Direito Administrativo - Decifrando Segredos Do Cespe - Aula 02

8/12/2019 Direito Administrativo - Decifrando Segredos Do Cespe - Aula 02

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CURSO COMPLETO DE DIREITO ADMINISTRATIVO (TEORIA E QUESTES)DECI FRAN DO OS SEGREDO S DO CESPE PROF. FABIANO PEREIRA

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Prof. Fabiano Pereira www.pontodosconcursos.com.br

Ol!

Hoje iremos conhecer a organizao e estruturao da AdministraoPblica brasileira, tema muito freqente nas provas do CESPE.

Tentei ser o mais sucinto possvel, mas o tpico muito abrangente, o quefez com que a aula ficasse um pouquinho grande. Sei que voc no estpreocupado com isso, pois melhor sobrar do que faltar conhecimento, mas, porvia das dvidas, prometo que as outras aulas sero um pouco menos extensas.

A propsito, tenho uma pequena pergunta para fazer e gostaria decontar com a sua resposta: o que voc acha que est faltando nestecurso para que possamos transform-lo em um livro impresso?

Se voc estivesse em uma livraria, neste momento, escolhendo umlivro de Direito Administrativo para comprar, quais fatores voc levariaem conta no momento de fazer a sua opo?

Sua participao muito importante para mim, portanto, se no quiserresponder no frum, fique vontade para enviar seus comentrios para o [email protected].

No mais, se voc possui alguma sugesto ou crtica que possam aumentara qualidade do curso, no deixe de envi-las para o [email protected] ou diretamente para o frum.

Lembre-se sempre de que o curso est sendo desenvolvido para que vocpossa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo. O meugrande desejo que voc tambm possa sentir a gratificante sensao de ser umservidor pblico, assim como sinto, todos os dias, ao exercer as minhas funesno Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais.

Conte comigo nesta bela jornada!

Bons estudos!

Fabiano Pereira.

FACEBOOK: (www.facebook.com.br/professorfabianopereira)


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ORGANIZAO ADMINISTRATIVAADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA

1. Consideraes iniciais ............................................................. 032. rgos Pblicos

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relaoentre Estado e agentes pblicos

2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 04

2.1.2. Teoria da representao .............................................. 04

2.1.3. Teoria do rgo ........................................................... 052.2. Conceito de rgo pblico .............................................. 05

2.3. Criao e extino dos rgos pblicos .......................... 11

2.4. Capacidade processual ................................................... 11

2.5. Principais caractersticas dos rgos pblicos ................ 13

2.6. Classificao .................................................................. 13

3. Centralizao e descentralizao

3.1. Centralizao e descentralizao poltica ....................... 16

3.2. Centralizao e descentralizao administrativas ......... 16

3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial ................ 17

3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga 18

3.2.3. Descentralizao por delegao ou colaborao ........... 18

4. Administrao Pblica Direta e Indireta

4.1. Administrao Pblica Direta ........................................... 20

4.2. Administrao Pblica Indireta ........................................ 20

4.3. Criao das entidades da Administrao Indireta ............ 21

5. Reviso de Vspera de Prova RVP ............................................ 24

6. Questes comentadas ............................................................... 91


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1. Consideraes iniciais

A expresso Administrao Pblica noapresenta um sentido nico, poispode ser estudada e analisada sob vrios enfoques diferentes. Dentre os vrios

sentidos que podem ser atribudos referida expresso, encontram-se osentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo,formalou orgnico.

Em sentido subjetivo, a Administrao Pblica pode ser entendida comoo conjunto de rgos, entidades e agentes pblicos encarregados doexerccio da funo administrativa. Esse um sentido que as bancasexaminadoras gostam muito de exigir em suas provas, inclusive o CESPE,portanto, necessrio ficar atento.

De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expressoadministrao pblica (que deve ser grafada com as iniciais minsculas),consiste na prpria funo administrativaexercida pelos rgos, entidades eagentes que integram a Administrao Pblica em sentido subjetivo. Nesse caso,estudaremos as atividades finalsticas exercidas pela administrao, a exemplodo fomento, servio pblico, polcia administrativa e interveno administrativa.

A partir de agora, utilizarei a expresso Administrao Pblica somente emseu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento,aos rgos e entidades que a integram. E os agentes pblicos, seroesquecidos? claro que no, iremos estud-los posteriormente, em uma aula

especfica, j que tambm integram a Administrao Pblica em sentidosubjetivo.

Para responder s questes do CESPE: A Administrao Pblica em sentidosubjetivo compreende as pessoas jurdicas, os rgos e os agentes que exercema funo administrativa (Tcnico Judicirio/TRE MT 2010/CESPE).Assertiva correta.

2. rgos pblicosTodos aqueles capazes de contrair direitos e obrigaes so conhecidos

como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relaes jurdicascom outras pessoas ou sujeitos de direito, pois a existncia de umapersonalidadeque possibilita o estabelecimento de relaes jurdicas.

O Estado considerado um ente personalizado, ou seja, dotado depersonalidade jurdica. Entretanto, no possui vontade prpria, no conseguese expressar diretamente para estabelecer relaes jurdicas com outras pessoasou sujeitos de direito.


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Sendo assim, obrigado a manifestar a sua vontade atravs da atuao deseus agentes pblicos, cujos atos praticados lhe so diretamente imputados(quando o agente pblico pratica um ato no exerccio da funo pblica comose o prprio Estado o tivesse praticado e, portanto, o ente estatal que

inicialmente dever ser responsabilizado pelos prejuzos que eventualmenteforem causados a terceiros).

Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de seatribuir a uma pessoa jurdica(Estado) atos praticados por pessoas fsicas(agentes pblicos). E, como no poderia ser diferente, so frequentes asquestes em provas sobre o tema.

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relaoentre Estado e agentes pblicos

2.1.1. Teoria do mandato

Essa teoria considerava o agente, pessoa fsica, como mandatrio dapessoa jurdica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teoriascriadas para explicar a ligao do Estado (que uma pessoa jurdica) a umapessoa natural (agente pblico).

Alegavam os seus defensores que os agentes pblicos atuavam em nome

do Estado em virtude de uma suposta procurao fictcia que lhes havia sidooutorgada.

Vrias crticas surgiram em oposio teoria do mandato. A principal delasafirma que, como o Estado no tem vontade prpria, no poderia outorgar umaprocurao a algum. Assim, ateoriarestou superada e voc precisa saber desua existncia apenas para fins de concurso pblico.

2.1.2. Teoria da representao

Se comparada com a teoria anterior, possui critrios mais sensatos erazoveis, pois afirma que a atuao dos agentes pblicos expressaria a vontadedo Estado em decorrncia de lei. O agente pblico seria equiparado a um tutorou curador e o Estado seria um incapaz.

Essa teoria tambm foi muito criticada, tendo sido descartadadoutrinariamente, pois apresentava a idia de que o Estado estaria escolhendoos seus prprios representantes, o que no acontece na tutela ou curatela.Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representao ecausasse prejuzo a terceiros, o Estado no poderia ser responsabilizado, o que inadmissvel.


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2.1.3. Teoria do rgo

Criada pelo jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo declara que oEstado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos pblicos, que so

titularizados por agentes pblicos. Os atos praticados pelos rgos soimputados pessoa jurdica a cuja estrutura esto integrados, o que seconvencionou denominar de imputao volitiva.

Para responder s questes do CESPE:As aes dos entes polticos comoUnio, estados, municpios e DF concretizam-se por intermdio de pessoasfsicas, e, segundo a teoria do rgo, os atos praticados por meio desses agentespblicos devem ser imputados pessoa jurdica de direito pblico a quepertencem (Procurador Federal/AGU 2007/CESPE). Assertiva correta.

A teoria do rgo distingue a entidade, que possui personalidade jurdica,do rgo pblico, que desprovido de personalidade jurdica.

Para responder s questes do CESPE: A teoria do rgo teve grandeaceitao doutrinria e jurisprudencial no Brasil, portanto, importante que vocse lembre de que o Estado manifesta a sua vontade atravs de seus rgospblicos, que so ocupados por agentes pblicos e no possuem personalidadejurdica.

2.2. Conceito de rgo pblicoA conceituao de rgo pblico mais explorada pelas bancas

examinadoras a do professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua comocentros de competnciainstitudos para o desempenho de funes estatais,atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a quepertencem.

Antes de analisarmos as suas principais caractersticas, necessrio quevoc saiba que os rgos pblicos so consequncia da desconcentraoadministrativa.

Pergunta: Professor, o que significa desconcentrao administrativa?

A desconcentrao nada mais que a distribuio interna decompetncias dentro de uma mesmapessoa jurdica. Trata-se da criao dergos pblicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada,criada com o objetivo de tornar mais gil e eficientea execuo das finalidadesadministrativas previstas em lei.

A desconcentrao pode ser efetuada tanto pelos entes que compem aAdministrao Direta(Unio, Estados, Municpios ou Distrito Federal), quantopelos entes que integram a Administrao Indireta(autarquias, fundaes

pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas).


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Em provas do CESPE, mais comum voc encontrar questes afirmandoque a desconcentrao ocorre no mbito de uma entidade pertencente Administrao Direta, o que no est errado. Contudo, lembre-se de quetambm poder ocorrer a criao de rgos dentro das entidades

administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administrao Indireta.

Essa a informao prevista expressamente no 2o, artigo 1, da Lei9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal):

2oP a r a o s f i n s d e s t a L e i , c o n s i d e r am - s e :

I - r go - a u n i d a d e d e a t u ao i n t e g r a n t e d a e s t r u t u r a d aA d m i n i s t r ao d i r e t a e d a e s t r u t u r a d a A dm i n i s t r ao i n d i r e t a ;

A UNIO pessoa jurdica regida pelo Direito Pblico, portanto, possui

personalidade jurdica prpria, podendo contrair direitos e obrigaes. E, parafacilitar a persecuo de seus objetivos, tanto o texto constitucionalquanto a lei criaram vrios rgos dentro de sua estrutura (desconcentrao),encarregando cada um deles de funes especficas.

Todavia, os atos praticados pelos rgos pblicos federais (da Unio) seroimputados prpria Unio, pois eles no detm personalidade jurdicae,portanto, no podem contrair direitos e obrigaes.

Dificilmente voc encontrar uma questo em prova afirmando que aUnio criou uma lei X, a Unio julgou o processo W ou a Unio criou oPrograma de Acelerao do Crescimento (PAC). Mas, por qu? simples. Porquea Unio possui em sua estrutura vrios rgos especializados e cada um deles responsvel por uma funo especfica.

Exemplo: No mbito da Unio, a Constituio Federal criou alguns rgospblicos, denominados independentes, que assumiram a responsabilidade decriar leis(Congresso Nacional, Cmara dos Deputados e Senado Federal), dejulgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justia, JuzesFederais, etc.) e de administrara mquina estatal (Presidncia da Repblica).

Assim, deve ficar bem claro que a Unio resolveu criar centrosespecializados de competncias(rgos pblicos) para facilitar o alcance de

seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2 da CF/1988.

Para responder s questes do CESPE: Todos esses rgos a que me referi eque esto previstos diretamente no texto constitucional no possuempersonalidade jurdica. Assim, os atos que praticam so imputadosdiretamente Unio, que possui personalidade jurdica e pode contrair direitos eobrigaes. Caso um servidor do Senado Federal no exerccio de suas funespblicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuzos a um particular, estedever acionar judicialmente a Unio, caso queira pleitear uma indenizao pordanos materiais e/ou morais, e no o Senado Federal.


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Mas, por qu? Porque o Senado Federal um rgo e, portanto, nopossui personalidade jurdica, fato que impede a sua responsabilizao pelossupostos danos materiais e/ou morais.

A desconcentrao no ocorre somente no mbito da Administrao Diretada Unio, mas tambm nas esferas estadual, municipale distrital. Ademais,tambm pode ocorrer no mbito das entidades da Administrao PblicaIndireta.

Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas asdemais secretarias de governo de um Estado, so rgos pblicos estaduais. Omesmo ocorre na esfera municipal, em relao s secretarias municipais degoverno, que tambm so rgos.

Nos mesmos moldes, como consequncia da necessidade de especializaotcnica e respeito ao princpio constitucional da eficincia, os rgos tambmpodem ser criados na estrutura de entidades integrantes da AdministraoPblica Indireta.

Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente Administrao PblicaFederal Indiretae detentora de personalidade jurdica de Direito Pblico, possuiem sua estrutura diversos rgos, cada um deles com atribuies ecompetncias prprias. Como no possuem personalidade jurdica, essesrgos noatuam em nome prprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto,todas as atividades administrativas executadas pelos rgos que integram a

estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela prpria autarquia, o que muito lgico.

Para ficar ainda mais fcil o entendimento, vamos analisar rapidamente aorganizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, que est prevista naLei Federal 10.683/03.

A Presidncia da Repblica o rgo mais importante dentro daorganizao administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei10.683/03, a Presidncia da Repblica possui, dentro de sua prpria

estrutura, diversosoutros rgos, que lhe so subordinados.


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Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um rgo independente(Presidncia da Repblica, por exemplo), seria possvel a criao de outrosrgos, subordinados ao primeiro?

Com certeza! Em conformidade com o artigo 1 da citada lei, a Presidnciada Repblica constituda, essencialmente, pela Casa Civil; pelaSecretaria-Geral; pela Secretaria de Relaes Institucionais; pela Secretaria deComunicao Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de SeguranaInstitucional; pela Secretaria de Assuntos Estratgicos; pela Secretaria dePolticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela Secretariade Polticas de Promoo da Igualdade Racial; pela Secretaria de Portos; e pelaSecretaria de Aviao Civil, alm de vrios outros rgos de assessoramento.

Ademais, importante destacar que os Ministrios tambm so rgosdiretamente subordinados a outro rgo: a Presidncia da Repblica (o

Ministrio da Previdncia, por exemplo, subordinado Presidncia daRepblica).

Aprofundando um pouquinho mais, vlido destacar que os Ministriostambm podem desconcentrara sua estrutura administrativa, criando outrosrgos internos.

Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que oMINISTRIO DA FAZENDA possui em sua estruturavrios outros rgos, quelhe so subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho MonetrioNacional, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria, o Conselho de Recursos doSistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, oConselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de PrevidnciaPrivada Aberta e de Capitalizao, o Conselho de Controle de AtividadesFinanceiras, a Cmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos deContribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia Exportao - CFGE, oComit Brasileiro de Nomenclatura, o Comit de Avaliao de Crditos aoExterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral daFazenda Nacional, a Escola de Administrao Fazendria (ESAF)e at 05(cinco) secretarias.

No se desespere! Voc no precisa ficar decorando todos esses rgos,pois apenas estou explicando como que se constitui a estruturao de umrgo pblico.

Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinteorganograma do Ministrio da Fazenda, que indica perfeitamente como estoestruturados os rgos que integram a sua estrutura administrativa:


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Ateno: No organograma do Ministrio da Fazenda esto presentes todosos rgose tambm entidadesque fazem parte de sua estruturao. Todavia,lembre-se de que entidade no rgo pblico, pois possui personalidadejurdica prpria.

Apesar de estarem inseridas em seu organograma, as entidadesadministrativas no esto subordinadas ao Ministrio, mas somente

vinculadas, conforme estudaremos posteriormente.


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Aprofundando novamente no assunto, vlido esclarecer que todos osrgos que integram a estrutura do Ministrio da Fazenda tambm podemdesconcentraras suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF.

Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outrosrgos, tais como diretorias, centros regionais, gerncias e chefias e, sendoassim, todos eles so fruto da desconcentrao.

E para no ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos osrgos citados abaixo tambm podem se desconcentrar, dando origem a novosrgos em suas respectivas estruturas. Na sequncia, os novos rgos criadostambm podero se desconcentrare assim por diante.

Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentrao nomais ser possvel, por questo de lgica.

De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nvel ou donmero de rgos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a umanicapessoa jurdica. Sendo assim, os atos praticados por todos os rgos queapresentei devero ser imputados Unio, que deu origem a toda essadesconcentrao.

Diretor Geral

Diretor-Geral Adjunto

Diretor-Geral AdjuntoDiretoria de Administrao - Dirad

Diretoria de Atendimento e Coordenao de Programa Dirat

Diretoria de Cooperao Tcnica ePesquisa Dirco

Diretoria de Educao Dired

Diretoria de Recrutamento e Seleo Dires

Centro Estratgico de Formao e Educao Permanente - Cefor

Centro Regional Conjunto de Capacitao para a Amrica Latina noBrasil Cecab

Gerencia do Programa deEducao Fiscal Geref

Gerncia de Tecnologia da Informao Gerti

Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos Conte

Gerncia de Educao a Distncia GEEAD

Chefia do Centro de Editorao e Material Didtico Cemad


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Para responder s questes do CESPE: A desconcentrao pressupe aexistncia de apenas uma pessoa jurdica (Analista Judicirio/TRE GO2009/CESPE). Assertiva correta.

2.3. Criao e extino dos rgos pblicos

Nos termos do artigo 61, 1, II, e, combinado com o artigo 48, XI, daConstituio Federal, os rgos pblicos somente podem ser criados ou extintosatravs de lei.

No momento da desconcentrao, podem ser levados em conta o critrioterritorialoumaterial. Quando os rgos pblicos so criados em funo desua localizao territorial, a exemplo da Superintendncia Regional da PolciaFederal em Minas Gerais, em So Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outrosEstados, ocorre a desconcentrao territorial.

Por outro lado, a desconcentrao pode ocorrer em razo da naturezadas atividadesa serem exercidas pelo rgo pblico, a exemplo do Ministrioda Sade, Ministrio da Educao, Ministrio dos Transportes, Ministrio daPrevidncia, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominadadesconcentrao material.

Apesar de a criao de rgos pblicos depender de instrumento legal,

importante esclarecer que a organizao e o funcionamento desses rgos podeocorrer mediante a edio de decreto autnomo, quando no implicaraumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos(artigo 84, VI,a, da CF/88).

Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da Repblica no podecriar ou extinguir rgos pblicos, mas pode expedir decreto para organizar ofuncionamento desses rgos na Administrao Pblica Federal, desde que noimplique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa tambm deve serestendida aos demais Chefes do Executivo em mbito estadual, distrital e

municipal.

2.4. Capacidade processual

Segundo o entendimento majoritrio da doutrina, possvel definir acapacidade processual como a capacidade de estar em juzo, ou seja, aaptido para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigaes, deexercer, por si s, os atos da vida civil.

O artigo 7 do Cdigo de Processo Civil declara expressamente que "t o d ap e s s o a que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar emjuzo".


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Pergunta: Professor, como os rgos pblicos noso pessoas (fsicas oujurdicas), existe a possibilidade de figurarem no plo ativo ou passivo de umarelao processual (uma ao judicial)?

Em regra, no. Entretanto, em carter excepcional, existem algumassituaes nas quais os rgos pblicos, mesmo no possuindo personalidadejurdica, poderiam integrar uma relao processual:

1) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais:nesse caso, assegurada capacidade processual aos denominados rgos independenteseautnomos para ingressarem com mandado de segurana para a defesa desuas competncias, quando violada por outros rgos.

Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar aoTribunal de Contas as verbas oramentrias que lhes so devidas, no prazoprevisto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira.

Nesse caso, o prprio Tribunal poder propor ummandado de seguranacomo objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito aorecebimento dos repasses oramentrios, pois, sem esses recursos, o Tribunalde Contas no consegue sequer arcar com as suas despesas bsicas defuncionamento).

2) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nostermos do inciso III, artigo 82, do Cdigo de Defesa do Consumidor, algunsrgos pblicos (mesmo no possuindo personalidade jurdica) so legitimados aingressarem com ao judicial na defesa dos interesses e direitos dosconsumidores, individualmente ou a ttulo coletivo.

Exemplo: apesar de ser um rgo pblico, o PROCONtem importanteatuao em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justia, nojulgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidadeprocessual para ingressar com ao judicial:

Ao civil pblica. Direitos individuais homogneos. Cobrana de taxasindevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imveis. Legitimidadeativa do PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meioda Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ao coletiva para proteo dedireitos individuais homogneos. Prescrio. Multa do art. 84, 4, do Cdigo de

Defesa do Consumidor. Repetio em dobro. Multa do art. 538, pargrafo nico,do Cdigo de Processo Civil. Smula n 07 da Corte.

1. O PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meio daProcuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ao coletivaem defesa de interesses individuais homogneos, assim considerados aquelesdireitos com origem comum, divisveis na sua extenso, variveisindividualmente, com relao ao dano ou responsabilidade. So direitos ouinteresses individuais que se identificam em funo da origem comum, arecomendar a defesa coletiva, isto , a defesa de todos os que esto presos pelamesma origem. No caso, o liame est evidenciado, alcanando os candidatos ainquilinos que so cobrados de taxas indevidas ( S T J, R e sp 2 0 0 8 2 7 / SP , r e l a t o r

M i n i s t r o Ca r l o s A lb e r t o M e n e z e s D i r e i t o , 3 T ., j . 2 6 / 0 8 / 2 0 0 2 , D J0 9 / 1 2 / 2 0 0 2 , p . 3 3 9 ) .


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2.5. Principais caractersticas dos rgos pblicos

Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muitobem as principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes na

maioria deles (no em todos):

1) Integram a estrutura de uma pessoa jurdica;

2) No possuem personalidade jurdica;

3) So resultado da desconcentrao;

4) Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira;

5) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto

com outros rgos ou com pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.);

6) No tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica queintegram;

7) Alguns tm capacidade processual para a defesa em juzo de suasprerrogativas funcionais;

8) No possuem patrimnio prprio.

2.6. Classificao

So vrias as classificaes de rgos pblicos elaboradas pelosdoutrinadores brasileiros, contudo, nas provas do CESPE, a do professor HelyLopes Meirelles ainda a mais utilizada.

1) Quanto posio ocupada na escala governamental ouadministrativa (quanto posio estatal): rgos independentes,

autnomos, superiores e subalternos.

Independentes so os rgos previstos diretamente no textoconstitucional, representativos dos Poderes Legislativo(Congresso Nacional,Senado, Cmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Cmara deVereadores), Executivo(Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados,DF e Prefeituras) e Judicirio(com todos os seus rgos). possvel incluirnessa classificao tambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas.

Destaca-se que esses rgos noesto subordinados a quaisquer outros e

so ocupados por agentes polticos.


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Autnomos so os rgos que se encontram diretamentesubordinados aos rgos independentes, apesar de figurarem no topo dahierarquia administrativa. Detm autonomia tcnica, administrativa e financeira.Dentre eles, podemos citar os Ministrios, os rgos integrantes da estrutura

administrativa da Presidncia da Repblica (Casa Civil, Secretaria-Geral,Secretaria de Relaes Institucionais, etc), entre outros.

Os rgos superioresso aqueles que detm poder de direo, controle,deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempresujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. Nessacategoria, podemos incluir os rgos que esto diretamente subordinados aosrgos autnomos e, em alguns casos, at mesmo aos rgos independentes,tais como as gerncias, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos,as secretarias-gerais etc.

Os rgos subalternosso aqueles que tm reduzido poder decisrio,responsveis por atribuies meramente executivas. Segundo o professor HelyLopes Meirelles, esses rgos destinam-se realizao de servios de rotina,tarefas de formalizao de atos administrativos, cumprimento de decisessuperiores e primeiras decises em casos individuais, tais como os que, nasreparties pblicas, executam as atividades-meio e atendem ao pblico,prestando-lhes informaes e encaminhando os requerimentos, como asportarias e as sees de expediente.

2) Quanto estrutura: simples e compostos.

Podemos entender como rgos simples aqueles constitudos por umnicocentro de competncia. So rgos que no possuemem sua estruturaoutros rgos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Nopossuem subdivises internas.

O nmero de agentes pblicos que compem o rgo no relevante paraessa definio, o que interessa a inexistncia de outros rgos em sua

estrutura, sendo possvel citar como exemplo uma portaria ou uma seo decpias de documentos.

Os rgos compostos so fruto da desconcentrao administrativa erenem, em sua estrutura, diversos outros rgos, que lhes so subordinados.

Podemos citar como exemplo o Ministrio da Fazenda, que possui em suaestrutura diversos outros rgos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria doTesouro Nacional, ESAF, entre outros.

3) Quanto atuao funcional: rgos singulares ou unipessoais

e colegiados ou pluripessoais.


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rgos singulares ou unipessoais so aqueles cujas atuaes edecises mais importantes esto centralizadas em um nico agente, que oseu titular. Isso no quer dizer que o rgo tenha que ser formado por um nicoagente (na maioria das vezes, o rgo formado por diversos agentes), mas sim

que as decises sejam tomadas pelo seu representante mximo. Como exemplo,podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidncia da Repblica,Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decisesso centralizadas na autoridade mxima (Chefe do Executivo),independentemente da quantidade de agentes pblicos que trabalhem no rgo.

Colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam mediante amanifestao obrigatria e conjuntade seus principais membros, mediantevotao, sendo necessria a observncia das regras previstas nos respectivosregimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, ostribunais integrantes do Poder Judicirio (o plenrio do STF um caso tpico) e osrgos que tm a denominao de comisso, conselho, turma, etc.

4) Quanto s funes exercidas: ativos, consultivos e de controle.

rgos ativos so aqueles que editam atos administrativos com oobjetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com osMinistrios, por exemplo.

rgos consultivosso aqueles que elaboram pareceres com o objetivode subsidiar as decises de outros rgos pblicos, a exemplo do Conselho de

Defesa Nacional.rgos de controleso aqueles que exercem atribuies de fiscalizao

e controle em relao a outros rgos, a exemplo do Tribunal de Contas daUnio.

3. Centralizao e descentralizao

3.1. Centralizao e descentralizao poltica

As expresses centralizao e descentralizao podem ser estudadastanto no mbito do Direito Constitucional quanto no mbito do DireitoAdministrativo.

Analisando-as sob o mbito constitucional, a expresso ce n t r a l i za orefere-se manuteno do poder poltico(poder de legislar) em um niconcleo. Nesse caso, a funo legislativano repartida entre vrios entes,mas centralizada em um ente central, que o nico responsvel pela edio deleis, que so de mbito nacional. o que ocorre nos denominados EstadosUnitrios, sendo possvel citar como exemplos o Uruguai, a Frana, a Itlia,

dentre outros.


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Na d e sce n t r a l i za o ocorre justamente o contrrio, pois o poder delegislar (poder poltico) repartido entre vrias pessoas jurdicas, comoacontece no Brasil. Nesse caso, alm da Unio (atravs do Congresso Nacional),tambm podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municpios, atravs de

suas respectivas casas legislativas.

A descentralizao poltica caracterstica marcante nos pases queadotam a Federao como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos EstadosUnidos.

3.2. Centralizao e descentralizao administrativas

Sob o enfoque do Direito Administrativo, a ce n t r a l i za o ocorre quandoa Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios exercem diretamente,em facedos beneficirios, as atividades administrativas que esto em suas respectivascompetncias, sem interfernciade outras pessoas fsicas ou jurdicas.

Nesse caso, alm de o ente estatal ser o titularda funo administrativa,ainda ser o responsvel pela execuode tal atividade, que ocorrer atravsde seus respectivos rgos e agentes pblicos.

Exemplo: Na esfera municipal, o servio de ensino fundamental exercidodiretamente pelo Municpio, atravs das escolas pblicas, que so rgos

pblicos.Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um

estudante sofra graves leses corporais no interior da escola, causadas por umprofessor. Caso o pai decida ajuizar uma ao de reparao pelos respectivosdanos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responder judicialmente? OMunicpio, a Secretaria Municipal de Educao ou a prpria escola? Pense bem...Tem certeza?

claro que ser o Municpio, pois, dentre as alternativas apresentadas, onicoque possui personalidade jurdica. A Secretaria Municipal de Educao

apenas um rgo inserido na estrutura administrativa do Municpio, assim comoa escola pblica tambm um rgo, nesse caso, inserido na estrutura daSecretaria Municipal.

Por outro lado, ocorre a d e s c e n t r a l i z ao ad m i n i s t r a t i v a quando umente estatal (Unio, Estados, DF e Municpios) transferea outra pessoa, pblicaou privada, o exerccio de uma determinada atividade administrativa. Nessecaso, a funo administrativa no ser executada por rgos pblicos, mas poruma outrapessoa jurdica, com personalidade jurdica distintado ente estatalque transferiu a execuo da funo administrativa.


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Conforme declara o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, nadescentralizao, o Estado atua i n d i r e t a m e n t e , pois o faz atravs de outraspessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas epor isso mesmo se constituam, como ao diante se ver, em parcelas

personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal.

Na descentralizao administrativa, existir uma pessoa interpostaentre o Estado e o beneficirio da atuao estatal, que ser denominadaentidade descentralizada. Esta ser responsvel por desempenhar a atividadeadministrativa, ou seja, prestar o servio pblico, exercer o poder de polciaadministrativa ou praticar atividades de fomento pblico.

EXEMPLO DE PROVA: (Tcnico Administrativo/MPU 2010/CESPE)Considere que o rgo responsvel pela infraestrutura de transporte dedeterminada regio repassou para outra pessoa jurdica a atribuio deexecutar obras nas estradas sob sua jurisdio. Nessa situao,caracteriza-se a ocorrncia de desconcentrao.

A desconcentrao ocorre sempre no mbito de uma mesma pessoa jurdica,dando origem a rgos pblicos. Dessa forma, como o texto da assertiva afirmouque a execuo de obras foi repassada para o u t r a p e s s o a j u r d i c a , ficoucaracterizada a descentralizaoda atividade.

A doutrina majoritria apresenta trs espcies de descentralizaoadministrativa: a descentralizao territorial (ou geogrfica); a

descentralizao por servios ou outorga (descentralizao funcional outcnica); descentralizao por colaborao ou delegao.

3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial

Antes de a Constituio Federal de 1988 determinar a extino dosterritrios, existia, no Brasil, a denominada descentralizao territorial ougeogrfica. Nessa espcie de descentralizao, cria-se um territrio(que terpersonalidade jurdica de Direito Pblico interno) e a ele concedida capacidade

administrativagenrica.A descentralizao territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitrios,

como o exemplo da Frana. No Brasil, atualmente, notemos esse tipo dedescentralizao, pois a Constituio Federal de 1988 determinou atransformao dos antigos territriosde Roraima e do Amap em Estados daFederao (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo territrio deFernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes doartigo 15 do ADCT da CF/88.


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Apesar de no existirem territrios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18da CF/88 afirma que os Territrios Federais integram a Unio, e sua c r i ao,transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladasem lei complementar.

Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pelacriao de um novo territrio, este ser fruto de uma descentralizaoadministrativa da Unio, integrando a sua estrutura.

3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga

Na descentralizao por outorga, uma entidade poltica (Unio,Estados, DF e Municpios) cria ou autoriza a criao, em ambos os casosatravs de lei especfica, de entidades administrativas (autarquias, fundaespblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) que recebero atitularidadee a responsabilidade pela execuode uma determinada atividadeadministrativa.

Exemplo: O inciso VI, do artigo 23, da CF/1988, declara expressamenteque competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicpios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluio em qualquerde suas formas. Sendo assim, na esfera federal, a Unio poderia exercerdiretamente essa atribuio administrativa de proteger o meio ambiente,

criando um rgo pblico especfico para tal.

Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividadesadministrativas que esto sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito aoprincpio constitucional da eficincia, a Unio decidiu descentralizar essaatividade, criando o IBAMA.

O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquiae recebeu, atravs delei especfica, a titularidadee a execuo, em todo o territrio nacional, dopoder de polcia administrativa na rea ambiental, por prazo indeterminado.

vlido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA ser uma pessoajurdica de Direito Pblico, ou seja, ter personalidade jurdica prpria e,portanto, estar apto a contrair direitos e obrigaes em seu prprio nome.

3.2.3. Descentralizao por delegao ou colaborao

Na descentralizao por delegao, uma entidade poltica (Unio,Estados, DF e Municpios) ou administrativa, atravs de contratoadministrativo ou ato unilateral, transfere o exerccio de determinadaatividade administrativa a uma pessoa fsica ou jurdica, que j atuavaanteriormente no mercado.


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Algumas diferenas existentes na descentralizao por outorga edelegaoso muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais:

1) Na outorga ocorre a transferncia da titularidadee da execuodo

servio, enquanto na delegao ocorre apenas a transferncia da execuo, ouseja, a titularidade do servio permanece com o ente estatal.

Exemplo: Em mbito municipal, muito comum a contratao deempresas privadas para a prestao do servio pblico de transporte coletivourbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88como de competncia do Municpio.

Isso ocorre em virtude da descentralizao por delegao, quepossibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concesso deservio pblico, atravs do qual ser transferida ao particular apenas aexecuodo servio e noa titularidade.

Apesar da delegao do servio, compete ao Municpio exercer uma amplafiscalizao dos servios que esto sendo prestados pela concessionria,garantindo-se, assim, a qualidade, a eficincia e a satisfao dos usurios.

2) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo dos serviosocorre atravs de lei, enquanto, na delegao, ocorre atravs de contratoadministrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizaes de serviospblicos, por exemplo).

3) Em regra, a outorgaocorre por prazo indeterminado, enquanto adelegaotem prazo determinado em contrato.

4) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo do servio feita apenas por uma entidade poltica(Unio, Estados, DF e Municpios). Poroutro lado, na delegao possvel que tenhamos no plo ativo da transfernciada execuo do servio tanto uma entidade polticaquanto uma entidadeadministrativa, apesar de esta ltima hiptese no ser muito comum. No setorde telecomunicaes, temos um bom exemplo de delegao efetuada por umaentidade administrativa: a ANATEL, que uma autarquia, transferiu para osparticulares apenas a execuo dos servios de telecomunicaes,permanecendo com a titularidade.

Para responder s questes do CESPE: Considere que um estado crie, pormeio de lei, uma nova entidade que receba a titularidade e o poder de execuode aes de saneamento pblico. Nessa situao, configura-se adescentralizao administrativa efetivada por meio de outorga (TcnicoAdministrativo/MPU 2010/CESPE). Assertiva correta.


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4. Administrao Pblica Direta e Indireta

So muito comuns as questes em provas do CESPE diferenciandoAdministrao Pblica Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que voc

jamais errar esse tipo de questo em prova, pois iremos estudarprofundamente o tema, analisando todas as espcies de entidades que integrama Administrao Pblica, principalmente a indireta.

4.1. Administrao Pblica Direta

O Decreto-Lei n. 200/67, em seu artigo 4, inciso I, declaraexpressamente que a Administrao Pblica Federal compreende aAd m i n i s t r a o D i r e t a , que se constitui dos servios integrados na estruturaadministrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios e ainda aAdministrao Indireta.

Como possvel perceber, o conceito de Administrao Pblica Direta estprevisto diretamente no texto legal, no comportando maiores dvidas oudiscusses. Na esfera federal, composta pela Unio (que detmpersonalidade jurdica de direito pblico) e de todos os rgos que integram aestrutura da Presidncia da Repblica, previstos na Lei 10.683/03: Ministrios,Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes Institucionais, Secretaria deComunicao Social, entre outros.

Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal

e Municpios possuem autonomia poltica para se auto-organizarem. Entretanto,o que se observa na prtica que todos os entes polticos estaduais e municipaistm seguido a estrutura administrativa estabelecida no mbito da Unio.

Para responder s questes do CESPE: A Unio, os estados, os municpios eo Distrito Federal so entidades polticas que compem a administrao pblicaindireta (Analista Judicirio/TRE GO 2009/CESPE). Assertiva incorreta.

4.2. Administrao Pblica Indireta

Alm de apresentar expressamente o conceito de Administrao Direta, oDecreto-Lei 200/67, em seu artigo 4, II, a, declara ainda que a AdministraoPblica Federal Indireta compreende as autarquias, empresas pblicas,sociedades de economia mista e fundaes pblicas, todas dotadas depersonalidade jurdica prpria.

Todavia, importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispe sobre osconsrcios pblicos, estabelece expressamente em seu artigo 6, 1, que oconsrcio pblico com personalidade jurdica de D i r e i t o Pb l i c o integra a

administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.


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Assim, alm das entidades previstas no Decreto-Lei 200/67, temos queincluir ainda os consrcios pblicos de Direito Pblico no mbito daAdministrao Indireta.

Ateno: No conceito de Administrao descentralizada,anteriormente estudado, esto includas todas as entidades que integram aAdministrao Indireta, ou seja, as autarquias, empresas pblicas, sociedadesde economia mista e fundaes pblicas, que recebem a incumbncia deexecutarem uma determinada funo administrativa mediante outorga.

Alm disso, vlido lembrar que tambmse incluem nesse conceito aspessoas fsicas ou jurdicas privadas que executam atividades administrativasmediante delegao, a exemplo dos concessionrios, permissionrios eautorizatrios de servios pblicos.

Para responder s questes do CESPE: Fique atento s pegadinhas deprova, pois as expresses Administrao Descentralizada e AdministraoIndireta no so sinnimas. Nesta ltima, no se incluem os concessionrios,permissionrios e autorizatrios de servios pblicos.

4.3. Criao das entidades integrantes da Administrao Indireta

As regras constitucionais para a criao das entidades integrantes da

Administrao Pblica Indireta esto previstas no inciso XIX, artigo 37, daConstituio Federal de 1988:

XIX - somente por lei especfica poder ser c r i a d a autarquia e a u t o r i z a d a ainstituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.

Como possvel observar, algumas entidades sero criadas diretamentepor lei especfica(autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outrastero a sua criao autorizadapor lei especfica (fundaes pblicas de DireitoPrivado, empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois

essas peculiaridades so muito cobradas nas provas do CESPE.Exemplo de prova: (Advogado/IPAJM 2010/CESPE) Segundo oprincpio da legalidade, somente por lei especfica podem ser criadasautarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista efundaes, cabendo lei complementar definir suas reas de atuao.

Perceba que so comuns em provas do CESPE questes abordando o texto doinc. XIX, do art. 37, da CF/1988. Lembre-se sempre de que as empresaspblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas de direito privadonoso criadas por lei, apenas tem a criao autorizada legalmente. Assertiva

incorreta.


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Caso a entidade seja criadadiretamente por lei especfica, ser institudacom personalidade jurdica de direito pblico. Entretanto, se a criao forapenas autorizadapor lei especfica, ser regida pelo direito privado.

Uma questo que anteriormente gerou bastante polmica, mas que pareceter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se existncia de duasespcies de fundaes pblicas: de Direito Pblicoe de Direito Privado.

A polmica foi criada porque at a promulgao da emenda constitucional19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundaes pblicas nopodiamter a criao autorizada por lei especfica, somente podiam ser criadaspor leiespecfica. O texto anterior era o seguinte:

X I X - s om e n t e p o r l e i e s p e cf i c a p o d e ro s e r c r i a d a s em p r e s a spb l i c a s , s o c i e d a d e s d e e c o n o m i a m i s t a , a u t a r q u i a s o u f u n d ae s

pb l i c a s .

O Supremo Tribunal Federal j se manifestou por vrias vezes no sentidode que existem duas espciesde fundaes pblicas: as de Direito Pblicoeas de Direito Privado. As primeiras so criadaspor lei especfica, nos mesmosmoldes das autarquias e, portanto, so regidas pelo Direito Pblico. A segundaespcie ter a criao autorizadapor lei especfica e, portanto, ser regida peloDireito Privado.

Alm disso, independentemente do regime adotado (pblico ou privado),as fundaes pblicas somente podero atuar em reas definidas em lei

complementar, que, at o momento, ainda no foi criada.No processo de criao de autarquias e fundaes pblicas de Direito

Pblico, a prpria lei especficaser responsvel por conceder personalidadejurdica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atosconstitutivos nos rgos competentes (Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicasou Junta Comercial, por exemplo).

Em relao s entidades que tm a criao apenas autorizada em leiespecfica (fundaes pblicas de Direito Privado, empresas pblicas esociedades de economia mista), a personalidade jurdica somente serassegurada com a edio de decretopelo chefe do Poder Executivo (que serresponsvel pela organizao e estruturao da entidade) e o respectivo registrode seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartrio de Registro Civil dasPessoas Jurdicas.

Nas pessoas jurdicas de Direito Pblico, a prpria lei criadora concedeex i s t n c ia j u r d ica entidade, ou seja, personalidade jurdica que culmina napossibilidade de contrair direitos e obrigaes em nome prprio.

Em relao s entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade decontrair direitos e obrigaes somente ocorrer com a publicao da lei especficaautorizando a criao e, na sequncia, com a elaborao e registro do ato

constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos rgos competentes.


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Outro dispositivo que merece destaque o inciso XX, do artigo 37, daConstituio Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criao desubsidirias de empresas pblicas e sociedades de economia mista:

XX de p en de de au t o r i z a o l e g i s l a t i v a , em cad a ca so , a c r i a o d es u b s i d i r i a s d a s e n t i d a d e s m e n c i o n a d a s n o i n c i s o a n t e r i o r , a s s im c om oa p a r t i c i p ao d e q u a l q u e r d e l a s em em p r e s a p r i v a d a .

Para responder s questes do CESPE: A criao de subsidirias de empresapblica e de sociedade de economia mista, assim como a participao dequalquer delas em empresa privada, depende de autorizao legislativa(Advogado/DETRAN ES 2010/CESPE).

Inicialmente, vlido esclarecer que, para a criao de subsidirias, noexiste a necessidade de lei especfica, mas somente autorizao legislativa(qualquer espcie legislativa). Alm disso, nos termos constitucionais, aautorizao legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cadacriao de uma novasubsidiria.

Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar anecessidade de autorizao legislativa para cada caso, o Supremo TribunalFederal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorizao legislativaespecfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos casos emque a lei autorizativa de criao da sociedade de economia mista ou empresapblica matriz tambm previu a eventual formao das subsidirias.

"ADI 1649 / DF. EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI9478/97. AUTORIZAO PETROBRS PARA CONSTITUIR SUBSIDIRIAS.OFENSA AOS ARTIGOS 2 E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIO FEDERAL.INEXISTNCIA. ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 no autorizou ainstituio de empresa de economia mista, mas sim a criao de subsidiriasdistintas da sociedade-matriz, em consonncia com o inciso XX, e no com o XIXdo artigo 37 da Constituio Federal. 2. dispensvel a autorizao legislativapara a criao de empresas subsidirias, desde que haja previso para esse fim naprpria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista quea lei criadora a prpria medida autorizadora. Ao direta de

inconstitucionalidade julgada improcedente."

Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos pblicos o deque a autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica (conforme oentendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorizao legislativaem cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do inciso XX, do artigo37, da CF/1988).

Fique atento ao modelo de questo, pois podem ser cobrados os doisentendimentos. Todavia, voc saber identificar a resposta facilmente, pois oCESPE no apresentar as duas possibilidades na mesma assertiva (pelo menoseu ainda no vi!).


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Ultrapassada esta parte introdutria sobre a Administrao Pblica,comearemos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integrama Administrao Pblica Indireta,com as suas respectivas peculiaridades.Porserem vrias as entidades (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas,

sociedades de economia mista e consrcios pblicos de Direito Pblico),procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me s informaes que sorealmente importantes para as provas do CESPE.


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REVISO DE VSPERA DE PROVA - R.V.P.

1. Criada pelo jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo declara que a oEstado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos, que so compostos deagentes pblicos. Sendo assim, a vontade do rgo imputada pessoa jurdicaa cuja estrutura est integrado, o que se convencionou denominar de imputaovolitiva;

2. No confunda desconcentraoe descentralizao. A primeira nada mais que a distribuio interna de competncias dentro de uma mesma pessoajurdica, ou seja, a criao de rgos pblicos que fazem parte de uma estruturahierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execuo dasfinalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre quando a Unio,DF, Estados ou Municpios desempenham algumas de suas funes por meio de

outras pessoas jurdicas. A descentralizao pressupe a existncia de duaspessoas jurdicas distintas: o Estado e a entidade que executar o servio, por terrecebido do Estado essa atribuio;

3. As principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes namaioria deles (no em todos), so: integram a estrutura de uma pessoa jurdica;no possuem personalidade jurdica; so resultado da desconcentrao; algunspossuem autonomia gerencial, oramentria e financeira; podem firmar, pormeio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos ou compessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.); no tem capacidade para representar em

juzo a pessoa jurdica que integram; alguns tem capacidade processual para adefesa em juzo de suas prerrogativas funcionais e no possuem patrimnioprprio.

4. Independentes so os rgos previstos diretamente no texto constitucional,representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Cmarados Deputados, Assemblias Legilativas e Cmara de Vereadores) Executivo(Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) eJudicirio (com todos os seus rgos). possvel incluir nesta classificaotambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas;

5. Fique atento para no confundir descentralizao por outorga edescentralizao por delegao. Na outorga ocorre a transferncia datitularidade e da execuo do servio, enquanto na delegao ocorre apenas atransferncia da execuo, ou seja, a titularidade do servio permanece com oente estatal;

6. Algumas entidades administrativas sero criadas diretamente por leiespecfica (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outras tero asua criao autorizada por lei especfica (fundaes pblicas de direito privado,empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas

peculiaridades so muito cobradas em provas;


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7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duasespcies de fundaes pblicas, as de direito pblico e as de direito privado. Asprimeiras so criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto,sero regidas pelo direito pblico. As segundas tero a criao autorizada por lei

e, sendo assim, sero regidas pelo direito privado.

8. vlido esclarecer que para a criao de subsidirias no existe a necessidadede lei especfica, mas somente autorizao legislativa (qualquer espcielegislativa). Alm disso, a autorizao legislativa tem que ser concedida em cadacaso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria. Contudo, apesar do textoconstitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorizao legislativapara cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI1649, decidiu que a autorizao legislativa especfica para a criao de empresassubsidirias dispensvel nos casos em que a lei autorizativa de criao da

empresa de economia mista ou empresa pblica matriz tambm previu aeventual formao das subsidirias.


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ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

1. Consideraes iniciais ............................................................. 27

2. Espcies de entidades integrantes da administrao pblica indireta

2.1. Autarquias ..................................................................... 27

2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 38

2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 38

2.2. Fundaes pblicas ........................................................ 39

2.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista ..... 43

2.4. Consrcios pblicos ........................................................ 53

3. Reviso de vspera de prova RVP......................................... 58

4. Questes comentadas ............................................................... 91

5. Questes para fixao do contedo .......................................... 135


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1. Consideraes iniciais

De incio, importante que voc saiba diferenciar algumas expresses queso muito comuns em provas do CESPE: entidades ou entes polticos,

entidadesou entes estatais e entidadesou entes administrativos.

As expresses entidades ou entes polticos, bem como entidades ouentes estatais, so expresses sinnimas, utilizadas para se referir Unio,Estados, Municpios e Distrito Federal. De outro lado, as expresses entidadesou entes administrativos so utilizadas para designar as autarquias, fundaespblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e consrciospblicos de Direito Pblico.

Os entes polticos ou estataissempre sero pessoas jurdicas de DireitoPblico interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem serinstitudas sob a forma de pessoas jurdicas de Direito Pblico (autarquias,fundaes de direito pblico e consrcios pblicos) ou de Direito Privado(fundaes pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades deeconomia mista).

Para responder s questes do CESPE: A Unio, os estados, os municpios eo Distrito Federal so entidades polticas que compem a administrao pblicadireta(Analista Judicirio/TRE GO 2009/CESPE). Assertiva correta.

2. Espcies de entidades integrantes da Administrao Pblica indireta

2.1. Autarquias

Conforme nos informa o saudoso professor Digenes Gasparini, o vocbuloautarquia, de origem helnica, significa comando prprio, autogoverno.Entretanto, conforme veremos mais adiante, no conveniente que se faa umaestrita ligao entre o vocbulo autarquia e governo prprio, pois outrasentidades administrativas tambm possuem essas caractersticas e, nem porisso, so denominadas autarquias.

Cuidado! No corretoafirmar que as autarquias possuem autonomiapoltica (autonomia de governo), pois essa uma caracterstica inerente sentidades estatais (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). As autarquiassomente possuem atribuies administrativase, para exerc-las com maioreficincia, possuem autoadministrao.

A principal caracterstica das autarquias est relacionada naturezadasatividades que desenvolvem: atividades tpicas de Estado, em regra. Estoincludas no mbito das atividades tpicas de Estado segurana pblica,

diplomacia, arrecadao e fiscalizao de tributos e contribuiesprevidencirias, vigilncia sanitria, fiscalizao e proteo ao meio ambiente,entre outras.


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Apesar do que acabei de afirmar, importante esclarecer que nemsempre as autarquias exercero atividades tpicas de Estado, a exemplo daUFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino eextenso universitrios, que no so tpicas de Estado, j que tambm so

realizadas por particulares.

2.1.1. Conceito

As autarquias possuem personalidade jurdica de Direito Pblico eintegram a Administrao Indiretae Descentralizada, sendo criadas por leiespecficapara o exerccio de funes administrativas tpicas de Estado, taiscomo previdncia e assistncia social (INSS), polcia administrativa (IBAMA),regulao de determinados setores da economia (Banco Central e Comisso deValores Mobilirios - CVM), assistncia social (INCRA) e at mesmo atuao narea de sade, em situaes excepcionais.

O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5, I, conceitua autarquia como oservio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio ereceita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica, querequeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeiradescentralizada.

Doutrinariamente, interessante o conceito formulado pela professora

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia uma pessoa jurdica deDireito Pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para odesempenho de servio pblico descentralizado, mediante controleadministrativo exercido nos limites da lei.

As autarquias se caracterizam por serem um brao do prprio Estado,sendo as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas atitularidadee a execuode atividades administrativas especficas.

Para responder s questes do CESPE: Caso voc encontre as expresses

funo tpica de Estado ou funo tpica do Poder Pblico em questes deprova sobre Administrao Indireta, provavelmente a resposta estarrelacionada com a autarquia. Moleza!

2.1.2. Natureza jurdica

As autarquias possuem personalidade jurdica de Direito Pblico,podendo contrair direitos e obrigaes em nome prprio, pois so entidadesdistintas daquelas responsveis pela sua criao.

Exemplo: O IBAMA, que uma autarquia federal, foi criado pelaUnio, mediante lei especfica, para o exerccio do poder de polciaadministrativa na rea ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade


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jurdica prpria, distintada Unio e, portanto, deve atuar de maneira autnomano exerccio de suas funes administrativas. O mesmo ocorre com o BANCOCENTRAL, que tambm uma autarquia federal e, portanto, possuipersonalidade jurdica distinta da Unio.

A personalidade jurdica de Direito Pblico,atribuda s autarquias, consequncia direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a suaresponsabilidade. Em regra, como exercem funes tpicas de Estado, nada maiscoerente do que atribuir s autarquias todas as prerrogativas provenientesdo regime jurdico-administrativo, assim como acontece com as entidadesestatais (que tambm so regidas pelo Direito Pblico).

No mesmo sentido, como consequncia da autonomia e independnciaautrquica, perfeitamente possvel que a Unio, por exemplo, ajuze uma ao

judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades tmpersonalidade jurdica prpria.

2.1.3. Criao e extino

Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituio Federal de 1988,somente por lei especfica,poder ser criadauma autarquia, seja ela federal,estadual, municipal ou distrital.

A personalidade jurdica de uma autarquia tem inciocom a vigncia daleiresponsvel pela sua criao, contrariamente ao que ocorre em relao spessoas jurdicas de Direito Privado, que so regidas pelas regras constantes noartigo 42 do Cdigo Civil Brasileiro, que assim dispe:

Art. 45. Comea a ex i s tn c i a l e g a l das pessoas jurdicas de D i r e i t o P r i v a d o com a inscrio do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quandonecessrio, de autorizao ou aprovao do Poder Executivo, averbando-se noregistro todas as alteraes por que passar o ato constitutivo.

A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigaes em nomeprprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os rgoscompetentes. A sua ex i s tn c i a l e g a l ter inciocom a publicao do texto dalei criadorano Dirio Oficial, que assegurar o incio de sua vigncia e, ainda,da personalidade jurdica da autarquia.

Em regra, a iniciativa legislativapara a criao de autarquias privativado Chefe do Executivo(artigo 61, 1, II, e, da CF/88), em todos os nveisfederativos (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).

Depoisde criada por lei, est autorizado o Chefe do Poder Executivo aeditar decretosque tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamento

da autarquia. O Presidente da Repblica, por exemplo, poder editar um decretocom a finalidade de aprovar o regimento interno ou o estatuto de uma autarquiarecm-criada.


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Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser possvela criao de autarquias vinculadas ao Poder Judicirio e, ainda, ao PoderLegislativo. Nesses casos, a apresentao do projeto de lei de criao dependeriade cada Poder especfico, e nodo Chefe do Executivo.

Art. 37. A administrao pblica direta e i n d i r e t a d e q u a l q u e r d o s Po d e r e s d aU n io, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpiosde legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]

Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judicirio, podemoscitar o Instituto Pedro Ribeiro de Administrao Judiciria IPRAJ, criada juntoao Tribunal de Justia do Estado da Bahia (atravs da Lei Estadual n4.348/84), com o objetivo de planejar, coordenar, dirigir, executar e controlaras atividades de apoio administrativo em matria financeira, de pessoal, desuprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais,assistncia e previdncia social do Tribunal.

Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justia - CNJ, em decisoproferida no processo administrativo n 337.015, ter sido contrrio existnciade autarquia vinculada ao Poder Judicirio, constata-se que, em tese, possvela criao de tais entidades vinculadas ao Poder Judicirio e Legislativo (anliseextrada do artigo 37 da CF/88).

Em respeito ao princpio do paralelismo das formas, como se exige leiespecfica para criao de autarquia, da mesma forma, exige-se lei especfica

para a sua extino. Desse modo, uma autarquia jamais poder ser extinta porDecreto editado pelo Chefe do Executivo, pois no foi criada por Decreto, massim por lei especfica.

Para que voc consiga visualizar o processo de criao de uma autarquia,basta efetuar uma leitura do artigo 2 da Lei 7.735/89, alterado pela lei11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos RecursosNaturais Renovveis IBAMA:

Art. 2 c r i a d o o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos NaturaisRenovveis IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurdica de

Direito Pblico, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio doMeio Ambiente, com a finalidade de:

I - exercer o poder de polcia ambiental;

II - executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes satribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle daqualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e fiscalizao,ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas doMinistrio do Meio Ambiente; e (Includo pela Lei n. 11.516, 2007).

III - executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade coma legislao ambiental vigente.


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Para responder s questes do CESPE: As autarquias possuempersonalidade jurdica de direito pblico, e sua criao deve se dar por leiespecfica (Auditor Interno/AUGE-MG 2009/CESPE).Assertiva correta.

2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros

As autarquias respondero objetivamentepelos danos que seus agentes,nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regressocontra o responsvel nos casos de dolo ou culpa, nos termos do 6, artigo 37,da Constituio Federal de 1988.

Como as autarquias possuem personalidade jurdica prpria,respondem

civilmente pelos danos que seus agentes, no exerccio de funo pblica,causarem a terceiros. O ente estatal responsvel pela criao da autarquiasomente ser acionado para cumprir a obrigao quando a autarquiatornar-se inadimplente.

Entende a doutrina majoritria que os entes estatais respondemsubsidiariamentepelos danos a terceiros causados em virtude de aes ouomisses de agentes das autarquias. O ente criador (Unio, Estados, Municpiose DF) somente pode ser acionado aps a exaustodos recursos financeiros daautarquia e, portanto, no correto falar-se em responsabilidade solidria, massim subsidiria, j que as autarquias possuem personalidade jurdica e

patrimnio prprios,

Somente se a autarquia no possuir recursos financeiros suficientespara cobrir os prejuzos causados a terceiros que o ente estatal poder seracionado, subsidiariamente.

2.1.5. Patrimnio

O patrimnio de uma autarquia constitudo por bens mveis e imveis,que so considerados integralmente bens pblicos, no existindo participaoda iniciativa privada em sua constituio.

Nos termos do artigo 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens do domnionacional pertencentes s pessoas jurdicas de D i r e i t o Pb l i c o i n t e r n o ; todos osoutros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem.

Pergunta: Professor, como esses bens mveis e imveis passam aintegrar o patrimnio de uma autarquia?

Esses bens podem ser transferidos atravs da prpria leiresponsvel pelacriao da autarquia ou, ainda, atravs de lei posterior, que ir agregar novosbens ao patrimnio original.


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Exemplo: No momento da criao do IBAMA, a prpria Lei 7.735/89, emseu artigo 4, declarou expressamente que os bens que iriam integrar opatrimnio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas.

Art. 4 O p a t r i m n i o , os recursos oramentrios, extra-oramentrios efinanceiros, a competncia, as atribuies, o pessoal, inclusive inativos epensionistas, os cargos, funes e empregos da Superintendncia daBorracha - SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de DesenvolvimentoFlorestal - IBDF, extintos pela Lei n. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989,bem assim os da Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPEe da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA so t r a n s f e r i d o s p a r ao I n s t i t u t o B r a s i le i r o d o M e i o Am b i e n t e e d o s R e cu r s o s N a t u r a i sRen ov v e i s, que os suceder, ainda, nos direitos, crditos e obrigaes,decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive nas

respectivas receitas.Como os bensintegrantes do patrimnio das autarquias so considerados

pblicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos benspertencentes s entidades da Administrao Direta: a imprescritibilidade(nopodem ser objeto de aes de usucapio apresentadas por terceiros), aalienabilidade condicionada(apenas os bens dominicais podem ser alienadose desde que cumpridas todas as exigncias legais) e a impenhorabilidade(nopodem ser penhorados para garantir o pagamento de crditos de terceiros).

2.1.6. Regime de pessoal

Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, necessrio eimprescindvel diferenciarmos duas espcies de agentes: os servidorespblicose os seus dirigentes.

a) Servidores Pblicos

O texto original do artigo 39 da Constituio Federal de 1988 estabeleciaque a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios deveriam estabelecer,no mbito de sua competncia, regime jurdico nico (apenas estatutrio,celetista ou outro regime legal) para os servidores da administrao pblicadireta, das autarquias e das fundaes pblicas.

Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutrio(Lei 8.112/90)para todosos servidores pblicos federais vinculados Unio, seus respectivosrgos, autarquias e fundaes pblicas de Direito Pblico.

Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emendaconstitucional n. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurdico

nico para todos os servidores pblicos.


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A partir de ento, o regime jurdico das referidas entidades e rgospblicos poderia ser estatutrioou celetista(nos termos da CLT), ou, ainda,qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possvel ento que uma autarquiafederal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de servidores regidos por

estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT.

Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenrio do Supremo TribunalFederal deferiu medida cautelar na ADIn n. 2.135, para declarar inconstitucionala nova redao dada pela EC n. 19/98 ao caput do artigo 39 da CF, sob aalegao de que a alterao do referido artigo no teria sido aprovada peloprocesso legislativo previsto no texto constitucional (qurum favorvel de, nomnimo, 3/5 dos membros das duasCasas do Congresso Nacional, em doisturnos de votao, como exige o art. 60, 2, da CF/88).

Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB ePSB), a alterao do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada noSenado, sem a manifestao obrigatria da Cmara dos Deputados.

Sendo assim, com a suspenso, pelo STF, da alterao que havia sidoefetuada pela emenda constitucional n 19, voltou a vigorarno Brasil o famosoregime jurdico nico.

A alterao efetuada pela EC n. 19/98 (fim do regime jurdico nico) noartigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e,portanto, as autarquias federais atualmente s podem contratar servidores

pblicos pelo regime estatutrio(Lei 8.112/90), pelo menos at a decisofinal de mrito na ADIn 2.135.

Ateno: As sociedades de economia mistae as empresas pblicasno foram afetadas pelas modificaes citadas neste tpico, pois os seusempregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista,conforme veremos adiante.

b) Dirigentes

Alm dos servidores pblicos, ainda fazem parte do quadro de pessoal das

autarquias os seus respectivos dirigentes, que sero escolhidos na forma da leiinstituidoraou dos respectivos estatutos.

Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comisso(tambm denominados cargos de confiana), nos termos do inciso II, artigo37, da CF/1988, e a competncia para efetuar tanto a nomeao quanto aexonerao do Presidente da Repblica (artigo 84, XXV, da CF/1988).

Da mesma forma e em respeito ao princpio da simetria(que determinaque as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizaremsuas constituies estaduais e leis orgnicas, devem obedincia s normas de

organizao previstas na Constituio Federal), tal competncia tambm serassegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos Prefeitos, em suasrespectivas esferas de atuao.


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Prof. Fabiano Per

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Direito Administrativo - Decifrando Segredos Do Cespe - Aula 02