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“Agências Reguladoras de Saneamento Básico: uma análise à luz dos princípios
regulatórios da Lei 11.445/2007”
por
Cristina de Saboya Gouveia Santos
Dissertação apresentada com vistas à obtenção do título de Mestre Modalidade Profissional em Saúde Pública.
Orientador: Prof. Dr. Alceu de Castro Galvão Junior
Brasília, setembro de 2013.
Esta dissertação, intitulada
“Agências Reguladoras de Saneamento Básico: uma análise à luz dos princípios regulatórios da Lei 11.445/2007”
apresentada por
Cristina de Saboya Gouveia Santos
foi avaliada pela Banca Examinadora composta pelos seguintes membros:
Prof. Dr. Frederico Araújo Turolla
Prof.ª Dr.ª Clarice Melamed
Prof. Dr. Alceu de Castro Galvão Junior – Orientador
Dissertação defendida e aprovada em 14 de setembro de 2013.
Catalogação na fonte
Instituto de Comunicação e Informação Científica e Tecnológica
Biblioteca de Saúde Pública
S237 Santos, Cristina de Saboya Gouveia.
Agências Reguladoras de Saneamento Básico: uma análise à luz dos princípios regulatórios da Lei 11.445/2007. / Cristina de Saboya Gouveia Santos. -- 2013.
156 f. : mapas; tab. ; graf.
Orientador: Galvão Junior, Alceu de Castro.
Dissertação (Mestrado) – Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca, Rio de Janeiro, 2013.
1. Saneamento Básico. 2. Legislação Sanitária. 3. Regulação e Fiscalização em Saúde. 4. Indicadores de Gestão. I. Título.
CDD - 22.ed. – 628
Para meus pais – Sila e Olga, pelo amor dedicado em todas as situações.
Para Marcus, meu amor, meu amigo. Pelo apoio em todas as horas.
Para Mateus e Filipe, meus filhos, pela amizade e companheirismo.
AGRADECIMENTOS
A Deus, por Seu amor incondicional, eterno, e pelas incontáveis bênçãos recebidas.
Aos meus irmãos, Guilherme e Daniel, por estarem sempre ao meu lado.
Aos meus amigos, pelas orações, sempre.
Ao Prof. Dr. Alceu, pelo apoio, pela confiança, e principalmente pela paciência nos
momentos mais difíceis.
À turma de Mestrado, pela amizade conquistada a cada aula. Sem dúvida, amizade para toda a
vida.
Aos professores, e em especial, à Profª Dra. Clarice, pela determinação na condução do curso.
À ADASA, pela oportunidade.
Aos meus amigos de ADASA e companheiros de aulas e estudos, Bento, César, Cássio, Élen
e João Pedro, pelas horas de estudo, pelos trabalhos de grupo, enfim, pela grande amizade
encontrada em cada um.
“... Até aqui nos ajudou o Senhor.”
1 Samuel 7:12
RESUMO
Com base na pesquisa Regulação 2013, divulgada pela Associação Brasileira de
Agências de Regulação – ABAR, esta dissertação tem objetivo analisar as 27 Agências
Reguladoras, quanto ao comprometimento com os princípios regulatórios da Lei n°
11.445/2007 – Independência Decisória, incluindo Autonomia Administrativa, Orçamentária
e Financeira, além de Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões. Importante
ressaltar que o trabalho abrange apenas a regulação dos serviços de abastecimento de água e
de esgotamento sanitário. A partir dos dados coletados, foram formulados indicadores, cujos
resultados obtidos foram apresentados em forma de Gráfico Radar, para possibilitar a rápida
visualização dos pontos fortes de cada agência, bem como o nível de aderência aos princípios
da lei. Os resultados obtidos demonstraram que o comprometimento das agências aos
princípios regulatórios é de extrema importância para o desenvolvimento da Regulação, e
deve ser uma meta institucional, com a participação dos corpos diretivo e técnico das
Agências Reguladoras, e também da sociedade.
PALAVRAS-CHAVE: Saneamento Básico, Regulação, Lei nº 11.445/2007, Princípios
Regulatórios.
ABSTRACT
Based on the research Regulation 2013, published by the Associação Brasileira de
Agências de Regulação – ABAR, the purpose of this dissertation is to analyze the 27
Regulatory Agencies, concerning their commitment to the regulatory principles stated in the
Law n° 11.445/2007 – Operative Independence, including Administrative, Budgetary and
Financial Autonomies, Transparency, besides Technicality, Speed and Objectivity in the
decision making process. It is important to point out that the work covers only the regulation
of services of water supply and sanitation. From the data collected, indicators were formulated
and the results were presented in a Radar Chart, which permits a quick view of the strengths
of each agency, as well as the level of adherence to the principles of the law. The results
showed that the involvement of agencies with regulatory principles is of utmost importance
for the development of regulation, and should be an institutional goal, with the participation
of the governing bodies and technical Regulatory Agencies, and also of society.
KEYWORDS: Sanitation, Regulation, Law 11.445/2007, Regulatory Principles.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Representação espacial do índice médio de atendimento urbano por rede de água dos participantes do SNIS em 2011 .........................................................................................................19 Figura 2: Representação espacial do índice médio de atendimento urbano por rede coletora de esgotos dos participantes do SNIS em 2011 ...................................................................................................19 Figura 3: Estrutura do processo de medição (um exemplo) ................................................................48
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Características do setor de saneamento e suas repercussões ................................................16 Tabela 2: Agências Participantes da Pesquisa ....................................................................................51
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Grupos, Indicadores e Seus Dados ....................................................................................66 Quadro 2: Dados AGERSA - Cachoeiro de Itapemirim - ES ..............................................................70 Quadro 3: Dados AGR - Tubarão-SC ................................................................................................72 Quadro 4: Dados AMAE - Joinville-SC ............................................................................................74 Quadro 5: Dados AMAES - Cuiabá-MT ............................................................................................76 Quadro 6: Dados ARSAEG - Guaratinguetá-SP ................................................................................78 Quadro 7: Dados ARSBAN - Natal-RN ............................................................................................80 Quadro 8: Dados ARSETE - Teresina-PI...........................................................................................82 Quadro 9: Dados ADASA - DF .........................................................................................................84 Quadro 10: Dados AGENERSA - RJ.................................................................................................86 Quadro 11: Dados AGEPAN - MS ....................................................................................................88 Quadro 12: Dados AGERGS - RS .....................................................................................................90 Quadro 13: Dados AGERSA - BA ....................................................................................................92 Quadro 14: Dados AGESAN - SC .....................................................................................................94 Quadro 15: Dados AGR - GO ...........................................................................................................96 Quadro 16: Dados ARCE - CE ..........................................................................................................98 Quadro 17: Dados ARCON - PA .....................................................................................................100 Quadro 18: Dados ARPB - PB ........................................................................................................102 Quadro 19: Dados ARPE - PE .........................................................................................................104 Quadro 20: Dados ARSAE - MG ....................................................................................................106 Quadro 21: ARSAL - AL ................................................................................................................108 Quadro 22: Dados ARSAM - AM ...................................................................................................110 Quadro 23: Dados ARSESP - SP .....................................................................................................112 Quadro 24: Dados ARSI - ES ..........................................................................................................114 Quadro 25: Dados ATR - TO ..........................................................................................................116 Quadro 26: Dados AGIR - SC .........................................................................................................118 Quadro 27: Dados ARES-PCJ - SP .................................................................................................120 Quadro 28: Dados ARIS - SC..........................................................................................................122 Quadro 29: Agências Reguladoras – Datas de Criação e o Indicador TSC........................................134 Quadro 30: Correlação entre a época de criação e as médias do Grupo Independência .....................138 Quadro 31: Correlação entre as datas de criação e as médias do Grupo Transparência .....................139 Quadro 32: Correlação entre as datas de criação e as médias do Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões...............................................................................................................140 Quadro 33: Média dos indicadores, por tipo de Agência ..................................................................141 Quadro 34: Médias dos grupos de indicadores, por tipo de agência ..................................................144
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: População residente em domicílios particulares permanentes, servida por abastecimento de água e esgotamento sanitário .............................................................................................................20 Gráfico 2: Matriz ..............................................................................................................................68 Gráfico 3: AGERSA-ES ...................................................................................................................71 Gráfico 4: AGR - Tubarão-SC ...........................................................................................................73 Gráfico 5: AMAE - Joinville-SC .......................................................................................................75 Gráfico 6: AMAES - Cuiabá-MT ......................................................................................................77 Gráfico 7: ARSAEG - Guaratinguetá-SP ...........................................................................................79 Gráfico 8: ARSBAN - Natal-RN .......................................................................................................81 Gráfico 9: ARSETE - Teresina-PI .....................................................................................................83 Gráfico 10: ADASA - DF .................................................................................................................85 Gráfico 11: AGENERSA - RJ ...........................................................................................................87 Gráfico 12: AGEPAN - MS ..............................................................................................................89 Gráfico 13: AGERGS - RS ...............................................................................................................91 Gráfico 14: AGERSA - BA ...............................................................................................................93 Gráfico 15: AGESAN - SC ...............................................................................................................95 Gráfico 16: AGR - GO ......................................................................................................................97 Gráfico 17: ARCE - CE ....................................................................................................................99 Gráfico 18: ARCON - PA ...............................................................................................................101 Gráfico 19: ARPB – PB ..................................................................................................................103 Gráfico 20: ARPE - PE ...................................................................................................................105 Gráfico 21: ARSAE - MG ...............................................................................................................107 Gráfico 22: ARSAL - AL ................................................................................................................109 Gráfico 23: ARSAM - AM ..............................................................................................................111 Gráfico 24: ARSESP - SP ...............................................................................................................113 Gráfico 25: ARSI - ES ....................................................................................................................115 Gráfico 26: ATR - TO .....................................................................................................................117 Gráfico 27: AGIR - SC ...................................................................................................................119 Gráfico 28: ARES-PCJ - SP ............................................................................................................121 Gráfico 29: ARIS - SC ....................................................................................................................123 Gráfico 30: Frequência de observações de cada indicador................................................................124 Gráfico 31: Frequência dos Indicadores – Grupo Independência Decisória – Agências Municipais ..127 Gráfico 32: Frequência dos Indicadores – Grupo Independência ......................................................128 Gráfico 33: Frequência dos Indicadores – Grupo Independência ......................................................128 Gráfico 34: Frequência dos Indicadores – Grupo Transparência – Agências Municipais ..................131 Gráfico 35: Frequência dos Indicadores – Grupo Transparência – Agências Estaduais .....................131 Gráfico 36: Frequência dos Indicadores – Grupo Transparência – Agências Consorciadas ...............132 Gráfico 37: Frequência dos Indicadores – Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – Agências Municipais ....................................................................................................................135 Gráfico 38: Frequência dos Indicadores – Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – Agências Estaduais ......................................................................................................................136
Gráfico 39: Frequência dos Indicadores – Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – Agências Consorciadas ................................................................................................................136 Gráfico 40: Média dos Indicadores – Agências Municipais ..............................................................142 Gráfico 41: Média dos Indicadores – Agências Estaduais ................................................................142 Gráfico 42: Média dos Indicadores – Agências Consorciadas ..........................................................143
SUMÁRIO RESUMO ........................................................................................................................................ viii
ABSTRACT ...................................................................................................................................... ix
LISTA DE FIGURAS ......................................................................................................................... x
LISTA DE TABELAS ........................................................................................................................ x
LISTA DE QUADROS ...................................................................................................................... xi
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 1
1 PROBLEMA DE PESQUISA ........................................................................................................11
2 OBJETIVOS ..................................................................................................................................12
2.1 OBJETIVO PRINCIPAL.........................................................................................................12
2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ...................................................................................................12
3 SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL ........................................................................................13
3.1 CONCEITUAÇÃO .................................................................................................................13
3.2 BREVE HISTÓRICO ..............................................................................................................22
3.3 MARCO REGULATÓRIO .....................................................................................................26
4 A REGULAÇÃO ...........................................................................................................................37
4.1 ASPECTOS CONCEITUAIS ..................................................................................................37
4.2 A TEORIA DA CAPTURA.....................................................................................................40
4.3 PRINCÍPIOS REGULATÓRIOS – ASPECTOS RELEVANTES ............................................42
5 METODOLOGIA ..........................................................................................................................47
5.1 NATUREZA DA PESQUISA .................................................................................................47
5.2 O UNIVERSO DA AMOSTRA ..............................................................................................49
5.3 A FORMULAÇÃO DOS INDICADORES ..............................................................................52
6 CONSTRUÇÃO E ANÁLISE DOS GRÁFICOS RADAR .............................................................69
6.1 AGÊNCIA MUNICIPAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM – ES – AGERSA ......................................................................70
6.2 AGÊNCIA REGULADORA DAS ÁGUAS DE TUBARÃO – SC – AGR ..............................72
6.3 AGÊNCIA MUNICIPAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ÁGUA E ESGOTO DE JOINVILLE – SC – AMAE ..........................................................................................................74
6.4 AGÊNCIA MUNICIPAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ-MT – AMAES ..............................................................................................................76
6.5 AGÊNCIA REGULADORA DE GUARATINGUETÁ – ARSAEG ........................................78
6.6 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DO MUNICÍPIO DE NATAL – ARSBAN ...............................................................................................................80
6.7 AGÊNCIA MUNICIPAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE TERESINA – ARSETE .......................................................................................................................................82
6.8 AGÊNCIA REGULADORA DE ÁGUAS, ENERGIA E SANEAMENTO BÁSICO DO DISTRITO FEDERAL – ADASA .................................................................................................84
6.9 AGÊNCIA REGULADORA DE ENERGIA E SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – AGENERSA................................................................................................86
6.10 AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO MATO GROSSO DO SUL – AGEPAN ....................................................................................................88
6.11 AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO RIO GRANDE DO SUL – AGERGS......................................................................................90
6.12 AGÊNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DA BAHIA – AGERSA ......................................................................................................................................92
6.13 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA – AGESAN ..........................................................................................94
6.14 AGÊNCIA GOIANA DE REGULAÇÃO, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS – AGR .......................................................................................................................96
6.15 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DO CEARÁ – ARCE ..........................................................................................................................98
6.16 AGÊNCIA DE REGULAÇÃO E CONTROLE DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO ESTADO DO PARÁ – ARCON .................................................................................................................100
6.17 AGÊNCIA DE REGULAÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA – ARPB ...............................102
6.18 AGÊNCIA DE REGULAÇÃO DE PERNAMBUCO – ARPE .............................................104
6.19 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS – ARSAE ........................106
6.20 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO ESTADO DE ALAGOAS – ARSAL .......................................................................................................................................108
6.21 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS DO ESTADO DO AMAZONAS – ARSAM ............................................................................................................110
6.22 AGÊNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO E ENERGIA DO ESTADO DE SÃO PAULO – ARSESP .....................................................................................................................112
6.23 AGÊNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO BÁSICO E INFRAESTRUTURA VIÁRIA DO ESPÍRITO SANTO – ARSI ..................................................................................................114
6.24 AGÊNCIA TOCANTINENSE DE REGULAÇÃO, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS – ATR ..................................................................................................116
6.25 AGÊNCIA INTERMUNICIPAL DE REGULAÇÃO, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS DO MÉDIO VALE DO ITAJAÍ (SC) – AGIR ..............118
6.26 AGÊNCIA REGULADORA DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO DAS BACIAS DOS RIOS PIRACICABA, CAPIVARI E JUNDIAÍ (SP) – ARES-PCJ ..............................................120
6.27 AGÊNCIA REGULADORA INTERMUNICIPAL DE SANEAMENTO (SC) – ARIS ........122
6.28 AVALIAÇÃO GERAL .......................................................................................................124
6.28.1 GRUPO INDEPENDÊNCIA DECISÓRIA ...................................................................125
6.28.2 GRUPO TRANSPARÊNCIA .......................................................................................129
6.28.3 GRUPO TECNICIDADE, CELERIDADE E OBJETIVIDADE DAS DECISÕES ........132
7 CONCLUSÕES ...........................................................................................................................137
8 RECOMENDAÇÕES ..................................................................................................................146
10 ANEXOS ...................................................................................................................................156
ANEXO 1: QUADRO MATRIZ .................................................................................................156
1
INTRODUÇÃO
Na História mundial, é possível reconhecer três fases distintas de intervenção do
Estado na economia. Na primeira, o Estado oferecia apenas segurança, justiça e serviços
públicos. Esta fase deu-se entre o final do século XIX e o início do século XX, e foi
caracterizada pelos ideais liberalistas de intervenção mínima do Estado. A segunda fase, que
ocorre em meados da década de 1930, iniciou-se com grandes turbulências financeiras, e que
resultou na quebra da Bolsa de Valores americana e a falência de grandes empresas. Neste
período, o Estado volta-se para os interesses dos mercados, surgidos com o final das grandes
guerras, e passa a intervir mais fortemente na economia1. Surge então, após a Segunda Guerra
Mundial, o Estado do Bem-Estar Social, ou Welfare State2, que implantou e financiou
programas destinados a promover os interesses sociais coletivos. Este período se estendeu até
meados da década de 1970. A terceira fase se inicia com a redução dos níveis de intervenção
do Estado. As crises do petróleo, em 1973 e 1978, geraram deterioração nas contas públicas
de diversos países, deixando-os endividados. Várias nações, como Estados Unidos e
Inglaterra, desencadearam processos de reforma estatal, com venda de ativos e concessões ao
setor privado, e a consequente diminuição dos investimentos públicos, principalmente em
infraestrutura.
No Brasil, por volta dos anos 1970, surgem críticas quanto ao uso ineficiente dos
recursos públicos e à morosidade da máquina estatal, devido ao descontrole e a falta de
transparência com os gastos públicos nos governos militares.
1 Bresser Pereira (1997) afirma que a crise econômica dos anos 1930 teve origem no mau funcionamento do mercado, levando à crise também o Estado Liberal, dando lugar ao Estado Social. 2 Segundo Gomes (2006), “a definição de welfare state pode ser compreendida como um conjunto de serviços e benefícios sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir certa “harmonia” entre o avanço das forças de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade de benefícios sociais que significam segurança aos indivíduos para manterem um mínimo de base material e níveis de padrão de vida, que possam enfrentar os efeitos deletérios de uma estrutura de produção capitalista desenvolvida e excludente”.
2
A evolução tecnológica experimentada neste período gerou uma necessidade
ascendente de investimentos, especialmente na área de infraestrutura. Na mesma linha, era
demandada pela sociedade, maior agilidade na prestação dos serviços públicos, e, no modelo
vigente, o Estado mostrou-se incapaz de sanar tais anseios. Conforme Abicalil (2002),
entre 1970 e 1980, a população urbana brasileira crescia de 52 milhões para 80 milhões, a cobertura urbana dos serviços de água cresceu de 60,5% para 79,2%, incorporando aos serviços aproximadamente 31,9 milhões de pessoas. Entre 1980 e 1991, a população urbana passou para 111 milhões e a cobertura dos serviços urbanos de água passou para 83,6%.
Sobre o esgotamento sanitário, Abicalil (2002) afirma que na década de 1970, 11,5
milhões se incorporaram às redes coletoras, enquanto que 23,5 milhões foram ligados na
década de 1980 e 24,1 milhões na década de 1990.
Na década de 1980, surge a globalização, traduzida pela integração mundial tanto do
ponto de vista econômico como financeiro, com o predomínio do neoliberalismo, do qual
resultaram, a privatização de empresas estatais, o encolhimento do Estado e o fim da era do
Estado de Bem-Estar Social. No Brasil, o governo do Presidente João Figueiredo, o último da
era militar, criou a Comissão Especial de Desestatização, em 1981. No mesmo ano, foi
instituído o “Programa de Melhoria do Atendimento ao Público”, e ainda publicado o Decreto
nº 86.214, que previa a transferência de empresas estatais para o setor privado. Porém, mesmo
com este aparato jurídico, o governo terminou sem as privatizações. No período seguinte, de
1985 a 1988, já no governo de José Sarney, foi mantida basicamente a mesma linha dos
governos militares, mas inovando quanto à proibição de criação de novas empresas sob o
controle da União. O fracasso do Plano Cruzado deixou o país em um processo de descontrole
inflacionário e recessão econômica. Neste contexto de crise, o governo editou o Decreto nº
95.886/1988, que dispôs sobre o “Programa Federal de Desestatização”. Mas mesmo com a
introdução das novas medidas na legislação federal, visando à diminuição do Estado, ao final
do governo Sarney, apenas 18 empresas haviam sido vendidas. Outras 18 foram transferidas
para os governos estaduais, duas incorporadas por instituições financeiras e quatro
3 desativadas. Nos governos seguintes, de Fernando Collor e de Itamar Franco, as privatizações
continuaram em um ritmo bastante lento, mas ainda assim, crescente. Ao final do governo de
Itamar Franco, o saldo financeiro das privatizações foi de 5,18 bilhões de dólares.
Por esta época, apareceram as primeiras ideias do que seria o Estado Regulador, em
contraponto à sua exagerada intervenção na economia. Para Mattos (2006), o novo Estado
Regulador é caracterizado pela criação de agências independentes, privatizações de empresas
estatais, terceirizações de funções administrativas do Estado e regulação da economia
segundo técnicas administrativas de defesa da concorrência e de correção de "falhas de
mercado". No novo modelo, o Estado deixaria de ser o responsável direto pela produção de
bens e serviços e passaria a ser apenas o promotor e o regulador.
Dentro deste contexto, em meados da década de 1990 e sob a influência dos ideais
sugeridos pela globalização, introduziu-se a reforma administrativa, conhecida como Plano
Diretor de Reforma do Aparelho do Estado3. Este processo de diminuição da intervenção do
Estado na economia está diretamente relacionado com a criação das Agências Reguladoras.
Somente nos dois períodos que se seguiram (1994-2002), no governo de Fernando Henrique
Cardoso, é que ocorreram as grandes concessões à iniciativa privada, e em muitos casos, de
setores inteiros. Neste período, diversos serviços públicos, antes prestados diretamente pelo
Estado ou por sociedades de economia mista, em regime de monopólio4, foram transferidos
ou concessionados para o setor privado, a exemplo dos serviços ferroviários, portuários, de
telecomunicações e energia elétrica. Tal transferência foi viabilizada pela Lei nº 8.987/1995,
conhecida como Lei de Concessões, e que estabeleceu regras para a exploração de serviços
públicos pelo setor privado.
3 O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado salienta o processo de descentralização da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder do Estado, mas deve ser por ele subsidiado. O PDRAE chama este processo de “publicização”. 4 Monopólios são cenários econômicos em que somente uma empresa fornece um bem ou serviço insubstituível num referido mercado, e por atuar sozinha tem o poder de ditar os preços, o que acaba por prejudicar os consumidores, por majorarem as tarifas. O monopolista pode, assim, gozar de lucros anormalmente elevados.
4
A quebra dos monopólios trouxe à discussão a necessidade de adoção de uma política
regulatória que assegurasse a qualidade dos serviços, a proteção dos usuários e a defesa da
concorrência. Surgem, então, as primeiras Agências Reguladoras brasileiras.
Segundo Di Pietro (2008, p. 462), no Brasil, o vocábulo agência “foi importado do
direito norte-americano” e que, nos Estados Unidos, a palavra é abrangente para toda a
Administração Pública.
No entender de Aragão (2003, p. 275), as Agências Reguladoras são:
[...] autarquias de regime especial, dotadas de considerável autonomia frente à Administração centralizada, incumbidas do exercício de funções regulatórias e dirigidas por colegiados cujos membros são nomeados por prazo determinado pelo Presidente da República, após prévia aprovação pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad nutum.
Apesar de o objeto principal das Agências ser a regulação de setores de infraestrutura
concedidos à iniciativa privada, o setor de saneamento básico, operado majoritariamente por
prestadores estatais5, só teve sua regulação obrigatória por intermédio da Lei nº 11.445, de 5
de janeiro de 2007, e que tem por objetivo estabelecer as diretrizes nacionais para o
Saneamento Básico e para sua política federal.
Historicamente, o conceito de Saneamento Básico restringiu-se ao abastecimento de
água e ao esgotamento sanitário, já que são considerados indissociáveis pela própria relação
de dependência. A água é indispensável à vida e o direito universal6 consiste em seu
fornecimento, em quantidade suficiente, e ao preço e qualidade aceitáveis. Com base nisto, os
serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário são considerados essenciais e
de caráter público. O acesso aos serviços de água e esgoto tem impacto direto nos índices de
saúde pública, como mortalidade infantil, erradicação de doenças de veiculação hídrica e
porque não dizer, de sustentabilidade ambiental. Heller (1998) produziu revisão da literatura
5 De acordo com o SNIS 2010, existem 27 prestadores de serviços estaduais. 6 A Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas - ONU declarou o acesso à água potável e o saneamento básico, um direito humano essencial, em votação realizada em sua sede, em Nova Iorque, em 28/07/2010.
5 sobre a relação entre saneamento básico e saúde pública e concluiu que os estudos já
realizados permitem afirmar que há considerada melhoria nos indicadores de saúde,
decorrente do aumento da cobertura por serviços de Saneamento Básico. A própria Lei n°
8.080, de 19 de setembro de 1990, que dispõe sobre as condições de promoção, proteção e
recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços de saúde no país,
reconheceu em seu artigo 3°:
Art. 3º A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do País.
Assim, fica claro o reconhecimento legal da existência de uma relação entre condições
inadequadas de Saneamento Básico e as precárias condições de saúde pública.
Conforme previu a Lei nº 11.445/2007, o conceito de Saneamento Básico passou a ser
bem mais amplo, abrangendo também a limpeza urbana e o manejo dos resíduos sólidos e
ainda, a drenagem e o manejo das águas pluviais urbanas.
A lei trouxe também os princípios para o exercício da função de regulação, os quais
serão utilizados para a formulação dos indicadores que servirão de base para a análise das
Agências Reguladoras na presente pesquisa, conforme seu artigo 21.
Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios: I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora; II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.
Outras inovações quanto à regulação dos serviços de saneamento também estão
presentes, como por exemplo, a inserção de normas regulatórias como condição para a
validade dos contratos que envolvam a prestação de serviços de saneamento básico. Ademais,
o capítulo que trata da regulação define ainda os objetivos dessa função e prevê que a
entidade reguladora disporá sobre normas relativas às dimensões técnica, econômica e social
da prestação dos serviços de saneamento.
6
Assim, a regulação teve sua importância demonstrada num dispositivo legal, que
define conceitos e aponta obrigações, competências e limites para as entidades reguladoras e
para os prestadores dos serviços.
A existência das Agências Reguladoras é essencial para o funcionamento dos
mercados, além de ser indispensável ao crescimento e desenvolvimento econômico do próprio
país. No Brasil, as agências vêm sendo criadas como autarquias de regime especial, ou seja,
sujeitas às normas constitucionais que disciplinam essas entidades da Administração Indireta,
porém com expressa autonomia.
De acordo com o levantamento da Pesquisa Regulação 2013, realizada pela
Associação Brasileira de Agências de Regulação - ABAR7, estima-se que existam 50 agências
de regulação do setor de saneamento básico brasileiro com competência legal para atuação no
setor. Estas agências são de abrangência estadual, distrital e municipal, além de três
consorciadas.
A ABAR realiza periodicamente pesquisas nas Agências Reguladoras filiadas, e
apresenta seus resultados, desde 2008. A série de dados obtida nas pesquisas demonstra que a
função regulatória do setor de Saneamento Básico vem se desenvolvendo paulatinamente,
embora de maneira não uniforme.
De acordo com o Censo de 2010, o Brasil conta com 5.565 municípios. Assim,
segundo os dados apresentados pela pesquisa de 2013, a regulação alcança 2.716 municípios,
ou pouco mais de 48% dos municípios brasileiros, contra 41,3% registrados pela Pesquisa
Regulação 2012. É evidente também o aumento dos níveis de adequação à Lei Federal nº
11.445/2007, como por exemplo, a existência de planos municipais. A Pesquisa Regulação
7 A ABAR é uma associação civil de direito privado, fundada em 1999. É uma entidade sem fins lucrativos e de natureza não partidária, que tem por objetivo promover a colaboração entre as agências associadas e os poderes públicos, buscando aprimorar a regulação e a capacidade técnica. Seu principal objetivo é contribuir para o avanço e a consolidação das atividades regulatórias em todo Brasil, buscando promover a troca de experiências, partilhando critérios uniformes para a resolução de problemas semelhantes, sempre preservando o interesse público amplo.
7 2012 registrou 592 Planos Municipais de Saneamento Básico, enquanto que a Regulação
2013 aponta para a existência de 922 planos.
Apesar de todos os avanços conquistados, a regulação do setor de Saneamento ainda
tem muitos problemas, principalmente no que diz respeito à independência das decisões das
entidades reguladoras. É fato que existem inúmeras tentativas de ingerência política nas
Agências, numa clara inobservância aos preceitos da Lei nº 11.445/2007, e aos próprios
objetivos da regulação. Almeida e Xavier (2012) tratam da questão da independência com
muita propriedade:
...as agências reguladoras, para bem exercer o seu papel, devem estar imunes a qualquer interferência política; nesse sentido, não há pior forma de interferência do que o poder de substituir aleatoriamente, esse ou aquele diretor cujas decisões não agradem o Chefe do Executivo.
A questão é como minimizar os riscos desta ingerência nas Agências Reguladoras, que
é denominada de Captura8. Ramalho (2009 p. 125) conceitua a Captura como sendo “a
tendência apresentada pelos órgãos reguladores de responderem aos interesses das empresas
prestadoras de serviços públicos”. As Agências devem se fortalecer, principalmente
aprimorando suas práticas de gestão, e para isso há necessidade de se criar instrumentos de
incentivo para a melhoria da qualidade da regulação. A falta de um normativo9 que discipline
a atuação das entidades reguladoras brasileiras dificulta a uniformização de procedimentos
adotados pelas agências.
No contexto de empresas monopolistas, como no caso do Saneamento Básico, é
necessário inibir todas as práticas de abuso de poder, seja pela má qualidade dos serviços
prestados, seja pela cobrança de tarifas exorbitantes, ou quaisquer outras abusivas. Segundo
Ramalho (2009. p.135), um dos objetivos da função regulatória é “prevenir o abuso do poder
8 Stigler (1971) inovou os estudos da Teoria da Captura, ao mesclar a análise econômica e o comportamento político do regulador, sendo o seu trabalho considerado um divisor de águas na abordagem teórica do comportamento do regulador. 9 Segundo o sítio eletrônico da ABAR, em 15 de março de 2013, foi retirado do Congresso Nacional, por decisão da Presidente Dilma Roussef, o Projeto de Lei n° 3337, em análise desde 2004, e que definia as atribuições das Agências Reguladoras, transferindo parte do poder para os Ministérios.
8 econômico por agentes prestadores de serviços públicos”. O grande problema é o fato de o
governo regular a si próprio, quando os serviços públicos de infraestrutura são prestados por
empresas estatais. Neste caso, a condição primordial para o sucesso da regulação é a
independência decisória do ente regulador, nos termos do art. 21 da Lei nº 11.445/2007, que
deve existir inclusive em relação aos interesses do Poder Executivo.
Assim, as boas práticas regulatórias têm sido reproduzidas, num processo de
Benchmarking10, mas sempre há que se adaptar, tendo em vista as especificidades de cada
setor regulado, além da grande extensão territorial brasileira, com enormes diferenças
geográficas, políticas e sociais.
No cenário do Setor de Saneamento Básico, o benchmarking vem sendo praticado
entre as agências, e tem se tornado um importante instrumento, com vistas à criação de
incentivos à melhoria das práticas regulatórias. Houve grande avanço no campo da
transparência e do acesso à informação, a exemplo do aumento das audiências e consultas
públicas no âmbito das agências, mas ainda assim, é notório que a qualidade da regulação
brasileira avançou de forma muito irregular. Ainda persistem amarras estruturais, empecilhos
legais e falta de vontade política para que as agências cheguem a um nível de maturidade, a
ponto de implantar inovações em seus modelos de gestão. A análise das agências se constitui,
então, em um importante instrumento de incentivo para a evolução da regulação subnacional11
do Setor de Saneamento. Como os Poderes Concedentes desses serviços são muito
fragmentados12, a análise das agências deve concorrer para o surgimento de oportunidades de
melhoria de suas práticas, que podem reavaliar suas estratégias de regulação.
10 Para Robert Camp (1998), Benchmarking se origina do termo Benchmark, que é um padrão de referência, a partir do qual se mede outros parâmetros. O termo Benchmarking seria, então, o processo de comparação. 11 Conforme GALVAO JUNIOR, TUROLLA e PAGANINI, (2008), “Entende-se como regulação subnacional, aquela exercida por estados e municípios da federação”. 12 A fragmentação dos poderes concedentes dos serviços é interpretada como a titularidade municipal, ou seja, os titulares são os mais de 5.000 municípios brasileiros. A questão da titularidade foi tratada pelo Supremo Tribunal Federal, que decidiu, em fevereiro de 2013, pela gestão das regiões metropolitanas, compartilhada entre estados e municípios, porém o acórdão ainda não foi divulgado.
9
O desenvolvimento do presente trabalho é dividido em seis capítulos: os dois
primeiros apresentam o Problema de Pesquisa e os Objetivos do trabalho – Objetivo Geral e
Objetivos Específicos.
Os capítulos 3 e 4 contam com um levantamento bibliográfico, com a coleta de dados
na literatura científica nacional e internacional, além de acesso a base de dados disponível
eletronicamente pela internet, através da biblioteca virtual da Bireme13 (www.bireme.br).
Desta forma, o capítulo três apresenta o Saneamento Básico no Brasil, abrangendo aspectos
conceituais e evidenciando o desenvolvimento histórico do setor até a situação atual, focando
particularmente o impacto do marco regulatório, e apontando a importância da análise para o
desenvolvimento da função regulatória. Já o capítulo quatro apresenta as perspectivas teóricas
sobre a regulação, apontando aspectos conceituais, bem como quesitos relevantes, como a
Teoria da Captura e os princípios regulatórios listados na Lei nº 11.445/2007. Esses capítulos
são destinados à revisão da literatura direcionada à temática.
O capítulo 5 mostra a Metodologia utilizada neste trabalho, englobando a natureza de
pesquisa, o universo da amostra analisado, o Gráfico Radar, e, finalmente, a formulação dos
indicadores.
O último capítulo, de número 6, consta da pesquisa, que apresenta dados relativos às
Agências analisadas. Para tanto, são utilizados como base de consulta, os dados da última
pesquisa da ABAR, denominada Regulação 2013 e os sítios eletrônicos das Agências
Reguladoras. O levantamento e a apresentação dos dados relativos às 27 Agências
Reguladoras têm o objetivo de propor a metodologia para a formulação dos indicadores, que
medirão o comprometimento das Agências com os princípios regulatórios elencados na Lei nº
11.445/2007. Tal comprometimento será apresentado no Gráfico Radar, construído para cada
Agência.
13 Bireme é um centro especializado da OPAS – Organização Pan-Americana da Saúde, vinculado à OMS – Organização Mundial da Saúde. A Bireme está estabelecida no Brasil desde 1967.
10
É importante ressaltar que o presente trabalho abrange apenas os serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário, excluindo-se a limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos e a drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. Tal exclusão se justifica
pela incipiência da regulação nestes setores, o que implica na escassez de dados. A Pesquisa
Regulação 2013 aponta apenas oito agências com competências plenas para regular os
componentes limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem urbana e manejo de
águas pluviais urbanas, ainda assim, em fase inicial de regulação desses serviços. A exclusão
se justifica ainda, e principalmente pela falta de um sistema de informações confiável.
11
1 PROBLEMA DE PESQUISA
A pesquisa se propõe a analisar as Agências Reguladoras de Saneamento Básico, por
meio da formulação de indicadores que meçam o nível de comprometimento dessas entidades,
com os princípios regulatórios elencados no art. 21 da Lei nº 11.445/2007. A apresentação dos
indicadores deve ser capaz de avaliar o grau de aderência aos princípios, de cada Agência, e
consequentemente, sua conformidade em relação ao Marco Regulatório.
A questão a ser respondida por este trabalho é: a partir da análise de suas práticas, qual
o nível de aderência das Agências Reguladoras de Saneamento Básico, aos princípios
regulatórios elencados no art. 21 da Lei nº 11.445/2007?
12
2 OBJETIVOS
2.1 OBJETIVO PRINCIPAL
O objetivo principal é a análise das Agências Reguladoras do setor de Saneamento
Básico, quer sejam estaduais, municipais ou consorciadas, quanto aos seus níveis de
comprometimento com os princípios elencados pelo artigo 21 da Lei n° 11.445/2007, e que se
refletem nos parâmetros de gestão de cada agência.
Os princípios elencados pela referida lei são a Independência Decisória, incluindo
Autonomia Administrativa, Orçamentária e Financeira da entidade reguladora; e a
Transparência, Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das decisões. Tomando-se por base
tais princípios, busca-se construir uma sistemática que compare os níveis de
comprometimento das agências quanto à observância a esses princípios.
2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
O trabalho possui os seguintes objetivos específicos:
Formular os indicadores para avaliação das Agências Reguladoras, com base nos
princípios regulatórios elencados no art. 21 da Lei n° 11.445/2007;
Elencar as práticas de gestão das Agências Reguladoras, de forma a compará-las aos
princípios; e
Verificar os níveis de atendimento das Agências Reguladoras aos princípios elencados
no marco regulatório do setor de Saneamento Básico.
13
3 SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL
Neste capítulo são apresentados, em linhas gerais, conceitos e dados históricos,
encadeando a evolução do setor de Saneamento Básico no Brasil, até a atualidade. O capítulo
engloba ainda conceitos econômicos e análises de seu recente Marco Regulatório, a Lei n°
11.445/2007.
3.1 CONCEITUAÇÃO
Conceitualmente, abastecimento de água e esgotamento sanitário sempre estiveram
associados. A definição de serviços públicos de Saneamento Básico foi proposta, pela
primeira vez, pelo Decreto nº 82.587/1978, o qual estabelecia normas gerais de tarifação,
visando a regulamentar os estudos, a fixação e o reajuste dos serviços públicos de Saneamento
Básico, integrados ao Plano Nacional de Saneamento – PLANASA. Seu art. 2º preconiza:
Art. 2º - São serviços públicos de saneamento básico, integrados ao PLANASA, aqueles administrados e operados por companhias de saneamento básico, constituídas pelos Governos Estaduais que, em convênio com o Banco Nacional da Habitação, estabelecem as condições de execução do Plano, nos respectivos Estados, observados os objetivos e metas fixados pelo Governo Federal.
§ 2º - Os serviços públicos de saneamento básico compreendem:
a) - os sistemas de abastecimento de água definidos como conjunto de obras, instalações e equipamentos, que têm por finalidade captar, aduzir, tratar e distribuir água;
b) - os sistemas de esgotos, definidos como o conjunto de obras, instalações e equipamentos, que têm por finalidade coletar, transportar e dar destino final adequado às águas residuárias ou servidas.
Porém, o conceito seria, posteriormente, ampliado. A Lei n° 11.445/2007 trouxe a
definição legal do termo “Saneamento Básico” como sendo o conjunto de serviços,
infraestruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento
sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas
14 pluviais urbanas. Assim, o Saneamento Básico passou a englobar bem mais do que somente
água e esgoto.
Os sistemas e serviços elencados na lei têm uma relação muito forte com a sociedade
na qual estão inseridos e formam a base para garantir a salubridade ambiental da população. É
um conceito amplo e que deve se integrar ao ordenamento territorial e ao uso do solo,
buscando a melhoria da qualidade de vida urbana e rural, conforme preceitua o art. 2°, inc. VI
da Lei nº 11.445/2007:
Art. 2° Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos seguintes princípios fundamentais: VI – articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante;
Resumidamente, o conceito de Saneamento passou a ser visto como um direito social,
um serviço público de interesse local, uma medida de promoção à saúde e de proteção
ambiental.
Pode-se afirmar que os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário são
considerados serviços públicos14, devido à própria essencialidade do setor. Ademais, a Lei nº
11.445/2007 reconhece o Saneamento Básico como serviço público em vários artigos, a
exemplo do art. 2º.
Já para as soluções individuais, a lei especifica alguns casos em que o saneamento
básico não se configura como serviço público, como a exemplo do art. 5º:
Art. 5° Não constitui serviço público a ação de saneamento executada por meio de soluções individuais, desde que o usuário não dependa de terceiros para operar os serviços, bem como as ações e serviços de saneamento básico de responsabilidade privada, incluindo o manejo de resíduos de responsabilidade do gerador.
14 Marinela (2007) define serviço público como toda atividade de oferecimento de utilidade, destinada à satisfação coletividade, e que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta diretamente ou por meio de quem lhe faça às vezes, sob um regime de direito público, total ou parcialmente.
15
Os prestadores dos serviços são, desde os tempos do PLANASA, majoritariamente
empresas estaduais de economia mista e detentoras do monopólio do mercado. A grande
quantidade de empresas monopolistas no setor só reforça a ideia de que esta é a mais
relevante falha de mercado, o que torna praticamente impossível a entrada de outras empresas,
já que é inviável a atuação de duas empresas em uma mesma região geográfica, com redes de
água e esgoto duplicadas. Madeira (2010) justifica a existência dos monopólios por conta dos
altos investimentos necessários para o início da operação, assim como o elevado tempo de
payback15 do investimento para o alcance da eficiência econômica.
O setor é conhecido pela essencialidade do consumo e uso de seus produtos – água e
esgoto, mas possui também outras características físicas importantes: seus ativos encontram-
se enterrados (redes de água e esgotamento sanitário), possui um padrão tecnológico com
lentos avanços e, para o usuário, é quase impossível avaliar, com precisão, os fatores de risco
dos sistemas.
Como características econômicas, o setor apresenta altos custos fixos, assimetria de
informações16, economias de escala e de escopo17.
A Tabela 1 sintetiza as características do setor, e suas repercussões:
15 Martins e Assaf Neto (1989) definem payback como o tempo necessário para que o valor investido seja recuperado. 16 A assimetria de informações é a desigualdade na distribuição da informação entre a empresa prestadora do serviço, a agência reguladora e os consumidores. 17 Entende-se por economia de escala a redução dos custos pelo aumento do volume da produção de um bem. Já a economia de escopo é obtida quando uma mesma empresa reduz custos ao produzir um novo bem, em conjunto com um já existente.
16
Tabela 1: Características do setor de saneamento e suas repercussões Características Repercussões
Físi
cas
Maioria dos ativos (redes de água e esgoto) encontra-se enterradas
Difícil determinação do estado de conservação, custo de manutenção elevado e complexidade para detecção de vazamentos nas tubulações
Mudança lenta no padrão tecnológico
Poucos ganhos de eficiência mediante avanços tecnológicos e ativos com vida útil prolongada
Qualidade dos produtos de complexa verificação pelo usuário
Necessidade de estrutura adequada para monitoramento da qualidade de produtos e serviços ofertados pelas concessionárias
Redes integradas em aglomerados urbanos
Envolvimento de mais de um ente federado na gestão dos serviços e expansão da infraestrutura associada ao planejamento urbano
Essencialidade no uso e consumo dos produtos (água e esgoto)
Atendimento independente da capacidade de pagamento do usuário e geração de externalidades positivas e negativas para a saúde pública, meio ambiente, recursos hídricos, entre outros
Econ
ômic
as
Custo fixo elevado Pouca flexibilidade para periodização dos investimentos
Ativos específicos e de longa maturação
Monopólio natural; inexistência de usos alternativos e baixo valor de revenda; possibilidade remota de saídas das concessionárias do mercado (não contestável); e pouca atividade para investimentos
Assimetria de informações
Demais atores do setor dependem da informação técnica e econômico-financeira disponibilizada pelas concessionárias
Demanda inelástica
Possibilidade de extração de rendas significativas pelo prestador de serviços (monopólio)
Economias de escala
Viabilidade da prestação dos serviços por uma única empresa (monopólio)
Economias de escopo
Custos comuns na operação de serviços de água e esgoto e tratamento de esgotos, tornando mais viável a prestação dos serviços por uma única empresa
Fonte: Galvão e Paganini (2009).
No tocante à sustentabilidade dos serviços de Saneamento Básico, as tarifas cobradas
para o abastecimento de água e o esgotamento sanitário devem ser suficientes para cobrir os
custos da empresa prestadora dos serviços18, além de englobar custos com manutenção de
18 De acordo com o Manual de orientação para criação e organização de autarquias municipais de água e esgoto, da FUNASA (2003), a cobrança de tarifas é, atualmente, a principal fonte de recursos destinados à implementação das políticas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.
17 suas instalações e equipamentos, e ainda, de promover os investimentos necessários à
expansão da rede, devendo considerar não só o crescimento populacional, como também a
prestação dos serviços em todas as localidades. A busca pela universalização do acesso, que
se constitui meta de desenvolvimento do milênio da ONU, deve ser contínua, mesmo quando
se trata de consumidores ou regiões de baixa renda, que não têm capacidade de pagamento
pelos serviços ofertados. Ressalte-se que a universalização dos serviços é o primeiro princípio
fundamental elencado no art. 2º da Lei nº 11.445/2007. Entretanto, a teoria parece ser bastante
assimétrica à prática. O crescimento populacional e o desenvolvimento econômico que o
Brasil vem experimentando não foram acompanhados pelo setor de Saneamento Básico, e
recuperar tal defasagem gerada por anos de subinvestimento não é tarefa fácil.
De acordo com o Ministério das Cidades, o Brasil necessita de uma sólida política de
financiamento19, com investimentos da ordem de R$ 508,5 bilhões para o alcance das metas
planejadas até 2033, sendo cerca de R$ 304 bilhões para os componentes Abastecimento de
Água e Esgotamento Sanitário. A proposta é do Plano Nacional de Saneamento Básico –
PLANSAB, instrumento aprovado em reunião do Comitê Técnico de Saneamento Ambiental
do Conselho das Cidades, realizada no dia 5 de junho de 2013 e ratificada na 37ª Reunião do
Conselho das Cidades – ConCidades, do Ministério das Cidades, ocorrida em 7 de junho de
2013. O Plano foi aprovado por unanimidade pelos plenos do Conselho Nacional das Cidades,
do Conselho Nacional da Saúde e pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, prevendo
investimentos de R$ 122,14 bilhões, para o componente Abastecimento de Água e R$ 181,89
para o Esgotamento Sanitário. As metas estabelecidas são progressivas, referem-se à expansão
e qualidade dos serviços e à gestão dos serviços de Saneamento Básico, e, de acordo com o
Plano, devem ser alcançadas até 2033.
19 Motta e Salgado (2007) afirmam que há a necessidade de investimentos anuais da ordem de 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB) e o papel dos investimentos privados será crucial para o desenvolvimento do setor de saneamento.
18
As metas do PLANSAB voltadas para a gestão dizem respeito aos desafios ligados à
universalização dos serviços. Seus indicadores medem o percentual de municípios que
possuem estrutura para tratar da política de Saneamento Básico, Planos Municipais, serviços
fiscalizados e regulados e instâncias de controle social. Algumas destas metas têm ligação
com o Decreto nº 7.217/2010, que vincula, a partir de 2014, o acesso a financiamentos
condicionado à existência de planos municipais, elaborados pelo próprio titular dos serviços,
além da criação de instâncias de participação social.
Um dos maiores desafios é a universalização nas regiões Norte e o Nordeste, com os
mais baixos níveis de renda do país e que também sofrem com ausência de implementação de
políticas públicas para o setor.
A título de ilustração, as Figuras 1 e 2, a seguir, apresentam a visualização espacial do
índice de atendimento urbano com rede de água e a rede de coleta de esgotos, segundo os
estados brasileiros e distribuídos por faixas percentuais. Comparando-se as duas figuras, é
possível concluir que, embora não atinja a universalização, o abastecimento de água está
bastante adiantado em relação aos serviços de esgotamento sanitário. Quanto à análise
geográfica, nota-se grande diferença para a região Norte, que possui o menor nível de
cobertura nos dois componentes.
19
Figura 1: Representação espacial do índice médio de atendimento urbano por rede de água dos participantes
do SNIS em 2011
Fonte: SNIS, 2013.
Figura 2: Representação espacial do índice médio de atendimento urbano por rede coletora de esgotos dos
participantes do SNIS em 2011
Fonte: SNIS, 2013.
O Gráfico 1, a seguir, mostra a evolução quantitativa da cobertura dos serviços de
abastecimento de água (com ou sem canalização interna20), e esgotamento sanitário
(considerando a rede coletora de esgotos ou a fossa séptica) nas residências brasileiras, no
período entre os anos de 2000 e 2009, conforme dados coletados pela Pesquisa Nacional por
Amostras de Domicílios - PNAD21, do IBGE. Importante ressaltar, a título de esclarecimento,
que a PNAD, até 2003, não incluía a zona rural da região Norte.
20 Considera-se residência com canalização interna aquela que possui abastecimento de água canalizado em pelo menos um cômodo. 21 A PNAD investiga anualmente, de forma permanente, características gerais da população, incluindo educação, trabalho, rendimento, habitação e outras, com periodicidade variável, de acordo com as necessidades de informação para o Brasil.
20
Gráfico 1: População residente em domicílios particulares permanentes, servida por abastecimento de água e esgotamento sanitário
Fonte: PNADs 2000 a 2009
De acordo com as metas estabelecidas pelo PLANSAB, até 2033, 99% dos domicílios
urbanos e rurais deverão ser atendidos por rede de distribuição de água potável e por poço ou
nascente com canalização interna. Para o esgotamento sanitário, a meta é de 92% dos
domicílios urbanos e rurais servidos por rede coletora ou fossa séptica para os excretas.
Assim, para o cumprimento integral das metas, é importante que a regulação introduza
mecanismos para a eficiência dos prestadores, proporcionando um ambiente estável para os
investimentos e cumprimento das macrodefinições das políticas setoriais estipuladas, sempre
levando em conta o planejamento cotejado pela Lei n° 11.445/2007.
O setor de Saneamento Básico tem impactos diretos sobre a saúde pública22, meio
ambiente e o próprio desenvolvimento do país. Por este motivo, maciços investimentos são
vistos como parte da estratégia de um plano macro objetivando o desenvolvimento nacional,
tanto econômico como social, embora no panorama brasileiro, a falta de recursos financeiros
mostrou-se uma constante até o início dos anos 2000. Os baixos níveis de investimento
22 Conforme Soares, Bernardes e Coelho Netto (2002), compreender a relação entre o saneamento e a saúde pública se constitui em importante etapa para o planejamento de sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.
-
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
160.000.000
180.000.000
REDE GERAL DEABASTECIMENTO DEÁGUA, COM OU SEMCANALIZAÇÃO INTERNA
REDE COLETORA DEESGOTOS OU FOSSASÉPTICA
21 estiveram presentes em todas as principais discussões sobre os desafios para a universalização
dos serviços de Saneamento Básico, pois historicamente, os dados apontavam continuamente
para baixos investimentos, notadamente em relação à coleta e tratamento de esgotos,
conforme dados anuais que se referem à população servida por rede de abastecimento de água
e rede de esgotos, explicitados no Gráfico 1.
Apenas a partir de 2007, com a instituição do Programa de Aceleração do Crescimento
– PAC pelo Governo Federal, grandes investimentos no setor de Saneamento Básico voltaram
à discussão. O PAC previa, para o período entre 2007 e 2010, investimentos da ordem de R$
40 bilhões para o setor23. De acordo com o sítio eletrônico deste programa, é prevista a
liberação de recursos para o aumento da cobertura de coleta e tratamento de esgoto, proteção
de mananciais, despoluição de cursos d’água e tratamento de resíduos sólidos. Para tanto, o
programa divide os municípios em três grupos:
Grupo 1: grandes regiões metropolitanas, municípios com mais de 70 mil
habitantes nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e acima de 100 mil
nas regiões Sul e Sudeste;
Grupo 2: municípios com população entre 50 mil e 70 mil nas regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste e municípios com população entre 50 mil e
100 mil habitantes nas regiões Sul e Sudeste;
Grupo 3: municípios com menos de 50 mil habitantes, coordenados pela
Fundação Nacional de Saúde – FUNASA.
Ainda assim, segundo Gouveia (2011), o Brasil ainda se ressente de percalços na fase
de implantação de projetos em algumas áreas de infraestrutura, como rodovias, saneamento e
redes de transmissão e distribuição de energia. Corroborando com tal afirmação, o Instituto 23 De acordo com Valdemar F. de Araújo Filho (2008), “entre 2003 e 2006 os desembolsos representaram apenas cerca de 50% do total de recursos contratados. Foi essa situação que o governo federal tentou reverter através do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com a previsão de alocação de cerca R$ 40 bilhões em saneamento básico no período 2007-2010, tendo contratado apenas em 2007 cerca de R$ 12 bilhões”.
22 Trata Brasil24, por meio do documento “4 Anos de Acompanhamento do PAC Saneamento”
lançado em maio de 2013, compara a evolução do Programa em 2012, com os anos anteriores
– 2011, 2010 e 2009. O documento afirma:
é possível constatar avanços, mas também que a morosidade geral no avanço das obras continua. Mesmo se analisarmos apenas as 112 obras do PAC 1 monitoradas há vários anos, constata-se que apenas 19 obras (17%) foram concluídas. Na amostra total das 138 obras, que incluem as 26 obras do PAC 2, constata-se isso em apenas 14% delas.
3.2 BREVE HISTÓRICO
A evolução da história do Saneamento Básico está diretamente ligada à própria
evolução da humanidade, seja pelo desenvolvimento do Estado como forma de organização
social, seja pela expansão da economia, com seus modos de produção, ou incremento
tecnológico e distribuição de renda, próprios de cada época.
Na História recente do Brasil, ressalta-se, na década de 1950, o que se pode classificar
como o primeiro passo na busca da autonomia do setor. Neste período houve a criação dos
serviços municipais, mas sem uma política federal própria. Os serviços municipais não
conseguiram dar uma resposta satisfatória ao problema do saneamento brasileiro.
Na década de 1960 houve maior distanciamento entre as ações de saúde e saneamento,
no Brasil. Com o advento do regime autoritário, as forças políticas foram desmobilizadas,
enfraquecendo instituições que atuavam antes de 1964, buscando facilitar seu controle.
Somente na década de 1970, com a instituição do Plano de Metas e Bases para a Ação de
Governo, foram definidos objetivos para o Setor de Saneamento, que viriam a se tornar o
embrião do PLANASA – Plano Nacional de Saneamento. Tal plano, regulamentado pelo
24 O Instituto Trata Brasil é uma OSCIP – Organização da Sociedade Civil de interesse público, criada em 2007, e que visa mobilizar a sociedade na cobrança pelo avanço do Saneamento Básico no Brasil.
23 Decreto-Lei nº 82.587/197825, visava à viabilização de soluções adequadas, e seu art. 3º
dispunha sobre seus objetivos permanentes, conforme se observa a seguir:
Art. 3° - O PLANASA tem por objetivos permanentes: a) – a eliminação do déficit e a manutenção do equilíbrio entre a demanda e a oferta de serviços públicos de água e esgotos, em núcleos urbanos, tendo por base planejamento, programação e controle sistematizados; b) – a auto-sustentação financeira do setor de saneamento básico, através da evolução dos recursos a nível estadual, dos Fundos de Financiamento para Água e Esgotos (FAE); c) – a adequação dos níveis tarifários às possibilidades dos usuários, sem prejuízo do equilíbrio entre receita e custo dos serviços, levando em conta a produtividade do capital e do trabalho; d) – o desenvolvimento institucional das companhias estaduais de saneamento básico, através de programas de treinamento e assistência técnica; e) – a realização de programas de pesquisas tecnológicas no campo do saneamento básico.
Os recursos para investimento eram obtidos por meio do Banco Nacional da Habitação
– BNH e dos Fundos para Financiamento de Água e Esgoto - FAE26, que emprestavam
recursos às empresas de saneamento. Nos anos de auge do PLANASA – 1971 a 1984, o BNH
financiava as Companhias Estaduais de Saneamento Básico - CESBs por meio do Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço – FGTS27. De acordo com Faria, Nogueira e Mueller (2005),
O arranjo institucional do Planasa envolvia, pelo menos na sua origem, um conjunto de órgãos e instituições, governamentais ou não, tais como BNH, governos estaduais, CESBs, agentes financeiros, órgãos gestores, órgãos técnicos, empresas privadas e governos municipais. O BNH era o responsável pela gestão do Sistema e tinha atribuições de normatização, coordenação e aprovação dos programas estaduais e da política tarifária das CESBs. Os governos estaduais teriam a responsabilidade de constituir e de manter o controle acionário das companhias. Estas, por sua vez, constituíam a base operacional de todo o sistema e prestavam os serviços na esfera estadual, a partir da concessão recebida dos municípios. Aos governos municipais competia conceder a exploração dos serviços às CESBs.
No final da década de 1980, o FGTS perdeu a sua capacidade de financiar o setor de
saneamento, tendo em vista o período de transição conturbada para o regime democrático,
25 O Decreto-lei nº 82.587/1978 foi o instrumento utilizado para operacionalizar o PLANASA. 26 André Monteiro Costa (2000) afirma que os FAE eram fundos compostos por superávits tarifários e recursos dos tesouros estaduais, ou seja, os mesmos recursos que seriam utilizados para realizar as obras, a fundo perdido, mas nos FAE os recursos retornariam acrescidos de juros e seriam reempregados de forma a garantir a expansão dos sistemas. 27 Conforme Faria, Nogueira e Mueller, “a principal fonte de recursos para o financiamento do setor, pelo menos até o início da década de 1990, foi o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS)”. O FGTS foi “instituído em 1966, com o intuito de corrigir algumas distorções no mercado de trabalho e alavancar recursos para financiar o setor habitacional”.
24 altas taxas de inflação e programas de estabilização monetária. Com a incorporação do BNH
pela Caixa Econômica Federal, em 1986, o PLANASA entra em declínio. Foi oficialmente
encerrado com a revogação do Decreto nº 82.587/1978, em 5 de setembro de 1991.
O setor de Saneamento teve seu período de mais baixos investimentos na primeira
metade dos anos 1990, em virtude do encerramento das operações de concessão de crédito e
da diminuição do fluxo de recursos financeiros do FGTS, mas a partir de 1995, houve
retomada dos investimentos com o equilíbrio dos depósitos do FGTS, a renegociação das
dívidas das empresas de saneamento e a reestruturação tarifária. Houve ainda a criação de
programas de expansão dos serviços, com vistas a implantar sistemas de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário em favelas e periferias urbanas, com participação da
comunidade. No campo institucional, em 1994, houve a aprovação pelo Congresso Nacional,
do Projeto de Lei nº 199, que dispunha sobre a Política Nacional de Saneamento e seus
instrumentos, porém o então presidente Fernando Henrique Cardoso vetou o texto
integralmente, tendo sido proposto, em seu lugar, o Programa de Modernização do Setor de
Saneamento (PMSS), que atuou na implantação de projetos de assistência técnica a estados,
municípios, prestadores e reguladores, visando à melhoria da gestão. O novo cenário do setor
de Saneamento Básico começou a ser desenhado, mediante a articulação do processo de
discussão com o próprio setor, com o objetivo de formular uma política de saneamento. O
PMSS trouxe o estímulo à atuação da iniciativa privada, que já dava mostras de seu interesse
por alguns setores controlados por estatais, inclusive o de Saneamento.
O PMSS, na década de 1990, instituiu um importante instrumento de planejamento das
políticas públicas na área de saneamento: o Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento – SNIS28, do Ministério das Cidades. O SNIS reúne dados operacionais,
28 O SNIS é considerado como o maior e mais importante banco de dados do setor, e serve como instrumento de: planejamento e execução de políticas públicas, orientação para aplicação dos recursos, conhecimento e avaliação do setor, avaliação de desempenho dos prestadores, aperfeiçoamento da gestão, orientação das atividades regulatórias e benchmarking para aferição de desempenho.
25 administrativos, econômico-financeiros, contábeis e de qualidade dos serviços, abrangendo os
serviços de água, esgotos e manejo de resíduos sólidos. Para abastecimento de água e
esgotamento sanitário, as informações são enviadas pelos prestadores de serviços que
atendem à solicitação para participar da pesquisa. Os dados são fornecidos por companhias
estaduais, autarquias municipais, empresas privadas e, em muitos casos, as próprias
Prefeituras. O Ministério das Cidades divulga anualmente o Diagnóstico dos Serviços de
Água e Esgoto29, um produto extraído do SNIS, cuja publicação é considerada a principal
fonte histórica de informações e indicadores do setor. O documento contém o texto com a
análise dos dados, várias tabelas com informações e indicadores e alguns anexos, que
complementam as informações.
As principais críticas ao banco de dados do SNIS estão ligadas à baixa
representatividade dos sistemas municipais e ao procedimento autodeclaratório das
informações pelos prestadores dos serviços.
Mas, ainda assim, o SNIS para água e esgoto vem amadurecendo, devido à previsão de
sua periodicidade anual, o que tem permitido ao setor realizar importantes comparações
tomando por base suas séries temporais.
A promulgação da Constituição Federal, em 1988, trouxe à luz a dúvida da titularidade
dos serviços de saneamento básico, quando não a estabeleceu expressamente, embora
disponha sobre a competência da União para instituir diretrizes sobre Saneamento Básico e
conceda a todos os entes federados, inclusive a própria União, o encargo de promover a
melhoria dos serviços. Ressalte-se que a Constituição Federal traz em seu texto expressões
vagas como interesse “local” ou “comum”.
Em 1995 houve a sanção da Lei n° 8.987, que abriu o regime de concessões na
prestação de serviços públicos.
29 O Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgoto é publicado desde 1995. Já o Diagnóstico para os Resíduos Sólidos teve sua primeira publicação em 2005, com dados de 2002.
26
Com os dois governos do presidente Lula (2003-2011), a União reassumiu seu papel
financiador do setor de Saneamento Básico, mas neste novo contexto, a concessão dos
financiamentos estava condicionada à viabilidade econômica e social dos novos projetos. A
reinserção da União nas políticas urbanas deu-se por meio da criação do Ministério das
Cidades em 2003, e sua Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA).
Finalmente, em 2007, foi promulgada a Lei n° 11.445, conhecida como o Marco
Regulatório do Setor de Saneamento Básico, e que trouxe diversas e importantes inovações,
inclusive quanto à própria regulação dos serviços. Mesmo inovando em muitos aspectos,
considera-se que o setor foi regulamentado tardiamente, em comparação a outros setores de
infraestrutura.
3.3 MARCO REGULATÓRIO
A Lei n° 11.445, em 05 de janeiro de 2007, instituiu o Marco Regulatório do Setor de
Saneamento Básico. Entre outras especificações, a lei dispõe sobre os princípios
fundamentais, a titularidade, a regulação, o planejamento, a prestação dos serviços e o
controle social. À exceção da titularidade, a lei apresentou avanços importantes e muito
aguardados no campo do Saneamento no Brasil. O normativo traz ainda, à discussão, pontos
importantes para que o setor avance de forma sustentável, imputando responsabilidades e
trazendo a possibilidade de cobrança de resultados, tendo por base um planejamento
obrigatório das ações e da explicitação da função reguladora.
Como pontos importantes e inovadores introduzidos pela Lei, é possível citar os
princípios fundamentais, elencados em seu art. 2°, que funcionam como grandes eixos
orientadores para as ações do saneamento básico brasileiro, e que são:
27
I - universalização do acesso; II - integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das ações e resultados; III - abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente; IV - disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado; V - adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; VI - articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante; VII - eficiência e sustentabilidade econômica; VIII - utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas; IX - transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados; X - controle social; XI - segurança, qualidade e regularidade; XII - integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos. [...] (BRASIL, 2007).
Outra grande inovação trata da eficiência e sustentabilidade econômica. Com isso, a
lei reconhece a visão econômica do setor, não deixando dúvidas sobre a legitimidade de sua
cobrança por meio de tarifas, preços públicos ou taxas, ao mesmo tempo em que busca
equilibrá-la com sua inequívoca função social30.
O próprio conceito de Saneamento Básico é também considerado uma inovação, já
que foi alterado, passando a incluir os serviços de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, manejo dos resíduos sólidos e manejo de águas pluviais, e que é descrito no artigo
3º, inc. I, como um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações; b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo,
30 De acordo com a Organização Mundial de Saúde (OMS), são necessários entre 50 a 100 litros de água por pessoa, por dia, para assegurar a satisfação das necessidades mais básicas e a minimização dos problemas de saúde.
28
tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento das vazões de cheias, tratamento e disposição final de águas pluviais drenadas nas áreas urbanas.
O moderno conceito de Saneamento Básico, disposto na Lei n° 11.445/2007, está
diretamente vinculado ao impacto na saúde pública, pois busca melhorias ambientais e para a
própria qualidade de vida das populações urbanas e rurais. Para que tais melhorias se
concretizem, é preciso que as ações sejam articuladas em concordância com as de
desenvolvimento econômico, de habitação, combate à pobreza, proteção ambiental, recursos
hídricos e principalmente de promoção da saúde. Ou seja, a definição introduzida pela lei tem
uma visão interdisciplinar, devendo as ações de saneamento buscar uma linha de integração
com os outros setores, com vistas ao alcance da melhoria da qualidade de vida das populações
a que se quer atingir. Além disso, os componentes dos serviços de Saneamento Básico
definidos pela lei – abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e
drenagem urbana, permitem a fragmentação da delegação, podendo, consequentemente,
fragmentar também a regulação.
Importante ressaltar que a lei explicita, em seu art. 4º, que os recursos hídricos não
integram os serviços públicos de saneamento básico, embora estes devam levar em conta o
seu uso sustentável, conforme preceitua o parágrafo único do art. 18 do Decreto n°
7.217/2010, que regulamenta a Lei n° 11.445/2007 – “A prestação de serviços públicos de
saneamento básico deverá ser realizada com base no uso sustentável dos recursos hídricos”.
Quanto à titularidade, a lei não trouxe novos esclarecimentos. A discussão sobre o
tema é antiga e bastante controversa. Ao mesmo tempo em que a Lei nº 11.445/2007 não
dispõe expressamente sobre a titularidade, os serviços públicos de saneamento básico são
considerados de interesse local, e conforme a Constituição Federal, em seu art. 30, são
assuntos de competência municipal: legislar sobre assunto de interesse local, prestar serviços
29 públicos de interesse local e promover no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento, e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
Passados quase 25 anos da promulgação da Constituição Federal, ainda persistiam
dúvidas jurídicas junto ao Supremo Tribunal Federal – STF, tendo como principal
questionamento a titularidade dos serviços nas regiões metropolitanas. O STF decidiu, em
fevereiro de 2013, pela gestão compartilhada entre estados e municípios, dos serviços nas
regiões metropolitanas.
Entre as competências do titular dos serviços públicos de Saneamento Básico, no art.
8º fica estabelecido, que esse poderá delegar a organização, regulação, fiscalização e
prestação de tais serviços. Ao mesmo tempo, a lei estabelece em seu art. 11:
São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação dos serviços públicos de saneamento básico: I - a existência de plano de saneamento básico; II - a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano de saneamento básico; III - a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, inclusive a designação da entidade de regulação e de fiscalização; IV - a realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato. (BRASIL, 2007).
Na legislação brasileira, são previstas duas formas básicas de o Estado prestar os
serviços públicos de Saneamento Básico: a direta, realizada pelo próprio titular do serviço,
podendo ser por meio de um órgão ou ente administrativo; ou a indireta, através de uma
empresa da iniciativa privada. Na forma direta, uma das possibilidades da gestão associada é
o consórcio público. Esta opção é bastante viável para os casos em que dois ou mais
municípios compartilhem das mesmas infraestruturas, como Estações de Tratamento ou
adutoras, ou ainda da mesma bacia hidrográfica fornecedora dos recursos hídricos. Neste caso
é possível estimular o planejamento para novos investimentos, otimizando recursos e obtendo
ganhos de escala. A essa gestão associada, dá-se o nome de Consórcio Público. Os consórcios
públicos são regidos pela Lei nº 11.107/2005.
30
Ressalte-se que, na prestação dos serviços pela forma indireta, na assinatura do
contrato de concessão, quando há a figura do concessionário, a delegação obrigatoriamente se
fará mediante prévia licitação, obedecendo ao disposto na Lei nº 8.666/1993, e reforçado pelo
inciso IV do art. 11 da Lei nº 11.445/2007. Outra importante inovação diz respeito à
obrigatoriedade de formalização de contrato entre o titular e o prestador que não integre sua
administração. O dispositivo veda a utilização de instrumentos precários31 como convênios e
termos de parceria. A utilização do contrato reduz a instabilidade no setor e proporciona
meios legais de acompanhamento da prestação dos serviços. Importantíssimo ressaltar que a
lei traz como condição de validade do contrato, a existência de plano de saneamento básico.
Contrariamente, na assinatura do contrato de programa, não há a necessidade de
processo licitatório, já que será pactuado entre entidades integrantes da Administração
Pública, tratando-se de caso de dispensa de licitação prevista na referida lei de licitações.
Todavia, qualquer que seja a natureza do contrato firmado, seja ele do tipo concessão de
serviços públicos ou contrato de programa, o art. 11 da Lei nº 11.445/2007 deverá ser
observado.
Ainda sobre este ponto, o Capítulo III da Lei do Saneamento traz a prestação
regionalizada dos serviços de saneamento básico, definida como “aquela em que um único
prestador atende a 2 (dois) ou mais titulares”, e caracterizada pela uniformidade de
fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração; e ainda pela
compatibilidade de planejamento. Neste caso, tanto a regulação como a fiscalização poderão
ser exercidas pela Administração Indireta do ente da Federação a que o titular tenha delegado
tais competências. Podem ainda ser exercidas por meio de consórcio público de direito
público integrado pelos titulares dos serviços. Importante ressaltar que em todos os casos, o
prestador deverá manter sistemas contábeis separados, de modo a permitir registros e 31 Instrumento precário é aquele que o Estado pode extingui-lo, retomando para si a execução do serviço, visto que não há prazo, não podendo a extinção ser questionada perante o Poder Judiciário, e nem ser requerida qualquer tipo de indenização.
31 demonstrações dos custos e das receitas de cada serviço e para cada município. A entidade
reguladora deverá instituir critérios contábeis que garantam que a apropriação e a distribuição
dos custos por serviços estejam em conformidade com a Lei nº 11.445/2007, a Contabilidade
Regulatória.
O Capítulo IV da Lei nº 11.445/2007 é um dos mais importantes, pois trata do
Planejamento das ações de saneamento, e especifica, em seu art. 19:
Art. 19. A prestação de serviços públicos de saneamento básico observará plano, que poderá ser específico para cada serviço, o qual abrangerá, no mínimo: I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas; II - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento; IV - ações para emergências e contingências; V - mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas. § 1o Os planos de saneamento básico serão editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço. § 2o A consolidação e compatibilização dos planos específicos de cada serviço serão efetuadas pelos respectivos titulares. § 3o Os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que estiverem inseridos. § 4o Os planos de saneamento básico serão revistos periodicamente, em prazo não superior a 4 (quatro) anos, anteriormente à elaboração do Plano Plurianual. § 5o Será assegurada ampla divulgação das propostas dos planos de saneamento básico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas. § 6o A delegação de serviço de saneamento básico não dispensa o cumprimento pelo prestador do respectivo plano de saneamento básico em vigor à época da delegação. § 7o Quando envolverem serviços regionalizados, os planos de saneamento básico devem ser editados em conformidade com o estabelecido no art. 14 desta Lei. § 8o Exceto quando regional, o plano de saneamento básico deverá englobar integralmente o território do ente da Federação que o elaborou.
O Plano de Saneamento deve ser elaborado pelo titular, conforme preceitua a Lei nº
11.445/2007, em seu art. 9º, inc. I, podendo este receber cooperação técnica do estado, ou
ainda se basear em análises e estudos realizados pelos prestadores. O plano de saneamento
deverá ser compatível com os planos de bacias em que estiverem inseridos; revisto a cada
quatro anos; e deve haver a designação da competência à autoridade regulatória, com a função
de verificar o cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores.
32
Já o art. 11 coloca a existência de plano como condição de validade do contrato de
prestação dos serviços públicos de Saneamento Básico. Em resumo, o planejamento passou a
ser imprescindível para o setor, depois da vigência da Lei nº 11.445/2007.
O Decreto nº 7.217/2010 também especifica a obrigatoriedade da existência do Plano
de Saneamento Básico, no art. 23, inc. I. A Instrução Normativa – IN nº 39, de 24 de outubro
de 2012, do Ministério das Cidades, corrobora com esta obrigatoriedade. Esta IN estipula, no
item que trata dos Requisitos Básicos das Propostas, como um dos pressupostos para o
financiamento em qualquer modalidade, o compromisso do titular dos serviços em elaborar,
até o dia 31 de dezembro de 2013, o plano de saneamento básico ou o plano específico
equivalente para qualquer um dos serviços, no caso da inexistência de Plano de Saneamento
Básico.
A obrigatoriedade se justifica primeiramente pelo atendimento à Lei nº 11.445/2007,
que impõe a existência do Plano como condição de validade dos contratos, como instrumento
de gestão dos serviços de saneamento, objetivando conferir maior eficiência e eficácia à
prestação dos serviços. Ressalte-se a importância do Plano, já que este deve ser elaborado
com a participação social. Até dezembro de 2013, o Plano é considerado critério de
hierarquização na captação de recursos da União, porém, a partir de 1 de janeiro de 2014, será
condição obrigatória para a captação de recursos do orçamento da União.
O Capítulo V trata de uma das mais importantes inovações do dispositivo legal: a
Regulação. Conforme a lei, as atividades da função de regulação e de fiscalização deverão ser
executadas por entidade independente, dotada de autonomia administrativa, financeira e
decisória, e com capacidade técnica para tal.
Os entes reguladores têm como objetivos principais estabelecer padrões para os
prestadores dos serviços, garantir o cumprimento das metas, prevenir e reprimir eventuais
abusos econômicos e, por fim, definir políticas tarifárias, a fim de assegurar a modicidade
33 tarifária, a eficiência e a eficácia da prestação dos serviços. Os reguladores são responsáveis,
ainda, pela edição de normas técnicas, econômicas e sociais e pela função de arbitrar os
conflitos existentes entre os diversos prestadores. Para o atingimento desses objetivos, a
entidade reguladora deverá fiscalizar o cumprimento dos contratos de concessão ou de
programa, buscando as informações necessárias junto aos prestadores de serviços. Os
Contratos devem ser formulados em consonância com os Planos de Saneamento Básico.
O Capítulo VI estabelece, no art. 29, os aspectos econômicos e sociais, de forma a
assegurar a sustentabilidade econômico-financeira dos serviços, mediante remuneração pela
cobrança dos serviços prestados, sempre que for possível. Tal cobrança se dá por meio de
tarifas, preços públicos ou taxas, observadas as seguintes diretrizes:
I - prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública; II - ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços; III - geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do serviço; IV - inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos; V - recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência; VI - remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços; VII - estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços; VIII - incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços. (BRASIL, 2007).
Um aspecto importante deste capítulo diz respeito à permissão à adoção de subsídios
para os usuários e para as localidades que não tenham capacidade de pagamento ou que não
possuam escala econômica suficiente para cobrir os custos da prestação dos serviços. A lei
classifica os subsídios, quanto às características dos beneficiários e da origem dos recursos
como diretos ou indiretos; tarifários ou fiscais; ou ainda internos ou entre localidades.
O Decreto n° 7.217/2010 traz, em seu art. 2º, as definições dos termos elencados pela
lei:
XIII - subsídios: instrumento econômico de política social para viabilizar manutenção e continuidade de serviço público com objetivo de universalizar acesso ao saneamento básico, especialmente para populações e localidades de baixa renda; XIV - subsídios diretos: quando destinados a determinados usuários; XV - subsídios indiretos: quando destinados a prestador de serviços públicos; XVI - subsídios internos: aqueles concedidos no âmbito territorial de cada titular;
34
XVII - subsídios entre localidades: aqueles concedidos nas hipóteses de gestão associada e prestação regional; XVIII - subsídios tarifários: quando integrarem a estrutura tarifária; XIX - subsídios fiscais: quando decorrerem da alocação de recursos orçamentários, inclusive por meio de subvenções;
Conforme o art. 37 da lei, os reajustes tarifários serão realizados, observando-se o
intervalo mínimo de 12 meses, e de acordo com as normas legais, regulamentares e
contratuais, enquanto que as revisões serão periódicas, sempre que houver necessidade de
distribuir ganhos de produtividade com os usuários ou reavaliação das condições do mercado;
ou extraordinárias, quando ocorrerem fatos não previstos no contrato, que alterem seu
equilíbrio econômico-financeiro. Ainda neste capítulo, a lei trata ainda das condições
permitidas de interrupção dos serviços.
Em seu Capítulo VII, especificamente no art. 43, a lei enfatiza que a prestação dos
serviços públicos obedecerá aos aspectos técnicos obrigatórios, sendo um deles a designação
da União como a responsável por definir os parâmetros mínimos para a potabilidade da água.
O normativo ratifica o que já era previsto pelo Sistema Único de Saúde – SUS, que
uniformiza os procedimentos no Brasil. Outro importante ponto é a obrigatoriedade de todas
as edificações permanentes urbanas serem conectadas às redes públicas de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário, sujeitas à cobrança de tarifas ou preços públicos,
ressalvadas, claro, todas as disposições contrárias do titular ou dos órgãos reguladores e
ambientais.
O Capítulo VIII trata da participação facultativa de órgãos colegiados no Controle
Social32. Os órgãos colegiados podem ser de caráter consultivo, estaduais, municipais e do
Distrito Federal, e o item é considerado uma inovação.
Conforme o art. 11 § 2º V: 32 De acordo com Vargas (2008), no âmbito do PMSS, o controle social foi criado como um princípio de transparência, responsabilização e prestação de contas. Heller, Rezende e Heller (2007 p. 39) conceituam controle social e participação “como a participação de usuários e não-usuários dos serviços de saneamento na sua provisão, no acompanhamento e fiscalização da sua prestação e, ou, no processo de tomada de decisão sobre políticas e programas.”
35
Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: § 2o Nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de programa, as normas previstas no inciso III do caput deste artigo deverão prever: V - mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços;
Vargas (2008) afirma ser desejável que as Agências Reguladoras tenham
mecanismos de controle social, como ouvidorias, consultas e audiências públicas sobre
matérias sensíveis, mas que não significa que a agência deva se subordinar aos interesses
particulares de grupos políticos ou usuários.
Finalizando, a lei trata da Política Federal de Saneamento Básico, especificando
condições para a alocação de recursos públicos federais e de financiamento com recursos da
União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União.
Além disto, em 2007, a Lei nº 11.445 instituiu, em seu art. 53, o Sistema Nacional de
Informações em Saneamento Básico – SINISA:
Art. 53. Fica instituído o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico - SINISA, com os objetivos de: I - coletar e sistematizar dados relativos às condições da prestação dos serviços públicos de saneamento básico; II - disponibilizar estatísticas, indicadores e outras informações relevantes para a caracterização da demanda e da oferta de serviços públicos de saneamento básico; III - permitir e facilitar o monitoramento e avaliação da eficiência e da eficácia da prestação dos serviços de saneamento básico. § 1o As informações do Sinisa são públicas e acessíveis a todos, devendo ser publicadas por meio da internet. § 2o A União apoiará os titulares dos serviços a organizar sistemas de informação em saneamento básico, em atendimento ao disposto no inciso VI do caput do art. 9o desta Lei.
Assim, a transformação do SNIS em SINISA, ainda em construção, demonstra que o
SNIS necessita se expandir, de forma a buscar melhorias no monitoramento das políticas
públicas voltadas ao setor de Saneamento Básico, sempre em consonância com o Plano
Nacional de Saneamento Básico, estabelecido pela Lei n° 11.445/2007, em seu art. 52. O
PLANSAB foi elaborado pela União, sob a coordenação do Ministério das Cidades, e deve
ser o responsável pela definição de programas, ações e estratégias de investimento. O SINISA
será constituído por um banco de dados com informações sobre o Saneamento Básico,
36 integrando uma rede descentralizada e articulada, e buscando focar nas informações e na
avaliação das políticas públicas. O sistema deverá abranger todo o território nacional.
37
4 A REGULAÇÃO
No Brasil, há muito foram criadas autarquias com o intuito de fiscalizar e
regulamentar determinados setores da economia, como o Banco Central, que tem competência
para promover a estabilidade do poder de compra da moeda e a solidez do sistema financeiro.
Porém, nenhuma destas entidades foi chamada de agência. As Agências Reguladoras têm sido
criadas como autarquias especiais, dotadas de autonomia administrativa, financeira e
decisória. Atualmente há diversas formas de se classificar uma Agência Reguladora. Podem
distinguir-se pela esfera administrativa a que estão vinculadas, ou seja, federal, estadual ou
municipal ou ainda pelo seu caráter: constitucional ou legal. As Agências Federais com
caráter constitucional são apenas a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e a
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Todas as outras foram
criadas por leis infraconstitucionais. A classificação mais relevante, todavia, é a que se
fundamenta no setor de infraestrutura regulada, no caso desta pesquisa, o Saneamento Básico.
Este capítulo se destina a aprofundar a discussão sobre a Regulação do setor de
Saneamento Básico no Brasil, trazendo conceitos, definições e características, além de
englobar o problema da Captura e o que deve ser o seu contraponto: os princípios regulatórios
elencados pela Lei nº 11.455/2007.
4.1 ASPECTOS CONCEITUAIS
Pires e Piccinini (1998, p. 5) definem monopólio natural como “os setores nos quais
uma única firma provê o mercado a um menor custo do que qualquer outra situação, devido
ao aproveitamento das economias de escala e de escopo”.
38
A empresa detentora do monopólio, em sua área de atuação, goza de grande poder, já
que está em uma zona de conforto construída com base na impossibilidade de entrada de
concorrentes e por isso não há concorrência. Assim, uma prestadora de serviços públicos
monopolista pode vir a cometer práticas econômicas prejudiciais ao mercado, pois, embora
tendo capacidade de fornecer seus serviços a custos unitários inferiores, tem a possibilidade
de praticar preços abusivos sem repassar parte de seus ganhos ao consumidor final. Nestes
casos, itens primordiais como qualidade e continuidade dos serviços ficam prejudicados.
Monopólios normalmente são associados à ineficiência.
As agências reguladoras, então, surgem para minimizar tal situação, buscando simular
condições de concorrência e diminuir custos para os usuários, bem como reduzir assimetrias
de informação, combater externalidades33 negativas, promover a universalização dos serviços
e proteger os interesses dos consumidores. Para os setores de infraestrutura, há ainda a
necessidade de conferir credibilidade ao ambiente regulado, frente aos investidores. As
empresas prestadoras de serviços dos setores de infraestrutura, entre eles o de Saneamento
Básico, são detentores de monopólios naturais. A importância da função regulatória está
demonstrada na obra de Marques Neto (2002, p. 202):
É, porém, na relação com os interesses públicos que talvez se revele mais fortemente a importância das agências reguladoras nos dias de hoje. Parece-nos que será nestes espaços que melhor se poderá efetivar a dupla relação que se impõe ao poder político exercer frente aos interesses públicos: a mediação de interesses públicos especiais e, concomitantemente, a proteção de interesses públicos difusos.
A função da regulação têm reflexos diretos nas relações de consumo entre os usuários
e os prestadores dos serviços, e para exercer suas funções com eficiência, as agências devem
se balizar pelos princípios elencados no art. 21 da Lei nº 11.445/2007, que basicamente
33 Pires e Piccinini (2009) definem externalidades como “todas as formas de interdependência entre os membros de um sistema econômico que não ocorrem por meio de mecanismos de mercado ou que não são totalmente mediadas por critérios de preço. Como exemplos de externalidades positivas podem ser citados os benefícios gerados por novos investimentos econômicos atraídos pela maior e melhor oferta dos serviços de energia elétrica, telecomunicações e transportes em uma determinada região e a melhoria da saúde da população com os investimentos em saneamento básico”.
39 trazem elementos que tratam da independência, da especialização técnica e da transparência
das atividades regulatórias.
Regular, para Di Pietro (2008, p. 467), significa “organizar determinado setor afeto à
agência, bem como controlar as entidades que atuam nesse setor”, mas é sabido que o
conceito de Regulação vai muito além. Para Galvão Junior e Paganini (2009, p. 81),
o conceito de regulação é entendido como a intervenção do Estado nas ordens econômica e social com a finalidade de se alcançarem eficiência e equidade, traduzidas como universalização na provisão de bens e serviços públicos de natureza essencial por parte de prestadores de serviço estatais e privados.
O Decreto n° 7.217/2010, que regulamenta a Lei n° 11.445/2007, traz como definição
de regulação:
todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto socioambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos, [...] (BRASIL, 2010).
Faz-se necessário esclarecer que a definição de Regulação dada pelo Decreto n°
7.217/2010 não referencia diretamente a intervenção econômica e social, apesar de tratar da
fixação e revisão do valor de tarifas e preços públicos. Regular significa mais que fixar tarifas.
Campos (2008) afirma:
A regulação, em uma visão mais restritiva, visaria exclusivamente garantir o equilíbrio do mercado, coibindo práticas distorcidas dos agentes econômicos. Isto é, a regulação teria o objetivo de corrigir as falhas de mercado, assegurando o equilíbrio interno do sistema regulado. Porém, em uma visão mais alargada, a função reguladora deveria ser mais ampla, devendo atuar na manutenção do funcionamento do mercado, bem assim buscando introduzir objetivos de ordem geral que não seriam alcançados exclusivamente pela iniciativa privada.
40 4.2 A TEORIA DA CAPTURA
No exercício de suas atribuições, as Agências Reguladoras exercem funções típicas
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário34. As funções do Poder Executivo são
exercidas quando as agências fiscalizam as atividades concedidas. Exercem funções do Poder
Legislativo quando editam normas para os setores em que atuam e ainda exercem funções
típicas do Poder Judiciário quando decidem em última instância administrativa conflitos entre
consumidores e prestadores de serviços, podendo inclusive imputar penalidades. Estas
atribuições acarretam interfaces entre reguladores e regulados, que podem possibilitar a
captura da agência por parte do prestador dos serviços, em função de interesses específicos.
Por óbvio, os grupos regulados procurarão sempre influenciar a decisão do ente
regulador, e para isto, se utilizam de oferecimentos do tipo apoio político ou econômico. Tais
grupos ganham destaque e são conhecidos como grupos de interesse35. Os reguladores, ao
normatizar e fiscalizar a atividade regulada estão sujeitos a cooptação por parte dos grupos de
interesse. A Teoria da Captura aborda as causas e as consequências desta influência dos
interesses privados nos entes reguladores.
Não existe regulação neutra: os regulados irão buscar normas para se proteger da
competição, quando houver, e das demandas da população, sempre tentando diminuir seus
custos. A regulação deve trabalhar tanto na busca da tarifa módica, beneficiando o público
usuário, como para manter o equilíbrio econômico dos prestadores.
Para a Teoria da Captura, o legislador seria capturado quando criasse o marco
regulatório de determinada indústria, e o regulador seria capturado quando começasse a
atender aos interesses desta indústria. Fiani (2004) argumenta que os modelos da teoria
34 Conforme Aragão (2000), não é possível afirmar que, segundo o Princípio da Separação dos Poderes, os órgãos exercerão necessariamente apenas uma das três funções – legislativa, executiva e judicial. 35 Para Castro e Falcão (2004), grupos de interesses são as forças sociais que emergem, se organizam e atuam em busca de vantagens e benefícios de acordo com a natureza do grupo.
41 econômica da regulação assumem que o regulador tem bem mais autonomia do que de fato
ele possui.
Reforçando a existência da referida teoria, Justen Filho (2002 pp. 369-370) leciona:
A doutrina cunhou a expressão ‘captura’ para indicar a situação em que a agência se transforma em via de proteção e benefício para setores empresariais regulados. A captura se configura quando a agência perde sua condição de autoridade comprometida com a realização do interesse coletivo e passa a produzir atos destinados a legitimar a realização dos interesses egoísticos de um, alguns, ou todos os segmentos empresariais regulados.
A captura da Agência Reguladora pode levar à sua ineficiência. Tal risco é agravado
pelas seguintes características: dependência política ou financeira dos tomadores de decisões;
pouco conhecimento técnico da agência em relação ao setor e ao mercado regulado; seleção
indiscriminada de pessoal técnico oriundo do setor regulado; possibilidade de futuras posições
ou empregos dos técnicos e dirigentes da agência no setor regulado; e rotatividade dos
dirigentes das agências entre funções exercidas no governo e na iniciativa privada.
No Brasil, algumas agências comportam-se como se fossem obrigadas a manter a
saúde financeira de seu regulado, isentando-o do chamado “risco do negócio” e da busca pela
eficiência. É claro que muitos destes fatores são minimizados pelas próprias leis de criação de
algumas agências, que já preveem, por exemplo, diretorias com mandatos fixos e períodos de
quarentena36, após o término de seus mandatos. A grande maioria das agências conta com
certa autonomia e independência, o que reduz sobremaneira os riscos de captura. A ideia não
é afastar as agências dos grupos de interesse, mas blindá-las quanto à possibilidade de serem
influenciadas. A dificuldade surge quando o ente regulador é influenciado de uma forma não
transparente, o que destrói a imparcialidade. A transparência é fundamental para assegurar a
independência no exercício da função regulatória e seus resultados.
A independência das agências não é absoluta, mas estruturada em graus, quando se
analisa os limites de discricionariedade impostos pela Constituição Federal. Tais limites são 36 Quarentena é o período em que os dirigentes estariam impedidos de atuarem na iniciativa privada, ligada às áreas de competência da agência reguladora, após deixarem os seus cargos.
42 impostos tanto para a Administração Direta quanto para a Administração Indireta, da qual
fazem parte as agências. A independência absoluta pode comprometer a qualidade das
atividades regulatórias no longo prazo, por não privilegiar o controle social ou quando
promovem divergências entre o ente regulador e o governo central, provocando atrasos na
execução das políticas públicas e, consequentemente, perdas para a sociedade. Quanto ao
controle social, a independência precisa ser balanceada com a obrigação de prestar contas,
sujeição das decisões às consultas e audiências públicas, e ao próprio direito de revisão
judicial dos atos.
Para diminuir os riscos de captura pelo governo ou pelo prestador, há alguns atributos
que geralmente são incluídos nas leis de criação das agências reguladoras brasileiras, e
refletem juridicamente o conceito de autarquia especial. Não por coincidência, tais atributos
estão vinculados aos princípios elencados no art. 21 da Lei nº 11.445/2007, e são:
Existência de mandatos fixos e não coincidentes;
Existência de quarentena;
Autonomia orçamentária, financeira e administrativa;
Definição de políticas de Recursos Humanos, privilegiando a tecnicidade.
A inclusão desses atributos nas leis de criação das agências reguladoras pode refletir
uma maturidade institucional, buscando blindá-las contra influências de grupos de interesse.
4.3 PRINCÍPIOS REGULATÓRIOS – ASPECTOS RELEVANTES
Bandeira de Mello (2000, p.747-48) conceitua Princípio Jurídico como:
Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.
43
Com base nesta definição, é possível afirmar que os princípios regulatórios elencados
pelo art. 21 da Lei nº 11.445/2007 estruturam toda a ideia presente no capítulo que trata da
Regulação, já que são considerados o ponto de partida. Importante ressaltar que o “espírito da
lei” se subordina a estes princípios.
O art. 21 da Lei nº 11.445/2007 é considerado inovador por trazer conceitos muito
debatidos pela doutrina jurídica, mas que raramente são encontrados em outros normativos e
orientam a atividade regulatória com maior segurança, devendo estar diretamente refletidos na
gestão da Agência Reguladora. São eles:
Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios: I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora; II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.
Ortiz (1996) entende que a regulação do serviço público possui duas grandes
vantagens: a independência e a especialização. Ora, tendo em vista que as agências devem ser
organismos autônomos, passíveis de tomarem decisões visando o interesse da coletividade, e
que devem ser especializados em sua área de atuação, constituindo-se em instrumentos
extremamente importantes para o equilíbrio entre os prestadores e os usuários. De tal relação
de consumo, depreendem-se importantes consequências sociais, econômicas e democráticas, e
que impactam no próprio desenvolvimento do país37.
A independência decisória, incluindo as autonomias administrativa, orçamentária e
financeira, está intimamente ligada à tomada de decisões baseadas em critérios técnicos, em
detrimento dos motivos político-partidários, em sua área de competência. As determinações
da agência devem ser autônomas, à margem das imposições do Poder Executivo, embora
devam levar em conta as políticas públicas e os planos governamentais. No caso do
Saneamento Básico, tal dissociação é ainda mais difícil, tendo em vista que a grande maioria
37 A Regulação pode se constituir tanto em instrumento como em obstáculo ao desenvolvimento do país, já que sua atuação é decisiva para o planejamento e a execução das políticas públicas.
44 dos usuários é atendida por prestadoras de serviços de água e esgoto, que são constituídas
como empresas de economia mista, controladas pelo próprio Poder Executivo. Assim, tem-se
a situação do Estado regulando o próprio Estado, daí a importância da independência.
Marques Neto (2000 p. 87) ensina que “a independência, aqui, deve servir para que o órgão
regulador seja um instrumento de política governamental, e não um instrumento de política de
um governo".
No mesmo sentido, Gesner Oliveira (2001) afirma que "a independência de um
regulador não impede a implementação de determinados programas aprovados pelo voto
popular. Nas sociedades democráticas coexistem os órgãos de Estado e os de Governo".
Como pressuposto da independência decisória, a lei apresenta as autonomias
administrativa, orçamentária e financeira. A lei acerta ao trazer tal dispositivo, pois é
inconcebível um ente público independente não ter autonomia quanto às suas decisões, quanto
ao planejamento e execução de seu orçamento e quanto à realização de seus gastos. A
autonomia das agências de regulação é essencial como mecanismo contra a captura, já que
diminui a interferência dos grupos de interesse nas tomadas de decisão do ente regulador, ao
mesmo tempo em que flexibiliza sua atuação quando da fiscalização da execução das políticas
públicas.
A independência das agências de regulação, segundo Moreira Neto (2000 p. 148), tem
quatro vertentes essenciais:
Independência política dos gestores, investidos de mandatos e com estabilidade
nos cargos durante um prazo previamente fixado;
Independência decisória estritamente técnica, com a predominância de
motivações apolíticas, e preferencialmente sem recursos hierárquicos, exceto
pelo próprio Poder Judiciário, como assegura a Constituição brasileira;
45
Independência normativa, necessária para o exercício de competência
reguladora dos setores de atividades de interesse público a seu cargo; e.
Independência gerencial orçamentária e financeira ampliada, inclusive com a
atribuição legal de fonte de recursos próprios.
Os mandatos fixos de seus dirigentes, não coincidentes com os mandatos dos chefes
do Poder Executivo e com a impossibilidade de demissão ad nutum38 são fatores importantes,
que influenciam diretamente na autonomia dos entes reguladores. Outro fator bastante
influenciável é a formação do quadro técnico das agências. Importa ressaltar que quanto mais
técnicos concursados e qualificados a agência tiver, em comparação com o número de
servidores comissionados, maior será a possibilidade de a agência ser mais autônoma.
Um conceito bastante atual é o de accoutability, mais comumente traduzido por
responsabilização pelas decisões tomadas e ações executadas. É expresso por meio de
mecanismos que estimulem os governos e as agências de regulação à contínua prestação de
contas. Accountability, na esfera pública, possibilita que os entes aperfeiçoem seus
procedimentos em relação à transparência e à responsabilidade perante a sociedade. O
conceito está pautado fundamentalmente pela disponibilização das informações e pela
possibilidade destas informações serem consultadas. Os dados devem ser reais e estar
disponíveis nos prazos definidos, aos usuários e aos órgãos de controle. A noção de
accountability está intimamente ligada à ideia de transparência, que é um dos princípios
elencados no art. 21.
A tecnicidade é tida como uma das principais causas que enseja o insulamento
burocrático39 do corpo técnico das Agências Reguladoras, frente aos entes regulados e ao
Poder Executivo, e por isso mesmo, está diretamente ligada à autonomia decisória.
38 De Plácido e Silva (2000) conceitua ad nutum como a possibilidade de revogação de um ato pela vontade da pessoa que o praticou, independente de qualquer outra formalidade ou condição. 39 De acordo com Nunes (1997), insulamento burocrático significa a proteção do núcleo técnico do Estado contra interferências oriundas do público ou de outras organizações intermediárias da sociedade.
46
O Regulador deve ter suas ações tecnicamente justificadas, buscando sempre atuar de
forma imparcial e tentando eliminar possíveis ingerências políticas de suas ações. Tal
imparcialidade técnica é produto de contínua capacitação por parte dos reguladores e permite
a criação de um ambiente regulatório seguro, evitando quebras de normas ou a utilização de
procedimentos sem que estejam previstos. A segurança de um ambiente regulatório é
extremamente importante para usuários e investidores.
A independência diz respeito ainda à estabilidade de seus dirigentes, com mandatos
fixos e não coincidentes com os do Poder Executivo; e às suas decisões em última instância
administrativa, podendo ser apreciadas apenas pelo Poder Judiciário.
Fica claro que tanto a autonomia como a tecnicidade se devem à necessidade de a
agência executar suas obrigações e competências tomando por base decisões estritamente
técnicas, a fim de se excluir a possibilidade de sofrer pressões por parte dos grupos de
interesse, e se reduzir a probabilidade da ocorrência da captura.
Neste ponto, faz-se necessário ressaltar a importância de instrumentos jurídicos
contratuais, firmados entre o prestador dos serviços e o Poder Concedente, como os Contratos
de Concessão e os Contratos de Programa, a partir dos quais, são estabelecidas as condições
dos termos regulatórios e da aplicação de sanções. A transparência, a celeridade e a
objetividade das decisões podem ser vistos como mecanismos de responsabilização dos
dirigentes das agências.
A adoção de práticas regulatórias independentes é, então, essencial para o próprio
equilíbrio das relações entre o Poder Executivo, os prestadores dos serviços e os usuários, e o
papel das agências é exatamente equilibrar a relação entre estes três atores.
47
5 METODOLOGIA
5.1 NATUREZA DA PESQUISA
Do ponto de vista da sua natureza, este trabalho científico emprega a pesquisa
classificada simultaneamente como exploratória e descritiva. Gil (2007) descreve a pesquisa
exploratória como aquela que tem uma intrínseca natureza de sondagem, proporcionando
maior familiaridade com o assunto. O trabalho pode também ser classificado como descritivo,
que, segundo Triviños (1987), pretende descrever os fatos e fenômenos de determinada
realidade, já que expõe características de determinada população. É também uma
característica deste tipo de pesquisa, a busca pela descrição, classificação e interpretação dos
fenômenos, que são exatamente as atividades que se pretende realizar neste trabalho - medir
as características específicas de cada agência, desenvolver as métricas significativas baseadas
nestas características, e formular indicadores que irão levar a uma estratégia para melhoria da
gestão.
De acordo com Morais (2005), a estrutura de um processo de medição tem quatro
níveis: a variável que se pretende medir; o atributo, que é o grau em que se manifesta a
propriedade medida; o valor, que é o modo numérico de se traduzir o atributo; e a relação, que
é a ligação entre os diversos valores da variável.
A Figura 3, a seguir apresenta um exemplo de estrutura de um processo de medição.
48
Figura 3: Estrutura do processo de medição (um exemplo) Variável
Fonte: Morais, 2005.
As variáveis se reportam às características que podem assumir diversos valores ou
categorias. São opostas ao conceito de “constantes” e se classificam em qualitativas, quando
são valoradas por qualidades ou símbolos; ou quantitativas, quando são representadas por
meio de números.
Este trabalho científico toma por base os dados da Pesquisa Regulação 2013, realizada
pela ABAR, sobre a gestão da regulação no exercício de 2012, mês de referência dezembro.
As variáveis nele utilizadas estão relacionadas aos princípios regulatórios constantes no art.
21 da Lei nº 11.445/2007 – independência decisória, incluindo autonomia administrativa,
orçamentária e financeira; e transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.
Os princípios foram escolhidos em função da importância de cada um deles para o
fortalecimento da função regulatória.
A partir das variáveis, são formulados os indicadores40, de forma que seus resultados
expressem o nível de comprometimento de cada agência aos princípios do art. 21.
40 Indicadores exprimem a presença, a ausência ou o valor de uma variável.
Variável Classificação Final
Atributos Excelente Satisfaz Satisfaz Satisfaz Não Bastante Pouco Satisfaz
Valores 5 4 3 2 1
Relação
49 5.2 O UNIVERSO DA AMOSTRA
O nível de independência de uma agência brasileira de regulação não é fácil de ser
medido. A legislação nacional obriga a criação de autarquias por meio de leis específicas, e há
casos de agências que trazem em suas leis, elementos passíveis de se inferir uma
“independência formal”, mas é importante ressaltar que, mesmo com normativos ou
regimentos internos que trazem estes elementos, tal não implica necessariamente em uma
independência real41. Mais ainda, é possível afirmar que os aspectos sobre o respeito aos
normativos, à qualidade da regulação, à isenção do Poder Judiciário e ao controle da
corrupção são essenciais para definir o nível de independência de um ente regulador.
Assim, estabelecer as variáveis para formular os indicadores, e posteriormente analisá-
los, não é um trabalho fácil, pois as variáveis podem ter um caráter subjetivo. Para minimizar
tal subjetividade, as variáveis escolhidas são estritamente objetivas, como se verá adiante.
Outra dificuldade a se considerar tem relação com os próprios dados coletados. O
trabalho utiliza dados coletados nos normativos das agências, como suas leis de criação, bem
como em seus sítios eletrônicos, mas primordialmente na pesquisa Regulação 2013, que é
autodeclaratória, ou seja, dados informados pelos próprios entes, e pode apresentar riscos de
uma informação não estar totalmente condizente com a realidade. Com um olhar mais
aprofundado, é ponderável supor que a metodologia apresente riscos e podem sugerir um
distanciamento entre as informações da pesquisa Regulação 2013 e as reais práticas das
agências. A metodologia adotada na pesquisa é composta pela coleta de dados primários, por
meio de planilhas eletrônicas enviadas às Agências Reguladoras. Na 5ª edição da pesquisa, foi
incluído um guia para o preenchimento das planilhas, o que minimiza sobremaneira os riscos
41 Tiryaki (2012, p. 635) afirma que “a independência formal per se não garante, contudo, uma maior estabilidade e confiança no arcabouço regulatório. A existência de uma legislação de constituição de agência reguladora que, a princípio, contenha elementos favoráveis à independência não é suficiente para asseverar autonomia de fato”.
50 de interpretação das perguntas. Após o recebimento, os dados são analisados, buscando
identificar eventuais inconsistências, e caso haja, as planilhas são novamente enviadas às
agências. Recebendo os dados corrigidos, nova planilha é elaborada e reenviada às agências,
para validação, detecção de outras inconsistências que ainda podem existir, e devolução à
Associação. Os dados são então consolidados, e novamente analisados, antes da publicação.
Assim, o caráter autodeclaratório dos dados é minimizado, face aos cuidados tomados pela
Associação.
Mesmo com todas as verificações realizadas pela ABAR, este trabalho conta ainda
com uma investigação que reforça as informações prestadas na pesquisa, a exemplo das leis
de criação, que explicitam suas competências, e por meio de consulta nos sites das agências.
A pesquisa Regulação 2013 contempla Agências Reguladoras tanto estaduais e
municipais, como as formadas por consórcios de municípios. Um questionamento a ser feito é
se as variáveis utilizadas na análise levam em conta essa classificação. Ora, se a Lei nº
11.445/2007 estabelece os princípios a todos os agentes reguladores, sem distinção da esfera
de origem da entidade, ou do tipo de formação administrativa, como no caso dos consórcios, a
pesquisa usará suas variáveis também sem distinção. É possível afirmar que a independência
decisória, incluindo-se aí autonomia administrativa, financeira e orçamentária, e ainda, a
transparência, a tecnicidade, a celeridade e a objetividade das decisões devem ser atributos de
qualquer ente que se intitule regulador, sob pena de comprometer sua função regulatória.
O universo da Pesquisa Regulação 2013 soma 27 entidades, que cobrem mais de 95%
dos municípios regulados no Brasil, ou seja, a Pesquisa abrange quase todo o universo da
regulação setorial de abastecimento de água e esgotamento sanitário do país. Como já
explicitado na Introdução deste trabalho, apenas estes dois componentes serão trabalhados,
em virtude da incipiência da regulação dos demais – limpeza urbana e manejo dos resíduos
sólidos e drenagem e o manejo das águas pluviais urbanas.
51
As agências pesquisadas se encontram na Tabela 2, que detalha a agência, a sua
abrangência e a Unidade da Federação a que se refere.
Tabela 2: Agências Participantes da Pesquisa Abrangência Agência Unidade da Federação (UF)
Municipal
AGERSA Cachoeiro de Itapemirim – ES AGR – SC Tubarão – SC AMAE Joinville - SC AMAES Cuiabá – MT ARSAEG Guaratinguetá – SP ARSBAN Natal – RN ARSETE Teresina-PI
Estadual/Municipal ADASA Distrito Federal
Estadual
AGENERSA Rio de Janeiro AGEPAN Mato Grosso do Sul AGERGS Rio Grande do Sul AGERSA Bahia AGESAN Santa Catarina AGR – GO Goiás ARCE Ceará ARCON Pará ARPB Paraíba ARPE Pernambuco ARSAE Minas Gerais ARSAL Alagoas ARSAM Amazonas ARSESP São Paulo ARSI Espírito Santo ATR Tocantins
Consorciada AGIR Santa Catarina ARES – PCJ São Paulo ARIS Santa Catarina
Fonte: Pesquisa Regulação 2013 – ABAR – com alterações
Pelas características únicas e híbridas do Distrito Federal, tendo em vista suas
competências estaduais e municipais fundidas em um único ente, a ADASA será tratada como
agência estadual, já que regula integralmente uma Companhia de Saneamento Básico, o que a
aproxima mais deste tipo de agência do que das municipais.
52 5.3 A FORMULAÇÃO DOS INDICADORES
Para fins metodológicos, os princípios foram resumidos em três grandes grupos,
relacionados aos Princípios Regulatórios: Independência Decisória, Transparência, e
Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões. Cada grupo contém cinco indicadores,
que estão representados, lado a lado no gráfico Radar.
Também para facilitar o entendimento, cada indicador está correlacionado ao seu
princípio por meio das primeiras letras. Assim, os indicadores ligados ao princípio
Independência têm suas siglas iniciadas pela letra I; os ligados à Transparência têm suas
siglas iniciadas pelas letras TR; e finalmente, os indicadores relacionados à Tecnicidade,
Celeridade e Objetividade têm suas siglas iniciadas pela letra T.
Inicialmente o trabalho traz variáveis contínuas, que podem assumir, teoricamente,
qualquer valor entre dois limites, por serem resultados de medições; e variáveis discretas, que
são resultados de contagens, e por isso só fazem sentido se representados por números
inteiros. Assim, estes valores numéricos não tem significado como tal. Na estatística, há um
recurso muito comum – transformar variáveis quantitativas em qualitativas. A fim de
padronizar a apresentação dos dados, as variáveis quantitativas serão transformadas variáveis
do tipo 1 ou 0, conhecidas como variáveis dicotômicas, onde o valor 1 representa a adequação
aos princípios regulatórios e 0 a total falta de adequação. Para que essa transformação ocorra,
é necessário definir o número de intervalos para a nova variável. Assim, será estabelecido um
ponto de corte a fim de separar os eventos. Os indicadores resultantes com valores acima
deste limite estabelecido são considerados como se tivessem a resposta afirmativa, devendo
assumir o valor 1,00. O caso inverso, quando os indicadores se encontrarem abaixo, estes
assumem o valor 0,00. Tal tratamento dos dados objetiva padronizar os resultados,
transformando-os em variáveis dicotômicas, a fim de se evitar distorções na análise. Este
53 procedimento é considerado uma fragilidade da metodologia, porém, as variáveis binárias, ou
dicotômicas, são valiosas para a análise, e por mais que a “discretização” possa aparentar uma
perda de fidelidade dos dados, é um tratamento definido para que as variáveis sejam
padronizadas.
O grupo denominado Independência Decisória, como o próprio nome, diz respeito à
independência decisória de cada agência, incluindo as autonomias administrativa, financeira e
orçamentária, e é o primeiro a ser analisado. Seus indicadores são:
IMD – Existência de Mandatos de Diretores;
IRD – Proibição de Recondução dos Diretores;
IQD – Existência de Quarentena;
IDP – Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder; e
IOF – Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes.
O primeiro indicador a ser trabalhado é o IMD – Existência de Mandatos de Diretores.
É certo que a existência de mandatos fixos para os diretores é um pressuposto de que a
ingerência política do Poder Executivo sobre a agência é minimizada. O Relatório do Grupo
de Trabalho Interministerial (2003 p.16), afirma que “o mandato fixo para os dirigentes é
característica chave para a independência das agências vis-à-vis o governo e, de forma indireta, de
pressões das empresas dos setores regulados”.
Pires e Goldstein (2001 p. 12) argumentam: “A não coincidência de mandatos é
desejável para evitar vícios administrativos e estimular a renovação administrativa dos
órgãos”, ou seja, deve-se considerar que os mandatos dos diretores tenham prazos
desencontrados com os do chefe do Executivo e com os mandatos dos outros diretores.
Assim, ao ser eleito, o chefe do Poder Executivo já encontrará a diretoria da agência em
atividade, tendo a possibilidade de indicar apenas alguns diretores no transcorrer de seu
54 mandato. Neste sentido, o IMD apontará o valor 1,00 para a resposta afirmativa e o valor 0,00
para a ausência de mandatos para os diretores.
O segundo indicador é apresentado como IRD – Proibição de Recondução dos
Diretores. Associa a resposta SIM ao valor 1,00; e a resposta NÃO ao valor 0,00. O IRD é um
indicador importante, pois a recondução pode fazer os diretores dependentes do Poder
Executivo, na expectativa da possibilidade de renovação do mandato. A este respeito, o
Tribunal de Contas da União (2012 p.17) afirma que “a possibilidade de recondução dos
dirigentes é arriscada, pois pode incentivar o dirigente a aceitar pressões do governo no intuito
de permanecer no cargo”. Assim, a agência que não permite a recondução de sua diretoria é
considerada, em tese, mais independente.
O terceiro indicador é o IQD – Existência de Quarentena, associando o valor 1,00 à
resposta SIM, e o valor 0,00 à resposta NÃO. O objetivo da quarentena é o dever de a
autoridade, ao deixar o cargo, abster-se de usar tais informações a que teve acesso, em sua
atividade profissional ou empresarial, em virtude da função que exercia. Essa definição é dada
pelo Código de Conduta da Alta Administração Federal (2008), da Comissão de Ética Pública
do Governo Federal, em sua 4ª edição. É salutar, então, que os diretores passem por um
período de quarentena, ao se afastar da agência.
O próximo indicador, o quarto, é o IDP – Nomeação de Dirigentes por mais de um
Poder. Este indicador trata do critério de nomeação da diretoria, ou seja, se os diretores são
nomeados por um ou mais Poderes. O processo de nomeação encaminhado por um único
Poder, o Executivo ou o Legislativo, por exemplo, pode levar a uma concentração de poder
decisório, o que possibilita a influência política nas ações da agência, e a nomeação que
envolva mais de um poder governamental permite que a escolha seja diluída entre a
representação política. Consequentemente, os níveis de independência decisória podem ser
afetados. Quanto a este ponto, Oliveira, Heibel e Marthe (2013) advogam:
55
o processo de nomeação deve envolver mais de um poder governamental (executivo e legislativo, por exemplo), permitindo que a escolha seja mais diluída entre a representação política e melhor norteada pelos objetivos da comunidade que está inserida. Neste sentido, a agência reguladora teria um grau de independência maior ao ter seus dirigentes nomeados por mais de um poder.
Este indicador assume o valor 1,00 para a nomeação por mais de um poder – Executivo e
Legislativo, por exemplo; e o valor 0,00 para a nomeação por apenas um poder. Na análise,
apenas as agências municipais e estaduais serão consideradas, visto que não é cabível supor
que uma Agência Reguladora composta por um consócio de municípios teria por regra a
nomeação de mais de um poder em cada um dos poderes concedentes. Inimaginável esta
situação aplicada aos grandes consórcios, como por exemplo, a ARIS, formada por 156
municípios. Por esta razão, este indicador não será computado na análise do grupo das
consorciadas.
O último indicador do grupo Independência Decisória é o IOF – Independência
Orçamentária e Financeira de Outras Fontes. Este indicativo traduz o quanto o ente regulador
é orçamentariamente independente, na medida da utilização de fontes de recursos estranhas às
atividades de Saneamento Básico. Este indicador, a princípio, é medido pela expressão 01,
conforme segue:
Independência Orçamentária de Outras Fontes = Valor Médio Mensal das Fontes de Prestação dos Serviços (01)
Valor Total Arrecadado
O IOF mede o percentual da receita financeira oriunda de fontes relativas à prestação
dos serviços de Saneamento Básico e, a partir da equação 01 tem sua escala variando entre
0,00 e 1,00. A dificuldade que se apresenta é transformar esta variável em dicotômica, do tipo
0-1. Para isso, é possível estabelecer um ponto de corte a fim de separar os eventos. Para
agências com valores acima deste limite são considerados como se tivessem independência
orçamentária e financeira, e as agências que se encontrem abaixo são consideradas como se
não a tivessem. Qualquer tipo de variável pode-se transformar em dicotômica, basta definir
um valor para corte.
56
Para o IOF, foi estabelecido o limite de dois terços, pois a média simples dos índices
calculados de todas as agências foi de 0,72. Assim, o limite de 0,67 será considerado
aceitável. Para valores acima de 0,67 será forçada a aproximação para 1,00, o que significa
que a agência utiliza apenas fontes de recursos oriundas da própria atividade de prestação de
serviços de Saneamento Básico. Abaixo deste limite, a variável apontará para o valor 0,00,
que implica em dependência orçamentária do ente.
A respeito deste aspecto, Peci e Cavalcanti (2000 p. 110) ensinam:
uma outra medida importante para a autonomia do órgão regulador tem a ver com os recursos financeiros da agência. Para que o órgão regulador tenha autonomia, considera-se indispensável basear-se em fontes de recursos independentes dos governos estaduais.
Os cinco próximos indicadores fazem parte do grupo Transparência. A noção de
transparência é relacionada com a redução da assimetria de informações entre agências
reguladoras e sociedade, com o objetivo de minimizar as falhas de gestão e permitir um amplo
controle sobre os atos das agências. Conforme Stiglitz (1999), “com mais informação, o
público será capaz de discernir melhor o valor adicionado pela ação pública”. Sobre a
transparência, o Tribunal de Contas da União (2012), em auditoria, manifestou-se: sugere-se recomendar às agências o desenvolvimento de políticas voltadas à ampla divulgação de suas ações, mormente aquelas de maior apelo e impacto social, com foco e linguagem adequados. A estruturação de tais políticas tende a fomentar uma maior participação da sociedade na atividade regulatória, além de permitir um maior esclarecimento ao público da importância dos entes reguladores e do impacto que as decisões destes podem ter em suas vidas cotidianas. Para tanto, é necessária a disponibilização de recursos humanos e financeiros adequados e suficientes, além da efetiva estruturação de uma política formal voltada para melhor divulgação das ações das agências.
Os indicadores deste grupo são:
TRD – Existência de Decisões Publicadas na Internet;
TRP – Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet;
TRA – Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas;
TRO – Existência de Serviços de Ouvidoria; e
TRC – Existência de Conselhos.
57
O primeiro indicador, TRD, associa o valor 1,00 para a resposta afirmativa, ou seja,
para as agências que disponibilizam as informações sobre as decisões tomadas, na internet; e
atribui o valor 0,00 para a ausência de documentos dispostos na internet, ou seja, para a
resposta negativa. Este indicador se justifica pela importância do acesso à informação, como
uma condição para a participação social nas decisões, assim como no planejamento e na
fiscalização da execução das políticas públicas. Além disso, a publicidade é uma imposição
do art. 26, da Lei nº 11.445/2007:
Art. 26. Deverá ser assegurada publicidade aos relatórios, estudos, decisões e instrumentos equivalentes que se refiram à regulação ou à fiscalização dos serviços, bem como aos direitos e deveres dos usuários e prestadores, a eles podendo ter acesso qualquer do povo, independentemente da existência de interesse direto. § 2o A publicidade a que se refere o caput deste artigo deverá se efetivar, preferencialmente, por meio de sítio mantido na rede mundial de computadores - internet.
Como ensina Filgueiras (2011), a publicidade deve possibilitar a crítica em relação às
políticas públicas de um governo transparente que responde às demandas populares,
justificando suas decisões e seus resultados.
O segundo indicador do grupo Transparência é o TRP - Existência de Relatórios de
Fiscalização Publicados na Internet. As agências que contam com respostas afirmativas –
publicam suas ações de fiscalização na internet, têm a pontuação igual a 1,00. As respostas
negativas, ou a ausência de publicação, pontuam 0,00.
O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – IDEC, em publicação de 2011,
afirma que “para a efetividade da participação no processo regulatório, é necessário que seja
possível o acompanhamento dos impactos e resultados que a atuação dos órgãos causa nas
empresas e nos consumidores”. O citado documento elenca como meios de comunicação, a
internet, relatórios com resultados e avaliação do setor e boletins impressos e eletrônicos.
O terceiro indicador deste grupo é o TRA – Realização de Audiências e/ou Consultas
Públicas e associa o valor 1,00 para a resposta afirmativa e 0,00 para a resposta negativa.
58 Soares (2002) afirma que “a audiência pública é uma das formas de participação e de controle
popular da Administração Pública no Estado Social e Democrático de Direito”. A
transparência e o incentivo à participação social são imprescindíveis para a boa relação entre
as agências e os prestadores de serviços, ou entre as agências e os usuários. Aliás, usuários e
prestadores de serviços são os principais atores das Audiências e Consultas Públicas. A Lei n°
9.784/1999 difere a Audiência da Consulta Pública, sendo ambos os procedimentos previstos
na citada lei, em seus artigos 32 e 31, respectivamente. De acordo com este normativo, a
audiência é prevista conforme juízo da autoridade e diante da relevância da questão, enquanto
a consulta prevê a manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, fixando-se prazo
para oferecimento de alegações escritas. Ou seja, enquanto a Audiência cuida do debate
público e pessoal, entre a Administração Pública e pessoas físicas ou representantes da
sociedade civil, e considera temas relevantes, que ultrapassam o processo e alcançam a
coletividade, a Consulta percorre a opinião pública por meio de peças formais e escritas, e que
serão juntadas ao processo administrativo. Mas, o sítio eletrônico da Agência Nacional de
Energia Elétrica – ANEEL, na página que dispõe sobre os procedimentos para audiências e
consultas públicas, indica que contribuições às Audiências Públicas podem ser realizadas por
meio de intercâmbio documental. Assim, é possível concluir que as ações de transparência das
agências brasileiras estão avançando, e que os conceitos evoluem rapidamente. Mesmo com a
dinâmica dos sistemas de comunicação, a realização de audiências e consultas públicas é
imprescindível para o quesito Transparência das agências reguladoras.
O quarto indicador é o TRO – Existência de Serviços de Ouvidoria. Possui o valor
1,00 para a resposta afirmativa e o valor 0,00 para a resposta negativa. A estrutura dos
Serviços de Ouvidoria é o mais importante canal de comunicação do usuário com o ente
regulador. A participação do usuário é prevista na própria Constituição Federal (1988), em
seu art. 37:
59
§3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
O último indicador do grupo Transparência é o TRC – Existência de Conselhos.
Associa os valores 1,00 para a resposta afirmativa e 0,00 para a resposta negativa. A
participação social é primordial para as ações das agências de regulação, já que são espaços
de composição entre o Estado e a sociedade civil e tem a função de formular e controlar a
execução das políticas públicas setoriais. Os conselhos são importantes, pois além do papel de
fortalecimento da participação da população, fiscalizam a execução das políticas públicas
setoriais, como forma de avaliar as decisões regulatórias tomadas pelas agências, e que afetam
diretamente o interesse público. Corroborando com esta posição, Pinheiro, Lima e Assis
(2007, p. 147) preceituam:
é possível avaliar como pertinente, oportuno e salutar, para a gestão pública regulatória do saneamento ambiental, o fortalecimento dos canais de participação popular e a organização do controle social, expressos nas atuações dos Conselhos de Saneamento Básico ou similar e no suporte técnico ao estímulo ao trabalho de criação das Associações de Usuários de Saneamento Ambiental.
O terceiro e último grupo é denominado Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das
Decisões. Tal escolha se dá pela importância do cumprimento destes princípios pelo
regulador. Os indicadores deste grupo se justificam principalmente pela necessidade de uma
regulação livre de ingerência política, de morosidade e de subjetividade. A Tecnicidade se
traduz pela facilidade de se tomar decisões baseadas em critérios estritamente técnicos, ou
seja, isentos de interferência de grupos de interesse. Estas decisões são normalmente tomadas
pelos dirigentes das agências, que devem considerar as opiniões e posições expressas por
servidores, de preferência efetivos, e traduzidas por documentos que devem ser robustamente
isentos, com o maior nível de profissionalismo possível, a ponto de embasar apenas
tecnicamente toda e qualquer decisão. A atividade de regulação é composta por matérias
complexas e diversificadas e que necessitam de conhecimentos mais específicos. Daí também
60 a necessidade de capacitação. Questões como Celeridade e Objetividade das decisões são
importantes para que não se perca o momento e o foco da regulação, e que devem ser
prioritários nas ações. Pinto e Pscheidt (2012) definem Tecnicidade como “o princípio das
agências reguladoras no qual seus dirigentes e funcionários devem ser técnicos ou pessoas
com elevado conhecimento do meio que regulam para que não criem embaraços para o
normal desenvolvimento do setor”. Quanto à Celeridade, Caputo e Roselli (2008) reafirmam
sua importância:
As Agências Reguladoras devem promover a concorrência entre empresas, sendo o governo parte integrante desse processo. Estas características demandam das Agências celeridade, especialidade técnica e independência em relação ao governo, além de proteção quanto à captura das agências pelos entes regulados.
Oliveira (2004) defende que:
As análises das práticas mais bem-sucedidas (best-practices) referentes à atuação das agências reguladoras indicam que sua atividade deve guiar-se pelos seguintes princípios: abertura e objetividade, justiça, não discriminação, promoção de livre concorrência e garantia de um equilíbrio justo entre os interesses de consumidores, governo e agentes econômicos do setor regulado.
É plausível, então, afirmar que a atividade regulatória deve contar com significativos
padrões de Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões. Assim, os indicadores deste
grupo são:
TTA – Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias;
TFC – Existência de Atividades Fiscalizatórias;
TEC – Existência de Convênios ou Cooperação Técnica;
TSC – Quadro de Servidores Concursados; e
TSQ – Quadro de Servidores Qualificados.
61
O primeiro indicador deste grupo é o TTA – Frequência Definida para Reajustes e/ou
Revisões Tarifárias42. O valor 1,00 é atribuído às agências que possuem previsões
expressamente definidas sobre a realização de reajustes e/ou revisões tarifárias; enquanto que
o valor 0,00 é atribuído às agências que não possuem previsões nem para os reajustes e nem
para as revisões tarifárias.
Ribeiro e Prado (2007) apontam a necessidade de aprofundar a discussão sobre os
mecanismos de reajuste e de revisão tarifária nos contratos de concessão, já que são
considerados instrumentos imprescindíveis para uma regulagem eficiente.
Assim, pode-se afirmar que a previsão contratual de reajustes e de revisões tarifárias é
importante tanto para os usuários como para os prestadores dos serviços, pois traz estabilidade
e segurança ao contrato. A definição clara das normas é essencial para assegurar a
transparência, tão necessária na busca pela eficiência, seja pelo equilíbrio econômico-
financeiro do prestador dos serviços, seja para a modicidade das tarifas para os usuários.
O segundo indicador do grupo Atividades de Fiscalização é o TFC – Existência de
Atividades Fiscalizatórias. A importância da fiscalização dos serviços públicos está
demonstrada por Aragão (2003, p. 340-341):
...os atos de regulação e de fiscalização de serviços públicos se refletem sobre o Erário. Por exemplo, uma fiscalização equivocada pode levar a não aplicação de uma multa; a autorização indevida de tarifa leva ao desequilíbrio econômico-financeiro favorável à empresa, o que, entre outras alternativas deveria acarretar a majoração do valor de outorga devida ao Poder Público, etc.
O indicador é composto pela expressão 02:
Existência de Atividade Fiscalizatória = Nº de Delegações Fiscalizadas (02) Total de Delegações Reguladas
42 Reajuste Tarifário ocorre para que haja o repasse à tarifa, dos custos não gerenciáveis da companhia, além de atualizar monetariamente os custos gerenciáveis. Normalmente é repassado a cada ano. Já a Revisão Tarifária ocorre para preservar o equilíbrio econômico-financeiro da delegação. O valor das tarifas pode ser alterado para mais ou para menos. A revisão normalmente ocorre de 4 em 4 anos, mas o prazo depende do que especificar o contrato. Há ainda a revisão extraordinária, que pode ocorrer a qualquer momento, desde que o equilíbrio econômico-financeiro da delegação esteja em risco.
62
A expressão 02 revela o percentual de fiscalizações realizadas em 2012, sobre o total
de delegações reguladas e apresenta o grau de atividade fiscalizatória de cada agência
reguladora. Para que esta variável se transforme em dicotômica, o limite de dois terços será
estabelecido. Para valores acima de 0,67, o valor será forçado a aproximar-se de 1,00, o que
significa que a agência fiscaliza suas delegações reguladas. Abaixo deste limite, a variável
apontará para o valor 0,00, que implica em uma fiscalização deficiente. Para este indicador, o
cálculo da média simples ficaria comprometido, tendo em vista que as agências municipais
têm apenas uma delegação – o próprio município que a instituiu. Pode, por este motivo,
parecer que o indicador não é importante, mas considerando que a média de delegações
fiscalizadas, deduzindo-se as agências municipais ficou em torno de 0,40, é imperioso que as
agências estaduais e os consórcios persigam este limite, tendo o indicador a finalidade
principal de incentivá-las a buscar maior eficiência em suas atividades de fiscalização, já que
as agências reguladoras foram criadas com a finalidade precípua de fiscalizar a prestação dos
serviços públicos.
Apenas para ilustrar, conforme Galvão Júnior (2006, p.26) a fiscalização “consiste na
verificação contínua dos serviços regulados, no intuito de apurar se estão sendo efetivamente
prestados de acordo com as normas legais, regulamentares e pactuadas pertinentes”, ou seja,
fiscalizar é acompanhar os prestadores de serviços, verificando se estão cumprindo todas as
normas é uma das tarefas mais importantes da regulação. Probst (2013) trata com propriedade
a questão da fiscalização:
As agências reguladoras também realizam fiscalizações in loco das estruturas físicas e de operação dos serviços de saneamento, inclusive da qualidade dos serviços prestados, que originam relatórios de fiscalizações onde constam as não conformidades detectadas, as melhorias necessárias e, inclusive, eventuais infrações normativas ou contratuais.
O terceiro indicador deste grupo é o TEC – Existência de Convênios ou Cooperação
Técnica. As parcerias indicadas pela Pesquisa Regulação 2013 são com Ministério Público,
Universidades, Poder Executivo, Associações de Usuários, Associações de Municípios, outras
63 Agências Reguladoras ou ainda com outras instituições. O indicador aponta o valor 1,00 para
a agência que tiver parcerias com pelo menos quatro tipos de instituições e aponta o valor
0,00 para o ente que tiver menos de quatro tipos de instituições conveniadas. A Pesquisa
Regulação 2013 apresenta oito possíveis tipos de instituições: Ministério Público,
Universidades, Poder Executivo, Associações de Usuários, Associação de Municípios, Outras
Agências Reguladoras e Outros (Convênios), além de Coordenação com outras agências
reguladoras. A média simples do indicador é de 1,74 instituições por agência. Assim, o limite
imposto de quatro tipos de organizações parece ser uma meta alcançável, a título de incentivo
às agências. A existência de parcerias com outras instituições contribui para o intercâmbio de
informações, com vistas à diminuição de assimetrias de informações, bem como pela
certificação das informações, que leva ao aprimoramento do controle dos dados fornecidos
pelos prestadores e pela minimização dos custos de fiscalização e de ouvidoria. Coutinho
(2010) corrobora com esta visão:
As agências reguladoras e os órgãos com quem mantêm interação permanente devem, enfim, criar rotinas de diálogo institucional, bem como devem estabelecer vínculos de colaboração e troca de experiências com outros reguladores, incluindo os estrangeiros.
O quarto indicador é o TSC - Quadro de Servidores Concursados. O indicador mede o
percentual de servidores concursados, sobre o total de servidores da agência. Sua composição
está exposta na expressão 03:
Quadro de Servidores Concursados = N° Servidores Concursados de Nível Superior (03) N° Total de Servidores de Nível Superior
Para que esta variável se transforme em dicotômica, será estabelecido o limite de dois
terços. Para valores acima de 0,67, o valor será forçado para 1,00, o que significa que o
quadro de servidores concursados é considerado aceitável. Abaixo deste limite, a variável
apontará para o valor 0,00, que implica que a agência ainda tem muito a melhorar no quesito
contratação de seus próprios servidores, buscando manter um quadro de pessoal estável na
64 instituição. O limite estabelecido, de dois terços, justifica-se em virtude da fase de
consolidação em que se encontram as agências subnacionais do setor de Saneamento Básico,
já que poucas agências realizaram concursos públicos. Tal limite deverá servir de incentivo
para que os entes reguladores promovam a contratação de servidores estáveis, buscando
alcançar o valor máximo do indicador. Ressalta-se que a média simples apurada foi de 0,27,
valor considerado bem abaixo do limite. Observa-se ainda que 16 das 27 agências analisadas
não possuem nenhum servidor efetivo, o que explica a média tão baixa.
A importância do quadro técnico concursado está demonstrada por Ramalho (2009 p.
138), que afirma:
A multiplicidade de vínculos e a incerteza da permanência de funcionários precários dificultam as possibilidades de investimento em qualificação e especialização do corpo funcional, prejudicando o desempenho do ente regulador nas suas atribuições.
Conforme lição de Souto (2005, p. 254), "as funções que exijam o exercício do poder
de império estatal (...) só podem ser exercidas por ocupantes de cargo público de provimento
efetivo.". Esta posição é majoritária, e não vê no regime celetista, o chamado emprego
público, as condições necessárias para o exercício das atividades típicas de Estado, como
questões técnicas das atividades regulatórias, como aplicação de multas, expedição de normas
e realização de reajustes e revisões tarifários. Porém, importante salientar que um processo
célere e eficaz não pressupõe um processo que absolutamente descumpre normas processuais
ou não respeita o devido processo legal e a burocracia vigente.
O último indicador deste grupo é o TSQ – Quadro de Servidores Qualificados. É um
indicador que aponta o grau de qualificação dos servidores, considerando aqueles que detêm
títulos de especialistas, mestres e doutores. É possível afirmar que capacitar um servidor passa
pelo aprimoramento de habilidades para o exercício de funções específicas. Uma maior
qualificação dos servidores é quesito básico para a melhoria da qualidade dos seus serviços
65 prestados, de forma a alinhar a capacitação dos servidores públicos às necessidades das
agências reguladoras. Coutinho (2010, p. 73) reforça esta importância.
uma parte significativa dos desafios subjacentes à regulação está ligada à dimensão institucional e, em especial, à importância da capacitação das agências e dos reguladores, encarregados das (nada triviais) tarefas de executar políticas setoriais definidas por lei e monitorar mercados complexos e dinâmicos.
Assim, este também é um indicador importante, que está representado pela expressão
04:
Quadro de Servidores Qualificados = N° Servidores Qualificados (04) N° Total de Servidores
Quanto mais alto o valor do indicador, maior número de servidores qualificados terá a
agência, o que impactará positivamente na qualidade da regulação.
Com o intuito de transformar esta variável em dicotômica, o limite de dois terços será
estabelecido. Para valores acima de 0,67, o valor será forçado para 1,00, o que significa que o
quadro de servidores qualificados é considerado satisfatório. Abaixo deste limite, a variável
apontará para o valor 0,00, que implica que a agência ainda tem muito a melhorar em termos
de qualificação de seus servidores. A média simples obtida das 27 agências ficou em torno de
0,57. Assim, é aceitável que o limite de 0,67 seja imposto, de forma a fomentar as agências a
investirem na qualificação de seus servidores. O indicador TSQ deve estar fortemente
relacionado ao TSC – Quadro de Servidores Concursados, já que é sensato investir em
servidores efetivos, visando manter a expertise em seus quadros funcionais.
Finalizando o levantamento dos dados, os indicadores formulados neste trabalho são
apresentados em forma de gráficos do tipo Radar, possibilitando a rápida visualização de
oportunidades para o aperfeiçoamento da gestão regulatória, com foco nas ações que a
agência deve priorizar para melhorar seu nível de adequação aos princípios da Lei n°
11.445/2007.
66
Os grupos, seus indicadores, as correlações e seus dados são apresentados no Quadro
1, a seguir.
Quadro 1: Grupos, Indicadores e Seus Dados
INDICADOR DADOS IN
DEP
END
ÊNC
IA
DEC
ISÓ
RIA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00 – Sim 0,00 – Não
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 1,00 – Sim 0,00 – Não
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00 – Sim 0,00 – Não
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00 – Sim 0,00 – Não
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00 – Sim 0,00 – Não
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00 – Sim
0,00 – Não
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00 – Sim 0,00 – Não
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00 – Sim 0,00 – Não
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00 – Sim 0,00 – Não
Existência de Conselhos – TRC 1,00 – Sim 0,00 – Não
TEC
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DE,
C
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IDA
DE
E O
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IVID
AD
E
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00 – Sim 0,00 – Não
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00 – Sim 0,00 – Não
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 1,00 – Sim 0,00 – Não
Quadro de Servidores Concursados - TSC 1,00 – Sim 0,00 – Não
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00 – Sim 0,00 – Não
Fonte: A Autora
Um gráfico Radar compara os valores agregados de várias sequências de dados. Neste
tipo de gráfico, cada categoria tem o seu próprio eixo de valor, a partir de um centro comum,
com linhas que fazem a conexão entre os valores da mesma sequência. Desta forma,
possibilita a demonstração das informações sintetizadas, cujas áreas são delineadas a partir da
combinação dos indicadores. O conceito de indicadores está ligado a um conjunto dos
componentes de uma amostra, que possuem certos atributos comuns. Assim, o gráfico Radar
apresenta tais componentes, de forma ordenada, que são estabelecidos com base em
67 indicadores de naturezas diversas. A grande vantagem do método é a possibilidade de rápida
visualização e interpretação dos indicadores.
No Brasil, o Gráfico Radar foi apresentado, pela primeira vez, em trabalho de Ornstein
(1989), que utilizou tal método para expressar e comparar o desempenho econômico-
financeiro de empresas industriais. “Gráfico Radar” é a tradução do termo Radar Chart, e tem
o intuito de demonstrar visualmente o sucesso ou o insucesso das organizações, por meio da
utilização de gráficos em forma de figuras geométricas. O método pode ainda, ser empregado
por apenas uma organização, a fim de serem comparados diversos períodos em uma série
temporal.
Segundo Costa (2006), é possível afirmar que o gráfico Radar funciona como uma
radiografia ou uma impressão digital de determinada organização, pois apresenta uma visão
global da situação em um dado momento. Além disso, o gráfico permite também realizar
análises comparativas entre diversas organizações de um mesmo setor. Ainda segundo este
autor, dentro de uma organização, há pontos fortes, pontos fracos e pontos a melhorar. Os
pontos fortes podem ser definidos como aquelas características que favorecem o cumprimento
dos propósitos da instituição, enquanto os pontos fracos são aqueles que prejudicam o
cumprimento dos propósitos da instituição. Os pontos a melhorar são positivos, ou seja, não
atrapalham, mas não contribuem significativamente para o cumprimento dos objetivos da
organização.
O Gráfico 2, contendo a matriz de análise, também está disposto, para uma melhor
visualização dos indicadores e seus grupos.
68
Gráfico 2: Matriz
Fonte: A Autora
INDEPENDÊNCIA DECISÓRIA
TRANSPARÊNCIA
TECNICIDADE, CELERIDADE E OBJETIVIDADE DAS DECISÕES
69
6 CONSTRUÇÃO E ANÁLISE DOS GRÁFICOS RADAR
Este capítulo apresenta os dados pesquisados de cada agência, em forma de quadros,
juntamente com o Gráfico Radar, que mostra os níveis de comprometimento com os
princípios elencados pela Lei nº 11.445/2007, buscando assim evidenciar as boas práticas e as
principais deficiências da gestão da regulação do setor de Saneamento Básico no Brasil.
As primeiras agências a serem apresentadas são as municipais (6.1 a 6.7), seguidas das
estaduais (6.9 a 6.24), incluindo a do Distrito Federal (6.8), e finalizando com a apresentação
das consorciadas (6.25 a 6.27). Dentro de cada esfera, as agências aparecem em ordem
alfabética.
Importante ressaltar, como já exposto anteriormente, que o indicador IDP – Nomeação
dos Dirigentes por mais de Um Poder não será considerado no grupo de agências
consorciadas, visto que, pela própria natureza da formação destes entes, Consórcio Público, é
impossível que a decisão de nomeação de seus dirigentes seja tomada por mais de um órgão
ou Poder de todos os municípios envolvidos.
70 6.1 AGÊNCIA MUNICIPAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
DELEGADOS DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM – ES – AGERSA
A AGERSA é a agência municipal de Cachoeiro de Itapemirim, no estado do Espírito
Santo. Foi criada pela Lei n° 4.798, de 14 de julho de 1999. A AGERSA regula a empresa
privada Foz de Cachoeiro, atendendo para abastecimento de água, 66.596 economias; e para
esgotamento sanitário, 61.394 economias, conforme a Pesquisa Regulação 2013. Seus
indicadores são apresentados no Quadro 2 e no Gráfico 3, a seguir:
Quadro 2: Dados AGERSA - Cachoeiro de Itapemirim - ES INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 0,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
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IDA
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AD
E
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados - TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
71
Gráfico 3: AGERSA-ES
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da AGERSA demonstra que apenas oito dos 15 indicadores
apresentam resultados positivos, ou 53,33%. Do grupo Independência Decisória, a agência
apresenta deficiências nos indicadores IRD – Proibição de Recondução dos Diretores, IDP –
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder, e IOF – Independência Orçamentária e
Financeira de Outras Fontes. O gráfico demonstra ainda que é necessário avançar nestas
questões, o que se traduz em oportunidades para a Agência. Quanto ao grupo Transparência, a
AGERSA apresenta melhores resultados, com debilidade apenas no indicador TRA –
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas, que aponta seguramente para uma
oportunidade de aperfeiçoamento do controle social de suas atividades. Analisando o terceiro
grupo, fica clara a área onde a Agência mais tem que se aperfeiçoar, já que é possível
perceber possibilidades de melhoria em questões como a assinatura de convênios ou a busca
por cooperação técnica, e ainda a ampliação de seus quadros de servidores concursados e
qualificados.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
72 6.2 AGÊNCIA REGULADORA DAS ÁGUAS DE TUBARÃO – SC – AGR
A AGR é a agência do município de Tubarão, no estado de Santa Catarina, com
competência para regular a prestação de serviços de água e esgoto, criada pela Lei
Complementar n° 020, de 27 de junho de 2008. A AGR regula a empresa privada Tubarão
Saneamento, que atende 37.402 economias para abastecimento de água, de acordo com a
Pesquisa Regulação 2013. Os dados e o Gráfico Radar da AGR são apresentados a seguir, no
Quadro 3 e no Gráfico 4.
Quadro 3: Dados AGR - Tubarão-SC INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados - TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
73
Gráfico 4: AGR - Tubarão-SC
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da AGR demonstra que o grupo Independência Decisória apresenta
um nível de comprometimento com os princípios, de quatro dos cinco indicadores – 80,00%
do total, mostrando deficiência na recondução dos seus dirigentes (IRD). Quanto ao grupo
Transparência, a Agência ainda carece de aperfeiçoamento dos processos relacionados à
publicação de relatórios de fiscalização na internet e à realização de Audiências e Consultas
Públicas, práticas que fortalecem o controle social e amplia sua legitimidade. O grupo
Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões é, sem dúvida, a grande oportunidade de
aperfeiçoamento da AGR, já que apresenta deficiência em três dos cinco indicadores, ou seja,
a agência é deficiente em 60% de seus indicadores para este grupo. Apenas os indicadores
TTA e TFC apresentam resultados satisfatórios. Assim, temas ligados ao quadro de servidores
da agência necessitam de atenção para que se desenvolva e possa alcançar o total
comprometimento quanto a este quesito.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
74 6.3 AGÊNCIA MUNICIPAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ÁGUA
E ESGOTO DE JOINVILLE – SC – AMAE
A AMAE é a agência reguladora dos serviços de água e esgoto do município de
Joinville, no estado de Santa Catarina. Criada pela Lei n° 4.341, de 04 de junho de 2001 e
reestruturada pela Lei nº 4.924 de 19 de dezembro de 2003. Conforme a Pesquisa Regulação
2013, a AMAE regula a Companhia de Águas de Joinville, sociedade de economia mista que
atende 189.032 economias para abastecimento de água e 32.881 economias para o
esgotamento sanitário. Os dados são apresentados no Quadro 4 e no Gráfico 5, mostrados a
seguir.
Quadro 4: Dados AMAE - Joinville-SC INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 0,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados - TSC 1,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
75
Gráfico 5: AMAE - Joinville-SC
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da AMAE apresenta 73,3% do total de indicadores aderentes aos
princípios da Lei nº 11.445/2007, demonstrando que a agência tem procurado se alinhar ao
normativo. O grupo Independência Decisória apresenta apenas um indicador com necessidade
de melhoria – o da recondução dos seus dirigentes (IRD), representando 80% de
comprometimento. Quanto ao grupo Transparência (60%), a Agência ainda tem que
aperfeiçoar os processos de publicação de decisões (TRD) e de relatórios de fiscalização na
internet (TRP), o que, sem dúvidas melhora o controle social sobre as atividades
desenvolvidas. O grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões apresenta
apenas o indicador TEC insatisfatório, com 80% de comprometimento em relação aos
princípios da lei, o que demonstra uma oportunidade de aperfeiçoamento nas atividades de
fiscalização da Agência.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
76 6.4 AGÊNCIA MUNICIPAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ-MT – AMAES
A AMAES é a agência reguladora dos serviços de água e esgoto da capital do estado
de Mato Grosso – Cuiabá. A agência municipal foi criada em 01 de setembro de 2011, por
meio da Lei Complementar n° 252. A AMAES regula e fiscaliza a empresa privada CAB
Cuiabá desde 2012, que, de acordo com a Pesquisa Regulação 2013, atende 160.402
economias no tocante ao abastecimento de água e 76.972 economias para o esgotamento
sanitário. Os dados e o Gráfico Radar da AMAES são apresentados a seguir, no Quadro 5 e no
Gráfico 6.
Quadro 5: Dados AMAES - Cuiabá-MT INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 0,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 0,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 0,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
77
Gráfico 6: AMAES - Cuiabá-MT
Fonte: A Autora
A AMAES demonstra, por meio de seu Gráfico Radar, um comprometimento com os
princípios da Lei nº 11.455/2007, na ordem de 40%. A agência apresenta apenas dois
indicadores satisfatórios em cada grupo. Tal avaliação demonstra que a AMAES tem uma
excelente oportunidade de aperfeiçoamento de sua atividade regulatória, em todas as áreas.
Como é uma agência criada em 2012, é de se esperar que desenvolva suas competências
observando os preceitos da lei, e se adeque à medida que avança na realização de suas
atividades regulatórias.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
78 6.5 AGÊNCIA REGULADORA DE GUARATINGUETÁ – ARSAEG
A ARSAEG é a agência reguladora dos serviços de água e esgoto do município de
Guaratinguetá, estado de São Paulo. A agência foi criada em 18 de junho de 2007, por meio
da Lei Complementar n° 3.933, e regula a sociedade de economia mista Companhia de
Serviço de Água, Esgoto e Resíduos de Guaratinguetá – SAEG, para os serviços de
abastecimento de água; e a empresa privada CAB Guaratinguetá, que está a serviço da SAEG,
com quem firmou Contrato de Parceria Público Privada para a prestação dos serviços de
esgotamento sanitário. A SAEG atende a 44.434 economias e a CAB à 39.725. Os dados são
oriundos da Pesquisa Regulação 2013 e são apresentados na Figura 15. O Gráfico Radar da
ARSAEG está demonstrado na Figura 16.
Quadro 6: Dados ARSAEG - Guaratinguetá-SP INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 0,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 0,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
79
Gráfico 7: ARSAEG - Guaratinguetá-SP
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da ARSAEG demonstra que seu comprometimento com os princípios
da Lei nº 11.455/2007 pode ser ampliado. Apenas 53,33% de seus indicadores encontram-se
aceitáveis. Para o grupo Independência Decisória, a agência apresenta três indicadores
satisfatórios. Questões como a Recondução (IRD) e a Nomeação dos Dirigentes por mais de
um Poder (IDP) são oportunidades de melhoria de suas práticas de gestão. O grupo
Transparência apresenta apenas dois indicadores satisfatórios, o que indica que quesitos como
decisões (TRD) e relatórios de fiscalização publicados na internet (TRP) podem ser
implementados. O terceiro grupo – Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões –
demonstra que a ARSAEG está alinhada aos princípios em três indicadores, e que necessita
ampliar sua atenção quanto à realização de convênios e cooperação técnica (TEC), e quanto
ao seu quadro de servidores concursados (TSC). Esta análise demonstra que a Agência tem
janelas de oportunidades de melhoria em todos os grupos.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
80 6.6 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DO MUNICÍPIO DE NATAL – ARSBAN
A ARSBAN foi criada por meio da Lei nº 5.346, de 28 de dezembro de 2001, com
competências para regular a prestação dos serviços públicos de saneamento básico do
município de Natal, no estado do Rio Grande do Norte. A agência regula a sociedade de
economia mista Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte – CAERN, que, de
acordo com a Pesquisa Regulação 2013, atende 298.168 economias para o componente
abastecimento de água e 110.699 economias para o esgotamento sanitário. Seus dados são
apresentados no Quadro 7 e no Gráfico 8.
Quadro 7: Dados ARSBAN - Natal-RN
INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJET
IVID
AD
E
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
81
Gráfico 8: ARSBAN - Natal-RN
Fonte: A Autora
A ARSBAN apresenta 53,33% de comprometimento com os princípios regulatórios,
ou oito dos 15 indicadores. Para o grupo Independência Decisória, o Gráfico Radar da
ARSBAN apresenta oportunidades de aumentar seu comprometimento com os princípios da
Lei nº 11.455/2007, já que apresenta três indicadores satisfatórios. A Recondução (IRD) e a
Nomeação dos Dirigentes por mais de um Poder (IDP) são oportunidades de melhoria de suas
práticas de gestão. O grupo Transparência apresenta três indicadores satisfatórios, o que, por
óbvio, demonstra que aspectos como a publicação de relatórios de fiscalização na internet
(TRP), e a realização de audiências e consultas públicas (TRA) sejam melhorados. O grupo
Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões também apresenta apenas três
indicadores, demonstrando oportunidades de avanço quanto a existência de convênios ou
cooperação técnica (TEC) e de servidores efetivos (TSC) e qualificados (TSQ). O Gráfico
Radar da ARSBAN demonstra que a agência necessita de atenção em seus processos, a fim de
melhor se adequar aos princípios regulatórios.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
82
6.7 AGÊNCIA MUNICIPAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE TERESINA – ARSETE
A ARSETE é a agência reguladora criada para regular os serviços de saneamento
básico executados no âmbito do município de Teresina, estado do Piauí. Foi instituída por
meio da Lei nº 3.600, de 22 de dezembro de 2006 e regula a sociedade de economia mista
Águas e Esgotos do Piauí S.A. – AGESPISA, que, de acordo com a Pesquisa Regulação
2013, atende 259.489 economias para o abastecimento de água e 45.459 economias para o
esgotamento sanitário. A seguir são apresentados os dados, no Quadro 8 e no Gráfico Radar
da ARSETE, de número 9.
Quadro 8: Dados ARSETE - Teresina-PI
INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 0,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
83
Gráfico 9: ARSETE - Teresina-PI
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da ARSETE demonstra que a agência possui diversas oportunidades
de melhoria, a fim de se adequar aos princípios da Lei. A agência apresenta apenas 46,67% do
total dos indicadores. Para o grupo Independência Decisória, o Gráfico Radar apresenta
apenas dois indicadores satisfatórios, demonstrando que a ARSETE pode melhorar muito
quanto à sua independência. Questões como recondução (IRD), quarentena (IQD) e a
nomeação de seus diretores por mais de um Poder (IDP) demandam maior atenção. O grupo
Transparência apresenta apenas três indicadores satisfatórios, enquanto os outros dois
indicadores – TRP – Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet e TRA –
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas são excelentes oportunidades de melhoria.
O terceiro grupo apresenta apenas dois indicadores, demonstrando que quesitos como um
quadro de servidores efetivos (TSC) e qualificados (TSQ), bem como a existência de
cooperação técnica (TEC) devem ainda ser alcançados. O Gráfico demonstra que a agência,
para se adequar aos princípios da Lei nº 11.445/2007, deve ainda melhorar seus processos.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
84 6.8 AGÊNCIA REGULADORA DE ÁGUAS, ENERGIA E SANEAMENTO BÁSICO DO DISTRITO FEDERAL – ADASA
A ADASA foi criada por meio da Lei nº 3.365/2004, e reestruturada pela Lei nº
4.285/2008. Suas competências são a regulação dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário no Distrito Federal. Regula a Companhia de Saneamento Ambiental do
Distrito Federal – CAESB, sociedade de Economia Mista ligada ao Governo do Distrito
Federal. A CAESB atende 944.033 economias para o abastecimento de água e 814.233
economias para o esgotamento sanitário, conforme a Pesquisa Regulação 2013. Suas
informações são apresentadas a seguir, por meio do Quadro 9 e do Gráfico 10.
Quadro 9: Dados ADASA - DF INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF -
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 0,00
TEC
NIC
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DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 1,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
85
Gráfico 10: ADASA - DF
Fonte: A Autora
O Distrito Federal é um ente administrativo híbrido, abrigando as competências
estaduais e municipais, mas por a ADASA regular integralmente uma Companhia estadual, a
agência está tratada como estadual. Seu Gráfico Radar demonstra que a agência apresenta
nove indicadores aderentes aos princípios, ou 60%, e, portanto, possui oportunidades de
adequação aos princípios da Lei nº 11.445/2007. Para o grupo Independência Decisória, o
Gráfico Radar apresenta apenas três indicadores satisfatórios, porém ressaltando-se que não
foi possível o cálculo do indicador IOF, já que a ADASA não informou os valores
arrecadados por fontes ligadas ao Saneamento Básico, nem tampouco os valores totais de
arrecadação. O grupo Transparência apresenta três indicadores satisfatórios, enquanto os
outros dois indicadores – TRP e TRC, ou seja, publicação de relatórios de fiscalização e a
existência de conselhos, deliberativos ou consultivos, são oportunidades de melhoria para a
ADASA. O terceiro grupo também apresenta três indicadores satisfatórios, sendo
oportunidades para avanço, as questões relacionadas ao seu quadro de servidores concursados
(TSC) e sua qualificação (TSQ).
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
86 6.9 AGÊNCIA REGULADORA DE ENERGIA E SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – AGENERSA
A AGENERSA foi criada por meio da Lei nº 4.556, de 6 de junho de 2005, tendo por
competência a regulação dos serviços públicos do estado do Rio de Janeiro. A AGENERSA
regula as seguintes empresas privadas: PROLAGOS, que atende aos municípios de Cabo Frio,
Búzios, Iguaba Grande e São Pedro da Aldeia, além de ser responsável pelo abastecimento de
água de Arraial do Cabo; e Águas de Juturnaíba, que atende às cidades de Araruama,
Saquarema e Silva Jardim, na Região dos Lagos do estado do Rio de Janeiro. Os dados são
apresentados por meio do Quadro 10 e do Gráfico 11, apresentados a seguir:
Quadro 10: Dados AGENERSA - RJ
INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 0,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJET
IVID
AD
E
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 1,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
87
Gráfico 11: AGENERSA - RJ
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da AGENERSA demonstra adequação de cerca de 60%, aos
princípios da Lei nº 11.445/2007. A Agência apresenta três indicadores para cada um dos
grupos – correspondentes a 60%. Para o grupo Independência Decisória há possibilidades de
avanço nos quesitos relacionados à recondução (IRD) e quarentena dos dirigentes (IQD). O
grupo Transparência também apresenta oportunidade de melhoria dos processos de
publicação de relatórios de fiscalização (TRP) e realização de audiências e consultas públicas
(TRA). O terceiro grupo também apresenta três indicadores satisfatórios, sendo oportunidade
para melhorar a gestão da agência nos pontos relacionados ao quadro de servidores
concursados (TSC) e sua qualificação (TSQ).
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
88 6.10 AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO MATO GROSSO DO SUL – AGEPAN
A Agência Reguladora do estado do Mato Grosso do Sul, AGEPAN, foi criada por
meio da Lei nº 2.363, de 19 de dezembro de 2001. A ela compete regular os serviços públicos
estaduais, e, para os serviços de Saneamento Básico, é responsável pela regulação da Empresa
de Saneamento de Mato Grosso do Sul. A SANESUL, Sociedade de Economia Mista do
Estado do Mato Grosso do Sul, conforme a Pesquisa Regulação 2013, atende 247.168
economias para o abastecimento de água e 45.039 economias para o esgotamento sanitário.
Os dados e o gráfico da AGEPAN são apresentados a seguir, no Quadro 11 e no Gráfico 12.
Quadro 11: Dados AGEPAN - MS INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 0,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 0,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
89
Gráfico 12: AGEPAN - MS
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da AGEPAN demonstra que a agência precisa avançar nos níveis de
adequação aos princípios da Lei nº 11.445/2007. Os três grupos – Independência Decisória,
Transparência e Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – possuem apenas dois
indicadores satisfatórios, cada um, o que corresponde a apenas 40%. A agência tem boa
oportunidade para melhorar sua gestão, em todos os grupos de indicadores. Quanto à
Independência, os quesitos relacionados à recondução (IRD) e nomeação dos dirigentes
(IDP), e quanto a sua independência orçamentária e financeira (IOF) podem avançar. A
questão da Transparência pode ser melhorada em questões como publicações na internet
(TRD e TRP) e realização de audiências e consultas públicas (TRA). Por fim, o grupo
Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões carece de atenção quanto às ações de
fiscalização (TFC), convênios e cooperação técnica (TEC) e ainda quanto ao seu quadro de
servidores concursados (TSC).
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
90 6.11 AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO RIO GRANDE DO SUL – AGERGS
A AGERGS foi criada por meio da Lei nº 10.931, de 9 de janeiro de 1997. A agência
regula a Sociedade de Economia Mista companhia Riograndense de Saneamento – CORSAN,
que atende 1.830.916 economias para o abastecimento de água e 238.019 economias para o
esgotamento sanitário, de acordo com dados da Pesquisa Regulação 2013. A AGERGS regula
ainda a empresa privada Foz de Uruguaiana, no município do mesmo nome. Os dados da
AGERGS são apresentados a seguir, Quadro 12, enquanto seu Radar é apresentado no Gráfico
13.
Quadro 12: Dados AGERGS - RS INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 1,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 1,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
91
Gráfico 13: AGERGS - RS
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar demonstra que a AGERGS atende a todos os indicadores
relacionados à independência decisória. No grupo Transparência, a agência é deficiente nos
indicadores TRP e TRA, demonstrando oportunidades de aperfeiçoamento de seus processos
de publicação de seus relatórios de fiscalização (TRP) e de realização de audiências e
consultas públicas (TRA), na busca da total transparência de suas ações. O grupo
Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões também apresenta apenas dois
indicadores insatisfatórios – TFC e TEC, o que pode ser uma boa oportunidade para melhorar
sua gestão, relacionada às ações de fiscalização e à assinatura de convênios e/ou cooperação
técnica. No total dos indicadores, a AGERGS conta com 73,33% de aderência aos Princípios
elencados pela Lei nº 11.445/2007.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
92 6.12 AGÊNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DA BAHIA – AGERSA
A agência da Bahia, AGERSA, foi criada por meio da Lei nº 12.602, de 29 de
novembro de 2012. A agência regula a Sociedade de Economia Mista Empresa Baiana de
Águas e Saneamento S/A – EMBASA, que, conforme os dados da Pesquisa Regulação 2013,
atende 3.343.850 economias para o abastecimento de água e 1.165.648 economias para o
esgotamento sanitário. Os dados e o gráfico da AGERSA são apresentados a seguir, por meio
do Quadro 13 e do Gráfico 14.
Quadro 13: Dados AGERSA - BA INDICADOR DADOS
IND
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CIA
D
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ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 0,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
93
Gráfico 14: AGERSA - BA
Fonte: A Autora
A AGERSA apresenta 60% de seus indicadores favoráveis. O grupo Independência
decisória carece ainda de avanços, nos quesitos relacionados aos mandatos (IMD),
recondução (IRD) e nomeação de seus dirigentes por mais de um Poder (IDP). Tais
deficiências revelam-se oportunidade de melhoria de sua gestão. No grupo Transparência, a
Agência atende a todo o conjunto de indicadores. O terceiro grupo – Tecnicidade, Celeridade
e Objetividade das Decisões – apresenta pouca adequação aos princípios, revelando
oportunidades de melhorias nos indicadores TFC, TEC e TSC, ligados às questões como
ações de fiscalização, existência de convênios e cooperação técnica e seu quadro de
servidores concursados, respectivamente.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
94 6.13 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA – AGESAN
A AGESAN foi criada por meio da Lei Complementar nº 484, de 4 de janeiro de 2010.
A agência regula a Sociedade de Economia Mista, vinculada ao Governo do Estado de Santa
Catarina, CASAN – Companhia Catarinense de Águas e Saneamento. A CASAN atende
819.945 economias para o abastecimento de água e 218.685 economias para o esgotamento
sanitário. A agência ainda regula os Serviços Intermunicipais de Água e Esgoto – SIMAEs,
dos municípios de Joaçaba, Herval D’Oeste e Luzerna; o Departamento de Água e Esgoto –
DAE, do município de Navegantes; a Empresa Municipal de Água e Saneamento de
Balneário Camboriú – EMASA; os Serviços Autônomos Municipais de diversos municípios –
SAMAEs; e, por último, o Serviço Municipal de Água, Saneamento Básico e Infraestrutura,
do município de Itajaí. Os dados são oriundos da Pesquisa Regulação 2013, sendo
apresentados no Quadro 14. O Radar da AGESAN é apresentado no Gráfico 15.
Quadro 14: Dados AGESAN - SC
INDICADOR DADOS
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Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
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IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 1,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
95
Gráfico 15: AGESAN - SC
Fonte: A Autora
A AGESAN possui 12 indicadores favoráveis – 80%. Do grupo Independência
Decisória, apenas um indicador não apresenta oportunidade de melhoria – IRD, relacionado à
recondução dos dirigentes, ponto a melhorar. A AGESAN apresenta todos os indicadores
satisfatórios no grupo Transparência, e no último grupo – Tecnicidade, Celeridade e
Objetividade das Decisões – apresenta dois indicadores – TSC e TSQ, que não se alinham aos
princípios, demonstrando oportunidades de melhorias nas áreas relacionadas ao quadro de
servidores concursados e sua qualificação.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
96 6.14 AGÊNCIA GOIANA DE REGULAÇÃO, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS – AGR
A agência AGR foi criada em 1999, por meio da Lei nº 13.550. A AGR regula a
Sociedade de Economia Mista SANEAGO – Saneamento de Goiás S/A, que atende 1.862.084
economias para o abastecimento de água e 857.791 economias para o esgotamento sanitário,
de acordo com a Pesquisa Regulação 2013, da ABAR. Os dados e o gráfico da AGR são
apresentados a seguir, no Quadro 15 e no Gráfico 16.
Quadro 15: Dados AGR - GO INDICADOR DADOS
IND
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DÊN
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IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
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DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
97
Gráfico 16: AGR - GO
Fonte: A Autora
A AGR apresenta dez indicadores favoráveis, ou 67,7% do total. Do grupo
Independência Decisória, apenas um indicador não apresenta oportunidade de melhoria –
IRD, relacionado à recondução dos dirigentes. Ainda apresenta dois indicadores
insatisfatórios no grupo Transparência, demonstrando oportunidades para trabalhar os
quesitos Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet (TRP), e Realização de Audiências
e Consultas Públicas (TRA). O último grupo também apresenta dois indicadores que não se
alinham aos princípios, o que mostra que pode melhorar a gestão nas áreas relacionadas ao
quadro de servidores concursados (TSC) e sua qualificação (TSQ).
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
98 6.15 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DO CEARÁ – ARCE
A agência ARCE foi criada por meio da Lei nº 12.786/1997, para regular os serviços
delegados do estado do Ceará. No setor de Saneamento Básico, a ARCE regula a Sociedade
de Economia Mista CAGECE – Companhia de Água e Esgoto do Ceará, que, de acordo com
a ABAR, em sua Pesquisa Regulação 2013, atende 1.659.894 economias para o
abastecimento de água e 616.447 economias para o esgotamento sanitário. Os dados estão
descritos no Quadro 16 e no Gráfico 17:
Quadro 16: Dados ARCE - CE INDICADOR DADOS
IND
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ÓR
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Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 0,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 0,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 1,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
99
Gráfico 17: ARCE - CE
Fonte: A Autora
Dos 15 indicadores, a ARCE apresenta 10 satisfatórios, ou 66,67%. Do grupo
Independência Decisória, apenas um indicador não demonstra oportunidade de melhoria –
IRD, relacionado à recondução dos dirigentes. A agência apresenta também um indicador
insatisfatório no grupo Transparência, onde a agência pode trabalhar o tópico relacionado à
existência de Conselhos Consultivos ou Deliberativos (TRC). O último grupo mostra três
indicadores que não se alinham aos princípios, que podem ser vislumbrados como
oportunidades para melhorar a gestão nos processos relacionados às revisões e reajustes
tarifários (TTA), ações de fiscalização (TFC), e convênios ou cooperação técnica (TEC).
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
100 6.16 AGÊNCIA DE REGULAÇÃO E CONTROLE DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO ESTADO DO PARÁ – ARCON
A ARCON foi criada em 30 de dezembro de 1997, por meio da Lei nº 6.099, para
regular os serviços públicos de competência do estado do Pará. No setor de Saneamento
Básico, a Pesquisa Regulação 2013 revela que a ARCON regula e fiscaliza a Sociedade de
Economia Mista, COSANPA – Companhia de Saneamento do Pará. A seguir, são
apresentados os dados e o gráfico Radar da ARCON, por meio do Quadro 17 e do Gráfico 18,
a seguir.
Quadro 17: Dados ARCON - PA
INDICADOR DADOS
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IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 0,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 0,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 0,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
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IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 0,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 1,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 1,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
101
Gráfico 18: ARCON - PA
Fonte: A Autora
A Agência apresenta apenas sete indicadores, ou 46,67%. No grupo Independência
Decisória, a ARCON apresenta três indicadores satisfatórios, demonstrando que são passíveis
de melhoria, aspectos como a recondução de seus dirigentes (IRD) e sua independência
orçamentária e financeira (IOF). O grupo Transparência apresenta apenas o TRO – Existência
de Serviço de Ouvidoria, em conformidade com os princípios, o que representa uma grande
oportunidade para trabalhar todos os itens relacionados à transparência das ações da agência.
O último grupo – Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – apresenta dois
indicadores que não se alinham aos princípios regulatórios da Lei n° 11.445/2007 – TTA e
TFC, o que abre possibilidades de melhorias em sua legislação sobre reajustes e revisões
tarifárias e ainda em suas ações de fiscalização. Assim, conclui-se que a ARCON possui
grandes oportunidades para se adequar aos princípios, em todos os grupos de indicadores.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
102 6.17 AGÊNCIA DE REGULAÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA – ARPB
A agência do estado da Paraíba foi criada por meio da Lei nº 7.843, de 2005, com
competência para regular os serviços públicos do estado da Paraíba. No setor de Saneamento
Básico, a ARPB regula a Sociedade de Economia Mista CAGEPA – Companhia de Água e
Esgoto da Paraíba. A ARPB regula 917.699 economias para o abastecimento de água e
214.105 economias para o esgotamento sanitário, de acordo com a Pesquisa Regulação 2013.
Seus dados e o gráfico são apresentados conforme segue, por meio do Quadro 18 e do Gráfico
19.
Quadro 18: Dados ARPB - PB INDICADOR DADOS
IND
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Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 0,00
TRA
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Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 0,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
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Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
103
Gráfico 19: ARPB – PB
Fonte: A Autora
A ARPB, apesar de ter sido criada há oito anos, apresenta apenas cinco indicadores
favoráveis, o que corresponde a 33,33%. Os grupos Independência Decisória e Transparência
apresentam apenas dois indicadores aceitáveis, cada um, demonstrando oportunidades para
melhorar questões como recondução (IRD) e nomeação de seus dirigentes (IDP),
independência orçamentária e financeira (IOF), publicações na internet (TRD e TRP), e
realização de audiências e consultas públicas (TRA). E o último grupo – Tecnicidade,
Celeridade e Objetividade das Decisões apresenta apenas um indicador satisfatório – 20%,
demonstrando que a ARPB possui uma excelente oportunidade para se adequar aos princípios
regulatórios da Lei n° 11.445/2007, em todos os grupos de indicadores.
IMDIRD
IQD
IDP
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TRPTRATRO
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TSQ
104 6.18 AGÊNCIA DE REGULAÇÃO DE PERNAMBUCO – ARPE
A ARPE foi criada em 2003, por meio da Lei nº 12.524, com competência para regular
os serviços públicos de Pernambuco, prestados pela Sociedade de Economia Mista
COMPESA – Companhia Pernambucana de Saneamento. Conforme a Pesquisa Regulação
2013, a COMPESA atende 1.869.710 economias para o abastecimento de água e 292.128
economias para o esgotamento sanitário. A seguir, são apresentados os dados e o gráfico
Radar da ARPE, por meio do Quadro 19 e do Gráfico 20.
Quadro 19: Dados ARPE - PE INDICADOR DADOS
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Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 0,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 0,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 0,00
TEC
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IVID
AD
E
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
105
Gráfico 20: ARPE - PE
Fonte: A Autora
A ARPE possui apenas cinco indicadores favoráveis, em todos os grandes grupos, o
que demonstra um baixo comprometimento com os princípios regulatórios, de 33,33%. O
grupo Independência Decisória é o que melhor se apresenta, com três indicadores aceitáveis,
mas ainda com deficiência nos quesitos sobre recondução (IRD) e quarentena (IQD) para os
dirigentes. Os grupos Transparência e Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões
apresentam apenas um indicador aceitável em cada, o que demonstra que a ARPE pode
avançar bastante para se alinhar aos princípios regulatórios, nos indicadores relacionados às
suas publicações na Internet (TRD e TRP), realização de audiências e consultas públicas
(TRA), ações de fiscalização (TFC), assinatura de convênios e cooperações técnicas (TEC), e
ainda seu quadro de servidores concursados (TSC) e sua qualificação (TSQ).
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
106 6.19 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS – ARSAE
A ARSAE foi criada por meio da Lei nº 18.309/2009, e, conforme a Pesquisa
Regulação 2013, com competências para regular a Sociedade de Economia Mista COPASA –
Companhia de Saneamento de Minas Gerais, que é responsável por atender 4.499.455
economias para abastecimento de água e 2.861.058 economias para esgotamento sanitário. A
ARSAE tem também competências para regular e fiscalizar a COPANOR, empresa
subsidiária da COPASA, que atua nas regiões norte e nordeste do estado de Minas Gerais;
além da CESAMA – Companhia de Saneamento Municipal de Juiz de Fora, e dos Serviços
Autônomos de Água e Esgoto – SAAEs dos municípios de Itabira e Passos. Os dados e o
Radar da ARSAE são apresentados a seguir, no Quadro 20 e no Gráfico 21.
Quadro 20: Dados ARSAE - MG INDICADOR DADOS
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Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 0,00
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IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 0,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJET
IVID
AD
E
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
107
Gráfico 21: ARSAE - MG
Fonte: A Autora
A Agência apresenta sete indicadores aderentes, ou 46,67%. Para os grupos
Independência Decisória e Transparência, a ARSAE possui três indicadores favoráveis, para
cada grupo, demonstrando oportunidades para melhorar seus processos quanto à recondução
de seus dirigentes (IRD) e quanto à sua autonomia orçamentária e financeira (IOF), e ainda,
em relação à publicação de seus relatórios de fiscalização (TRP) e a existência de conselhos
(TRC). Porém, o grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões é o que
apresenta os piores resultados: apenas um indicador aceitável, o que aponta que a ARSAE
possui previsão para realizar Reajustes e/ou Revisões Tarifárias. Assim, a ARSAE tem
excelentes oportunidades para avançar e se alinhar aos princípios regulatórios elencados na
Lei n° 11.445/2007, com questões como ações de fiscalização (TFC), assinatura de convênios
e cooperações técnicas (TEC), e por fim, o quadro de servidores concursados (TSC) e sua
qualificação (TSQ).
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
108 6.20 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO ESTADO
DE ALAGOAS – ARSAL
A ARSAL foi criada por meio da Lei nº 6.267/2001, com competências para regular
os serviços públicos do estado de Alagoas. Para o setor de Saneamento Básico, de acordo com
a Pesquisa Regulação 2013, regula a Sociedade de Economia Mista CASAL – Companhia de
Saneamento de Alagoas, que conta com 137.191 economias para abastecimento de água e
apenas 1.034 economias para esgotamento sanitário. Os dados e o gráfico Radar da ARSAL
são apresentados a seguir, pelo Quadro 21 e pelo Gráfico 22.
Quadro 21: ARSAL - AL INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 0,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 0,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJET
IVID
AD
E
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 0,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
109
Gráfico 22: ARSAL - AL
Fonte: A Autora
Pelo Gráfico Radar da ARSAL é possível se visualizar apenas cinco indicadores, o que
significa que a agência está em conformidade com apenas 33,33% dos indicadores. O grupo
Independência Decisória apresenta apenas dois indicadores, e a ARSAL tem possibilidade de
melhorar questões como a recondução (IRD) e a nomeação de seus dirigentes por mais de um
Poder (IDP) e sua independência orçamentária e financeira (IOF). Os grupos Transparência e
Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões apresentam apenas um indicador
aceitável em cada grupo, abrindo oportunidade de melhoria de diversos processos gerenciais,
como a publicação de seus relatórios na Internet (TRP), a busca de parcerias com outras
instituições, a fim de celebrar convênios e cooperação técnica (TEC), realização de audiências
e consultas públicas (TRA), além de quesitos ligados a existência de conselhos (TRC), ações
de fiscalização (TFC) e seu quadro de servidores concursados (TSC). A ARSAL tem a
possibilidade de evoluir bastante em relação a todos os princípios regulatórios.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
110 6.21 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS DO ESTADO DO AMAZONAS – ARSAM
A agência do estado do Amazonas, ARSAM, foi criada por meio da Lei nº 2.568, de
25 de novembro de 1999. De acordo com a Pesquisa Regulação 2013, da ABAR, possui
competências para regular os serviços públicos concedidos do estado do Amazonas. No setor
de Saneamento Básico, regula a empresa privada Manaus Ambiental, desde 2000. A ARSAM
regula 452.841 economias para abastecimento de água e 78.235 economias para esgotamento
sanitário. A ARSAM é apresentada a seguir, no Quadro 22 e no Gráfico 23.
Quadro 22: Dados ARSAM - AM INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 1,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
111
Gráfico 23: ARSAM - AM
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da ARSAM apresenta 11 indicadores do total de 15. Tanto para o
grupo Independência Decisória como para o grupo Transparência, o gráfico demonstra
comprometimento em três indicadores, demonstrando que questões como nomeação dos
dirigentes por mais de um Poder (IDP) e a realização de audiências e/ou consultas públicas
(TRA). O terceiro grupo – Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – apresenta
três indicadores aceitáveis, abrindo a oportunidade de melhorar os itens relacionados aos
convênios e à cooperação técnica (TEC), e ao quadro de servidores concursados (TSC). A
ARSAM apresenta 73,33% de comprometimento aos princípios regulatórios da Lei n°
11.445/2007.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
112 6.22 AGÊNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO E ENERGIA DO ESTADO DE SÃO PAULO – ARSESP
A ARSESP foi criada por meio da Lei Complementar nº 1.025/2007, com
competências para regular, no setor de Saneamento Básico, a Sociedade de Economia Mista
SABESP – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo, com 5.702.513
economias para o abastecimento de água e 4.795.289 economias para esgotamento sanitário.
A ARSESP regula ainda as empresas privadas Foz de Santa Gertrudes, no município do
mesmo nome, e SANEAQUA, no município de Mairinque. Os dados, oriundos da Pesquisa
Regulação 2013, são apresentados no Quadro 23 e no seu Gráfico 24.
Quadro 23: Dados ARSESP - SP INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 1,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJET
IVID
AD
E
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
113
Gráfico 24: ARSESP - SP
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da ARSESP revela uma agência cujos indicadores de independência
decisória são satisfatórios. Quanto ao grupo Transparência, apenas o indicador TRP não foi
contemplado, fato que surge como oportunidade de melhoria quanto à publicação de seus
relatórios de fiscalização. O grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões,
porém, apresenta apenas dois indicadores aceitáveis, abrindo oportunidades de melhoria dos
quesitos relativos aos convênios e à cooperação técnica, e ao quadro de servidores
concursados e qualificados, relacionados aos indicadores TEC, TSC e TSQ, respectivamente.
A ARSESP apresenta 11 indicadores, do total de 15, com aderência aos princípios
regulatórios da Lei n°11.445/2007. Estes indicadores representam 73,33%.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
114 6.23 AGÊNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO BÁSICO E INFRAESTRUTURA VIÁRIA DO ESPÍRITO SANTO – ARSI
A ARSI foi criada por meio da Lei Complementar nº 477/2008, e modificada pelas
Leis Complementares n° 512 e 525, de dezembro de 2009. Para o setor de Saneamento
Básico, a ARSI possui competências para regular a Sociedade de Economia Mista CESAN –
Companhia Espírito Santense de Saneamento, conforme a Pesquisa Regulação 2013, com
662.533 economias para o abastecimento de água e 263.526 economias para esgotamento
sanitário. Os dados e o Radar estão a seguir, no Quadro 24 e no Gráfico 25.
Quadro 24: Dados ARSI - ES INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 0,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 1,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
115
Gráfico 25: ARSI - ES
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da ARSI aponta para uma agência com poucos indicadores aderentes
à Independência Decisória e à Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – dois em
cada. Porém, se apresenta como uma agência cujos indicadores de Transparência se
apresentam satisfatórios. As oportunidades de melhoria para a ARSI estão relacionadas às
questões de recondução (IRD), quarentena (IQD) e nomeação de seus dirigentes por mais de
um Poder (IDP), para o grupo Independência Decisória. Para o terceiro grupo, os processos a
melhorar dizem respeito às ações de fiscalização (TFC) e seu quadro de servidores
concursados (TSC) e sua qualificação (TSQ).
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
116 6.24 AGÊNCIA TOCANTINENSE DE REGULAÇÃO, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS – ATR
A Agência Reguladora do estado do Tocantins foi criada por meio da Lei nº
1.758/2007, com competência para, no setor de Saneamento Básico, regular a Sociedade de
Economia Mista SANEATINS – Companhia de Saneamento do Tocantins, com 425.832
economias para o abastecimento de água e 81.701 economias para esgotamento sanitário, de
acordo com a Pesquisa Regulação 2013. Os dados e o gráfico da ATR são apresentados a
seguir, por meio do Quadro 25 e do Gráfico 26.
Quadro 25: Dados ATR - TO INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA
Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 0,00
Nomeação de Dirigentes por mais de um Poder – IDP 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 0,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 0,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
117
Gráfico 26: ATR - TO
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da ATR demonstra que a agência possui poucos indicadores
satisfatórios: apenas quatro, ou 25% de comprometimento da agência com os princípios
regulatórios da Lei n° 11.445/2007. Nos grupos Transparência e Tecnicidade, Celeridade e
Objetividade das Decisões, a ATR apresenta um indicador em cada, ou apenas 20% - TRO e
TTA, respectivamente. Quanto ao grupo Independência Decisória, há apenas dois indicadores
aceitáveis – IMD e IOF. A ATR possui uma grande oportunidade de melhorar praticamente
todos os seus processos e se alinhar aos princípios regulatórios da Lei n° 11.445/2007.
IMDIRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRPTRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
118 6.25 AGÊNCIA INTERMUNICIPAL DE REGULAÇÃO, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS DO MÉDIO VALE DO ITAJAÍ (SC) – AGIR
A AGIR é uma Agência Reguladora Consorciada, que reúne 13 municípios no estado
de Santa Catarina. A AGIR foi criada por meio do Consórcio Público, publicado no Diário
Oficial dos Municípios – Edição n° 517, de 25 de junho de 2010. A Pesquisa Regulação
revela que a AGIR possui competência para regular a Sociedade de Economia Mista CASAN
– Companhia Catarinense de Águas e Saneamento, os Serviços Autônomos Municipais –
SAMAEs de diversos municípios, além da empresa privada Foz de Blumenau S/A. Seus
dados estão apresentados por meio do Quadro 26, enquanto seu radar está apresentado no
Gráfico 27.
Quadro 26: Dados AGIR - SC
INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓRI
A Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 0,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 0,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
C
ELER
IDA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 1,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
119
Gráfico 27: AGIR - SC
Fonte: A Autora
A AGIR apresenta nove indicadores em conformidade com os princípios, do total de
14, o que significa o percentual de 64,29%. O Gráfico Radar da AGIR apresenta dois
indicadores relativos à Independência Decisória, abrindo oportunidade de melhoria nos
quesitos relativos à recondução de seus dirigentes (IRD) e à autonomia orçamentária e
financeira da agência (IOF). O grupo Transparência apresenta apenas um indicador
insatisfatório – TRP, relacionado à publicação de seus relatórios de fiscalização na internet. O
terceiro grupo também aponta para oportunidade de melhoria nos processos relacionados às
atividades de fiscalização (TFC) e ao seu quadro de servidores concursados (TSC). Nestes
indicadores estão as oportunidades para a AGIR avançar quanto ao seu comprometimento
com os princípios regulatórios.
IMDIRD
IQD
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
120 6.26 AGÊNCIA REGULADORA DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO DAS BACIAS DOS RIOS PIRACICABA, CAPIVARI E JUNDIAÍ (SP) – ARES-PCJ
A ARES-PCJ é uma Agência Reguladora Consorciada, que reúne 34 municípios no
estado de São Paulo, localizados nas Bacias Hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e
Jundiaí. A ARES-PCJ foi criada por meio de Consórcio Público, em 6 de maio de 2011, com
a competência para regular e fiscalizar diversos prestadores de serviços, desde a estatal
SABESP, até serviços autônomos municipais, além de empresas privadas, de acordo com a
Pesquisa Regulação 2013. Os dados e o radar da ARES-PCJ estão apresentados a seguir, por
meio do Quadro 27 e do Gráfico 28.
Quadro 27: Dados ARES-PCJ - SP INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 0,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 0,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 0,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 0,00
Fonte: A Autora
121
Gráfico 28: ARES-PCJ - SP
Fonte: A Autora
O Gráfico Radar da ARES-PCJ apresenta 50% de conformidade de seus indicadores
com os princípios regulatórios. Apresenta apenas dois indicadores relativos à Independência
Decisória, o que abre uma oportunidade para melhorar sua gestão, em quesitos como a
recondução (IRD) e a quarentena (IQD). O grupo Transparência, no entanto, apresenta apenas
um indicador insatisfatório – TRA, relacionado à realização de audiências e consultas
públicas. O grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões também aponta para
apenas um indicador em conformidade (TTA), revelando que a agência pode avançar bastante
nesta área. A ARES-PCJ pode melhorar seus padrões gerenciais quanto a todos os grupos, e
consequentemente, atender aos princípios regulatórios.
IMDIRD
IQD
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
122 6.27 AGÊNCIA REGULADORA INTERMUNICIPAL DE SANEAMENTO (SC) – ARIS
A ARIS é uma Agência Reguladora Consorciada, que reúne 156 municípios no estado
de Santa Catarina. Foi criada por meio de Contrato de Consórcio Público, em 1 de dezembro
de 2009, com a competência para regular e fiscalizar concessionárias estaduais – CASAN e
SANEPAR, empresas privadas, autarquias municipais (SAMAEs) e departamentos
municipais (DAEs). Os dados são originados da Pesquisa Regulação 2013 e estão
apresentados na Figura 59. Os dados e o radar da ARIS estão apresentados no Quadro 28 e no
gráfico 29.
Quadro 28: Dados ARIS - SC INDICADOR DADOS
IND
EPEN
DÊN
CIA
D
ECIS
ÓR
IA Existência de Mandatos de Diretores – IMD 1,00
Proibição de Recondução dos Diretores – IRD 0,00
Existência de Quarentena dos Diretores – IQD 1,00
Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes – IOF 1,00
TRA
NSP
AR
ÊNC
IA
Existência de Decisões Publicadas na Internet – TRD 1,00
Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet – TRP 1,00
Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas – TRA 1,00
Existência de Serviços de Ouvidoria – TRO 1,00
Existência de Conselhos – TRC 1,00
TEC
NIC
IDA
DE,
CE
LERI
DA
DE
E O
BJE
TIV
IDA
DE
Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias – TTA 1,00
Ações de Fiscalização Concluídas – TFC 0,00
Existência de Convênios ou Cooperação Técnica – TEC 1,00
Quadro de Servidores Concursados – TSC 0,00
Quadro de Servidores Qualificados – TSQ 1,00
Fonte: A Autora
123
Gráfico 29: ARIS - SC
Fonte: A Autora
A ARIS apresenta 11 dos 14 indicadores, o que significa que seu nível de aderência
aos princípios é da ordem de 78,57%. Pela apresentação de seu Gráfico Radar, percebe-se que
todos os indicadores do grupo Transparência estão aderentes aos princípios. Apesar disso, os
grupos Independência Decisória e Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões ainda
apresentam indicadores não contemplados. Tal concepção abre oportunidades para a melhoria
de suas práticas regulatórias, nos quesitos relacionados à recondução de seus dirigentes (IRD),
suas ações de fiscalização (TFC) e o quadro de servidores concursados (TSC).
IMDIRD
IQD
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
124 6.28 AVALIAÇÃO GERAL
Após analisar as 27 agências, pode-se concluir que nenhuma delas apresentou todos ou
nenhum dos indicadores. Ou seja, não há, na amostra, ente regulador que possua total
conformidade ou total desconformidade com os princípios elencados pela Lei n° 11.445/2007.
O Gráfico 30, a seguir, apresenta a frequência das observações de cada indicador.
Gráfico 30: Frequência de observações de cada indicador
Fonte: A Autora
A apresentação das Agências Reguladoras, nos tópicos 6.21 a 6.27 proporciona
algumas importantes conclusões, que são apresentadas separadamente, por grupo de
indicadores, conforme os próximos tópicos.
IMD
IRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
125 6.28.1 GRUPO INDEPENDÊNCIA DECISÓRIA
O grupo Independência Decisória é formado pelos seguintes indicadores:
IMD – Existência de Mandatos de Diretores;
IRD – Proibição de Recondução dos Diretores;
IQD – Existência de Quarentena dos Diretores;
IDP – Nomeação dos Dirigentes por mais de Um Poder; e
IOF – Independência Orçamentária e Financeira de Outras Fontes.
A primeira conclusão diz respeito à frequência dos indicadores. O IMD – Existência
de Mandatos de Diretores foi o mais frequente, com 26 observações. Assim, pode-se inferir
que já é prática habitual entre os entes reguladores, que haja previsão legal para definir
mandatos fixos para os dirigentes das Agências. Todas as agências municipais e consorciadas
possuem previsão de mandatos, e entre as estaduais, apenas uma não prevê tal instrumento.
Curiosamente, o indicador IRD – Proibição de Recondução dos Diretores – foi
observado em apenas três, todas estaduais, das 27 Agências analisadas. Como já explicitado, a
possibilidade de recondução pode fragilizar a garantia da Independência Decisória das
agências, posto que os dirigentes, a fim de conquistarem a renovação de seus mandatos,
podem evitar divergir opiniões com o Poder Executivo.
Oliveira (2004) argumenta que a possibilidade de recondução comprometeria a
independência da agência, já que poderia incentivar o dirigente a conciliar com o governo
com o objetivo de barganhar uma possível recondução; enquanto que afirma que o tema da
recondução pode e deve ser tratado ainda com mais vigor no âmbito das Agências
Reguladoras. No mesmo grupo de princípios regulatórios – Independência Decisória, este
trabalho evidenciou agências com mandatos fixos e também com previsão de recondução de
126 seus dirigentes. Ou seja, ao mesmo tempo em que 26 agências possuem em seus normativos a
previsão de mandatos para seus dirigentes, apenas três delas proíbem sua recondução.
O indicador IQD – Existência de Quarentena dos Diretores está presente em 20 das 27
agências da Pesquisa, ou seja, 74,07% das agências possuem previsão legal para impedir que
seus dirigentes exerçam atividades na iniciativa privada logo após o final de seus mandatos.
Este indicador evidencia a preocupação do Setor quanto ao repasse de informações
importantes ao setor regulado. Cinco das sete agências municipais apresentam este indicador,
assim como 13 das 17 estaduais e duas das três agências organizadas em forma de consórcio.
O quarto indicador – IDP – Nomeação dos Dirigentes por Mais de Um Poder foi
medido apenas nas agências municipais e estaduais, excluindo-se da amostra as agências
consorciadas, pelas razões anteriormente expostas. Das 24 agências analisadas, apenas 13
possuem como rito a nomeação de seus dirigentes por mais de um Poder. O mais comum é a
indicação dos dirigentes realizada pelo Poder Executivo, e, em alguns casos, há a confirmação
por parte de outro poder. Tal ratificação é necessária para que se confirmem os requisitos de
notável saber e reputação ilibada, que são tão importantes para a escolha dos dirigentes. Este
indicador traduz uma tentativa de escolha de dirigentes com perfil técnico e ético o bastante
para conduzir a agência. Três das sete agências municipais possuem este indicador de forma
satisfatória, enquanto que 10 das 17 agências estaduais o possuem.
O último indicador deste grupo é o IOF – Independência Orçamentária e Financeira de
Outras Fontes. O IOF foi observado em 18 de 26 agências, ressaltando que a ADASA não
contribuiu para a Pesquisa Regulação 2013, sobre este quesito, e, portanto, este indicador
consta para 26 agências. Conforme Xavier (2012), “a autonomia financeira caracteriza-se pela
garantia de que os recursos financeiros necessários à atividade da agência não dependerão da
gestão do Tesouro”.
127
Embora as 18 agências não dependam, orçamentariamente, de outras fontes, é
importante ressaltar que os recursos são arrecadados para o Caixa Único dos governos, ou
seja, mesmo com previsão de arrecadação que suporte suas atividades, não há a
disponibilidade financeira, devendo estes entes solicitar a liberação de recursos ao Poder
Executivo. Assim, a autonomia orçamentária destes entes somente existirá, plenamente,
quando as agências puderem executar seus orçamentos sem tais interferências. Neste quesito,
vale a pena atentar para as agências consorciadas, que por suas próprias naturezas, possuem
contas bancárias para suas arrecadações, já que seria inviável utilizar as Contas Únicas dos
municípios consorciados. Ainda assim, para efeito de comparação entre os grupos, das 18
agências que não dependem de outras fontes orçamentárias, cinco são municipais, 11 são
estaduais e duas são consorciadas.
Os Gráficos 31, 32 e 33, apresentados a seguir, demonstram a frequência dos
indicadores deste Grupo, por tipo de agências: municipais, estaduais e consorciadas.
Gráfico 31: Frequência dos Indicadores – Grupo Independência Decisória – Agências Municipais
Fonte: A Autora
IMD
IRD
IQDIDP
IOF
128
Gráfico 32: Frequência dos Indicadores – Grupo Independência
Decisória – Agências Estaduais
Fonte: A Autora
Gráfico 33: Frequência dos Indicadores – Grupo Independência
Decisória – Consórcios
Fonte: A Autora
IMD
IRD
IQDIDP
IOF
IMD
IRD
IQD
IOF
129 6.28.2 GRUPO TRANSPARÊNCIA
O grupo Transparência é composto pelos seguintes indicadores:
TRD – Existência de Decisões Publicadas na Internet;
TRP – Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na Internet;
TRA – Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas;
TRO – Existência de Serviço de Ouvidoria; e
TRC – Existência de Conselhos.
O primeiro indicador deste grupo é o TRD – Existência de Decisões Publicadas na
Internet. Das 27 agências avaliadas, o indicador foi observado em 19. A publicação das
decisões na rede mundial de computadores está diretamente ligada à transparência dos
processos de uma Agência Reguladora. Das 19 agências que possuem previsão de publicação
de suas decisões, quatro são municipais, 14 são estaduais e as três consorciadas. Importante
ressaltar que o usuário comum não dispõe de acesso à Internet, e que, portanto, seria
necessária a criação de outros instrumentos de consulta às decisões das Agências, como
aqueles disponíveis na Lei de Acesso às Informações. Este normativo, Lei n° 12.527, de 18 de
novembro de 2011, entrou em vigência com o objetivo de regulamentar o acesso à informação
previsto na Constituição Federal.
Semelhante ao TRD, o TRP – Existência de Relatórios de Fiscalização Publicados na
Internet é muito importante para a gestão transparente das agências. Por meio da divulgação
de seus relatórios, os usuários podem acompanhar as atividades fiscalizatórias, e assim, exigir
certos procedimentos dos reguladores. A crítica que se faz novamente é quanto ao acesso à
Internet, pelos usuários. Entre as 27 agências avaliadas, apenas oito publicam seus relatórios
de fiscalização na Internet. Destas, uma é municipal, cinco são estaduais e duas, consorciadas.
130
O indicador TRA – Realização de Audiências e/ou Consultas Públicas indicou que
apenas 11 das 27 agências avaliadas as realizam. Como as audiências e as consultas públicas
são instrumentos de interação entre a sociedade e o ente regulador, o indicador é muito
importante para os processos de transparência das agências. O mecanismo das audiências e
consultas públicas tem o objetivo de ampliar a participação do cidadão comum, nas
discussões afetas às áreas reguladas, e por isso são tão importantes. Ressalta-se que este
indicador mediu apenas a ocorrência, ou não da realização de audiências e consultas, não
entrando no mérito qualitativo dos encontros. Das 11 agências, duas são municipais, sete
estaduais e as outras duas são consorciadas. Estes números são preocupantes, principalmente
quando comparados aos números da Pesquisa Regulação 2012, ocasião em que foram
analisadas 22 agências. Naquele ano, 15 agências haviam realizado audiências e/ou consultas
públicas, denotando que 68,18% das agências participantes da Pesquisa utilizaram os
instrumentos naquele ano, contra 40,74% em 2012. Este decréscimo pode ser um indício de
que as agências estão se afastando dos usuários dos serviços regulados.
O indicador TRO – Existência de Serviços de Ouvidoria é o único cujo atendimento
foi observado em todas as 27 agências analisadas. Tantas observações evidenciam a difusão
da boa prática de implementação dos Serviços de Ouvidoria.
O último indicador é o TRC – Existência de Conselhos. Ele mede a existência de
instâncias de consulta e/decisão, internas ou externas às agências. Existem alguns conselhos
ligados diretamente às agências, enquanto que outros são apenas instâncias de consultas, não
possuindo nenhuma relação jurídica com os entes reguladores. Há conselhos ligados aos
usuários e aos titulares dos serviços. Ainda assim, o indicador é válido, mesmo que os
conselhos sejam apenas consultivos e externos à composição administrativa da agência. Das
sete agências municipais, seis possuem tal instância; das 17 estaduais, 10 possuem ligação
com algum conselho; e as três consorciadas têm conselhos. Os Gráficos 34, 35 e 36,
apresentados a seguir, demonstram a frequência dos indicadores deste Grupo, por tipo de
agências – municipais, estaduais e consorciadas.
131
Gráfico 34: Frequência dos Indicadores – Grupo Transparência – Agências Municipais
Fonte: A Autora
Gráfico 35: Frequência dos Indicadores – Grupo Transparência – Agências Estaduais
Fonte: A Autora
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TRD
TRP
TRATRO
TRC
132
Gráfico 36: Frequência dos Indicadores – Grupo Transparência – Agências Consorciadas
Fonte: A Autora
6.28.3 GRUPO TECNICIDADE, CELERIDADE E OBJETIVIDADE DAS DECISÕES
Este grupo é formado pelos indicadores ligados à área técnica e suas decisões, da
forma mais célere e objetiva possível. São eles:
TTA – Frequência Definida para Reajustes e/ou Revisões Tarifárias;
TFC – Ações de Fiscalização Concluídas;
TEC – Existência de Convênios ou Cooperação Técnica;
TSC – Quadro de Servidores Concursados; e
TSQ – Quadro de Servidores Qualificados.
TRD
TRP
TRATRO
TRC
133
Sobre os indicadores deste Grupo e suas áreas, ensina Lima (2013, p. 25):
Também devem ser dotadas de quadro próprio de servidores efetivos, com salários equivalentes à qualificação, de forma a manter-se a expertise integrada à instituição, com formação técnica ou jurídica, sujeito a concurso público e dotado de garantias funcionais que assegurem uma regulação adequada e imparcial.
O primeiro indicador deste grupo é o TTA – Frequência Definida para Reajustes e/ou
Revisões Tarifárias. Ele foi observado em 24 das 27 agências, porém sua medição não entrou
no mérito sobre a realização ou não de reajustes ou revisões tarifárias. Apenas procurou
investigar se há a definição sobre a frequência em que estes processos devem ocorrer. Dentre
as 24 agências que apresentaram esta definição, estão todas as sete agências municipais e
todas as três consorciadas, e ainda 14 das 17 agências estaduais.
O indicador TFC – Ações de Fiscalização Concluídas foi observado em 14 das 27
agências analisadas. Estas 14 agências incluem as sete municipais, apenas sete das 17
estaduais e nenhuma das consorciadas. Estes números indicam a dificuldade encontrada pelas
agências que fiscalizam várias delegações. Em alguns casos, as agências demoram até dois
anos para ir novamente ao mesmo município.
O terceiro indicador deste grupo, o TEC – Existência de Convênios ou Cooperação
Técnica não foi observado em nenhuma das sete agências municipais. No grupo das agências
estaduais, o indicador foi satisfatório em apenas quatro das 17, e no grupo das consorciadas,
foi observado em duas agências. Convênios, cooperações técnicas ou parcerias firmadas
alavancam o desenvolvimento da Regulação e são importantes para o amadurecimento das
boas práticas das agências. Este indicador demonstra que as Agências Reguladoras de
Saneamento Básico têm espaço para a prática do Benchmarking.
O quarto indicador é o TSC – Quadro de Servidores Concursados. Este foi o indicador
menos observado: somente em quatro do total de 27 agências analisadas. Apenas uma das
agências municipais o apresentou. Entre as 17 estaduais, foi presente em três, e não apareceu
em nenhuma das consorciadas. Este indicador tem uma estreita relação com o tempo de
134 existência das agências, já que o processo de contratação, por meio de concurso público,
normalmente acontece quando o ente já tem maturidade e encontra-se firmado na
Administração Pública. Quanto a este ponto, o Quadro 29 compara as datas de criação de cada
agência, com a observação do indicador. Por meio deste quadro, é possível perceber que nas
três agências mais antigas foi observado o indicador TSC.
Quadro 29: Agências Reguladoras – Datas de Criação e o Indicador TSC AGÊNCIA UF TIPO DATA DE
CRIAÇÃO TSC
AGERGS Rio Grande do Sul Estadual 09/01/1997 1,00 ARCE Ceará Estadual 30/12/1997 1,00
ARCON Pará Estadual 30/12/1997 1,00 AGERSA Cachoeiro de Itapemirim-ES Municipal 14/07/1999 0,00
AGR Goiás Estadual 11/11/1999 0,00
ARSAM Amazonas Estadual 25/11/1999 0,00
ARPE Pernambuco Estadual 14/01/2000 0,00
AMAE Joinville-SC Municipal 04/06/2001 1,00 ARSAL Alagoas Estadual 20/09/2001 0,00
AGEPAN Mato Grosso do Sul Estadual 19/12/2001 0,00
ARSBAN Natal-RN Municipal 28/12/2001 0,00
ADASA Distrito Federal Distrital 16/06/2004 0,00
AGENERSA Rio de Janeiro Estadual 06/06/2005 0,00
ARPB Paraíba Estadual 02/11/2005 0,00
ARSETE Teresina-PI Municipal 22/12/2006 0,00
ATR Tocantins Estadual 02/01/2007 0,00
ARSAEG Guaratinguetá-SP Municipal 18/06/2007 0,00
ARSESP São Paulo Estadual 07/12/2007 0,00
AGR Tubarão-SC Municipal 27/06/2008 0,00
ARSI Espírito Santo Estadual 30/12/2008 0,00
ARSAE Minas Gerais Estadual 03/08/2009 0,00
ARIS Santa Catarina Consórcio 01/12/2009 0,00
AGESAN Santa Catarina Estadual 04/01/2010 0,00
AGIR Santa Catarina Consórcio 25/06/2010 0,00
ARES-PCJ São Paulo Consórcio 06/05/2011 0,00
AMAES Cuiabá-MT Municipal 01/09/2011 0,00
AGERSA Bahia Estadual 29/11/2012 0,00 Fonte: A Autora
135
O último indicador, TSQ – Quadro de Servidores Qualificados foi observado em 12
das agências avaliadas: duas municipais, oito estaduais e duas consorciadas, o que reflete que
as agências necessitam capacitar seus reguladores. É importante atentar para a falta de cursos
regulares, de Graduação e Pós-Graduação, ou ainda de um programa específico de
capacitação por parte do Governo Federal.
Os Gráficos 37, 38 e 39, apresentados a seguir, demonstram a frequência dos
indicadores deste Grupo, por tipo de agências – municipais, estaduais e consorciadas.
Gráfico 37: Frequência dos Indicadores – Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – Agências Municipais
Fonte: A Autora
TTA
TFC
TECTSC
TSQ
136 Gráfico 38: Frequência dos Indicadores – Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das
Decisões – Agências Estaduais
Fonte: A Autora
Gráfico 39: Frequência dos Indicadores – Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões – Agências Consorciadas
Fonte: A Autora
TTA
TFC
TECTSC
TSQ
TTA
TFC
TECTSC
TSQ
137
7 CONCLUSÕES
Este trabalho analisou as 27 agências constantes da pesquisa da ABAR, Regulação
2013 e seus respectivos sítios eletrônicos. A este respeito, cabe uma consideração: os dados
coletados na Pesquisa e nos sites das agências não apresentaram divergências, não sendo
necessária a alteração de quaisquer deles.
Embora este trabalho não tenha avaliado séries históricas, ao contrário, buscou a
posição de cada agência em um dado momento – Dezembro de 2012 – é perfeitamente
ponderável que ainda é cedo para se afirmar que as Agências Reguladoras do setor de
Saneamento Básico atendem aos Princípios Regulatórios do art. 21 da Lei nº 11.445/2007, ou
seja, se são consideradas independentes, transparentes e atuam na medida da tecnicidade,
celeridade e objetividade das decisões. Os entes reguladores ainda não possuem experiências
práticas em várias questões, principalmente as mais conflitantes, que demandam inovações e
uma boa dose de ousadia por parte de seus gestores. Sobre este ponto, a Pesquisa da ABAR,
realizada anualmente, vem se aperfeiçoando a cada nova edição.
Apesar disso, os indicadores que foram formulados são importantes para avaliar o
nível de aderência das agências aos princípios da Lei. Futuramente, com o incremento de
novos indicadores, o processo de construção de um ranking das agências deve complementar
a análise.
A Regulação do setor de Saneamento Básico está ainda se organizando, buscando
estabelecer padrões e normativos, e construindo sua história. Independente dos diferentes
tipos de agências – municipais, estaduais ou consorciadas, a lei é de observância obrigatória
para todos os entes, porém, há que se atentar para o aspecto temporal. Os Quadros de números
30, 31 e 32 apresentam as agências, em ordem cronológica de criação, e as médias de seus
indicadores, por Grupo.
138
Quadro 30: Correlação entre a época de criação e as médias do Grupo Independência
AGÊNCIA UF TIPO CRIAÇÃO
PRÉ/PÓS À EDIÇÃO DA LEI
MÉDIA DOS INDICADORES
GRUPO INDEPENDÊNCIA
AGERGS Rio Grande do Sul Estadual PRÉ 1,00
ARCE Ceará Estadual PRÉ 0,80
ARCON Pará Estadual PRÉ 0,60
AGERSA Cachoeiro de Itapemirim-ES Municipal PRÉ 0,40
AGR Goiás Estadual PRÉ 0,80
ARSAM Amazonas Estadual PRÉ 0,80
ARPE Pernambuco Estadual PRÉ 0,60
AMAE Joinville-SC Municipal PRÉ 0,80
ARSAL Alagoas Estadual PRÉ 0,40
AGEPAN Mato Grosso do Sul Estadual PRÉ 0,40
ARSBAN Natal-RN Municipal PRÉ 0,60
ADASA Distrito Federal Distrital PRÉ 0,60
AGENERSA Rio de Janeiro Estadual PRÉ 0,60
ARPB Paraíba Estadual PRÉ 0,40
ARSETE Teresina-PI Municipal PRÉ 0,40
ATR Tocantins Estadual PRÉ 0,40
ARSAEG Guaratinguetá-SP Municipal PÓS 0,60
ARSESP São Paulo Estadual PÓS 1,00
AGR Tubarão-SC Municipal PÓS 0,80
ARSI Espírito Santo Estadual PÓS 0,40
ARSAE Minas Gerais Estadual PÓS 0,60
ARIS Santa Catarina Consórcio PÓS 0,75
AGESAN Santa Catarina Estadual PÓS 0,80
AGIR Santa Catarina Consórcio PÓS 0,50
ARES-PCJ São Paulo Consórcio PÓS 0,50
AMAES Cuiabá-MT Municipal PÓS 0,40
AGERSA Bahia Estadual PÓS 0,40
MÉDIAS PRÉ 0,60 PÓS 0,61
Fonte: A Autora
Realmente, seria possível supor que o princípio Transparência estivesse mais presente
nas agências organizadas antes da edição da Lei, mas ao se calcular as médias das agências,
não houve praticamente diferença: 0,60 e 0,61.
139
Quadro 31: Correlação entre as datas de criação e as médias do Grupo Transparência
AGÊNCIA UF TIPO CRIAÇÃO PRÉ/PÓS
EDIÇÃO LEI
MÉDIA DOS INDICADORES
GRUPO TRANSPARÊNCIA
AGERGS Rio Grande do Sul Estadual PRÉ 0,60
ARCE Ceará Estadual PRÉ 0,80
ARCON Pará Estadual PRÉ 0,20
AGERSA Cachoeiro de Itapemirim-ES Municipal PRÉ 0,80
AGR Goiás Estadual PRÉ 0,60
ARSAM Amazonas Estadual PRÉ 0,80
ARPE Pernambuco Estadual PRÉ 0,20
AMAE Joinville-SC Municipal PRÉ 0,60
ARSAL Alagoas Estadual PRÉ 0,40
AGEPAN Mato Grosso do Sul Estadual PRÉ 0,40
ARSBAN Natal-RN Municipal PRÉ 0,60
ADASA Distrito Federal Distrital PRÉ 0,60
AGENERSA Rio de Janeiro Estadual PRÉ 0,60
ARPB Paraíba Estadual PRÉ 0,40
ARSETE Teresina-PI Municipal PRÉ 0,60
ATR Tocantins Estadual PRÉ 0,20
ARSAEG Guaratinguetá-SP Municipal PÓS 0,40
ARSESP São Paulo Estadual PÓS 0,80
AGR Tubarão-SC Municipal PÓS 0,60
ARSI Espírito Santo Estadual PÓS 1,00
ARSAE Minas Gerais Estadual PÓS 0,60
ARIS Santa Catarina Consórcio PÓS 1,00
AGESAN Santa Catarina Estadual PÓS 1,00
AGIR Santa Catarina Consórcio PÓS 0,80
ARES-PCJ São Paulo Consórcio PÓS 0,80
AMAES Cuiabá-MT Municipal PÓS 0,40
AGERSA Bahia Estadual PÓS 1,00
MÉDIAS PRÉ 0,53 PÓS 0,76
Fonte: A Autora
Para o Grupo Transparência, foi possível observar que as agências criadas antes da
edição da Lei possuem médias inferiores, enquanto que as organizadas após a vigência da Lei
possuem médias superiores. Assim, pode-se concluir que, em relação ao princípio
Transparência, após a vigência da Lei, as agências já foram organizadas considerando seus
ditames.
140
Quadro 32: Correlação entre as datas de criação e as médias do Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões
AGÊNCIA UF TIPO CRIAÇÃO PRÉ/PÓS
EDIÇÃO LEI
MÉDIAS DO GRUPO
TECNICIDADE AGERGS Rio Grande do Sul Estadual PRÉ 0,60
ARCE Ceará Estadual PRÉ 0,40
ARCON Pará Estadual PRÉ 0,60
AGERSA Cachoeiro de Itapemirim-ES Municipal PRÉ 0,40
AGR Goiás Estadual PRÉ 0,60
ARSAM Amazonas Estadual PRÉ 0,60
ARPE Pernambuco Estadual PRÉ 0,20
AMAE Joinville-SC Municipal PRÉ 0,80
ARSAL Alagoas Estadual PRÉ 0,20
AGEPAN Mato Grosso do Sul Estadual PRÉ 0,40
ARSBAN Natal-RN Municipal PRÉ 0,40
ADASA Distrito Federal Distrital PRÉ 0,60
AGENERSA Rio de Janeiro Estadual PRÉ 0,60
ARPB Paraíba Estadual PRÉ 0,20
ARSETE Teresina-PI Municipal PRÉ 0,40
ATR Tocantins Estadual PRÉ 0,20
ARSAEG Guaratinguetá-SP Municipal PÓS 0,60
ARSESP São Paulo Estadual PÓS 0,40
AGR Tubarão-SC Municipal PÓS 0,40
ARSI Espírito Santo Estadual PÓS 0,40
ARSAE Minas Gerais Estadual PÓS 0,20
ARIS Santa Catarina Consórcio PÓS 0,60
AGESAN Santa Catarina Estadual PÓS 0,60
AGIR Santa Catarina Consórcio PÓS 0,60
ARES-PCJ São Paulo Consórcio PÓS 0,20
AMAES Cuiabá-MT Municipal PÓS 0,40
AGERSA Bahia Estadual PÓS 0,40
MÉDIAS PRÉ 0,45 PÓS 0,44
Fonte: A Autora
Para o Grupo Tecnicidade, Celeridade e Objetividade das Decisões, as médias
novamente são bastante próximas, ou seja, a criação das agências antes ou depois da Lei n°
11.445/2007 não influenciou no desenvolvimento destes princípios.
141
Outra comparação possível de ser realizada diz respeito ao tipo de Agência. O Quadro
33 foi construído com o objetivo de se comparar as agências, calculando-se as médias dos
indicadores, por tipo de agência.
Quadro 33: Média dos indicadores, por tipo de Agência GRUPOS INDICADOR AG. MUNICIPAIS AG. ESTADUAIS CONSÓRCIOS
INDEPENDÊNCIA DECISÓRIA
IMD 1,00 0,94 1,00
IRD 0,00 0,18 0,00
IQD 0,71 0,76 0,67
IDP 0,43 0,59 -----
IOF 0,71 0,65 0,67
TRANSPARÊNCIA
TRD 0,57 0,71 1,00
TRP 0,14 0,29 0,67
TRA 0,29 0,41 0,67
TRO 1,00 1,00 1,00
TRC 0,86 0,59 1,00
TECNICIDADE, CELERIDADE E
OBJETIVIDADE DAS DECISÕES
TTA 1,00 0,82 1,00
TFC 1,00 0,41 0,00
TEC 0,00 0,24 0,67
TSC 0,14 0,18 0,00
TSQ 0,29 0,47 0,67
Legenda: Maior média de cada indicador
Fonte: A Autora
Os Gráficos 40, 41 e 42 apresentam a visualização da distribuição das médias, por
cada tipo de agência, respectivamente.
142
Gráfico 40: Média dos Indicadores – Agências Municipais
Fonte: A Autora
Gráfico 41: Média dos Indicadores – Agências Estaduais
Fonte: A Autora
IMD
IRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
IMD
IRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
143
Gráfico 42: Média dos Indicadores – Agências Consorciadas
Fonte: A Autora
O Quadro 34, a seguir, apresenta as maiores médias calculadas, por tipo de agência.
Para o Grupo Independência Decisória, as maiores médias se concentram nas agências
estaduais. No Grupo Transparência, à exceção do indicador TRO, todas as maiores médias se
concentram nas agências formadas por consórcios. Tal fato pode ser explicado, já que nesta
formação, a questão da transparência é fundamental para sua própria existência. É adequado
supor que os municípios cobrem transparência nas ações da agência consorciada. O terceiro
grupo, apesar de estar mais equilibrado, apresenta três das maiores médias no grupo de
consórcios de agências, embora os outros dois indicadores estejam com médias “zero”.
Dos dados do Quadro 34, calculando-se a média, é possível apresentar, dentre os três
tipos de agências analisadas, o mais comprometido com os princípios, conforme o Quadro 30.
IMD
IRD
IQD
IDP
IOF
TRD
TRP
TRATRO
TRC
TTA
TFC
TEC
TSC
TSQ
144
Quadro 34: Médias dos grupos de indicadores, por tipo de agência GRUPOS AG. MUNICIPAIS AG. ESTADUAIS CONSÓRCIOS
INDEPENDÊNCIA 0,57 0,62 0,59
TRANSPARÊNCIA 0,57 0,60 0,87
TECNICIDADE, CELERIDADE E
OBJETIVIDADE DAS DECISÕES
0,49 0,42 0,47
Legenda: Maior média de cada indicador
Fonte: A Autora
O Quadro 34 demonstra que cada tipo de agência detém a maior média, em cada um
dos grupos de princípios. Assim, não é possível apontar se há algum modelo que se
sobreponha aos outros, já que cada modelo apareceu mais comprometido com um dos
princípios, mas é cabível afirmar que as Agências Reguladoras municipais possuem maiores
médias de Tecnicidade, Celeridade e Objetividade em suas decisões. Por outro lado, as
Agências Reguladoras estaduais possuem maiores médias quanto às questões de
Independência Decisória, e as Agências formadas por consórcios possuem as maiores médias
quantos aos quesitos relacionados à Transparência.
O indicador TRO – Existência de Serviço de Ouvidoria foi observado em todas as 27
Agências Reguladoras, o que demonstra que as práticas relacionadas às Ouvidorias estão bem
disseminadas, porém mesmo nestas áreas há ainda avanços a serem conquistados. Um bom
exemplo são as Mediações, que podem e devem ser realizadas pelas agências. De outro lado,
o indicador menos observado foi o TSC – Quadro de Servidores Concursados, observado em
apenas quatro agências. Esta é seguramente uma das conclusões desta pesquisa, já que a
existência de pessoal concursado é necessária ao desenvolvimento da Regulação subnacional.
145 Foi possível concluir, também, que nenhuma agência foi considerada totalmente
comprometida, ou totalmente não comprometida com os princípios da Lei n° 11.445/2007.
A utilização do Gráfico Radar apresentou diversas vantagens, principalmente a
demonstração de várias dimensões simultaneamente, possibilitando a fácil visualização
comparativa. Essa estrutura permite colocar lado a lado diferentes tipos de indicadores, o que
pode ser considerado o ponto forte do gráfico. No caso específico deste trabalho, há ainda a
rápida visualização das áreas em que as agências estão alinhadas aos princípios regulatórios,
bem como aquelas em que as agências ainda necessitam de atenção, objetivando avanços.
Para a metodologia proposta, a grande desvantagem observada foi quanto à
necessidade de transformar as variáveis contínuas em discretas do tipo dicotômicas. É
inegável que este procedimento pode resultar em perda de informação, porém tal escolha se
deu em virtude da existência de variáveis contínuas, de extrema importância para a análise, e
que não poderiam ser excluídas.
Concluiu-se ainda que a Independência Decisória, acompanhada das Autonomias
Administrativa, Financeira e Orçamentária, a Transparência, a Tecnicidade, a Celeridade e a
Objetividade das Decisões não são obtidas apenas por meio de uma imposição legal. Ou seja,
a Lei nº 11.445/2007 dispõe sobre os princípios, obriga as Agências a certas práticas, mas não
impõe sanções. Complementarmente, amarras e empecilhos estruturais e falta de vontade
política prejudicam o processo de aprimoramento da gestão regulatória.
O real comprometimento das agências, de forma institucional e com a participação dos
corpos diretivo e técnico, bem como da sociedade, com os princípios regulatórios da Lei, é de
extrema importância para o desenvolvimento da Regulação. Diante disso, a necessidade de se
revisar o marco regulatório é premente, buscando, com o seu aprimoramento, a real
operacionalização de seus instrumentos.
146
8 RECOMENDAÇÕES
Considerando os pontos positivos e negativos da pesquisa ora apresentada, a análise da
situação atual das agências Reguladoras demonstrou a necessidade de grande avanço por parte
de todos os entes. Esta afirmativa fica evidente quando se observa que nenhuma das agências
analisadas apresentou todos os indicadores aderentes aos Princípios Regulatórios da Lei nº
11.445/2007.
A falta de um normativo geral, um marco legal para as Agências Reguladoras de
serviços de infraestrutura, que especifique princípios, condutas e sanções às agências, gera um
ambiente de procedimentos descompassados, em que cada agência atua de forma diferente,
sem qualquer tipo de padronização de procedimentos regulatórios. Tal falta de uniformização
dificulta inclusive as práticas de Benchmarking, já que existem diversas formas e
metodologias regulatórias. Seria papel do Governo Federal, a formulação de recomendações
que nivelasse a atuação das Agências Reguladoras subnacionais, inclusive quanto à sua
independência decisória, quanto aos aspectos técnicos, administrativos, orçamentários e
financeiros. Esta é então a primeira recomendação deste trabalho, que complementa com a
sugestão da participação da ABAR nesse processo, por agrupar e representar boa parte das
agências brasileiras de Saneamento Básico.
A revisão do marco regulatório também deve ser levada em consideração. A falta de
clareza quanto à aplicação da Lei n°11.445/2007 não incentiva a aderência aos seus
princípios. A revisão, na busca da maior operacionalização de seus instrumentos, e
consequentemente, das melhores práticas regulatórias, é também uma recomendação deste
trabalho.
Outra recomendação é a construção de uma agenda regulatória, que pode ser
capitaneada pela ABAR, com a previsão de ações que busquem o maior comprometimento
147 com os princípios regulatórios da Lei n° 11.445/2007, por parte das Agências. As ações
devem ser voltadas para o fortalecimento da transparência e da tecnicidade, com incentivos
para a criação de instrumentos de controle social, e também com a previsão de investimentos
na área de recursos humanos, privilegiando a formulação de políticas de pessoal, objetivando
a formação de reguladores. A agenda deve também prever ações que fortaleçam e contribuam
para o avanço, não só da regulação, mas também do setor de Saneamento Básico.
Com relação à formação dos reguladores, é também recomendação desta pesquisa a
criação de cursos regulares, tanto em nível de Graduação, como Pós-Graduação, tendo o
Governo Federal papel importante neste quesito. O desenvolvimento de uma Regulação forte,
organizada e padronizada passa pela capacitação de seus profissionais.
Como a Pesquisa Regulação é publicada anualmente pela ABAR, outra recomendação
é, então, pela continuidade das análises, com o intuito de se montar uma série histórica,
objetivando comparações anuais, que demonstrem os avanços das agências quanto ao
comprometimento aos princípios regulatórios da Lei n° 11.445/2007, principalmente para
avaliar os avanços das agências estaduais, municipais e as consorciadas. Adicionalmente, é
possível pensar no incremento de novos indicadores, procurando inclusive solucionar a
questão de como trabalhar as variáveis discretas e contínuas, e partir para a construção de um
ranking das Agências Reguladoras do setor de Saneamento Básico, quanto às suas melhores
práticas.
148
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156
10 ANEXOS
ANEXO 1: QUADRO MATRIZ
AGÊNCIA INDEPENDÊNCIA DECISÓRIA TRANSPARÊNCIA TECNICIDADE, CELERIDADE E
OBJETIVIDADE DAS DECISÕES
IMD IRD IQD IDP IOF TRD TRP TRA TRO TRC TTA TFC TEC TSC TSQ AGERSA 1 0 1 0 0 1 1 0 1 1 1 1 0 0 0 AGR - SC 1 0 1 1 1 1 0 0 1 1 1 1 0 0 0
AMAE 1 0 1 1 1 0 0 1 1 1 1 1 0 1 1 AMAES 1 0 0 1 0 0 0 0 1 1 1 1 0 0 0 ARSAEG 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 1 0 0 1 ARSBAN 1 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 1 0 0 0 ARSETE 1 0 0 0 1 1 0 0 1 1 1 1 0 0 0 ADASA 1 0 1 1 - 1 0 1 1 0 1 1 1 0 0
AGENERSA 1 0 0 1 1 1 0 0 1 1 1 1 1 0 0 AGEPAN 1 0 1 0 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0 1 AGERGS 1 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 0 0 1 1 AGERSA 0 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 1 AGESAN 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 AGR - GO 1 0 1 1 1 1 0 0 1 1 1 1 0 0 1
ARCE 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 1 1 ARCON 1 0 1 1 0 0 0 0 1 0 0 0 1 1 1 ARPB 1 0 1 0 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 ARPE 1 0 0 1 1 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0
ARSAE 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 0 0 0 ARSAL 1 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 1
ARSAM 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 0 1 ARSESP 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 0
ARSI 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 ATR 1 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0
AGIR 1 0 1 - 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 ARES - PCJ 1 0 0 - 1 1 1 0 1 1 1 0 0 0 0
ARIS 1 0 1 - 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1
