacuten secundaria como el examen de documentos y estadiacutesticas sobre la organizacioacuten y el estado de los servicios productos o traacutemites es complementario al diagnoacutestico Algunos ejemplos de este tipo de informacioacuten pueden ser la informacioacuten del presupuesto y la ejecucioacuten presupuestaria los estados financieros (balances) las memorias e informes de desempentildeo por departamentos los estudios especiacuteficos sobre la institucioacuten que se disponga al momento de hacer el diagnoacutestico Otras fuentes Para el diagnoacutestico interno por lo general recurrimos a fuentes como Estudios sobre la institucioacuten como desempentildeo organizacional encuestas y entrevistas informes de entrevistas presupuestos y estados financieros memorias de ejercicios estadiacutesticas de la institucioacuten puacuteblica informes de auditorias e informes de talleres participativos entre otros 18 Diagnoacutestico externos e internos

Factores que afectan el desempentildeo institucional 4

El diagnoacutestico interno estudia los factores internos de cada dependencia que tienden a afectar los incentivos de los funcionarios y usuarios a cometer actos iliacutecitos factores tales como

1 Sistema organizacional Busca detectar la asignacioacuten informal y de hecho de las funciones administrativas de los empleados con el propoacutesito de medir el grado de discrecionalidad arbitraria del funcionario el proceso de contratacioacuten y promocioacuten de personal capacidad del personal para el cargo de ocupa en la organizacioacuten entre otros

2 Procesos administrativos y traacutemites La discrecionalidad burocraacutetica y la innecesaria complejidad de los procedimientos a los cuales se debe sujetar el ciudadano son los principales obstaacuteculos en la provisioacuten de servicios y traacutemites que el estudio de diagnoacutestico interno lo analiza Un ejemplo del resultado de un diagnoacutestico efectuado puede ser la implementacioacuten posterior de programas de reingenieriacuteas procesales y reorganizaciones administrativas a traveacutes de nuevos manuales de procedimientos administrativos con el objetivo de integrar los sistemas procesales y reducir la complejidad administrativa

3 Factores tecnoloacutegicos El estudio trata de identificar los obstaacuteculos que impiden el mejoramiento de la efectividad de los mecanismos y sistemas internos de programacioacuten ejecucioacuten y control de las actividades de cada uno de los servicios yo traacutemites puacuteblicos Los factores tecnoloacutegicos pueden facilitar la transparencia en la informacioacuten y los mecanismos de rendicioacuten de cuentas

4 Sistema normativo Se busca eliminar la discrecionalidad injustificada en la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las reglas por parte del funcionario La toma de decisiones sin un referente normativo sistemaacutetico se presta a todo tipo de juicio de caraacutecter subjetivo que conduce a praacutecticas relacionadas a la corrupcioacuten El funcionario actuacutea siguiendo sus criterios personales en ausencia de reglas normativas de caraacutecter general

5 Factores econoacutemicos Relacionados a la vinculacioacuten entre el meacuterito y la compensacioacuten salarial de los que trabajan para la institucioacuten puacuteblica Esto involucrariacutea la definicioacuten de indicadores de desempentildeo y sistemas de control de calidad y de gestioacuten en cada aacuterea de funcioacuten puacuteblica que promuevan incentivos de productividad y por definicioacuten de mayor transparencia en el flujo de organizacioacuten interna a la institucioacuten Esto implicariacutea el aumento de sueldos y las bonificaciones especiales que deberiacutean estar asociados con una mejora comprobable del desempentildeo grupal e individual de las unidades administrativas involucradas

6 Sistema de toma de decisiones de la institucioacuten puacuteblica Se estudia el proceso por el cual se toman las decisiones dentro de la estructura organizacional de la institucioacuten gubernamental y que afectan la calidad y cantidad de servicios proporcionados a la poblacioacuten Se trata de indagar sobre mecanismos e incentivos que pueden facilitar praacutecticas de corrupcioacuten a partir de la existencia de sistemas de toma de decisiones riacutegidos centralizados y poco transparentes Este tipo de investigacioacuten busca conocer factores tales como

Si las decisiones son tomadas en forma centralizada y autoritaria por el titular el director o el jefe

Si existe discrecionalidad arbitraria en las decisiones de un funcionario desde la posicioacuten que ocupa

El grado de participacioacuten que la organizacioacuten otorga a los funcionarios de diversos niveles y responsabilidades

Indagar si la institucioacuten puacuteblica tiene mecanismos para escuchar y consultar a los ciudadanos en la toma de decisiones sobre poliacuteticas puacuteblicas de alcance nacional sectorial o local

Si existe alguacuten tipo de delegacioacuten en la toma de decisiones desde el titular hacia instancias ejecutivas en las entidades puacuteblicas Por ejemplo en aspectos relacionados al presupuesto entre otros

Mecanismos de controles interno y externo sobre las decisiones que toman el Director y las principales autoridades

[4] Elaborado en base a ldquoLa Hora de la transparencia en Ameacuterica Latina El Manual de Anticorrupcioacuten en la funcioacuten publicardquo

Transparencia Internacional ( 1998 ) Y Buscaglia Edgardo ldquo An Anaacutelisis of the Causes of Corruption Worldwide rdquo in Law and Policy in International Busi ness The Georgetown University International Law Journal (1999)

El siguiente cuadro es un ejemplo para orientar el estudio sobre coacutemo se toman las decisiones y pueden ser utilizadas por parte de los participantes como un ejercicio praacutectico a fin de indagar este proceso en su institucioacuten e identificar los mecanismos que pueden estimular praacutecticas discrecionales perversas (Lozano y Merino 1998)

13 preguntas para un autodiagnoacutestico sobre el proceso de toma de decisiones en una entidad gubernamental

1 iquestLas normas y procedimientos estaacuten claramente establecidos como para reducir los riesgos de discrecionalidad arbitraria en el ejercicio del cargo o funcioacuten asignado

2 iquestEl funcionario conoce claramente los derechos y obligaciones emergentes de su cargo 3 iquestLa persona que toma decisiones en funcioacuten al cargo que ejerce reuacutene las condiciones

baacutesicas de idoneidad y probidad 4 iquestLa actuacioacuten se da dentro de los liacutemites de las facultades del cargo 5 iquestSe conserva la objetividad y la imparcialidad en las actitudes y acciones 6 iquestSe evita cometer discriminaciones injustas 7 iquestSe toma en consideracioacuten todos los hechos relevantes que intervienen en el caso a tratar 8 iquestSe toma la decisioacuten en un plazo razonable iquestse evita la dilacioacuten injustificada o

innecesaria 9 iquestEn la contratacioacuten o promocioacuten de personal se registran indicios de nepotismo (favorecer a

parientes) o de clientelismo (favorecer al partido poliacutetico) 10 iquestExisten procedimientos para escuchar la opinioacuten de todas las personas afectadas con

suficiente tiempo antes de tomar las decisiones 11 iquestExisten mecanismos para informar en forma clara oportuna y completa a las personas que

pudieran tener intereacutes en el tema objeto de un proceso de toma de decisiones 12 iquestSe da oportunidad para que los funcionarios de la institucioacuten emitan su opinioacuten 13 iquestExisten conflictos de intereses en el caso o asunto que puede afectar la toma de decisioacuten

Podemos resumir en el siguiente esquema el proceso de los diagnoacutesticos externo e internos sus temas y aacutereas de estudio los instrumentos utilizados las fuentes de informacioacuten y las alianzas que se necesitan para implementar el diagnoacutestico

ESQUEMA GUIA DEL DIAGNOacuteSTICO ANTICORRUPCIOacuteN DEL GAP 5

Objetivo del diagnoacutestico

Identificar los incentivos y mecanismos de corrupcioacuten Desempentildeo institucional y problemas de gobernabilidad Grado de transparencia y de participacioacuten ciudadana

Diagnoacutestico interno Diagnoacutestico Externo Objetivo especiacutefico seguacuten el tipo de diagnoacutestico

Estudia los factores que incentivan o generan corrupcioacuten al interior del funcionamiento de la institucioacuten puacuteblica

Observa los factores que determinan la percepcioacuten de la poblacioacuten acerca del funcionamiento de la institucioacuten puacuteblica y la calidad de gobernabilidad

Temas y aacutereas de estudio

Sistema normativo Organizacioacuten Administracioacuten Presupuesto y finanzas Sistema de informacioacuten Proceso de toma de

decisiones

Calidad de servicios Burocracia Clientelismo Nepotismo Coimas Sobornos

Instrumentos Encuestas anoacutenimas a funcionarios Talleres de diagnoacutesticos

participativos con funcionarios Fuentes secundarias Grupos focales Observaciones de campo

Encuestas de percepcioacuten a bull ciudadanos y usuarios bull empresa privada Fuentes secundarias Grupos focales Talleres participativos con la

sociedad civil y usuarios

Fuentes de informacioacuten Estudios de diagnoacutesticos Informes de evaluacioacuten de

desempentildeo Informes de auditorias Ejecucioacuten presupuestaria Memoria y Balances Encuestas

Encuestas de percepcioacuten Sondeos de opinioacuten a OSC Instituciones puacuteblicas Universidades ONGs Empresas privadas Consumidores y usuarios de

servicios puacuteblicos Audiencias puacuteblicas

Alianzas para implementar el diagnoacutestico

Autoridad gubernamental Funcionarios puacuteblicos Sindicatos de funcionarios

puacuteblicos

Usuarios de servicios Empresarios privados Organizaciones de la

sociedad civil Periodistas y medios de

prensa

Para queacute sirven los diagnoacutesticos internos y externos

Identificar las aacutereas maacutes vulnerables a la corrupcioacuten Establecer prioridades para un plan de lucha anticorrupcioacuten Punto de partida para evaluar las reformas implementadas Dar objetividad y despartidizar el debate puacuteblico sobre la

corrupcioacuten

Apoya el empoderamiento de la sociedad civil con las acciones anticorrupcioacuten como sustento del las reformas

[5] Elaborado en base al ldquoManual del Programa de Gobierno Abierto y Participativo (GAP) Estrategia de intervencioacuten para una

eficiente traduccioacuten de las preferencias sociales en la gestioacuten municipalrdquo Instituto del Banco Mundial y TEC de Monterrey (2001) httpworldbankorgwbigovernancepdfgapmanualpdf

19 Vinculacioacuten de diagnoacutesticos internos y externos

Las herramientas de los diagnoacutesticos internos y externos se complementan entre siacute forman parte de un mismo estudio y sirven para confirmar los hallazgos que se realiza con cada instrumento

El siguiente esquema muestra la importancia y definicioacuten de la vinculacioacuten entre diagnoacutesticos internos y externos

El anaacutelisis relaciona las variables para diagnosticar por ejemplo los problemas en la prestacioacuten de servicios especiacuteficos que son percibidos por las poblaciones encuestadas a traveacutes de indicadores de resultados percibidos por la poblacioacuten (diagnoacutestico externo)

Esto se relaciona con los indicadores que se refieren a los insumos de tipo presupuestario y administrativo dedicados a la actividad de producir dichos servicios puacuteblicos (diagnoacutestico interno) El resultado es por lo general que a mayor percepcioacuten de corrupcioacuten por la poblacioacuten en determinados servicios o traacutemites los datos del diagnoacutestico interno corroboran en esos mismos servicios o traacutemites los problemas en materia de estructuras organizacionales inadecuadas alta burocracia manejo clientelista en los recursos humanos deficiente asignacioacuten presupuestaria falta de transparencia discrecionalidad arbitraria y otros

Esta constatacioacuten otorga una evidencia empiacuterica y elementos objetivos para un abordaje racional al problema de la corrupcioacuten

Tambieacuten podemos partir de un diagnoacutestico interno donde son identificados los principales problemas de desempentildeo institucional las dificultades de gobernabilidad y los tipos de corrupcioacuten en un ente puacuteblico Estos resultados pueden ser sometidos a un proceso de constatacioacuten y validacioacuten en talleres de diagnoacutesticos participativos con usuarios de los servicios que brinda la entidad puacuteblica y ciudadaniacutea en general Este procedimiento maacutes que la validacioacuten del diagnoacutestico interno otorga un valor agregado que es la convalidacioacuten social del proceso diagnoacutestico factor determinante en la etapa de implementacioacuten del plan anticorrupcioacuten La participacioacuten ciudadana y una amplia divulgacioacuten junto a la voluntad poliacutetica y capacidad teacutecnica requerida son como un seguro que facilita la introduccioacuten de los cambios tanto en la cultura de los funcionarios como en la organizacioacuten y funcionamiento de la entidad puacuteblica

En el tema II de este moacutedulo ldquoAnaacutelisis de los problemas yo aacutereas vulnerables encontrados en el diagnoacutesticordquo de este moacutedulo se sugieren algunas interrogantes que pueden servir de guiacutea al anaacutelisis que permita establecer las relaciones entre ambos tipos de diagnoacutesticos

Los estudios de casos que se presentan en la tercera parte de este moacutedulo son ejemplos de coacutemo se utilizaron la combinacioacuten de ambos tipos de herramientas

A continuacioacuten presentamos un resumen de los casos para enfatizar la importancia del diagnoacutestico

Caso El nuevo Sistema de Contrataciones Puacuteblicas del Paraguay

Descripcioacuten El nuevo Sistema de Contrataciones Puacuteblicas es parte de la estrategia disentildeada para combatir la corrupcioacuten y partioacute de los resultados del Diagnoacutestico

Antecedentes

Las contrataciones puacuteblicas en el Paraguay fueron calificadas en el antildeo 1999 como una de las aacutereas de mayor corrupcioacuten Entre otros datos fue revelado que soacutelo el 14 por ciento de las empresas encuestadas participaban en licitaciones puacuteblicas y remates debido principalmente a la alta corrupcioacuten percibida (coimas concursos amantildeados traacutefico de influencia etc)

Ademaacutes el sistema de contratacioacuten puacuteblica estaba afectado por problemas institucionales vigencia del clientelismo poca transparencia la baja participacioacuten ciudadana y el escaso concurso de oferentes

Resultados

El Ministerio de Hacienda de quien depende el sistema de contrataciones figuraba entre las entidades puacuteblicas que poseen menores estaacutendares de desempentildeo institucional Este diagnoacutestico fue elaborado sobre la base de los resultados de tres encuestas a funcionarios puacuteblicos empresarios privados y ciudadanos usuarios de servicios puacuteblicos y sobre los resultados de diagnoacutestico interno referidos a calidad cantidad costo acceso a los servicios y su contribucioacuten a la reduccioacuten de la pobreza

El caso completo lo veremos maacutes adelante en este mismo moacutedulo

Caso Plan Provincias de la Oficina Anticorrupcioacuten de Argentina Paiacutes Argentina

Descripcioacuten El Plan Provincias de la Oficina Anticorrupcioacuten se desarrolloacute un programa piloto en tres provincias Chubut Corrientes y Mendoza El principal objetivo del plan apunta a la plena implementacioacuten de los contenidos de la Convencioacuten Interamericana Contra la Corrupcioacuten (CICC) en el aacutembito provincial y municipal

Antecedentes

La metodologiacutea del plan se basa en tres herramientas interrelacionadas y que se ejecutaron con la participacioacuten de los diferentes actores locales 1) Informes de Diagnoacutestico de situacioacuten provincial 2) Seminarios de Difusioacuten de poliacuteticas de combate a la corrupcioacuten y validacioacuten de hallazgos 3) Planes de Asistencia Teacutecnica para la Implementacioacuten de poliacuteticas concretas de prevencioacuten y combate a la corrupcioacuten

Resultados

Los informes de diagnoacutestico provinciales fueron desarrollados por universidades o consultoras locales a fin de aprovechar su conocimiento del medio y su capacidad para generar confianza en los distintos actores involucrados abarcando herramientas propias de diagnoacutesticos internos y externos Los hallazgos producidos en los informes de diagnoacutestico estaacuten validados en una serie de seminarios provinciales de gran convocatoria con los referentes locales a fin de conocer su opinioacuten sobre los problemas de corrupcioacuten Ademaacutes sirvieron tambieacuten como un medio de divulgacioacuten de los resultados de los contenidos de la Convencioacuten Interamericana Contra la Corrupcioacuten y las poliacuteticas de transparencia de la Oficina Anticorrupcioacuten de Argentina

110 Difusioacuten de los resultados del diagnoacutestico

La utilizacioacuten de mecanismos como encuestas de percepcioacuten sobre corrupcioacuten en dependencias puacuteblicas por parte de usuarios funcionarios y empresas privadas contribuyen a dar un tratamiento objetivo y no contaminado con intereses poliacuteticos partidarios al tema de corrupcioacuten

Es importante que los resultados del diagnoacutestico sean difundidos a la opinioacuten puacuteblica a los funcionarios del ente gubernamental y a la prensa A continuacioacuten se listan los objetivos de esta difusioacuten de resultados en base al tipo de puacuteblico

1 A la opinioacuten puacuteblica para

Divulgar los resultados a la ciudadaniacutea a fin de transparentar y hacer puacuteblica la existencia del problema con lo cual el ente GUBERNAMENTAL estaacute dando una clara sentildeal de voluntad poliacutetica de encarar su solucioacuten

Que la difusioacuten de resultados tenga caraacutecter educativo para la sociedad civil sobre todo en cuanto a los costos econoacutemicos de la corrupcioacuten para la comunidad y para el gobierno como un todo Particularmente es relevante este aspecto porque facilita la identificacioacuten de aliados dentro de la sociedad civil como las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones ciudadanas que podriacutean colaborar en algunas iniciativas para combatir la corrupcioacuten

2 A los propios funcionarios del ente gubernamental para

Hacerlos conscientes sobre los efectos que la corrupcioacuten puede ocasionar en la institucioacuten gubernamental y en su carrera como servidores puacuteblicos asiacute como el deterioro institucional que se traduce en salarios bajos malas condiciones laborales y peacuterdidas de puestos de trabajo entre otros

Obtener la empatiacutea del funcionario para lograr un cambio de actitud hacia un rol proactivo y reducir las resistencias a las acciones de reformas que el gobierno emprenderaacute en el marco del plan de lucha anticorrupcioacuten

3 A la prensa para prestar una atencioacuten especial se facilita la informacioacuten de una manera clara completa y oportuna con la finalidad de obtener su apoyo desde un primer momento a las iniciativas de cambio que el gobierno emprenderaacute

Medios de difusioacuten

Los medios de difusioacuten maacutes comunes para ser utilizados en la campantildea de comunicacioacuten del gobierno son los siguientes

El objetivo es sensibilizar y lograr la empatiacutea de la opinioacuten puacuteblica para facilitar la ejecucioacuten de los instrumentos de integridad seleccionados en funcioacuten a las liacuteneas estrateacutegicas y obtener aliados para los programas de gobierno abierto y participativo

Otra ventaja de difundir los resultados del diagnoacutestico es que se crea la liacutenea base de referencia con la cual se pueden comparar los eacutexitos y fracasos de las reformas implementadas Es uacutetil repetir los estudios despueacutes de uno o dos antildeos de haber implementado el plan anticorrupcioacuten y asiacute contar con datos objetivos para divulgar los logros ajustar su gestioacuten y concentrar sus esfuerzos en las aacutereas donde ha conseguido menos eacutexito

Tema 2 Formulacioacuten del plan de accioacuten

21 Pasos para formular el plan de accioacuten

El desafiacuteo que planteamos ahora es pasar del diagnoacutestico al plan de accioacuten para luchar contra la corrupcioacuten Como vimos en la primera parte del moacutedulo el diagnoacutestico permite conocer el problema determinar sus causas y analizar los efectos de las praacutecticas corruptas dentro y fuera de la institucioacuten puacuteblica En el plan de accioacuten debemos programar los proacuteximos pasos que expliquen el coacutemo hacer los cambios y las reformas institucionales para controlar y eliminar la corrupcioacuten mejorar el desempentildeo institucional y la gobernabilidad de la institucioacuten puacuteblica

Para hacer esta tarea hemos identificado tres etapas fundamentales

1 Determinar las aacutereas maacutes vulnerables a la corrupcioacuten dentro del la entidad puacuteblica 2 Identificar a las aacutereas donde la accioacuten es enfocada por lo general no podemos atacar todos los

problemas a la vez y es necesario concentrar los esfuerzos en aquellas aacutereas dependencias o sectores donde tenemos un mayor impacto en materia de reforma institucional y de visibilidad a los propios usuarios y organizaciones de la sociedad civil

3 El tercer paso es entonces elegir el instrumento adecuado para llevar adelante la reforma programada donde debemos contemplar la factibilidad poliacutetica institucional teacutecnica financiera y social

A continuacioacuten explicaremos estas etapas

Veamos a continuacioacuten cada uno de estos pasos

Paso 1 Anaacutelisis de los problemas yo aacutereas vulnerables encontrados en el diagnoacutestico

iquestCoacutemo interpretar un estudio de diagnoacutestico iquestQueacute tipo de informacioacuten seleccionar y coacutemo utilizarla para disentildear una estrategia que permita luchar contra la corrupcioacuten en la institucioacuten puacuteblica

Para responder a estas preguntas se debe partir del objetivo del diagnoacutestico y sobre eacuteste construir un ldquohilo conductorrdquo que recorra el camino entre el problema y la formulacioacuten de la estrategia para encarar la solucioacuten de este problema identificado

Veamos un ejemplo

Un estudio de diagnoacutestico sobre la corrupcioacuten puede tener por objetivo

La descripcioacuten de los patrones institucionales a traveacutes de las caracteriacutesticas de gobernabilidad y desempentildeo en el funcionamiento de los servicios puacuteblicos para relacionarlos con la percepcioacuten

existente sobre praacutecticas corruptas

En este caso el hilo conductor del estudio puede ser enunciado de esta forma

Esto significa que el diagnoacutestico no se orienta al anaacutelisis de actos individuales de corrupcioacuten sino de patrones de comportamiento institucionales que actuacutean como incentivos para el desarrollo de las praacutecticas de corrupcioacuten

Con la informacioacuten proporcionada por el diagnoacutestico se debe responder a las siguientes preguntas que pueden guiar la interpretacioacuten de los resultados

iquestPor queacute

la poblacioacuten percibe corrupcioacuten en algunos servicios y traacutemites puacuteblicos maacutes corrupcioacuten que otros

iquestCuaacuteles son los incentivos y los mecanismos de aplicacioacuten de incentivos que inciden en la institucioacuten y facilitan el ejercicio de praacutecticas corruptas

iquestQueacute relacioacuten existe entre la percepcioacuten de los usuarios funcionarios y empresarios sobre el desempentildeo de los servicios puacuteblicos y los patrones de funcionamiento de la institucioacuten gubernamental

Estas interrogantes pueden indicar el camino hacia la reflexioacuten lo que supone

Describir los esquemas organizativos que favorecen el desarrollo de praacutecticas corruptas en la institucioacuten

Asociar la percepcioacuten de los usuarios sobre el desempentildeo de los servicios y traacutemites relacionaacutendolas con las caracteriacutesticas de gobernabilidad de la institucioacuten puacuteblica

Analizar las caracteriacutesticas de gobernabilidad de la dependencia gubernamental y el impacto de eacutestas sobre diferentes indicadores de corrupcioacuten

Establecer comparaciones sobre las caracteriacutesticas institucionales entre las principales aacutereas de la entidad y relacionar su rendimiento y desempentildeo con las pautas de comportamiento institucional seguacuten caracteriacutesticas de gobernabilidad

Los puntos sentildealados suponen una hipoacutetesis clave para la interpretacioacuten del diagnoacutestico La corrupcioacuten no es soacutelo producto de la voluntad individual sino de un marco institucional de escaso desarrollo en relacioacuten a su orientacioacuten normativa y a sus praacutecticas administrativas que obstaculizan la creacioacuten o la vigencia de normas racionales y formas de administracioacuten controlables y eficientes

211 Factores asociados a la corrupcioacuten

Adicional a los incentivos y mecanismos que facilitan la corrupcioacuten vistos al inicio del moacutedulo existen factores asociados a la corrupcioacuten y que por lo general pueden ser identificados en estudios de diagnoacutesticos y pueden ser los siguientes

Complejidad De procedimientos administrativos Excesiva Burocracia

Partidizacioacuten De la entidad puacuteblica y dependencia real que opera al margen de los mecanismos institucionales formales De sistemas informativos de libre acceso puacuteblico a la informacioacuten relacionada sobre servicios traacutemites y otros actos de gobierno seguacuten la naturaleza de la entidad que se trate De transparencia en la asignacioacuten y uso de los recursos presupuestarios De procedimientos monitoreados por oacuterganos contralores que a su vez incluyan la participacioacuten de organizaciones de la sociedad civil De mecanismos que permitan a los ciudadanos exponer sus preferencias y demandas sociales De mecanismos que permitan un sistema meritocraacutetico de acceso a las funciones puacuteblicas

Carencia

De un servicio civil de carrera del estado siguiendo los principios que implementen gestioacuten por resultados a traveacutes de mecanismos contractuales renovables entre el Gobierno y sus dependencias gubernamentales (puede incluir a otros niveles de gobierno como los subnacionales)

Carencia o deacuteficit En el sistema de quejas de usuarios de servicios puacuteblicos que facilite el acceso y agilice los procedimientos

Discrecionalidad e incertidumbre

En el proceso de aplicacioacuten de las normas de fondo y de forma de la percepcioacuten de los ingresos por traacutemites o servicios brindados al puacuteblico

Paso 2 Identificacioacuten de las aacutereas prioritarias

Con base en la descripcioacuten que ofrece el estudio de diagnoacutestico el siguiente paso para la formulacioacuten de las liacuteneas estrateacutegicas de un plan anticorrupcioacuten es la seleccioacuten de las aacutereas o servicios prioritarios para iniciar las intervenciones de reforma institucional

El plan estrateacutegico representa un conjunto de lineamientos sobre poliacuteticas programas y proyectos que guiaraacuten la intervencioacuten para iniciar un proceso de reforma institucional en la dependencia gubernamental Por lo general es difiacutecil iniciar las reformas en todas las aacutereas de la institucioacuten y de forma simultaacutenea por ello se deberaacuten seleccionar las aacutereas prioritarias con base a los siguientes criterios

1 Servicios y traacutemites puacuteblicos percibidos por usuarios y ciudadanos en general

a)Con alto de grado de corrupcioacuten b) Con una elevada burocracia y discrecionalidad que hace que el proceso sea totalmente impredecible en cuanto a duracioacuten y resultado final

2 Aacutereas o departamentos que para su funcionamiento absorben importantes recursos financieros y humanos

3 Dependencias gubernamentales que

a) Registran los peores iacutendices de desempentildeo b) Manejan la aplicacioacuten de recursos puacuteblicos como las encargadas de las compras licitaciones y contratos

Paso 3 Identificacioacuten e implementacioacuten de los mecanismos e instrumentos de combate a la corrupcioacuten

Sobre esta informacioacuten procesada y ya que tenemos identificadas las liacuteneas estrateacutegicas para iniciar el proceso de reforma en la institucioacuten el siguiente paso es identificar los mecanismos e instrumentos praacutecticos que pueden servir para reducir la corrupcioacuten e impulsar una gestioacuten gubernamental eficiente transparente y abierta a la participacioacuten ciudadana

Este paso permitiraacute pasar del diagnoacutestico a la implementacioacuten del plan de accioacuten y para realizar la seleccioacuten de mecanismos e instrumentos los siguientes puntos pueden servir de guiacutea

Conocer y analizar mecanismos e instrumentos de combate a la corrupcioacuten en cuanto a sus potencialidades y limitaciones

Analizar la factibilidad de su implementacioacuten en cada institucioacuten en particular

Seleccionar un conjunto de instrumentos que pueden servir como base para la formulacioacuten de un plan anticorrupcioacuten factible a ser implementado en cada institucioacuten puacuteblica

La seleccioacuten de estos mecanismos puede hacerse con base en los puntos que a continuacioacuten se sugieren haciendo la aclaracioacuten que no se trata de una receta infalible sino maacutes bien de propuestas en base a iniciativas desarrolladas por instituciones de diferentes niveles de gobierno con el objetivo de compartir y aprender nuevas praacutecticas que permitan luchar contra la corrupcioacuten

El papel que juegan los instrumentos en una estrategia integral anticorrupcioacuten

Anaacutelisis de las cuatro aacutereas de intervencioacuten estrateacutegica que propone el GAPI para reducir la corrupcioacuten

bull Instrumentos para el Sistema de informacioacuten y transparencia bull Instrumentos para el Control de la discrecionalidad bull Instrumentos para la Rendicioacuten de cuentas bull Instrumentos para el Fortalecimiento de la sociedad civil

A continuacioacuten conozcamos la explicacioacuten de cada uno de estos puntos

22 El papel de los instrumentos en una estrategia integral anticorrupcioacuten

Para efectos de este documento se toman como equivalentes los teacuterminos ldquomecanismos anticorrupcioacutenrdquo e ldquoinstrumentos de integridadrdquo

Veamos primero en queacute consiste un instrumento

El instrumento es definido como el medio o mecanismo que permite pasar de la teoriacutea a la accioacuten para ejecutar un conjunto de actividades con la utilizacioacuten de recursos escasos (manejo austero de recursos puacuteblicos contrario al derroche) en un lapso de tiempo dado esperando lograr determinados resultados para enfrentar problemas previamente identificados

Es asiacute que los instrumentos de integridad constituyen el corazoacuten de un plan anticorrupcioacuten propuesto por la metodologiacutea del GAPI porque nos indican el coacutemo hacer en el trayecto que existe desde el estudio del diagnoacutestico hasta la transformacioacuten de la realidad que es planteada en el plan No basta con tener buenos diagnoacutesticos planes y programas los cuales son necesarios pero no suficientes Reconozcamos que Ameacuterica Latina esta saturada de buenos propoacutesitos mientras la corrupcioacuten y la pobreza se expanden en forma alarmante Por esta misma razoacuten se necesitan plasmar los cambios en la gestioacuten puacuteblica para poder conquistar la confianza del ciudadano base de una gobernabilidad que se sustenta en la productividad equidad e integridad

El punto de partida para la seleccioacuten de los instrumentos de integridad para un plan anticorrupcioacuten es considerar las cuatro aacutereas de intervencioacuten estrateacutegicas que posibilitan reducir y eliminar las praacutecticas corruptas en la administracioacuten puacuteblica ya sea en el aacutembito federal estatal o local

Las tres primeras aacutereas citadas tienen por actor central y responsable al Gobierno y los cambios a ser operados en la gestioacuten dependen de la voluntad poliacutetica de sus autoridades

La cuarta aacuterea tiene por actor a las organizaciones de la sociedad civil (OSC) por ello papel de la entidad gubernamental es de facilitador o de apoyo

Estas ideas sentildealadas como punto de partida y que permiten agrupar a los instrumentos de integridad en aacutereas de intervencioacuten (seguacuten su naturaleza en la estrategia anticorrupcioacuten) quedan resumidas en la siguiente formula

Estrategia anticorrupcioacuten del GAPI

El fortalecimiento de estos componentes de la gestioacuten puacuteblica haraacute posible que las praacutecticas de corrupcioacuten puedan ser controladas y eliminadas de las instituciones puacuteblicas

Esta foacutermula es compatible con la utilizada para describir y explicar la corrupcioacuten (Klitgaard Maclean-Abaroa y Parris 1998)

Dicho en sentido contrario en una administracioacuten donde exista Falta de informacioacuten tanto en calidad como en cantidad Alta discrecionalidad arbitraria Ausencia de rendicioacuten de cuenta Desintereacutes y apatiacutea de la sociedad civil por sus instituciones gubernamentales

Es donde las praacutecticas de corrupcioacuten tienen el terreno feacutertil para crecer y reproducirse de mil formas

El GAPI propicia cambiar esta situacioacuten a traveacutes de la formulacioacuten e Implementacioacuten de un plan anticorrupcioacuten que contemple instrumentos de integridad que permitan encarar de la manera maacutes

eficiente los problemas detectados en el diagnoacutestico La base de sustentacioacuten del eacutexito de este plan es la alianza autoridades y sociedad civil que se debe construir

El corazoacuten del plan son los instrumentos de integridad que deben ser identificados y adaptados a la idiosincrasia y situacioacuten de cada institucioacuten gubernamental En este sentido es importante sentildealar que las mejores praacutecticas internacionales provenientes de la experiencia registrada en entidades gubernamentales de diferentes paiacuteses son importantes insumos que deben ser adaptadas a las condiciones particulares de cada institucioacuten y comunidad de usuarios a quienes sirve No se trata de ldquorecetasrdquo transplantadas sin criterio de un paiacutes a otro o incluso de una institucioacuten gubernamental a otra dentro del mismo paiacutes Esta adaptacioacuten se la hace con creatividad inspirada en la misma demanda que ejercen los ciudadanos hacia la dependencia gubernamental que se trate

Las preguntas que surgen son

Dicho en sentido contrario en una administracioacuten donde exista iquestQueacute instrumentos debemos elegir para disentildear el plan anticorrupcioacuten iquestCuaacuteles son los criterios a considerar para hacer una mejor eleccioacuten iquestCoacutemo saber si son factibles de ser implementados en una dependencia puacuteblica

Para responder a estos interrogantes presentamos la explicacioacuten de las cuatro aacutereas de intervencioacuten estrateacutegica del GAPI cuyo propoacutesito es servir de guiacutea para elaborar planes de lucha contra la corrupcioacuten y de buenas praacutecticas de un gobierno abierto y participativo

Sistemas de informacioacuten ( I )

La generacioacuten sistematizacioacuten y divulgacioacuten de la informacioacuten es una condicioacuten imprescindible para ejercer un buen gobierno con transparencia y que esteacute abierto a la participacioacuten de la comunidad

A mayor grado de entrega de informacioacuten uacutetil veraz y oportuna esperamos un mayor intereacutes y confianza de la comunidad hacia el manejo del tema puacuteblico Cuando un gobierno restringe y oculta la informacioacuten sobre sus actividades se aleja y crea desconfianza de los ciudadanos hacia su gestioacuten Es aquiacute donde la percepcioacuten de corrupcioacuten aumenta en la poblacioacuten

Los instrumentos de integridad del sistema de informacioacuten son agrupados en dos aacutereas

interna y externa

El sistema de informacioacuten interna es el conjunto de informaciones que la institucioacuten gubernamental necesita disponer para lograr un funcionamiento eficiente que le permita cumplir con las metas y objetivos

Parte de la visioacuten y misioacuten del plan de gobierno y otras definiciones que forman la funcioacuten poliacutetica y administrativa incluye a diversos componentes de la estructura organizacional la administracioacuten de los recursos econoacutemicos-financieros y los servicios que presta a la comunidad

El sistema de informacioacuten externa es aquel que interesa en forma directa al ciudadano para mejorar su calidad de vida e influye en su relacioacuten con la institucioacuten gubernamental Abarca todo lo referente a las condiciones de los traacutemites servicios la concrecioacuten de obras tipos de tributos e impuestos la poliacutetica de gastos la honestidad en la administracioacuten y en general toda contribucioacuten que realiza la institucioacuten puacuteblica para mejorar la calidad de vida de la poblacioacuten

El sistema de informacioacuten al ciudadano es un servicio clave que la entidad puacuteblica debe privilegiar porque ello es determinante que exista una buena relacioacuten con la comunidad basada en la confianza Esto se construye en acciones cotidianas basadas en cambios de actitudes de los funcionarios puacuteblicos hacia una gestioacuten abierta y participativa en una visioacuten de largo plazo

Listado de instrumentos de integridad del GAPI

El control de la discrecionalidad arbitraria ( D )

La discrecionalidad arbitraria es definida como el ejercicio de una funcioacuten puacuteblica en forma libre con escasa nula o defectuosa reglamentacioacuten y un control por parte de autoridades de la misma institucioacuten yo de otros entre puacuteblicos contralores

La discrecionalidad en siacute no debe ser entendida como un factor negativo en la gestioacuten Esto porque un funcionario puacuteblico que desempentildea un rol gerencial necesita disponer de cierto grado de discrecionalidad dentro de maacutergenes establecidos en normas legales y en procedimientos administrativos

La discrecionalidad se vuelve perversa cuando el funcionario ejerce su autoridad en forma arbitraria sin normas y controles y esta situacioacuten estimula el desarrollo de diferentes praacutecticas de corrupcioacuten que van desde el soborno hasta la apropiacioacuten privada de activos puacuteblicos

Debemos buscar el equilibrio entre la suficiente autonomiacutea que debe tener un funcionario puacuteblico para desplegar su creatividad eficiencia y eficacia en su cargo con la necesaria reglamentacioacuten que asegure

la transparencia en su actuar el control y la rendicioacuten de cuentas que todo funcionario puacuteblico le debe a la sociedad

Los instrumentos de integridad que son agrupados en esta aacuterea de intervencioacuten apuntan a controlar la discrecionalidad para que ella no se vuelva arbitraria Esto implica claridad y delimitacioacuten institucional en las competencias procedimientos normas y criterios en la toma de decisiones y en el desempentildeo de la funcioacuten Por otro lado la discrecionalidad arbitraria tambieacuten es controlada con instrumentos participativos que incentivan el control ciudadano a la gestioacuten puacuteblica

Rendicioacuten de cuentas ( R )

La definimos como la obligacioacuten que tiene el funcionario puacuteblico de responder por una responsabilidad que le fue conferida

En la literatura especializada existen otros teacuterminos que definen a la rendicioacuten de cuentas en este mismo sentido abarcando los tres elementos citados como Accountability del ingleacutes que no tiene una traduccioacuten exacta o la palabra Respondabilidad que no existe en el espantildeol y que fue acuntildeada con el propoacutesito de explicar el primero

En este trabajo los tres teacuterminos se toman como sinoacutenimos para referir al mismo concepto Esto implica tres elementos i) la obligacioacuten de responder al derecho de preguntar que tiene el propietario de la responsabilidad conferida ii) la obligacioacuten que explicar y fundamentar las decisiones tomadas iii) para responder personalmente por lo actuado incluso con su patrimonio personal por las acciones realizadas o las decisiones tomadas

La rendicioacuten de cuentas debe efectuarse incluso sin que nadie se lo pida al funcionario Debe formar parte de una praacutectica usual en la administracioacuten puacuteblica Es un conjunto de mecanismos e iniciativas proactivas por parte del gobierno que busca interesar educar ganar la confianza de los ciudadanos sobre el manejo de la cosa puacuteblica

Los instrumentos que fueron seleccionados en esta aacuterea de intervencioacuten del GAPI que integran el menuacute (ver recuadro) apuntan a estimular la cultura de rendir cuenta a dos actores a la sociedad civil y al sector gobierno abarcando los diferentes niveles de gobierno local regional nacional y oacuterganos contralores especializados

Incidencia de la sociedad civil ( S )

Es el conjunto de iniciativas e instrumentosdestinados a contribuir al desarrollo de la capacidadde control y de incidencia de las organizaciones dela sociedad civil (OSCs) en temas y accionesgubernamentales que son de intereacutes puacuteblico porqueles afectan en forma directa o indirecta Cuando sesentildeala al gobierno incluimos todos los niveles elfederal estatal y local

Por sociedad civil entendemos ldquoal conjunto de organizaciones privadas que se unen para impulsar sus intereses comunes o buscar el bien puacuteblico En esta categoriacutea no estaacuten incluidas las entidades gubernamentales partidos poliacuteticos y las empresas privadas (cuyo objetivo es el beneficio econoacutemico en el mercado)rdquo Este concepto abarca a las asociaciones de vecinos ya sea de nivel de barrio o de ciudad organizaciones no gubernamentales los gremios empresariales profesionales y sindicales entidades deportivas y culturales

Si bien la participacioacuten ciudadana es un elemento transversal en los instrumentos contemplados en las tres primeras aacutereas es vital que la misma sociedad y el gobierno inviertan en fortalecer la capacidad de control e incidencia de la comunidad

Los mejores programas de anticorrupcioacuten y transparencia pueden fracasar al no contar con una sociedad civil capacitada para exigir e incidir sobre las instituciones gubernamentales sobre todo cuando se registran cambios de autoridades y de gabinetes en las instituciones gubernamentales por elecciones al final de cada periodo

De esta forma los mecanismos de la democracia representativa tienen un contrapeso para una sociedad civil cada vez maacutes exigente a traveacutes de los mecanismos de democracia participativa Esto contribuye a regular la discrecionalidad y a estimular la cultura de rendicioacuten de cuentas factores claves en la prevencioacuten de la corrupcioacuten

Luego de definir el alcance de lo que denominamos las cuatro aacutereas de intervencioacuten estrateacutegicas en una institucioacuten o dependencia para reducir la corrupcioacuten en el marco del programa GAPI presentaremos algunos instrumentos seleccionados a ser considerados siempre como una guiacutea

KANONNIKOFF Guillermina ldquoLa participacioacuten ciudadana como estrategia de cambiordquo GESTION LOCAL Asuncioacuten Paraguay 2001

Tema 3 Casos de estudio

Con el fin de tener dos ejemplos praacutecticos de reformas institucionales y en curso de ejecucioacuten que ayuden a comprender mejor el marco conceptual desarrollado en el Moacutedulo 2 se han elegido dos experiencias

La primera es el Nuevo Sistema de Contrataciones Puacuteblicas del Paraguay por haber sido identificado como una de las aacutereas maacutes vulnerables a la corrupcioacuten en este paiacutes durante la realizacioacuten del ldquoDiagnoacutestico sobre los Patrones de Comportamiento y Desempentildeo Institucional Gobernabilidad y Corrupcioacuten en el Sector Publico del Paraguayrdquo (antildeo 2000) La implementacioacuten de este sistema estaacute impulsando cambios institucionales en varias dependencias puacuteblicas ha conseguido reducir praacutecticas corruptas ndashaunque queda un largo camino auacuten- y ha contribuido a reducir los precios promedios de los bienes y servicios proveiacutedos al Estado asiacute como tambieacuten a mejorar la transparencia del proceso

El segundo caso es el Plan Provincias impulsado por la Oficina Anticorrupcioacuten de la Repuacuteblica Argentina que presenta una experiencia innovadora con un alto componente participativo de instancias no gubernamentales como universidades consultoras del sector privado y otros actores provinciales (gobiernos regionales) que desempentildearon un rol protagoacutenico tanto en la formulacioacuten del diagnoacutestico como en la formulacioacuten del plan de accioacuten para llevar adelante su ejecucioacuten La participacioacuten de Organizaciones de la sociedad civil y centros acadeacutemicos otorgan un valor agregado por ser entes no gubernamentales y gozan de credibilidad social

Conclusiones

El plan de accioacuten representa un conjunto de lineamientos sobre poliacuteticas programas y proyectos que guiacutean a la intervencioacuten para iniciar un proceso de reforma institucional en el ente gubernamental Por lo general es difiacutecil iniciar las reformas en todas las dependencias de la institucioacuten y de forma simultaacutenea por eso debemos seleccionar las aacutereas prioritarias con base en los diagnoacutesticos que incluyan los problemas de gobernabilidad y desempentildeo institucional y los mecanismos que incentivan las praacutecticas de corrupcioacuten

La realizacioacuten de un buen diagnoacutestico la correcta identificacioacuten de las aacutereas maacutes vulnerables a la corrupcioacuten la formulacioacuten de un plan de accioacuten con factibilidad poliacutetica social y teacutecnica requieren un buen equipo para la parte maacutes difiacutecil de este proceso el gerenciamiento de la implementacioacuten de las reformas que hacen posible los cambios institucionales que las autoridades y la sociedad anhelan

El monitoreo y evaluacioacuten para que la sociedad civil y las propias autoridades vigilen el proceso introduzcan ajustes y rectificaciones oportunos informando y educando a la comunidad sobre el impacto de los resultados logrados otorgaraacuten sustentabilidad al proceso en el tiempo

Hemos visto que la corrupcioacuten y gobernabilidad son conceptos que expresan procesos diferentes y que el segundo engloba al primero El control de la corrupcioacuten en una entidad puacuteblica y en un paiacutes pasa por lograr mayores niveles de gobernabilidad Eacuteste estaacute estrechamente vinculado al desarrollo econoacutemico y avance en la calidad de la democracia

Podemos afirmar que a un bajo nivel de gobernabilidad es de esperarse que los mecanismos e incentivos de la corrupcioacuten sean mayores por ello el servicio del gobierno estaraacute cada vez maacutes lejos de los pobres y de sus objetivos esenciales que espera la comunidad No basta con reducir o eliminar la corrupcioacuten en una institucioacuten puacuteblica o en un paiacutes es necesario al largo plazo dedicar esfuerzos y recursos en avanzar en la calidad de gobernabilidad de las instituciones y no soacutelo puacuteblicas sino tambieacuten privadas En la medida en que se tengamos instituciones privadas transparentes con integridad cultivada y funcionando con eficiencia es probable que las praacutecticas de captura del Estado viacutea grupos de influencia cabildeos sobornos coimas etc tengan tendencias a decaer o permanecer bajo mayor control de la sociedad

Lo que sugieren estas reflexiones es que a los planes anticorrupcioacuten que se disentildeen e implementan en los paiacuteses de Ameacuterica Latina les debemos agregar planes de intervencioacuten mucho maacutes ambiciosos que desarrollen mayores niveles de gobernabilidad Soacutelo de esta forma los cambios estructurales que los gobiernos necesitan seraacuten fortalecidos y tendraacuten sustentabilidad en el largo plazo Si hacer e implementar un plan anticorrupcioacuten es un gran desafiacuteo para muchos un plan de reformas sobre gobernabilidad es 100 veces maacutes complejo costoso y demanda mayores esfuerzos Sin embargo no dudemos de dar el primer paso de iniciar el diagnoacutestico propuesto por el GAPI o una estrategia similar para que alguacuten diacutea alcancemos las utopiacuteas de mayor envergadura como el desarrollo socioeconoacutemico con elevada calidad de gobernabilidad en el Estado y en la sociedad

Glosario

Corrupcioacuten Seguacuten el Banco Mundial la corrupcioacuten se define como ldquoel uso indebido de servicios puacuteblicos para beneficio personalrdquo

Desempentildeo institucional Es el conjunto de datos e indicadores que permiten medir para evaluar los resultados de la gestioacuten de una institucioacuten gubernamental en relacioacuten a las metas esperadas y a su misioacuten esto incluye los servicios uso de recursos administracioacuten del personal ejecucioacuten del presupuesto y contribucioacuten de la institucioacuten para el bienestar de la poblacioacuten a que sirve entre otros factores

Diagnoacutestico anticorrupcioacuten Es e l proceso mediante el cual se observan y recogen datos de una realidad objeto de estudio desde donde se analizan siacutentomas se relacionan y comparan hechos conocidos con otros desconocidos se codifican y clasifican dentro de categoriacuteas previamente definidas para obtener resultados Los resultados del diagnoacutestico sirven de base para interpretaciones sobre la realidad estudiada y proponer estrategias que permitan cambiar los incentivos que causan las conductas inapropiadas que se desean modificar

Diagnoacutestico interno Es el estudio sobre los factores que incentivan o generan corrupcioacuten al interior del funcionamiento de la institucioacuten puacuteblica

Diagnoacutestico externo Es el estudio de los factores que determinan la percepcioacuten de la poblacioacuten acerca del funcionamiento de la institucioacuten puacuteblica y la calidad de gobernabilidad

Discrecionalidad arbitraria Es el ejercicio de una funcioacuten puacuteblica en forma libre con escasa nula o defectuosa reglamentacioacuten y control por parte de autoridades de la misma institucioacuten yo de otros puacuteblicos contralores La discrecionalidad se vuelve perversa cuando el funcionario ejerce su autoridad en forma arbitraria sin normas y sin controles y esta situacioacuten estimula el desarrollo de diferentes praacutecticas de corrupcioacuten que van desde el soborno hasta la apropiacioacuten privada de activos puacuteblicos

Empoderamiento Consiste en potenciar la motivacioacuten y los resultados de todos los colaboradores de una institucioacuten a traveacutes de la delegacioacuten y de la transmisioacuten de poder

Gobernabilidad Es el conjunto de instituciones y tradiciones por las cuales el poder de gobernar es ejercido para el bien comuacuten de un pueblo esto incluye 1) el proceso de seleccioacuten supervisioacuten y sustitucioacuten de los gobiernos y sus mecanismos de rendicioacuten de cuentas al puacuteblico en general 2) la capacidad del gobierno para administrar los recursos puacuteblicos en forma eficaz e implementar poliacuteticas estables y 3) el respeto por parte de los ciudadanos y del Estado a las instituciones que rigen sus relaciones econoacutemicas y sociales

Indicador de desempentildeo Los indicadores de desempentildeo son instrumentos que permiten medir los insumos procesos productos resultados y efectos de los proyectos programas o estrategias de desarrollo cuando estaacuten respaldados por sistemas de recopilacioacuten de datos en encuestas formales anaacutelisis e informacioacuten Estos indicadores permiten a los administradores seguir los progresos demostrar los resultados y adoptar medidas correctivas para mejorar la prestacioacuten de servicios Es importante la participacioacuten de las principales partes interesadas al definir los indicadores ya que en ese caso es maacutes probable que comprendan y utilicen los indicadores para la toma de decisiones relativas a la gestioacuten (WBI 2004)

Indicador de corrupcioacuten Los indicadores de corrupcioacuten son herramientas que sirven para identificar y medir el impacto de los incentivos y mecanismos que facilitan las praacutecticas de la corrupcioacuten dentro de una institucioacuten puacuteblica (la definicioacuten de incentivos y mecanismos puede consultarse al inicio del moacutedulo) El uso de indicadores hace posible conocer el tipo de corrupcioacuten y cuantificar su alcance e impacto Otorga informacioacuten esencial al diagnoacutestico y evidencia empiacuterica que permite un abordaje objetivo al problema de la corrupcioacuten Su utilidad es la de ofrecer datos para analizar el problemas y priorizar las reformas instituciones destinadas a crear las condiciones para la prevencioacuten a traveacutes de la eliminacioacuten o neutralizacioacuten de los incentivos y mecanismos que estimulan las praacutecticas de corrupcioacuten

Meritocracia ldquoJusta distribucioacuten de puestos de trabajordquo es decir los cargos deben ser ocupados por los individuos mejor calificados

Muestra Es la representacioacuten de una poblacioacuten objeto de estudio que se usa para establecer la percepcioacuten y experiencia de los ciudadanos La muestra se define por el tamantildeo de la poblacioacuten por las instituciones involucradas en la provisioacuten de servicios (ejemplo agua potable electricidad recoleccioacuten de

basura) y por tipos sectores o actores sociales involucrados (usuarios de los servicios sector privado grupos de intereacutes)

Reunioacuten focal Es una jornada donde se convoca a representantes de la sociedad civil receptora de los servicios que brinda la institucioacuten puacuteblica para llevar adelante una reflexioacuten sobre una agenda temaacutetica previamente definida y en funcioacuten a los objetivos del diagnoacutestico

ONG ldquoOrganizacioacuten no gubernamentalrdquo se refiere a las asociaciones privadas sin fines de lucro que se dedican a trabajos en el campo de la asistencia y promocioacuten social la investigacioacuten la capacitacioacuten documentacioacuten y otras actividades en el campo del desarrollo humano y en la esfera no estatal

OSC ldquoOrganizacioacuten de la sociedad civilrdquo se trata de organizaciones de ciudadanos que se unen para buscan el bien comuacuten en defensa de los intereses de un sector de la sociedad o de toda la comunidad fuera del aacutembito gubernamental de la empresa privada con fines de lucro y de los partidos poliacuteticos

Partidizar Tomar un partidismo (adhesioacuten o sometimiento a las opiniones de un partido poliacutetico con preferencia a los intereses generales)

TDP Taller de diagnoacutestico participativo

Bibliografiacutea

Encuestas diagnoacutesticas de la gobernabilidad (de Paraguay)

Encuesta de funcionarios puacuteblicos httpwwwworldbankorgwbigovernancepdfguide_pdfs05g-paraguay_po_surveypdf Encuesta de hogares httpwwwworldbankorgwbigovernancepdfguide_pdfs05h-paraguay-hh_surveypdf Encuesta empresarial httpwwwworldbankorgwbigovernancepdfguide_pdfs05i-

paraguay_ent_surveypdf

Herramientas para el Control Ciudadano de la Corrupcioacuten Estrategias innovadoras desde la sociedad civil

Transparencia Internacional Capitulo para Ameacuterica Latina y el Caribe Octubre 2001 httpwwwtransparencyorgtilacherramientasindexhtml

Instituto del Banco Mundial Nuevas fronteras en el diagnoacutestico y combate de la corrupcioacuten httpwwwworldbankorgwbigovernancepdfpremnote07-spdf

Instituto del Banco Mundial (2004)Seguimiento y evaluacioacuten Instrumentos meacutetodos y enfoques Banco Mundial (2004)

Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado ldquoEl Establecimiento de objetivos y la medicioacuten de resultados en el aacutembito puacuteblicordquo Madrid Espantildea 1997

Festinger Leon y Kantz Daniel ldquoLos meacutetodos de investigacioacuten en ciencias socialesrdquo Paidoacutes Buenos Aires Argentina 1978

Kanonnikoff Guillermina ldquoLa participacioacuten ciudadana como estrategia de cambiordquo GESTION LOCAL Asuncioacuten Paraguay 2001

Kanonnikoff K Gonzaacutelez de Asiacutes M Monte Domecq R y Vergara V ldquo Manual del Programa de Gobierno Abierto y Participativo (GAP) Estrategia de intervencioacuten para una eficiente traduccioacuten de las preferencias sociales en la gestioacuten municipal Guiacutea para contribuir a reducir la corrupcioacuten mejorar la gobernabilidad fortalecer la democracia y desarrollar espacios de interaccioacuten ciudadanos-autoridadesrdquo Instituto del Banco Mundial e Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey Meacutexico 2001 httpworldbankorgwbigovernancepdfgapmanualpdf

Kaufmann D ldquoReplanteando Gobernabilidad Las lecciones empiacutericas desafiacutean a los convencionalismordquo Basado en el capiacutetulo ldquoEncrucijadas de Gobernabilidadrdquo en el Reporte Global de Competitividad 200203 del Foro Econoacutemico Mundial (Febrero 2003)

Kaufmann Pradhan y Ryterman ldquo Corrupcioacuten y reforma institucional el poder de la evidencia empiacuterica Instituto del Banco Mundial 1998 httpwwwworldbankorgwbigovernancepdfpoderdeevidenciapdf

Kaufmann Daniel Kraay Aart y Zoido-Lobatoacuten Pablo ldquoLa gobernabilidad es fundamental Del anaacutelisis a la accioacutenrdquo Finanzas y Desarrollo Junio 2000 wwwworldbankorgwbigovernancepdffandd_spanishpdf

Lozano J y Merino V (compiladores) (1998) ldquoLa Hora de la Transparencia en Ameacuterica Latina El manual de anticorrupcioacuten en la funcioacuten puacuteblicardquo GRANICA ndash CIEDLA Transparencia Internacional Buenos Aires Argentina

Matrices de anti-corrupcioacuten

Matrices Resumen de Discusiones de los siguientes paises Colombia Honduras Ecuador Paraguay Peruacute y Bolivia Programa de Gobernabilidad para Ameacuterica Latina Controlando la corrupcioacuten Hacia una estrategia integrada Instituto del Banco Mundial Junio 2001

Matriz Taller 1mdashReforma aduanera ( bajar 107 kb PDF ) Matriz Taller 2mdashReforma del sistema judicial ( bajar 76 kb PDF )

Matriz Taller 3mdashCompras y contrataciones del estado ( bajar 77 kb PDF ) Matriz Taller 4mdashManejo de finanzas puacuteblicas ( bajar 91 kb PDF ) Matriz Sesioacuten 3mdashDisentildeo de programas de gobernabilidad y

lucha anti-corrupcioacuten La experiencia de los participantes ( bajar 126 kb PDF ) Matriz Sesiones 4 y 5mdashAmeacuterica Latina en perspectiva Anaacutelisis comparativo de datos iquestQueacute sabemos

de los problemas de gobernabilidad ( bajar 123 kb PDF ) Matriz Sesioacuten 13mdashDel Diagnoacutestico a la accioacuten Procesos de involucramiento y revisioacuten del plan de

accioacuten ( bajar 116 kb PDF )

Organizacioacuten de los Estados Americanos Mecanismos de participacioacuten de la sociedad civil sitio de la Organizacioacuten de los Estados Americanos (OEA) wwwoasorg y wwwprobidadorgsvregionallegislacion2001014html

Ligas de intereacutes

ldquoPensar antes y durante la accioacutenrdquo Presentacioacuten de la Fundacioacuten Friedrich Ebert Seminario taller en Asuncioacuten 1996 Portal de Gobernabilidad y Control de Corrupcioacuten del Instituto del Banco Mundial httpwwwworldbankorgwbigovernanceesp httpwwwbancomundialorgtemasanticorrupcion

Programa de Gobernabilidad para Ameacuterica Latina Controlando la corrupcioacuten Hacia una estrategia integrada Instituto del Banco Mundial Junio 2001 httpwwwworldbankorgwbigovernanceesplac_core-ehtm

Reduciendo la corrupcioacuten Lecciones de Venezuela (World Bank PREMNote 39) mayo 2000 bull M Gonzaacutelez de Asiacutes httpworldbankorgwbigovernancepdfpremnote39-spdf

Repuacuteblica del Paraguay e Instituto del Banco Mundial ldquoDiagnoacutestico sobre los Patrones de Comportamiento y Desempentildeo Institucional Gobernabilidad y Corrupcioacuten en el Sector Puacuteblico del Paraguayrdquo Asuncioacuten Paraguay Noviembre 2000 httpwwwworldbankorgwbigovernancepdfparaguayresultadospdf

Seguimiento y evaluacioacuten Instrumentos meacutetodos y enfoques Banco Mundial (2004) Departamento de Evaluacioacuten de Operaciones Desarrollo de la Capacidad de Evaluacioacuten Washington DC Nota para programador Poner en liacutenea el archivo Seguimiento y Evaluacion_WBpdf

Transparencia Internacional Latinoameacuterica y el Caribe Lozano J y Merino V (compiladores) ldquoLa Hora de la Transparencia en Ameacuterica Latina El manual de anticorrupcioacuten en la funcioacuten puacuteblicardquo GRANICA ndash CIEDLA Buenos Aires Argentina 1998 httpwwwtransparencyorgtilacbibliotecaconsultasla_hora_portadahtml

Umantildea Cerna C y Monte Domecq R ldquoLa Transparencia en El Salvador Un nuevo desafiacuteordquo CREA Internacional de El Salvador Proyecto de Participacioacuten Ciudadana y Gobernabilidad USAID El Salvador Noviembre 2000 httpwwwprobidadorgsvcrea_estransparencia

Voice or Public Sector Management An Empirical Investigation of Determinants of Public Sector Performance Based on a Survey of Public Officials Washington DC World Bank Draft Mimeo httpwwwworldbankorgwbigovernancepdfvoice_psmpdf

Acceso para los pobres

Desempentildeo de servicio

Mecanismos de auditoriacutea

Cumplimiento de reglas

Supervisioacuten de reglas

Claridad de reglas (control y cumplimiento)

Meritocracia

Misioacuten

Apertura

Calidad de reglas

Recursos

Transparencia

Satisfaccioacuten salarial

Rotacioacuten

Anaacutelisis de la informacioacuten secundaria

Objetivos del moacutedulo

bull Analizar los meacutetodos e instrumentos para formular un diagnoacutestico anticorrupcioacuten que permita conocer las causas tipos y mecanismos que incentivan la corrupcioacuten en las instituciones de la administracioacuten puacuteblica

bull Estudiar coacutemo se interpreta un diagnoacutestico anticorrupcioacuten para poder elaborar un plan de accioacuten

que permita llevar adelante reformas institucionales

bull Conocer los instrumentos de integridad para analizar su aplicabilidad entre ellos los mecanismos de combate a la corrupcioacuten en las instituciones puacuteblicas e instrumentos para mejorar la gobernabilidad y fortalecer la transparencia

Introduccioacuten

Elaborar un plan de accioacuten siempre conlleva una accioacuten desafiante no basta con la buena voluntad del gobierno y la sociedad para elaborarlo ya que hace falta la formulacioacuten de una estrategia anticorrupcioacuten

Para ello es importante conocer lo que es un diagnoacutestico e identificar los instrumentos anticorrupcioacuten que son necesarios para llevar a cabo las reformas institucionales al hablar de diagnoacutestico no basta con la simple descripcioacuten del ldquoproblemardquo sino disentildear e implementar el plan de accioacuten

Para que la lucha contra la corrupcioacuten sea consistente y sostenible es tan importante el poder formular un buen diagnoacutestico asiacute como el desarrollo de la capacidad teacutecnica y poliacutetica para su ejecucioacuten en forma concertada por las autoridades y los ciudadanos

Es asiacute que durante este moacutedulo vamos a identificar y analizar los incentivos y mecanismos que facilitan la corrupcioacuten en la institucioacuten Por ello se debe analizar el sistema de toma de decisiones estudiar los patrones de gobernabilidad y desempentildeo e identificar las aacutereas maacutes vulnerables a corrupcioacuten Esto nos llevaraacute a formular y seleccionar el plan de accioacuten y los mecanismos que combatan la corrupcioacuten

necesarios

entre otros

Tipo de recursos

Instrumentos

Miniencuesta

decisiones

puacuteblicos

prensa

corrupcioacuten

Antecedentes

Resultados

Antecedentes

Resultados

Veamos un ejemplo

iquestPor queacute

Carencia

interna y externa

Conclusiones

Glosario

Bibliografiacutea

Meritocracia

Misioacuten

Apertura

Calidad de reglas

Recursos

Transparencia

Rotacioacuten

necesarios

entre otros

Tipo de recursos

Instrumentos

Miniencuesta

decisiones

puacuteblicos

prensa

corrupcioacuten

Antecedentes

Resultados

Antecedentes

Resultados

Veamos un ejemplo

iquestPor queacute

Carencia

interna y externa

Conclusiones

Glosario

Bibliografiacutea

Meritocracia

Misioacuten

Apertura

Calidad de reglas

Recursos

Transparencia

Rotacioacuten

necesarios

entre otros

Tipo de recursos

Instrumentos

Miniencuesta

decisiones

puacuteblicos

prensa

corrupcioacuten

Antecedentes

Resultados

Antecedentes

Resultados

Veamos un ejemplo

iquestPor queacute

Carencia

interna y externa

Conclusiones

Glosario

Bibliografiacutea

Meritocracia

Misioacuten

Apertura

Calidad de reglas

Recursos

Transparencia

Rotacioacuten

entre otros

Tipo de recursos

Instrumentos

Miniencuesta

decisiones

puacuteblicos

prensa

corrupcioacuten

Antecedentes

Resultados

Antecedentes

Resultados

Veamos un ejemplo

iquestPor queacute

Carencia

interna y externa

Conclusiones

Glosario

Bibliografiacutea

Meritocracia

Misioacuten

Apertura

Calidad de reglas

Recursos

Transparencia

Rotacioacuten

Tipo de recursos

Instrumentos

Miniencuesta

decisiones

puacuteblicos

prensa

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Antecedentes

Resultados

Antecedentes

Resultados

Veamos un ejemplo

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Bibliografiacutea

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Misioacuten

Apertura

Calidad de reglas

Recursos

Transparencia

Rotacioacuten

Tipo de recursos

Instrumentos

Miniencuesta

decisiones

puacuteblicos

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Antecedentes

Resultados

Antecedentes

Resultados

Veamos un ejemplo

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Conclusiones

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Recursos

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Rotacioacuten

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Instrumentos

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puacuteblicos

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Antecedentes

Resultados

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Resultados

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Recursos

Transparencia

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Antecedentes

Resultados

Antecedentes

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interna y externa

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Bibliografiacutea

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Recursos

Transparencia

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Antecedentes

Resultados

Antecedentes

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Carencia

interna y externa

Conclusiones

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Recursos

Transparencia

Rotacioacuten

Miniencuesta

decisiones

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