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Capa: talo Frediani

Produo digital: Ozone

Fechamento desta edio: 09.01.2018

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil).

H229d

Harada, KiyoshiDireito financeiro e tributrio / Kiyoshi Harada. 27. ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2018.

Inclui bibliografiaISBN 978-85-97-01573-7

1. Direito financeiro. 2. Direito tributrio. I. Ttulo.

mailto:forense@grupogen.com.brhttp://www.grupogen.com.br

18-47233 CDU: 342.973.526

Dedico esta obra minha esposa, FELCIA,maior incentivadora de minhas obras ecompanheira inseparvel, que compartilhacomigo, ao longo do tempo, momentos dealegriae de sucesso,

aos meus filhos, MARCELO e MARISTELA,

meus netos, FELIPE, LUIZ e MELISSA,

meu genro, FERNANDO, e minha noraRAQUEL,

razes da minha luta.

1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.12.13.14.15.16.17.18.19.20.21.22.23.

24.25.26.27.28.29.30.31.

1.2.3.4.

OBRAS DO AUTOR

I LIVROS INDIVIDUAIS

Dois temas de direito tributrio. So Paulo: Resenha Tributria, 1976.ICM: direito a crdito na iseno e no diferimento. So Paulo: Resenha Tributria, 1979.ITR IPTU ITBI FINSOCIAL IVV. So Paulo: Resenha Tributria, 1991. v. 8 (Outros Tributos).Sistema tributrio na constituio de 1988: tributao progressiva. 3. ed. Curitiba: Juru, 2007.Sistema tributrio do municpio de So Paulo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, .Compndio de direito financeiro. So Paulo: Resenha Tributria, 1994.Desapropriao: doutrina e prtica. 11. ed.So Paulo: Atlas, 2015.Cdigo tributrio. 21. ed. So Paulo: Rideel, 2015.Dicionrio de direito pblico. 2. ed. So Paulo: MP Editora, .Da liminar em matria tributria. 2. ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, .Direito tributrio municipal. 4. ed. So Paulo: Atlas, .Responsabilidade fiscal. So Paulo: Juarez de Oliveira, .Prtica do direito tributrio e financeiro. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. v. 1.Prtica de direito tributrio e financeiro. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2005. v. 2.Direito urbanstico. So Paulo: NDJ, 2005 (esgotado).Aspectos tributrios da nova lei de falncias. Curitiba: Juru, 2 tiragem, 2007.Direito tributrio. So Paulo: MP Editora, 2006.ISS: doutrina e prtica. 2. ed. So Paulo: Atlas, .Prtica do direito tributrio e financeiro. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2008. v. 3.ITBI: doutrina e prtica. So Paulo: Atlas, 2010.Prtica do direito tributrio e financeiro. So Paulo: Rideel, 2011. v. 4.Prtica do direito tributrio e financeiro. Curitiba: Edio por Demanda, 2012. v. 5.Crimes contra a ordem tributria, coautoria com Leonardo Musumecci Filho e Gustavo Polido. 2. ed. So Paulo: Atlas,.IPTU doutrina e prtica. So Paulo: Atlas, 2012.Prtica do direito financeiro e tributrio. Curitiba: Edio por Demanda, 2013. v. 6.Prtica do direito financeiro e tributrio. Curitiba: Edio por Demanda, 2014. v. 7.Contribuies sociais doutrina e prtica. So Paulo: Atlas, 2015.Prtica do direito financeiro e tributrio. Curitiba: Edio por Demanda, 2015. v. 8.Cdigo tributrio nacional comentado, coautoria com Marcelo Kiyoshi Harada. 2. ed. So Paulo: Rideel, 2016.Prtica do direito financeiro e tributrio. Curitiba: Edio por Demanda, 2016. v. 9.Prtica do direito financeiro e tributrio. Curitiba: Edio por Demanda, 2017, v. 10.

II OBRAS COLETIVAS

Desapropriao em So Paulo (coord. Kiyoshi Harada). So Paulo: Resenha Tributria, 1985. v. I.Desapropriao em So Paulo (coord. Kiyoshi Harada). So Paulo: Resenha Tributria, 1985. v. II.Desapropriao em So Paulo (coord. Kiyoshi Harada). So Paulo: Resenha Tributria, 1986. v. III.Desapropriao em So Paulo (coord. Kiyoshi Harada). So Paulo: Resenha Tributria, 1987. v. IV.

5.

6.7.8.9.10.11.12.13.14.15.16.17.

18.

19.20.21.22.23.

24.25.26.27.28.

29.

30.31.32.33.

34.

35.36.37.38.

1.

2.

Direito penal tributrio contemporneo: estudos de especialistas (coord. Antonio Cludio Mariz de Oliveira e outro). SoPaulo: Atlas, 1995.Temas de processo civil (Coord. Kiyoshi Harada). So Paulo: Juarez de Oliveira, 2000.Temas de direito tributrio (coord. Kiyoshi Harada). So Paulo: Juarez de Oliveira, 2000.IPTU: aspectos jurdicos relevantes (coord. Marcelo Magalhes Peixoto). So Paulo: Quartier Latin, 2002.IPI: aspectos jurdicos relevantes (coord. Marcelo Magalhes Peixoto e outros). So Paulo: MP, 2003.ISS: Lei Complementar 116/03 (coord. Marcelo Magalhes Peixoto e outro). Curitiba: Juru, 2004.Tributao, justia e liberdade (coord. Marcelo Magalhes Peixoto). Curitiba: Juru, 2005.Processo judicial tributrio (coord. Ives Gandra da Silva Martins). So Paulo: Quartier Latin, 2005.Imunidade tributria (coord. Marcelo Magalhes Peixoto e outro). So Paulo: MP, 2005.Direito penal tributrio (coord. Marcelo Magalhes Peixoto e outros). So Paulo: MP, 2005.Princpios constitucionais tributrios (coord. Carlos Mrio da Silva Veloso e outros). So Paulo: Lex Editora, 2005.Parcerias pblico-privadas (coord. Srgio Augusto Zampol Pavani e outro). So Paulo: MP, 2006.Principais aspectos da Lei 11.196/05: a MP do bem (coord. Ives Gandra da Silva Martins e outro). So Paulo: MP,2006.Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (Coord. Ives Gandra da Silva Martins e outro). So Paulo:MP, 2006.Incentivos fiscais (coord. Ives Gandra da Silva Martins e outros). So Paulo: MP, 2006.Direito imobilirio (coord. Jos Roberto Neves Amorim e Rubens Carmo Elias Filho). So Paulo: Elsevier, 2008.As grandes transformaes do processo civil brasileiro (coord. Carlos Alberto Salles). So Paulo: Quartier Latin, 2009.O nikkei no Brasil. Obra coletiva (Coord. Kiyoshi Harada). 3. ed. So Paulo: Cadaris, 2013.Lei de responsabilidade fiscal. 10 anos de vigncia questes atuais (Coord. Fernando Facury Scaff e outro). SoPaulo: Conceito, 2010.Sigilos bancrio e fiscal (Coord. Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho e outro). Belo Horizonte: Frum, 2011.Oramentos pblicos e direito financeiro (Coord. Jos Maurcio Conti e outro). So Paulo: RT, 2011.Doutrinas essenciais direito tributrio (Org. Ives Gandra da Silva Martins e outros). So Paulo: RT, v. V.Tratado de direito municipal (Coord. Ives Gandra da Silva Martins e outro). So Paulo: Quartier Latin, 2012. v. I.Direito tributrio artigos selecionados em homenagem aos 40 anos do Centro de Extenso universitria (Org. IvesGandra da Silva Martins). So Paulo: RT, 2012. v. II.Direito financeiro, econmico e tributrio. Homenagem a Regis Fernandes de Oliveira (Coord. Estevo Horvath eoutros). So Paulo: Quartier Latin, 2014.10 aos de vigncia da lei de recuperao e falncia (Coord. Carlos Henrique Abro e outros). So Paulo: Saraiva, 2015.60 anos de bunkyo: passado, presente e futuro (Coord. Kiyoshi Harada). So Paulo: Cadaris, 2015.Juristas do mundo (Coord. Lo da Silva Alves). Porto (POR): Editora Rede Publicaes Jurdicas, 2016.Direito financeiro na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (Coord. Marcus Lvio Gomes e outros). Curitiba: Juru,2016.Impeachment: instrumento da democracia (Coord. Ives Gandra da Silva Martins e outros). So Paulo: Editora IASP,2016.Parlamentarismo, realidade ou utopia? (Coord. Ives Gandra da Silva Martins e outro). So Paulo: Editora Tutu, 2016.Intercmbio cultural Brasil-Japo (Coord. Kiyoshi Harada). So Paulo: Cadaris, 2016.Poder Judicirio: oramento, gesto e polticas pblicas. So Paulo: Almedina, 2017. (Coord. Jos Maurcio Conti).CTN 50 anos com eficcia de lei complementar. So Paulo: Editora Tutu, 2017.

III ARTIGOS, MONOGRAFIAS E PARECERES

Mais de quinhentos e cinquenta artigos, monografias e pareceres nas reas do Direito Administrativo, Financeiro eTributrio publicados nas diversas Revistas Jurdicas e Boletins especializados.Mais de setenta e cinco artigos de cunho jurdico publicados nos principais jornais da Capital.

PREFCIO 27 EDIO

Volta baila a discusso sobre a Reforma Tributria a partir denova proposta apresentada pelo seu Relator, o Deputado LuizCarlos Hauly, que em seu texto preliminar preconiza acentralizao do poder tributrio na contramo da peculiar formafederativa de nosso Estado, que exige a diviso do poder detributao por espaos regionais e sub-regionais, como forma depreservar a autonomia dos Estados e dos Municpios.

Inmeras alteraes foram feitas nesta edio, como decorrncia de modificaeslegislativas e jurisprudenciais. Matrias novas tambm foram abordadas.

Na parte I da obra, pertinente ao Direito Financeiro, inserimos o item 4.2.2.6,versando sobre o Regime de Recuperao Fiscal dos Estados e do Distrito Federal,institudo pela Lei Complementar n 159/17. Outrossim, suprimimos os textos normativosrelacionados a esse ramo do Direito, deixando apenas aqueles dispositivos referidos oucomentados no nosso livro (excertos), como forma de abrir espao para a incorporaode novos estudos, sem onerar o custo da produo editorial.

Na parte II, concernente ao dinmico ramo do Direito Tributrio, as alteraes e osacrscimos foram inmeros, trazendo os mais recentes posicionamentos do STF, querpara suplantar seus precedentes (imunidade das entidades filantrpicas, sigilo bancrio,depositrio infiel), quer para externar entendimentos pioneiros (multa adicional de 10%do FGTS).

Igualmente, foram trazidos colao inmeros julgados do STJ, responsvel pelaaplicao uniforme da legislao federal, revelando a evoluo de sua jurisprudncia,destacando os importantes acrdos relacionados com a incluso na tarifa de energiaeltrica de uma srie infindvel de penduricalhos, como TUST e TUSD, sobre os quaisincidem o ICMS, onerando sobremaneira o consumidor, contribuinte de fato do referidoimposto.

Matrias novas, como a distino entre competncia tributria e capacidade

tributria e o recente Programa de Regularizao Tributria, tambm foram abordadas,alm de aditar os comentrios acerca de vrios assuntos examinados na obra, como atransao tributria, que vem merecendo na atualidade uma ateno especial dosdoutrinadores. As questes mal resolvidas pela jurisprudncia de nossos tribunais,igualmente, mereceram reexame sob novos enfoques.

A exemplo do que fizemos em relao parte I, procedemos a substituio datranscrio integral de textos legislativos por excertos, sem prejuzo de seu contedo.

No captulo final, foi feita uma anlise sucinta do texto preliminar da ReformaTributria apresentado pelo seu Relator, Deputado Luiz Carlos Auly, criticando acentralizao do poder de tributao, bem como a supresso da competncia impositivado Municpio em relao ao ISS, contrariando o princpio federativo que assegura aautonomia dos Estados e Municpios, medida que no pode existir autonomia poltico-administrativa sem a autonomia financeira representada pelo poder de instituir impostosprivativos.

O Autor

(a)

(b)

PREFCIO 26A EDIO

Em mos de governantes mprobos e incompetentes, no hreceita capaz de satisfazer os fins do Estado. A contrario sensu, emmos de estadistas probos, uma receita modesta capaz deimplementar os servios pblicos bsicos, com eficincia equalidade.

Na parte I desta obra, que versa sobre o Direito Financeiro, tecemos crticas sobre aPEC n 241/16, que congela a despesa primria total pelos prximos 20 anos, sem darcombate a causas que apontam um dficit da ordem de R$ 170 bilhes nas contaspblicas at o final do exerccio de 2016. Abordamos, tambm, o novo critrio derepartio da compensao financeira, batizada de royalty do petrleo, nos mesmosmoldes dos Fundos de Participaes dos Estados (FPE) e dos Municpios (FPM), ignorandoa sua natureza indenizatria.

Comentamos, outrossim, a atual situao da Lei Oramentria Anual luz dacasustica Emenda Constitucional n 86/15, que tornou obrigatria a execuo daproposta oramentria que especifica.

Por fim, comentamos a deciso plenria do STF, que acabou com a confusa distinoque se fazia entre contas de gesto e gesto de contas do prefeito, submetendo todaselas ao julgamento pelo Poder Legislativo competente (TCE ou TCM), mediante parecerprvio da Corte de Contas.

Na parte II, referente ao Direito Tributrio, inmeras novidades foram acrescidas,tais como:

a questo da imunidade das entidades beneficentes de assistncia social, que foiatualizada luz da evoluo jurisprudencial do STF;

o exame do Recurso Extraordinrio, com repercusso geral quanto irretroatividade da legislao tributria no caso de majorao de alquotaincidente sobre o lucro proveniente de operaes incentivadas ocorridas no

(c)

(d)

(e)

(f)

(g)

(h)

(i)

(j)

passado, ainda que no mesmo ano-base;

a alterao da base de clculo do ITR;

a no incidncia do IPI, na sada de produto importado, luz da jurisprudncia doSTF e do projeto legislativo a respeito;

a alterao do critrio de recolhimento de ICMS nas operaes interestaduaisrealizadas com consumidores finais.

analisou-se de forma crtica a deciso do STF proferida em sede de repercussogeral, reconhecendo a incidncia da COFINS nas prestaes de servios mdicospor cooperativas de trabalho.

a exportao de servios para o exterior, tambm, mereceu uma anlise comilustrao jurisprudencial.

o exame da Portaria n 180/10 da PGFN, que enumera os requisitos para inclusode responsvel solidrio na CDA;

o depsito voluntrio na hiptese de lanamento por homologao, que mereceuuma anlise especfica.

o incio da contagem do prazo prescricional fixado pela jurisprudncia do STJ, quesofreu uma anlise acurada, demonstrando as contradies existentes, e comoesse posicionamento jurisprudencial importa na concesso do prazo de cincoanos s para a Fazenda proceder notificao do sujeito passivo da decisoadministrativa final, inscrio na Dvida Ativa e ajuizar a execuo fiscal, tudopor meio eletrnico, podendo ser feito em questo de horas.

Esta edio vem com uma novidade, qual seja, a insero de vdeos resumindo ocontedo do livro e abordando as principais questes controvertidas, enriquecendo aobra.

No mais, procedeu-se atualizao legislativa e a correes de praxe.

O Autor

PREFCIO 25A EDIO

As violaes Lei Oramentria Anual, consistentes nas retenessistemticas de verbas consignadas nas diversas dotaes, queforam denominadas de pedaladas fiscais, bem como a interminvelabertura de crditos adicionais extraordinrios para cobrirdespesas que nada tm de extraordinrias, conduziram totaldestruio do sistema oramentrio brasileiro, ensejando amanifestao popular pelo impeachment a meio de uma demoradacrise poltica sem precedentes na histria.

Com a presente publicao, esta obra pioneira em matria de Direito Financeiroalcana a sua 25 edio, incorporando as alteraes legislativas, bem com as evoluesdoutrinrias e as jurisprudncias nas esferas das duas disciplinas tratadas neste livro.

Na parte I, que cuida do Direito Financeiro, mereceram destaques dois temas daatualidade: (a) a anlise dos reflexos decorrentes da declarao de inconstitucionalidadeparcial da EC no 62/09, que estatuiu o regime especial de pagamento de precatrios, aproferida nos autos das ADIs nos 4.357, 4.372, 4.400 e 4.425; e (b) o exame sistemticodos atentados lei oramentria e do crime de responsabilidade, mediante reformulaocompleta do item 5.7.6 para se ajustar realidade atual.

Outrossim, as funes da Lei de Diretrizes Oramentrias foram melhor explicitadas,assim como o sentido do 4o do art. 167 da CF, que permite a vinculao das receitas deimpostos estaduais e municipais para a prestao de garantia ou contragarantia Unioe para pagamento de dbitos para com esta.

No que concerne parte II, que trata do Direito Tributrio, so inmeros osacrscimos feitos luz da evoluo legislativa e da jurisprudncia, como a seguirmencionados: (a) o estudo completo sobre as contribuies sociais do sistema S,definindo a sua natureza jurdica e apontando o sujeito ativo para a sua fiscalizao ecobrana; (b) a alterao do regime tributrio substitutivo da contribuio socialincidente sobre a folha; (c) a melhor explicitao do fato gerador do IPI, enfocando

especificamente a importao de produtos industrializados pela pessoa fsica; (d) anatureza jurdica dos juros moratrios para fins de incidncia do IR; (e) ainconstitucionalidade do aumento do IOF pelo Executivo com fins arrecadatrios; (f) abase de clculo do ITR; (g) a questo da incidncia do ITCMD quando o doador tiverdomiclio no exterior, ou quando o inventrio tiver sido processado no exterior; (h) aquesto da seletividade das alquotas do ICMS em funo da essencialidade dasmercadorias e dos servios; (i) a questo do ICMS nas operaes interestaduais; (j) acontrovrsia acerca da incidncia ou no do ICMS na operao leasing de internacional ea questo da incidncia desse imposto por ocasio do exerccio da opo de compra; (k)a questo da tributao progressiva pelo IPTU de imveis construdos, mas ociosos; (l) aquesto da incidncia das contribuies sociais do PIS/COFINS/CSLL sobre serviosmdicos prestados por cooperados; (m) a soluo definitiva dada pelo STF quanto aoregime tributrio dos notrios e registradores no pagamento do ISS; (n) o estudosistemtico acerca do local da cobrana do ISS nas operaes de leasing, demonstrandoa necessidade de aplicar a lei de regncia da matria mediante o exame do fato geradorcomplexo e considerando o seu aspecto material e espacial. A costumeira decomposiodo fato gerador complexo (compra e venda, arrendamento e financiamento), bem comoas consideraes de natureza extrajurdica (melhor diviso do imposto entre osmunicpios, ou preveno de guerras tributrias) conduz negativa de vigncia do caputdo art. 3o, da Lei Complementar no 116/03; (o) diversas questes relacionadas ao sigilobancrio, prescrio tributria e adjudicao de bens penhorados antes do leilo.

Enfim, novas Smulas do STF e do STJ foram incorporadas, bem como foram feitospequenos acrscimos elucidativos e correes de praxe.

O Autor

PREFCIO 1A EDIO

Onde falha o Direito Financeiro, o Direito Tributrio surge comvigor redobrado.

Interessante notar que, apesar de o campo do Direito Financeiro ser bem mais vastoque o do Direito Tributrio, em termos de produo cientfica, a matria financeiraressente-se de obras e publicaes especializadas, diferentemente do que ocorre com adisciplina tributria, em que existem vrias coletneas de livros e inmeros trabalhosespecficos de diversos autores renomados. A razo disso simples: o fenmenotributrio desperta a ateno da sociedade em geral porque diz respeito retiradacompulsria da parcela de riqueza produzida pela pessoa, ao passo que o DireitoFinanceiro, por ter suas normas voltadas s para os agentes pblicos, limita o universo deinteressados. No da tradio brasileira o acompanhamento, pela sociedade, daatividade financeira do Estado, nem mesmo em relao quela voltada para a execuooramentria, isto , para o controle das despesas realizadas pelo governo. Da os gastosque, nem sempre, correspondem ao interesse pblico. Porm, certo que, falhando oDireito Financeiro, no havendo a correta aplicao dos recursos, advindos em sua maiorparte da fonte regular de receita pblica os tributos , o Direito Tributrio voltar aatuar com intensidade redobrada.

Na Parte I, exaurimos o estudo dos quatro objetos do Direito Financeiro: as despesaspblicas, as receitas pblicas, o oramento e o crdito pblico luz de preceitosconstitucionais e infraconstitucionais. No ltimo captulo, analisamos a questo da dvidaexterna brasileira atualizando a matria at a ltima renegociao, que culminou com areduo e alongamento de nossa dvida. Compilamos, tambm, toda legislaocomplementar pertinente. Esclarecemos que, em 1994, lanamos a Parte I pela editoraResenha Tributria, sob o ttulo de Compndio de direito financeiro, rapidamenteesgotada, enquanto se aguardava a prometida Reforma Tributria para concluirmos aParte II, que acabou no acontecendo, pelo menos, at o momento.

Na Parte II, abordamos as noes terico-doutrinrias, prprias do Direito Tributrio;

procedemos ao exame completo do Sistema Tributrio Nacional, com a anlise de cadaum dos princpios tributrios e ao exame do perfil de cada tributo em espcie;discorremos sobre toda a matria disciplinada no Cdigo Tributrio Nacional, extraindo oque h de essencial na compreenso da disciplina; tratamos de questes afins, como oscrimes tributrios e a execuo fiscal, incorporando os respectivos textos legislativos.

Esperamos que esta obra, fruto de experincia acumulada ao longo de nossa carreirade Procurador do Municpio, desempenhando as funes de chefia, de assessoramento,de consultoria e de direo, venha merecer um espao na literatura jurdico-financeira etributria, propiciando aos estudiosos em geral e aos aplicadores do Direito um livroescrito em linguagem simples, clara e objetiva, enfocando aspectos prticos com fartailustrao jurisprudencial.

Agradecimentos

Ao Dr. Cornlio Vieira de Moraes Junior, Desembargador culto e inteligente, exemplode sabedoria, dignidade e lealdade, pelo constante incentivo aos meus trabalhosjurdicos.

Ao Professor Ruy Barbosa Nogueira, presidente e coordenador da Mesa Semanal deDebates do Instituto Brasileiro de Direito Tributrio, extensivos aos demais participantesdo evento, pelos valiosos ensinamentos proporcionados ao longo dos anos.

O Autor

So Paulo, outubro de 1995.

11.11.2

1.2.11.2.21.2.3

1.3

22.12.22.3

33.13.23.33.4

3.4.13.53.6

44.14.2

4.2.14.2.1.14.2.1.24.2.1.3

SUMRIO

Parte I DIREITO FINANCEIRO

INTRODUOConceito de atividade financeira do EstadoFins da atividade financeira

Servios pblicosPoder de polciaInterveno no domnio econmico

Cincia das finanas e o estudo da atividade financeira sob o enfoque econmico

DIREITO FINANCEIROConceito e objetos do direito financeiroAutonomia do direito financeiroRelacionamento com os demais ramos do direito

DESPESAS PBLICASConceitoNecessidades das despesas pblicasClassificao das despesas pblicasExecuo das despesas pblicas

Pagamento de precatrioExecuo de despesas extraordinriasDespesas pblicas na Lei de Responsabilidade Fiscal

RECEITAS PBLICASConceitoClassificao das receitas pblicas

Receitas originriasConceitoModalidades de receitas originrias segundo as fontesPrincpios constitucionais concernentes a empresas estatais

4.2.1.44.2.1.5

4.2.24.2.2.14.2.2.24.2.2.34.2.2.44.2.2.54.2.2.6

4.2.34.3

4.3.14.3.24.3.3

4.4

55.15.25.35.45.55.6

5.6.15.6.25.6.35.6.45.6.55.6.65.6.75.6.85.6.95.6.105.6.115.6.12

Teoria sobre preos pblicos. Sua distino com as taxasPedgio e sua natureza jurdica

Receitas derivadasConceitoEspcies de tributosPrincpios constitucionais tributriosRepartio das receitas tributriasRegras concernentes repartio das receitasRegime de Recuperao Fiscal dos Estados e do Distrito Federal

MultaCompensao financeira

GeneralidadesSua instituio legalSua natureza jurdica

Receitas pblicas na Lei de Responsabilidade Fiscal

ORAMENTOConceitoNatureza jurdica do oramentoProcesso legislativoAspectos polticos do oramentoAspectos econmicos do oramentoPrincpios oramentrios

Princpio da exclusividadePrincpio da programaoPrincpio do equilbrio oramentrioPrincpio da anualidadePrincpio da unidadePrincpio da universalidadePrincpio da legalidadePrincpio da transparncia oramentriaPrincpio da publicidade oramentriaPrincpio da no vinculao de receita de impostosPrincpio da especialidade dos incentivos fiscaisPrincpio da responsabilidade na gesto fiscal

5.6.135.7

5.7.15.7.25.7.3

5.7.3.15.7.3.2

5.7.45.7.55.7.6

5.85.8.1

5.8.1.15.8.1.25.8.1.3

5.95.9.15.9.25.9.3

5.105.11

66.16.26.3

6.3.16.3.26.3.36.3.46.3.56.3.6

6.46.4.16.4.2

Outros princpiosLeis oramentrias

Oramento plurianualLei de Diretrizes OramentriasOramento anual

Oramento autorizativoOramento impositivo

Lei complementar. Lei no 4.320, de 17-3-1964Instituio de fundosAtentados lei oramentria e crime de responsabilidade

Fiscalizao e controle dos oramentosTipos de controle

Controle internoControle externoControle privado

Tribunal de Contas da UnioIntroduoComposioAtribuies

Tribunais de contas nos Estados e nos MunicpiosConselho Nacional dos Tribunais de Contas

CRDITO PBLICOConceitoEvoluo histricaClassificao do crdito pblico

Emprstimo perptuo e emprstimo temporrioDvida pblica flutuante e dvida pblica fundadaEmprstimos internos e emprstimos externosCrditos compulsrios e crditos voluntriosClassificao constitucionalVinculao da receita de impostos

Crdito foradoTcnicas do crdito involuntrioUtilizao de fundos de estabelecimentos

6.4.36.4.4

6.56.5.16.5.26.5.36.5.46.5.56.5.6

6.66.7

6.7.16.86.9

77.17.27.37.47.5

7.5.17.5.27.5.3

7.67.7

88.18.28.38.48.5

8.5.1

Papel-moedaInflao sistemtica

Crdito voluntrioPrmios de reembolsoJuros progressivosMoeda e emprstimos indexadosTtulos da dvida pblicaLotosConverso

Crdito pblico na Constituio FederalCrdito externo. Consideraes gerais

FMI e BirdeDvida externa brasileiraBanco Central e finanas pblicas

DISPOSIES DA LEGISLAO COMPLEMENTARLei no 4.320, de 17 de maro de 1964 ExcertosLei no 1.079, de 10 de abril de 1950 ExcertosDecreto-lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992Resolues do Senado Federal

Resoluo no 40, de 20 de dezembro de 2001Resoluo no 43, de 21 de dezembro de 2001Resoluo no 23, de 11 de abril de 1996

Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 ExcertosLei no 10.028, de 19 de outubro de 2000

Parte II Direito Tributrio

INTRODUOEvoluo do fenmeno da tributaoConceito de direito tributrioAutonomia do direito tributrioRelaes do direito tributrio com outros ramos do direitoFontes do direito tributrio

Fontes materiais

8.5.28.5.2.18.5.2.28.5.2.38.5.2.48.5.2.58.5.2.68.5.2.78.5.2.88.5.2.98.5.2.10

99.19.2

9.2.19.2.2

9.2.2.19.2.2.29.2.2.39.2.2.49.2.2.5

9.2.2.5.19.2.2.5.29.2.2.5.39.2.2.5.49.2.2.5.59.2.2.5.69.2.2.5.7

9.39.3.19.3.2

9.3.2.19.3.2.2

Fontes formaisNormas constitucionais e emendas constitucionaisLeis complementaresLeis ordinriasLeis delegadasMedidas provisriasDecretos legislativosResoluesTratados e convenes internacionaisDecretosFontes formais secundrias

SISTEMA TRIBUTRIO NA CONSTITUIOGeneralidadesTributos

Definio de tributos. Sua natureza jurdicaEspcies de tributos

ImpostosTaxasContribuio de melhoriaEmprstimos compulsriosContribuies sociais

Contribuies sociais do art. 149 da CFContribuies sociais do art. 195 da CFEmendas Constitucionais nos 20/98, 45/04 e 47/05Contribuio social dos servidores pblicosContribuio social do salrio-educaoContribuio para o seguro de acidentes do trabalhoContribuies sociais sobre o Fundo de Garantia doTempo de Servio (FGTS)

Competncia tributriaDiscriminao de rendas tributriasLimitaes constitucionais do poder de tributar

Princpio da legalidade tributriaPrincpio da anterioridade e princpio da nonagesimidade

9.3.2.39.3.2.49.3.2.59.3.2.69.3.2.7

9.3.2.7.19.3.2.7.2

9.3.2.7.3

9.3.2.8

9.3.2.9

9.3.2.10

9.3.2.11

9.3.2.12

9.3.2.13

9.3.2.149.3.2.159.3.2.16

9.49.4.19.4.29.4.39.4.4

9.4.5

Princpio da isonomia tributriaPrincpio da capacidade contributivaPrincpio da vedao de efeitos confiscatriosPrincpio da imunidade recprocaPrincpio da imunidade genrica e especfica

Imunidade genrica de impostosImunidade da contribuio social para a seguridadesocialImunidade da contribuio social sobre o lucrolquido

Princpio da imunidade de trfego interestadual eintermunicipalPrincpio da uniformidade de tributo federal em todo o territrionacionalPrincpio da uniformidade de tributo estadual ou municipalquanto procedncia ou destino de bens e servios dequalquer naturezaPrincpio da igualdade de tratamento dos ttulos da dvidapblica federal, estadual ou municipal e dos vencimentospagos pelas trs entidades polticasPrincpio da imunidade do imposto sobre a rendarelativamente a proventos de aposentadoria e pensopercebidos por pessoas com idade superior a 65 anosPrincpio da vedao de a Unio decretar iseno de impostosdas entidades perifricasPrincpio da imunidade de pequenas glebas ruraisPrincpio da transparncia tributriaPrincpios implcitos

Impostos da UnioImposto de importao e imposto de exportaoImposto sobre a renda e proventos de qualquer naturezaImposto sobre produtos industrializadosImposto sobre operaes de crdito, cmbio e seguro ou relativas attulos e valores mobiliriosImposto sobre a propriedade territorial rural

9.4.69.4.79.4.89.4.9

9.59.5.1

9.5.2

9.5.39.5.4

9.69.6.19.6.2

9.6.3

9.6.49.6.4.1

9.7

1010.1

10.1.110.1.210.1.310.1.4

10.210.2.110.2.210.2.310.2.4

1111.1

Imposto sobre grandes fortunasImpostos extraordinriosImpostos inominadosImposto provisrio sobre movimentao financeira

Impostos estaduaisImposto sobre transmisso causa mortis e doao de quaisquer bens oudireitosImposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobreprestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal ede comunicaoImposto sobre a propriedade de veculos automotoresAdicional do imposto sobre a renda

Impostos municipaisImposto sobre a propriedade predial e territorial urbanaImposto sobre a transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por atooneroso, de bens imveisImposto sobre vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos,exceto leo dieselImposto sobre servios de qualquer natureza

Lei Complementar no 116, de 31 de julho de 2003Regime tributrio das microempresas e das empresas de pequeno porte

LEGISLAO TRIBUTRIALeis, tratados e convenes internacionais, decretos e normas complementares

LeisTratados e convenes internacionaisDecretosNormas complementares

Vigncia, aplicao, interpretao e integrao da legislao tributriaVigncia da legislao tributriaAplicao da legislao tributriaInterpretao da legislao tributriaIntegrao da legislao tributria

OBRIGAO TRIBUTRIADefinio e espcies

11.211.2.111.2.2

11.2.2.111.2.2.211.2.2.311.2.2.411.2.2.5

11.2.311.3

11.3.111.3.211.3.311.3.411.3.5

1212.112.2

12.2.112.2.212.2.3

12.312.3.112.3.212.3.312.3.412.3.5

12.412.4.112.4.2

12.4.2.112.4.2.212.4.2.312.4.2.4

Elementos da obrigao tributriaLeiFato gerador

Elemento objetivo do fato geradorAspecto subjetivo do fato geradorAspecto quantitativo do fato geradorAspecto espacial do fato geradorAspecto temporal do fato gerador

Fatos geradores confrontantesResponsabilidade tributria

Princpio e requisitosResponsabilidade dos sucessoresResponsabilidade de terceirosResponsabilidade por infraesDenncia espontnea

CRDITO TRIBUTRIOConceito e natureza jurdicaConstituio do crdito tributrio pelo lanamento

Lanamento diretoLanamento mistoLanamento por homologao

Suspenso do crdito tributrioMoratriaDepsito do montante integral do crditoReclamaes e recursos administrativosConcesso de liminar em mandado de seguranaParcelamento

Extino do crdito tributrioPagamentoDemais modalidades

CompensaoTransaoRemissoPrescrio e decadncia

12.4.2.512.4.2.6

12.4.2.7

12.4.2.8

12.4.2.912.4.2.10

12.512.5.112.5.2

12.6

1313.113.2

13.2.113.313.4

1414.1

14.1.114.214.314.414.514.6

1515.1

15.1.115.215.3

Converso de depsito em rendaPagamento antecipado e homologao do lanamento, nostermos do disposto no art. 150, 1o e 4o

Consignao em pagamento, nos termos do disposto no 2o

do art. 164Deciso administrativa irreformvel, assim entendida adefinitiva na rbita administrativa, que no mais possa serobjeto de ao anulatriaDeciso judicial passada em julgadoDao em pagamento em bens imveis

Excluso de crdito tributrioIsenoAnistia

Garantias e privilgios do crdito tributrio

ADMINISTRAO TRIBUTRIAConsideraes geraisFiscalizao

Sigilo bancrioDvida ativaCertides negativas

PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUTRIOConsideraes gerais

Normas bsicas sobre o processo administrativoProcesso administrativo tributrio federalProcesso administrativo tributrio estadualProcesso administrativo tributrio municipalConsulta em matria tributriaReviso judicial de deciso administrativa contrria Fazenda

PROCESSO JUDICIAL TRIBUTRIOConsideraes gerais

Tutela de urgnciaExecuo fiscalAo anulatria em matria fiscal

15.415.515.615.715.815.915.1015.11

1616.116.216.3

16.3.116.3.2

16.416.4.116.4.216.4.3

16.516.6

1717.117.217.317.417.517.617.717.8

1818.118.2

18.2.1

Ao de repetio de indbitoAo declaratria em matria fiscalAo de consignao em pagamentoMandado de seguranaMedidas cautelares em matria fiscalAo direta de inconstitucionalidadeAo declaratria de constitucionalidadeMedida cautelar fiscal

PUNIBILIDADE EM MATRIA TRIBUTRIAIlcito tributrioDireito tributrio penal e direito penal tributrioCrimes tributrios

Lei no 4.729/65Lei no 8.137/90

Extino da punibilidadeRetroatividade da lei benignaAnistiaEvoluo legislativa

A questo da prejudicialidade da ao penalConsideraes finais

LEGISLAO COMPLEMENTAR E PROJETO DE REFORMA TRIBUTRIALei no 4.729, de 14 de julho de 1965Lei no 8.137, de 27 de dezembro de 1990 ExcertosLei no 8.212, de 24 de julho de 1991 ExcertosLei no 8.866, de 11 de abril de 1994 784Lei no 6.830, de 22 de setembro de 1980 787Lei no 8.397, de 6 de janeiro de 1992 803Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999 ExcertosLei Complementar no 116, de 31 de julho de 2003

SMULAS DE DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTRIOSmula vinculanteSmulas do Supremo Tribunal Federal

Smula vinculante do STF

18.3

1919.119.2

Smulas do Superior Tribunal de Justia

REFORMA TRIBUTRIA. BREVES CRTICASProposta de Emenda ConstituioBreves crticas e sugestes

Bibliografia

Parte I

DIREITOFINANCEIRO

1.1

1

INTRODUO

Sumrio: 1.1 Conceito de atividade financeira do Estado. 1.2 Finsda atividade financeira. 1.2.1 Servios pblicos. 1.2.2 Poder depolcia. 1.2.3 Interveno no domnio econmico. 1.3 Cincia dasfinanas e o estudo da atividade financeira sob o enfoqueeconmico.

CONCEITO DE ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

Basicamente, a finalidade do Estado a realizao do bem comum. A noo de bemcomum difcil e complexa. Podemos conceitu-lo como sendo um ideal que promove obem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimentodas potencialidades humanas, ao mesmo tempo em que estimula a compreenso e aprtica de valores espirituais. Para o atingimento dessa finalidade, o Estado desenvolveinmeras atividades, cada qual objetivando tutelar determinada necessidade pblica.Algumas dessas necessidades so de natureza essencial, isto , cabe ao Estado suarealizao de forma direta e exclusiva, por exemplo, aquelas concernentes seguranapblica, prestao jurisdicional etc. Tais atividades representam os interesses primriosdo Estado, sendo indelegveis em funo da indisponibilidade do interesse pblico.Outras representam interesses secundrios do Estado. So as chamadas atividadescomplementares do Estado, que tanto podem ser desenvolvidas diretamente pelo poderpblico, como pelas concessionrias de servios pblicos, normalmente constitudas deempresas estatais.1

https://youtu.be/ClckogRGIlE

1.2

Para o desenvolvimento dessas atividades estatais, antigamente, o Estado valia-sede requisio de bens e servios de seus sditos, de colaborao gratuita e honorficadestes no desempenho de funes pblicas e do apossamento de bens de inimigosderrotados na guerra. O Estado moderno substituiu, acertadamente, esses processos peloregime da despesa pblica, que consiste no pagamento em dinheiro dos bens e serviosnecessrios realizao do bem comum. Da a atividade financeira do Estado que visa busca do dinheiro e a sua aplicao para consecuo das necessidades pblicasprimrias, que so aquelas de interesse geral, satisfeitas exclusivamente pelo processodo servio pblico.

No dizer de Alberto Deodato, a atividade financeira do Estado a procura de meiospara satisfazer s necessidades pblicas.2 Aliomar Baleeiro, por sua vez, ensina que aatividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensvels necessidades, cuja satisfao o Estado assumiu ou cometeu queloutras pessoas dedireito pblico.3

Podemos conceituar a atividade financeira do Estado como sendo a atuao estatalvoltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessrios consecuo dasfinalidades do Estado que, em ltima anlise, se resumem na realizao do bem comum.

FINS DA ATIVIDADE FINANCEIRA

Como j dissemos, a finalidade ltima do Estado a realizao do bem comum. Epara isso o Estado precisa prover e aplicar os recursos financeiros. Da por que os fins daatividade financeira coincidem com as prprias finalidades da atuao estatal destinada satisfao das necessidades coletivas, que crescem na mesma proporo doagigantamento do Estado moderno. Essas necessidades coletivas so inmeras e dasmais variadas espcies. Abrangem as construes de edifcios pblicos, monumentoscomemorativos, cemitrios, estdios, aerdromos, hospitais, pontes, praas e viadutos;abertura de ruas, avenidas, estradas vicinais e rodovias; manuteno dos servios detransportes e comunicaes; preservao e conservao de monumentos histricos eartsticos integrados em conjuntos urbanos; defesas interna e externa; prestaojurisdicional; assistncia social; previdncia social; sade e higiene; educao e cultura,mais uma infinidade de bens e servios.

Cabe ao poder poltico a escolha dessas necessidades coletivas, encampando-ascomo necessidades pblicas e, consequentemente, inseri-las no ordenamento jurdico,disciplinando-as a nveis constitucional e legal.

Dessa forma, tudo aquilo que incumbe ao Estado prestar em decorrncia de uma

1.2.1

norma jurdica, de natureza constitucional ou legal, configura necessidade pblica, queno se confunde com necessidade coletiva. Em outras palavras, necessidade pblica aquela de interesse geral, satisfeita sob o regime de direito pblico, presidido peloprincpio da estrita legalidade, em contraposio aos interesses particulares ou coletivos,satisfeitos pelo regime de direito privado, informado pelo princpio da autonomia davontade.

Quanto maior a gama de necessidades pblicas, maior ser a intensidade daatividade financeira do Estado. A concepo do Estado que, em ltima anlise, irdimensionar o volume das finanas pblicas.

No chamado Estado mnimo, que coincidiu com o pensamento liberal, reinante nossculos XVIII e XIX, a atividade do Estado estava restrita ao campo inexoravelmenteinserido no mbito de atuao do poder pblico. Aps o trmino da SegundaConflagrao Mundial, no ltimo quartel do sculo XX, iniciou-se o fenmeno doagigantamento do Estado, que passou a ser cada vez mais intervencionista, na tentativade reorganizar a economia, notadamente dos pases derrotados, j que o setor privadomostrava-se absolutamente impotente para a retomada do desenvolvimento econmico.

Como consequncia do Estado-previdncia, do Estado-intervencionista, as finanaspblicas atingiram dimenses considerveis a ponto de ensejar, a partir da dcada desessenta, o aparecimento de disciplina jurdica prpria para seu estudo.

Pode-se dizer que, entre ns, atualmente, a atividade financeira do Estado estvinculada satisfao de trs necessidades pblicas bsicas, inseridas na ordem jurdico-constitucional: a prestao de servios pblicos, o exerccio regular do poder de polcia ea interveno no domnio econmico.

Servios pblicos4

A Constituio Federal refere-se a servios pblicos em vrios de seus dispositivos(art. 21, X, XI, XII, XIII, XV, XXII, XXIII), ora para expressar o sentido de organizao derecursos materiais e pessoais necessrios atuao estatal, ora para significar unidadespara obteno de meios financeiros e tcnicos para o desempenho das atribuies dopoder pblico. O art. 175 da CF prescreve, ainda, que cabe ao poder pblico a prestaode servios pblicos,5 na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concesso oupermisso, sempre por meio de licitao.

Na verdade, a conceituao de servios pblicos envolve consideraes de ordempoltica e jurdica porque eles existem como instrumentos necessrios ao atingimento deobjetivos do Estado. E esses objetivos, chamados objetivos nacionais, resultam de

1.2.2

deciso do poder poltico que, obviamente, levar em conta as ideias polticas, morais efilosficas da poca, bem como a realidade conjuntural da nao. Da por que asnecessidades coletivas ora so consideradas necessidades pblicas, ora no. Anumerosidade de servios pblicos, bem como sua variedade, dependem sempre damaior ou menor interveno do Estado neste ou naquele campo, de conformidade com astradies e as instituies pblicas em vigor.

Alguns dos objetivos nacionais, por representarem interesses e aspiraes vitais dopovo, subsistem ao longo dos tempos e por isso mesmo so denominados objetivosnacionais permanentes, que so levados em conta na formulao da Poltica Nacional,que independe de situaes conjunturais. Embora no enumerados na Carta Poltica, osobjetivos nacionais permanentes podem ser detectados pela anlise da evoluo doprocesso histrico-cultural da nao. So eles a Democracia, a Soberania, a Paz Social, oProgresso, a Integrao Nacional e a Integridade Territorial.

Outros objetivos nacionais existem que so contingentes porque condicionados pelarealidade conjuntural. So os objetivos nacionais imediatos ou atuais que direcionam aPoltica Governamental, representando etapas para atingimento e manuteno dosobjetivos nacionais permanentes. Esses objetivos imediatos ou atuais constituem,exatamente, a tarefa dos servios pblicos.

Servio pblico no se confunde com o servio ao pblico. Do ponto de vista jurdico,nem tudo que o Estado faz ou deva fazer configura servio pblico, mas s aqueleprestado sob o regime de direito pblico, o regime administrativo, informado pelosprincpios da supremacia e da indisponibilidade do interesse pblico.

No dizer de Celso Antonio Bandeira de Mello, servio pblico significa prestao deutilidade ou comodidade material fruvel diretamente pelos administrados, prestado peloEstado ou por quem faa suas vezes, sob regime de direito pblico.6

Poder de polcia

O Cdigo Tributrio Nacional, em seu art. 78, define o poder de polcia como sendo aatividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ouliberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo do interesse pblicoconcernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo edo mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ouautorizao de Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aosdireitos individuais ou coletivos.

Prescreve seu pargrafo nico que considera-se regular o exerccio do poder de

polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, comobservncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha comodiscricionria, sem abuso ou desvio de poder.

Na verdade, as enumeraes do Cdigo apresentam inconvenincias por restringir,involuntariamente, o alcance e o contedo desse poder estatal. Poder de polcia outracoisa no seno o poder de regulamentao de que est investido o Estado. discricionrio, mas tem por limite a lei.

Sinteticamente, podemos conceitu-lo como sendo a atividade inerente do poderpblico que objetiva, no interesse geral, intervir na propriedade e na liberdade dosindivduos, impondo-lhes comportamentos comissivos ou omissivos, nos limites da lei.

A Constituio Federal, em vrios de seus dispositivos, refere-se manifestaodesse poder de polcia (arts. 145, II, 170, 174, 182, 192, 193 etc.).

O emprego do poder de polcia no campo da tributao tem sido frequente,ensejando, do ponto de vista doutrinrio, a separao dos tributos em fiscal, decretadono interesse da arrecadao, e em extrafiscal, decretado como instrumento regulatriode atividades. A intensidade do emprego da tributao fundada no poder de polcia temvariado no tempo e no espao. Os objetivos visados tm sido os mais variados possveis.

Nossa Carta Poltica vigente preconiza, de forma facultativa, o emprego da tributaoprogressiva do IPTU como forma de assegurar a funo social da propriedade urbana (1o do art. 156 e 4o do art. 182).

O poder de polcia de que falamos, que no se confunde com poder da polcia, espcie do poder da Administrao Pblica, fundado no princpio da prevalncia dointeresse pblico sobre o interesse privado. Por isso, corresponde modalidadedenominada polcia administrativa, que objetiva a manuteno da ordem pblica emgeral, atuando preventivamente, de forma a evitar possveis infraes legais. Essa polciaabarca a polcia sanitria, a polcia rodoviria, a polcia de trnsito, a polcia deedificaes, a polcia martima, area e de fronteiras, a polcia de comunicaes etc.Difere da polcia judiciria, que tem por objetivo a investigao de crimes econtravenes penais, agindo repressivamente. Por isso, o exerccio do poder de polciajudiciria privativo dos rgos auxiliares da Justia. Na esfera estadual, temos a PolciaCivil (art. 144, 4o da CF); na esfera federal, temos a Polcia Federal (art. 144, 1 o, IV,da CF). Entretanto, como assinala lvaro Lazzarini, a Polcia Militar, especialmente noEstado de So Paulo, no s exerce a polcia administrativa, como tambm exerce asatribuies de polcia judiciria, porque o simples fato de que Polcia Civil, no Estado deSo Paulo, cabe a feitura do inqurito policial, no lhe d o monoplio de polciajudiciria, pois a Polcia Militar, nesse mbito, na verdade, tem distinta, efetiva e valiosa

1.2.3

misso.7 Esse abalizado autor no reconhece a terceira modalidade de polcia, a polciade segurana pblica, defendida por alguns autores, pois ela estaria englobada na polciajudiciria propriamente dita.

Interveno no domnio econmico

A Constituio Federal de 1988 consagra como princpio fundamental a livre iniciativa(art. 1o, IV), sendo certo que esse princpio reafirmado no captulo especfico que cuidados princpios gerais da atividade econmica enumerados nos incisos I a IX do art. 170. Opargrafo nico desse artigo, reafirmando uma vez mais o princpio da livre iniciativa,dispe que assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica,independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo os casos previstos em lei.

Como bvio, porm, esse princpio da livre iniciativa no absoluto, sofrendorestries por outros valores igualmente expressos em forma de princpios. Contudo,pode-se dizer, sem margem de erro, que o conceito de livre iniciativa, que se extrai doexame do Texto Magno, pressupe a prevalncia da propriedade privada na qual seassentam a liberdade de empresa, a liberdade de contratao e a liberdade de lucro.Esses so os marcos mnimos que do embasamento ao regime econmico privado, ouseja, ao regime de produo capitalista, o qual sofre interferncias do Estado, por meiode trs instrumentos bsicos: o poder normativo, o poder de polcia e a assuno diretada atividade econmica.

De fato, o Estado intervm na atividade econmica por meio de seu podernormativo, elaborando leis de combate ao abuso do poder econmico, de proteo aoconsumidor, leis tributrias de natureza extrafiscal conferindo-lhes carter ordinatrio etc.A EC no 42/2003 acrescentou o art. 146-A, inserindo na competncia da lei complementara faculdade de estabelecer critrios especiais de tributao, para prevenir desequilbriosda concorrncia, sem prejuzo da competncia da Unio a esse respeito. No vemos combons olhos a utilizao de tributos como instrumentos regulatrios, em razo dosconhecidos desvios de finalidade. Outras vezes, o Estado estimula ou desestimuladeterminada atividade econmica pelo exerccio de seu poder de polcia.8 Por meio demecanismo administrativo, o poder pblico fomenta a atividade econmica,9 promovendoos conhecidos financiamentos pblicos a cargo do Banco Nacional de DesenvolvimentoEconmico e Social, do Banco do Brasil, da Caixa Econmica e de outros rgos ouinstituies. Por derradeiro, cumpre ao Estado intervir diretamente na economia, isto ,explorar a atividade econmica em carter excepcional.

Como sabido, o intervencionismo econmico ganhou realce aps o trmino da

Segunda Grande Guerra para reorganizao e desenvolvimento das foras produtivas. certo, porm, que a Constituio Mexicana de 1917, bem como a Constituio de Weimarde 1919, j previam a interveno estatal no domnio econmico.

No Brasil, tal fenmeno coincidiu com o advento da Constituio centralista de 1967,atingindo seu pice no regime da Emenda no 1/69. Conferiu-se Unio o poder deplanejar e promover o desenvolvimento e a segurana nacionais (art. 8o, V); o poder deintervir nos Estados-membros que adotassem medidas ou executassem planoseconmicos ou financeiros, contrariando as diretrizes estabelecidas em lei federal (art.10, V, c); o poder de isentar, por lei complementar, atendendo relevante interesse socialou econmico nacional, os impostos estaduais e municipais ( 2o do art. 19); facultava,ainda, a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ouatividade, mediante lei federal, quando indispensvel por motivo de segurana nacionalou para organizar setor em que a iniciativa privada se mostrasse impotente (art. 163).

A Carta Poltica de 1988 s permite a explorao de atividade econmica pelo Estadoquando necessria a imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo.As empresas pblicas ou sociedades de economia mista que explorem atividadeeconmica sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusivequanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias, no podendogozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado ( 1o e 2o do art. 173).10

Entretanto, existe uma infinidade de incentivos fiscais outorgados pela legislaoordinria das trs entidades polticas ao arrepio do Texto Magno, contribuindo para oincremento da renncia receita tributria, o que um verdadeiro absurdo.11

Todavia, em relao atividade monopolizada, no s manteve, como tambmagravou o monoplio da Unio no que tange pesquisa e lavra de jazidas de petrleo egs natural e outros hidrocarbonetos fluidos (art. 177 e incisos).

Importante assinalar, neste particular, que as empresas pblicas e as sociedades deeconomia mista, designadas, genericamente, de empresas controladas pela Lei deResponsabilidade Fiscal (art. 2o, II, da LC no 101/00), no formam uma categoriauniforme. Algumas delas existem para explorao de atividade lucrativa, quando incidemas vedaes dos 1o e 2o do art. 173 da CF. Outras existem para prestao de serviospblicos (CEF, Metr, Comgs, ECT, Sabesp etc.), hiptese em que no se aplicam asvedaes mencionadas, por inexistir perigo de concorrncia desleal do Estado naexplorao de atividade econmica, que a Carta Magna deferiu, de forma primacial, livre iniciativa, nos termos dos arts. 170 e 173. Por isso, j escrevemos:

Apenas as estatais voltadas exclusivamente para a explorao da atividadeeconmica, isto , aquelas que perseguem o lucro que no podem gozar de

privilgio fiscal. As demais empresas estatais, que existem para prestao deservios pblicos ou que proporcionam maior soma de utilidade coletiva comoaquelas constitudas para execuo das atividades previstas nos arts. 21, incisosX, XI, XII, letras a a f, e 25, 2o da CF, no esto abrangidas pela proibiocontida no 2o do art. 173 da Carta Magna, que visa assegurar o princpio da livreconcorrncia, inaplicvel em relao s empresas prestadoras de servios pblicosconcedidos (cf. nosso Direito tributrio municipal. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2004.p. 47).

No por razes outras que o STF reconheceu a imunidade recproca do art. 150, VI,a, da CF, em relao Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) uma empresapblica federal.12

Interessante notar que a Constituio Federal vigente eliminou o poder privativo dea Unio planejar e dirigir a economia. O poder de intervir na economia ficou conferido,tambm, aos Estados-membros e aos Municpios. o que se depreende de seu art. 174,que assim prescreve: Como agente normativo e regulador da atividade econmica, oEstado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento,sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.

A palavra Estado est empregada no sentido de ordenao jurdica soberana, o queabarca as entidades componentes da Federao Brasileira.

Logo, Estados-membros e Municpios podem intervir fiscalizando, incentivando eplanejando a economia no mbito de suas respectivas atribuies.

Escrevemos que a funo de fiscalizar envolve o poder de regular a economia, que,por sua vez, pressupe competncia legislativa. Da por que apesar da omisso doMunicpio no art. 24 da Constituio Federal, no se pode negar ao poder local a suacompetncia legislativa concorrente, em matria de direito econmico.13

No que tange ao planejamento econmico, cumpre esclarecer que ele impositivoapenas para o setor pblico, tendo carter de recomendao para o setor privado. Ochamado dirigismo econmico global acha-se, pois, abolido pela ordem constitucionalvigente.

O intervencionismo econmico, que no se confunde com a planificao econmica,reinante no regime passado, deve buscar a formulao de uma ordem econmica justa,baseada na valorizao do trabalho e na livre iniciativa, de sorte a propiciar, na medidado possvel, uma existncia digna a todos, que dever ser uma preocupao permanentedo Poder Pblico. Para tanto imprescindvel a adoo de uma poltica econmico-financeira de mbito nacional, porm, articulando os planos nacionais com os planos

regionais a fim de promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre asdiferentes regies do Pas, sem o que o Estado Federal Brasileiro no poder ingressar norol dos pases desenvolvidos, tornando-se uma grande potncia mundial.

Esse intervencionismo econmico, por bvio, pressupe a existncia de umainfraestrutura condizente com as intrincadas questes que surgem, s vezes,repentinamente, como resultados de situaes conjunturais na rbita interna ouinternacional. Assim, preciso a mobilizao de recursos materiais e de pessoalespecializado para captar, analisar e interpretar a conjuntura econmica do momento,projetando seus reflexos a curto, mdio e longo prazos, a fim de municiar os rgosdecisrios da rea competente com os dados certos, seguros e fundamentados narealidade. Do contrrio, acabaria por provocar intervenes atabalhoadas, que maisdestroem do que constroem a poltica econmico-financeira do Estado. Pressupe, pois, aexistncia de rgos especializados assistindo, permanentemente, a formulao e aexecuo da poltica governamental, bem como reprimindo a prtica de dominao demercados com a eliminao total ou parcial da concorrncia, pelo que o intervencionismoeconmico instrumento prprio do Executivo. O principal rgo repressor ao abuso dopoder econmico o Cade Conselho Administrativo de Defesa Econmica sediado noDistrito Federal, com jurisdio em todo o territrio nacional. Sua atuao, hoje, regidapela Lei no 12.529/11 que substitui a Lei no 8.884/94. Em face do fenmeno daglobalizao da economia, indispensvel que o Estado se municie de instrumentosfortes e eficazes para proteo no s do mercado, como tambm, do consumidor. Dapor que no vemos com bons olhos as articulaes polticas que se fazem na tentativa demodificar essa Lei Antitruste, retirando a independncia e autonomia do Cade, requisitosessenciais para combater os poderosos interesses corporativistas.

Com o advento da EC no 45/04, o art. 114 e pargrafos da Constituio Federalpassaram a ter a seguinte redao:

Art. 114. Compete Justia do Trabalho processar e julgar:I as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de direito

pblico externo e da administrao pblica direta e indireta da Unio, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municpios;

II as aes que envolvam exerccio do direito de greve;III as aes sobre representao sindical, entre sindicatos, entre sindicatos

e trabalhadores, e entre sindicatos e empregadores;IV os mandados de segurana, habeas corpus e habeas data, quando o ato

questionado envolver matria sujeita sua jurisdio;V os conflitos de competncia entre rgos com jurisdio trabalhista,

ressalvado o disposto no art. 102, I, o;VI as aes de indenizao por dano moral ou patrimonial, decorrentes da

relao de trabalho;VII as aes relativas s penalidades administrativas impostas aos

empregadores pelos rgos de fiscalizao das relaes de trabalho;VIII a execuo, de ofcio, das contribuies sociais previstas no art. 195, I,

a , e II, e seus acrscimos legais, decorrentes das sentenas que proferir;IX outras controvrsias decorrentes da relao de trabalho, na forma da lei. 1o Frustrada a negociao coletiva, as partes podero eleger rbitros; 2o Recusando-se qualquer das partes negociao coletiva ou

arbitragem, facultado s mesmas, de comum acordo, ajuizar dissdio coletivo denatureza econmica, podendo a Justia do Trabalho decidir o conflito, respeitadasas disposies mnimas legais de proteo ao trabalho, bem como asconvencionadas anteriormente.

3o Em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de leso dointeresse pblico, o Ministrio Pblico do Trabalho poder ajuizar dissdio coletivo,competindo Justia do Trabalho decidir o conflito.

Dispunha o 2o, do art. 114 da CF, em sua redao original:

2o Recusando-se qualquer das partes negociao ou arbitragem, facultado aos respectivos sindicatos ajuizar dissdio coletivo, podendo a Justia doTrabalho estabelecer normas e condies, respeitadas as disposiesconvencionais e legais mnimas de proteo ao trabalho.

Surgiram controvrsias em torno da interpretao desse 2o. Alguns doutrinadorespassaram a entender que a expresso estabelecer normas e condies pressupunha opoder de legislar, quando o prprio texto prescreve a observncia de disposies legais.

Aquele dispositivo no poderia ser interpretado de forma a negar validade clusulaptrea, corporificada no art. 2o da CF. O que aquele indigitado 2 o atribua Justia doTrabalho outra coisa no seno o poder de explicitar as normas latentes que permeiamo ordenamento jurdico; no lhe foi conferido o poder de legislar. Uma regra, como ocaso daquele 2o, jamais poder ser interpretada contra um princpio, como aqueleesculpido no art. 2o da Carta Magna. Princpio existe exatamente para conferir critrios deinterpretao de normas e regras jurdicas em geral, alm de servir como fontesubsidiria do Direito. Entender de outra forma implicaria, tambm, a usurpao daatribuio do Congresso Nacional, estabelecida no art. 48 da CF. Por isso Pontes deMiranda, interpretando dispositivo semelhante luz da Constituio Federal de 1967,

afirma que a Justia do Trabalho s poder editar normas jurdicas se a lei especificadoraconferir competncia legislativa, no podendo cri-las a pretexto de revelao livre dodireito. Mais adiante prossegue o mestre esclarecendo que o art. 134, 1o, daConstituio de 1967, que estabelece a permisso de ingerncia judicial, admite que aJustia do Trabalho introduza o que no seria, sem essa ingerncia, para os interessados,direito dispositivo ou interpretativo. O que os interessados poderiam introduzir pode serintroduzido pela Justia do Trabalho se, na espcie, pode ela dispor.14

Na vigncia da redao original do 2o, do art. 114 da CF, formaram-se duascorrentes no STF: a primeira, adotada pela 2a Turma, entendendo que o poder normativoda Justia do Trabalho dever ser exercitado exclusivamente com suporte na lei,15 e asegunda corrente, prestigiada pela 1a Turma, entendendo que o poder normativo podeatuar no vazio legislativo.16

Na verdade, as duas correntes no so, necessariamente, antagnicas. Podem serinterpretadas no sentido de conferir Justia do Trabalho aquilo que Manoel GonalvesFerreira Filho chama de poder anlogo ao poder regulamentar com que conta o Executivopara, no plano dos dissdios coletivos, desdobrar obrigaes latentes na lei e precisar-lhemodalidades de execuo.17

Com a nova redao conferida pela EC no 45/2004 ao 2o18 do art. 114 da CF ficouclaro que a Justia do Trabalho no detm a competncia normativa. A expressopodendo a Justia do Trabalho estabelecer normas e condies, respeitadas asdisposies convencionais e legais mnimas de proteo ao trabalho foi substituda pelaexpresso podendo a Justia do Trabalho decidir o conflito, respeitadas as disposiesmnimas legais de proteo ao trabalho, bem como as convencionadas anteriormente.

Outrossim, com a nova redao conferida ao caput19 ficou bastante ampliada acompetncia da Justia do Trabalho. O inciso I refere-se s aes oriundas da relao detrabalho e no relao entre trabalhadores e empregadores, como estava no textooriginal. Em uma primeira leitura permite concluir pelo deslocamento da competncia daJustia Federal para a Justia Trabalhista as aes envolvendo os servidores pblicosfederais exercentes de cargos efetivos. Entretanto, o STF, em deciso liminar, entendeuque o novo texto no permite tal interpretao.

Merece rpido exame a competncia prevista no art. 114, VIII, da CF referente aexecuo de ofcio das contribuies sociais previstas no art. 195, I, a e II, e seusacrscimos legais, decorrentes das sentenas que proferir. Qual seria o contedo dessanorma?

As contribuies sociais para o sistema S no esto abrangidas neste textoconstitucional, conforme jurisprudncia pacfica do TST. Outrossim, as contribuies

1.3

passveis de execuo de ofcio so apenas aquelas resultantes de deciso condenatriaou de deciso homologatria do acrdo, excluindo-se aquelas decorrentes de decisesmeramente declaratrias que se limitam a reconhecer a existncia do vnculo trabalhista.Outra questo que merece exame em face da divergncia doutrinria diz respeito aomomento da execuo de ofcio dessas contribuies. Alguns autores de renomenacional, como Eduardo Marcial Ferreira Jardim e Leandro Paulsen, citado pelo primeiro,dentre outros, sustentam que no basta a sentena condenatria para se exigir acobrana da contribuio, por ausncia do fato gerador da obrigao tributria que seriao pagamento de salrios e no a deciso que obriga ou declara o referido pagamento. Ofato gerador, na verdade, o total das remuneraes pagas, devidas ou creditadas aqualquer ttulo (art. 22, I, da Lei no 8.212/91).

Ora, a sentena condenatria um ttulo executivo tanto quanto o lanamentoadministrativo depois de inscrito o dbito na dvida ativa. No pode haver execuo semttulo executivo, judicial ou extrajudicial. No ttulo judicial condenatrio j estproclamada a obrigao de pagar os salrios pelo que no se pode questionar a ausnciado contraditrio e ampla defesa. A execuo de ofcio pressupe o descumprimento dadeciso judicial condenatria ou homologatria do acordo. Como enfatizado pelo Min.Relator do RE no 569056, Menezes Direito, o que se executa no a contribuio social,mas o ttulo que a corporifica ou representa. Assim, o devedor que, citado parasatisfazer os dbitos apurados na conta de liquidao, deixar de pagar as importnciasdevidas, no prazo legal, sofrer a execuo dos dbitos trabalhistas e das contribuiessociais, estas de ofcio.

CINCIA DAS FINANAS E O ESTUDO DA ATIVIDADEFINANCEIRA SOB O ENFOQUE ECONMICO

O conceito de Cincia das Finanas no pacfico, ainda, na doutrina, porque estano precisou os exatos limites do campo de suas investigaes.

Classicamente, seu objeto se exauria no estudo da atividade fiscal, consistente naarrecadao e aplicao de recursos para atingimento das finalidades do Estado. Mas,com o passar dos tempos, seu objeto foi-se alargando para abranger os efeitosextrafiscais da atividade financeira, colhendo elementos merc dos quais os estadistaspossam comand-la, em diferentes sentidos, segundo diretrizes econmicas, polticas,morais e sociais, conforme ensinamento de Aliomar Baleeiro.20

Algumas das definies contribuiro para melhor aclarar a questo.

Para Geraldo Ataliba, a Cincia das Finanas um conjunto enciclopdico de

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conhecimentos e meditaes sociolgicos, polticos, econmicos, administrativos,psicolgicos etc., que servem de instrumentao poltica para o legislador.21

Aliomar Baleeiro a define como disciplina que, pela investigao dos fatos, procuraexplicar os fenmenos ligados obteno e dispndio de dinheiro necessrio aofuncionamento dos servios a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito pblico,assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental.22

J Alberto Deodato entende que a melhor definio aquela mais simples: acincia que estuda as leis que regulam a despesa, a receita, o oramento e o crditopblico.23

fora de dvida que se trata de uma cincia especulativa, no normativa. Tem porobjeto o estudo da atividade financeira do Estado sob o ponto de vista terico. umacincia informativa, pertencente ao ramo da Cincia Poltica, destinada a auxiliar oagente poltico na tomada de decises sobre as questes mais variadas, abarcandoinclusive o campo legislativo.

Apesar de no ser uma cincia aplicada, ela no fica absolutamente alheia ssituaes polticas e jurdicas, mesmo porque, no dizer de Ruy Barbosa Nogueira, ascincias no so isoladas, mas compem um conjunto de formas ou mtodos paraabranger todos os aspectos do conhecimento e alcanar a verdade.24

Podemos afirmar que a Cincia das Finanas tem por objeto o estudo terico daatividade financeira do Estado, que se desdobra em receita, despesa, oramento ecrdito pblico, visando municiar os agentes pblicos de elementos necessrios formulao da poltica financeira do Estado.

H uma tendncia acentuada para privatizao das empresas estatais, desde a dcadade 90.

Manual de cincia das finanas. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 1968. p. 1.Uma introduo cincia das finanas. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1969. p. 18.MEDAUAR, Odete. Servio pblico. Boletim de Direito Administrativo, NDJ, v. 12/92, p.

723; BAZILLI, Roberto Ribeiro. Servios Pblicos e Atividades Econmicas na Constituiode 1988. Boletim de Direito Administrativo, NDJ, v. 7/94, p. 387.

Ver Lei no 12.007, de 29-7-2009, que dispe sobre obrigatoriedade de as prestadoras deservios pblicos ou privados emitirem e encaminharem ao consumidor declarao dequitao anual de dbitos.

Prestao de servios pblicos e administrao indireta. So Paulo: Revista dosTribunais, 1973. p. 20.

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Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 192.Essa atuao sempre tem por limite a lei.Conforme o 2o do art. 165 da CF cabe lei de diretrizes oramentrias, que anual,

estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.A Lei no 8.031 de 12-4-1990, que cuida do Programa Nacional de Desestatizao, vem

sendo implementada com incrvel morosidade, por falta de vontade poltica dossucessivos governos.

Ver o texto da Lei no 13.097, de 19-1-2015, que prorroga at 31-12-2018 dezenas deincentivos fiscais existentes em relao ao IRPJ, PIS/PASEP/COFINS, CSLL, IPI e PIS-PASEP/COFINS-importao, alm de introduzir novos incentivos.

RE no 407.099-RS, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 6-8-2004, Ata no 21/2004.Cf. nosso Sistema tributrio na constituio de 1988: tributao progressiva. So Paulo:

Saraiva, 1991. p. 236.Comentrios Constituio de 1967, Tomo IV. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1967.

p. 267-273.RE no 114.836-MG, Rel. Min. Maurcio Correa, DJU de 6-3-98, p. 16; RE no 101.124 in

RTJ-114/1150 e RE no 100.837 in RTJ-111/760.RE no 197.911-PE, Rel. Min. Octvio Gallotti, in LTr: 62.07/923.O poder normativo da Justia do Trabalho no sistema da Constituio de 1988, in

Repertrio IOB de Jurisprudncia, no 2/90, p. 37.Recusando-se qualquer das partes negociao coletiva ou arbitragem, facultado

s mesmas, de comum acordo, ajuizar dissdio coletivo de natureza econmica, podendoa Justia do Trabalho decidir o conflito, respeitadas as disposies mnimas legais deproteo ao trabalho, bem como as convencionadas anteriormente.

Art. 114. Compete Justia do Trabalho processar e julgar:I as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de direito pblico

externo e da administrao pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do DistritoFederal e dos Municpios;

............................................................................IX outras controvrsias decorrentes da relao de trabalho, na forma da lei.

Op. cit. p. 23.Apontamentos da cincia das finanas, direito financeiro e tributrio. So Paulo: Revista

dos Tribunais, 1969. p. 50.Op. cit. p. 22.Op. cit. p. 8.Curso de direito tributrio. So Paulo: Saraiva, 1989. p. 4.

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DIREITO FINANCEIRO

Sumrio: 2.1 Conceito e objetos do Direito Financeiro. 2.2Autonomia do Direito Financeiro. 2.3 Relacionamento com osdemais ramos do Direito.

CONCEITO E OBJETOS DO DIREITO FINANCEIRO

Segundo Regis Fernandes de Oliveira, a disciplina jurdica da atividade financeira doEstado denomina-se Direito Financeiro.1 Outros autores adotam a mesma conceituao.

Para Carlos M. Giuliani Fonrouge, Direito Financeiro o conjunto de normas jurdicasque regula a atividade financeira do Estado em seus diferentes aspectos: rgos que aexercem, meios em que se exterioriza e contedo das relaes que originam.2

Geraldo Ataliba, por sua vez, conceitua o Direito Financeiro como cincia exegtica,que habilita mediante critrios puramente jurdicos os juristas a compreender e bemaplicarem as normas jurdicas, substancialmente financeiras, postas em vigor.3

Podemos dizer que o Direito Financeiro o ramo do Direito Pblico que estuda aatividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurdico.

Seu objeto material o mesmo da Cincia das Finanas, ou seja, a atividadefinanceira do Estado que se desdobra em receita, despesa, oramento e crdito pblico.Enquanto esta estuda esses desdobramentos sob o ponto de vista especulativo, o DireitoFinanceiro disciplina normativamente toda a atividade financeira do Estado,compreendendo todos os aspectos em que se desdobra. Ambas as cincias tm o mesmo

https://youtu.be/7zRNQehvlDQ

2.2

objeto, diferenciando-se uma da outra apenas pela forma pela qual cada uma delasestuda o mesmo fenmeno. Por isso, so cincias afins, que se distinguem pelo mtodode investigao cientfica peculiar a cada uma delas. Uma cincia terica; outra, cinciaprtica ou aplicada.

Da por que a Cincia das Finanas ministrada nas Faculdades de Economia eAdministrao, enquanto o Direito Financeiro integra o currculo das Faculdades deDireito.

AUTONOMIA DO DIREITO FINANCEIRO

Alguns autores, ainda, consideram o Direito Financeiro como mera diviso do DireitoAdministrativo.

Entretanto, a maioria dos doutrinadores contemporneos reconhece-o como ramoautnomo, ainda que realando suas conexes com o Direito Administrativo.

A autonomia didtica, ou seja, o estudo em apartado de determinada matriajurdica por razes puramente didticas, no basta para a caracterizao de suaautonomia. Da mesma forma, a doutrina, representada por obras especializadas e ajurisprudncia especfica, isoladamente, no so suficientes para a proclamao daautonomia. Entretanto, dvida no h que a presena de tais elementos constitui sriosindicadores da autonomia.

O que, verdadeiramente, caracteriza o Direito Financeiro como ramo autnomo aexistncia de princpios jurdicos especficos, no aplicveis a outros ramos do Direito.Exatamente, a especificidade desses princpios jurdicos, que regem a atividade financeirado Estado, fez com que o Direito Financeiro se destacasse do Direito Administrativo,ensejando a necessidade de ser estudado autnoma e especificamente.

Fonrouge sustenta que a autonomia um ramo do direito que dispe de princpiosgerais prprios e que atua coordenadamente, em permanente conexo einterdependncia com as demais disciplinas, como integrantes de um todo orgnico(unidade do direito).4

Na verdade, princpios gerais prprios de que fala Fonrouge, representam princpiosespecficos, porque princpios gerais so aqueles aplicveis aos vrios ramos do Direito,ou seja, so aqueles prprios da Cincia do Direito. Alguns desses princpios gerais souniversais, isto , acham-se consagrados no ordenamento jurdico de vrios pases, porexemplo, o princpio da legalidade. A diviso do Direito em ramos, obviamente, noimporta e nem pode importar na distino entre cincias. Estas, sim, cada qual dispe deprincpios gerais prprios.

A autonomia de determinado ramo da Cincia Jurdica caracteriza-se, como j odissemos, pela existncia de princpios especficos.

Da a lio de Celso Antonio Bandeira de Mello: diz-se que h uma disciplina jurdicaautnoma quando corresponde a um conjunto sistematizado de princpios e normas quelhe do identidade, diferenciando-a das demais ramificaes do Direito.5

Finalmente, a prpria Constituio Federal consagrou a autonomia do DireitoFinanceiro ao dispor em seu art. 24:

Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislarconcorrentemente sobre:

I direito tributrio, financeiro, penitencirio[...]

Cumpre esclarecer, por oportuno, que a no meno do Municpio no textoconstitucional, obviamente, no retira o poder de a entidade poltica local dispor sobrenormas de Direito Financeiro. O inciso II do art. 30 da CF comete aos Municpios o poderde suplementar a legislao federal e estadual no que couber, e essa suplementao sed exatamente no campo da competncia concorrente.

Em matria de legislao concorrente, a competncia da Unio limita-se aestabelecer normas gerais ( 1o do art. 24), fato que no exclui a competnciasuplementar dos Estados ( 2o do art. 24), vale dizer, os Estados, tambm, podem editarnormas gerais suplementarmente Unio. Contudo, inexistindo normas gerais editadaspela Unio, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender as suaspeculiaridades ( 3o do art. 24), ficando suspensa a eficcia da lei estadual na hiptesede supervenincia de lei federal dispondo em sentido contrrio ( 4o do art. 24).

importante lembrar que na esfera da tcnica de competncia concorrente avulta aquesto de hierarquia de normas: a lei federal prevalece sobre as leis estadual emunicipal, e a lei estadual, sobre a municipal. Contudo, fica, desde logo, ressalvado queos princpios federativos concernentes autonomia dos entes componentes da Federaono podem ser afetados. Isto quer dizer que a Unio no pode, por exemplo, a pretextode editar normas gerais, adentrar em detalhes tais que interfiram no campo decompetncia privativa das entidades regionais e locais.

O conceito de norma geral no pacfico na doutrina. Ela no se confunde com oprincpio,6 como querem alguns autores, pois este, apesar de sua fora vinculativa, noconstitui norma jurdica em sentido formal. O critrio da generalidade, tambm, noserve para distinguir a norma geral. No dizer de Jos Afonso da Silva, esse critrio falhopor envolver uma petio de princpio, pois s aplicvel igualmente Unio, aosEstados e Municpios, se for norma geral; quer dizer, primeiro preciso saber se norma

2.3

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geral, para depois concluir pela sua aplicao a todas essas esferas.7

Heleno Taveira Trres, referindo-se especificamente rea de direito financeiro,afirma: As normas gerais de direito financeiro so normas de supraordenao comprevalncia sobre as leis dos entes federativos, segundo matrias reservadasexpressamente por competncias especializadas dispostas na Constituio e geralmenteveiculadas por lei complementar.8

O critrio acertado para identificao de normas gerais, ao nosso ver, est em suanatureza uniformizadora. Assim, ao conferir Unio o poder de editar normas geraissobre determinada matria, a Lei Maior est a outorgar-lhe a faculdade de coordenadoraem relao quela matria, o que veda o poder de a Unio disciplin-la de formapormenorizada, exaurindo o assunto.

RELACIONAMENTO COM OS DEMAIS RAMOS DO DIREITO

Autonomia do Direito Financeiro no significa sua separao da rvore Jurdica a quepertencem todos os ramos do Direito. No significa divorciar-se dos princpios gerais dedireito. No existe e nem pode existir divises estanques na rea do Direito que uno eindivisvel. A proclamada autonomia diz respeito ao ramo da Cincia Jurdica, nunca Cincia em si. Como assinala Ruy Barbosa Nogueira, ramos do Direito correspondem auma especificao ou subdiviso dentro da prpria Cincia do Direito, para melhorelaborao e compreenso das normas que devem regular relaes fticas especiais, porformas jurdicas tambm especiais.9

Assim sendo, natural que o Direito Financeiro se relacione com outros ramos doDireito. Tem estreitas relaes com o Direito Constitucional por representar o tronco darvore Jurdica, donde nascem os diversos ramos; relaciona-se com o DireitoAdministrativo, donde se destacou, mantendo com ele conexes de gnero para aespcie; com o Direito Tributrio, que dele se separou, para o estudo especfico de umaparte da receita, luz de princpios prprios que regem as relaes entre o fisco e ocontribuinte.

OLIVEIRA, Regis Fernandes de (Coord.). Manual de direito financeiro. So Paulo: Revistados Tribunais, 1993. p. 16.

Derecho financiero. Buenos Aires: Depalma, 1970, p. 28.Apontamentos da cincia das finanas, direito financeiro e tributrio. So Paulo: Revista

dos Tribunais, 1969. p. 50.

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Op. cit. p. 33.Elementos de direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980. p. 3.Os princpios, s vezes, so traduzidos por meio de preceitos constitucionais ou legais

(princpios da anualidade oramentria, da legalidade etc.), porm, na verdade, situam-se entre os valores e as normas, isto , representam o marco inicial na escala deconcreo do direito; por isso so eles munidos do elevado grau de abstrao, a exemplodas normas gerais, que representam o segundo estgio da concretizao dos valoresjurdicos.

Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980. p. 78.Direito constitucional financeiro. So Paulo: RT, 2014, p. 318.Curso de direito tributrio. So Paulo: Saraiva, 1989. p. 35.

3.1

3

DESPESAS PBLICAS

Sumrio: 3.1 Conceito. 3.2 Necessidades das despesas pblicas.3.3 Classificao das despesas pblicas. 3.4 Execuo dasdespesas pblicas. 3.4.1 Pagamento de precatrio. 3.5 Execuode despesas extraordinrias. 3.6 Despesas pblicas na Lei deResponsabilidade Fiscal.

CONCEITO

No Estado moderno no mais existe a requisio de bens e servios dos sditos nema colaborao gratuita destes no desempenho de funes pblicas.

Com a politizao das massas, seguida de conquistas democrticas, os indivduos,assim como seus bens, tornaram-se intocveis pelo Estado, a no ser nos limitesbalizados pela Constituio.

Da a necessidade de despesas pblicas para o regular funcionamento dos serviospblicos.

verdade que, ainda, sobrevivem alguns processos de funcionamento de serviospblicos, sem despesa pblica, na rea de prestao de servios espordicos: presidentese membros de mesas receptoras e apuradoras de eleies; membros do ConselhoPenitencirio; jri; outras funes gratuitas existem, compensadas com as honrariasmediante atribuio, por lei, de nota de relevante servio pblico prestado.

certo, porm, que a gratuidade da funo pblica exceo, restrita a algumas

https://youtu.be/ZNVkInTvNmg

esferas onde no se exigem a assiduidade, a regularidade e a continuidade do serviopblico (para quem presta o servio), dado seu carter temporrio.

Quase a totalidade dos doutrinadores acatam o conceito de despesa pblicaformulado por Aliomar Baleeiro. Segundo esse autor, a despesa pblica pode significarduas coisas: Em primeiro lugar, designa o conjunto dos dispndios do Estado, ou deoutra pessoa de direito pblico, para o funcionamento dos servios pblicos. Pode,tambm, significar a aplicao de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ouagente pblico competente, dentro duma autorizao legislativa, para execuo de fim acargo do governo.1

No primeiro sentido, a despesa pblica parte do oramento, representando,portanto, a distribuio e emprego das receitas para cumprimento das diversasatribuies da Administrao. No segundo sentido, a utilizao, pelo agente pblicocompetente, de recursos financeiros previstos na dotao oramentria, paraatendimento de determinada obrigao a cargo da Administrao, mediante aobservncia da tcnica da Cincia da Administrao, o que envolve o prvio empenho daverba respectiva.

O importante ressaltar que a despesa pblica h de corresponder, invariavelmente,a um dispndio relacionado com uma finalidade de interesse pblico, que aqueleinteresse coletivo, encampado pelo Estado. Em outras palavras, a despesa pblica h deser executada invariavelmente em conformidade com a autorizao legislativa, isto ,nos exatos limites da Lei Oramentria Anual LOA , que promove o direcionamento dareceita pblica segundo as prioridades eleitas pelo governo e referendadas pelasociedade por meio de seus representantes no Congresso Nacional. A execuooramentria h de ser feita com a rgida observncia das regras previstas na Lei deResponsabilidade Fiscal LRF , notadamente do art. 9, que prev a limitao deempenho e movimentao financeira sempre que o relatrio bimestral da execuooramentria revelar indcios de que a receita poder no comportar o cumprimento dasmetas do resultado primrio ou nominal estabelecidas pela Lei de DiretrizesOramentrias LDO. E mais, a realizao de despesas deve atender s prescries dosarts. 15 a 24 da LRF examinados no item 7.10, sob pena de causar desequilbrios nascontas pblicas. Porque o governo no observou, nos ltimos anos, os preceitos da LOA,bem como os da LRF que tutela a primeira, a Unio gerou um dficit da ordem de R$ 170bilhes.2 Para reverter esse quadro sombrio foi elaborada a PEC de n 241/16, que limitaa s despesas para os prximos 20 anos, fixando uma meta de expanso da despesaprimria total, que ter crescimento real zero a partir do exerccio subsequente ao deaprovao da referida PEC.3 Entende-se por despesa primria total aquela destinada aimplementar o programa de governo refletido na LOA, desconsiderando-se a despesa

3.2

destinada ao pagamento de juros da dvida pblica. Trata-se de combater o mal geradopor descumprimento total das leis oramentrias e das normas da LRF por meio de outroinstrumento legislativo, agora, situado no nvel constitucional. Constitucionalizar normaslegais descumpridas parece no ser o melhor caminho, pois a experincia tem mostradoque as normas constitucionais, tambm, vm sendo ignoradas,como a do 3 do art. 167da CF, que limita a abertura de crdito adicional extraordinrio por medida provisriaapenas para atender despesas imprevisveis e urgentes em casos de guerra, comoointerna ou calamidade pblica. A cultura de combater o mal por medidas legislativas, semque haja vontade poltica de observar rigorosamente a ordem jurdica vigente j ficouarraigada na mente dos governantes.4 Outrossim, limitar despesas indiscriminadamente,incluindo, por exemplo, as de investimentos por 20 anos, poder comprometer asgeraes futuras. No h como sustentar o desenvolvimento econmico, exigido pelaexpanso populacional, sem investimentos em reas de infraestrutura. Outrossim,congelar despesa primria total por 20 anos, sem que tenha condies de prever asinmeras variaes conjunturais, dentro e fora do pas, nesse interregno, e semconsiderar a crescente demanda pelos servios pblicos bsicos, decorrente docrescimento da populao e do grau de politizao e conscientizao da sociedade emgeral, uma medida que atenta contra o princpio da razoabilidade. A soluo est nocumprimento rigoroso das leis oramentrias pelo emprego eficiente dos mecanismos defiscalizao e controle previstos na LRF e nas normas constitucionais. O mais importante a qualidade da despesa pblica, coibindo-se gastos inteis e improdutivos. Os denatureza reprodutiva (investimentos) ho de ser feitos, inclusive, se necessrio, lanandomo de crditos pblicos, sob pena de condenar o Pas estagnao econmica.

Pode-se dizer que o emprego do dinheiro para consecuo de objetivos pblicosconstitui elemento essencial da despesa pblica. Esses objetivos pblicos se resumem narealizao de obras e prestao de servios pblicos. Portanto, despesa pblicapressupe dispndio de dinheiro.5 Da o equvoco em que incorrem alguns doutrinadores,6

quando sustentam que os servios prestados por jurados, membros do ConselhoPenitencirio e membros das mesas eleitorais representariam procedimentos deexecuo de despesa pblica na medida em que esta poderia efetivar-se tanto emdinheiro, como em servios. Patente a confuso entre duas realidades completamentedistintas: de um lado, a despesa pblica, que o dispndio em dinheiro consoanteconceituao retro, e de outro lado, a estrutura estatal, obviamente imprescindvel paraqualquer prestao de servio pblico.

NECESSIDADES DAS DESPESAS PBLICAS

3.3

O volume das despesas pblicas, em ltima anlise, resulta sempre de uma decisopoltica, porque a formulao do elenco de necessidades de uma sociedade, a seremsatisfeitas pelo servio pblico, matria que se insere no mbito de atuao do poderpoltico. A este cabe a formulao da Poltica Governamental, na qual est prevista arealizao dos objetivos nacionais imediatos, objetivos esses eleitos de conformidadecom as ideias polticas, religiosas, sociais, filosficas do momento, a fim de que o planode ao governamental tenha legitimidade perante a sociedade. Da por que, aocontrrio do que ocorre no setor privado, onde os objetivos so adequados aos recursoseconmico-financeiros existentes, no setor pblico, primeiramente, elegem-se asprioridades da ao governamental para, depois, estudar os meios de obteno derecursos financeiros necessrios ao atingimento das metas politicamente estabelecidas.As despesas pblicas, vinculadas a essas metas estabelecidas, so aprovadas peloParlamento, passando a integrar o oramento anual, cuja execuo se d comobservncia de normas constitucionais e legais pertinentes. Por isso, o exame dasdespesas consignadas (dotaes oramentrias) permitir identificar o programa degoverno e, por conseguinte, possibilitar revelar, com clareza, em proveito de que grupossociais e regies, ou para soluo de que problemas e necessidades funcionar oaparelhamento estatal.

CLASSIFICAO DAS DESPESAS PBLICAS

De h muito os financistas vm demonstrando preocupaes em classificar asdespesas pblicas, para melhor estudo e compreenso da matria. Nenhuma dasdiversas classificaes existentes, porm, tem cunho cientfico, sendo todas elasflutuantes e arbitrrias, como reconhece Einaudi, um dos expositores do tema.7

Uma das classificaes lembrada por todos os autores aquela que leva em conta aperiodicidade das despesas: despesas ordinrias e despesas extraordinrias.

Seguindo as pegadas de Griziotti, pode-se dizer que as despesas ordinrias so asque constituem, normalmente, a rotina dos servios pblicos e que so renovadosanualmente, isto , a cada oramento. As extraordinrias seriam aquelas destinadas aatender a servios de carter espordico, oriundos de conjunturas excepcionais e que,por isso mesmo, no se renovam todos os anos.8

H autores que classificam as despesas em produtivas, reprodutivas e improdutivas.As primeiras limitam-se a criar utilidades por meio da atuao estatal (atividade policial,atividade jurisdicional etc.). As segundas so as que representam aumento decapacidade produtora do pas (construo de escolas, estradas, hidroeltricas etc.). J as

improdutivas corresponderiam s despesas inteis.

Outra classificao existente a que leva em conta a competncia constituc