CLAacuteUDIA DYBAS DA NATIVIDADE

ASSIMETRIAS DE PODER NOS REGIMES INTERNACIONAIS - AS

NOVAS MODALIDADES DE COOPERACcedilAtildeO INTERNACIONAL AO

DESENVOLVIMENTO (AJUDA MULTIBILATERAL

CONDICIONALIDADE DA AJUDA E COOPERACcedilAtildeO

DESCENTRALIZADA)

Dissertaccedilatildeo de Mestrado Orientador Prof Dr Rafael Villa

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANAacute Departamento de Sociologia

2003

UFPRUNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANAacuteSETO R DE CIEcircNCIAS HUMANAS LETRAS E ARTESPROGRAMA DE POacuteS GRADUACcedilAtildeO EM SOCIOLOGIARua General Carneiro 460 - 9o andar-sala 907 Fone e fax 360-5173

PARECER

Os Membros da Comissatildeo Examinadora designada pelo Colegiado do Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Sociologia para realizar a arguumliccedilatildeo da Dissertaccedilatildeo da aluna CLAacuteUDIA DYBAS DA NATIVIDADE sob o tiacutetulo ldquoASSIMETRIAS DE PODER NOS REGIMES INTERNACIONAIS as novas modalidades de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (ajuda multibiiateraiacute condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada)rdquo para obtenccedilatildeo do Tiacutetulo de Mestre emS o c i o l o g i a a candidata com conceito ldquo 7X sendo-lhe conferidos os creacuteditos previstos na regulamentaccedilatildeo do Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Sociologia completando assim todos os requisitos necessaacuterios para receber o Tiacutetulo de Mestre

Curitiba 18 de agosto de 2003

AGRADECIMENTOS

Escrevendo este trabalho contraiacute muitas diacutevidas de gratidatildeo Em primeiro lugar essa

gratidatildeo se dirige ao prof Dr Rafael Villa pelo apoio e confianccedila dedicados e pelo rigor

cientiacutefico com que contribuiu para a realizaccedilatildeo desse estudo

Tambeacutem gostaria de agradecer especialmente aos profs Drs Maacuterio Fuks e Nelson

Rosaacuterio de Souza pelas apropriadas consideraccedilotildees feitas na primeira leitura deste trabalho

Outro agradecimento especial deve ser feito ao prof Joseacute Miguel Rasia pelo apoio

institucional e pela ininterrupta e produtiva circulaccedilatildeo de ideacuteias que consegue promover em

suas aulas

Estendo tambeacutem meus agradecimentos aos demais professores do mestrado de

ciecircncias poliacuteticas e do mestrado em ciecircncias sociais aos quais minhas diacutevidas de gratidatildeo

seratildeo eternas O mesmo posso dizer aos funcionaacuterios do curso de mestrado que atenderam

sempre com gentileza e eficiecircncia todas as minhas inuacutemeras solicitaccedilotildees

Natildeo posso deixar de expressar minha gratidatildeo aos colegas do mestrado Claacuteudio

Gisele Lena Rita Wagner e Ivana Oacutetimos amigos

Gostaria particularmente de agradecer ao CNPq por ter proporcionada a realizaccedilatildeo

desse trabalho

Enfim e sobretudo agradeccedilo a minha famiacutelia Marcos Pedro e Leonor os quais por

muito tempo aceitaram a minha ausecircncia e me deram o suporte necessaacuterio para conseguir

cumprir este trabalho

SIGLAS UTILIZADAS

CAD - Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento

CEE - Comunidade Econocircmica Europeacuteia

FED - Fundo Europeu de Desenvolvimento

ECOSOC - Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas

OCDE - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmico

PNUD - Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas

PVD - Paiacuteses em Vias de Desenvolvimento

ODA - Ajuda Oficial ao Desenvolvimento

FM I - Fundo Monetaacuterio Internacional

RESUMO

O objetivo deste trabalho eacute realizar um estudo sobre as assimetrias de poder entre

atores do Norte (desenvolvidos) e do Sul do Mundo (em vias de desenvolvimento) no

regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Buscaremos entender como as

novas modalidades de alocaccedilatildeo administraccedilatildeo e repasse dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) ou seja a ajuda multibilateral a condicionalidade da ajuda e a

cooperaccedilatildeo descentralizada foram inseridas como puniccedilotildees sistecircmicas e constrangimentos

aos atores desavantajados a partir do iniacutecio dos anos setenta

IacuteNDICE

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema1

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional11Regimes internacionais16Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional 23

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional 26

CAPIacuteTULO nA AJUDA MULTIBILATERAL COMO PUNICcedilAtildeO

As foacutermulas multibilaterias como puniccedilatildeo29A Resoluccedilatildeo 2626 (XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas35As regras financeiras da Assembleacuteia Geral e do PNUD 38Foacutermulas multibilaterias custos divididos (cost-sharing) 41

CAPIacuteTULO Ml

A CONDICIONALIDADE DA AJUDA COMO PUNICcedilAtildeO

A condicionalidade da ajuda como estrateacutegia de reduccedilatildeo de conflitos 47A afirmaccedilatildeo do uso da condicionalidade nos institutos financeiros internacionais 52

CAPIacuteTULO IV

A COOPERACcedilAtildeO DESCENTRALIZADA COMO FORMA DE CONSTRANGIMENTO

Definiccedilatildeo e aacuterea de abrangecircncia do termo 64O estabelecimento da cooperaccedilatildeo descentralizada67As justificativas da cooperaccedilatildeo descentralizada 75Agendas e expansatildeo das ONGs internacionais81

CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS88

REFEREcircNCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema

No iniacutecio dos anos sessenta quando o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao

desenvolvimento estava sendo afirmado1 os paiacuteses do Sul (em vias de desenvolvimento)

reunidos em organizaccedilotildees - como o Movimento Natildeo-Alinhado no campo poliacutetico e o

Grupo dos 77 no campo econocircmico - passaram a exigir do grupo de paiacuteses do Norte

(desenvolvidos) regras comerciais mais justas e termos mais generosos para o

financiamento do desenvolvimento (entendido no sentido de crescimento econocircmico) As

demandas dos paiacuteses em vias de desenvolvimento (PVD) foram respondidas com

declaraccedilotildees de boas intenccedilotildees pelos paiacuteses do Norte (como por exemplo a promessa de

aumento do volume dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento - ODA) mas tambeacutem

com fortes insistecircncias de que os foacuteruns apropriados para a resoluccedilatildeo de questotildees

econocircmicas continuavam a ser as instituiccedilotildees de Bretton Woods - nas quais devido ao

1 O estabelecimento de arranjamentos que pudessem regulamentar a cooperaccedilatildeo internacional entre atores dos paiacuteses industrializados e dos paiacuteses mais pobres pode ser percebido atraveacutes da adoccedilatildeo de medidas efetivas pelos atores Ainda nos anos cinquumlenta os institutos financeiros - FMI e Banco Mundial - passaram a ter suas atividade re-orientadas para as questotildees do desenvolvimento (ASCARI 1999 BASILE 1995 CECCHI 1995) Em 1957 o Tratado de Roma estabeleceu a criaccedilatildeo do Primeiro Fundo Europeu de Desenvolvimento1 e adotou o conceito de Associativismo como modo de regulamentar as relaccedilotildees entre os Estados europeus e suas ex- colocircnias (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Em 1960 aconteceu a Primeira Deacutecada para o Desenvolvimento nas Naccedilotildees Unidas que contribuiu para o estabelecimento do Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas (ECOSOC) em 1962 e para a criaccedilatildeo do PNUD (Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas)1 em 1965 sob orientaccedilatildeo direta da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas (NOGUEIRA 2001) Em 1960 foi criado o CAD (Comitecirc de Ajuda ao Desenvolvimento dos paiacuteses OCDE1 - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo ao Desenvolvimento Econocircmico e Financeiro) para regulamentar a relaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados (ex- colonizadores) com os paiacuteses fornecedores de mateacuterias-primas (quase todos ex-colocircnias) na nova era poacutes- colonial (BASILE 1995 45-6)

1

regime de voto2 os paiacuteses industrializados podiam assegurar a manutenccedilatildeo de seus proacuteprios

interesses Contudo no final dos anos sessenta quando o sonho de Bretton Woods - um

sistema monetaacuterio estaacutevel com taxas de conversatildeo fixas a partir do padratildeo doacutelar - comeccedilou

a entrar em colapso um grande otimismo passou a contagiar o Sul que viu o fim do padratildeo

monetaacuterio como uma possibilidade de reavaliar os demais regimes internacionais do poacutes-

guerra capaz de estabelecer um sistema de trocas mais favoraacutevel aos interesses dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento

Os PVD passaram desde o momento de desestruturaccedilatildeo do regime monetaacuterio a dar

mais ecircnfase internacional agraves suas demandas e comeccedilaram a tomar medidas concretas para

uma revisatildeo dos processos poliacuteticos e econocircmicos instaurados no poacutes-guerra Uma das

primeiras medidas tomadas foi a tentativa destes paiacuteses para aumentar e tomar obrigatoacuterio

o repasse de fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) atraveacutes da Resoluccedilatildeo 2626

(XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas de 24 de setembro de 1970 A intensidade

das demandas dos paiacuteses em desenvolvimento foi se tomando cada vez mais acentuada e

depois do choque do petroacuteleo^ estes paiacuteses (julgando-se fortalecidos devido agrave soluccedilatildeo natildeo-

militar do conflito) estabeleceram a partir da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas trecircs

importantes Resoluccedilotildees em mateacuteria econocircmica chamadas de Nova Ordem Econocircmica

Mundial (New International Economic Order - NIEO) Este momento de reivindicaccedilotildees do

Sul tambeacutem eacute definido pela literatura como ldquocrise dos paiacuteses produtores de mateacuterias-

primasrdquo (ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND 1996) Estas Resoluccedilotildees colocavam em

2 Nos institutos financeiros d Bretton Woods - FMI e Banco Mundial - o voto acontece segundo o volume de contribuiccedilotildees que cada paiacuteses destina agrave estes entes O que favorece os paiacuteses fortemente industrializados (ANTONELLI 1995)

3 O choque do petroacuteleo eacute percebido nas relaccedilotildees internacionais como uma mudanccedila no regime internacional do petroacuteleo que aconteceu a partir das organizaccedilatildeo dos paiacuteses exportadores de petroacuteleo (OPEP) nos anos sessenta Essa mudanccedila de regime efetivou-se nos anos setenta (nas negociaccedilotildees de Teeratilde em 1971 e depois da guerra de Yom Kippur de 1973) e representou o fim do poder centralizado nas companhias e o exerciacutecio paiacuteses produtores no controle dos mercados Depois de 1973 o preccedilo do petroacuteleo quadruplicou sem negociaccedilotildees Os preccedilos do petroacuteleo baixaram em termos reais ateacute o iniacutecio de 1979 quando a Revoluccedilatildeo no Iratilde reduplicou o preccedilo do petroacuteleo Seria exagerado dizer que os Estados da OPEP tomaram-se hegemocircnicos no sistema do petroacuteleo (capazes de fazer ou reforccedilar regras) porque a mudanccedilas na demanda internacional forccedilaram nos anos oitenta novas quedas no preccedilo da mateacuteria prima Contudo a mudanccedila de regime levou a uma renegociaccedilatildeo dos modelos de cooperaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados com os paiacuteses OPEP em outras bases e a um desgaste diplomaacutetico pelo primeiro grupo de paiacuteses (KEOHANE 1984 190-94)

2

questatildeo as leis econocircmicas de Bretton Woods revelavam que o sistema econocircmico era

desigual para estes dois grupos de paiacuteses e convidavam o Norte a empreender medidas

efetivas de accedilatildeo para a soluccedilatildeo dos problemas do Sul a partir de uma reorganizaccedilatildeo das

estruturas que regulamentavam os proacuteprios regimes internacionais econocircmico financeiro e

comercial surgidos apoacutes a Segunda Guerra Mundial Autores da poliacutetica internacional como

Keohane Waelde e Armstrong Lloyd e Redmond identificam na crise dos paiacuteses

produtores de mateacuterias-primas e no choque do petroacuteleo momentos concretos de ameaccedila

para os regimes econocircmico-financeiro e comercial de Bretton Woods4

Acreditamos que as mudanccedilas ocorridas no sistema internacional nos anos setenta a

partir do choque do petroacuteleo e do iniacutecio da intensificaccedilatildeo das pressotildees dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento pelo estabelecimento de uma nova ordem econocircmica mundial

afetaram diretamente o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Segundo

nossa interpretaccedilatildeo a ameaccedila de desarticulaccedilatildeo da ordem econocircmica a possibilidade do

surgimento de outros carteacuteis organizados para controlar os preccedilos de mateacuterias-primas (aleacutem

da OPEP - Organizaccedilatildeo dos Paiacuteses Produtores de Petroacuteleo) e o risco de que se tomasse

necessaacuterio estabelecer novos modelos de cooperaccedilatildeo internacional mais favoraacuteveis agraves

demandas dos paiacuteses do Sul geraram puniccedilotildees econocircmicas para os paiacuteses em vias de

desenvolvimento atraveacutes do aumento dos constrangimentos para a utilizaccedilatildeo dos fluxos do

regime internacional da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) Pois - como veremos em

nosso primeiro capiacutetulo dedicado agrave discussatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional - os

regimes internacionais dos atores avantajados constituiacutedos pelo bloco do Norte

estruturados atraveacutes de redes interligadas quando e se ameaccedilados podem impor puniccedilotildees e

aumentar o nuacutemero de constrangimentos impostos aos atores que promovam tentativas de

desestabilizaccedilatildeo do sistema internacional5 (KEOHANE 1984)

Nossa proposta de estudo eacute discutir os trecircs elementos baacutesicos atraveacutes dos quais as

puniccedilotildees econocircmicas contra os PVD puderam ser efetivadas a partir do regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento O primeiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica

4 Em (KEOHANE 1984 WAELDE 1998 ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND1996)

5 O sistema internacional eacute uma ordenaccedilatildeo dos Estados que acontece a partir de ambientes facilitadores de acordos definidos regimes internacionais

3

que discutiremos no segundo capiacutetulo desse trabalho aconteceu de maneira institucional a

partir daquele que era o principal organismo regulador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento no iniacutecio da deacutecada de setenta o Programa de

Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas - PNUD (MARCHISIO 1986 2000 BASILE

1995) A puniccedilatildeo institucional consistiu em cortes orccedilamentaacuterios para o Programa que

resultaram na implantaccedilatildeo de uma nova modalidade de administraccedilatildeo e repasse dos fluxos

da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) definida como multibilateral (MARCHISIO

19862000 BASILE 1995) O segundo elemento de puniccedilatildeo econocircmica para os paiacuteses em

vias de desenvolvimento foi teoacuterico-poliacutetico e aconteceu a partir do iniacutecio do uso da

condicionalidade da ajuda no regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

(TRIULZI 1998 2000 ESCOBAR 1995) Este segundo elemento constituiraacute o elemento-

chave do terceiro capiacutetulo do presente trabalho Como veremos em nosso quarto capiacutetulo o

terceiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica utilizado contra os PVD a cooperaccedilatildeo

descentralizada aconteceu a partir da instrumentalizaccedilatildeo de agentes natildeo-estatais como as

ONGs internacionais que passaram a se multiplicar como agentes promotores (e

defensores) dos interesses dos paiacuteses desenvolvidos (CREWE amp HARRISON 1998

JAFDER 2000) Estes elementos de puniccedilatildeo econocircmica acabaram reorganizando o proacuteprio

regime da cooperaccedilatildeo internacional definindo tambeacutem novos modelos de comportamento

entre o Norte e o Sul

As puniccedilotildees econocircmicas impostas aos PVD a partir do regime da cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento puderam ser estabelecidas porque os paiacuteses detentores

dos fluxos do regime da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) passaram a retirar seus

recursos das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal especialmente do PNUD

concentrando-os em organismos que lhes fossem mais confiaacuteveis em suas proacuteprias

modalidades de ajuda bilateral (efetuada diretamente pelos Estados sem a participaccedilatildeo das

organizaccedilotildees internacionais) em fundos regionais proacuteprios - Fundo Europeu de

Desenvolvimento - ou nos Institutos Financeiros nascidos em Bretton Woods - FMI

Banco Mundial e Bancos Regionais de Desenvolvimento (MARCHISIO 1986 BASILE

1995 ANTONELLI 1995) Tal mudanccedila de recolhimento dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) que passaram das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal

para os organismos de confianccedila dos detentores dos recursos revelou-se estrateacutegica pois

4

permitiu aos paiacuteses doadores aumentar seus poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo do ODA

Isso porque enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal os paiacuteses

recebedoresdoadores6 assim como os paiacuteses apenas doadores podiam interferir sobre a

aplicaccedilatildeo dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento no Fundo Europeu de

Desenvolvimento assim como nos institutos financeiros internacionais e nos bancos

regionais o poder de decisatildeo sobre a administraccedilatildeo e sobre a aplicaccedilatildeo do ODA recai

apenas sobre o grupo de paiacuteses doadores7 (CECCHI 1995) O Fundo Europeu de

Desenvolvimento responde agraves orientaccedilotildees diretas da Comissatildeo e do Conselho Europeu que

estruturam as poliacuteticas que seratildeo aplicadas no regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

com base unilateral (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Tambeacutem nos institutos

financeiros o poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos recai somente sobre os

membros do Conselho de Administraccedilatildeo ou seja os paiacuteses fortemente doadores (ASCARI

1999)

Devemos tambeacutem lembrar que com a supremacia dos institutos financeiros e do

Fundo Europeu como administradores dos fluxos ODA perdeu-se a tendecircncia promovida

anteriormente pelo PNUD de financiar a maior parte dos projetos e programas de

desenvolvimento em regime de fundo perdido8 Ao contraacuterio nas instituiccedilotildees financeiras

nascidas em Bretton Woods os repasses de recursos acontecem a juros facilitados e na

maior parte das vezes a juros de mercado Disso resulta que na metade dos anos noventa

mais de 90 dos fundos multilaterais dos institutos financeiros (FMI e Banco Mundial e

regionais) se constituiacuteam de transferecircncias natildeo-facilitadas ou em empreacutestimos puacuteblicos a

juros de mercado - empreacutestimos Ibrd do Banco Mundial (BASILE 1995 69) Neste

6 Os paiacuteses em desenvolvimento satildeo doadores recebedores porque contribuem para estas organizaccedilotildees e retiram recursos destas organizaccedilotildees

7 Enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal o poder de voto eacute o mesmo para atores avantajados e atores desavantajados nos institutos financeiros o voto eacute realizado apenas pelos atores avantajados ou seja por aqueles que mais contribuem financeiramente com estes entes O fundo europeu responde apenas as ordens dos Estados membros da Comunidade Econocircmica Europeacuteia

8 No final dos anos 80 a quota UNDP dos financiamentos a fundo perdido das Naccedilotildees Unidas eram cerca de 60 (BROWNE 1990 p 241)

5

sentido em 1997 no Banco Mundial os empreacutestimos puacuteblicos (Ibrd)9 a juros de mercado

constituiacuteram um volume de 14525 bilhotildees de doacutelares enquanto os facilitados tiveram um

volume de U$ 4622 bilhotildees (ASCARI 1999 69)

Devemos ainda considerar que a aplicaccedilatildeo de puniccedilotildees e o aumento dos

constrangimentos que possibilitaram a reordenaccedilatildeo do regime internacional da cooperaccedilatildeo

ao desenvolvimento aconteceu a partir de uma forccedila aglutinadora que tomando a iniciativa

de organizar o setor da cooperaccedilatildeo inclusive sistematizando conceitos estabeleceu-se

como centro coordenador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo Esta forccedila aglutinadora eacute hoje o

Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) da Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e

Desenvolvimento Econocircmico (OCDE) que tendo nascido nos anos sessenta como oacutergatildeo

responsaacutevel pelas poliacuteticas dos ex-paiacuteses colonizadores europeus em relaccedilatildeo a suas ex-

colocircnias transformou-se no principal centro de coordenaccedilatildeo das poliacuteticas bilaterais e

multilaterais dos paiacuteses industrializados

Depois do choque do petroacuteleo e das declaraccedilotildees da Nova Ordem Econocircmica

Mundial a OCDE reformulou e estendeu as accedilotildees do CAD que passou exercer um papel de

coordenaccedilatildeo no setor do desenvolvimento que abrange atualmente os paiacuteses

industrializados e as organizaccedilotildees internacionais10 Baseado nisto o CAD foi capaz de se

estabelecer como uma espeacutecie de centro de inteligecircncia e de consultoria dos problemas do

desenvolvimento internacional Em um certo sentido o CAD posicionou-se

internacionalmente como a CEP AL11 dos paiacuteses industrializados e vem contribuindo para o

fortalecimento dos paiacuteses doadores como administradores dos fluxos do regime

internacional da ajuda ao desenvolvimento (ODA)

9 Recolhidos pelos banco no mercado financeiro e repassados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento com juros e condiccedilotildees de mercado (ASCARI 1999)

10 O CAD oficializou seu papel de centro de coordenaccedilatildeo da poliacuteticas de ajuda ao desenvolvimento em 1986 na Reuniatildeo anual do Comitecirc agrave qual estavam presentes Emest Stem (vice-presidente do Banco Mundial) Richard Erb (diretor administrativo do FMI) e Willian Draper (administrador do PNUD) o CAD e os demais presentes concordaram que ldquoOs membros do CAD aceitam a responsabilidade central de coordenaccedilatildeo de bases da ajuda ao desenvolvimentordquo (RESOLUCcedilAtildeO ANUAL CAD 1986)

11 Comissatildeo Econocircmica Para a Ameacuterica Latina

6

O Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) natildeo possui um oacutergatildeo

executivo de administraccedilatildeo dos fundos da cooperaccedilatildeo Entretanto funciona como centro de

decisatildeo12 para a aplicaccedilatildeo dos fundos da ajuda teacutecnica e financeira bilateral e multilateral

fornecendo aos paiacuteses-membros indicadores sociais e econocircmicos dos paiacuteses em vias de

desenvolvimento A ausecircncia de um oacutergatildeo executivo entretanto pouco afeta o repasse

centralizador dos recursos provenientes dos paiacuteses do CAD13 para a cooperaccedilatildeo ao

desenvolvimento Depois da oficializaccedilatildeo do papel do Comitecirc como centro coordenador da

ajuda em 1986 e da adoccedilatildeo pelo Banco Mundial bem como pelo FMI e pelo PNUD do guia

de princiacutepios para a apreciaccedilatildeo de projetos ldquoPrincipies For Project AppraisaF elaborado

pelo Comitecirc ldquocom o objetivo de melhorar a capacidade operacional das agecircncias

multilaterais e a qualificaccedilatildeo dos projetos atraveacutes da definiccedilatildeo comum de objetivosrdquo todas

as poliacuteticas e conceitos (definidas ajuda teacutecnica conceituai) desenvolvidos ad hoc pelos

centros de pesquisa do CAD satildeo aplicados conjuntamente nas organizaccedilotildees internacionais

(BASILE 1995 FUHNER 1996) Aleacutem disso a grande maioria dos paiacuteses que pertencem

ao CAD tambeacutem pertencem agrave CEE14 que por sua vez possui um oacutergatildeo executivo Ou seja

estes paiacuteses podem administrar diretamente - e sem nenhum tipo de intervenccedilatildeo dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento - os recursos destinados agrave ajuda multilateral

Segundo Keohane no estudo dos regimes e da cooperaccedilatildeo internacional entre atores

fortes e atores desavantajados priorizar os constrangimentos dos atores fracos eacute mais

importante do que buscar suas motivaccedilotildees em conformar-se ou natildeo a regimes estabelecidos

(KEOHANE 1984) Os PVD dependiam como ainda dependem dos fluxos financeiros

especialmente daqueles facilitados (ODA) - em teoria mais previsiacuteveis e constantes dos que

os capitais privados - para programar o desenvolvimento de suas economias tomando-as

12 Os fluxos multilaterais ODA satildeo aplicados atraveacutes da proacutepria CEE do Banco Mundial do FMI dos Bancos Regionais de Desenvolvimento e das Agecircncias Multilaterais e dos Institutos Especializados das Naccedilotildees Unidas (BASILE 1995)

13 Atualmente a niacutevel agregado os recursos multilaterais dos paiacuteses DAC satildeo concentrados entomo a trecircs poacutelos o Banco Mundial as Naccedilotildees Unidas e a CEE que ocupam entorno a 90 das transferecircncias destes paiacuteses (ASCARI 1999)

14 Dos anos 80 para os anos 90 observa-se um forte aumento do repasse dos fundos multilaterais dos paiacuteses OCDE em direccedilatildeo a CEE que passou de 161 em 1984 para 284 em 1991

7

menos vulneraacuteveis agraves flutuaccedilotildees do mercado Celso Lafer enfatizou esta necessidade na

Conferecircncia sobre Financiamentos para o Desenvolvimento ocorrida em maio de 2002 na

cidade de Monterrey (Meacutexico)15

As puniccedilotildees e constrangimentos impostos aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

pelos paiacuteses detentores de recursos e constituiacutedos em medidas operativas pelo PNUD

Banco Mundial FMI e Fundo Europeu de Desenvolvimento (ajuda multilateral

condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada) foram introduzidas ou projetadas

no regime internacional da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da primeira metade dos

anos setenta e exerceram segundo nossa hipoacutetese a funccedilatildeo comum de limitar o poder de

decisatildeo dos paiacuteses recebedores na aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos multilaterais (inclusive

dos empreacutestimos puacuteblicos) do regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Toma-se oportuno lembrar que os fluxos oficiais ao desenvolvimento ODA16 ateacute a

completa afirmaccedilatildeo das puniccedilotildees e do aumento dos constrangimentos17 eram entendidos

como uma espeacutecie de compensaccedilatildeo financeira destinada aos governos dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento devido agraves suas menores oportunidades comercias e financeiras

(GRILLI 1994 MARCHISIO 1986) As novas modalidades contudo parecem diluir essa

noccedilatildeo inicial que caracterizava os fluxos ODA - que de certa forma passaram a representar

um mecanismo atraveacutes dos quais os Estados detentores dos recursos podem conduzir

intervenccedilotildees pontuais e setorizadas nos PVD

Conveacutem enfatizar que mesmo tratando-se os fluxos ODA de financiamentos

facilitados eles tambeacutem devem ser em grande parte devolvidos pelos paiacuteses recebedores

(ESCOBAR 1995 165) e que quando recebidos estes recursos somam-se em menor ou

maior grau a diacutevida puacuteblica dos paiacuteses em desenvolvimento (ASCARI 1999) Aleacutem disso

15 Em seu discurso Lafer lembrou os conferencistas que durante a deacutecada de 1990 o aumento de capital privado nos paiacuteses em desenvolvimento mas que esse capital eacute altamente imprevisiacutevel e em muitas situaccedilotildees diminuiu seu niacutevel vertiginosamente Essas entradas e saiacutedas bruscas de capital constituem-se tambeacutem em limitaccedilotildees para aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

16 Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento teacutecnica ou financeira eacute contabilizada em fluxos financeiros ODA menos as contribuiccedilotildees emergecircncias in natura e os eventuais recursos privados das ONGs (BASILE 1995)

17 Que aconteceu na metade dos anos oitenta quando o setor da cooperaccedilatildeo foi direcionado para ambientes privados

8

a proacutepria tendecircncia que tem crescido no setor da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento de

efetuar financiamentos privados aos PVD com fins de desenvolvimento utilizando

organizaccedilotildees internacionais para a perpetuaccedilatildeo da colocaccedilatildeo de condicionamentos de

vaacuterios gecircneros eacute um aspecto preocupante que natildeo deve ser ignorado Por esse motivo os

governos dos paiacuteses em vias de desenvolvimento assim como os estudiosos das ciecircncias

sociais poliacuteticas e econocircmicas natildeo podem permanecer indiferentes quanto agraves modalidades

de efetivaccedilatildeo da ajuda Em outras palavras os projetos e programas de desenvolvimento

(governamentais ou natildeo-govemamentais) e o grau efetivo de controle que os governos dos

paiacuteses do Sul exercem na orientaccedilatildeo destes projetos poderiam constituir um interessante

objeto de estudo nas aacutereas de ciecircncias humanas

Como foi possiacutevel a introduccedilatildeo de medidas operativas que resultaram na limitaccedilatildeo

do poder de decisatildeo dos atores mais fracos (puniccedilotildees e constrangimentos) quanto a

aplicaccedilatildeo dos fluxos ODA - e como estas medidas se transformaram em regras do setor da

cooperaccedilatildeo internacional - tambeacutem eacute um aspecto intrigante que deve ser abordado

Keohane nos lembra que os Estados poderosos procuram introduzir poliacuteticas econocircmicas

internacionais que atendam seus interesses e ideologias Parte importante da investigaccedilatildeo eacute

buscar entender como paiacuteses fortes transformam seus recursos materiais e ideoloacutegicos em

regras do sistema assim como constroacuteem alteram ou mantecircm regimes internacionais que

facilitam determinados tipos de cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 256 KEOHANE 1984

94) Para os realistas a ecircnfase eacute colocada no poder18 Keohane que considera simplistas

todas as explicaccedilotildees baseadas apenas neste poder acredita que uma explicaccedilatildeo mais

plausiacutevel encontra-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agrave conformidade dos PVD agraves alteraccedilotildees promovidas no regime da

cooperaccedilatildeo internacional a partir dos anos setenta podemos identificar a proacutepria

necessidade destes paiacuteses de continuar recebendo financiamentos mesmo privados como

sendo a mais importante causa de aceitaccedilatildeo - por estes mesmos paiacuteses - das medidas

punitivas e do aumento dos constrangimentos na utilizaccedilatildeo dos fluxos ODA Aleacutem disso

como veremos em nosso primeiro capiacutetulo Keohane teoriza que os regimes internacionais

natildeo devem ser estudados individualmente mas em relaccedilatildeo e em concordacircncia com outros

18 No sentido beacutelico do termo

9

regimes internacionais Em consequumlecircncia mesmo que os PVD sofram puniccedilotildees econocircmicas

e tenham seus constrangimentos aumentados nesse especiacutefico setor abandonar o regime ou

deixar de cumprir acordos estabelecidos anteriormente isto poderia implicar em puniccedilotildees

ainda mais graves para os atores desavantajados

Para que as noccedilotildees de regimes internacionais puniccedilotildees sistecircmicas e

constrangimentos fiquem claras ao leitor no decorrer deste trabalho nosso proacuteximo capiacutetulo

seraacute dedicado a um aprofundamento destes conceitos a partir do estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional elaborado prioritariamente a partir das obras de Robert

Keohane19

19 Duas obras de Keohane abordam especificamente a questatildeo dos regimes internacionais e da cooperaccedilatildeo A primeira eacute ldquoAchiving cooperation under anarchy rdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) um estudo que serviu de base ao posterior e mais completo ldquoAfter hegemony cooperation and discord in the world political economyrdquo (KEOHANE 1984) Aleacutem dos dois citados tambeacutem seraacute utilizado no proacuteximo capiacutetulo para elaboraccedilatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional o estudo de Krasner sobre regimes interanacionais ldquoRegimes and the limits o f realism regimes as autonomous variables rdquo e algumas noccedilotildees da obra de Keohane e Nye ldquoPoder e interdependencia la poliacutetica mundial en transicioacuten

10

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional

Robert Keohane define o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo como sendo aquele no qual

ldquoatores ajustam seus comportamentos para as preferecircncias atuais ou antecipadas dos outros

atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacuteticardquo (KEOHANE 1984 51-2) A

definiccedilatildeo do conceito e o desenvolvimento da teoria da cooperaccedilatildeo realizados por Keohane

aconteceram a partir do estudos realizados pelo autor da ocorrecircncia do fenocircmeno nas

relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente Essa escolha

de abordagem na elaboraccedilatildeo da teoria deveu-se ao pressuposto de que as relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo acontecem quando existem interesses muacutetuos entre os Estado envolvidos

Estabelecer interesses muacutetuos entre paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente e que

dividem uma visatildeo relativamente similar da conduccedilatildeo de suas econocircmicas aleacutem de

cultivarem extensas relaccedilotildees de interdependecircncia20 uns com os outros facilita o trabalho de

investigaccedilatildeo do fenocircmeno da cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 6)

Quanto agrave cooperaccedilatildeo entre paiacuteses avanccedilados industrialmente e paiacuteses em vias

desenvolvimento Keohane considera que os instrumentos de anaacutelise desenvolvidos em sua

teoria tambeacutem podem ser em certa medida aplicados na compreensatildeo de algumas destas

20 Para Keohane e Nye o conceito de interdependecircncia na poliacutetica mundial diz respeito ldquoa situaccedilotildees caracterizadas por efeitos reciacuteprocos entre os paiacutesesrdquo (p8) Estes efeitos resultam de uma ampla gama de contatos e transaccedilotildees ocorridas no plano internacional o que produz uma restriccedilatildeo agrave autonomia dos atores envolvidos Ao mesmo tempo impotildee alguma forma de custos para os participantes do sistema internacional o que poderia levar a uma ocorrecircncia de determinados tipos de conflito entre eles

11

relaccedilotildees Contudo algumas consideraccedilotildees precisam ser realizadas Em primeiro lugar no

caso de atores desiguais a cooperaccedilatildeo pode tomar-se adversa e constituir-se em meio de

exploraccedilatildeo de um grupo de Estados ricos que efetivamente cooperam entre si para com os

Estados pobres (KEOHANE 1984 11) Essa situaccedilatildeo pode definir-se desde o

estabelecimento das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo devido aos constrangimentos colocados aos

atores mais fracos ateacute mesmo como condiccedilatildeo para sua participaccedilatildeo em uma relaccedilatildeo com

atores mais fortes ou pode mesmo acontecer posteriormente mesmo que objetivos iniciais

de cooperaccedilatildeo fossem desejados mutuamente agrave princiacutepio Um segundo ponto ainda deve ser

ressaltado quanto agrave cooperaccedilatildeo entre atores desiguais antes de iniciarmos o

aprofundamento do estudo do fenocircmeno a ocorrecircncia de relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre

atores avantajados e atores desavantajados costuma proporcionar benefiacutecios menores ou

mesmo nenhum beneficio para aqueles atores desavantajados Isso natildeo significa que os

atores desavantajados ajam de maneira irracional quando estabelecem relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo com os atores avantajados Muitas vezes o caacutelculo racional dos atores

desavantajados natildeo eacute obter benefiacutecios mas simplesmente natildeo ver aumentado seus custos

que poderiam tomar dimensotildees ainda maiores caso acordos de cooperaccedilatildeo natildeo fossem

estabelecidos Feitas estas consideraccedilotildees podemos finalmente iniciar o estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional

Para Keohane a teoria realista natildeo eacute capaz de explicar o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo

internacional em todas as suas manifestaccedilotildees Na teoria realista onde o sistema

internacional eacute composto por Estados como unidades individuais que competem entre si em

um permanente estado de natureza anaacuterquico21 o uacutenico modelo possiacutevel de cooperaccedilatildeo eacute

aquele de alianccedilas resultante de uma operaccedilatildeo de balanccedilo de poder (KEOHANE 1984

7) Tambeacutem outros modelos explicativos da cooperaccedilatildeo internacional como o

Universalismo (de modelo kantiano) ou ateacute mesmo o Intemacionalismo (oriundo da teoria

de Grotius22) que opondo-se ao realismo conferiram segundo Keohane muito peso ao

21 Anarquia para Keohane constitui a falta de um governo comum no mundo poliacutetico internacional e natildeo uma negaccedilatildeo de que a sociedade internacional embora fragmentada exista (AXELROD amp KEOHANE 1982 227)

22 A obra de Hugo Grotius Do Direito da Guerra e da Paz (1625) que inaugura a tradiccedilatildeo Intemacionalista na poliacutetica internacional eacute um dos trecircs paradigmas (ou escolas de pensamento) fuacutendantes do estudo das relaccedilotildees internacionais segundo a divisatildeo de Hedley Buli Os outros dois

12

papel das funccedilotildees reguladoras das instituiccedilotildees internacionais e ao direito internacional natildeo

seriam adequados como instrumentos teoacutericos por natildeo aprofundarem as relaccedilotildees de poder

e de conflitos decorrentes da dimensatildeo econocircmica entre os Estados Considerando as

limitaccedilotildees dos modelos anteriores Keohane decidiu elaborar a estruturaccedilatildeo teoacuterica sobre o

fenocircmeno da cooperaccedilatildeo a partir de uma combinaccedilatildeo de teorias (liberal23 e realista 24) que

pudessem analisar as relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos atores internacionais sem esquecer o

egoiacutesmo e propensatildeo dos Estados em aumentar a proacutepria riqueza e poder

Keohane assim como os realistas considera que os atores poliacuteticos satildeo egoiacutestas e

agem motivados por interesses proacuteprios Para este autor quando os atores cooperaram o

fazem dentro de uma situaccedilatildeo de conflito que quando natildeo resolvida por essa via poderia

resultar em perdas ainda maiores para os envolvidos Os governos entram em negociaccedilotildees

internacionais visando reduzir o conflito que iria resultar necessariamente de outra

maneira Sem cooperaccedilatildeo os governos interferem no mercado uni lateralmente para

perseguir o que eles consideram seus proacuteprios interesses25 aumentando em muito a

possibilidade de perdas coletivas Atraveacutes desse tipo de raciociacutenio pode-se afirmar que os

paradigmas derivam das obras de Hobbes O Leviatatilde (1651) que influecircncia a tradiccedilatildeo Realista e do texto de Kant A Paz Perpeacutetua mdash Um Projeto Filosoacutefico (17956) da qual deriva a tradiccedilatildeo Universalista Segundo Hedley Buli a posiccedilatildeo de Grotius fica a meio caminho daquelas de Hobbes e Kant Grotius se diferencia do universalismo porque mesmo considerando a existecircncia de outros entes eacute o Estado o principal ator das relaccedilotildees internacionais Quanto agrave Hobbes Grotius afirma que as relaccedilotildees entre os Estados natildeo se resume a dimensatildeo conflitiva sendo necessaacuterio levar em conta a dimensatildeo cooperativa e a existecircncia de uma sociedade internacional (formada por Estados) que interage com base em valores culturais comuns e do direito internacional (GOLCcedilALVES 2001 94-6)

O Liberalismo propotildee alternativas agraves concepccedilotildees realistas Enfatizando aspectos a interdependecircncia econocircmica com suas muacuteltiplas e complexas camadas de ligaccedilotildees o liberalismo prevecirc comportamentos cooperativos entre os Estados Mecanismos como sanccedilotildees e puniccedilotildees econocircmicas possibilitam na visatildeo liberal um certo controle e previsibilidade sobre o comportamento dos participantes do sistema internacional

24 O Realismo poliacutetico apresenta um sistema internacional caracterizado pela anarquia tendo como atores principais os Estados Por ser anaacuterquico o sistema internacional eacute baseado no poder e na forccedila e cada Estado eacute visto como uma entidade isolada age apenas motivado pelos proacuteprios interesses Para o realismo natildeo existe cooperaccedilatildeo entre atores poliacuteticos

23 Ao contraacuterio dos economistas liberais Keohane acredita que os Estados agindo unilateralmente vatildeo interferir no mercado estrangeiro de trocas impor vaacuterias restriccedilotildees em importaccedilotildees subsidiar a induacutestria domeacutestica e estabelecer preccedilos de mercadorias como petroacuteleo

13

atores agem de maneira egoiacutesta-racional tentando maximizar as possibilidades de ganho

em uma situaccedilatildeo de conflito real ou potencial Isso significa que um fenocircmeno de

cooperaccedilatildeo acontece sempre a partir de uma situaccedilatildeo de conflito e nunca de harmonia26

entre atores no mundo poliacutetico Seraacute justamente a tentativa de resoluccedilatildeo deste conflito que

poderaacute levar os atores agrave cooperar ou seja agrave ajustar seus comportamentos ou antecipar as

preferecircncias dos outros atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacutetica

Enquanto para os realistas que utilizam a teoria dos jogos (especialmente do dilema

do prisioneiro) nos estudos de comportamento a cooperaccedilatildeo eacute impossiacutevel porque os atores

racionalmente desconfiam sempre das accedilotildees uns dos outros e egoiacutesticamente pensam nos

proacuteprios interesses Keohane acredita que as mesmas premissas de comportamento racional

e egoiacutesta em uma ambiente internacional favoraacutevel podem levar os atores agrave cooperarem

uns com os outros (KEOHANE 1984 65-7) Quando os atores agem por meio de escolhas

racionais pensando nos interesses proacuteprios atraveacutes da realizaccedilatildeo de benefiacutecios coletivos

pode-se esperar um volume substancial de cooperaccedilatildeo internacional (inclusive

institucionalizada) nas economias de mercado dos paiacuteses industrialmente avanccedilados A

anaacutelise da cooperaccedilatildeo internacional e a elaboraccedilatildeo de um conceito sobre o fenocircmeno

acontece desse modo atraveacutes de uma combinaccedilatildeo de teorias que reconheccedilam os interesses

complementares entre naccedilotildees mas que natildeo deixem de reconhecer que os Estados satildeo atores

racionais e egoiacutestas na medida em satildeo orientados a promover seus dos proacuteprios interesses

E necessaacuterio lembrar que no mundo das relaccedilotildees internacionais os temas mais

significativos satildeo ao mesmo tempo poliacuteticos e econocircmicos portanto a perseguiccedilatildeo da

riqueza e do poder por parte dos Estados pode iluminar as motivaccedilotildees especiacuteficas dos

atores e servir como antiacutedoto contra uma parcial ecircnfase em interdependecircncia e retoacutericas

globalistas de realizaccedilatildeo de interesses comuns (KEOHANE NYE 198818-22) Na teoria

da cooperaccedilatildeo de Keohane os atores abordados e considerados significativos satildeo os

Estados que estabelecem os objetivos e constroacuteem as regras nas quais os demais atores

(inclusive as organizaccedilotildees natildeo- governamentais) deveratildeo se adaptar Definir a economia

poliacutetica internacional em termos de perseguiccedilatildeo de riqueza e poder nos leva agrave analisar a

26 Harmonia no mundo poliacutetico acontece em uma situaccedilatildeo onde automaticamente os atores (perseguindo seus proacuteprios interesses sem considerar o interesses dos outros) facilitam a realizaccedilatildeo dos objetivos dos outros sem conflito

14

cooperaccedilatildeo na economia poliacutetica mundial menos como um esforccedilo de implementar ideacuteias

elevadas (moralmente) e mais como um meio de atingir interesses proacuteprios em objetivos

poliacuteticos e econocircmicos (KEOHANE 1984 25)

Na anaacutelise das relaccedilotildees entre Estados Keohane daacute grande enfoque agrave influecircncia do

sistema internacional como modelador do comportamento dos atores (teoria sistecircmica) O

comportamento dos Estados assim como os de outros atores da poliacutetica mundial eacute

fortemente influenciado pelos constrangimentos (constraints) e incentivos fornecidos pelo

ambiente internacional Quando o sistema internacional muda o mesmo acontece com os

incentivos e com os comportamentos dos atores

A ecircnfase no sistema internacional eacute a propoacutesito a grande diferenccedila entre a teoria

de Keohane e as publicaccedilotildees mais recentes que abordam o tema da cooperaccedilatildeo Os estudos

realizados sobre o tema nos anos noventa27 embora tenham a caracteriacutestica notaacutevel de

manter a definiccedilatildeo do fenocircmeno de cooperaccedilatildeo elaborado por Keohane (MILNER 1992

466) uma deacutecada antes criticaram o peso excessivo dos constrangimentos estruturais do

sistema internacional na definiccedilatildeo do comportamento dos atores As anaacutelises dos anos

noventa passaram a dar maior enfoque agraves poliacuteticas domeacutesticas na definiccedilatildeo dos

comportamentos dos Estados e de suas relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo (PUTMAN 1993 432

MILNER amp KEOHANE 1996 4)28 As teorias dos anos noventa embora incorporem um

estudo sobre os atores domeacutesticos29 tambeacutem minimizam certas situaccedilotildees de

27 Importante resenha comparada sobre os estudos e publicaccedilotildees da teoria da cooperaccedilatildeo internacional nos anos 90 (Robert Keohane e Kenneth A Oye Putman e Bayne Grieco e Haas) eacute o artigo de Helen Milner International theories of cooperation among nations strengths and weaknesses publicado no world politics (referecircncia no final deste trabalho)

28 E interessante perceber que o proacuteprio modelo de cooperaccedilatildeo internacional entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo voltada ao desenvolvimento no mesmo periacuteodo dos anos 90 tambeacutem comeccedilou a relacionar os problemas de desenvolvimento dos paiacuteses agrave fatores domeacutesticos e natildeo mais agrave problemas decorrentes do sistema internacional

29 O proacuteprio Keohane quando estuda em na segunda metade dos anos noventa o fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo admite que em suas anaacutelises anteriores pouca atenccedilatildeo foi dada ao comportamento dos atores domeacutesticos Isso natildeo significa que Keohane abandone a anaacutelise sistecircmica pelo contraacuterio ele continua afirmando que todos os atores sofrem constrangimentos e incentivos mas que internamente estas constriccedilotildees e incentivos seratildeo percebidas de maneira diferente devido aos arranjamentos estruturais e poliacuteticos dos diferentes atores Sua anaacutelise contudo se refere mais ao fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo e natildeo especificamente aquele da cooperaccedilatildeo internacional (MILNER amp KEOHANE 1996)

15

constrangimentos vividas pelos atores desavantajados como por exemplo as pressotildees

econocircmicas (MILNER 1992) No caso especiacutefico do nosso estudo sobre a ocorrecircncia da

cooperaccedilatildeo internacional aoacute desenvolvimento natildeo poderemos desprezar as pressotildees

econocircmicas sofridas pelos atores desavantajados visto os atuais mecanismos de repasse de

financiamentos do setor se estabelecem a partir de mecanismos de condicionalidade que

satildeo por si mesmo formas de pressatildeo econocircmica Desse modo decidimos pelo uso da

anaacutelise sistecircmica de Keohane na estruturaccedilatildeo deste trabalho

Para que possamos entender como os incentivos e os constrangimentos colocados

pelo sistema internacional podem afetar o comportamento dos atores deveremos

aprofundar a noccedilatildeo de regimes internacionais que satildeo entendidos por Keohane como os

ambientes facilitadores da cooperaccedilatildeo entre os Estados

Regimes internacionais

Os regimes internacionais satildeo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos

normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo dos quais as expectativas

dos atores convergemrdquo30- em uma variedade de aacutereas-tema das relaccedilotildees internacionais

(AXELROD amp KEOHANE 1982 327)31 Essa definiccedilatildeo e a proacutepria importacircncia dos

regimes internacionais satildeo plenamente entendidos depois de relembradas duas

caracteriacutesticas do contexto internacional A primeira delas eacute a ausecircncia no mundo poliacutetico

de instituiccedilotildees governamentais autoritaacuterias que possam regular (impondo obrigaccedilotildees) o

comportamento dos Estados e demais atores poliacuteticos A segunda eacute resultado da primeira a

30 Princiacutepios satildeo opiniotildees de fatos causas retidatildeo Normas satildeo modelos de comportamento definidos em termos de regras e obrigaccedilotildees Regras satildeo especiacuteficas prescriccedilotildees ou proscriccedilotildees para atos Procedimentos de tomada de decisotildees satildeo praacuteticas prevalecentes para fazer e implementar escolhas coletivas (Krasner 1983 p2) Keohane considera normas apenas como modelos de comportamento

31 Os sistemas financeiro e comercial internacionais satildeo exemplos de regimes internacionais bem como organizaccedilotildees regionais e a proacutepria cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (tambeacutem chamada pelos americanos ajuda ao desenvolvimento) (KEOHANE NYE 1988 36)

16

constante incerteza do sistema internacional Os regimes internacionais cumpririam uma

funccedilatildeo ao sistema internacional definindo modelos de comportamento possibilitando

algum tipo de confiabilidade entre os atores e permitindo que expectativas comuns possam

ser tratadas de modo comum

Keohane acredita que princiacutepios normas regras e procedimentos conteacutem

determinaccedilotildees (quase) legais sobre comportamentos eles prescrevem certas accedilotildees e

proscrevem outras Nos regimes internacionais certos comportamentos ldquocorretosrdquo (no

sentido de serem coerentes com os princiacutepios do regime) satildeo incentivados enquanto

aqueles incorretos satildeo como veremos reprimidos Mais explicitamente os regimes

internacionais implicam em obrigaccedilotildees para os atores mesmo que estas obrigaccedilotildees natildeo

sejam cumpridas atraveacutes de um sistema hieraacuterquico legal

Considerando as duas caracteriacutesticas do sistema internacional - ausecircncia no mundo

poliacuteticos de instituiccedilotildees internacionais autoritaacuterias e a constante incerteza do sistema

internacional - podemos afirmar que uma das funccedilatildeo dos regimes internacionais eacute a

facilitaccedilatildeo de acordos entre governos de modo que as condiccedilotildees estruturais de anarquia

natildeo conduzam o sistema internacional a uma completa guerra de todos contra todos

(AXELROD amp KEOHANE 1982 332) Sem regimes internacionais a total incerteza

sobre o comportamento uns dos outros atores natildeo permitiria nenhum tipo de cooperaccedilatildeo

entre Estados colocando em riscos ateacute mesmo os grandes fluxos de trocas do sistema

capitalista Os regimes internacionais tambeacutem acabam facilitando a operaccedilatildeo de

descentralizaccedilatildeo do sistema poliacutetico internacional (diminuindo a presenccedila de um Estado

hegemocircnico como regulador do sistema) e expandindo o acesso dos atores poliacuteticos agraves

informaccedilotildees e em algum modo aos procedimentos de tomadas de decisatildeo o que

consequentemente aumenta as possibilidades de cooperaccedilatildeo internacional Contudo os

regimes internacionais natildeo devem ser percebidos como elementos de uma nova ordem

internacional aleacutem do Estado naccedilatildeo Eles precisam ser entendidos como arranjos

motivados por interesses proacuteprios em um sistema onde a soberania e o poder permanecem

sendo fatores constitutivos Isso significa que eles tendem a ser formados principalmente

Porque o mundo poliacutetico eacute descentralizado ao inveacutes de hierarquizado os princiacutepios prevalecentes de soberania significam que os Estados natildeo satildeo sujeitos agrave governos superiores (Ruggil 1983)

17

pelos atores mais poderosos priorizando seus proacuteprios interesses (KEOHANE 1984 62-

3)

Como afirmamos anteriormente Keohane manteacutem em suas anaacutelises a premissa de

que em geral os atores poliacuteticos tendem a responder racionalmente aos constrangimentos e

aos incentivos A teoria racional aplicada ao estudo da cooperaccedilatildeo implica em aceitarmos

que as decisotildees dos atores quanto aos regimes internacionais satildeo em alguma medida

voluntaacuterias Na ausecircncia de uma possibilidade de escolha dos atores reduziriacuteamos os

regimes internacionais a simples imposiccedilotildees quando na verdade sua natureza eacute muito mais

complexa Contudo tambeacutem pode ser limitativo e incorreto no estudo do comportamento

(cooperativo) dos Estados afirmar que os atores escolhem voluntariamente quando

participam dos regimes internacionais ou que os proacuteprios regimes satildeo de alguma maneira

fruto de accedilotildees voluntaacuterias Fazendo-o sacrificariacuteamos uma interpretaccedilatildeo Realista

Para que possamos manter a afirmaccedilatildeo de que os atores escolhem racionalmente - e

prosseguir a investigaccedilatildeo dos regimens internacionais - sem contudo ignorar as pressotildees

exercidas pelos mais fortes Keohane propotildee que sejam distinguidos dois aspectos do

processo atraveacutes do qual os regimes internacionais acontecem a imposiccedilatildeo de

constrangimentos (constvaints) e os processo de tomadas de decisatildeo (adesatildeo aos regimes)

Estes dois aspectos satildeo particularmente importantes para entenderas motivaccedilotildees dos atores

desavantajados de pertencer a um regime internacional

Em termos formais noacutes podemos considerar todos os regimes como tendo sido

criados ou mantidos voluntariamente atores independentes com a capacidade de recusar ou

consentirem em participar Mas caso estes atores sejam fracos agindo sob medo invasatildeo

ou colapso econocircmico natildeo pode-se dizer que exista verdadeiramente uma adesatildeo

voluntaacuteria (AXELROD amp KEOHANE 1982 330) Nestas situaccedilotildees devemos

primeiramente focar nossa atenccedilatildeo nos constrangimentos impostas aos atores antes de

examinar suas escolhas (KEOHANE 1984 71-2) Os atores podem sofrer

constrangimentos natildeo apenas atraveacutes de fatores estruturais do sistema mas tambeacutem

diretamente atraveacutes de pressotildees daqueles mais poderosos Regimes internacionais podem

ser acordados possuindo constrangimentos internos impostos desde a origem pelos atores

mais poderosos Relaccedilotildees de poder e dependecircncia e o contexto no qual os acordos foram

realizados seratildeo tambeacutem fatores de constrangimentos de escolhas nos regimes

18

internacionais e afetaratildeo todos os acordos que resultam de barganhas entre atores Muitas

vezes a uacutenica alternativa racional do ator naquele momento eacute associar-se a um regime que

lhe garanta o miacutenimo de previsibilidade quanto ao comportamento dos atores

internacionais Mantendo-se em mente estas restriccedilotildees poderemos aplicar a anaacutelise de

escolhas racionais de maneira sofisticada sem implicar no entendimento de que os atores

estatildeo em situaccedilatildeo igual de poder de escolha pois relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo envolvem

diferentes custos de oportunidades para diferentes atores

Muito provavelmente os atores em posiccedilotildees fracas teratildeo custos e oportunidades

diferentes dos atores em posiccedilotildees avantajadas Essa constataccedilatildeo nos faz lembrar que no

mundo poliacutetico natildeo eacute via de regra que as trocas entre os Estados mesmo aquelas

resultantes de barganhas tenham que ser necessariamente iguais ou benignas para todos

Sobre as trocas desiguais Keohane acredita que elas acontecem como o resultado de uma

operaccedilatildeo onde atingiram-se objetivos possiacuteveis ou ainda devido agraves necessidades de creacutedito

ou da seguranccedila dos Estados ou mesmo devido agrave expectativa dos atores de atingirem-se

benefiacutecios futuros Keohane e os realistas percebem nas trocas desiguais oportunidades

para que os Estados poderosos transformem seus recursos materiais e ideoloacutegicos em regras

do sistema internacional Os Estados mais poderosos procuram em relaccedilotildees de troca

mesmo no interior de regimes internacionais beneficiar seus proacuteprios interesses poliacutetico-

econocircmicos Uma diferenciaccedilatildeo entre os realistas e Keohane quanto as trocas desiguais

deve ser precisada enquanto para os realista as trocas desiguais acontecem a partir de uma

diferenccedila de poder (militar) entre os Estados Keohane que considera simplistas todas as

explicaccedilotildees baseadas apenas em poder acredita que explicaccedilotildees mais plausiacuteveis

encontram-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agraves tomadas de decisatildeo de pertencer ou natildeo agrave regimes internacionais espera-

se em geral que os Estados juntem-se a regimes onde os benefiacutecios como membros

superem os custos Atraveacutes desse raciociacutenio pode-se esperar que atores poliacuteticos escolham

participar de regimes internacionais que lhes garantam a mesma ou melhor condiccedilatildeo

dentro do que fora deles Isso natildeo implica necessariamente em ganho considerando-se que

os regimes tendem a impor custos para os que natildeo participam O Fundo Monetaacuterio

Internacional por exemplo natildeo empresta para os natildeo associados (ASCARI 1999 64)

Aleacutem disso ainda devemos recordar que os pressotildees e as desigualdades de poder que

19

estendem-se por traacutes dos regimes internacionais podem tomar os resultados da barganha

voluntaacuteria natildeo inteiramente benignos Natildeo existe garantia de que a formaccedilatildeo de um regime

internacional iraacute produzir benefiacutecios globais de bem estar social (welfare) Desse modo

pertencer a um regime internacional implica sempre em riscos especialmente para os atores

desavantajados

A existecircncia (e a aceitaccedilatildeo) no mundo poliacutetico de trocas desiguais a compreensatildeo

de que os Estados podem em determinados casos tomar a decisatildeo de pertencer a regimes

simplesmente para natildeo verem aumentados seus custos a percepccedilatildeo de que os atores mais

fracos realizam muitas vezes escolhas a partir de constrangimentos e que o resultados

destas encolhas podem natildeo ser inteiramente benignos nos ajuda a entender porque atores

desavantajados juntam-se a regimes mesmo quando eles recebem menos benefiacutecios do que

os outros membros (AXELROD amp KEOHANE 1982 340) Em poliacutetica natildeo podemos

nunca esquecer que escolhas voluntaacuterias natildeo implicam na igualdade de situaccedilotildees e

resultados para os atores (AXELROD amp KEOHANE 1982 330 KEOHANE 1984 70) e

que os regimes internacionais satildeo uma esfera onde o poder eacute diretamente exercido e onde

as desigualdades satildeo grandes

Um uacuteltimo aspecto em relaccedilatildeo aos regimes e aos atores desavantajados ainda deve

ainda ser tratado a conformidade dos Estados aos regimes internacionais Regimes

internacionais satildeo instituiccedilotildees descentralizadas o que natildeo significa ausecircncia de

mecanismos de conformidade Regimes produzem procedimentos e regras e estabelecem

sanccedilotildees por violaccedilotildees do proacuteprio regime podem ser coordenadas em diversos niacuteveis e

intensidade No mundo poliacutetico e econocircmico observamos uma alta conformidade com os

regimes Entretanto essa constataccedilatildeo natildeo deve ser exagerada Tome-se como exemplo o

caso da conformidade da Europa aos regimes internacionais financeiro e comercial

oriundos do final da Segunda Guerra Mundial que efetivou-se realmente somente depois

do saneamento econocircmico e da retomada do crescimento da regiatildeo promovidos pelo plano

Marshall (DINOLFO 1994 601-29)

Para entender o quebra-cabeccedila da conformidade precisamos examinar como os

regimes internacionais afetam o caacutelculos dos governos racionais e egoiacutestas Keohane nos

aponta duas distintas possibilidades de entendimento A primeira delas observa cada regime

isoladamente considerando as vantagens de adesatildeo (para os governos) em oposiccedilatildeo agraves

20

alternativas viaacuteveis A segunda coloca os regimes em contexto com outros regimes no

mundo poliacutetico Desse modo cada regime eacute interpretado como parte e em conformidade

com uma longa rede de temas e regimes Perceber cada regime em conformidade com

outros regimes produz diferentes estruturas de incentivos e constrangimentos para os

atores A pressatildeo que pode ser exercida atraveacutes de elos entre temas por diferentes regimes

serve muitas vezes como razatildeo para o ajuste dos governos a um determinado regime No

mundo contemporacircneo os governos tratam de vaacuterios temas e pertencem a muitos regimes

um governo que natildeo cumpre as regras e natildeo conforma-se a um determinado regime pode

criar uma expectativa negativa sobre seu comportamento em outros regimes para os

demais Estados Em uma anaacutelise racional-egoiacutesta podemos pensar que governos cumprem

seus compromissos para natildeo serem retalhados (punidos ou excluiacutedos de possiacuteveis

benefiacutecios) naquele proacuteprio ou nos demais regimes mesmo quando o regime e os temas

envolvidos natildeo satildeo de acordo com o auto-interesse (imediato) daquele Estado

Para entender o comportamento cooperativo dos atores devemos perceber os

regimes internacionais como muacuteltiplos e interligados Caso existisse apenas um regime no

mundo poliacutetico ou cada regime isoladamente os governos egoiacutestas poderiam

racionalmente parar de cumprir regras de regime internacionais Regimes seriam

abandonados quando os governos calculassem as que as oportunidade de custo como

membro como sendo maiores do que os de alguma alternativa viaacutevel de accedilatildeo Perceber os

regimes como interligados nos faz compreender que caso um Estado deixe de cumprir as

regras de um determinado regime que natildeo estatildeo diretamente de acordo com seus interesses

(ao menos imediatos) ele seraacute punido naquele e em outros regimes Da mesma maneira o

custo de adquirir maacute reputaccedilatildeo como resultado de violaccedilatildeo de regras seraacute imposto ao

transgressor naquele ou em demais regimes

Outro motivo de conformaccedilatildeo eacute a expectativa que os governos tecircm do crescimento

do regime internacional Conformar-se a um regime em um primeiro momento pode ser

fonte de determinados benefiacutecios para os atores ou mesmo uma oportunidade de participar

de acordos no sistema internacional Aleacutem disso as decisotildees de certos governos de

participar de regimes podem acontecer atraveacutes de um certo grau de ignoracircncia os regimes

evoluem e seus rumos nunca satildeo completamente previsiacuteveis Isso muitas vezes implica que

governos atuais aceitem determinadas situaccedilotildees pouco vantajosas devido a compromissos

21

assumidos no passado e que poderiam implicar-lhes em maacute reputaccedilatildeo ou retaliaccedilotildees caso

natildeo fossem cumpridos Por exemplo decisotildees tomadas em um certo periacuteodo de promover

a abertura econocircmica tecircm profundamente surtido efeitos negativos na habilidade de futuros

governos de controlar as transaccedilotildees econocircmicas com o mundo exterior Esse problema diz

respeito a um dos aspectos mais obscuros dos regimes internacionais sua utilizaccedilatildeo para

afetar as preferecircncias dos governos futuros atraveacutes da criaccedilatildeo de constrangimentos em suas

(futuras) liberdades de accedilatildeo (KEOHANE 1984 120)

A conformaccedilatildeo aos regimes ainda pode ocorrer devido ao alto custo da construccedilatildeo

de regimes internacionais Estabelecer um regime pode ser muito difiacutecil e dispendioso para

os atores devido a grandes articulaccedilotildees envolvidas para conformar os atores o regime

necessita de um ambiente internacional de grande conflito para sua formaccedilatildeo ou ateacute mesmo

de presenccedila de uma potecircncia hegemocircnica - como foram os Estados Unidos depois da

Segunda Guerra Mundial Essa implicaccedilatildeo de custos de construccedilatildeo toma os regimes

internacionais mais faacuteceis de serem mantidos do que criados

Um uacuteltimo aspecto ainda deve ser abordado quanto agrave manifestaccedilatildeo dos regimes Os

comportamentos coordenados dos atores podem acontecer de forma declarada ou natildeo

podem ser sub-entendidos em acordos e tratados entre os Estados ou podem ser efetivados

no interior de organizaccedilotildees internacionais Isso natildeo significa que as organizaccedilotildees

internacionais cumpram simplesmente um papel funcional de servir aos regimes O

estabelecimento de organizaccedilotildees internacionais estaacute ligado a uma seacuterie de motivaccedilotildees das

mais diversas que natildeo aprofundaremos nesse momento estudo por natildeo representarem

ganho imediato para nossa discussatildeo Aquilo que nos pode interessar saber eacute que a

coordenaccedilatildeo de certas poliacuteticas estabelecidas nos regimes podem ter aspectos positivos e

aspectos negativos para os atores desavantajados Quanto aos aspectos positivos pode-se

listar a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo (como aqueles organizacionais e de pagamentos) e

a diminuiccedilatildeo das imperfeiccedilotildees de informaccedilotildees (incertezas e riscos) e o no estabelecimento

de algum tipo de confianccedila legal para os Estados mesmo atraveacutes de normas imperfeitas ou

pouco precisas tomando os acordos mais convenientes dentro de um regime do que fora

dele Quanto aos aspectos negativos o primeiro deles seria que tendencialmente as

organizaccedilotildees internacionais favorecem os interesses dos atores mais poderosos Isso

significa que suas regras seratildeo estabelecidas ou poderatildeo constituir-se em mecanismos de

22

constrangimento para os atores desavantajados Por esse motivo o estudo das regras das

organizaccedilotildees internacionais pode constituir-se em um interessante instrumento de

investigaccedilatildeo da afirmaccedilatildeo e evoluccedilatildeo dos regimes internacionais e dos conflitos poliacuteticos

entre os atores

Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional

Depois da anaacutelise teoacuterica realizada nos sentimos confortaacuteveis para afirmar que a

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento entre paiacuteses do Norte e Sul do mundo tema

de anaacutelise de nosso trabalho manifesta-se como um regime internacional proacuteprio Ou seja

que agrave cooperaccedilatildeo entre Norte e Sul em relaccedilatildeo agrave aacuterea-tema desenvolvimento constitui-se

como sendo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos normas regras e

procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo do qual as expectativas dos atores

convergem As expectativas dos atores satildeo necessariamente nesse caso o

desenvolvimento Essa afirmaccedilatildeo implica em aceitarmos que tanto os paiacuteses do Norte como

os paiacuteses do Sul do mundo dividem expectativas em torno de um modelo uacutenico de

desenvolvimento33 e que eacute justamente essa expectativa que poderaacute nos ajudar a entender

os motivos dos paiacuteses pobres em conformarem-se voluntariamente ao regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Considerar as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como um

regime internacional orientado ao desenvolvimento nos permite tambeacutem estruturar com

mais rigor cientiacutefico as relaccedilotildees entre Estados do Norte e do Sul do mundo Pensadas como

regime as poliacuteticas internacionais orientadas ao desenvolvimento podem ser entendidas

33 O grupo de autores poacutes-estruturalista considera o discurso do desenvolvimento como um aparato de controle e vigilacircncia Desenvolvimento engloba uma seacuterie de controles de discurso e de controle de praacuteticas - um regime de forccedila - que apareceu desde que o Iluminismo a extensatildeo do projeto de universalizaccedilatildeo europeu nos quatro cantos do mundo Que a maior parte dos projetos de desenvolvimento falhe - um ponto de concordacircncia entre poacutes-modemistas e ultramodemistas - acaba reforccedilando o desenvolvimentismo eles dizem que ao falimento define a populaccedilatildeo target demarcada pelo resto da humanidade por sua aboriacutegine pobreza ignoracircncia passividade e portanto esta populaccedilatildeo precisa de uma intervenccedilatildeo de conhecimento de fora (ESCOBAR 1995 APFFEL MARGLIN AND MARGLIN 1990 SACHS 1992 NANDY 1988 CRUSH 1995)

23

como proporcionado incentivos e constrangimentos diferentes - e com graus de intensidade

desiguais - para atores fracos e atores fortes Podemos ainda perceber que nas relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento certas limitaccedilotildees e constrangimentos podem

ser estabelecidos diretamente pelos Estados mais fortes a partir dos recursos econocircmicos

Aleacutem disso entender as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da oacutetica de

regime internacional nos permite investigar o papel das organizaccedilotildees internacionais que

atuam diretamente estabelecendo regras e modelos de cooperaccedilatildeo entre os Estados do Norte

e do Sul do mundo e o quanto estas organizaccedilotildees satildeo orientadas a efetuar programas e

projetos de desenvolvimento que atendam as demandas dos atores avantajados Mas

sobretudo entender o tema da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento como regime internacional

nos faz perceber as relaccedilotildees dos Estados nesse tema como fenocircmenos poliacutetico-

econocircmicos ajudando-nos desse modo a permanecer imunes agrave consideraccedilatildeo que retratem o

fenocircmeno como uma forma valida de ajuda que visa ldquo combater os fenocircmenos que

ameaccedilam a paz e a convivecircncia civil a pobreza o degrado ambiental a violecircncia e os

desequiliacutebrios de todos os gecircnerosrdquo (BARBARELLA 1998 64) Sendo todos estes

fenocircmenos referidos claramente como caracteriacutesticos dos paiacuteses em desenvolvimento

Perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional ainda nos ajuda a definir um meacutetodo de investigaccedilatildeo para o tema Ou seja

buscar entender nas regras das organizaccedilotildees internacionais e na sua evoluccedilatildeo os processos

atraveacutes dos quais o regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento foi afirmado e investigar os

constrangimentos e incentivos colocados pelo regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

em relaccedilatildeo de complementaridade com outros regimes internacionais Pensar nos regimes

internacionais em relaccedilatildeo uns com os outros nos faz perceber que a cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento pode impor ou sofrer constrangimentos incentivos e

puniccedilotildees a partir da rede de temas e regimes

A escolha de estudar a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional tambeacutem nos possibilita investigar o tema a partir dos constrangimentos dos

atores mais desavantajados e identificar nas pressotildees econocircmicas sofridas por esse grupo

sua causa maior em aceitar barganhas desiguais que nem sempre parecem muito toleraacuteveis

considerando-se apenas um comportamento racional-egoiacutesta dos atores

24

Finalmente perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

nos ajuda a estabelecer o proacuteprio termo cooperaccedilatildeo para definir o fenocircmeno Pois a

literatura especializada se utiliza de trecircs locuccedilotildees distintas para nomear o mesmo

fenocircmeno Estas locuccedilotildees satildeo assistecircncia ajuda e cooperaccedilatildeo Considerando que estes trecircs

termos natildeo satildeo sinocircnimos e denotam intensidades diferentes de participaccedilatildeo dos atores no

processo algumas consideraccedilotildees podem ser oportunas O termo cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento eacute utilizado especialmente pelos autores europeus que pretendem

conseguir uma conotaccedilatildeo equilibrada e quase amigaacutevel aos esforccedilos dos atores e aos

resultados obtidos no setor (BASILE 1995 8 ANTONELLI 1995 230 ASCARI 1999

116 BOFFO 1993) Ajuda e assistecircncia satildeo utilizadas sobretudo na literatura americana e

datildeo evidentemente ecircnfase aos paiacuteses doadores ou seja aqueles desenvolvidos

economicamente como motores unilaterais da relaccedilatildeo o que acaba descaracterizando

qualquer tipo de barganha poliacutetica que possa envolver o fenocircmeno (ARMSTRONG

LLOYD amp REDMOND 1995 94) Estes dois tipos de conotaccedilatildeo da literatura

especializada - cooperaccedilatildeo como equiliacutebrio de esforccedilos e resultados e ajuda ou assistecircncia

como accedilatildeo unilateral e apoliacutetica - revelaram-se depois de nossa investigaccedilatildeo teoacuterica uma

maneira incorreta de tentar entender o fenocircmeno

Assistecircncia ou ajuda natildeo poderiam ser utilizados como termos na investigaccedilatildeo do

fenocircmeno de relaccedilatildeo entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo porque excluiriam

imediatamente do processo de desenvolvimento o uacuteltimo grupo de paiacuteses desconsiderando

inclusive os recursos financeiros empregados por estas atores nos proacuteprios projetos e

programas de desenvolvimento e na manutenccedilatildeo do setor Interpretaccedilatildeo que seria incorreta

considerando-se que apenas o Brasil repassou para o Programa de Desenvolvimento das

Naccedilotildees Unidas (PNUD) mais de R$ 250 milhotildees de doacutelares34 ente janeiro e novembro de

2000 para a execuccedilatildeo do Programa Paiacutes (Tribunal de Contas da Uniatildeo)

Cooperaccedilatildeo tambeacutem natildeo poderia ser mantido caso utilizaacutessemos apenas a

conotaccedilatildeo dada ao termo pela literatura europeacuteia visto que natildeo existem situaccedilotildees de

equiliacutebrio de esforccedilos e resultados quando a anaacutelise de alguns simples indicadores de

crescimento econocircmico nos revela que desde a implementaccedilatildeo dos primeiros esforccedilos

34 O Orccedilamento anual do PNUD eacute atualmente de US$1 bilhatildeo de doacutelares

25

mundiais coordenados para o desenvolvimento nos anos cinquumlenta a diferenccedila (gap) entre

a renda per capita dos paiacuteses do Norte e dos paiacuteses dos Sul passou de U$ 3677 em 1950

(referecircncias do doacutelar de 1980) para U$ 24000 em 1995 (referecircncia do doacutelar em 1995)35

Contudo tomando-se cooperaccedilatildeo como relevado pelos proacuteprios dados acima expostos

como um fenocircmeno econocircmico-poliacutetico que acontece a partir de uma situaccedilatildeo de conflito

vivida pelos atores como seraacute proposto no primeiro capiacutetulo deste trabalho nos

afastaremos completamente das conotaccedilotildees utilizadas pela literatura especializada europeacuteia

e poderemos definir sem risco de sermos contraditoacuterios o fenocircmeno de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento entre Estados do Norte e do Sul do mundo como

cooperaccedilatildeo

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional

ODA ou seja ajuda oficial ao desenvolvimento (a literatura internacional manteacutem a

sigla em inglecircs - ofjicial development aid) eacute utilizado no setor da cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento como criteacuterio global de medida financeira das modalidade de

cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento realizadas pelos paiacuteses do Norte e do Sul do mundo

(BASILE 1995 ANTONELLI 1995 GRILLI 1993 MARCfflSIO 19862000

TRIULZI 19982000) Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento inclusive agravequela

teacutecnica e fianceira (com exceccedilatildeo da ajuda de emergecircncia e de eventuais contribuiccedilotildees

privadas de ONGs) eacute contabilizado como fluxo financeiro da Ajuda Oficial ao

Desenvolvimento - ODA36 ODA eacute definido internacionalmente como sendo um ldquoconjunto

35 ldquoA diferenccedila de renda entre os paiacuteses do Norte e do Sul cresceu dramaticamente depois da Segunda Guerra Mundial Em 1950 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de USS 164 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de US$ 3841 - o que constituiacutea uma diferenccedila absoluta de U$ 3 677 (referecircncia do doacutelar americano de 1980) Trinta anos depois em 1980 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 245 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 9648 - o que constituiu uma diferenccedila absoluta de U$ 9043O crescimento da diferenccedila continuou nos anos 90 Em 1995 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 430 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 24930 - o que constitui uma diferenccedila absoluta de U$ 24000 (referecircncia do doacutelar americano de 1995) (SELIGTON 1998 3)

36 Internacionalmente eacute aceita a sigla ODA para definir estes fluxos financeiros motivo pelo qual decidimos mantecirc-la nesse trabalho

26

de fluxos destinados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento^7 e agraves agecircncias multilaterais

fornecidos atraveacutes das agecircncias oficiais incluindo-se o Estado e os governos locais ou suas

agecircncias executivas cujas transaccedilotildees respeitem os seguintes criteacuterios a) como primeiro

objetivo que a assistecircncia seja administrada em funccedilatildeo da promoccedilatildeo do desenvolvimento

econocircmico e do bem estar dos paiacuteses em vias de desenvolvimento b) que os fluxos

destinados agrave cooperaccedilatildeo puacuteblica sejam facilitados e contenham um elemento de doaccedilatildeo de

ao menos 25rdquo (wwwoecdorgdac)

Por tratarem-se os fluxos ODA tambeacutem de ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e

expliacutecitos normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em torno do qual as

expectativas dos atores convergemrdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) eles tambeacutem seratildeo

nesse trabalho definidos como regimes internacionais

Como vimos Keohane percebe a cooperaccedilatildeo internacional como fundamentalmente

econocircmica e possiacutevel de acontecer a partir de um ambiente facilitador ou seja de um

regime internacional O ODA foi introduzido internacionalmente para cumprir a funccedilatildeo de

ambiente facilitador das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre os paiacuteses do Norte e Sul depois da

afirmaccedilatildeo do conceito de multilateralismo no final da Segunda Guerra Mundial (BASILE

1995) O ODA deveria ter garantido que os benefiacutecios da implantaccedilatildeo da maior abertura

comercial e financeira fossem em alguma medida repassados para os atores mais fracos e

ajudassem estes paiacuteses em seus processo de desenvolvimento (entendido como crescimento

econocircmico38) (JEPMA1991)

No proacuteximo capiacutetulo iniciaremos nosso estudo sobre a nova modalidade de ajuda

multibilateral Depois de introduzir o termo buscaremos perceber como foi possiacutevel que

esse tipo de modalidade a princiacutepio contraacuteria as regras das organizaccedilotildees internacionais que

deveriam preservar uma certa neutralidade na conduccedilatildeo do repasse dos fluxos ODA

conseguiu estruturar-se a partir das falhas das normativas do proacuteprio PNUD e da

37 Esse tipo de definiccedilatildeo exclui os cria um problema para os paiacuteses em vias de desenvolvimento pois mede como fluxos ODA apenas aqueles repassados pelos paiacuteses desenvolvidos para o setor da cooperaccedilatildeo excluindo desse modo os recursos (muito substanciais) que os paiacuteses em desenvolvimento destinam ao proacuteprio desenvolvimento e agravequela internacional

38 Uma observaccedilatildeo fundamental para nossa discussatildeo eacute que ldquoateacute os anos cinquumlenta o conceito de desenvolvimento era estritamente interpretado como crescimento econocircmicordquo (DECLICH E EBOLI 1995 p 131)

27

UFPRUNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANAacuteSETO R DE CIEcircNCIAS HUMANAS LETRAS E ARTESPROGRAMA DE POacuteS GRADUACcedilAtildeO EM SOCIOLOGIARua General Carneiro 460 - 9o andar-sala 907 Fone e fax 360-5173

PARECER

Os Membros da Comissatildeo Examinadora designada pelo Colegiado do Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Sociologia para realizar a arguumliccedilatildeo da Dissertaccedilatildeo da aluna CLAacuteUDIA DYBAS DA NATIVIDADE sob o tiacutetulo ldquoASSIMETRIAS DE PODER NOS REGIMES INTERNACIONAIS as novas modalidades de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (ajuda multibiiateraiacute condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada)rdquo para obtenccedilatildeo do Tiacutetulo de Mestre emS o c i o l o g i a a candidata com conceito ldquo 7X sendo-lhe conferidos os creacuteditos previstos na regulamentaccedilatildeo do Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Sociologia completando assim todos os requisitos necessaacuterios para receber o Tiacutetulo de Mestre

Curitiba 18 de agosto de 2003

AGRADECIMENTOS

Escrevendo este trabalho contraiacute muitas diacutevidas de gratidatildeo Em primeiro lugar essa

gratidatildeo se dirige ao prof Dr Rafael Villa pelo apoio e confianccedila dedicados e pelo rigor

cientiacutefico com que contribuiu para a realizaccedilatildeo desse estudo

Tambeacutem gostaria de agradecer especialmente aos profs Drs Maacuterio Fuks e Nelson

Rosaacuterio de Souza pelas apropriadas consideraccedilotildees feitas na primeira leitura deste trabalho

Outro agradecimento especial deve ser feito ao prof Joseacute Miguel Rasia pelo apoio

institucional e pela ininterrupta e produtiva circulaccedilatildeo de ideacuteias que consegue promover em

suas aulas

Estendo tambeacutem meus agradecimentos aos demais professores do mestrado de

ciecircncias poliacuteticas e do mestrado em ciecircncias sociais aos quais minhas diacutevidas de gratidatildeo

seratildeo eternas O mesmo posso dizer aos funcionaacuterios do curso de mestrado que atenderam

sempre com gentileza e eficiecircncia todas as minhas inuacutemeras solicitaccedilotildees

Natildeo posso deixar de expressar minha gratidatildeo aos colegas do mestrado Claacuteudio

Gisele Lena Rita Wagner e Ivana Oacutetimos amigos

Gostaria particularmente de agradecer ao CNPq por ter proporcionada a realizaccedilatildeo

desse trabalho

Enfim e sobretudo agradeccedilo a minha famiacutelia Marcos Pedro e Leonor os quais por

muito tempo aceitaram a minha ausecircncia e me deram o suporte necessaacuterio para conseguir

cumprir este trabalho

SIGLAS UTILIZADAS

CAD - Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento

CEE - Comunidade Econocircmica Europeacuteia

FED - Fundo Europeu de Desenvolvimento

ECOSOC - Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas

OCDE - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmico

PNUD - Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas

PVD - Paiacuteses em Vias de Desenvolvimento

ODA - Ajuda Oficial ao Desenvolvimento

FM I - Fundo Monetaacuterio Internacional

RESUMO

O objetivo deste trabalho eacute realizar um estudo sobre as assimetrias de poder entre

atores do Norte (desenvolvidos) e do Sul do Mundo (em vias de desenvolvimento) no

regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Buscaremos entender como as

novas modalidades de alocaccedilatildeo administraccedilatildeo e repasse dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) ou seja a ajuda multibilateral a condicionalidade da ajuda e a

cooperaccedilatildeo descentralizada foram inseridas como puniccedilotildees sistecircmicas e constrangimentos

aos atores desavantajados a partir do iniacutecio dos anos setenta

IacuteNDICE

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema1

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional11Regimes internacionais16Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional 23

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional 26

CAPIacuteTULO nA AJUDA MULTIBILATERAL COMO PUNICcedilAtildeO

As foacutermulas multibilaterias como puniccedilatildeo29A Resoluccedilatildeo 2626 (XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas35As regras financeiras da Assembleacuteia Geral e do PNUD 38Foacutermulas multibilaterias custos divididos (cost-sharing) 41

CAPIacuteTULO Ml

A CONDICIONALIDADE DA AJUDA COMO PUNICcedilAtildeO

A condicionalidade da ajuda como estrateacutegia de reduccedilatildeo de conflitos 47A afirmaccedilatildeo do uso da condicionalidade nos institutos financeiros internacionais 52

CAPIacuteTULO IV

A COOPERACcedilAtildeO DESCENTRALIZADA COMO FORMA DE CONSTRANGIMENTO

Definiccedilatildeo e aacuterea de abrangecircncia do termo 64O estabelecimento da cooperaccedilatildeo descentralizada67As justificativas da cooperaccedilatildeo descentralizada 75Agendas e expansatildeo das ONGs internacionais81

CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS88

REFEREcircNCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema

No iniacutecio dos anos sessenta quando o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao

desenvolvimento estava sendo afirmado1 os paiacuteses do Sul (em vias de desenvolvimento)

reunidos em organizaccedilotildees - como o Movimento Natildeo-Alinhado no campo poliacutetico e o

Grupo dos 77 no campo econocircmico - passaram a exigir do grupo de paiacuteses do Norte

(desenvolvidos) regras comerciais mais justas e termos mais generosos para o

financiamento do desenvolvimento (entendido no sentido de crescimento econocircmico) As

demandas dos paiacuteses em vias de desenvolvimento (PVD) foram respondidas com

declaraccedilotildees de boas intenccedilotildees pelos paiacuteses do Norte (como por exemplo a promessa de

aumento do volume dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento - ODA) mas tambeacutem

com fortes insistecircncias de que os foacuteruns apropriados para a resoluccedilatildeo de questotildees

econocircmicas continuavam a ser as instituiccedilotildees de Bretton Woods - nas quais devido ao

1 O estabelecimento de arranjamentos que pudessem regulamentar a cooperaccedilatildeo internacional entre atores dos paiacuteses industrializados e dos paiacuteses mais pobres pode ser percebido atraveacutes da adoccedilatildeo de medidas efetivas pelos atores Ainda nos anos cinquumlenta os institutos financeiros - FMI e Banco Mundial - passaram a ter suas atividade re-orientadas para as questotildees do desenvolvimento (ASCARI 1999 BASILE 1995 CECCHI 1995) Em 1957 o Tratado de Roma estabeleceu a criaccedilatildeo do Primeiro Fundo Europeu de Desenvolvimento1 e adotou o conceito de Associativismo como modo de regulamentar as relaccedilotildees entre os Estados europeus e suas ex- colocircnias (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Em 1960 aconteceu a Primeira Deacutecada para o Desenvolvimento nas Naccedilotildees Unidas que contribuiu para o estabelecimento do Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas (ECOSOC) em 1962 e para a criaccedilatildeo do PNUD (Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas)1 em 1965 sob orientaccedilatildeo direta da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas (NOGUEIRA 2001) Em 1960 foi criado o CAD (Comitecirc de Ajuda ao Desenvolvimento dos paiacuteses OCDE1 - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo ao Desenvolvimento Econocircmico e Financeiro) para regulamentar a relaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados (ex- colonizadores) com os paiacuteses fornecedores de mateacuterias-primas (quase todos ex-colocircnias) na nova era poacutes- colonial (BASILE 1995 45-6)

1

regime de voto2 os paiacuteses industrializados podiam assegurar a manutenccedilatildeo de seus proacuteprios

interesses Contudo no final dos anos sessenta quando o sonho de Bretton Woods - um

sistema monetaacuterio estaacutevel com taxas de conversatildeo fixas a partir do padratildeo doacutelar - comeccedilou

a entrar em colapso um grande otimismo passou a contagiar o Sul que viu o fim do padratildeo

monetaacuterio como uma possibilidade de reavaliar os demais regimes internacionais do poacutes-

guerra capaz de estabelecer um sistema de trocas mais favoraacutevel aos interesses dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento

Os PVD passaram desde o momento de desestruturaccedilatildeo do regime monetaacuterio a dar

mais ecircnfase internacional agraves suas demandas e comeccedilaram a tomar medidas concretas para

uma revisatildeo dos processos poliacuteticos e econocircmicos instaurados no poacutes-guerra Uma das

primeiras medidas tomadas foi a tentativa destes paiacuteses para aumentar e tomar obrigatoacuterio

o repasse de fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) atraveacutes da Resoluccedilatildeo 2626

(XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas de 24 de setembro de 1970 A intensidade

das demandas dos paiacuteses em desenvolvimento foi se tomando cada vez mais acentuada e

depois do choque do petroacuteleo^ estes paiacuteses (julgando-se fortalecidos devido agrave soluccedilatildeo natildeo-

militar do conflito) estabeleceram a partir da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas trecircs

importantes Resoluccedilotildees em mateacuteria econocircmica chamadas de Nova Ordem Econocircmica

Mundial (New International Economic Order - NIEO) Este momento de reivindicaccedilotildees do

Sul tambeacutem eacute definido pela literatura como ldquocrise dos paiacuteses produtores de mateacuterias-

primasrdquo (ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND 1996) Estas Resoluccedilotildees colocavam em

2 Nos institutos financeiros d Bretton Woods - FMI e Banco Mundial - o voto acontece segundo o volume de contribuiccedilotildees que cada paiacuteses destina agrave estes entes O que favorece os paiacuteses fortemente industrializados (ANTONELLI 1995)

3 O choque do petroacuteleo eacute percebido nas relaccedilotildees internacionais como uma mudanccedila no regime internacional do petroacuteleo que aconteceu a partir das organizaccedilatildeo dos paiacuteses exportadores de petroacuteleo (OPEP) nos anos sessenta Essa mudanccedila de regime efetivou-se nos anos setenta (nas negociaccedilotildees de Teeratilde em 1971 e depois da guerra de Yom Kippur de 1973) e representou o fim do poder centralizado nas companhias e o exerciacutecio paiacuteses produtores no controle dos mercados Depois de 1973 o preccedilo do petroacuteleo quadruplicou sem negociaccedilotildees Os preccedilos do petroacuteleo baixaram em termos reais ateacute o iniacutecio de 1979 quando a Revoluccedilatildeo no Iratilde reduplicou o preccedilo do petroacuteleo Seria exagerado dizer que os Estados da OPEP tomaram-se hegemocircnicos no sistema do petroacuteleo (capazes de fazer ou reforccedilar regras) porque a mudanccedilas na demanda internacional forccedilaram nos anos oitenta novas quedas no preccedilo da mateacuteria prima Contudo a mudanccedila de regime levou a uma renegociaccedilatildeo dos modelos de cooperaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados com os paiacuteses OPEP em outras bases e a um desgaste diplomaacutetico pelo primeiro grupo de paiacuteses (KEOHANE 1984 190-94)

2

questatildeo as leis econocircmicas de Bretton Woods revelavam que o sistema econocircmico era

desigual para estes dois grupos de paiacuteses e convidavam o Norte a empreender medidas

efetivas de accedilatildeo para a soluccedilatildeo dos problemas do Sul a partir de uma reorganizaccedilatildeo das

estruturas que regulamentavam os proacuteprios regimes internacionais econocircmico financeiro e

comercial surgidos apoacutes a Segunda Guerra Mundial Autores da poliacutetica internacional como

Keohane Waelde e Armstrong Lloyd e Redmond identificam na crise dos paiacuteses

produtores de mateacuterias-primas e no choque do petroacuteleo momentos concretos de ameaccedila

para os regimes econocircmico-financeiro e comercial de Bretton Woods4

Acreditamos que as mudanccedilas ocorridas no sistema internacional nos anos setenta a

partir do choque do petroacuteleo e do iniacutecio da intensificaccedilatildeo das pressotildees dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento pelo estabelecimento de uma nova ordem econocircmica mundial

afetaram diretamente o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Segundo

nossa interpretaccedilatildeo a ameaccedila de desarticulaccedilatildeo da ordem econocircmica a possibilidade do

surgimento de outros carteacuteis organizados para controlar os preccedilos de mateacuterias-primas (aleacutem

da OPEP - Organizaccedilatildeo dos Paiacuteses Produtores de Petroacuteleo) e o risco de que se tomasse

necessaacuterio estabelecer novos modelos de cooperaccedilatildeo internacional mais favoraacuteveis agraves

demandas dos paiacuteses do Sul geraram puniccedilotildees econocircmicas para os paiacuteses em vias de

desenvolvimento atraveacutes do aumento dos constrangimentos para a utilizaccedilatildeo dos fluxos do

regime internacional da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) Pois - como veremos em

nosso primeiro capiacutetulo dedicado agrave discussatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional - os

regimes internacionais dos atores avantajados constituiacutedos pelo bloco do Norte

estruturados atraveacutes de redes interligadas quando e se ameaccedilados podem impor puniccedilotildees e

aumentar o nuacutemero de constrangimentos impostos aos atores que promovam tentativas de

desestabilizaccedilatildeo do sistema internacional5 (KEOHANE 1984)

Nossa proposta de estudo eacute discutir os trecircs elementos baacutesicos atraveacutes dos quais as

puniccedilotildees econocircmicas contra os PVD puderam ser efetivadas a partir do regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento O primeiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica

4 Em (KEOHANE 1984 WAELDE 1998 ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND1996)

5 O sistema internacional eacute uma ordenaccedilatildeo dos Estados que acontece a partir de ambientes facilitadores de acordos definidos regimes internacionais

3

que discutiremos no segundo capiacutetulo desse trabalho aconteceu de maneira institucional a

partir daquele que era o principal organismo regulador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento no iniacutecio da deacutecada de setenta o Programa de

Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas - PNUD (MARCHISIO 1986 2000 BASILE

1995) A puniccedilatildeo institucional consistiu em cortes orccedilamentaacuterios para o Programa que

resultaram na implantaccedilatildeo de uma nova modalidade de administraccedilatildeo e repasse dos fluxos

da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) definida como multibilateral (MARCHISIO

19862000 BASILE 1995) O segundo elemento de puniccedilatildeo econocircmica para os paiacuteses em

vias de desenvolvimento foi teoacuterico-poliacutetico e aconteceu a partir do iniacutecio do uso da

condicionalidade da ajuda no regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

(TRIULZI 1998 2000 ESCOBAR 1995) Este segundo elemento constituiraacute o elemento-

chave do terceiro capiacutetulo do presente trabalho Como veremos em nosso quarto capiacutetulo o

terceiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica utilizado contra os PVD a cooperaccedilatildeo

descentralizada aconteceu a partir da instrumentalizaccedilatildeo de agentes natildeo-estatais como as

ONGs internacionais que passaram a se multiplicar como agentes promotores (e

defensores) dos interesses dos paiacuteses desenvolvidos (CREWE amp HARRISON 1998

JAFDER 2000) Estes elementos de puniccedilatildeo econocircmica acabaram reorganizando o proacuteprio

regime da cooperaccedilatildeo internacional definindo tambeacutem novos modelos de comportamento

entre o Norte e o Sul

As puniccedilotildees econocircmicas impostas aos PVD a partir do regime da cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento puderam ser estabelecidas porque os paiacuteses detentores

dos fluxos do regime da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) passaram a retirar seus

recursos das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal especialmente do PNUD

concentrando-os em organismos que lhes fossem mais confiaacuteveis em suas proacuteprias

modalidades de ajuda bilateral (efetuada diretamente pelos Estados sem a participaccedilatildeo das

organizaccedilotildees internacionais) em fundos regionais proacuteprios - Fundo Europeu de

Desenvolvimento - ou nos Institutos Financeiros nascidos em Bretton Woods - FMI

Banco Mundial e Bancos Regionais de Desenvolvimento (MARCHISIO 1986 BASILE

1995 ANTONELLI 1995) Tal mudanccedila de recolhimento dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) que passaram das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal

para os organismos de confianccedila dos detentores dos recursos revelou-se estrateacutegica pois

4

permitiu aos paiacuteses doadores aumentar seus poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo do ODA

Isso porque enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal os paiacuteses

recebedoresdoadores6 assim como os paiacuteses apenas doadores podiam interferir sobre a

aplicaccedilatildeo dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento no Fundo Europeu de

Desenvolvimento assim como nos institutos financeiros internacionais e nos bancos

regionais o poder de decisatildeo sobre a administraccedilatildeo e sobre a aplicaccedilatildeo do ODA recai

apenas sobre o grupo de paiacuteses doadores7 (CECCHI 1995) O Fundo Europeu de

Desenvolvimento responde agraves orientaccedilotildees diretas da Comissatildeo e do Conselho Europeu que

estruturam as poliacuteticas que seratildeo aplicadas no regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

com base unilateral (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Tambeacutem nos institutos

financeiros o poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos recai somente sobre os

membros do Conselho de Administraccedilatildeo ou seja os paiacuteses fortemente doadores (ASCARI

1999)

Devemos tambeacutem lembrar que com a supremacia dos institutos financeiros e do

Fundo Europeu como administradores dos fluxos ODA perdeu-se a tendecircncia promovida

anteriormente pelo PNUD de financiar a maior parte dos projetos e programas de

desenvolvimento em regime de fundo perdido8 Ao contraacuterio nas instituiccedilotildees financeiras

nascidas em Bretton Woods os repasses de recursos acontecem a juros facilitados e na

maior parte das vezes a juros de mercado Disso resulta que na metade dos anos noventa

mais de 90 dos fundos multilaterais dos institutos financeiros (FMI e Banco Mundial e

regionais) se constituiacuteam de transferecircncias natildeo-facilitadas ou em empreacutestimos puacuteblicos a

juros de mercado - empreacutestimos Ibrd do Banco Mundial (BASILE 1995 69) Neste

6 Os paiacuteses em desenvolvimento satildeo doadores recebedores porque contribuem para estas organizaccedilotildees e retiram recursos destas organizaccedilotildees

7 Enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal o poder de voto eacute o mesmo para atores avantajados e atores desavantajados nos institutos financeiros o voto eacute realizado apenas pelos atores avantajados ou seja por aqueles que mais contribuem financeiramente com estes entes O fundo europeu responde apenas as ordens dos Estados membros da Comunidade Econocircmica Europeacuteia

8 No final dos anos 80 a quota UNDP dos financiamentos a fundo perdido das Naccedilotildees Unidas eram cerca de 60 (BROWNE 1990 p 241)

5

sentido em 1997 no Banco Mundial os empreacutestimos puacuteblicos (Ibrd)9 a juros de mercado

constituiacuteram um volume de 14525 bilhotildees de doacutelares enquanto os facilitados tiveram um

volume de U$ 4622 bilhotildees (ASCARI 1999 69)

Devemos ainda considerar que a aplicaccedilatildeo de puniccedilotildees e o aumento dos

constrangimentos que possibilitaram a reordenaccedilatildeo do regime internacional da cooperaccedilatildeo

ao desenvolvimento aconteceu a partir de uma forccedila aglutinadora que tomando a iniciativa

de organizar o setor da cooperaccedilatildeo inclusive sistematizando conceitos estabeleceu-se

como centro coordenador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo Esta forccedila aglutinadora eacute hoje o

Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) da Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e

Desenvolvimento Econocircmico (OCDE) que tendo nascido nos anos sessenta como oacutergatildeo

responsaacutevel pelas poliacuteticas dos ex-paiacuteses colonizadores europeus em relaccedilatildeo a suas ex-

colocircnias transformou-se no principal centro de coordenaccedilatildeo das poliacuteticas bilaterais e

multilaterais dos paiacuteses industrializados

Depois do choque do petroacuteleo e das declaraccedilotildees da Nova Ordem Econocircmica

Mundial a OCDE reformulou e estendeu as accedilotildees do CAD que passou exercer um papel de

coordenaccedilatildeo no setor do desenvolvimento que abrange atualmente os paiacuteses

industrializados e as organizaccedilotildees internacionais10 Baseado nisto o CAD foi capaz de se

estabelecer como uma espeacutecie de centro de inteligecircncia e de consultoria dos problemas do

desenvolvimento internacional Em um certo sentido o CAD posicionou-se

internacionalmente como a CEP AL11 dos paiacuteses industrializados e vem contribuindo para o

fortalecimento dos paiacuteses doadores como administradores dos fluxos do regime

internacional da ajuda ao desenvolvimento (ODA)

9 Recolhidos pelos banco no mercado financeiro e repassados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento com juros e condiccedilotildees de mercado (ASCARI 1999)

10 O CAD oficializou seu papel de centro de coordenaccedilatildeo da poliacuteticas de ajuda ao desenvolvimento em 1986 na Reuniatildeo anual do Comitecirc agrave qual estavam presentes Emest Stem (vice-presidente do Banco Mundial) Richard Erb (diretor administrativo do FMI) e Willian Draper (administrador do PNUD) o CAD e os demais presentes concordaram que ldquoOs membros do CAD aceitam a responsabilidade central de coordenaccedilatildeo de bases da ajuda ao desenvolvimentordquo (RESOLUCcedilAtildeO ANUAL CAD 1986)

11 Comissatildeo Econocircmica Para a Ameacuterica Latina

6

O Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) natildeo possui um oacutergatildeo

executivo de administraccedilatildeo dos fundos da cooperaccedilatildeo Entretanto funciona como centro de

decisatildeo12 para a aplicaccedilatildeo dos fundos da ajuda teacutecnica e financeira bilateral e multilateral

fornecendo aos paiacuteses-membros indicadores sociais e econocircmicos dos paiacuteses em vias de

desenvolvimento A ausecircncia de um oacutergatildeo executivo entretanto pouco afeta o repasse

centralizador dos recursos provenientes dos paiacuteses do CAD13 para a cooperaccedilatildeo ao

desenvolvimento Depois da oficializaccedilatildeo do papel do Comitecirc como centro coordenador da

ajuda em 1986 e da adoccedilatildeo pelo Banco Mundial bem como pelo FMI e pelo PNUD do guia

de princiacutepios para a apreciaccedilatildeo de projetos ldquoPrincipies For Project AppraisaF elaborado

pelo Comitecirc ldquocom o objetivo de melhorar a capacidade operacional das agecircncias

multilaterais e a qualificaccedilatildeo dos projetos atraveacutes da definiccedilatildeo comum de objetivosrdquo todas

as poliacuteticas e conceitos (definidas ajuda teacutecnica conceituai) desenvolvidos ad hoc pelos

centros de pesquisa do CAD satildeo aplicados conjuntamente nas organizaccedilotildees internacionais

(BASILE 1995 FUHNER 1996) Aleacutem disso a grande maioria dos paiacuteses que pertencem

ao CAD tambeacutem pertencem agrave CEE14 que por sua vez possui um oacutergatildeo executivo Ou seja

estes paiacuteses podem administrar diretamente - e sem nenhum tipo de intervenccedilatildeo dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento - os recursos destinados agrave ajuda multilateral

Segundo Keohane no estudo dos regimes e da cooperaccedilatildeo internacional entre atores

fortes e atores desavantajados priorizar os constrangimentos dos atores fracos eacute mais

importante do que buscar suas motivaccedilotildees em conformar-se ou natildeo a regimes estabelecidos

(KEOHANE 1984) Os PVD dependiam como ainda dependem dos fluxos financeiros

especialmente daqueles facilitados (ODA) - em teoria mais previsiacuteveis e constantes dos que

os capitais privados - para programar o desenvolvimento de suas economias tomando-as

12 Os fluxos multilaterais ODA satildeo aplicados atraveacutes da proacutepria CEE do Banco Mundial do FMI dos Bancos Regionais de Desenvolvimento e das Agecircncias Multilaterais e dos Institutos Especializados das Naccedilotildees Unidas (BASILE 1995)

13 Atualmente a niacutevel agregado os recursos multilaterais dos paiacuteses DAC satildeo concentrados entomo a trecircs poacutelos o Banco Mundial as Naccedilotildees Unidas e a CEE que ocupam entorno a 90 das transferecircncias destes paiacuteses (ASCARI 1999)

14 Dos anos 80 para os anos 90 observa-se um forte aumento do repasse dos fundos multilaterais dos paiacuteses OCDE em direccedilatildeo a CEE que passou de 161 em 1984 para 284 em 1991

7

menos vulneraacuteveis agraves flutuaccedilotildees do mercado Celso Lafer enfatizou esta necessidade na

Conferecircncia sobre Financiamentos para o Desenvolvimento ocorrida em maio de 2002 na

cidade de Monterrey (Meacutexico)15

As puniccedilotildees e constrangimentos impostos aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

pelos paiacuteses detentores de recursos e constituiacutedos em medidas operativas pelo PNUD

Banco Mundial FMI e Fundo Europeu de Desenvolvimento (ajuda multilateral

condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada) foram introduzidas ou projetadas

no regime internacional da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da primeira metade dos

anos setenta e exerceram segundo nossa hipoacutetese a funccedilatildeo comum de limitar o poder de

decisatildeo dos paiacuteses recebedores na aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos multilaterais (inclusive

dos empreacutestimos puacuteblicos) do regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Toma-se oportuno lembrar que os fluxos oficiais ao desenvolvimento ODA16 ateacute a

completa afirmaccedilatildeo das puniccedilotildees e do aumento dos constrangimentos17 eram entendidos

como uma espeacutecie de compensaccedilatildeo financeira destinada aos governos dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento devido agraves suas menores oportunidades comercias e financeiras

(GRILLI 1994 MARCHISIO 1986) As novas modalidades contudo parecem diluir essa

noccedilatildeo inicial que caracterizava os fluxos ODA - que de certa forma passaram a representar

um mecanismo atraveacutes dos quais os Estados detentores dos recursos podem conduzir

intervenccedilotildees pontuais e setorizadas nos PVD

Conveacutem enfatizar que mesmo tratando-se os fluxos ODA de financiamentos

facilitados eles tambeacutem devem ser em grande parte devolvidos pelos paiacuteses recebedores

(ESCOBAR 1995 165) e que quando recebidos estes recursos somam-se em menor ou

maior grau a diacutevida puacuteblica dos paiacuteses em desenvolvimento (ASCARI 1999) Aleacutem disso

15 Em seu discurso Lafer lembrou os conferencistas que durante a deacutecada de 1990 o aumento de capital privado nos paiacuteses em desenvolvimento mas que esse capital eacute altamente imprevisiacutevel e em muitas situaccedilotildees diminuiu seu niacutevel vertiginosamente Essas entradas e saiacutedas bruscas de capital constituem-se tambeacutem em limitaccedilotildees para aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

16 Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento teacutecnica ou financeira eacute contabilizada em fluxos financeiros ODA menos as contribuiccedilotildees emergecircncias in natura e os eventuais recursos privados das ONGs (BASILE 1995)

17 Que aconteceu na metade dos anos oitenta quando o setor da cooperaccedilatildeo foi direcionado para ambientes privados

8

a proacutepria tendecircncia que tem crescido no setor da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento de

efetuar financiamentos privados aos PVD com fins de desenvolvimento utilizando

organizaccedilotildees internacionais para a perpetuaccedilatildeo da colocaccedilatildeo de condicionamentos de

vaacuterios gecircneros eacute um aspecto preocupante que natildeo deve ser ignorado Por esse motivo os

governos dos paiacuteses em vias de desenvolvimento assim como os estudiosos das ciecircncias

sociais poliacuteticas e econocircmicas natildeo podem permanecer indiferentes quanto agraves modalidades

de efetivaccedilatildeo da ajuda Em outras palavras os projetos e programas de desenvolvimento

(governamentais ou natildeo-govemamentais) e o grau efetivo de controle que os governos dos

paiacuteses do Sul exercem na orientaccedilatildeo destes projetos poderiam constituir um interessante

objeto de estudo nas aacutereas de ciecircncias humanas

Como foi possiacutevel a introduccedilatildeo de medidas operativas que resultaram na limitaccedilatildeo

do poder de decisatildeo dos atores mais fracos (puniccedilotildees e constrangimentos) quanto a

aplicaccedilatildeo dos fluxos ODA - e como estas medidas se transformaram em regras do setor da

cooperaccedilatildeo internacional - tambeacutem eacute um aspecto intrigante que deve ser abordado

Keohane nos lembra que os Estados poderosos procuram introduzir poliacuteticas econocircmicas

internacionais que atendam seus interesses e ideologias Parte importante da investigaccedilatildeo eacute

buscar entender como paiacuteses fortes transformam seus recursos materiais e ideoloacutegicos em

regras do sistema assim como constroacuteem alteram ou mantecircm regimes internacionais que

facilitam determinados tipos de cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 256 KEOHANE 1984

94) Para os realistas a ecircnfase eacute colocada no poder18 Keohane que considera simplistas

todas as explicaccedilotildees baseadas apenas neste poder acredita que uma explicaccedilatildeo mais

plausiacutevel encontra-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agrave conformidade dos PVD agraves alteraccedilotildees promovidas no regime da

cooperaccedilatildeo internacional a partir dos anos setenta podemos identificar a proacutepria

necessidade destes paiacuteses de continuar recebendo financiamentos mesmo privados como

sendo a mais importante causa de aceitaccedilatildeo - por estes mesmos paiacuteses - das medidas

punitivas e do aumento dos constrangimentos na utilizaccedilatildeo dos fluxos ODA Aleacutem disso

como veremos em nosso primeiro capiacutetulo Keohane teoriza que os regimes internacionais

natildeo devem ser estudados individualmente mas em relaccedilatildeo e em concordacircncia com outros

18 No sentido beacutelico do termo

9

regimes internacionais Em consequumlecircncia mesmo que os PVD sofram puniccedilotildees econocircmicas

e tenham seus constrangimentos aumentados nesse especiacutefico setor abandonar o regime ou

deixar de cumprir acordos estabelecidos anteriormente isto poderia implicar em puniccedilotildees

ainda mais graves para os atores desavantajados

Para que as noccedilotildees de regimes internacionais puniccedilotildees sistecircmicas e

constrangimentos fiquem claras ao leitor no decorrer deste trabalho nosso proacuteximo capiacutetulo

seraacute dedicado a um aprofundamento destes conceitos a partir do estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional elaborado prioritariamente a partir das obras de Robert

Keohane19

19 Duas obras de Keohane abordam especificamente a questatildeo dos regimes internacionais e da cooperaccedilatildeo A primeira eacute ldquoAchiving cooperation under anarchy rdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) um estudo que serviu de base ao posterior e mais completo ldquoAfter hegemony cooperation and discord in the world political economyrdquo (KEOHANE 1984) Aleacutem dos dois citados tambeacutem seraacute utilizado no proacuteximo capiacutetulo para elaboraccedilatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional o estudo de Krasner sobre regimes interanacionais ldquoRegimes and the limits o f realism regimes as autonomous variables rdquo e algumas noccedilotildees da obra de Keohane e Nye ldquoPoder e interdependencia la poliacutetica mundial en transicioacuten

10

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional

Robert Keohane define o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo como sendo aquele no qual

ldquoatores ajustam seus comportamentos para as preferecircncias atuais ou antecipadas dos outros

atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacuteticardquo (KEOHANE 1984 51-2) A

definiccedilatildeo do conceito e o desenvolvimento da teoria da cooperaccedilatildeo realizados por Keohane

aconteceram a partir do estudos realizados pelo autor da ocorrecircncia do fenocircmeno nas

relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente Essa escolha

de abordagem na elaboraccedilatildeo da teoria deveu-se ao pressuposto de que as relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo acontecem quando existem interesses muacutetuos entre os Estado envolvidos

Estabelecer interesses muacutetuos entre paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente e que

dividem uma visatildeo relativamente similar da conduccedilatildeo de suas econocircmicas aleacutem de

cultivarem extensas relaccedilotildees de interdependecircncia20 uns com os outros facilita o trabalho de

investigaccedilatildeo do fenocircmeno da cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 6)

Quanto agrave cooperaccedilatildeo entre paiacuteses avanccedilados industrialmente e paiacuteses em vias

desenvolvimento Keohane considera que os instrumentos de anaacutelise desenvolvidos em sua

teoria tambeacutem podem ser em certa medida aplicados na compreensatildeo de algumas destas

20 Para Keohane e Nye o conceito de interdependecircncia na poliacutetica mundial diz respeito ldquoa situaccedilotildees caracterizadas por efeitos reciacuteprocos entre os paiacutesesrdquo (p8) Estes efeitos resultam de uma ampla gama de contatos e transaccedilotildees ocorridas no plano internacional o que produz uma restriccedilatildeo agrave autonomia dos atores envolvidos Ao mesmo tempo impotildee alguma forma de custos para os participantes do sistema internacional o que poderia levar a uma ocorrecircncia de determinados tipos de conflito entre eles

11

relaccedilotildees Contudo algumas consideraccedilotildees precisam ser realizadas Em primeiro lugar no

caso de atores desiguais a cooperaccedilatildeo pode tomar-se adversa e constituir-se em meio de

exploraccedilatildeo de um grupo de Estados ricos que efetivamente cooperam entre si para com os

Estados pobres (KEOHANE 1984 11) Essa situaccedilatildeo pode definir-se desde o

estabelecimento das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo devido aos constrangimentos colocados aos

atores mais fracos ateacute mesmo como condiccedilatildeo para sua participaccedilatildeo em uma relaccedilatildeo com

atores mais fortes ou pode mesmo acontecer posteriormente mesmo que objetivos iniciais

de cooperaccedilatildeo fossem desejados mutuamente agrave princiacutepio Um segundo ponto ainda deve ser

ressaltado quanto agrave cooperaccedilatildeo entre atores desiguais antes de iniciarmos o

aprofundamento do estudo do fenocircmeno a ocorrecircncia de relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre

atores avantajados e atores desavantajados costuma proporcionar benefiacutecios menores ou

mesmo nenhum beneficio para aqueles atores desavantajados Isso natildeo significa que os

atores desavantajados ajam de maneira irracional quando estabelecem relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo com os atores avantajados Muitas vezes o caacutelculo racional dos atores

desavantajados natildeo eacute obter benefiacutecios mas simplesmente natildeo ver aumentado seus custos

que poderiam tomar dimensotildees ainda maiores caso acordos de cooperaccedilatildeo natildeo fossem

estabelecidos Feitas estas consideraccedilotildees podemos finalmente iniciar o estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional

Para Keohane a teoria realista natildeo eacute capaz de explicar o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo

internacional em todas as suas manifestaccedilotildees Na teoria realista onde o sistema

internacional eacute composto por Estados como unidades individuais que competem entre si em

um permanente estado de natureza anaacuterquico21 o uacutenico modelo possiacutevel de cooperaccedilatildeo eacute

aquele de alianccedilas resultante de uma operaccedilatildeo de balanccedilo de poder (KEOHANE 1984

7) Tambeacutem outros modelos explicativos da cooperaccedilatildeo internacional como o

Universalismo (de modelo kantiano) ou ateacute mesmo o Intemacionalismo (oriundo da teoria

de Grotius22) que opondo-se ao realismo conferiram segundo Keohane muito peso ao

21 Anarquia para Keohane constitui a falta de um governo comum no mundo poliacutetico internacional e natildeo uma negaccedilatildeo de que a sociedade internacional embora fragmentada exista (AXELROD amp KEOHANE 1982 227)

22 A obra de Hugo Grotius Do Direito da Guerra e da Paz (1625) que inaugura a tradiccedilatildeo Intemacionalista na poliacutetica internacional eacute um dos trecircs paradigmas (ou escolas de pensamento) fuacutendantes do estudo das relaccedilotildees internacionais segundo a divisatildeo de Hedley Buli Os outros dois

12

papel das funccedilotildees reguladoras das instituiccedilotildees internacionais e ao direito internacional natildeo

seriam adequados como instrumentos teoacutericos por natildeo aprofundarem as relaccedilotildees de poder

e de conflitos decorrentes da dimensatildeo econocircmica entre os Estados Considerando as

limitaccedilotildees dos modelos anteriores Keohane decidiu elaborar a estruturaccedilatildeo teoacuterica sobre o

fenocircmeno da cooperaccedilatildeo a partir de uma combinaccedilatildeo de teorias (liberal23 e realista 24) que

pudessem analisar as relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos atores internacionais sem esquecer o

egoiacutesmo e propensatildeo dos Estados em aumentar a proacutepria riqueza e poder

Keohane assim como os realistas considera que os atores poliacuteticos satildeo egoiacutestas e

agem motivados por interesses proacuteprios Para este autor quando os atores cooperaram o

fazem dentro de uma situaccedilatildeo de conflito que quando natildeo resolvida por essa via poderia

resultar em perdas ainda maiores para os envolvidos Os governos entram em negociaccedilotildees

internacionais visando reduzir o conflito que iria resultar necessariamente de outra

maneira Sem cooperaccedilatildeo os governos interferem no mercado uni lateralmente para

perseguir o que eles consideram seus proacuteprios interesses25 aumentando em muito a

possibilidade de perdas coletivas Atraveacutes desse tipo de raciociacutenio pode-se afirmar que os

paradigmas derivam das obras de Hobbes O Leviatatilde (1651) que influecircncia a tradiccedilatildeo Realista e do texto de Kant A Paz Perpeacutetua mdash Um Projeto Filosoacutefico (17956) da qual deriva a tradiccedilatildeo Universalista Segundo Hedley Buli a posiccedilatildeo de Grotius fica a meio caminho daquelas de Hobbes e Kant Grotius se diferencia do universalismo porque mesmo considerando a existecircncia de outros entes eacute o Estado o principal ator das relaccedilotildees internacionais Quanto agrave Hobbes Grotius afirma que as relaccedilotildees entre os Estados natildeo se resume a dimensatildeo conflitiva sendo necessaacuterio levar em conta a dimensatildeo cooperativa e a existecircncia de uma sociedade internacional (formada por Estados) que interage com base em valores culturais comuns e do direito internacional (GOLCcedilALVES 2001 94-6)

O Liberalismo propotildee alternativas agraves concepccedilotildees realistas Enfatizando aspectos a interdependecircncia econocircmica com suas muacuteltiplas e complexas camadas de ligaccedilotildees o liberalismo prevecirc comportamentos cooperativos entre os Estados Mecanismos como sanccedilotildees e puniccedilotildees econocircmicas possibilitam na visatildeo liberal um certo controle e previsibilidade sobre o comportamento dos participantes do sistema internacional

24 O Realismo poliacutetico apresenta um sistema internacional caracterizado pela anarquia tendo como atores principais os Estados Por ser anaacuterquico o sistema internacional eacute baseado no poder e na forccedila e cada Estado eacute visto como uma entidade isolada age apenas motivado pelos proacuteprios interesses Para o realismo natildeo existe cooperaccedilatildeo entre atores poliacuteticos

23 Ao contraacuterio dos economistas liberais Keohane acredita que os Estados agindo unilateralmente vatildeo interferir no mercado estrangeiro de trocas impor vaacuterias restriccedilotildees em importaccedilotildees subsidiar a induacutestria domeacutestica e estabelecer preccedilos de mercadorias como petroacuteleo

13

atores agem de maneira egoiacutesta-racional tentando maximizar as possibilidades de ganho

em uma situaccedilatildeo de conflito real ou potencial Isso significa que um fenocircmeno de

cooperaccedilatildeo acontece sempre a partir de uma situaccedilatildeo de conflito e nunca de harmonia26

entre atores no mundo poliacutetico Seraacute justamente a tentativa de resoluccedilatildeo deste conflito que

poderaacute levar os atores agrave cooperar ou seja agrave ajustar seus comportamentos ou antecipar as

preferecircncias dos outros atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacutetica

Enquanto para os realistas que utilizam a teoria dos jogos (especialmente do dilema

do prisioneiro) nos estudos de comportamento a cooperaccedilatildeo eacute impossiacutevel porque os atores

racionalmente desconfiam sempre das accedilotildees uns dos outros e egoiacutesticamente pensam nos

proacuteprios interesses Keohane acredita que as mesmas premissas de comportamento racional

e egoiacutesta em uma ambiente internacional favoraacutevel podem levar os atores agrave cooperarem

uns com os outros (KEOHANE 1984 65-7) Quando os atores agem por meio de escolhas

racionais pensando nos interesses proacuteprios atraveacutes da realizaccedilatildeo de benefiacutecios coletivos

pode-se esperar um volume substancial de cooperaccedilatildeo internacional (inclusive

institucionalizada) nas economias de mercado dos paiacuteses industrialmente avanccedilados A

anaacutelise da cooperaccedilatildeo internacional e a elaboraccedilatildeo de um conceito sobre o fenocircmeno

acontece desse modo atraveacutes de uma combinaccedilatildeo de teorias que reconheccedilam os interesses

complementares entre naccedilotildees mas que natildeo deixem de reconhecer que os Estados satildeo atores

racionais e egoiacutestas na medida em satildeo orientados a promover seus dos proacuteprios interesses

E necessaacuterio lembrar que no mundo das relaccedilotildees internacionais os temas mais

significativos satildeo ao mesmo tempo poliacuteticos e econocircmicos portanto a perseguiccedilatildeo da

riqueza e do poder por parte dos Estados pode iluminar as motivaccedilotildees especiacuteficas dos

atores e servir como antiacutedoto contra uma parcial ecircnfase em interdependecircncia e retoacutericas

globalistas de realizaccedilatildeo de interesses comuns (KEOHANE NYE 198818-22) Na teoria

da cooperaccedilatildeo de Keohane os atores abordados e considerados significativos satildeo os

Estados que estabelecem os objetivos e constroacuteem as regras nas quais os demais atores

(inclusive as organizaccedilotildees natildeo- governamentais) deveratildeo se adaptar Definir a economia

poliacutetica internacional em termos de perseguiccedilatildeo de riqueza e poder nos leva agrave analisar a

26 Harmonia no mundo poliacutetico acontece em uma situaccedilatildeo onde automaticamente os atores (perseguindo seus proacuteprios interesses sem considerar o interesses dos outros) facilitam a realizaccedilatildeo dos objetivos dos outros sem conflito

14

cooperaccedilatildeo na economia poliacutetica mundial menos como um esforccedilo de implementar ideacuteias

elevadas (moralmente) e mais como um meio de atingir interesses proacuteprios em objetivos

poliacuteticos e econocircmicos (KEOHANE 1984 25)

Na anaacutelise das relaccedilotildees entre Estados Keohane daacute grande enfoque agrave influecircncia do

sistema internacional como modelador do comportamento dos atores (teoria sistecircmica) O

comportamento dos Estados assim como os de outros atores da poliacutetica mundial eacute

fortemente influenciado pelos constrangimentos (constraints) e incentivos fornecidos pelo

ambiente internacional Quando o sistema internacional muda o mesmo acontece com os

incentivos e com os comportamentos dos atores

A ecircnfase no sistema internacional eacute a propoacutesito a grande diferenccedila entre a teoria

de Keohane e as publicaccedilotildees mais recentes que abordam o tema da cooperaccedilatildeo Os estudos

realizados sobre o tema nos anos noventa27 embora tenham a caracteriacutestica notaacutevel de

manter a definiccedilatildeo do fenocircmeno de cooperaccedilatildeo elaborado por Keohane (MILNER 1992

466) uma deacutecada antes criticaram o peso excessivo dos constrangimentos estruturais do

sistema internacional na definiccedilatildeo do comportamento dos atores As anaacutelises dos anos

noventa passaram a dar maior enfoque agraves poliacuteticas domeacutesticas na definiccedilatildeo dos

comportamentos dos Estados e de suas relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo (PUTMAN 1993 432

MILNER amp KEOHANE 1996 4)28 As teorias dos anos noventa embora incorporem um

estudo sobre os atores domeacutesticos29 tambeacutem minimizam certas situaccedilotildees de

27 Importante resenha comparada sobre os estudos e publicaccedilotildees da teoria da cooperaccedilatildeo internacional nos anos 90 (Robert Keohane e Kenneth A Oye Putman e Bayne Grieco e Haas) eacute o artigo de Helen Milner International theories of cooperation among nations strengths and weaknesses publicado no world politics (referecircncia no final deste trabalho)

28 E interessante perceber que o proacuteprio modelo de cooperaccedilatildeo internacional entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo voltada ao desenvolvimento no mesmo periacuteodo dos anos 90 tambeacutem comeccedilou a relacionar os problemas de desenvolvimento dos paiacuteses agrave fatores domeacutesticos e natildeo mais agrave problemas decorrentes do sistema internacional

29 O proacuteprio Keohane quando estuda em na segunda metade dos anos noventa o fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo admite que em suas anaacutelises anteriores pouca atenccedilatildeo foi dada ao comportamento dos atores domeacutesticos Isso natildeo significa que Keohane abandone a anaacutelise sistecircmica pelo contraacuterio ele continua afirmando que todos os atores sofrem constrangimentos e incentivos mas que internamente estas constriccedilotildees e incentivos seratildeo percebidas de maneira diferente devido aos arranjamentos estruturais e poliacuteticos dos diferentes atores Sua anaacutelise contudo se refere mais ao fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo e natildeo especificamente aquele da cooperaccedilatildeo internacional (MILNER amp KEOHANE 1996)

15

constrangimentos vividas pelos atores desavantajados como por exemplo as pressotildees

econocircmicas (MILNER 1992) No caso especiacutefico do nosso estudo sobre a ocorrecircncia da

cooperaccedilatildeo internacional aoacute desenvolvimento natildeo poderemos desprezar as pressotildees

econocircmicas sofridas pelos atores desavantajados visto os atuais mecanismos de repasse de

financiamentos do setor se estabelecem a partir de mecanismos de condicionalidade que

satildeo por si mesmo formas de pressatildeo econocircmica Desse modo decidimos pelo uso da

anaacutelise sistecircmica de Keohane na estruturaccedilatildeo deste trabalho

Para que possamos entender como os incentivos e os constrangimentos colocados

pelo sistema internacional podem afetar o comportamento dos atores deveremos

aprofundar a noccedilatildeo de regimes internacionais que satildeo entendidos por Keohane como os

ambientes facilitadores da cooperaccedilatildeo entre os Estados

Regimes internacionais

Os regimes internacionais satildeo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos

normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo dos quais as expectativas

dos atores convergemrdquo30- em uma variedade de aacutereas-tema das relaccedilotildees internacionais

(AXELROD amp KEOHANE 1982 327)31 Essa definiccedilatildeo e a proacutepria importacircncia dos

regimes internacionais satildeo plenamente entendidos depois de relembradas duas

caracteriacutesticas do contexto internacional A primeira delas eacute a ausecircncia no mundo poliacutetico

de instituiccedilotildees governamentais autoritaacuterias que possam regular (impondo obrigaccedilotildees) o

comportamento dos Estados e demais atores poliacuteticos A segunda eacute resultado da primeira a

30 Princiacutepios satildeo opiniotildees de fatos causas retidatildeo Normas satildeo modelos de comportamento definidos em termos de regras e obrigaccedilotildees Regras satildeo especiacuteficas prescriccedilotildees ou proscriccedilotildees para atos Procedimentos de tomada de decisotildees satildeo praacuteticas prevalecentes para fazer e implementar escolhas coletivas (Krasner 1983 p2) Keohane considera normas apenas como modelos de comportamento

31 Os sistemas financeiro e comercial internacionais satildeo exemplos de regimes internacionais bem como organizaccedilotildees regionais e a proacutepria cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (tambeacutem chamada pelos americanos ajuda ao desenvolvimento) (KEOHANE NYE 1988 36)

16

constante incerteza do sistema internacional Os regimes internacionais cumpririam uma

funccedilatildeo ao sistema internacional definindo modelos de comportamento possibilitando

algum tipo de confiabilidade entre os atores e permitindo que expectativas comuns possam

ser tratadas de modo comum

Keohane acredita que princiacutepios normas regras e procedimentos conteacutem

determinaccedilotildees (quase) legais sobre comportamentos eles prescrevem certas accedilotildees e

proscrevem outras Nos regimes internacionais certos comportamentos ldquocorretosrdquo (no

sentido de serem coerentes com os princiacutepios do regime) satildeo incentivados enquanto

aqueles incorretos satildeo como veremos reprimidos Mais explicitamente os regimes

internacionais implicam em obrigaccedilotildees para os atores mesmo que estas obrigaccedilotildees natildeo

sejam cumpridas atraveacutes de um sistema hieraacuterquico legal

Considerando as duas caracteriacutesticas do sistema internacional - ausecircncia no mundo

poliacuteticos de instituiccedilotildees internacionais autoritaacuterias e a constante incerteza do sistema

internacional - podemos afirmar que uma das funccedilatildeo dos regimes internacionais eacute a

facilitaccedilatildeo de acordos entre governos de modo que as condiccedilotildees estruturais de anarquia

natildeo conduzam o sistema internacional a uma completa guerra de todos contra todos

(AXELROD amp KEOHANE 1982 332) Sem regimes internacionais a total incerteza

sobre o comportamento uns dos outros atores natildeo permitiria nenhum tipo de cooperaccedilatildeo

entre Estados colocando em riscos ateacute mesmo os grandes fluxos de trocas do sistema

capitalista Os regimes internacionais tambeacutem acabam facilitando a operaccedilatildeo de

descentralizaccedilatildeo do sistema poliacutetico internacional (diminuindo a presenccedila de um Estado

hegemocircnico como regulador do sistema) e expandindo o acesso dos atores poliacuteticos agraves

informaccedilotildees e em algum modo aos procedimentos de tomadas de decisatildeo o que

consequentemente aumenta as possibilidades de cooperaccedilatildeo internacional Contudo os

regimes internacionais natildeo devem ser percebidos como elementos de uma nova ordem

internacional aleacutem do Estado naccedilatildeo Eles precisam ser entendidos como arranjos

motivados por interesses proacuteprios em um sistema onde a soberania e o poder permanecem

sendo fatores constitutivos Isso significa que eles tendem a ser formados principalmente

Porque o mundo poliacutetico eacute descentralizado ao inveacutes de hierarquizado os princiacutepios prevalecentes de soberania significam que os Estados natildeo satildeo sujeitos agrave governos superiores (Ruggil 1983)

17

pelos atores mais poderosos priorizando seus proacuteprios interesses (KEOHANE 1984 62-

3)

Como afirmamos anteriormente Keohane manteacutem em suas anaacutelises a premissa de

que em geral os atores poliacuteticos tendem a responder racionalmente aos constrangimentos e

aos incentivos A teoria racional aplicada ao estudo da cooperaccedilatildeo implica em aceitarmos

que as decisotildees dos atores quanto aos regimes internacionais satildeo em alguma medida

voluntaacuterias Na ausecircncia de uma possibilidade de escolha dos atores reduziriacuteamos os

regimes internacionais a simples imposiccedilotildees quando na verdade sua natureza eacute muito mais

complexa Contudo tambeacutem pode ser limitativo e incorreto no estudo do comportamento

(cooperativo) dos Estados afirmar que os atores escolhem voluntariamente quando

participam dos regimes internacionais ou que os proacuteprios regimes satildeo de alguma maneira

fruto de accedilotildees voluntaacuterias Fazendo-o sacrificariacuteamos uma interpretaccedilatildeo Realista

Para que possamos manter a afirmaccedilatildeo de que os atores escolhem racionalmente - e

prosseguir a investigaccedilatildeo dos regimens internacionais - sem contudo ignorar as pressotildees

exercidas pelos mais fortes Keohane propotildee que sejam distinguidos dois aspectos do

processo atraveacutes do qual os regimes internacionais acontecem a imposiccedilatildeo de

constrangimentos (constvaints) e os processo de tomadas de decisatildeo (adesatildeo aos regimes)

Estes dois aspectos satildeo particularmente importantes para entenderas motivaccedilotildees dos atores

desavantajados de pertencer a um regime internacional

Em termos formais noacutes podemos considerar todos os regimes como tendo sido

criados ou mantidos voluntariamente atores independentes com a capacidade de recusar ou

consentirem em participar Mas caso estes atores sejam fracos agindo sob medo invasatildeo

ou colapso econocircmico natildeo pode-se dizer que exista verdadeiramente uma adesatildeo

voluntaacuteria (AXELROD amp KEOHANE 1982 330) Nestas situaccedilotildees devemos

primeiramente focar nossa atenccedilatildeo nos constrangimentos impostas aos atores antes de

examinar suas escolhas (KEOHANE 1984 71-2) Os atores podem sofrer

constrangimentos natildeo apenas atraveacutes de fatores estruturais do sistema mas tambeacutem

diretamente atraveacutes de pressotildees daqueles mais poderosos Regimes internacionais podem

ser acordados possuindo constrangimentos internos impostos desde a origem pelos atores

mais poderosos Relaccedilotildees de poder e dependecircncia e o contexto no qual os acordos foram

realizados seratildeo tambeacutem fatores de constrangimentos de escolhas nos regimes

18

internacionais e afetaratildeo todos os acordos que resultam de barganhas entre atores Muitas

vezes a uacutenica alternativa racional do ator naquele momento eacute associar-se a um regime que

lhe garanta o miacutenimo de previsibilidade quanto ao comportamento dos atores

internacionais Mantendo-se em mente estas restriccedilotildees poderemos aplicar a anaacutelise de

escolhas racionais de maneira sofisticada sem implicar no entendimento de que os atores

estatildeo em situaccedilatildeo igual de poder de escolha pois relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo envolvem

diferentes custos de oportunidades para diferentes atores

Muito provavelmente os atores em posiccedilotildees fracas teratildeo custos e oportunidades

diferentes dos atores em posiccedilotildees avantajadas Essa constataccedilatildeo nos faz lembrar que no

mundo poliacutetico natildeo eacute via de regra que as trocas entre os Estados mesmo aquelas

resultantes de barganhas tenham que ser necessariamente iguais ou benignas para todos

Sobre as trocas desiguais Keohane acredita que elas acontecem como o resultado de uma

operaccedilatildeo onde atingiram-se objetivos possiacuteveis ou ainda devido agraves necessidades de creacutedito

ou da seguranccedila dos Estados ou mesmo devido agrave expectativa dos atores de atingirem-se

benefiacutecios futuros Keohane e os realistas percebem nas trocas desiguais oportunidades

para que os Estados poderosos transformem seus recursos materiais e ideoloacutegicos em regras

do sistema internacional Os Estados mais poderosos procuram em relaccedilotildees de troca

mesmo no interior de regimes internacionais beneficiar seus proacuteprios interesses poliacutetico-

econocircmicos Uma diferenciaccedilatildeo entre os realistas e Keohane quanto as trocas desiguais

deve ser precisada enquanto para os realista as trocas desiguais acontecem a partir de uma

diferenccedila de poder (militar) entre os Estados Keohane que considera simplistas todas as

explicaccedilotildees baseadas apenas em poder acredita que explicaccedilotildees mais plausiacuteveis

encontram-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agraves tomadas de decisatildeo de pertencer ou natildeo agrave regimes internacionais espera-

se em geral que os Estados juntem-se a regimes onde os benefiacutecios como membros

superem os custos Atraveacutes desse raciociacutenio pode-se esperar que atores poliacuteticos escolham

participar de regimes internacionais que lhes garantam a mesma ou melhor condiccedilatildeo

dentro do que fora deles Isso natildeo implica necessariamente em ganho considerando-se que

os regimes tendem a impor custos para os que natildeo participam O Fundo Monetaacuterio

Internacional por exemplo natildeo empresta para os natildeo associados (ASCARI 1999 64)

Aleacutem disso ainda devemos recordar que os pressotildees e as desigualdades de poder que

19

estendem-se por traacutes dos regimes internacionais podem tomar os resultados da barganha

voluntaacuteria natildeo inteiramente benignos Natildeo existe garantia de que a formaccedilatildeo de um regime

internacional iraacute produzir benefiacutecios globais de bem estar social (welfare) Desse modo

pertencer a um regime internacional implica sempre em riscos especialmente para os atores

desavantajados

A existecircncia (e a aceitaccedilatildeo) no mundo poliacutetico de trocas desiguais a compreensatildeo

de que os Estados podem em determinados casos tomar a decisatildeo de pertencer a regimes

simplesmente para natildeo verem aumentados seus custos a percepccedilatildeo de que os atores mais

fracos realizam muitas vezes escolhas a partir de constrangimentos e que o resultados

destas encolhas podem natildeo ser inteiramente benignos nos ajuda a entender porque atores

desavantajados juntam-se a regimes mesmo quando eles recebem menos benefiacutecios do que

os outros membros (AXELROD amp KEOHANE 1982 340) Em poliacutetica natildeo podemos

nunca esquecer que escolhas voluntaacuterias natildeo implicam na igualdade de situaccedilotildees e

resultados para os atores (AXELROD amp KEOHANE 1982 330 KEOHANE 1984 70) e

que os regimes internacionais satildeo uma esfera onde o poder eacute diretamente exercido e onde

as desigualdades satildeo grandes

Um uacuteltimo aspecto em relaccedilatildeo aos regimes e aos atores desavantajados ainda deve

ainda ser tratado a conformidade dos Estados aos regimes internacionais Regimes

internacionais satildeo instituiccedilotildees descentralizadas o que natildeo significa ausecircncia de

mecanismos de conformidade Regimes produzem procedimentos e regras e estabelecem

sanccedilotildees por violaccedilotildees do proacuteprio regime podem ser coordenadas em diversos niacuteveis e

intensidade No mundo poliacutetico e econocircmico observamos uma alta conformidade com os

regimes Entretanto essa constataccedilatildeo natildeo deve ser exagerada Tome-se como exemplo o

caso da conformidade da Europa aos regimes internacionais financeiro e comercial

oriundos do final da Segunda Guerra Mundial que efetivou-se realmente somente depois

do saneamento econocircmico e da retomada do crescimento da regiatildeo promovidos pelo plano

Marshall (DINOLFO 1994 601-29)

Para entender o quebra-cabeccedila da conformidade precisamos examinar como os

regimes internacionais afetam o caacutelculos dos governos racionais e egoiacutestas Keohane nos

aponta duas distintas possibilidades de entendimento A primeira delas observa cada regime

isoladamente considerando as vantagens de adesatildeo (para os governos) em oposiccedilatildeo agraves

20

alternativas viaacuteveis A segunda coloca os regimes em contexto com outros regimes no

mundo poliacutetico Desse modo cada regime eacute interpretado como parte e em conformidade

com uma longa rede de temas e regimes Perceber cada regime em conformidade com

outros regimes produz diferentes estruturas de incentivos e constrangimentos para os

atores A pressatildeo que pode ser exercida atraveacutes de elos entre temas por diferentes regimes

serve muitas vezes como razatildeo para o ajuste dos governos a um determinado regime No

mundo contemporacircneo os governos tratam de vaacuterios temas e pertencem a muitos regimes

um governo que natildeo cumpre as regras e natildeo conforma-se a um determinado regime pode

criar uma expectativa negativa sobre seu comportamento em outros regimes para os

demais Estados Em uma anaacutelise racional-egoiacutesta podemos pensar que governos cumprem

seus compromissos para natildeo serem retalhados (punidos ou excluiacutedos de possiacuteveis

benefiacutecios) naquele proacuteprio ou nos demais regimes mesmo quando o regime e os temas

envolvidos natildeo satildeo de acordo com o auto-interesse (imediato) daquele Estado

Para entender o comportamento cooperativo dos atores devemos perceber os

regimes internacionais como muacuteltiplos e interligados Caso existisse apenas um regime no

mundo poliacutetico ou cada regime isoladamente os governos egoiacutestas poderiam

racionalmente parar de cumprir regras de regime internacionais Regimes seriam

abandonados quando os governos calculassem as que as oportunidade de custo como

membro como sendo maiores do que os de alguma alternativa viaacutevel de accedilatildeo Perceber os

regimes como interligados nos faz compreender que caso um Estado deixe de cumprir as

regras de um determinado regime que natildeo estatildeo diretamente de acordo com seus interesses

(ao menos imediatos) ele seraacute punido naquele e em outros regimes Da mesma maneira o

custo de adquirir maacute reputaccedilatildeo como resultado de violaccedilatildeo de regras seraacute imposto ao

transgressor naquele ou em demais regimes

Outro motivo de conformaccedilatildeo eacute a expectativa que os governos tecircm do crescimento

do regime internacional Conformar-se a um regime em um primeiro momento pode ser

fonte de determinados benefiacutecios para os atores ou mesmo uma oportunidade de participar

de acordos no sistema internacional Aleacutem disso as decisotildees de certos governos de

participar de regimes podem acontecer atraveacutes de um certo grau de ignoracircncia os regimes

evoluem e seus rumos nunca satildeo completamente previsiacuteveis Isso muitas vezes implica que

governos atuais aceitem determinadas situaccedilotildees pouco vantajosas devido a compromissos

21

assumidos no passado e que poderiam implicar-lhes em maacute reputaccedilatildeo ou retaliaccedilotildees caso

natildeo fossem cumpridos Por exemplo decisotildees tomadas em um certo periacuteodo de promover

a abertura econocircmica tecircm profundamente surtido efeitos negativos na habilidade de futuros

governos de controlar as transaccedilotildees econocircmicas com o mundo exterior Esse problema diz

respeito a um dos aspectos mais obscuros dos regimes internacionais sua utilizaccedilatildeo para

afetar as preferecircncias dos governos futuros atraveacutes da criaccedilatildeo de constrangimentos em suas

(futuras) liberdades de accedilatildeo (KEOHANE 1984 120)

A conformaccedilatildeo aos regimes ainda pode ocorrer devido ao alto custo da construccedilatildeo

de regimes internacionais Estabelecer um regime pode ser muito difiacutecil e dispendioso para

os atores devido a grandes articulaccedilotildees envolvidas para conformar os atores o regime

necessita de um ambiente internacional de grande conflito para sua formaccedilatildeo ou ateacute mesmo

de presenccedila de uma potecircncia hegemocircnica - como foram os Estados Unidos depois da

Segunda Guerra Mundial Essa implicaccedilatildeo de custos de construccedilatildeo toma os regimes

internacionais mais faacuteceis de serem mantidos do que criados

Um uacuteltimo aspecto ainda deve ser abordado quanto agrave manifestaccedilatildeo dos regimes Os

comportamentos coordenados dos atores podem acontecer de forma declarada ou natildeo

podem ser sub-entendidos em acordos e tratados entre os Estados ou podem ser efetivados

no interior de organizaccedilotildees internacionais Isso natildeo significa que as organizaccedilotildees

internacionais cumpram simplesmente um papel funcional de servir aos regimes O

estabelecimento de organizaccedilotildees internacionais estaacute ligado a uma seacuterie de motivaccedilotildees das

mais diversas que natildeo aprofundaremos nesse momento estudo por natildeo representarem

ganho imediato para nossa discussatildeo Aquilo que nos pode interessar saber eacute que a

coordenaccedilatildeo de certas poliacuteticas estabelecidas nos regimes podem ter aspectos positivos e

aspectos negativos para os atores desavantajados Quanto aos aspectos positivos pode-se

listar a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo (como aqueles organizacionais e de pagamentos) e

a diminuiccedilatildeo das imperfeiccedilotildees de informaccedilotildees (incertezas e riscos) e o no estabelecimento

de algum tipo de confianccedila legal para os Estados mesmo atraveacutes de normas imperfeitas ou

pouco precisas tomando os acordos mais convenientes dentro de um regime do que fora

dele Quanto aos aspectos negativos o primeiro deles seria que tendencialmente as

organizaccedilotildees internacionais favorecem os interesses dos atores mais poderosos Isso

significa que suas regras seratildeo estabelecidas ou poderatildeo constituir-se em mecanismos de

22

constrangimento para os atores desavantajados Por esse motivo o estudo das regras das

organizaccedilotildees internacionais pode constituir-se em um interessante instrumento de

investigaccedilatildeo da afirmaccedilatildeo e evoluccedilatildeo dos regimes internacionais e dos conflitos poliacuteticos

entre os atores

Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional

Depois da anaacutelise teoacuterica realizada nos sentimos confortaacuteveis para afirmar que a

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento entre paiacuteses do Norte e Sul do mundo tema

de anaacutelise de nosso trabalho manifesta-se como um regime internacional proacuteprio Ou seja

que agrave cooperaccedilatildeo entre Norte e Sul em relaccedilatildeo agrave aacuterea-tema desenvolvimento constitui-se

como sendo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos normas regras e

procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo do qual as expectativas dos atores

convergem As expectativas dos atores satildeo necessariamente nesse caso o

desenvolvimento Essa afirmaccedilatildeo implica em aceitarmos que tanto os paiacuteses do Norte como

os paiacuteses do Sul do mundo dividem expectativas em torno de um modelo uacutenico de

desenvolvimento33 e que eacute justamente essa expectativa que poderaacute nos ajudar a entender

os motivos dos paiacuteses pobres em conformarem-se voluntariamente ao regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Considerar as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como um

regime internacional orientado ao desenvolvimento nos permite tambeacutem estruturar com

mais rigor cientiacutefico as relaccedilotildees entre Estados do Norte e do Sul do mundo Pensadas como

regime as poliacuteticas internacionais orientadas ao desenvolvimento podem ser entendidas

33 O grupo de autores poacutes-estruturalista considera o discurso do desenvolvimento como um aparato de controle e vigilacircncia Desenvolvimento engloba uma seacuterie de controles de discurso e de controle de praacuteticas - um regime de forccedila - que apareceu desde que o Iluminismo a extensatildeo do projeto de universalizaccedilatildeo europeu nos quatro cantos do mundo Que a maior parte dos projetos de desenvolvimento falhe - um ponto de concordacircncia entre poacutes-modemistas e ultramodemistas - acaba reforccedilando o desenvolvimentismo eles dizem que ao falimento define a populaccedilatildeo target demarcada pelo resto da humanidade por sua aboriacutegine pobreza ignoracircncia passividade e portanto esta populaccedilatildeo precisa de uma intervenccedilatildeo de conhecimento de fora (ESCOBAR 1995 APFFEL MARGLIN AND MARGLIN 1990 SACHS 1992 NANDY 1988 CRUSH 1995)

23

como proporcionado incentivos e constrangimentos diferentes - e com graus de intensidade

desiguais - para atores fracos e atores fortes Podemos ainda perceber que nas relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento certas limitaccedilotildees e constrangimentos podem

ser estabelecidos diretamente pelos Estados mais fortes a partir dos recursos econocircmicos

Aleacutem disso entender as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da oacutetica de

regime internacional nos permite investigar o papel das organizaccedilotildees internacionais que

atuam diretamente estabelecendo regras e modelos de cooperaccedilatildeo entre os Estados do Norte

e do Sul do mundo e o quanto estas organizaccedilotildees satildeo orientadas a efetuar programas e

projetos de desenvolvimento que atendam as demandas dos atores avantajados Mas

sobretudo entender o tema da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento como regime internacional

nos faz perceber as relaccedilotildees dos Estados nesse tema como fenocircmenos poliacutetico-

econocircmicos ajudando-nos desse modo a permanecer imunes agrave consideraccedilatildeo que retratem o

fenocircmeno como uma forma valida de ajuda que visa ldquo combater os fenocircmenos que

ameaccedilam a paz e a convivecircncia civil a pobreza o degrado ambiental a violecircncia e os

desequiliacutebrios de todos os gecircnerosrdquo (BARBARELLA 1998 64) Sendo todos estes

fenocircmenos referidos claramente como caracteriacutesticos dos paiacuteses em desenvolvimento

Perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional ainda nos ajuda a definir um meacutetodo de investigaccedilatildeo para o tema Ou seja

buscar entender nas regras das organizaccedilotildees internacionais e na sua evoluccedilatildeo os processos

atraveacutes dos quais o regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento foi afirmado e investigar os

constrangimentos e incentivos colocados pelo regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

em relaccedilatildeo de complementaridade com outros regimes internacionais Pensar nos regimes

internacionais em relaccedilatildeo uns com os outros nos faz perceber que a cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento pode impor ou sofrer constrangimentos incentivos e

puniccedilotildees a partir da rede de temas e regimes

A escolha de estudar a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional tambeacutem nos possibilita investigar o tema a partir dos constrangimentos dos

atores mais desavantajados e identificar nas pressotildees econocircmicas sofridas por esse grupo

sua causa maior em aceitar barganhas desiguais que nem sempre parecem muito toleraacuteveis

considerando-se apenas um comportamento racional-egoiacutesta dos atores

24

Finalmente perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

nos ajuda a estabelecer o proacuteprio termo cooperaccedilatildeo para definir o fenocircmeno Pois a

literatura especializada se utiliza de trecircs locuccedilotildees distintas para nomear o mesmo

fenocircmeno Estas locuccedilotildees satildeo assistecircncia ajuda e cooperaccedilatildeo Considerando que estes trecircs

termos natildeo satildeo sinocircnimos e denotam intensidades diferentes de participaccedilatildeo dos atores no

processo algumas consideraccedilotildees podem ser oportunas O termo cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento eacute utilizado especialmente pelos autores europeus que pretendem

conseguir uma conotaccedilatildeo equilibrada e quase amigaacutevel aos esforccedilos dos atores e aos

resultados obtidos no setor (BASILE 1995 8 ANTONELLI 1995 230 ASCARI 1999

116 BOFFO 1993) Ajuda e assistecircncia satildeo utilizadas sobretudo na literatura americana e

datildeo evidentemente ecircnfase aos paiacuteses doadores ou seja aqueles desenvolvidos

economicamente como motores unilaterais da relaccedilatildeo o que acaba descaracterizando

qualquer tipo de barganha poliacutetica que possa envolver o fenocircmeno (ARMSTRONG

LLOYD amp REDMOND 1995 94) Estes dois tipos de conotaccedilatildeo da literatura

especializada - cooperaccedilatildeo como equiliacutebrio de esforccedilos e resultados e ajuda ou assistecircncia

como accedilatildeo unilateral e apoliacutetica - revelaram-se depois de nossa investigaccedilatildeo teoacuterica uma

maneira incorreta de tentar entender o fenocircmeno

Assistecircncia ou ajuda natildeo poderiam ser utilizados como termos na investigaccedilatildeo do

fenocircmeno de relaccedilatildeo entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo porque excluiriam

imediatamente do processo de desenvolvimento o uacuteltimo grupo de paiacuteses desconsiderando

inclusive os recursos financeiros empregados por estas atores nos proacuteprios projetos e

programas de desenvolvimento e na manutenccedilatildeo do setor Interpretaccedilatildeo que seria incorreta

considerando-se que apenas o Brasil repassou para o Programa de Desenvolvimento das

Naccedilotildees Unidas (PNUD) mais de R$ 250 milhotildees de doacutelares34 ente janeiro e novembro de

2000 para a execuccedilatildeo do Programa Paiacutes (Tribunal de Contas da Uniatildeo)

Cooperaccedilatildeo tambeacutem natildeo poderia ser mantido caso utilizaacutessemos apenas a

conotaccedilatildeo dada ao termo pela literatura europeacuteia visto que natildeo existem situaccedilotildees de

equiliacutebrio de esforccedilos e resultados quando a anaacutelise de alguns simples indicadores de

crescimento econocircmico nos revela que desde a implementaccedilatildeo dos primeiros esforccedilos

34 O Orccedilamento anual do PNUD eacute atualmente de US$1 bilhatildeo de doacutelares

25

mundiais coordenados para o desenvolvimento nos anos cinquumlenta a diferenccedila (gap) entre

a renda per capita dos paiacuteses do Norte e dos paiacuteses dos Sul passou de U$ 3677 em 1950

(referecircncias do doacutelar de 1980) para U$ 24000 em 1995 (referecircncia do doacutelar em 1995)35

Contudo tomando-se cooperaccedilatildeo como relevado pelos proacuteprios dados acima expostos

como um fenocircmeno econocircmico-poliacutetico que acontece a partir de uma situaccedilatildeo de conflito

vivida pelos atores como seraacute proposto no primeiro capiacutetulo deste trabalho nos

afastaremos completamente das conotaccedilotildees utilizadas pela literatura especializada europeacuteia

e poderemos definir sem risco de sermos contraditoacuterios o fenocircmeno de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento entre Estados do Norte e do Sul do mundo como

cooperaccedilatildeo

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional

ODA ou seja ajuda oficial ao desenvolvimento (a literatura internacional manteacutem a

sigla em inglecircs - ofjicial development aid) eacute utilizado no setor da cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento como criteacuterio global de medida financeira das modalidade de

cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento realizadas pelos paiacuteses do Norte e do Sul do mundo

(BASILE 1995 ANTONELLI 1995 GRILLI 1993 MARCfflSIO 19862000

TRIULZI 19982000) Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento inclusive agravequela

teacutecnica e fianceira (com exceccedilatildeo da ajuda de emergecircncia e de eventuais contribuiccedilotildees

privadas de ONGs) eacute contabilizado como fluxo financeiro da Ajuda Oficial ao

Desenvolvimento - ODA36 ODA eacute definido internacionalmente como sendo um ldquoconjunto

35 ldquoA diferenccedila de renda entre os paiacuteses do Norte e do Sul cresceu dramaticamente depois da Segunda Guerra Mundial Em 1950 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de USS 164 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de US$ 3841 - o que constituiacutea uma diferenccedila absoluta de U$ 3 677 (referecircncia do doacutelar americano de 1980) Trinta anos depois em 1980 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 245 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 9648 - o que constituiu uma diferenccedila absoluta de U$ 9043O crescimento da diferenccedila continuou nos anos 90 Em 1995 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 430 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 24930 - o que constitui uma diferenccedila absoluta de U$ 24000 (referecircncia do doacutelar americano de 1995) (SELIGTON 1998 3)

36 Internacionalmente eacute aceita a sigla ODA para definir estes fluxos financeiros motivo pelo qual decidimos mantecirc-la nesse trabalho

26

de fluxos destinados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento^7 e agraves agecircncias multilaterais

fornecidos atraveacutes das agecircncias oficiais incluindo-se o Estado e os governos locais ou suas

agecircncias executivas cujas transaccedilotildees respeitem os seguintes criteacuterios a) como primeiro

objetivo que a assistecircncia seja administrada em funccedilatildeo da promoccedilatildeo do desenvolvimento

econocircmico e do bem estar dos paiacuteses em vias de desenvolvimento b) que os fluxos

destinados agrave cooperaccedilatildeo puacuteblica sejam facilitados e contenham um elemento de doaccedilatildeo de

ao menos 25rdquo (wwwoecdorgdac)

Por tratarem-se os fluxos ODA tambeacutem de ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e

expliacutecitos normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em torno do qual as

expectativas dos atores convergemrdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) eles tambeacutem seratildeo

nesse trabalho definidos como regimes internacionais

Como vimos Keohane percebe a cooperaccedilatildeo internacional como fundamentalmente

econocircmica e possiacutevel de acontecer a partir de um ambiente facilitador ou seja de um

regime internacional O ODA foi introduzido internacionalmente para cumprir a funccedilatildeo de

ambiente facilitador das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre os paiacuteses do Norte e Sul depois da

afirmaccedilatildeo do conceito de multilateralismo no final da Segunda Guerra Mundial (BASILE

1995) O ODA deveria ter garantido que os benefiacutecios da implantaccedilatildeo da maior abertura

comercial e financeira fossem em alguma medida repassados para os atores mais fracos e

ajudassem estes paiacuteses em seus processo de desenvolvimento (entendido como crescimento

econocircmico38) (JEPMA1991)

No proacuteximo capiacutetulo iniciaremos nosso estudo sobre a nova modalidade de ajuda

multibilateral Depois de introduzir o termo buscaremos perceber como foi possiacutevel que

esse tipo de modalidade a princiacutepio contraacuteria as regras das organizaccedilotildees internacionais que

deveriam preservar uma certa neutralidade na conduccedilatildeo do repasse dos fluxos ODA

conseguiu estruturar-se a partir das falhas das normativas do proacuteprio PNUD e da

37 Esse tipo de definiccedilatildeo exclui os cria um problema para os paiacuteses em vias de desenvolvimento pois mede como fluxos ODA apenas aqueles repassados pelos paiacuteses desenvolvidos para o setor da cooperaccedilatildeo excluindo desse modo os recursos (muito substanciais) que os paiacuteses em desenvolvimento destinam ao proacuteprio desenvolvimento e agravequela internacional

38 Uma observaccedilatildeo fundamental para nossa discussatildeo eacute que ldquoateacute os anos cinquumlenta o conceito de desenvolvimento era estritamente interpretado como crescimento econocircmicordquo (DECLICH E EBOLI 1995 p 131)

27

AGRADECIMENTOS

Escrevendo este trabalho contraiacute muitas diacutevidas de gratidatildeo Em primeiro lugar essa

gratidatildeo se dirige ao prof Dr Rafael Villa pelo apoio e confianccedila dedicados e pelo rigor

cientiacutefico com que contribuiu para a realizaccedilatildeo desse estudo

Tambeacutem gostaria de agradecer especialmente aos profs Drs Maacuterio Fuks e Nelson

Rosaacuterio de Souza pelas apropriadas consideraccedilotildees feitas na primeira leitura deste trabalho

Outro agradecimento especial deve ser feito ao prof Joseacute Miguel Rasia pelo apoio

institucional e pela ininterrupta e produtiva circulaccedilatildeo de ideacuteias que consegue promover em

suas aulas

Estendo tambeacutem meus agradecimentos aos demais professores do mestrado de

ciecircncias poliacuteticas e do mestrado em ciecircncias sociais aos quais minhas diacutevidas de gratidatildeo

seratildeo eternas O mesmo posso dizer aos funcionaacuterios do curso de mestrado que atenderam

sempre com gentileza e eficiecircncia todas as minhas inuacutemeras solicitaccedilotildees

Natildeo posso deixar de expressar minha gratidatildeo aos colegas do mestrado Claacuteudio

Gisele Lena Rita Wagner e Ivana Oacutetimos amigos

Gostaria particularmente de agradecer ao CNPq por ter proporcionada a realizaccedilatildeo

desse trabalho

Enfim e sobretudo agradeccedilo a minha famiacutelia Marcos Pedro e Leonor os quais por

muito tempo aceitaram a minha ausecircncia e me deram o suporte necessaacuterio para conseguir

cumprir este trabalho

SIGLAS UTILIZADAS

CAD - Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento

CEE - Comunidade Econocircmica Europeacuteia

FED - Fundo Europeu de Desenvolvimento

ECOSOC - Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas

OCDE - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmico

PNUD - Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas

PVD - Paiacuteses em Vias de Desenvolvimento

ODA - Ajuda Oficial ao Desenvolvimento

FM I - Fundo Monetaacuterio Internacional

RESUMO

O objetivo deste trabalho eacute realizar um estudo sobre as assimetrias de poder entre

atores do Norte (desenvolvidos) e do Sul do Mundo (em vias de desenvolvimento) no

regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Buscaremos entender como as

novas modalidades de alocaccedilatildeo administraccedilatildeo e repasse dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) ou seja a ajuda multibilateral a condicionalidade da ajuda e a

cooperaccedilatildeo descentralizada foram inseridas como puniccedilotildees sistecircmicas e constrangimentos

aos atores desavantajados a partir do iniacutecio dos anos setenta

IacuteNDICE

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema1

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional11Regimes internacionais16Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional 23

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional 26

CAPIacuteTULO nA AJUDA MULTIBILATERAL COMO PUNICcedilAtildeO

As foacutermulas multibilaterias como puniccedilatildeo29A Resoluccedilatildeo 2626 (XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas35As regras financeiras da Assembleacuteia Geral e do PNUD 38Foacutermulas multibilaterias custos divididos (cost-sharing) 41

CAPIacuteTULO Ml

A CONDICIONALIDADE DA AJUDA COMO PUNICcedilAtildeO

A condicionalidade da ajuda como estrateacutegia de reduccedilatildeo de conflitos 47A afirmaccedilatildeo do uso da condicionalidade nos institutos financeiros internacionais 52

CAPIacuteTULO IV

A COOPERACcedilAtildeO DESCENTRALIZADA COMO FORMA DE CONSTRANGIMENTO

Definiccedilatildeo e aacuterea de abrangecircncia do termo 64O estabelecimento da cooperaccedilatildeo descentralizada67As justificativas da cooperaccedilatildeo descentralizada 75Agendas e expansatildeo das ONGs internacionais81

CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS88

REFEREcircNCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema

No iniacutecio dos anos sessenta quando o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao

desenvolvimento estava sendo afirmado1 os paiacuteses do Sul (em vias de desenvolvimento)

reunidos em organizaccedilotildees - como o Movimento Natildeo-Alinhado no campo poliacutetico e o

Grupo dos 77 no campo econocircmico - passaram a exigir do grupo de paiacuteses do Norte

(desenvolvidos) regras comerciais mais justas e termos mais generosos para o

financiamento do desenvolvimento (entendido no sentido de crescimento econocircmico) As

demandas dos paiacuteses em vias de desenvolvimento (PVD) foram respondidas com

declaraccedilotildees de boas intenccedilotildees pelos paiacuteses do Norte (como por exemplo a promessa de

aumento do volume dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento - ODA) mas tambeacutem

com fortes insistecircncias de que os foacuteruns apropriados para a resoluccedilatildeo de questotildees

econocircmicas continuavam a ser as instituiccedilotildees de Bretton Woods - nas quais devido ao

1 O estabelecimento de arranjamentos que pudessem regulamentar a cooperaccedilatildeo internacional entre atores dos paiacuteses industrializados e dos paiacuteses mais pobres pode ser percebido atraveacutes da adoccedilatildeo de medidas efetivas pelos atores Ainda nos anos cinquumlenta os institutos financeiros - FMI e Banco Mundial - passaram a ter suas atividade re-orientadas para as questotildees do desenvolvimento (ASCARI 1999 BASILE 1995 CECCHI 1995) Em 1957 o Tratado de Roma estabeleceu a criaccedilatildeo do Primeiro Fundo Europeu de Desenvolvimento1 e adotou o conceito de Associativismo como modo de regulamentar as relaccedilotildees entre os Estados europeus e suas ex- colocircnias (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Em 1960 aconteceu a Primeira Deacutecada para o Desenvolvimento nas Naccedilotildees Unidas que contribuiu para o estabelecimento do Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas (ECOSOC) em 1962 e para a criaccedilatildeo do PNUD (Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas)1 em 1965 sob orientaccedilatildeo direta da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas (NOGUEIRA 2001) Em 1960 foi criado o CAD (Comitecirc de Ajuda ao Desenvolvimento dos paiacuteses OCDE1 - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo ao Desenvolvimento Econocircmico e Financeiro) para regulamentar a relaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados (ex- colonizadores) com os paiacuteses fornecedores de mateacuterias-primas (quase todos ex-colocircnias) na nova era poacutes- colonial (BASILE 1995 45-6)

1

regime de voto2 os paiacuteses industrializados podiam assegurar a manutenccedilatildeo de seus proacuteprios

interesses Contudo no final dos anos sessenta quando o sonho de Bretton Woods - um

sistema monetaacuterio estaacutevel com taxas de conversatildeo fixas a partir do padratildeo doacutelar - comeccedilou

a entrar em colapso um grande otimismo passou a contagiar o Sul que viu o fim do padratildeo

monetaacuterio como uma possibilidade de reavaliar os demais regimes internacionais do poacutes-

guerra capaz de estabelecer um sistema de trocas mais favoraacutevel aos interesses dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento

Os PVD passaram desde o momento de desestruturaccedilatildeo do regime monetaacuterio a dar

mais ecircnfase internacional agraves suas demandas e comeccedilaram a tomar medidas concretas para

uma revisatildeo dos processos poliacuteticos e econocircmicos instaurados no poacutes-guerra Uma das

primeiras medidas tomadas foi a tentativa destes paiacuteses para aumentar e tomar obrigatoacuterio

o repasse de fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) atraveacutes da Resoluccedilatildeo 2626

(XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas de 24 de setembro de 1970 A intensidade

das demandas dos paiacuteses em desenvolvimento foi se tomando cada vez mais acentuada e

depois do choque do petroacuteleo^ estes paiacuteses (julgando-se fortalecidos devido agrave soluccedilatildeo natildeo-

militar do conflito) estabeleceram a partir da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas trecircs

importantes Resoluccedilotildees em mateacuteria econocircmica chamadas de Nova Ordem Econocircmica

Mundial (New International Economic Order - NIEO) Este momento de reivindicaccedilotildees do

Sul tambeacutem eacute definido pela literatura como ldquocrise dos paiacuteses produtores de mateacuterias-

primasrdquo (ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND 1996) Estas Resoluccedilotildees colocavam em

2 Nos institutos financeiros d Bretton Woods - FMI e Banco Mundial - o voto acontece segundo o volume de contribuiccedilotildees que cada paiacuteses destina agrave estes entes O que favorece os paiacuteses fortemente industrializados (ANTONELLI 1995)

3 O choque do petroacuteleo eacute percebido nas relaccedilotildees internacionais como uma mudanccedila no regime internacional do petroacuteleo que aconteceu a partir das organizaccedilatildeo dos paiacuteses exportadores de petroacuteleo (OPEP) nos anos sessenta Essa mudanccedila de regime efetivou-se nos anos setenta (nas negociaccedilotildees de Teeratilde em 1971 e depois da guerra de Yom Kippur de 1973) e representou o fim do poder centralizado nas companhias e o exerciacutecio paiacuteses produtores no controle dos mercados Depois de 1973 o preccedilo do petroacuteleo quadruplicou sem negociaccedilotildees Os preccedilos do petroacuteleo baixaram em termos reais ateacute o iniacutecio de 1979 quando a Revoluccedilatildeo no Iratilde reduplicou o preccedilo do petroacuteleo Seria exagerado dizer que os Estados da OPEP tomaram-se hegemocircnicos no sistema do petroacuteleo (capazes de fazer ou reforccedilar regras) porque a mudanccedilas na demanda internacional forccedilaram nos anos oitenta novas quedas no preccedilo da mateacuteria prima Contudo a mudanccedila de regime levou a uma renegociaccedilatildeo dos modelos de cooperaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados com os paiacuteses OPEP em outras bases e a um desgaste diplomaacutetico pelo primeiro grupo de paiacuteses (KEOHANE 1984 190-94)

2

questatildeo as leis econocircmicas de Bretton Woods revelavam que o sistema econocircmico era

desigual para estes dois grupos de paiacuteses e convidavam o Norte a empreender medidas

efetivas de accedilatildeo para a soluccedilatildeo dos problemas do Sul a partir de uma reorganizaccedilatildeo das

estruturas que regulamentavam os proacuteprios regimes internacionais econocircmico financeiro e

comercial surgidos apoacutes a Segunda Guerra Mundial Autores da poliacutetica internacional como

Keohane Waelde e Armstrong Lloyd e Redmond identificam na crise dos paiacuteses

produtores de mateacuterias-primas e no choque do petroacuteleo momentos concretos de ameaccedila

para os regimes econocircmico-financeiro e comercial de Bretton Woods4

Acreditamos que as mudanccedilas ocorridas no sistema internacional nos anos setenta a

partir do choque do petroacuteleo e do iniacutecio da intensificaccedilatildeo das pressotildees dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento pelo estabelecimento de uma nova ordem econocircmica mundial

afetaram diretamente o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Segundo

nossa interpretaccedilatildeo a ameaccedila de desarticulaccedilatildeo da ordem econocircmica a possibilidade do

surgimento de outros carteacuteis organizados para controlar os preccedilos de mateacuterias-primas (aleacutem

da OPEP - Organizaccedilatildeo dos Paiacuteses Produtores de Petroacuteleo) e o risco de que se tomasse

necessaacuterio estabelecer novos modelos de cooperaccedilatildeo internacional mais favoraacuteveis agraves

demandas dos paiacuteses do Sul geraram puniccedilotildees econocircmicas para os paiacuteses em vias de

desenvolvimento atraveacutes do aumento dos constrangimentos para a utilizaccedilatildeo dos fluxos do

regime internacional da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) Pois - como veremos em

nosso primeiro capiacutetulo dedicado agrave discussatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional - os

regimes internacionais dos atores avantajados constituiacutedos pelo bloco do Norte

estruturados atraveacutes de redes interligadas quando e se ameaccedilados podem impor puniccedilotildees e

aumentar o nuacutemero de constrangimentos impostos aos atores que promovam tentativas de

desestabilizaccedilatildeo do sistema internacional5 (KEOHANE 1984)

Nossa proposta de estudo eacute discutir os trecircs elementos baacutesicos atraveacutes dos quais as

puniccedilotildees econocircmicas contra os PVD puderam ser efetivadas a partir do regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento O primeiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica

4 Em (KEOHANE 1984 WAELDE 1998 ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND1996)

5 O sistema internacional eacute uma ordenaccedilatildeo dos Estados que acontece a partir de ambientes facilitadores de acordos definidos regimes internacionais

3

que discutiremos no segundo capiacutetulo desse trabalho aconteceu de maneira institucional a

partir daquele que era o principal organismo regulador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento no iniacutecio da deacutecada de setenta o Programa de

Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas - PNUD (MARCHISIO 1986 2000 BASILE

1995) A puniccedilatildeo institucional consistiu em cortes orccedilamentaacuterios para o Programa que

resultaram na implantaccedilatildeo de uma nova modalidade de administraccedilatildeo e repasse dos fluxos

da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) definida como multibilateral (MARCHISIO

19862000 BASILE 1995) O segundo elemento de puniccedilatildeo econocircmica para os paiacuteses em

vias de desenvolvimento foi teoacuterico-poliacutetico e aconteceu a partir do iniacutecio do uso da

condicionalidade da ajuda no regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

(TRIULZI 1998 2000 ESCOBAR 1995) Este segundo elemento constituiraacute o elemento-

chave do terceiro capiacutetulo do presente trabalho Como veremos em nosso quarto capiacutetulo o

terceiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica utilizado contra os PVD a cooperaccedilatildeo

descentralizada aconteceu a partir da instrumentalizaccedilatildeo de agentes natildeo-estatais como as

ONGs internacionais que passaram a se multiplicar como agentes promotores (e

defensores) dos interesses dos paiacuteses desenvolvidos (CREWE amp HARRISON 1998

JAFDER 2000) Estes elementos de puniccedilatildeo econocircmica acabaram reorganizando o proacuteprio

regime da cooperaccedilatildeo internacional definindo tambeacutem novos modelos de comportamento

entre o Norte e o Sul

As puniccedilotildees econocircmicas impostas aos PVD a partir do regime da cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento puderam ser estabelecidas porque os paiacuteses detentores

dos fluxos do regime da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) passaram a retirar seus

recursos das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal especialmente do PNUD

concentrando-os em organismos que lhes fossem mais confiaacuteveis em suas proacuteprias

modalidades de ajuda bilateral (efetuada diretamente pelos Estados sem a participaccedilatildeo das

organizaccedilotildees internacionais) em fundos regionais proacuteprios - Fundo Europeu de

Desenvolvimento - ou nos Institutos Financeiros nascidos em Bretton Woods - FMI

Banco Mundial e Bancos Regionais de Desenvolvimento (MARCHISIO 1986 BASILE

1995 ANTONELLI 1995) Tal mudanccedila de recolhimento dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) que passaram das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal

para os organismos de confianccedila dos detentores dos recursos revelou-se estrateacutegica pois

4

permitiu aos paiacuteses doadores aumentar seus poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo do ODA

Isso porque enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal os paiacuteses

recebedoresdoadores6 assim como os paiacuteses apenas doadores podiam interferir sobre a

aplicaccedilatildeo dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento no Fundo Europeu de

Desenvolvimento assim como nos institutos financeiros internacionais e nos bancos

regionais o poder de decisatildeo sobre a administraccedilatildeo e sobre a aplicaccedilatildeo do ODA recai

apenas sobre o grupo de paiacuteses doadores7 (CECCHI 1995) O Fundo Europeu de

Desenvolvimento responde agraves orientaccedilotildees diretas da Comissatildeo e do Conselho Europeu que

estruturam as poliacuteticas que seratildeo aplicadas no regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

com base unilateral (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Tambeacutem nos institutos

financeiros o poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos recai somente sobre os

membros do Conselho de Administraccedilatildeo ou seja os paiacuteses fortemente doadores (ASCARI

1999)

Devemos tambeacutem lembrar que com a supremacia dos institutos financeiros e do

Fundo Europeu como administradores dos fluxos ODA perdeu-se a tendecircncia promovida

anteriormente pelo PNUD de financiar a maior parte dos projetos e programas de

desenvolvimento em regime de fundo perdido8 Ao contraacuterio nas instituiccedilotildees financeiras

nascidas em Bretton Woods os repasses de recursos acontecem a juros facilitados e na

maior parte das vezes a juros de mercado Disso resulta que na metade dos anos noventa

mais de 90 dos fundos multilaterais dos institutos financeiros (FMI e Banco Mundial e

regionais) se constituiacuteam de transferecircncias natildeo-facilitadas ou em empreacutestimos puacuteblicos a

juros de mercado - empreacutestimos Ibrd do Banco Mundial (BASILE 1995 69) Neste

6 Os paiacuteses em desenvolvimento satildeo doadores recebedores porque contribuem para estas organizaccedilotildees e retiram recursos destas organizaccedilotildees

7 Enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal o poder de voto eacute o mesmo para atores avantajados e atores desavantajados nos institutos financeiros o voto eacute realizado apenas pelos atores avantajados ou seja por aqueles que mais contribuem financeiramente com estes entes O fundo europeu responde apenas as ordens dos Estados membros da Comunidade Econocircmica Europeacuteia

8 No final dos anos 80 a quota UNDP dos financiamentos a fundo perdido das Naccedilotildees Unidas eram cerca de 60 (BROWNE 1990 p 241)

5

sentido em 1997 no Banco Mundial os empreacutestimos puacuteblicos (Ibrd)9 a juros de mercado

constituiacuteram um volume de 14525 bilhotildees de doacutelares enquanto os facilitados tiveram um

volume de U$ 4622 bilhotildees (ASCARI 1999 69)

Devemos ainda considerar que a aplicaccedilatildeo de puniccedilotildees e o aumento dos

constrangimentos que possibilitaram a reordenaccedilatildeo do regime internacional da cooperaccedilatildeo

ao desenvolvimento aconteceu a partir de uma forccedila aglutinadora que tomando a iniciativa

de organizar o setor da cooperaccedilatildeo inclusive sistematizando conceitos estabeleceu-se

como centro coordenador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo Esta forccedila aglutinadora eacute hoje o

Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) da Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e

Desenvolvimento Econocircmico (OCDE) que tendo nascido nos anos sessenta como oacutergatildeo

responsaacutevel pelas poliacuteticas dos ex-paiacuteses colonizadores europeus em relaccedilatildeo a suas ex-

colocircnias transformou-se no principal centro de coordenaccedilatildeo das poliacuteticas bilaterais e

multilaterais dos paiacuteses industrializados

Depois do choque do petroacuteleo e das declaraccedilotildees da Nova Ordem Econocircmica

Mundial a OCDE reformulou e estendeu as accedilotildees do CAD que passou exercer um papel de

coordenaccedilatildeo no setor do desenvolvimento que abrange atualmente os paiacuteses

industrializados e as organizaccedilotildees internacionais10 Baseado nisto o CAD foi capaz de se

estabelecer como uma espeacutecie de centro de inteligecircncia e de consultoria dos problemas do

desenvolvimento internacional Em um certo sentido o CAD posicionou-se

internacionalmente como a CEP AL11 dos paiacuteses industrializados e vem contribuindo para o

fortalecimento dos paiacuteses doadores como administradores dos fluxos do regime

internacional da ajuda ao desenvolvimento (ODA)

9 Recolhidos pelos banco no mercado financeiro e repassados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento com juros e condiccedilotildees de mercado (ASCARI 1999)

10 O CAD oficializou seu papel de centro de coordenaccedilatildeo da poliacuteticas de ajuda ao desenvolvimento em 1986 na Reuniatildeo anual do Comitecirc agrave qual estavam presentes Emest Stem (vice-presidente do Banco Mundial) Richard Erb (diretor administrativo do FMI) e Willian Draper (administrador do PNUD) o CAD e os demais presentes concordaram que ldquoOs membros do CAD aceitam a responsabilidade central de coordenaccedilatildeo de bases da ajuda ao desenvolvimentordquo (RESOLUCcedilAtildeO ANUAL CAD 1986)

11 Comissatildeo Econocircmica Para a Ameacuterica Latina

6

O Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) natildeo possui um oacutergatildeo

executivo de administraccedilatildeo dos fundos da cooperaccedilatildeo Entretanto funciona como centro de

decisatildeo12 para a aplicaccedilatildeo dos fundos da ajuda teacutecnica e financeira bilateral e multilateral

fornecendo aos paiacuteses-membros indicadores sociais e econocircmicos dos paiacuteses em vias de

desenvolvimento A ausecircncia de um oacutergatildeo executivo entretanto pouco afeta o repasse

centralizador dos recursos provenientes dos paiacuteses do CAD13 para a cooperaccedilatildeo ao

desenvolvimento Depois da oficializaccedilatildeo do papel do Comitecirc como centro coordenador da

ajuda em 1986 e da adoccedilatildeo pelo Banco Mundial bem como pelo FMI e pelo PNUD do guia

de princiacutepios para a apreciaccedilatildeo de projetos ldquoPrincipies For Project AppraisaF elaborado

pelo Comitecirc ldquocom o objetivo de melhorar a capacidade operacional das agecircncias

multilaterais e a qualificaccedilatildeo dos projetos atraveacutes da definiccedilatildeo comum de objetivosrdquo todas

as poliacuteticas e conceitos (definidas ajuda teacutecnica conceituai) desenvolvidos ad hoc pelos

centros de pesquisa do CAD satildeo aplicados conjuntamente nas organizaccedilotildees internacionais

(BASILE 1995 FUHNER 1996) Aleacutem disso a grande maioria dos paiacuteses que pertencem

ao CAD tambeacutem pertencem agrave CEE14 que por sua vez possui um oacutergatildeo executivo Ou seja

estes paiacuteses podem administrar diretamente - e sem nenhum tipo de intervenccedilatildeo dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento - os recursos destinados agrave ajuda multilateral

Segundo Keohane no estudo dos regimes e da cooperaccedilatildeo internacional entre atores

fortes e atores desavantajados priorizar os constrangimentos dos atores fracos eacute mais

importante do que buscar suas motivaccedilotildees em conformar-se ou natildeo a regimes estabelecidos

(KEOHANE 1984) Os PVD dependiam como ainda dependem dos fluxos financeiros

especialmente daqueles facilitados (ODA) - em teoria mais previsiacuteveis e constantes dos que

os capitais privados - para programar o desenvolvimento de suas economias tomando-as

12 Os fluxos multilaterais ODA satildeo aplicados atraveacutes da proacutepria CEE do Banco Mundial do FMI dos Bancos Regionais de Desenvolvimento e das Agecircncias Multilaterais e dos Institutos Especializados das Naccedilotildees Unidas (BASILE 1995)

13 Atualmente a niacutevel agregado os recursos multilaterais dos paiacuteses DAC satildeo concentrados entomo a trecircs poacutelos o Banco Mundial as Naccedilotildees Unidas e a CEE que ocupam entorno a 90 das transferecircncias destes paiacuteses (ASCARI 1999)

14 Dos anos 80 para os anos 90 observa-se um forte aumento do repasse dos fundos multilaterais dos paiacuteses OCDE em direccedilatildeo a CEE que passou de 161 em 1984 para 284 em 1991

7

menos vulneraacuteveis agraves flutuaccedilotildees do mercado Celso Lafer enfatizou esta necessidade na

Conferecircncia sobre Financiamentos para o Desenvolvimento ocorrida em maio de 2002 na

cidade de Monterrey (Meacutexico)15

As puniccedilotildees e constrangimentos impostos aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

pelos paiacuteses detentores de recursos e constituiacutedos em medidas operativas pelo PNUD

Banco Mundial FMI e Fundo Europeu de Desenvolvimento (ajuda multilateral

condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada) foram introduzidas ou projetadas

no regime internacional da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da primeira metade dos

anos setenta e exerceram segundo nossa hipoacutetese a funccedilatildeo comum de limitar o poder de

decisatildeo dos paiacuteses recebedores na aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos multilaterais (inclusive

dos empreacutestimos puacuteblicos) do regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Toma-se oportuno lembrar que os fluxos oficiais ao desenvolvimento ODA16 ateacute a

completa afirmaccedilatildeo das puniccedilotildees e do aumento dos constrangimentos17 eram entendidos

como uma espeacutecie de compensaccedilatildeo financeira destinada aos governos dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento devido agraves suas menores oportunidades comercias e financeiras

(GRILLI 1994 MARCHISIO 1986) As novas modalidades contudo parecem diluir essa

noccedilatildeo inicial que caracterizava os fluxos ODA - que de certa forma passaram a representar

um mecanismo atraveacutes dos quais os Estados detentores dos recursos podem conduzir

intervenccedilotildees pontuais e setorizadas nos PVD

Conveacutem enfatizar que mesmo tratando-se os fluxos ODA de financiamentos

facilitados eles tambeacutem devem ser em grande parte devolvidos pelos paiacuteses recebedores

(ESCOBAR 1995 165) e que quando recebidos estes recursos somam-se em menor ou

maior grau a diacutevida puacuteblica dos paiacuteses em desenvolvimento (ASCARI 1999) Aleacutem disso

15 Em seu discurso Lafer lembrou os conferencistas que durante a deacutecada de 1990 o aumento de capital privado nos paiacuteses em desenvolvimento mas que esse capital eacute altamente imprevisiacutevel e em muitas situaccedilotildees diminuiu seu niacutevel vertiginosamente Essas entradas e saiacutedas bruscas de capital constituem-se tambeacutem em limitaccedilotildees para aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

16 Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento teacutecnica ou financeira eacute contabilizada em fluxos financeiros ODA menos as contribuiccedilotildees emergecircncias in natura e os eventuais recursos privados das ONGs (BASILE 1995)

17 Que aconteceu na metade dos anos oitenta quando o setor da cooperaccedilatildeo foi direcionado para ambientes privados

8

a proacutepria tendecircncia que tem crescido no setor da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento de

efetuar financiamentos privados aos PVD com fins de desenvolvimento utilizando

organizaccedilotildees internacionais para a perpetuaccedilatildeo da colocaccedilatildeo de condicionamentos de

vaacuterios gecircneros eacute um aspecto preocupante que natildeo deve ser ignorado Por esse motivo os

governos dos paiacuteses em vias de desenvolvimento assim como os estudiosos das ciecircncias

sociais poliacuteticas e econocircmicas natildeo podem permanecer indiferentes quanto agraves modalidades

de efetivaccedilatildeo da ajuda Em outras palavras os projetos e programas de desenvolvimento

(governamentais ou natildeo-govemamentais) e o grau efetivo de controle que os governos dos

paiacuteses do Sul exercem na orientaccedilatildeo destes projetos poderiam constituir um interessante

objeto de estudo nas aacutereas de ciecircncias humanas

Como foi possiacutevel a introduccedilatildeo de medidas operativas que resultaram na limitaccedilatildeo

do poder de decisatildeo dos atores mais fracos (puniccedilotildees e constrangimentos) quanto a

aplicaccedilatildeo dos fluxos ODA - e como estas medidas se transformaram em regras do setor da

cooperaccedilatildeo internacional - tambeacutem eacute um aspecto intrigante que deve ser abordado

Keohane nos lembra que os Estados poderosos procuram introduzir poliacuteticas econocircmicas

internacionais que atendam seus interesses e ideologias Parte importante da investigaccedilatildeo eacute

buscar entender como paiacuteses fortes transformam seus recursos materiais e ideoloacutegicos em

regras do sistema assim como constroacuteem alteram ou mantecircm regimes internacionais que

facilitam determinados tipos de cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 256 KEOHANE 1984

94) Para os realistas a ecircnfase eacute colocada no poder18 Keohane que considera simplistas

todas as explicaccedilotildees baseadas apenas neste poder acredita que uma explicaccedilatildeo mais

plausiacutevel encontra-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agrave conformidade dos PVD agraves alteraccedilotildees promovidas no regime da

cooperaccedilatildeo internacional a partir dos anos setenta podemos identificar a proacutepria

necessidade destes paiacuteses de continuar recebendo financiamentos mesmo privados como

sendo a mais importante causa de aceitaccedilatildeo - por estes mesmos paiacuteses - das medidas

punitivas e do aumento dos constrangimentos na utilizaccedilatildeo dos fluxos ODA Aleacutem disso

como veremos em nosso primeiro capiacutetulo Keohane teoriza que os regimes internacionais

natildeo devem ser estudados individualmente mas em relaccedilatildeo e em concordacircncia com outros

18 No sentido beacutelico do termo

9

regimes internacionais Em consequumlecircncia mesmo que os PVD sofram puniccedilotildees econocircmicas

e tenham seus constrangimentos aumentados nesse especiacutefico setor abandonar o regime ou

deixar de cumprir acordos estabelecidos anteriormente isto poderia implicar em puniccedilotildees

ainda mais graves para os atores desavantajados

Para que as noccedilotildees de regimes internacionais puniccedilotildees sistecircmicas e

constrangimentos fiquem claras ao leitor no decorrer deste trabalho nosso proacuteximo capiacutetulo

seraacute dedicado a um aprofundamento destes conceitos a partir do estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional elaborado prioritariamente a partir das obras de Robert

Keohane19

19 Duas obras de Keohane abordam especificamente a questatildeo dos regimes internacionais e da cooperaccedilatildeo A primeira eacute ldquoAchiving cooperation under anarchy rdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) um estudo que serviu de base ao posterior e mais completo ldquoAfter hegemony cooperation and discord in the world political economyrdquo (KEOHANE 1984) Aleacutem dos dois citados tambeacutem seraacute utilizado no proacuteximo capiacutetulo para elaboraccedilatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional o estudo de Krasner sobre regimes interanacionais ldquoRegimes and the limits o f realism regimes as autonomous variables rdquo e algumas noccedilotildees da obra de Keohane e Nye ldquoPoder e interdependencia la poliacutetica mundial en transicioacuten

10

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional

Robert Keohane define o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo como sendo aquele no qual

ldquoatores ajustam seus comportamentos para as preferecircncias atuais ou antecipadas dos outros

atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacuteticardquo (KEOHANE 1984 51-2) A

definiccedilatildeo do conceito e o desenvolvimento da teoria da cooperaccedilatildeo realizados por Keohane

aconteceram a partir do estudos realizados pelo autor da ocorrecircncia do fenocircmeno nas

relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente Essa escolha

de abordagem na elaboraccedilatildeo da teoria deveu-se ao pressuposto de que as relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo acontecem quando existem interesses muacutetuos entre os Estado envolvidos

Estabelecer interesses muacutetuos entre paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente e que

dividem uma visatildeo relativamente similar da conduccedilatildeo de suas econocircmicas aleacutem de

cultivarem extensas relaccedilotildees de interdependecircncia20 uns com os outros facilita o trabalho de

investigaccedilatildeo do fenocircmeno da cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 6)

Quanto agrave cooperaccedilatildeo entre paiacuteses avanccedilados industrialmente e paiacuteses em vias

desenvolvimento Keohane considera que os instrumentos de anaacutelise desenvolvidos em sua

teoria tambeacutem podem ser em certa medida aplicados na compreensatildeo de algumas destas

20 Para Keohane e Nye o conceito de interdependecircncia na poliacutetica mundial diz respeito ldquoa situaccedilotildees caracterizadas por efeitos reciacuteprocos entre os paiacutesesrdquo (p8) Estes efeitos resultam de uma ampla gama de contatos e transaccedilotildees ocorridas no plano internacional o que produz uma restriccedilatildeo agrave autonomia dos atores envolvidos Ao mesmo tempo impotildee alguma forma de custos para os participantes do sistema internacional o que poderia levar a uma ocorrecircncia de determinados tipos de conflito entre eles

11

relaccedilotildees Contudo algumas consideraccedilotildees precisam ser realizadas Em primeiro lugar no

caso de atores desiguais a cooperaccedilatildeo pode tomar-se adversa e constituir-se em meio de

exploraccedilatildeo de um grupo de Estados ricos que efetivamente cooperam entre si para com os

Estados pobres (KEOHANE 1984 11) Essa situaccedilatildeo pode definir-se desde o

estabelecimento das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo devido aos constrangimentos colocados aos

atores mais fracos ateacute mesmo como condiccedilatildeo para sua participaccedilatildeo em uma relaccedilatildeo com

atores mais fortes ou pode mesmo acontecer posteriormente mesmo que objetivos iniciais

de cooperaccedilatildeo fossem desejados mutuamente agrave princiacutepio Um segundo ponto ainda deve ser

ressaltado quanto agrave cooperaccedilatildeo entre atores desiguais antes de iniciarmos o

aprofundamento do estudo do fenocircmeno a ocorrecircncia de relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre

atores avantajados e atores desavantajados costuma proporcionar benefiacutecios menores ou

mesmo nenhum beneficio para aqueles atores desavantajados Isso natildeo significa que os

atores desavantajados ajam de maneira irracional quando estabelecem relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo com os atores avantajados Muitas vezes o caacutelculo racional dos atores

desavantajados natildeo eacute obter benefiacutecios mas simplesmente natildeo ver aumentado seus custos

que poderiam tomar dimensotildees ainda maiores caso acordos de cooperaccedilatildeo natildeo fossem

estabelecidos Feitas estas consideraccedilotildees podemos finalmente iniciar o estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional

Para Keohane a teoria realista natildeo eacute capaz de explicar o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo

internacional em todas as suas manifestaccedilotildees Na teoria realista onde o sistema

internacional eacute composto por Estados como unidades individuais que competem entre si em

um permanente estado de natureza anaacuterquico21 o uacutenico modelo possiacutevel de cooperaccedilatildeo eacute

aquele de alianccedilas resultante de uma operaccedilatildeo de balanccedilo de poder (KEOHANE 1984

7) Tambeacutem outros modelos explicativos da cooperaccedilatildeo internacional como o

Universalismo (de modelo kantiano) ou ateacute mesmo o Intemacionalismo (oriundo da teoria

de Grotius22) que opondo-se ao realismo conferiram segundo Keohane muito peso ao

21 Anarquia para Keohane constitui a falta de um governo comum no mundo poliacutetico internacional e natildeo uma negaccedilatildeo de que a sociedade internacional embora fragmentada exista (AXELROD amp KEOHANE 1982 227)

22 A obra de Hugo Grotius Do Direito da Guerra e da Paz (1625) que inaugura a tradiccedilatildeo Intemacionalista na poliacutetica internacional eacute um dos trecircs paradigmas (ou escolas de pensamento) fuacutendantes do estudo das relaccedilotildees internacionais segundo a divisatildeo de Hedley Buli Os outros dois

12

papel das funccedilotildees reguladoras das instituiccedilotildees internacionais e ao direito internacional natildeo

seriam adequados como instrumentos teoacutericos por natildeo aprofundarem as relaccedilotildees de poder

e de conflitos decorrentes da dimensatildeo econocircmica entre os Estados Considerando as

limitaccedilotildees dos modelos anteriores Keohane decidiu elaborar a estruturaccedilatildeo teoacuterica sobre o

fenocircmeno da cooperaccedilatildeo a partir de uma combinaccedilatildeo de teorias (liberal23 e realista 24) que

pudessem analisar as relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos atores internacionais sem esquecer o

egoiacutesmo e propensatildeo dos Estados em aumentar a proacutepria riqueza e poder

Keohane assim como os realistas considera que os atores poliacuteticos satildeo egoiacutestas e

agem motivados por interesses proacuteprios Para este autor quando os atores cooperaram o

fazem dentro de uma situaccedilatildeo de conflito que quando natildeo resolvida por essa via poderia

resultar em perdas ainda maiores para os envolvidos Os governos entram em negociaccedilotildees

internacionais visando reduzir o conflito que iria resultar necessariamente de outra

maneira Sem cooperaccedilatildeo os governos interferem no mercado uni lateralmente para

perseguir o que eles consideram seus proacuteprios interesses25 aumentando em muito a

possibilidade de perdas coletivas Atraveacutes desse tipo de raciociacutenio pode-se afirmar que os

paradigmas derivam das obras de Hobbes O Leviatatilde (1651) que influecircncia a tradiccedilatildeo Realista e do texto de Kant A Paz Perpeacutetua mdash Um Projeto Filosoacutefico (17956) da qual deriva a tradiccedilatildeo Universalista Segundo Hedley Buli a posiccedilatildeo de Grotius fica a meio caminho daquelas de Hobbes e Kant Grotius se diferencia do universalismo porque mesmo considerando a existecircncia de outros entes eacute o Estado o principal ator das relaccedilotildees internacionais Quanto agrave Hobbes Grotius afirma que as relaccedilotildees entre os Estados natildeo se resume a dimensatildeo conflitiva sendo necessaacuterio levar em conta a dimensatildeo cooperativa e a existecircncia de uma sociedade internacional (formada por Estados) que interage com base em valores culturais comuns e do direito internacional (GOLCcedilALVES 2001 94-6)

O Liberalismo propotildee alternativas agraves concepccedilotildees realistas Enfatizando aspectos a interdependecircncia econocircmica com suas muacuteltiplas e complexas camadas de ligaccedilotildees o liberalismo prevecirc comportamentos cooperativos entre os Estados Mecanismos como sanccedilotildees e puniccedilotildees econocircmicas possibilitam na visatildeo liberal um certo controle e previsibilidade sobre o comportamento dos participantes do sistema internacional

24 O Realismo poliacutetico apresenta um sistema internacional caracterizado pela anarquia tendo como atores principais os Estados Por ser anaacuterquico o sistema internacional eacute baseado no poder e na forccedila e cada Estado eacute visto como uma entidade isolada age apenas motivado pelos proacuteprios interesses Para o realismo natildeo existe cooperaccedilatildeo entre atores poliacuteticos

23 Ao contraacuterio dos economistas liberais Keohane acredita que os Estados agindo unilateralmente vatildeo interferir no mercado estrangeiro de trocas impor vaacuterias restriccedilotildees em importaccedilotildees subsidiar a induacutestria domeacutestica e estabelecer preccedilos de mercadorias como petroacuteleo

13

atores agem de maneira egoiacutesta-racional tentando maximizar as possibilidades de ganho

em uma situaccedilatildeo de conflito real ou potencial Isso significa que um fenocircmeno de

cooperaccedilatildeo acontece sempre a partir de uma situaccedilatildeo de conflito e nunca de harmonia26

entre atores no mundo poliacutetico Seraacute justamente a tentativa de resoluccedilatildeo deste conflito que

poderaacute levar os atores agrave cooperar ou seja agrave ajustar seus comportamentos ou antecipar as

preferecircncias dos outros atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacutetica

Enquanto para os realistas que utilizam a teoria dos jogos (especialmente do dilema

do prisioneiro) nos estudos de comportamento a cooperaccedilatildeo eacute impossiacutevel porque os atores

racionalmente desconfiam sempre das accedilotildees uns dos outros e egoiacutesticamente pensam nos

proacuteprios interesses Keohane acredita que as mesmas premissas de comportamento racional

e egoiacutesta em uma ambiente internacional favoraacutevel podem levar os atores agrave cooperarem

uns com os outros (KEOHANE 1984 65-7) Quando os atores agem por meio de escolhas

racionais pensando nos interesses proacuteprios atraveacutes da realizaccedilatildeo de benefiacutecios coletivos

pode-se esperar um volume substancial de cooperaccedilatildeo internacional (inclusive

institucionalizada) nas economias de mercado dos paiacuteses industrialmente avanccedilados A

anaacutelise da cooperaccedilatildeo internacional e a elaboraccedilatildeo de um conceito sobre o fenocircmeno

acontece desse modo atraveacutes de uma combinaccedilatildeo de teorias que reconheccedilam os interesses

complementares entre naccedilotildees mas que natildeo deixem de reconhecer que os Estados satildeo atores

racionais e egoiacutestas na medida em satildeo orientados a promover seus dos proacuteprios interesses

E necessaacuterio lembrar que no mundo das relaccedilotildees internacionais os temas mais

significativos satildeo ao mesmo tempo poliacuteticos e econocircmicos portanto a perseguiccedilatildeo da

riqueza e do poder por parte dos Estados pode iluminar as motivaccedilotildees especiacuteficas dos

atores e servir como antiacutedoto contra uma parcial ecircnfase em interdependecircncia e retoacutericas

globalistas de realizaccedilatildeo de interesses comuns (KEOHANE NYE 198818-22) Na teoria

da cooperaccedilatildeo de Keohane os atores abordados e considerados significativos satildeo os

Estados que estabelecem os objetivos e constroacuteem as regras nas quais os demais atores

(inclusive as organizaccedilotildees natildeo- governamentais) deveratildeo se adaptar Definir a economia

poliacutetica internacional em termos de perseguiccedilatildeo de riqueza e poder nos leva agrave analisar a

26 Harmonia no mundo poliacutetico acontece em uma situaccedilatildeo onde automaticamente os atores (perseguindo seus proacuteprios interesses sem considerar o interesses dos outros) facilitam a realizaccedilatildeo dos objetivos dos outros sem conflito

14

cooperaccedilatildeo na economia poliacutetica mundial menos como um esforccedilo de implementar ideacuteias

elevadas (moralmente) e mais como um meio de atingir interesses proacuteprios em objetivos

poliacuteticos e econocircmicos (KEOHANE 1984 25)

Na anaacutelise das relaccedilotildees entre Estados Keohane daacute grande enfoque agrave influecircncia do

sistema internacional como modelador do comportamento dos atores (teoria sistecircmica) O

comportamento dos Estados assim como os de outros atores da poliacutetica mundial eacute

fortemente influenciado pelos constrangimentos (constraints) e incentivos fornecidos pelo

ambiente internacional Quando o sistema internacional muda o mesmo acontece com os

incentivos e com os comportamentos dos atores

A ecircnfase no sistema internacional eacute a propoacutesito a grande diferenccedila entre a teoria

de Keohane e as publicaccedilotildees mais recentes que abordam o tema da cooperaccedilatildeo Os estudos

realizados sobre o tema nos anos noventa27 embora tenham a caracteriacutestica notaacutevel de

manter a definiccedilatildeo do fenocircmeno de cooperaccedilatildeo elaborado por Keohane (MILNER 1992

466) uma deacutecada antes criticaram o peso excessivo dos constrangimentos estruturais do

sistema internacional na definiccedilatildeo do comportamento dos atores As anaacutelises dos anos

noventa passaram a dar maior enfoque agraves poliacuteticas domeacutesticas na definiccedilatildeo dos

comportamentos dos Estados e de suas relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo (PUTMAN 1993 432

MILNER amp KEOHANE 1996 4)28 As teorias dos anos noventa embora incorporem um

estudo sobre os atores domeacutesticos29 tambeacutem minimizam certas situaccedilotildees de

27 Importante resenha comparada sobre os estudos e publicaccedilotildees da teoria da cooperaccedilatildeo internacional nos anos 90 (Robert Keohane e Kenneth A Oye Putman e Bayne Grieco e Haas) eacute o artigo de Helen Milner International theories of cooperation among nations strengths and weaknesses publicado no world politics (referecircncia no final deste trabalho)

28 E interessante perceber que o proacuteprio modelo de cooperaccedilatildeo internacional entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo voltada ao desenvolvimento no mesmo periacuteodo dos anos 90 tambeacutem comeccedilou a relacionar os problemas de desenvolvimento dos paiacuteses agrave fatores domeacutesticos e natildeo mais agrave problemas decorrentes do sistema internacional

29 O proacuteprio Keohane quando estuda em na segunda metade dos anos noventa o fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo admite que em suas anaacutelises anteriores pouca atenccedilatildeo foi dada ao comportamento dos atores domeacutesticos Isso natildeo significa que Keohane abandone a anaacutelise sistecircmica pelo contraacuterio ele continua afirmando que todos os atores sofrem constrangimentos e incentivos mas que internamente estas constriccedilotildees e incentivos seratildeo percebidas de maneira diferente devido aos arranjamentos estruturais e poliacuteticos dos diferentes atores Sua anaacutelise contudo se refere mais ao fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo e natildeo especificamente aquele da cooperaccedilatildeo internacional (MILNER amp KEOHANE 1996)

15

constrangimentos vividas pelos atores desavantajados como por exemplo as pressotildees

econocircmicas (MILNER 1992) No caso especiacutefico do nosso estudo sobre a ocorrecircncia da

cooperaccedilatildeo internacional aoacute desenvolvimento natildeo poderemos desprezar as pressotildees

econocircmicas sofridas pelos atores desavantajados visto os atuais mecanismos de repasse de

financiamentos do setor se estabelecem a partir de mecanismos de condicionalidade que

satildeo por si mesmo formas de pressatildeo econocircmica Desse modo decidimos pelo uso da

anaacutelise sistecircmica de Keohane na estruturaccedilatildeo deste trabalho

Para que possamos entender como os incentivos e os constrangimentos colocados

pelo sistema internacional podem afetar o comportamento dos atores deveremos

aprofundar a noccedilatildeo de regimes internacionais que satildeo entendidos por Keohane como os

ambientes facilitadores da cooperaccedilatildeo entre os Estados

Regimes internacionais

Os regimes internacionais satildeo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos

normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo dos quais as expectativas

dos atores convergemrdquo30- em uma variedade de aacutereas-tema das relaccedilotildees internacionais

(AXELROD amp KEOHANE 1982 327)31 Essa definiccedilatildeo e a proacutepria importacircncia dos

regimes internacionais satildeo plenamente entendidos depois de relembradas duas

caracteriacutesticas do contexto internacional A primeira delas eacute a ausecircncia no mundo poliacutetico

de instituiccedilotildees governamentais autoritaacuterias que possam regular (impondo obrigaccedilotildees) o

comportamento dos Estados e demais atores poliacuteticos A segunda eacute resultado da primeira a

30 Princiacutepios satildeo opiniotildees de fatos causas retidatildeo Normas satildeo modelos de comportamento definidos em termos de regras e obrigaccedilotildees Regras satildeo especiacuteficas prescriccedilotildees ou proscriccedilotildees para atos Procedimentos de tomada de decisotildees satildeo praacuteticas prevalecentes para fazer e implementar escolhas coletivas (Krasner 1983 p2) Keohane considera normas apenas como modelos de comportamento

31 Os sistemas financeiro e comercial internacionais satildeo exemplos de regimes internacionais bem como organizaccedilotildees regionais e a proacutepria cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (tambeacutem chamada pelos americanos ajuda ao desenvolvimento) (KEOHANE NYE 1988 36)

16

constante incerteza do sistema internacional Os regimes internacionais cumpririam uma

funccedilatildeo ao sistema internacional definindo modelos de comportamento possibilitando

algum tipo de confiabilidade entre os atores e permitindo que expectativas comuns possam

ser tratadas de modo comum

Keohane acredita que princiacutepios normas regras e procedimentos conteacutem

determinaccedilotildees (quase) legais sobre comportamentos eles prescrevem certas accedilotildees e

proscrevem outras Nos regimes internacionais certos comportamentos ldquocorretosrdquo (no

sentido de serem coerentes com os princiacutepios do regime) satildeo incentivados enquanto

aqueles incorretos satildeo como veremos reprimidos Mais explicitamente os regimes

internacionais implicam em obrigaccedilotildees para os atores mesmo que estas obrigaccedilotildees natildeo

sejam cumpridas atraveacutes de um sistema hieraacuterquico legal

Considerando as duas caracteriacutesticas do sistema internacional - ausecircncia no mundo

poliacuteticos de instituiccedilotildees internacionais autoritaacuterias e a constante incerteza do sistema

internacional - podemos afirmar que uma das funccedilatildeo dos regimes internacionais eacute a

facilitaccedilatildeo de acordos entre governos de modo que as condiccedilotildees estruturais de anarquia

natildeo conduzam o sistema internacional a uma completa guerra de todos contra todos

(AXELROD amp KEOHANE 1982 332) Sem regimes internacionais a total incerteza

sobre o comportamento uns dos outros atores natildeo permitiria nenhum tipo de cooperaccedilatildeo

entre Estados colocando em riscos ateacute mesmo os grandes fluxos de trocas do sistema

capitalista Os regimes internacionais tambeacutem acabam facilitando a operaccedilatildeo de

descentralizaccedilatildeo do sistema poliacutetico internacional (diminuindo a presenccedila de um Estado

hegemocircnico como regulador do sistema) e expandindo o acesso dos atores poliacuteticos agraves

informaccedilotildees e em algum modo aos procedimentos de tomadas de decisatildeo o que

consequentemente aumenta as possibilidades de cooperaccedilatildeo internacional Contudo os

regimes internacionais natildeo devem ser percebidos como elementos de uma nova ordem

internacional aleacutem do Estado naccedilatildeo Eles precisam ser entendidos como arranjos

motivados por interesses proacuteprios em um sistema onde a soberania e o poder permanecem

sendo fatores constitutivos Isso significa que eles tendem a ser formados principalmente

Porque o mundo poliacutetico eacute descentralizado ao inveacutes de hierarquizado os princiacutepios prevalecentes de soberania significam que os Estados natildeo satildeo sujeitos agrave governos superiores (Ruggil 1983)

17

pelos atores mais poderosos priorizando seus proacuteprios interesses (KEOHANE 1984 62-

3)

Como afirmamos anteriormente Keohane manteacutem em suas anaacutelises a premissa de

que em geral os atores poliacuteticos tendem a responder racionalmente aos constrangimentos e

aos incentivos A teoria racional aplicada ao estudo da cooperaccedilatildeo implica em aceitarmos

que as decisotildees dos atores quanto aos regimes internacionais satildeo em alguma medida

voluntaacuterias Na ausecircncia de uma possibilidade de escolha dos atores reduziriacuteamos os

regimes internacionais a simples imposiccedilotildees quando na verdade sua natureza eacute muito mais

complexa Contudo tambeacutem pode ser limitativo e incorreto no estudo do comportamento

(cooperativo) dos Estados afirmar que os atores escolhem voluntariamente quando

participam dos regimes internacionais ou que os proacuteprios regimes satildeo de alguma maneira

fruto de accedilotildees voluntaacuterias Fazendo-o sacrificariacuteamos uma interpretaccedilatildeo Realista

Para que possamos manter a afirmaccedilatildeo de que os atores escolhem racionalmente - e

prosseguir a investigaccedilatildeo dos regimens internacionais - sem contudo ignorar as pressotildees

exercidas pelos mais fortes Keohane propotildee que sejam distinguidos dois aspectos do

processo atraveacutes do qual os regimes internacionais acontecem a imposiccedilatildeo de

constrangimentos (constvaints) e os processo de tomadas de decisatildeo (adesatildeo aos regimes)

Estes dois aspectos satildeo particularmente importantes para entenderas motivaccedilotildees dos atores

desavantajados de pertencer a um regime internacional

Em termos formais noacutes podemos considerar todos os regimes como tendo sido

criados ou mantidos voluntariamente atores independentes com a capacidade de recusar ou

consentirem em participar Mas caso estes atores sejam fracos agindo sob medo invasatildeo

ou colapso econocircmico natildeo pode-se dizer que exista verdadeiramente uma adesatildeo

voluntaacuteria (AXELROD amp KEOHANE 1982 330) Nestas situaccedilotildees devemos

primeiramente focar nossa atenccedilatildeo nos constrangimentos impostas aos atores antes de

examinar suas escolhas (KEOHANE 1984 71-2) Os atores podem sofrer

constrangimentos natildeo apenas atraveacutes de fatores estruturais do sistema mas tambeacutem

diretamente atraveacutes de pressotildees daqueles mais poderosos Regimes internacionais podem

ser acordados possuindo constrangimentos internos impostos desde a origem pelos atores

mais poderosos Relaccedilotildees de poder e dependecircncia e o contexto no qual os acordos foram

realizados seratildeo tambeacutem fatores de constrangimentos de escolhas nos regimes

18

internacionais e afetaratildeo todos os acordos que resultam de barganhas entre atores Muitas

vezes a uacutenica alternativa racional do ator naquele momento eacute associar-se a um regime que

lhe garanta o miacutenimo de previsibilidade quanto ao comportamento dos atores

internacionais Mantendo-se em mente estas restriccedilotildees poderemos aplicar a anaacutelise de

escolhas racionais de maneira sofisticada sem implicar no entendimento de que os atores

estatildeo em situaccedilatildeo igual de poder de escolha pois relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo envolvem

diferentes custos de oportunidades para diferentes atores

Muito provavelmente os atores em posiccedilotildees fracas teratildeo custos e oportunidades

diferentes dos atores em posiccedilotildees avantajadas Essa constataccedilatildeo nos faz lembrar que no

mundo poliacutetico natildeo eacute via de regra que as trocas entre os Estados mesmo aquelas

resultantes de barganhas tenham que ser necessariamente iguais ou benignas para todos

Sobre as trocas desiguais Keohane acredita que elas acontecem como o resultado de uma

operaccedilatildeo onde atingiram-se objetivos possiacuteveis ou ainda devido agraves necessidades de creacutedito

ou da seguranccedila dos Estados ou mesmo devido agrave expectativa dos atores de atingirem-se

benefiacutecios futuros Keohane e os realistas percebem nas trocas desiguais oportunidades

para que os Estados poderosos transformem seus recursos materiais e ideoloacutegicos em regras

do sistema internacional Os Estados mais poderosos procuram em relaccedilotildees de troca

mesmo no interior de regimes internacionais beneficiar seus proacuteprios interesses poliacutetico-

econocircmicos Uma diferenciaccedilatildeo entre os realistas e Keohane quanto as trocas desiguais

deve ser precisada enquanto para os realista as trocas desiguais acontecem a partir de uma

diferenccedila de poder (militar) entre os Estados Keohane que considera simplistas todas as

explicaccedilotildees baseadas apenas em poder acredita que explicaccedilotildees mais plausiacuteveis

encontram-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agraves tomadas de decisatildeo de pertencer ou natildeo agrave regimes internacionais espera-

se em geral que os Estados juntem-se a regimes onde os benefiacutecios como membros

superem os custos Atraveacutes desse raciociacutenio pode-se esperar que atores poliacuteticos escolham

participar de regimes internacionais que lhes garantam a mesma ou melhor condiccedilatildeo

dentro do que fora deles Isso natildeo implica necessariamente em ganho considerando-se que

os regimes tendem a impor custos para os que natildeo participam O Fundo Monetaacuterio

Internacional por exemplo natildeo empresta para os natildeo associados (ASCARI 1999 64)

Aleacutem disso ainda devemos recordar que os pressotildees e as desigualdades de poder que

19

estendem-se por traacutes dos regimes internacionais podem tomar os resultados da barganha

voluntaacuteria natildeo inteiramente benignos Natildeo existe garantia de que a formaccedilatildeo de um regime

internacional iraacute produzir benefiacutecios globais de bem estar social (welfare) Desse modo

pertencer a um regime internacional implica sempre em riscos especialmente para os atores

desavantajados

A existecircncia (e a aceitaccedilatildeo) no mundo poliacutetico de trocas desiguais a compreensatildeo

de que os Estados podem em determinados casos tomar a decisatildeo de pertencer a regimes

simplesmente para natildeo verem aumentados seus custos a percepccedilatildeo de que os atores mais

fracos realizam muitas vezes escolhas a partir de constrangimentos e que o resultados

destas encolhas podem natildeo ser inteiramente benignos nos ajuda a entender porque atores

desavantajados juntam-se a regimes mesmo quando eles recebem menos benefiacutecios do que

os outros membros (AXELROD amp KEOHANE 1982 340) Em poliacutetica natildeo podemos

nunca esquecer que escolhas voluntaacuterias natildeo implicam na igualdade de situaccedilotildees e

resultados para os atores (AXELROD amp KEOHANE 1982 330 KEOHANE 1984 70) e

que os regimes internacionais satildeo uma esfera onde o poder eacute diretamente exercido e onde

as desigualdades satildeo grandes

Um uacuteltimo aspecto em relaccedilatildeo aos regimes e aos atores desavantajados ainda deve

ainda ser tratado a conformidade dos Estados aos regimes internacionais Regimes

internacionais satildeo instituiccedilotildees descentralizadas o que natildeo significa ausecircncia de

mecanismos de conformidade Regimes produzem procedimentos e regras e estabelecem

sanccedilotildees por violaccedilotildees do proacuteprio regime podem ser coordenadas em diversos niacuteveis e

intensidade No mundo poliacutetico e econocircmico observamos uma alta conformidade com os

regimes Entretanto essa constataccedilatildeo natildeo deve ser exagerada Tome-se como exemplo o

caso da conformidade da Europa aos regimes internacionais financeiro e comercial

oriundos do final da Segunda Guerra Mundial que efetivou-se realmente somente depois

do saneamento econocircmico e da retomada do crescimento da regiatildeo promovidos pelo plano

Marshall (DINOLFO 1994 601-29)

Para entender o quebra-cabeccedila da conformidade precisamos examinar como os

regimes internacionais afetam o caacutelculos dos governos racionais e egoiacutestas Keohane nos

aponta duas distintas possibilidades de entendimento A primeira delas observa cada regime

isoladamente considerando as vantagens de adesatildeo (para os governos) em oposiccedilatildeo agraves

20

alternativas viaacuteveis A segunda coloca os regimes em contexto com outros regimes no

mundo poliacutetico Desse modo cada regime eacute interpretado como parte e em conformidade

com uma longa rede de temas e regimes Perceber cada regime em conformidade com

outros regimes produz diferentes estruturas de incentivos e constrangimentos para os

atores A pressatildeo que pode ser exercida atraveacutes de elos entre temas por diferentes regimes

serve muitas vezes como razatildeo para o ajuste dos governos a um determinado regime No

mundo contemporacircneo os governos tratam de vaacuterios temas e pertencem a muitos regimes

um governo que natildeo cumpre as regras e natildeo conforma-se a um determinado regime pode

criar uma expectativa negativa sobre seu comportamento em outros regimes para os

demais Estados Em uma anaacutelise racional-egoiacutesta podemos pensar que governos cumprem

seus compromissos para natildeo serem retalhados (punidos ou excluiacutedos de possiacuteveis

benefiacutecios) naquele proacuteprio ou nos demais regimes mesmo quando o regime e os temas

envolvidos natildeo satildeo de acordo com o auto-interesse (imediato) daquele Estado

Para entender o comportamento cooperativo dos atores devemos perceber os

regimes internacionais como muacuteltiplos e interligados Caso existisse apenas um regime no

mundo poliacutetico ou cada regime isoladamente os governos egoiacutestas poderiam

racionalmente parar de cumprir regras de regime internacionais Regimes seriam

abandonados quando os governos calculassem as que as oportunidade de custo como

membro como sendo maiores do que os de alguma alternativa viaacutevel de accedilatildeo Perceber os

regimes como interligados nos faz compreender que caso um Estado deixe de cumprir as

regras de um determinado regime que natildeo estatildeo diretamente de acordo com seus interesses

(ao menos imediatos) ele seraacute punido naquele e em outros regimes Da mesma maneira o

custo de adquirir maacute reputaccedilatildeo como resultado de violaccedilatildeo de regras seraacute imposto ao

transgressor naquele ou em demais regimes

Outro motivo de conformaccedilatildeo eacute a expectativa que os governos tecircm do crescimento

do regime internacional Conformar-se a um regime em um primeiro momento pode ser

fonte de determinados benefiacutecios para os atores ou mesmo uma oportunidade de participar

de acordos no sistema internacional Aleacutem disso as decisotildees de certos governos de

participar de regimes podem acontecer atraveacutes de um certo grau de ignoracircncia os regimes

evoluem e seus rumos nunca satildeo completamente previsiacuteveis Isso muitas vezes implica que

governos atuais aceitem determinadas situaccedilotildees pouco vantajosas devido a compromissos

21

assumidos no passado e que poderiam implicar-lhes em maacute reputaccedilatildeo ou retaliaccedilotildees caso

natildeo fossem cumpridos Por exemplo decisotildees tomadas em um certo periacuteodo de promover

a abertura econocircmica tecircm profundamente surtido efeitos negativos na habilidade de futuros

governos de controlar as transaccedilotildees econocircmicas com o mundo exterior Esse problema diz

respeito a um dos aspectos mais obscuros dos regimes internacionais sua utilizaccedilatildeo para

afetar as preferecircncias dos governos futuros atraveacutes da criaccedilatildeo de constrangimentos em suas

(futuras) liberdades de accedilatildeo (KEOHANE 1984 120)

A conformaccedilatildeo aos regimes ainda pode ocorrer devido ao alto custo da construccedilatildeo

de regimes internacionais Estabelecer um regime pode ser muito difiacutecil e dispendioso para

os atores devido a grandes articulaccedilotildees envolvidas para conformar os atores o regime

necessita de um ambiente internacional de grande conflito para sua formaccedilatildeo ou ateacute mesmo

de presenccedila de uma potecircncia hegemocircnica - como foram os Estados Unidos depois da

Segunda Guerra Mundial Essa implicaccedilatildeo de custos de construccedilatildeo toma os regimes

internacionais mais faacuteceis de serem mantidos do que criados

Um uacuteltimo aspecto ainda deve ser abordado quanto agrave manifestaccedilatildeo dos regimes Os

comportamentos coordenados dos atores podem acontecer de forma declarada ou natildeo

podem ser sub-entendidos em acordos e tratados entre os Estados ou podem ser efetivados

no interior de organizaccedilotildees internacionais Isso natildeo significa que as organizaccedilotildees

internacionais cumpram simplesmente um papel funcional de servir aos regimes O

estabelecimento de organizaccedilotildees internacionais estaacute ligado a uma seacuterie de motivaccedilotildees das

mais diversas que natildeo aprofundaremos nesse momento estudo por natildeo representarem

ganho imediato para nossa discussatildeo Aquilo que nos pode interessar saber eacute que a

coordenaccedilatildeo de certas poliacuteticas estabelecidas nos regimes podem ter aspectos positivos e

aspectos negativos para os atores desavantajados Quanto aos aspectos positivos pode-se

listar a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo (como aqueles organizacionais e de pagamentos) e

a diminuiccedilatildeo das imperfeiccedilotildees de informaccedilotildees (incertezas e riscos) e o no estabelecimento

de algum tipo de confianccedila legal para os Estados mesmo atraveacutes de normas imperfeitas ou

pouco precisas tomando os acordos mais convenientes dentro de um regime do que fora

dele Quanto aos aspectos negativos o primeiro deles seria que tendencialmente as

organizaccedilotildees internacionais favorecem os interesses dos atores mais poderosos Isso

significa que suas regras seratildeo estabelecidas ou poderatildeo constituir-se em mecanismos de

22

constrangimento para os atores desavantajados Por esse motivo o estudo das regras das

organizaccedilotildees internacionais pode constituir-se em um interessante instrumento de

investigaccedilatildeo da afirmaccedilatildeo e evoluccedilatildeo dos regimes internacionais e dos conflitos poliacuteticos

entre os atores

Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional

Depois da anaacutelise teoacuterica realizada nos sentimos confortaacuteveis para afirmar que a

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento entre paiacuteses do Norte e Sul do mundo tema

de anaacutelise de nosso trabalho manifesta-se como um regime internacional proacuteprio Ou seja

que agrave cooperaccedilatildeo entre Norte e Sul em relaccedilatildeo agrave aacuterea-tema desenvolvimento constitui-se

como sendo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos normas regras e

procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo do qual as expectativas dos atores

convergem As expectativas dos atores satildeo necessariamente nesse caso o

desenvolvimento Essa afirmaccedilatildeo implica em aceitarmos que tanto os paiacuteses do Norte como

os paiacuteses do Sul do mundo dividem expectativas em torno de um modelo uacutenico de

desenvolvimento33 e que eacute justamente essa expectativa que poderaacute nos ajudar a entender

os motivos dos paiacuteses pobres em conformarem-se voluntariamente ao regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Considerar as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como um

regime internacional orientado ao desenvolvimento nos permite tambeacutem estruturar com

mais rigor cientiacutefico as relaccedilotildees entre Estados do Norte e do Sul do mundo Pensadas como

regime as poliacuteticas internacionais orientadas ao desenvolvimento podem ser entendidas

33 O grupo de autores poacutes-estruturalista considera o discurso do desenvolvimento como um aparato de controle e vigilacircncia Desenvolvimento engloba uma seacuterie de controles de discurso e de controle de praacuteticas - um regime de forccedila - que apareceu desde que o Iluminismo a extensatildeo do projeto de universalizaccedilatildeo europeu nos quatro cantos do mundo Que a maior parte dos projetos de desenvolvimento falhe - um ponto de concordacircncia entre poacutes-modemistas e ultramodemistas - acaba reforccedilando o desenvolvimentismo eles dizem que ao falimento define a populaccedilatildeo target demarcada pelo resto da humanidade por sua aboriacutegine pobreza ignoracircncia passividade e portanto esta populaccedilatildeo precisa de uma intervenccedilatildeo de conhecimento de fora (ESCOBAR 1995 APFFEL MARGLIN AND MARGLIN 1990 SACHS 1992 NANDY 1988 CRUSH 1995)

23

como proporcionado incentivos e constrangimentos diferentes - e com graus de intensidade

desiguais - para atores fracos e atores fortes Podemos ainda perceber que nas relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento certas limitaccedilotildees e constrangimentos podem

ser estabelecidos diretamente pelos Estados mais fortes a partir dos recursos econocircmicos

Aleacutem disso entender as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da oacutetica de

regime internacional nos permite investigar o papel das organizaccedilotildees internacionais que

atuam diretamente estabelecendo regras e modelos de cooperaccedilatildeo entre os Estados do Norte

e do Sul do mundo e o quanto estas organizaccedilotildees satildeo orientadas a efetuar programas e

projetos de desenvolvimento que atendam as demandas dos atores avantajados Mas

sobretudo entender o tema da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento como regime internacional

nos faz perceber as relaccedilotildees dos Estados nesse tema como fenocircmenos poliacutetico-

econocircmicos ajudando-nos desse modo a permanecer imunes agrave consideraccedilatildeo que retratem o

fenocircmeno como uma forma valida de ajuda que visa ldquo combater os fenocircmenos que

ameaccedilam a paz e a convivecircncia civil a pobreza o degrado ambiental a violecircncia e os

desequiliacutebrios de todos os gecircnerosrdquo (BARBARELLA 1998 64) Sendo todos estes

fenocircmenos referidos claramente como caracteriacutesticos dos paiacuteses em desenvolvimento

Perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional ainda nos ajuda a definir um meacutetodo de investigaccedilatildeo para o tema Ou seja

buscar entender nas regras das organizaccedilotildees internacionais e na sua evoluccedilatildeo os processos

atraveacutes dos quais o regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento foi afirmado e investigar os

constrangimentos e incentivos colocados pelo regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

em relaccedilatildeo de complementaridade com outros regimes internacionais Pensar nos regimes

internacionais em relaccedilatildeo uns com os outros nos faz perceber que a cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento pode impor ou sofrer constrangimentos incentivos e

puniccedilotildees a partir da rede de temas e regimes

A escolha de estudar a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional tambeacutem nos possibilita investigar o tema a partir dos constrangimentos dos

atores mais desavantajados e identificar nas pressotildees econocircmicas sofridas por esse grupo

sua causa maior em aceitar barganhas desiguais que nem sempre parecem muito toleraacuteveis

considerando-se apenas um comportamento racional-egoiacutesta dos atores

24

Finalmente perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

nos ajuda a estabelecer o proacuteprio termo cooperaccedilatildeo para definir o fenocircmeno Pois a

literatura especializada se utiliza de trecircs locuccedilotildees distintas para nomear o mesmo

fenocircmeno Estas locuccedilotildees satildeo assistecircncia ajuda e cooperaccedilatildeo Considerando que estes trecircs

termos natildeo satildeo sinocircnimos e denotam intensidades diferentes de participaccedilatildeo dos atores no

processo algumas consideraccedilotildees podem ser oportunas O termo cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento eacute utilizado especialmente pelos autores europeus que pretendem

conseguir uma conotaccedilatildeo equilibrada e quase amigaacutevel aos esforccedilos dos atores e aos

resultados obtidos no setor (BASILE 1995 8 ANTONELLI 1995 230 ASCARI 1999

116 BOFFO 1993) Ajuda e assistecircncia satildeo utilizadas sobretudo na literatura americana e

datildeo evidentemente ecircnfase aos paiacuteses doadores ou seja aqueles desenvolvidos

economicamente como motores unilaterais da relaccedilatildeo o que acaba descaracterizando

qualquer tipo de barganha poliacutetica que possa envolver o fenocircmeno (ARMSTRONG

LLOYD amp REDMOND 1995 94) Estes dois tipos de conotaccedilatildeo da literatura

especializada - cooperaccedilatildeo como equiliacutebrio de esforccedilos e resultados e ajuda ou assistecircncia

como accedilatildeo unilateral e apoliacutetica - revelaram-se depois de nossa investigaccedilatildeo teoacuterica uma

maneira incorreta de tentar entender o fenocircmeno

Assistecircncia ou ajuda natildeo poderiam ser utilizados como termos na investigaccedilatildeo do

fenocircmeno de relaccedilatildeo entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo porque excluiriam

imediatamente do processo de desenvolvimento o uacuteltimo grupo de paiacuteses desconsiderando

inclusive os recursos financeiros empregados por estas atores nos proacuteprios projetos e

programas de desenvolvimento e na manutenccedilatildeo do setor Interpretaccedilatildeo que seria incorreta

considerando-se que apenas o Brasil repassou para o Programa de Desenvolvimento das

Naccedilotildees Unidas (PNUD) mais de R$ 250 milhotildees de doacutelares34 ente janeiro e novembro de

2000 para a execuccedilatildeo do Programa Paiacutes (Tribunal de Contas da Uniatildeo)

Cooperaccedilatildeo tambeacutem natildeo poderia ser mantido caso utilizaacutessemos apenas a

conotaccedilatildeo dada ao termo pela literatura europeacuteia visto que natildeo existem situaccedilotildees de

equiliacutebrio de esforccedilos e resultados quando a anaacutelise de alguns simples indicadores de

crescimento econocircmico nos revela que desde a implementaccedilatildeo dos primeiros esforccedilos

34 O Orccedilamento anual do PNUD eacute atualmente de US$1 bilhatildeo de doacutelares

25

mundiais coordenados para o desenvolvimento nos anos cinquumlenta a diferenccedila (gap) entre

a renda per capita dos paiacuteses do Norte e dos paiacuteses dos Sul passou de U$ 3677 em 1950

(referecircncias do doacutelar de 1980) para U$ 24000 em 1995 (referecircncia do doacutelar em 1995)35

Contudo tomando-se cooperaccedilatildeo como relevado pelos proacuteprios dados acima expostos

como um fenocircmeno econocircmico-poliacutetico que acontece a partir de uma situaccedilatildeo de conflito

vivida pelos atores como seraacute proposto no primeiro capiacutetulo deste trabalho nos

afastaremos completamente das conotaccedilotildees utilizadas pela literatura especializada europeacuteia

e poderemos definir sem risco de sermos contraditoacuterios o fenocircmeno de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento entre Estados do Norte e do Sul do mundo como

cooperaccedilatildeo

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional

ODA ou seja ajuda oficial ao desenvolvimento (a literatura internacional manteacutem a

sigla em inglecircs - ofjicial development aid) eacute utilizado no setor da cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento como criteacuterio global de medida financeira das modalidade de

cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento realizadas pelos paiacuteses do Norte e do Sul do mundo

(BASILE 1995 ANTONELLI 1995 GRILLI 1993 MARCfflSIO 19862000

TRIULZI 19982000) Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento inclusive agravequela

teacutecnica e fianceira (com exceccedilatildeo da ajuda de emergecircncia e de eventuais contribuiccedilotildees

privadas de ONGs) eacute contabilizado como fluxo financeiro da Ajuda Oficial ao

Desenvolvimento - ODA36 ODA eacute definido internacionalmente como sendo um ldquoconjunto

35 ldquoA diferenccedila de renda entre os paiacuteses do Norte e do Sul cresceu dramaticamente depois da Segunda Guerra Mundial Em 1950 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de USS 164 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de US$ 3841 - o que constituiacutea uma diferenccedila absoluta de U$ 3 677 (referecircncia do doacutelar americano de 1980) Trinta anos depois em 1980 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 245 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 9648 - o que constituiu uma diferenccedila absoluta de U$ 9043O crescimento da diferenccedila continuou nos anos 90 Em 1995 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 430 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 24930 - o que constitui uma diferenccedila absoluta de U$ 24000 (referecircncia do doacutelar americano de 1995) (SELIGTON 1998 3)

36 Internacionalmente eacute aceita a sigla ODA para definir estes fluxos financeiros motivo pelo qual decidimos mantecirc-la nesse trabalho

26

de fluxos destinados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento^7 e agraves agecircncias multilaterais

fornecidos atraveacutes das agecircncias oficiais incluindo-se o Estado e os governos locais ou suas

agecircncias executivas cujas transaccedilotildees respeitem os seguintes criteacuterios a) como primeiro

objetivo que a assistecircncia seja administrada em funccedilatildeo da promoccedilatildeo do desenvolvimento

econocircmico e do bem estar dos paiacuteses em vias de desenvolvimento b) que os fluxos

destinados agrave cooperaccedilatildeo puacuteblica sejam facilitados e contenham um elemento de doaccedilatildeo de

ao menos 25rdquo (wwwoecdorgdac)

Por tratarem-se os fluxos ODA tambeacutem de ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e

expliacutecitos normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em torno do qual as

expectativas dos atores convergemrdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) eles tambeacutem seratildeo

nesse trabalho definidos como regimes internacionais

Como vimos Keohane percebe a cooperaccedilatildeo internacional como fundamentalmente

econocircmica e possiacutevel de acontecer a partir de um ambiente facilitador ou seja de um

regime internacional O ODA foi introduzido internacionalmente para cumprir a funccedilatildeo de

ambiente facilitador das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre os paiacuteses do Norte e Sul depois da

afirmaccedilatildeo do conceito de multilateralismo no final da Segunda Guerra Mundial (BASILE

1995) O ODA deveria ter garantido que os benefiacutecios da implantaccedilatildeo da maior abertura

comercial e financeira fossem em alguma medida repassados para os atores mais fracos e

ajudassem estes paiacuteses em seus processo de desenvolvimento (entendido como crescimento

econocircmico38) (JEPMA1991)

No proacuteximo capiacutetulo iniciaremos nosso estudo sobre a nova modalidade de ajuda

multibilateral Depois de introduzir o termo buscaremos perceber como foi possiacutevel que

esse tipo de modalidade a princiacutepio contraacuteria as regras das organizaccedilotildees internacionais que

deveriam preservar uma certa neutralidade na conduccedilatildeo do repasse dos fluxos ODA

conseguiu estruturar-se a partir das falhas das normativas do proacuteprio PNUD e da

37 Esse tipo de definiccedilatildeo exclui os cria um problema para os paiacuteses em vias de desenvolvimento pois mede como fluxos ODA apenas aqueles repassados pelos paiacuteses desenvolvidos para o setor da cooperaccedilatildeo excluindo desse modo os recursos (muito substanciais) que os paiacuteses em desenvolvimento destinam ao proacuteprio desenvolvimento e agravequela internacional

38 Uma observaccedilatildeo fundamental para nossa discussatildeo eacute que ldquoateacute os anos cinquumlenta o conceito de desenvolvimento era estritamente interpretado como crescimento econocircmicordquo (DECLICH E EBOLI 1995 p 131)

27

SIGLAS UTILIZADAS

CAD - Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento

CEE - Comunidade Econocircmica Europeacuteia

FED - Fundo Europeu de Desenvolvimento

ECOSOC - Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas

OCDE - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmico

PNUD - Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas

PVD - Paiacuteses em Vias de Desenvolvimento

ODA - Ajuda Oficial ao Desenvolvimento

FM I - Fundo Monetaacuterio Internacional

RESUMO

O objetivo deste trabalho eacute realizar um estudo sobre as assimetrias de poder entre

atores do Norte (desenvolvidos) e do Sul do Mundo (em vias de desenvolvimento) no

regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Buscaremos entender como as

novas modalidades de alocaccedilatildeo administraccedilatildeo e repasse dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) ou seja a ajuda multibilateral a condicionalidade da ajuda e a

cooperaccedilatildeo descentralizada foram inseridas como puniccedilotildees sistecircmicas e constrangimentos

aos atores desavantajados a partir do iniacutecio dos anos setenta

IacuteNDICE

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema1

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional11Regimes internacionais16Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional 23

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional 26

CAPIacuteTULO nA AJUDA MULTIBILATERAL COMO PUNICcedilAtildeO

As foacutermulas multibilaterias como puniccedilatildeo29A Resoluccedilatildeo 2626 (XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas35As regras financeiras da Assembleacuteia Geral e do PNUD 38Foacutermulas multibilaterias custos divididos (cost-sharing) 41

CAPIacuteTULO Ml

A CONDICIONALIDADE DA AJUDA COMO PUNICcedilAtildeO

A condicionalidade da ajuda como estrateacutegia de reduccedilatildeo de conflitos 47A afirmaccedilatildeo do uso da condicionalidade nos institutos financeiros internacionais 52

CAPIacuteTULO IV

A COOPERACcedilAtildeO DESCENTRALIZADA COMO FORMA DE CONSTRANGIMENTO

Definiccedilatildeo e aacuterea de abrangecircncia do termo 64O estabelecimento da cooperaccedilatildeo descentralizada67As justificativas da cooperaccedilatildeo descentralizada 75Agendas e expansatildeo das ONGs internacionais81

CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS88

REFEREcircNCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema

No iniacutecio dos anos sessenta quando o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao

desenvolvimento estava sendo afirmado1 os paiacuteses do Sul (em vias de desenvolvimento)

reunidos em organizaccedilotildees - como o Movimento Natildeo-Alinhado no campo poliacutetico e o

Grupo dos 77 no campo econocircmico - passaram a exigir do grupo de paiacuteses do Norte

(desenvolvidos) regras comerciais mais justas e termos mais generosos para o

financiamento do desenvolvimento (entendido no sentido de crescimento econocircmico) As

demandas dos paiacuteses em vias de desenvolvimento (PVD) foram respondidas com

declaraccedilotildees de boas intenccedilotildees pelos paiacuteses do Norte (como por exemplo a promessa de

aumento do volume dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento - ODA) mas tambeacutem

com fortes insistecircncias de que os foacuteruns apropriados para a resoluccedilatildeo de questotildees

econocircmicas continuavam a ser as instituiccedilotildees de Bretton Woods - nas quais devido ao

1 O estabelecimento de arranjamentos que pudessem regulamentar a cooperaccedilatildeo internacional entre atores dos paiacuteses industrializados e dos paiacuteses mais pobres pode ser percebido atraveacutes da adoccedilatildeo de medidas efetivas pelos atores Ainda nos anos cinquumlenta os institutos financeiros - FMI e Banco Mundial - passaram a ter suas atividade re-orientadas para as questotildees do desenvolvimento (ASCARI 1999 BASILE 1995 CECCHI 1995) Em 1957 o Tratado de Roma estabeleceu a criaccedilatildeo do Primeiro Fundo Europeu de Desenvolvimento1 e adotou o conceito de Associativismo como modo de regulamentar as relaccedilotildees entre os Estados europeus e suas ex- colocircnias (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Em 1960 aconteceu a Primeira Deacutecada para o Desenvolvimento nas Naccedilotildees Unidas que contribuiu para o estabelecimento do Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas (ECOSOC) em 1962 e para a criaccedilatildeo do PNUD (Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas)1 em 1965 sob orientaccedilatildeo direta da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas (NOGUEIRA 2001) Em 1960 foi criado o CAD (Comitecirc de Ajuda ao Desenvolvimento dos paiacuteses OCDE1 - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo ao Desenvolvimento Econocircmico e Financeiro) para regulamentar a relaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados (ex- colonizadores) com os paiacuteses fornecedores de mateacuterias-primas (quase todos ex-colocircnias) na nova era poacutes- colonial (BASILE 1995 45-6)

1

regime de voto2 os paiacuteses industrializados podiam assegurar a manutenccedilatildeo de seus proacuteprios

interesses Contudo no final dos anos sessenta quando o sonho de Bretton Woods - um

sistema monetaacuterio estaacutevel com taxas de conversatildeo fixas a partir do padratildeo doacutelar - comeccedilou

a entrar em colapso um grande otimismo passou a contagiar o Sul que viu o fim do padratildeo

monetaacuterio como uma possibilidade de reavaliar os demais regimes internacionais do poacutes-

guerra capaz de estabelecer um sistema de trocas mais favoraacutevel aos interesses dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento

Os PVD passaram desde o momento de desestruturaccedilatildeo do regime monetaacuterio a dar

mais ecircnfase internacional agraves suas demandas e comeccedilaram a tomar medidas concretas para

uma revisatildeo dos processos poliacuteticos e econocircmicos instaurados no poacutes-guerra Uma das

primeiras medidas tomadas foi a tentativa destes paiacuteses para aumentar e tomar obrigatoacuterio

o repasse de fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) atraveacutes da Resoluccedilatildeo 2626

(XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas de 24 de setembro de 1970 A intensidade

das demandas dos paiacuteses em desenvolvimento foi se tomando cada vez mais acentuada e

depois do choque do petroacuteleo^ estes paiacuteses (julgando-se fortalecidos devido agrave soluccedilatildeo natildeo-

militar do conflito) estabeleceram a partir da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas trecircs

importantes Resoluccedilotildees em mateacuteria econocircmica chamadas de Nova Ordem Econocircmica

Mundial (New International Economic Order - NIEO) Este momento de reivindicaccedilotildees do

Sul tambeacutem eacute definido pela literatura como ldquocrise dos paiacuteses produtores de mateacuterias-

primasrdquo (ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND 1996) Estas Resoluccedilotildees colocavam em

2 Nos institutos financeiros d Bretton Woods - FMI e Banco Mundial - o voto acontece segundo o volume de contribuiccedilotildees que cada paiacuteses destina agrave estes entes O que favorece os paiacuteses fortemente industrializados (ANTONELLI 1995)

3 O choque do petroacuteleo eacute percebido nas relaccedilotildees internacionais como uma mudanccedila no regime internacional do petroacuteleo que aconteceu a partir das organizaccedilatildeo dos paiacuteses exportadores de petroacuteleo (OPEP) nos anos sessenta Essa mudanccedila de regime efetivou-se nos anos setenta (nas negociaccedilotildees de Teeratilde em 1971 e depois da guerra de Yom Kippur de 1973) e representou o fim do poder centralizado nas companhias e o exerciacutecio paiacuteses produtores no controle dos mercados Depois de 1973 o preccedilo do petroacuteleo quadruplicou sem negociaccedilotildees Os preccedilos do petroacuteleo baixaram em termos reais ateacute o iniacutecio de 1979 quando a Revoluccedilatildeo no Iratilde reduplicou o preccedilo do petroacuteleo Seria exagerado dizer que os Estados da OPEP tomaram-se hegemocircnicos no sistema do petroacuteleo (capazes de fazer ou reforccedilar regras) porque a mudanccedilas na demanda internacional forccedilaram nos anos oitenta novas quedas no preccedilo da mateacuteria prima Contudo a mudanccedila de regime levou a uma renegociaccedilatildeo dos modelos de cooperaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados com os paiacuteses OPEP em outras bases e a um desgaste diplomaacutetico pelo primeiro grupo de paiacuteses (KEOHANE 1984 190-94)

2

questatildeo as leis econocircmicas de Bretton Woods revelavam que o sistema econocircmico era

desigual para estes dois grupos de paiacuteses e convidavam o Norte a empreender medidas

efetivas de accedilatildeo para a soluccedilatildeo dos problemas do Sul a partir de uma reorganizaccedilatildeo das

estruturas que regulamentavam os proacuteprios regimes internacionais econocircmico financeiro e

comercial surgidos apoacutes a Segunda Guerra Mundial Autores da poliacutetica internacional como

Keohane Waelde e Armstrong Lloyd e Redmond identificam na crise dos paiacuteses

produtores de mateacuterias-primas e no choque do petroacuteleo momentos concretos de ameaccedila

para os regimes econocircmico-financeiro e comercial de Bretton Woods4

Acreditamos que as mudanccedilas ocorridas no sistema internacional nos anos setenta a

partir do choque do petroacuteleo e do iniacutecio da intensificaccedilatildeo das pressotildees dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento pelo estabelecimento de uma nova ordem econocircmica mundial

afetaram diretamente o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Segundo

nossa interpretaccedilatildeo a ameaccedila de desarticulaccedilatildeo da ordem econocircmica a possibilidade do

surgimento de outros carteacuteis organizados para controlar os preccedilos de mateacuterias-primas (aleacutem

da OPEP - Organizaccedilatildeo dos Paiacuteses Produtores de Petroacuteleo) e o risco de que se tomasse

necessaacuterio estabelecer novos modelos de cooperaccedilatildeo internacional mais favoraacuteveis agraves

demandas dos paiacuteses do Sul geraram puniccedilotildees econocircmicas para os paiacuteses em vias de

desenvolvimento atraveacutes do aumento dos constrangimentos para a utilizaccedilatildeo dos fluxos do

regime internacional da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) Pois - como veremos em

nosso primeiro capiacutetulo dedicado agrave discussatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional - os

regimes internacionais dos atores avantajados constituiacutedos pelo bloco do Norte

estruturados atraveacutes de redes interligadas quando e se ameaccedilados podem impor puniccedilotildees e

aumentar o nuacutemero de constrangimentos impostos aos atores que promovam tentativas de

desestabilizaccedilatildeo do sistema internacional5 (KEOHANE 1984)

Nossa proposta de estudo eacute discutir os trecircs elementos baacutesicos atraveacutes dos quais as

puniccedilotildees econocircmicas contra os PVD puderam ser efetivadas a partir do regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento O primeiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica

4 Em (KEOHANE 1984 WAELDE 1998 ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND1996)

5 O sistema internacional eacute uma ordenaccedilatildeo dos Estados que acontece a partir de ambientes facilitadores de acordos definidos regimes internacionais

3

que discutiremos no segundo capiacutetulo desse trabalho aconteceu de maneira institucional a

partir daquele que era o principal organismo regulador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento no iniacutecio da deacutecada de setenta o Programa de

Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas - PNUD (MARCHISIO 1986 2000 BASILE

1995) A puniccedilatildeo institucional consistiu em cortes orccedilamentaacuterios para o Programa que

resultaram na implantaccedilatildeo de uma nova modalidade de administraccedilatildeo e repasse dos fluxos

da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) definida como multibilateral (MARCHISIO

19862000 BASILE 1995) O segundo elemento de puniccedilatildeo econocircmica para os paiacuteses em

vias de desenvolvimento foi teoacuterico-poliacutetico e aconteceu a partir do iniacutecio do uso da

condicionalidade da ajuda no regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

(TRIULZI 1998 2000 ESCOBAR 1995) Este segundo elemento constituiraacute o elemento-

chave do terceiro capiacutetulo do presente trabalho Como veremos em nosso quarto capiacutetulo o

terceiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica utilizado contra os PVD a cooperaccedilatildeo

descentralizada aconteceu a partir da instrumentalizaccedilatildeo de agentes natildeo-estatais como as

ONGs internacionais que passaram a se multiplicar como agentes promotores (e

defensores) dos interesses dos paiacuteses desenvolvidos (CREWE amp HARRISON 1998

JAFDER 2000) Estes elementos de puniccedilatildeo econocircmica acabaram reorganizando o proacuteprio

regime da cooperaccedilatildeo internacional definindo tambeacutem novos modelos de comportamento

entre o Norte e o Sul

As puniccedilotildees econocircmicas impostas aos PVD a partir do regime da cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento puderam ser estabelecidas porque os paiacuteses detentores

dos fluxos do regime da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) passaram a retirar seus

recursos das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal especialmente do PNUD

concentrando-os em organismos que lhes fossem mais confiaacuteveis em suas proacuteprias

modalidades de ajuda bilateral (efetuada diretamente pelos Estados sem a participaccedilatildeo das

organizaccedilotildees internacionais) em fundos regionais proacuteprios - Fundo Europeu de

Desenvolvimento - ou nos Institutos Financeiros nascidos em Bretton Woods - FMI

Banco Mundial e Bancos Regionais de Desenvolvimento (MARCHISIO 1986 BASILE

1995 ANTONELLI 1995) Tal mudanccedila de recolhimento dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) que passaram das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal

para os organismos de confianccedila dos detentores dos recursos revelou-se estrateacutegica pois

4

permitiu aos paiacuteses doadores aumentar seus poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo do ODA

Isso porque enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal os paiacuteses

recebedoresdoadores6 assim como os paiacuteses apenas doadores podiam interferir sobre a

aplicaccedilatildeo dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento no Fundo Europeu de

Desenvolvimento assim como nos institutos financeiros internacionais e nos bancos

regionais o poder de decisatildeo sobre a administraccedilatildeo e sobre a aplicaccedilatildeo do ODA recai

apenas sobre o grupo de paiacuteses doadores7 (CECCHI 1995) O Fundo Europeu de

Desenvolvimento responde agraves orientaccedilotildees diretas da Comissatildeo e do Conselho Europeu que

estruturam as poliacuteticas que seratildeo aplicadas no regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

com base unilateral (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Tambeacutem nos institutos

financeiros o poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos recai somente sobre os

membros do Conselho de Administraccedilatildeo ou seja os paiacuteses fortemente doadores (ASCARI

1999)

Devemos tambeacutem lembrar que com a supremacia dos institutos financeiros e do

Fundo Europeu como administradores dos fluxos ODA perdeu-se a tendecircncia promovida

anteriormente pelo PNUD de financiar a maior parte dos projetos e programas de

desenvolvimento em regime de fundo perdido8 Ao contraacuterio nas instituiccedilotildees financeiras

nascidas em Bretton Woods os repasses de recursos acontecem a juros facilitados e na

maior parte das vezes a juros de mercado Disso resulta que na metade dos anos noventa

mais de 90 dos fundos multilaterais dos institutos financeiros (FMI e Banco Mundial e

regionais) se constituiacuteam de transferecircncias natildeo-facilitadas ou em empreacutestimos puacuteblicos a

juros de mercado - empreacutestimos Ibrd do Banco Mundial (BASILE 1995 69) Neste

6 Os paiacuteses em desenvolvimento satildeo doadores recebedores porque contribuem para estas organizaccedilotildees e retiram recursos destas organizaccedilotildees

7 Enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal o poder de voto eacute o mesmo para atores avantajados e atores desavantajados nos institutos financeiros o voto eacute realizado apenas pelos atores avantajados ou seja por aqueles que mais contribuem financeiramente com estes entes O fundo europeu responde apenas as ordens dos Estados membros da Comunidade Econocircmica Europeacuteia

8 No final dos anos 80 a quota UNDP dos financiamentos a fundo perdido das Naccedilotildees Unidas eram cerca de 60 (BROWNE 1990 p 241)

5

sentido em 1997 no Banco Mundial os empreacutestimos puacuteblicos (Ibrd)9 a juros de mercado

constituiacuteram um volume de 14525 bilhotildees de doacutelares enquanto os facilitados tiveram um

volume de U$ 4622 bilhotildees (ASCARI 1999 69)

Devemos ainda considerar que a aplicaccedilatildeo de puniccedilotildees e o aumento dos

constrangimentos que possibilitaram a reordenaccedilatildeo do regime internacional da cooperaccedilatildeo

ao desenvolvimento aconteceu a partir de uma forccedila aglutinadora que tomando a iniciativa

de organizar o setor da cooperaccedilatildeo inclusive sistematizando conceitos estabeleceu-se

como centro coordenador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo Esta forccedila aglutinadora eacute hoje o

Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) da Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e

Desenvolvimento Econocircmico (OCDE) que tendo nascido nos anos sessenta como oacutergatildeo

responsaacutevel pelas poliacuteticas dos ex-paiacuteses colonizadores europeus em relaccedilatildeo a suas ex-

colocircnias transformou-se no principal centro de coordenaccedilatildeo das poliacuteticas bilaterais e

multilaterais dos paiacuteses industrializados

Depois do choque do petroacuteleo e das declaraccedilotildees da Nova Ordem Econocircmica

Mundial a OCDE reformulou e estendeu as accedilotildees do CAD que passou exercer um papel de

coordenaccedilatildeo no setor do desenvolvimento que abrange atualmente os paiacuteses

industrializados e as organizaccedilotildees internacionais10 Baseado nisto o CAD foi capaz de se

estabelecer como uma espeacutecie de centro de inteligecircncia e de consultoria dos problemas do

desenvolvimento internacional Em um certo sentido o CAD posicionou-se

internacionalmente como a CEP AL11 dos paiacuteses industrializados e vem contribuindo para o

fortalecimento dos paiacuteses doadores como administradores dos fluxos do regime

internacional da ajuda ao desenvolvimento (ODA)

9 Recolhidos pelos banco no mercado financeiro e repassados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento com juros e condiccedilotildees de mercado (ASCARI 1999)

10 O CAD oficializou seu papel de centro de coordenaccedilatildeo da poliacuteticas de ajuda ao desenvolvimento em 1986 na Reuniatildeo anual do Comitecirc agrave qual estavam presentes Emest Stem (vice-presidente do Banco Mundial) Richard Erb (diretor administrativo do FMI) e Willian Draper (administrador do PNUD) o CAD e os demais presentes concordaram que ldquoOs membros do CAD aceitam a responsabilidade central de coordenaccedilatildeo de bases da ajuda ao desenvolvimentordquo (RESOLUCcedilAtildeO ANUAL CAD 1986)

11 Comissatildeo Econocircmica Para a Ameacuterica Latina

6

O Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) natildeo possui um oacutergatildeo

executivo de administraccedilatildeo dos fundos da cooperaccedilatildeo Entretanto funciona como centro de

decisatildeo12 para a aplicaccedilatildeo dos fundos da ajuda teacutecnica e financeira bilateral e multilateral

fornecendo aos paiacuteses-membros indicadores sociais e econocircmicos dos paiacuteses em vias de

desenvolvimento A ausecircncia de um oacutergatildeo executivo entretanto pouco afeta o repasse

centralizador dos recursos provenientes dos paiacuteses do CAD13 para a cooperaccedilatildeo ao

desenvolvimento Depois da oficializaccedilatildeo do papel do Comitecirc como centro coordenador da

ajuda em 1986 e da adoccedilatildeo pelo Banco Mundial bem como pelo FMI e pelo PNUD do guia

de princiacutepios para a apreciaccedilatildeo de projetos ldquoPrincipies For Project AppraisaF elaborado

pelo Comitecirc ldquocom o objetivo de melhorar a capacidade operacional das agecircncias

multilaterais e a qualificaccedilatildeo dos projetos atraveacutes da definiccedilatildeo comum de objetivosrdquo todas

as poliacuteticas e conceitos (definidas ajuda teacutecnica conceituai) desenvolvidos ad hoc pelos

centros de pesquisa do CAD satildeo aplicados conjuntamente nas organizaccedilotildees internacionais

(BASILE 1995 FUHNER 1996) Aleacutem disso a grande maioria dos paiacuteses que pertencem

ao CAD tambeacutem pertencem agrave CEE14 que por sua vez possui um oacutergatildeo executivo Ou seja

estes paiacuteses podem administrar diretamente - e sem nenhum tipo de intervenccedilatildeo dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento - os recursos destinados agrave ajuda multilateral

Segundo Keohane no estudo dos regimes e da cooperaccedilatildeo internacional entre atores

fortes e atores desavantajados priorizar os constrangimentos dos atores fracos eacute mais

importante do que buscar suas motivaccedilotildees em conformar-se ou natildeo a regimes estabelecidos

(KEOHANE 1984) Os PVD dependiam como ainda dependem dos fluxos financeiros

especialmente daqueles facilitados (ODA) - em teoria mais previsiacuteveis e constantes dos que

os capitais privados - para programar o desenvolvimento de suas economias tomando-as

12 Os fluxos multilaterais ODA satildeo aplicados atraveacutes da proacutepria CEE do Banco Mundial do FMI dos Bancos Regionais de Desenvolvimento e das Agecircncias Multilaterais e dos Institutos Especializados das Naccedilotildees Unidas (BASILE 1995)

13 Atualmente a niacutevel agregado os recursos multilaterais dos paiacuteses DAC satildeo concentrados entomo a trecircs poacutelos o Banco Mundial as Naccedilotildees Unidas e a CEE que ocupam entorno a 90 das transferecircncias destes paiacuteses (ASCARI 1999)

14 Dos anos 80 para os anos 90 observa-se um forte aumento do repasse dos fundos multilaterais dos paiacuteses OCDE em direccedilatildeo a CEE que passou de 161 em 1984 para 284 em 1991

7

menos vulneraacuteveis agraves flutuaccedilotildees do mercado Celso Lafer enfatizou esta necessidade na

Conferecircncia sobre Financiamentos para o Desenvolvimento ocorrida em maio de 2002 na

cidade de Monterrey (Meacutexico)15

As puniccedilotildees e constrangimentos impostos aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

pelos paiacuteses detentores de recursos e constituiacutedos em medidas operativas pelo PNUD

Banco Mundial FMI e Fundo Europeu de Desenvolvimento (ajuda multilateral

condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada) foram introduzidas ou projetadas

no regime internacional da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da primeira metade dos

anos setenta e exerceram segundo nossa hipoacutetese a funccedilatildeo comum de limitar o poder de

decisatildeo dos paiacuteses recebedores na aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos multilaterais (inclusive

dos empreacutestimos puacuteblicos) do regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Toma-se oportuno lembrar que os fluxos oficiais ao desenvolvimento ODA16 ateacute a

completa afirmaccedilatildeo das puniccedilotildees e do aumento dos constrangimentos17 eram entendidos

como uma espeacutecie de compensaccedilatildeo financeira destinada aos governos dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento devido agraves suas menores oportunidades comercias e financeiras

(GRILLI 1994 MARCHISIO 1986) As novas modalidades contudo parecem diluir essa

noccedilatildeo inicial que caracterizava os fluxos ODA - que de certa forma passaram a representar

um mecanismo atraveacutes dos quais os Estados detentores dos recursos podem conduzir

intervenccedilotildees pontuais e setorizadas nos PVD

Conveacutem enfatizar que mesmo tratando-se os fluxos ODA de financiamentos

facilitados eles tambeacutem devem ser em grande parte devolvidos pelos paiacuteses recebedores

(ESCOBAR 1995 165) e que quando recebidos estes recursos somam-se em menor ou

maior grau a diacutevida puacuteblica dos paiacuteses em desenvolvimento (ASCARI 1999) Aleacutem disso

15 Em seu discurso Lafer lembrou os conferencistas que durante a deacutecada de 1990 o aumento de capital privado nos paiacuteses em desenvolvimento mas que esse capital eacute altamente imprevisiacutevel e em muitas situaccedilotildees diminuiu seu niacutevel vertiginosamente Essas entradas e saiacutedas bruscas de capital constituem-se tambeacutem em limitaccedilotildees para aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

16 Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento teacutecnica ou financeira eacute contabilizada em fluxos financeiros ODA menos as contribuiccedilotildees emergecircncias in natura e os eventuais recursos privados das ONGs (BASILE 1995)

17 Que aconteceu na metade dos anos oitenta quando o setor da cooperaccedilatildeo foi direcionado para ambientes privados

8

a proacutepria tendecircncia que tem crescido no setor da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento de

efetuar financiamentos privados aos PVD com fins de desenvolvimento utilizando

organizaccedilotildees internacionais para a perpetuaccedilatildeo da colocaccedilatildeo de condicionamentos de

vaacuterios gecircneros eacute um aspecto preocupante que natildeo deve ser ignorado Por esse motivo os

governos dos paiacuteses em vias de desenvolvimento assim como os estudiosos das ciecircncias

sociais poliacuteticas e econocircmicas natildeo podem permanecer indiferentes quanto agraves modalidades

de efetivaccedilatildeo da ajuda Em outras palavras os projetos e programas de desenvolvimento

(governamentais ou natildeo-govemamentais) e o grau efetivo de controle que os governos dos

paiacuteses do Sul exercem na orientaccedilatildeo destes projetos poderiam constituir um interessante

objeto de estudo nas aacutereas de ciecircncias humanas

Como foi possiacutevel a introduccedilatildeo de medidas operativas que resultaram na limitaccedilatildeo

do poder de decisatildeo dos atores mais fracos (puniccedilotildees e constrangimentos) quanto a

aplicaccedilatildeo dos fluxos ODA - e como estas medidas se transformaram em regras do setor da

cooperaccedilatildeo internacional - tambeacutem eacute um aspecto intrigante que deve ser abordado

Keohane nos lembra que os Estados poderosos procuram introduzir poliacuteticas econocircmicas

internacionais que atendam seus interesses e ideologias Parte importante da investigaccedilatildeo eacute

buscar entender como paiacuteses fortes transformam seus recursos materiais e ideoloacutegicos em

regras do sistema assim como constroacuteem alteram ou mantecircm regimes internacionais que

facilitam determinados tipos de cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 256 KEOHANE 1984

94) Para os realistas a ecircnfase eacute colocada no poder18 Keohane que considera simplistas

todas as explicaccedilotildees baseadas apenas neste poder acredita que uma explicaccedilatildeo mais

plausiacutevel encontra-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agrave conformidade dos PVD agraves alteraccedilotildees promovidas no regime da

cooperaccedilatildeo internacional a partir dos anos setenta podemos identificar a proacutepria

necessidade destes paiacuteses de continuar recebendo financiamentos mesmo privados como

sendo a mais importante causa de aceitaccedilatildeo - por estes mesmos paiacuteses - das medidas

punitivas e do aumento dos constrangimentos na utilizaccedilatildeo dos fluxos ODA Aleacutem disso

como veremos em nosso primeiro capiacutetulo Keohane teoriza que os regimes internacionais

natildeo devem ser estudados individualmente mas em relaccedilatildeo e em concordacircncia com outros

18 No sentido beacutelico do termo

9

regimes internacionais Em consequumlecircncia mesmo que os PVD sofram puniccedilotildees econocircmicas

e tenham seus constrangimentos aumentados nesse especiacutefico setor abandonar o regime ou

deixar de cumprir acordos estabelecidos anteriormente isto poderia implicar em puniccedilotildees

ainda mais graves para os atores desavantajados

Para que as noccedilotildees de regimes internacionais puniccedilotildees sistecircmicas e

constrangimentos fiquem claras ao leitor no decorrer deste trabalho nosso proacuteximo capiacutetulo

seraacute dedicado a um aprofundamento destes conceitos a partir do estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional elaborado prioritariamente a partir das obras de Robert

Keohane19

19 Duas obras de Keohane abordam especificamente a questatildeo dos regimes internacionais e da cooperaccedilatildeo A primeira eacute ldquoAchiving cooperation under anarchy rdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) um estudo que serviu de base ao posterior e mais completo ldquoAfter hegemony cooperation and discord in the world political economyrdquo (KEOHANE 1984) Aleacutem dos dois citados tambeacutem seraacute utilizado no proacuteximo capiacutetulo para elaboraccedilatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional o estudo de Krasner sobre regimes interanacionais ldquoRegimes and the limits o f realism regimes as autonomous variables rdquo e algumas noccedilotildees da obra de Keohane e Nye ldquoPoder e interdependencia la poliacutetica mundial en transicioacuten

10

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional

Robert Keohane define o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo como sendo aquele no qual

ldquoatores ajustam seus comportamentos para as preferecircncias atuais ou antecipadas dos outros

atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacuteticardquo (KEOHANE 1984 51-2) A

definiccedilatildeo do conceito e o desenvolvimento da teoria da cooperaccedilatildeo realizados por Keohane

aconteceram a partir do estudos realizados pelo autor da ocorrecircncia do fenocircmeno nas

relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente Essa escolha

de abordagem na elaboraccedilatildeo da teoria deveu-se ao pressuposto de que as relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo acontecem quando existem interesses muacutetuos entre os Estado envolvidos

Estabelecer interesses muacutetuos entre paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente e que

dividem uma visatildeo relativamente similar da conduccedilatildeo de suas econocircmicas aleacutem de

cultivarem extensas relaccedilotildees de interdependecircncia20 uns com os outros facilita o trabalho de

investigaccedilatildeo do fenocircmeno da cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 6)

Quanto agrave cooperaccedilatildeo entre paiacuteses avanccedilados industrialmente e paiacuteses em vias

desenvolvimento Keohane considera que os instrumentos de anaacutelise desenvolvidos em sua

teoria tambeacutem podem ser em certa medida aplicados na compreensatildeo de algumas destas

20 Para Keohane e Nye o conceito de interdependecircncia na poliacutetica mundial diz respeito ldquoa situaccedilotildees caracterizadas por efeitos reciacuteprocos entre os paiacutesesrdquo (p8) Estes efeitos resultam de uma ampla gama de contatos e transaccedilotildees ocorridas no plano internacional o que produz uma restriccedilatildeo agrave autonomia dos atores envolvidos Ao mesmo tempo impotildee alguma forma de custos para os participantes do sistema internacional o que poderia levar a uma ocorrecircncia de determinados tipos de conflito entre eles

11

relaccedilotildees Contudo algumas consideraccedilotildees precisam ser realizadas Em primeiro lugar no

caso de atores desiguais a cooperaccedilatildeo pode tomar-se adversa e constituir-se em meio de

exploraccedilatildeo de um grupo de Estados ricos que efetivamente cooperam entre si para com os

Estados pobres (KEOHANE 1984 11) Essa situaccedilatildeo pode definir-se desde o

estabelecimento das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo devido aos constrangimentos colocados aos

atores mais fracos ateacute mesmo como condiccedilatildeo para sua participaccedilatildeo em uma relaccedilatildeo com

atores mais fortes ou pode mesmo acontecer posteriormente mesmo que objetivos iniciais

de cooperaccedilatildeo fossem desejados mutuamente agrave princiacutepio Um segundo ponto ainda deve ser

ressaltado quanto agrave cooperaccedilatildeo entre atores desiguais antes de iniciarmos o

aprofundamento do estudo do fenocircmeno a ocorrecircncia de relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre

atores avantajados e atores desavantajados costuma proporcionar benefiacutecios menores ou

mesmo nenhum beneficio para aqueles atores desavantajados Isso natildeo significa que os

atores desavantajados ajam de maneira irracional quando estabelecem relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo com os atores avantajados Muitas vezes o caacutelculo racional dos atores

desavantajados natildeo eacute obter benefiacutecios mas simplesmente natildeo ver aumentado seus custos

que poderiam tomar dimensotildees ainda maiores caso acordos de cooperaccedilatildeo natildeo fossem

estabelecidos Feitas estas consideraccedilotildees podemos finalmente iniciar o estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional

Para Keohane a teoria realista natildeo eacute capaz de explicar o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo

internacional em todas as suas manifestaccedilotildees Na teoria realista onde o sistema

internacional eacute composto por Estados como unidades individuais que competem entre si em

um permanente estado de natureza anaacuterquico21 o uacutenico modelo possiacutevel de cooperaccedilatildeo eacute

aquele de alianccedilas resultante de uma operaccedilatildeo de balanccedilo de poder (KEOHANE 1984

7) Tambeacutem outros modelos explicativos da cooperaccedilatildeo internacional como o

Universalismo (de modelo kantiano) ou ateacute mesmo o Intemacionalismo (oriundo da teoria

de Grotius22) que opondo-se ao realismo conferiram segundo Keohane muito peso ao

21 Anarquia para Keohane constitui a falta de um governo comum no mundo poliacutetico internacional e natildeo uma negaccedilatildeo de que a sociedade internacional embora fragmentada exista (AXELROD amp KEOHANE 1982 227)

22 A obra de Hugo Grotius Do Direito da Guerra e da Paz (1625) que inaugura a tradiccedilatildeo Intemacionalista na poliacutetica internacional eacute um dos trecircs paradigmas (ou escolas de pensamento) fuacutendantes do estudo das relaccedilotildees internacionais segundo a divisatildeo de Hedley Buli Os outros dois

12

papel das funccedilotildees reguladoras das instituiccedilotildees internacionais e ao direito internacional natildeo

seriam adequados como instrumentos teoacutericos por natildeo aprofundarem as relaccedilotildees de poder

e de conflitos decorrentes da dimensatildeo econocircmica entre os Estados Considerando as

limitaccedilotildees dos modelos anteriores Keohane decidiu elaborar a estruturaccedilatildeo teoacuterica sobre o

fenocircmeno da cooperaccedilatildeo a partir de uma combinaccedilatildeo de teorias (liberal23 e realista 24) que

pudessem analisar as relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos atores internacionais sem esquecer o

egoiacutesmo e propensatildeo dos Estados em aumentar a proacutepria riqueza e poder

Keohane assim como os realistas considera que os atores poliacuteticos satildeo egoiacutestas e

agem motivados por interesses proacuteprios Para este autor quando os atores cooperaram o

fazem dentro de uma situaccedilatildeo de conflito que quando natildeo resolvida por essa via poderia

resultar em perdas ainda maiores para os envolvidos Os governos entram em negociaccedilotildees

internacionais visando reduzir o conflito que iria resultar necessariamente de outra

maneira Sem cooperaccedilatildeo os governos interferem no mercado uni lateralmente para

perseguir o que eles consideram seus proacuteprios interesses25 aumentando em muito a

possibilidade de perdas coletivas Atraveacutes desse tipo de raciociacutenio pode-se afirmar que os

paradigmas derivam das obras de Hobbes O Leviatatilde (1651) que influecircncia a tradiccedilatildeo Realista e do texto de Kant A Paz Perpeacutetua mdash Um Projeto Filosoacutefico (17956) da qual deriva a tradiccedilatildeo Universalista Segundo Hedley Buli a posiccedilatildeo de Grotius fica a meio caminho daquelas de Hobbes e Kant Grotius se diferencia do universalismo porque mesmo considerando a existecircncia de outros entes eacute o Estado o principal ator das relaccedilotildees internacionais Quanto agrave Hobbes Grotius afirma que as relaccedilotildees entre os Estados natildeo se resume a dimensatildeo conflitiva sendo necessaacuterio levar em conta a dimensatildeo cooperativa e a existecircncia de uma sociedade internacional (formada por Estados) que interage com base em valores culturais comuns e do direito internacional (GOLCcedilALVES 2001 94-6)

O Liberalismo propotildee alternativas agraves concepccedilotildees realistas Enfatizando aspectos a interdependecircncia econocircmica com suas muacuteltiplas e complexas camadas de ligaccedilotildees o liberalismo prevecirc comportamentos cooperativos entre os Estados Mecanismos como sanccedilotildees e puniccedilotildees econocircmicas possibilitam na visatildeo liberal um certo controle e previsibilidade sobre o comportamento dos participantes do sistema internacional

24 O Realismo poliacutetico apresenta um sistema internacional caracterizado pela anarquia tendo como atores principais os Estados Por ser anaacuterquico o sistema internacional eacute baseado no poder e na forccedila e cada Estado eacute visto como uma entidade isolada age apenas motivado pelos proacuteprios interesses Para o realismo natildeo existe cooperaccedilatildeo entre atores poliacuteticos

23 Ao contraacuterio dos economistas liberais Keohane acredita que os Estados agindo unilateralmente vatildeo interferir no mercado estrangeiro de trocas impor vaacuterias restriccedilotildees em importaccedilotildees subsidiar a induacutestria domeacutestica e estabelecer preccedilos de mercadorias como petroacuteleo

13

atores agem de maneira egoiacutesta-racional tentando maximizar as possibilidades de ganho

em uma situaccedilatildeo de conflito real ou potencial Isso significa que um fenocircmeno de

cooperaccedilatildeo acontece sempre a partir de uma situaccedilatildeo de conflito e nunca de harmonia26

entre atores no mundo poliacutetico Seraacute justamente a tentativa de resoluccedilatildeo deste conflito que

poderaacute levar os atores agrave cooperar ou seja agrave ajustar seus comportamentos ou antecipar as

preferecircncias dos outros atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacutetica

Enquanto para os realistas que utilizam a teoria dos jogos (especialmente do dilema

do prisioneiro) nos estudos de comportamento a cooperaccedilatildeo eacute impossiacutevel porque os atores

racionalmente desconfiam sempre das accedilotildees uns dos outros e egoiacutesticamente pensam nos

proacuteprios interesses Keohane acredita que as mesmas premissas de comportamento racional

e egoiacutesta em uma ambiente internacional favoraacutevel podem levar os atores agrave cooperarem

uns com os outros (KEOHANE 1984 65-7) Quando os atores agem por meio de escolhas

racionais pensando nos interesses proacuteprios atraveacutes da realizaccedilatildeo de benefiacutecios coletivos

pode-se esperar um volume substancial de cooperaccedilatildeo internacional (inclusive

institucionalizada) nas economias de mercado dos paiacuteses industrialmente avanccedilados A

anaacutelise da cooperaccedilatildeo internacional e a elaboraccedilatildeo de um conceito sobre o fenocircmeno

acontece desse modo atraveacutes de uma combinaccedilatildeo de teorias que reconheccedilam os interesses

complementares entre naccedilotildees mas que natildeo deixem de reconhecer que os Estados satildeo atores

racionais e egoiacutestas na medida em satildeo orientados a promover seus dos proacuteprios interesses

E necessaacuterio lembrar que no mundo das relaccedilotildees internacionais os temas mais

significativos satildeo ao mesmo tempo poliacuteticos e econocircmicos portanto a perseguiccedilatildeo da

riqueza e do poder por parte dos Estados pode iluminar as motivaccedilotildees especiacuteficas dos

atores e servir como antiacutedoto contra uma parcial ecircnfase em interdependecircncia e retoacutericas

globalistas de realizaccedilatildeo de interesses comuns (KEOHANE NYE 198818-22) Na teoria

da cooperaccedilatildeo de Keohane os atores abordados e considerados significativos satildeo os

Estados que estabelecem os objetivos e constroacuteem as regras nas quais os demais atores

(inclusive as organizaccedilotildees natildeo- governamentais) deveratildeo se adaptar Definir a economia

poliacutetica internacional em termos de perseguiccedilatildeo de riqueza e poder nos leva agrave analisar a

26 Harmonia no mundo poliacutetico acontece em uma situaccedilatildeo onde automaticamente os atores (perseguindo seus proacuteprios interesses sem considerar o interesses dos outros) facilitam a realizaccedilatildeo dos objetivos dos outros sem conflito

14

cooperaccedilatildeo na economia poliacutetica mundial menos como um esforccedilo de implementar ideacuteias

elevadas (moralmente) e mais como um meio de atingir interesses proacuteprios em objetivos

poliacuteticos e econocircmicos (KEOHANE 1984 25)

Na anaacutelise das relaccedilotildees entre Estados Keohane daacute grande enfoque agrave influecircncia do

sistema internacional como modelador do comportamento dos atores (teoria sistecircmica) O

comportamento dos Estados assim como os de outros atores da poliacutetica mundial eacute

fortemente influenciado pelos constrangimentos (constraints) e incentivos fornecidos pelo

ambiente internacional Quando o sistema internacional muda o mesmo acontece com os

incentivos e com os comportamentos dos atores

A ecircnfase no sistema internacional eacute a propoacutesito a grande diferenccedila entre a teoria

de Keohane e as publicaccedilotildees mais recentes que abordam o tema da cooperaccedilatildeo Os estudos

realizados sobre o tema nos anos noventa27 embora tenham a caracteriacutestica notaacutevel de

manter a definiccedilatildeo do fenocircmeno de cooperaccedilatildeo elaborado por Keohane (MILNER 1992

466) uma deacutecada antes criticaram o peso excessivo dos constrangimentos estruturais do

sistema internacional na definiccedilatildeo do comportamento dos atores As anaacutelises dos anos

noventa passaram a dar maior enfoque agraves poliacuteticas domeacutesticas na definiccedilatildeo dos

comportamentos dos Estados e de suas relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo (PUTMAN 1993 432

MILNER amp KEOHANE 1996 4)28 As teorias dos anos noventa embora incorporem um

estudo sobre os atores domeacutesticos29 tambeacutem minimizam certas situaccedilotildees de

27 Importante resenha comparada sobre os estudos e publicaccedilotildees da teoria da cooperaccedilatildeo internacional nos anos 90 (Robert Keohane e Kenneth A Oye Putman e Bayne Grieco e Haas) eacute o artigo de Helen Milner International theories of cooperation among nations strengths and weaknesses publicado no world politics (referecircncia no final deste trabalho)

28 E interessante perceber que o proacuteprio modelo de cooperaccedilatildeo internacional entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo voltada ao desenvolvimento no mesmo periacuteodo dos anos 90 tambeacutem comeccedilou a relacionar os problemas de desenvolvimento dos paiacuteses agrave fatores domeacutesticos e natildeo mais agrave problemas decorrentes do sistema internacional

29 O proacuteprio Keohane quando estuda em na segunda metade dos anos noventa o fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo admite que em suas anaacutelises anteriores pouca atenccedilatildeo foi dada ao comportamento dos atores domeacutesticos Isso natildeo significa que Keohane abandone a anaacutelise sistecircmica pelo contraacuterio ele continua afirmando que todos os atores sofrem constrangimentos e incentivos mas que internamente estas constriccedilotildees e incentivos seratildeo percebidas de maneira diferente devido aos arranjamentos estruturais e poliacuteticos dos diferentes atores Sua anaacutelise contudo se refere mais ao fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo e natildeo especificamente aquele da cooperaccedilatildeo internacional (MILNER amp KEOHANE 1996)

15

constrangimentos vividas pelos atores desavantajados como por exemplo as pressotildees

econocircmicas (MILNER 1992) No caso especiacutefico do nosso estudo sobre a ocorrecircncia da

cooperaccedilatildeo internacional aoacute desenvolvimento natildeo poderemos desprezar as pressotildees

econocircmicas sofridas pelos atores desavantajados visto os atuais mecanismos de repasse de

financiamentos do setor se estabelecem a partir de mecanismos de condicionalidade que

satildeo por si mesmo formas de pressatildeo econocircmica Desse modo decidimos pelo uso da

anaacutelise sistecircmica de Keohane na estruturaccedilatildeo deste trabalho

Para que possamos entender como os incentivos e os constrangimentos colocados

pelo sistema internacional podem afetar o comportamento dos atores deveremos

aprofundar a noccedilatildeo de regimes internacionais que satildeo entendidos por Keohane como os

ambientes facilitadores da cooperaccedilatildeo entre os Estados

Regimes internacionais

Os regimes internacionais satildeo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos

normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo dos quais as expectativas

dos atores convergemrdquo30- em uma variedade de aacutereas-tema das relaccedilotildees internacionais

(AXELROD amp KEOHANE 1982 327)31 Essa definiccedilatildeo e a proacutepria importacircncia dos

regimes internacionais satildeo plenamente entendidos depois de relembradas duas

caracteriacutesticas do contexto internacional A primeira delas eacute a ausecircncia no mundo poliacutetico

de instituiccedilotildees governamentais autoritaacuterias que possam regular (impondo obrigaccedilotildees) o

comportamento dos Estados e demais atores poliacuteticos A segunda eacute resultado da primeira a

30 Princiacutepios satildeo opiniotildees de fatos causas retidatildeo Normas satildeo modelos de comportamento definidos em termos de regras e obrigaccedilotildees Regras satildeo especiacuteficas prescriccedilotildees ou proscriccedilotildees para atos Procedimentos de tomada de decisotildees satildeo praacuteticas prevalecentes para fazer e implementar escolhas coletivas (Krasner 1983 p2) Keohane considera normas apenas como modelos de comportamento

31 Os sistemas financeiro e comercial internacionais satildeo exemplos de regimes internacionais bem como organizaccedilotildees regionais e a proacutepria cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (tambeacutem chamada pelos americanos ajuda ao desenvolvimento) (KEOHANE NYE 1988 36)

16

constante incerteza do sistema internacional Os regimes internacionais cumpririam uma

funccedilatildeo ao sistema internacional definindo modelos de comportamento possibilitando

algum tipo de confiabilidade entre os atores e permitindo que expectativas comuns possam

ser tratadas de modo comum

Keohane acredita que princiacutepios normas regras e procedimentos conteacutem

determinaccedilotildees (quase) legais sobre comportamentos eles prescrevem certas accedilotildees e

proscrevem outras Nos regimes internacionais certos comportamentos ldquocorretosrdquo (no

sentido de serem coerentes com os princiacutepios do regime) satildeo incentivados enquanto

aqueles incorretos satildeo como veremos reprimidos Mais explicitamente os regimes

internacionais implicam em obrigaccedilotildees para os atores mesmo que estas obrigaccedilotildees natildeo

sejam cumpridas atraveacutes de um sistema hieraacuterquico legal

Considerando as duas caracteriacutesticas do sistema internacional - ausecircncia no mundo

poliacuteticos de instituiccedilotildees internacionais autoritaacuterias e a constante incerteza do sistema

internacional - podemos afirmar que uma das funccedilatildeo dos regimes internacionais eacute a

facilitaccedilatildeo de acordos entre governos de modo que as condiccedilotildees estruturais de anarquia

natildeo conduzam o sistema internacional a uma completa guerra de todos contra todos

(AXELROD amp KEOHANE 1982 332) Sem regimes internacionais a total incerteza

sobre o comportamento uns dos outros atores natildeo permitiria nenhum tipo de cooperaccedilatildeo

entre Estados colocando em riscos ateacute mesmo os grandes fluxos de trocas do sistema

capitalista Os regimes internacionais tambeacutem acabam facilitando a operaccedilatildeo de

descentralizaccedilatildeo do sistema poliacutetico internacional (diminuindo a presenccedila de um Estado

hegemocircnico como regulador do sistema) e expandindo o acesso dos atores poliacuteticos agraves

informaccedilotildees e em algum modo aos procedimentos de tomadas de decisatildeo o que

consequentemente aumenta as possibilidades de cooperaccedilatildeo internacional Contudo os

regimes internacionais natildeo devem ser percebidos como elementos de uma nova ordem

internacional aleacutem do Estado naccedilatildeo Eles precisam ser entendidos como arranjos

motivados por interesses proacuteprios em um sistema onde a soberania e o poder permanecem

sendo fatores constitutivos Isso significa que eles tendem a ser formados principalmente

Porque o mundo poliacutetico eacute descentralizado ao inveacutes de hierarquizado os princiacutepios prevalecentes de soberania significam que os Estados natildeo satildeo sujeitos agrave governos superiores (Ruggil 1983)

17

pelos atores mais poderosos priorizando seus proacuteprios interesses (KEOHANE 1984 62-

3)

Como afirmamos anteriormente Keohane manteacutem em suas anaacutelises a premissa de

que em geral os atores poliacuteticos tendem a responder racionalmente aos constrangimentos e

aos incentivos A teoria racional aplicada ao estudo da cooperaccedilatildeo implica em aceitarmos

que as decisotildees dos atores quanto aos regimes internacionais satildeo em alguma medida

voluntaacuterias Na ausecircncia de uma possibilidade de escolha dos atores reduziriacuteamos os

regimes internacionais a simples imposiccedilotildees quando na verdade sua natureza eacute muito mais

complexa Contudo tambeacutem pode ser limitativo e incorreto no estudo do comportamento

(cooperativo) dos Estados afirmar que os atores escolhem voluntariamente quando

participam dos regimes internacionais ou que os proacuteprios regimes satildeo de alguma maneira

fruto de accedilotildees voluntaacuterias Fazendo-o sacrificariacuteamos uma interpretaccedilatildeo Realista

Para que possamos manter a afirmaccedilatildeo de que os atores escolhem racionalmente - e

prosseguir a investigaccedilatildeo dos regimens internacionais - sem contudo ignorar as pressotildees

exercidas pelos mais fortes Keohane propotildee que sejam distinguidos dois aspectos do

processo atraveacutes do qual os regimes internacionais acontecem a imposiccedilatildeo de

constrangimentos (constvaints) e os processo de tomadas de decisatildeo (adesatildeo aos regimes)

Estes dois aspectos satildeo particularmente importantes para entenderas motivaccedilotildees dos atores

desavantajados de pertencer a um regime internacional

Em termos formais noacutes podemos considerar todos os regimes como tendo sido

criados ou mantidos voluntariamente atores independentes com a capacidade de recusar ou

consentirem em participar Mas caso estes atores sejam fracos agindo sob medo invasatildeo

ou colapso econocircmico natildeo pode-se dizer que exista verdadeiramente uma adesatildeo

voluntaacuteria (AXELROD amp KEOHANE 1982 330) Nestas situaccedilotildees devemos

primeiramente focar nossa atenccedilatildeo nos constrangimentos impostas aos atores antes de

examinar suas escolhas (KEOHANE 1984 71-2) Os atores podem sofrer

constrangimentos natildeo apenas atraveacutes de fatores estruturais do sistema mas tambeacutem

diretamente atraveacutes de pressotildees daqueles mais poderosos Regimes internacionais podem

ser acordados possuindo constrangimentos internos impostos desde a origem pelos atores

mais poderosos Relaccedilotildees de poder e dependecircncia e o contexto no qual os acordos foram

realizados seratildeo tambeacutem fatores de constrangimentos de escolhas nos regimes

18

internacionais e afetaratildeo todos os acordos que resultam de barganhas entre atores Muitas

vezes a uacutenica alternativa racional do ator naquele momento eacute associar-se a um regime que

lhe garanta o miacutenimo de previsibilidade quanto ao comportamento dos atores

internacionais Mantendo-se em mente estas restriccedilotildees poderemos aplicar a anaacutelise de

escolhas racionais de maneira sofisticada sem implicar no entendimento de que os atores

estatildeo em situaccedilatildeo igual de poder de escolha pois relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo envolvem

diferentes custos de oportunidades para diferentes atores

Muito provavelmente os atores em posiccedilotildees fracas teratildeo custos e oportunidades

diferentes dos atores em posiccedilotildees avantajadas Essa constataccedilatildeo nos faz lembrar que no

mundo poliacutetico natildeo eacute via de regra que as trocas entre os Estados mesmo aquelas

resultantes de barganhas tenham que ser necessariamente iguais ou benignas para todos

Sobre as trocas desiguais Keohane acredita que elas acontecem como o resultado de uma

operaccedilatildeo onde atingiram-se objetivos possiacuteveis ou ainda devido agraves necessidades de creacutedito

ou da seguranccedila dos Estados ou mesmo devido agrave expectativa dos atores de atingirem-se

benefiacutecios futuros Keohane e os realistas percebem nas trocas desiguais oportunidades

para que os Estados poderosos transformem seus recursos materiais e ideoloacutegicos em regras

do sistema internacional Os Estados mais poderosos procuram em relaccedilotildees de troca

mesmo no interior de regimes internacionais beneficiar seus proacuteprios interesses poliacutetico-

econocircmicos Uma diferenciaccedilatildeo entre os realistas e Keohane quanto as trocas desiguais

deve ser precisada enquanto para os realista as trocas desiguais acontecem a partir de uma

diferenccedila de poder (militar) entre os Estados Keohane que considera simplistas todas as

explicaccedilotildees baseadas apenas em poder acredita que explicaccedilotildees mais plausiacuteveis

encontram-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agraves tomadas de decisatildeo de pertencer ou natildeo agrave regimes internacionais espera-

se em geral que os Estados juntem-se a regimes onde os benefiacutecios como membros

superem os custos Atraveacutes desse raciociacutenio pode-se esperar que atores poliacuteticos escolham

participar de regimes internacionais que lhes garantam a mesma ou melhor condiccedilatildeo

dentro do que fora deles Isso natildeo implica necessariamente em ganho considerando-se que

os regimes tendem a impor custos para os que natildeo participam O Fundo Monetaacuterio

Internacional por exemplo natildeo empresta para os natildeo associados (ASCARI 1999 64)

Aleacutem disso ainda devemos recordar que os pressotildees e as desigualdades de poder que

19

estendem-se por traacutes dos regimes internacionais podem tomar os resultados da barganha

voluntaacuteria natildeo inteiramente benignos Natildeo existe garantia de que a formaccedilatildeo de um regime

internacional iraacute produzir benefiacutecios globais de bem estar social (welfare) Desse modo

pertencer a um regime internacional implica sempre em riscos especialmente para os atores

desavantajados

A existecircncia (e a aceitaccedilatildeo) no mundo poliacutetico de trocas desiguais a compreensatildeo

de que os Estados podem em determinados casos tomar a decisatildeo de pertencer a regimes

simplesmente para natildeo verem aumentados seus custos a percepccedilatildeo de que os atores mais

fracos realizam muitas vezes escolhas a partir de constrangimentos e que o resultados

destas encolhas podem natildeo ser inteiramente benignos nos ajuda a entender porque atores

desavantajados juntam-se a regimes mesmo quando eles recebem menos benefiacutecios do que

os outros membros (AXELROD amp KEOHANE 1982 340) Em poliacutetica natildeo podemos

nunca esquecer que escolhas voluntaacuterias natildeo implicam na igualdade de situaccedilotildees e

resultados para os atores (AXELROD amp KEOHANE 1982 330 KEOHANE 1984 70) e

que os regimes internacionais satildeo uma esfera onde o poder eacute diretamente exercido e onde

as desigualdades satildeo grandes

Um uacuteltimo aspecto em relaccedilatildeo aos regimes e aos atores desavantajados ainda deve

ainda ser tratado a conformidade dos Estados aos regimes internacionais Regimes

internacionais satildeo instituiccedilotildees descentralizadas o que natildeo significa ausecircncia de

mecanismos de conformidade Regimes produzem procedimentos e regras e estabelecem

sanccedilotildees por violaccedilotildees do proacuteprio regime podem ser coordenadas em diversos niacuteveis e

intensidade No mundo poliacutetico e econocircmico observamos uma alta conformidade com os

regimes Entretanto essa constataccedilatildeo natildeo deve ser exagerada Tome-se como exemplo o

caso da conformidade da Europa aos regimes internacionais financeiro e comercial

oriundos do final da Segunda Guerra Mundial que efetivou-se realmente somente depois

do saneamento econocircmico e da retomada do crescimento da regiatildeo promovidos pelo plano

Marshall (DINOLFO 1994 601-29)

Para entender o quebra-cabeccedila da conformidade precisamos examinar como os

regimes internacionais afetam o caacutelculos dos governos racionais e egoiacutestas Keohane nos

aponta duas distintas possibilidades de entendimento A primeira delas observa cada regime

isoladamente considerando as vantagens de adesatildeo (para os governos) em oposiccedilatildeo agraves

20

alternativas viaacuteveis A segunda coloca os regimes em contexto com outros regimes no

mundo poliacutetico Desse modo cada regime eacute interpretado como parte e em conformidade

com uma longa rede de temas e regimes Perceber cada regime em conformidade com

outros regimes produz diferentes estruturas de incentivos e constrangimentos para os

atores A pressatildeo que pode ser exercida atraveacutes de elos entre temas por diferentes regimes

serve muitas vezes como razatildeo para o ajuste dos governos a um determinado regime No

mundo contemporacircneo os governos tratam de vaacuterios temas e pertencem a muitos regimes

um governo que natildeo cumpre as regras e natildeo conforma-se a um determinado regime pode

criar uma expectativa negativa sobre seu comportamento em outros regimes para os

demais Estados Em uma anaacutelise racional-egoiacutesta podemos pensar que governos cumprem

seus compromissos para natildeo serem retalhados (punidos ou excluiacutedos de possiacuteveis

benefiacutecios) naquele proacuteprio ou nos demais regimes mesmo quando o regime e os temas

envolvidos natildeo satildeo de acordo com o auto-interesse (imediato) daquele Estado

Para entender o comportamento cooperativo dos atores devemos perceber os

regimes internacionais como muacuteltiplos e interligados Caso existisse apenas um regime no

mundo poliacutetico ou cada regime isoladamente os governos egoiacutestas poderiam

racionalmente parar de cumprir regras de regime internacionais Regimes seriam

abandonados quando os governos calculassem as que as oportunidade de custo como

membro como sendo maiores do que os de alguma alternativa viaacutevel de accedilatildeo Perceber os

regimes como interligados nos faz compreender que caso um Estado deixe de cumprir as

regras de um determinado regime que natildeo estatildeo diretamente de acordo com seus interesses

(ao menos imediatos) ele seraacute punido naquele e em outros regimes Da mesma maneira o

custo de adquirir maacute reputaccedilatildeo como resultado de violaccedilatildeo de regras seraacute imposto ao

transgressor naquele ou em demais regimes

Outro motivo de conformaccedilatildeo eacute a expectativa que os governos tecircm do crescimento

do regime internacional Conformar-se a um regime em um primeiro momento pode ser

fonte de determinados benefiacutecios para os atores ou mesmo uma oportunidade de participar

de acordos no sistema internacional Aleacutem disso as decisotildees de certos governos de

participar de regimes podem acontecer atraveacutes de um certo grau de ignoracircncia os regimes

evoluem e seus rumos nunca satildeo completamente previsiacuteveis Isso muitas vezes implica que

governos atuais aceitem determinadas situaccedilotildees pouco vantajosas devido a compromissos

21

assumidos no passado e que poderiam implicar-lhes em maacute reputaccedilatildeo ou retaliaccedilotildees caso

natildeo fossem cumpridos Por exemplo decisotildees tomadas em um certo periacuteodo de promover

a abertura econocircmica tecircm profundamente surtido efeitos negativos na habilidade de futuros

governos de controlar as transaccedilotildees econocircmicas com o mundo exterior Esse problema diz

respeito a um dos aspectos mais obscuros dos regimes internacionais sua utilizaccedilatildeo para

afetar as preferecircncias dos governos futuros atraveacutes da criaccedilatildeo de constrangimentos em suas

(futuras) liberdades de accedilatildeo (KEOHANE 1984 120)

A conformaccedilatildeo aos regimes ainda pode ocorrer devido ao alto custo da construccedilatildeo

de regimes internacionais Estabelecer um regime pode ser muito difiacutecil e dispendioso para

os atores devido a grandes articulaccedilotildees envolvidas para conformar os atores o regime

necessita de um ambiente internacional de grande conflito para sua formaccedilatildeo ou ateacute mesmo

de presenccedila de uma potecircncia hegemocircnica - como foram os Estados Unidos depois da

Segunda Guerra Mundial Essa implicaccedilatildeo de custos de construccedilatildeo toma os regimes

internacionais mais faacuteceis de serem mantidos do que criados

Um uacuteltimo aspecto ainda deve ser abordado quanto agrave manifestaccedilatildeo dos regimes Os

comportamentos coordenados dos atores podem acontecer de forma declarada ou natildeo

podem ser sub-entendidos em acordos e tratados entre os Estados ou podem ser efetivados

no interior de organizaccedilotildees internacionais Isso natildeo significa que as organizaccedilotildees

internacionais cumpram simplesmente um papel funcional de servir aos regimes O

estabelecimento de organizaccedilotildees internacionais estaacute ligado a uma seacuterie de motivaccedilotildees das

mais diversas que natildeo aprofundaremos nesse momento estudo por natildeo representarem

ganho imediato para nossa discussatildeo Aquilo que nos pode interessar saber eacute que a

coordenaccedilatildeo de certas poliacuteticas estabelecidas nos regimes podem ter aspectos positivos e

aspectos negativos para os atores desavantajados Quanto aos aspectos positivos pode-se

listar a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo (como aqueles organizacionais e de pagamentos) e

a diminuiccedilatildeo das imperfeiccedilotildees de informaccedilotildees (incertezas e riscos) e o no estabelecimento

de algum tipo de confianccedila legal para os Estados mesmo atraveacutes de normas imperfeitas ou

pouco precisas tomando os acordos mais convenientes dentro de um regime do que fora

dele Quanto aos aspectos negativos o primeiro deles seria que tendencialmente as

organizaccedilotildees internacionais favorecem os interesses dos atores mais poderosos Isso

significa que suas regras seratildeo estabelecidas ou poderatildeo constituir-se em mecanismos de

22

constrangimento para os atores desavantajados Por esse motivo o estudo das regras das

organizaccedilotildees internacionais pode constituir-se em um interessante instrumento de

investigaccedilatildeo da afirmaccedilatildeo e evoluccedilatildeo dos regimes internacionais e dos conflitos poliacuteticos

entre os atores

Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional

Depois da anaacutelise teoacuterica realizada nos sentimos confortaacuteveis para afirmar que a

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento entre paiacuteses do Norte e Sul do mundo tema

de anaacutelise de nosso trabalho manifesta-se como um regime internacional proacuteprio Ou seja

que agrave cooperaccedilatildeo entre Norte e Sul em relaccedilatildeo agrave aacuterea-tema desenvolvimento constitui-se

como sendo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos normas regras e

procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo do qual as expectativas dos atores

convergem As expectativas dos atores satildeo necessariamente nesse caso o

desenvolvimento Essa afirmaccedilatildeo implica em aceitarmos que tanto os paiacuteses do Norte como

os paiacuteses do Sul do mundo dividem expectativas em torno de um modelo uacutenico de

desenvolvimento33 e que eacute justamente essa expectativa que poderaacute nos ajudar a entender

os motivos dos paiacuteses pobres em conformarem-se voluntariamente ao regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Considerar as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como um

regime internacional orientado ao desenvolvimento nos permite tambeacutem estruturar com

mais rigor cientiacutefico as relaccedilotildees entre Estados do Norte e do Sul do mundo Pensadas como

regime as poliacuteticas internacionais orientadas ao desenvolvimento podem ser entendidas

33 O grupo de autores poacutes-estruturalista considera o discurso do desenvolvimento como um aparato de controle e vigilacircncia Desenvolvimento engloba uma seacuterie de controles de discurso e de controle de praacuteticas - um regime de forccedila - que apareceu desde que o Iluminismo a extensatildeo do projeto de universalizaccedilatildeo europeu nos quatro cantos do mundo Que a maior parte dos projetos de desenvolvimento falhe - um ponto de concordacircncia entre poacutes-modemistas e ultramodemistas - acaba reforccedilando o desenvolvimentismo eles dizem que ao falimento define a populaccedilatildeo target demarcada pelo resto da humanidade por sua aboriacutegine pobreza ignoracircncia passividade e portanto esta populaccedilatildeo precisa de uma intervenccedilatildeo de conhecimento de fora (ESCOBAR 1995 APFFEL MARGLIN AND MARGLIN 1990 SACHS 1992 NANDY 1988 CRUSH 1995)

23

como proporcionado incentivos e constrangimentos diferentes - e com graus de intensidade

desiguais - para atores fracos e atores fortes Podemos ainda perceber que nas relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento certas limitaccedilotildees e constrangimentos podem

ser estabelecidos diretamente pelos Estados mais fortes a partir dos recursos econocircmicos

Aleacutem disso entender as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da oacutetica de

regime internacional nos permite investigar o papel das organizaccedilotildees internacionais que

atuam diretamente estabelecendo regras e modelos de cooperaccedilatildeo entre os Estados do Norte

e do Sul do mundo e o quanto estas organizaccedilotildees satildeo orientadas a efetuar programas e

projetos de desenvolvimento que atendam as demandas dos atores avantajados Mas

sobretudo entender o tema da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento como regime internacional

nos faz perceber as relaccedilotildees dos Estados nesse tema como fenocircmenos poliacutetico-

econocircmicos ajudando-nos desse modo a permanecer imunes agrave consideraccedilatildeo que retratem o

fenocircmeno como uma forma valida de ajuda que visa ldquo combater os fenocircmenos que

ameaccedilam a paz e a convivecircncia civil a pobreza o degrado ambiental a violecircncia e os

desequiliacutebrios de todos os gecircnerosrdquo (BARBARELLA 1998 64) Sendo todos estes

fenocircmenos referidos claramente como caracteriacutesticos dos paiacuteses em desenvolvimento

Perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional ainda nos ajuda a definir um meacutetodo de investigaccedilatildeo para o tema Ou seja

buscar entender nas regras das organizaccedilotildees internacionais e na sua evoluccedilatildeo os processos

atraveacutes dos quais o regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento foi afirmado e investigar os

constrangimentos e incentivos colocados pelo regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

em relaccedilatildeo de complementaridade com outros regimes internacionais Pensar nos regimes

internacionais em relaccedilatildeo uns com os outros nos faz perceber que a cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento pode impor ou sofrer constrangimentos incentivos e

puniccedilotildees a partir da rede de temas e regimes

A escolha de estudar a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional tambeacutem nos possibilita investigar o tema a partir dos constrangimentos dos

atores mais desavantajados e identificar nas pressotildees econocircmicas sofridas por esse grupo

sua causa maior em aceitar barganhas desiguais que nem sempre parecem muito toleraacuteveis

considerando-se apenas um comportamento racional-egoiacutesta dos atores

24

Finalmente perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

nos ajuda a estabelecer o proacuteprio termo cooperaccedilatildeo para definir o fenocircmeno Pois a

literatura especializada se utiliza de trecircs locuccedilotildees distintas para nomear o mesmo

fenocircmeno Estas locuccedilotildees satildeo assistecircncia ajuda e cooperaccedilatildeo Considerando que estes trecircs

termos natildeo satildeo sinocircnimos e denotam intensidades diferentes de participaccedilatildeo dos atores no

processo algumas consideraccedilotildees podem ser oportunas O termo cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento eacute utilizado especialmente pelos autores europeus que pretendem

conseguir uma conotaccedilatildeo equilibrada e quase amigaacutevel aos esforccedilos dos atores e aos

resultados obtidos no setor (BASILE 1995 8 ANTONELLI 1995 230 ASCARI 1999

116 BOFFO 1993) Ajuda e assistecircncia satildeo utilizadas sobretudo na literatura americana e

datildeo evidentemente ecircnfase aos paiacuteses doadores ou seja aqueles desenvolvidos

economicamente como motores unilaterais da relaccedilatildeo o que acaba descaracterizando

qualquer tipo de barganha poliacutetica que possa envolver o fenocircmeno (ARMSTRONG

LLOYD amp REDMOND 1995 94) Estes dois tipos de conotaccedilatildeo da literatura

especializada - cooperaccedilatildeo como equiliacutebrio de esforccedilos e resultados e ajuda ou assistecircncia

como accedilatildeo unilateral e apoliacutetica - revelaram-se depois de nossa investigaccedilatildeo teoacuterica uma

maneira incorreta de tentar entender o fenocircmeno

Assistecircncia ou ajuda natildeo poderiam ser utilizados como termos na investigaccedilatildeo do

fenocircmeno de relaccedilatildeo entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo porque excluiriam

imediatamente do processo de desenvolvimento o uacuteltimo grupo de paiacuteses desconsiderando

inclusive os recursos financeiros empregados por estas atores nos proacuteprios projetos e

programas de desenvolvimento e na manutenccedilatildeo do setor Interpretaccedilatildeo que seria incorreta

considerando-se que apenas o Brasil repassou para o Programa de Desenvolvimento das

Naccedilotildees Unidas (PNUD) mais de R$ 250 milhotildees de doacutelares34 ente janeiro e novembro de

2000 para a execuccedilatildeo do Programa Paiacutes (Tribunal de Contas da Uniatildeo)

Cooperaccedilatildeo tambeacutem natildeo poderia ser mantido caso utilizaacutessemos apenas a

conotaccedilatildeo dada ao termo pela literatura europeacuteia visto que natildeo existem situaccedilotildees de

equiliacutebrio de esforccedilos e resultados quando a anaacutelise de alguns simples indicadores de

crescimento econocircmico nos revela que desde a implementaccedilatildeo dos primeiros esforccedilos

34 O Orccedilamento anual do PNUD eacute atualmente de US$1 bilhatildeo de doacutelares

25

mundiais coordenados para o desenvolvimento nos anos cinquumlenta a diferenccedila (gap) entre

a renda per capita dos paiacuteses do Norte e dos paiacuteses dos Sul passou de U$ 3677 em 1950

(referecircncias do doacutelar de 1980) para U$ 24000 em 1995 (referecircncia do doacutelar em 1995)35

Contudo tomando-se cooperaccedilatildeo como relevado pelos proacuteprios dados acima expostos

como um fenocircmeno econocircmico-poliacutetico que acontece a partir de uma situaccedilatildeo de conflito

vivida pelos atores como seraacute proposto no primeiro capiacutetulo deste trabalho nos

afastaremos completamente das conotaccedilotildees utilizadas pela literatura especializada europeacuteia

e poderemos definir sem risco de sermos contraditoacuterios o fenocircmeno de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento entre Estados do Norte e do Sul do mundo como

cooperaccedilatildeo

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional

ODA ou seja ajuda oficial ao desenvolvimento (a literatura internacional manteacutem a

sigla em inglecircs - ofjicial development aid) eacute utilizado no setor da cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento como criteacuterio global de medida financeira das modalidade de

cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento realizadas pelos paiacuteses do Norte e do Sul do mundo

(BASILE 1995 ANTONELLI 1995 GRILLI 1993 MARCfflSIO 19862000

TRIULZI 19982000) Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento inclusive agravequela

teacutecnica e fianceira (com exceccedilatildeo da ajuda de emergecircncia e de eventuais contribuiccedilotildees

privadas de ONGs) eacute contabilizado como fluxo financeiro da Ajuda Oficial ao

Desenvolvimento - ODA36 ODA eacute definido internacionalmente como sendo um ldquoconjunto

35 ldquoA diferenccedila de renda entre os paiacuteses do Norte e do Sul cresceu dramaticamente depois da Segunda Guerra Mundial Em 1950 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de USS 164 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de US$ 3841 - o que constituiacutea uma diferenccedila absoluta de U$ 3 677 (referecircncia do doacutelar americano de 1980) Trinta anos depois em 1980 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 245 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 9648 - o que constituiu uma diferenccedila absoluta de U$ 9043O crescimento da diferenccedila continuou nos anos 90 Em 1995 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 430 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 24930 - o que constitui uma diferenccedila absoluta de U$ 24000 (referecircncia do doacutelar americano de 1995) (SELIGTON 1998 3)

36 Internacionalmente eacute aceita a sigla ODA para definir estes fluxos financeiros motivo pelo qual decidimos mantecirc-la nesse trabalho

26

de fluxos destinados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento^7 e agraves agecircncias multilaterais

fornecidos atraveacutes das agecircncias oficiais incluindo-se o Estado e os governos locais ou suas

agecircncias executivas cujas transaccedilotildees respeitem os seguintes criteacuterios a) como primeiro

objetivo que a assistecircncia seja administrada em funccedilatildeo da promoccedilatildeo do desenvolvimento

econocircmico e do bem estar dos paiacuteses em vias de desenvolvimento b) que os fluxos

destinados agrave cooperaccedilatildeo puacuteblica sejam facilitados e contenham um elemento de doaccedilatildeo de

ao menos 25rdquo (wwwoecdorgdac)

Por tratarem-se os fluxos ODA tambeacutem de ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e

expliacutecitos normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em torno do qual as

expectativas dos atores convergemrdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) eles tambeacutem seratildeo

nesse trabalho definidos como regimes internacionais

Como vimos Keohane percebe a cooperaccedilatildeo internacional como fundamentalmente

econocircmica e possiacutevel de acontecer a partir de um ambiente facilitador ou seja de um

regime internacional O ODA foi introduzido internacionalmente para cumprir a funccedilatildeo de

ambiente facilitador das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre os paiacuteses do Norte e Sul depois da

afirmaccedilatildeo do conceito de multilateralismo no final da Segunda Guerra Mundial (BASILE

1995) O ODA deveria ter garantido que os benefiacutecios da implantaccedilatildeo da maior abertura

comercial e financeira fossem em alguma medida repassados para os atores mais fracos e

ajudassem estes paiacuteses em seus processo de desenvolvimento (entendido como crescimento

econocircmico38) (JEPMA1991)

No proacuteximo capiacutetulo iniciaremos nosso estudo sobre a nova modalidade de ajuda

multibilateral Depois de introduzir o termo buscaremos perceber como foi possiacutevel que

esse tipo de modalidade a princiacutepio contraacuteria as regras das organizaccedilotildees internacionais que

deveriam preservar uma certa neutralidade na conduccedilatildeo do repasse dos fluxos ODA

conseguiu estruturar-se a partir das falhas das normativas do proacuteprio PNUD e da

37 Esse tipo de definiccedilatildeo exclui os cria um problema para os paiacuteses em vias de desenvolvimento pois mede como fluxos ODA apenas aqueles repassados pelos paiacuteses desenvolvidos para o setor da cooperaccedilatildeo excluindo desse modo os recursos (muito substanciais) que os paiacuteses em desenvolvimento destinam ao proacuteprio desenvolvimento e agravequela internacional

38 Uma observaccedilatildeo fundamental para nossa discussatildeo eacute que ldquoateacute os anos cinquumlenta o conceito de desenvolvimento era estritamente interpretado como crescimento econocircmicordquo (DECLICH E EBOLI 1995 p 131)

27

RESUMO

O objetivo deste trabalho eacute realizar um estudo sobre as assimetrias de poder entre

atores do Norte (desenvolvidos) e do Sul do Mundo (em vias de desenvolvimento) no

regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Buscaremos entender como as

novas modalidades de alocaccedilatildeo administraccedilatildeo e repasse dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) ou seja a ajuda multibilateral a condicionalidade da ajuda e a

cooperaccedilatildeo descentralizada foram inseridas como puniccedilotildees sistecircmicas e constrangimentos

aos atores desavantajados a partir do iniacutecio dos anos setenta

IacuteNDICE

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema1

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional11Regimes internacionais16Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional 23

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional 26

CAPIacuteTULO nA AJUDA MULTIBILATERAL COMO PUNICcedilAtildeO

As foacutermulas multibilaterias como puniccedilatildeo29A Resoluccedilatildeo 2626 (XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas35As regras financeiras da Assembleacuteia Geral e do PNUD 38Foacutermulas multibilaterias custos divididos (cost-sharing) 41

CAPIacuteTULO Ml

A CONDICIONALIDADE DA AJUDA COMO PUNICcedilAtildeO

A condicionalidade da ajuda como estrateacutegia de reduccedilatildeo de conflitos 47A afirmaccedilatildeo do uso da condicionalidade nos institutos financeiros internacionais 52

CAPIacuteTULO IV

A COOPERACcedilAtildeO DESCENTRALIZADA COMO FORMA DE CONSTRANGIMENTO

Definiccedilatildeo e aacuterea de abrangecircncia do termo 64O estabelecimento da cooperaccedilatildeo descentralizada67As justificativas da cooperaccedilatildeo descentralizada 75Agendas e expansatildeo das ONGs internacionais81

CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS88

REFEREcircNCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema

No iniacutecio dos anos sessenta quando o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao

desenvolvimento estava sendo afirmado1 os paiacuteses do Sul (em vias de desenvolvimento)

reunidos em organizaccedilotildees - como o Movimento Natildeo-Alinhado no campo poliacutetico e o

Grupo dos 77 no campo econocircmico - passaram a exigir do grupo de paiacuteses do Norte

(desenvolvidos) regras comerciais mais justas e termos mais generosos para o

financiamento do desenvolvimento (entendido no sentido de crescimento econocircmico) As

demandas dos paiacuteses em vias de desenvolvimento (PVD) foram respondidas com

declaraccedilotildees de boas intenccedilotildees pelos paiacuteses do Norte (como por exemplo a promessa de

aumento do volume dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento - ODA) mas tambeacutem

com fortes insistecircncias de que os foacuteruns apropriados para a resoluccedilatildeo de questotildees

econocircmicas continuavam a ser as instituiccedilotildees de Bretton Woods - nas quais devido ao

1 O estabelecimento de arranjamentos que pudessem regulamentar a cooperaccedilatildeo internacional entre atores dos paiacuteses industrializados e dos paiacuteses mais pobres pode ser percebido atraveacutes da adoccedilatildeo de medidas efetivas pelos atores Ainda nos anos cinquumlenta os institutos financeiros - FMI e Banco Mundial - passaram a ter suas atividade re-orientadas para as questotildees do desenvolvimento (ASCARI 1999 BASILE 1995 CECCHI 1995) Em 1957 o Tratado de Roma estabeleceu a criaccedilatildeo do Primeiro Fundo Europeu de Desenvolvimento1 e adotou o conceito de Associativismo como modo de regulamentar as relaccedilotildees entre os Estados europeus e suas ex- colocircnias (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Em 1960 aconteceu a Primeira Deacutecada para o Desenvolvimento nas Naccedilotildees Unidas que contribuiu para o estabelecimento do Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas (ECOSOC) em 1962 e para a criaccedilatildeo do PNUD (Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas)1 em 1965 sob orientaccedilatildeo direta da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas (NOGUEIRA 2001) Em 1960 foi criado o CAD (Comitecirc de Ajuda ao Desenvolvimento dos paiacuteses OCDE1 - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo ao Desenvolvimento Econocircmico e Financeiro) para regulamentar a relaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados (ex- colonizadores) com os paiacuteses fornecedores de mateacuterias-primas (quase todos ex-colocircnias) na nova era poacutes- colonial (BASILE 1995 45-6)

1

regime de voto2 os paiacuteses industrializados podiam assegurar a manutenccedilatildeo de seus proacuteprios

interesses Contudo no final dos anos sessenta quando o sonho de Bretton Woods - um

sistema monetaacuterio estaacutevel com taxas de conversatildeo fixas a partir do padratildeo doacutelar - comeccedilou

a entrar em colapso um grande otimismo passou a contagiar o Sul que viu o fim do padratildeo

monetaacuterio como uma possibilidade de reavaliar os demais regimes internacionais do poacutes-

guerra capaz de estabelecer um sistema de trocas mais favoraacutevel aos interesses dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento

Os PVD passaram desde o momento de desestruturaccedilatildeo do regime monetaacuterio a dar

mais ecircnfase internacional agraves suas demandas e comeccedilaram a tomar medidas concretas para

uma revisatildeo dos processos poliacuteticos e econocircmicos instaurados no poacutes-guerra Uma das

primeiras medidas tomadas foi a tentativa destes paiacuteses para aumentar e tomar obrigatoacuterio

o repasse de fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) atraveacutes da Resoluccedilatildeo 2626

(XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas de 24 de setembro de 1970 A intensidade

das demandas dos paiacuteses em desenvolvimento foi se tomando cada vez mais acentuada e

depois do choque do petroacuteleo^ estes paiacuteses (julgando-se fortalecidos devido agrave soluccedilatildeo natildeo-

militar do conflito) estabeleceram a partir da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas trecircs

importantes Resoluccedilotildees em mateacuteria econocircmica chamadas de Nova Ordem Econocircmica

Mundial (New International Economic Order - NIEO) Este momento de reivindicaccedilotildees do

Sul tambeacutem eacute definido pela literatura como ldquocrise dos paiacuteses produtores de mateacuterias-

primasrdquo (ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND 1996) Estas Resoluccedilotildees colocavam em

2 Nos institutos financeiros d Bretton Woods - FMI e Banco Mundial - o voto acontece segundo o volume de contribuiccedilotildees que cada paiacuteses destina agrave estes entes O que favorece os paiacuteses fortemente industrializados (ANTONELLI 1995)

3 O choque do petroacuteleo eacute percebido nas relaccedilotildees internacionais como uma mudanccedila no regime internacional do petroacuteleo que aconteceu a partir das organizaccedilatildeo dos paiacuteses exportadores de petroacuteleo (OPEP) nos anos sessenta Essa mudanccedila de regime efetivou-se nos anos setenta (nas negociaccedilotildees de Teeratilde em 1971 e depois da guerra de Yom Kippur de 1973) e representou o fim do poder centralizado nas companhias e o exerciacutecio paiacuteses produtores no controle dos mercados Depois de 1973 o preccedilo do petroacuteleo quadruplicou sem negociaccedilotildees Os preccedilos do petroacuteleo baixaram em termos reais ateacute o iniacutecio de 1979 quando a Revoluccedilatildeo no Iratilde reduplicou o preccedilo do petroacuteleo Seria exagerado dizer que os Estados da OPEP tomaram-se hegemocircnicos no sistema do petroacuteleo (capazes de fazer ou reforccedilar regras) porque a mudanccedilas na demanda internacional forccedilaram nos anos oitenta novas quedas no preccedilo da mateacuteria prima Contudo a mudanccedila de regime levou a uma renegociaccedilatildeo dos modelos de cooperaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados com os paiacuteses OPEP em outras bases e a um desgaste diplomaacutetico pelo primeiro grupo de paiacuteses (KEOHANE 1984 190-94)

2

questatildeo as leis econocircmicas de Bretton Woods revelavam que o sistema econocircmico era

desigual para estes dois grupos de paiacuteses e convidavam o Norte a empreender medidas

efetivas de accedilatildeo para a soluccedilatildeo dos problemas do Sul a partir de uma reorganizaccedilatildeo das

estruturas que regulamentavam os proacuteprios regimes internacionais econocircmico financeiro e

comercial surgidos apoacutes a Segunda Guerra Mundial Autores da poliacutetica internacional como

Keohane Waelde e Armstrong Lloyd e Redmond identificam na crise dos paiacuteses

produtores de mateacuterias-primas e no choque do petroacuteleo momentos concretos de ameaccedila

para os regimes econocircmico-financeiro e comercial de Bretton Woods4

Acreditamos que as mudanccedilas ocorridas no sistema internacional nos anos setenta a

partir do choque do petroacuteleo e do iniacutecio da intensificaccedilatildeo das pressotildees dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento pelo estabelecimento de uma nova ordem econocircmica mundial

afetaram diretamente o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Segundo

nossa interpretaccedilatildeo a ameaccedila de desarticulaccedilatildeo da ordem econocircmica a possibilidade do

surgimento de outros carteacuteis organizados para controlar os preccedilos de mateacuterias-primas (aleacutem

da OPEP - Organizaccedilatildeo dos Paiacuteses Produtores de Petroacuteleo) e o risco de que se tomasse

necessaacuterio estabelecer novos modelos de cooperaccedilatildeo internacional mais favoraacuteveis agraves

demandas dos paiacuteses do Sul geraram puniccedilotildees econocircmicas para os paiacuteses em vias de

desenvolvimento atraveacutes do aumento dos constrangimentos para a utilizaccedilatildeo dos fluxos do

regime internacional da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) Pois - como veremos em

nosso primeiro capiacutetulo dedicado agrave discussatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional - os

regimes internacionais dos atores avantajados constituiacutedos pelo bloco do Norte

estruturados atraveacutes de redes interligadas quando e se ameaccedilados podem impor puniccedilotildees e

aumentar o nuacutemero de constrangimentos impostos aos atores que promovam tentativas de

desestabilizaccedilatildeo do sistema internacional5 (KEOHANE 1984)

Nossa proposta de estudo eacute discutir os trecircs elementos baacutesicos atraveacutes dos quais as

puniccedilotildees econocircmicas contra os PVD puderam ser efetivadas a partir do regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento O primeiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica

4 Em (KEOHANE 1984 WAELDE 1998 ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND1996)

5 O sistema internacional eacute uma ordenaccedilatildeo dos Estados que acontece a partir de ambientes facilitadores de acordos definidos regimes internacionais

3

que discutiremos no segundo capiacutetulo desse trabalho aconteceu de maneira institucional a

partir daquele que era o principal organismo regulador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento no iniacutecio da deacutecada de setenta o Programa de

Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas - PNUD (MARCHISIO 1986 2000 BASILE

1995) A puniccedilatildeo institucional consistiu em cortes orccedilamentaacuterios para o Programa que

resultaram na implantaccedilatildeo de uma nova modalidade de administraccedilatildeo e repasse dos fluxos

da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) definida como multibilateral (MARCHISIO

19862000 BASILE 1995) O segundo elemento de puniccedilatildeo econocircmica para os paiacuteses em

vias de desenvolvimento foi teoacuterico-poliacutetico e aconteceu a partir do iniacutecio do uso da

condicionalidade da ajuda no regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

(TRIULZI 1998 2000 ESCOBAR 1995) Este segundo elemento constituiraacute o elemento-

chave do terceiro capiacutetulo do presente trabalho Como veremos em nosso quarto capiacutetulo o

terceiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica utilizado contra os PVD a cooperaccedilatildeo

descentralizada aconteceu a partir da instrumentalizaccedilatildeo de agentes natildeo-estatais como as

ONGs internacionais que passaram a se multiplicar como agentes promotores (e

defensores) dos interesses dos paiacuteses desenvolvidos (CREWE amp HARRISON 1998

JAFDER 2000) Estes elementos de puniccedilatildeo econocircmica acabaram reorganizando o proacuteprio

regime da cooperaccedilatildeo internacional definindo tambeacutem novos modelos de comportamento

entre o Norte e o Sul

As puniccedilotildees econocircmicas impostas aos PVD a partir do regime da cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento puderam ser estabelecidas porque os paiacuteses detentores

dos fluxos do regime da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) passaram a retirar seus

recursos das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal especialmente do PNUD

concentrando-os em organismos que lhes fossem mais confiaacuteveis em suas proacuteprias

modalidades de ajuda bilateral (efetuada diretamente pelos Estados sem a participaccedilatildeo das

organizaccedilotildees internacionais) em fundos regionais proacuteprios - Fundo Europeu de

Desenvolvimento - ou nos Institutos Financeiros nascidos em Bretton Woods - FMI

Banco Mundial e Bancos Regionais de Desenvolvimento (MARCHISIO 1986 BASILE

1995 ANTONELLI 1995) Tal mudanccedila de recolhimento dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) que passaram das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal

para os organismos de confianccedila dos detentores dos recursos revelou-se estrateacutegica pois

4

permitiu aos paiacuteses doadores aumentar seus poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo do ODA

Isso porque enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal os paiacuteses

recebedoresdoadores6 assim como os paiacuteses apenas doadores podiam interferir sobre a

aplicaccedilatildeo dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento no Fundo Europeu de

Desenvolvimento assim como nos institutos financeiros internacionais e nos bancos

regionais o poder de decisatildeo sobre a administraccedilatildeo e sobre a aplicaccedilatildeo do ODA recai

apenas sobre o grupo de paiacuteses doadores7 (CECCHI 1995) O Fundo Europeu de

Desenvolvimento responde agraves orientaccedilotildees diretas da Comissatildeo e do Conselho Europeu que

estruturam as poliacuteticas que seratildeo aplicadas no regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

com base unilateral (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Tambeacutem nos institutos

financeiros o poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos recai somente sobre os

membros do Conselho de Administraccedilatildeo ou seja os paiacuteses fortemente doadores (ASCARI

1999)

Devemos tambeacutem lembrar que com a supremacia dos institutos financeiros e do

Fundo Europeu como administradores dos fluxos ODA perdeu-se a tendecircncia promovida

anteriormente pelo PNUD de financiar a maior parte dos projetos e programas de

desenvolvimento em regime de fundo perdido8 Ao contraacuterio nas instituiccedilotildees financeiras

nascidas em Bretton Woods os repasses de recursos acontecem a juros facilitados e na

maior parte das vezes a juros de mercado Disso resulta que na metade dos anos noventa

mais de 90 dos fundos multilaterais dos institutos financeiros (FMI e Banco Mundial e

regionais) se constituiacuteam de transferecircncias natildeo-facilitadas ou em empreacutestimos puacuteblicos a

juros de mercado - empreacutestimos Ibrd do Banco Mundial (BASILE 1995 69) Neste

6 Os paiacuteses em desenvolvimento satildeo doadores recebedores porque contribuem para estas organizaccedilotildees e retiram recursos destas organizaccedilotildees

7 Enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal o poder de voto eacute o mesmo para atores avantajados e atores desavantajados nos institutos financeiros o voto eacute realizado apenas pelos atores avantajados ou seja por aqueles que mais contribuem financeiramente com estes entes O fundo europeu responde apenas as ordens dos Estados membros da Comunidade Econocircmica Europeacuteia

8 No final dos anos 80 a quota UNDP dos financiamentos a fundo perdido das Naccedilotildees Unidas eram cerca de 60 (BROWNE 1990 p 241)

5

sentido em 1997 no Banco Mundial os empreacutestimos puacuteblicos (Ibrd)9 a juros de mercado

constituiacuteram um volume de 14525 bilhotildees de doacutelares enquanto os facilitados tiveram um

volume de U$ 4622 bilhotildees (ASCARI 1999 69)

Devemos ainda considerar que a aplicaccedilatildeo de puniccedilotildees e o aumento dos

constrangimentos que possibilitaram a reordenaccedilatildeo do regime internacional da cooperaccedilatildeo

ao desenvolvimento aconteceu a partir de uma forccedila aglutinadora que tomando a iniciativa

de organizar o setor da cooperaccedilatildeo inclusive sistematizando conceitos estabeleceu-se

como centro coordenador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo Esta forccedila aglutinadora eacute hoje o

Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) da Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e

Desenvolvimento Econocircmico (OCDE) que tendo nascido nos anos sessenta como oacutergatildeo

responsaacutevel pelas poliacuteticas dos ex-paiacuteses colonizadores europeus em relaccedilatildeo a suas ex-

colocircnias transformou-se no principal centro de coordenaccedilatildeo das poliacuteticas bilaterais e

multilaterais dos paiacuteses industrializados

Depois do choque do petroacuteleo e das declaraccedilotildees da Nova Ordem Econocircmica

Mundial a OCDE reformulou e estendeu as accedilotildees do CAD que passou exercer um papel de

coordenaccedilatildeo no setor do desenvolvimento que abrange atualmente os paiacuteses

industrializados e as organizaccedilotildees internacionais10 Baseado nisto o CAD foi capaz de se

estabelecer como uma espeacutecie de centro de inteligecircncia e de consultoria dos problemas do

desenvolvimento internacional Em um certo sentido o CAD posicionou-se

internacionalmente como a CEP AL11 dos paiacuteses industrializados e vem contribuindo para o

fortalecimento dos paiacuteses doadores como administradores dos fluxos do regime

internacional da ajuda ao desenvolvimento (ODA)

9 Recolhidos pelos banco no mercado financeiro e repassados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento com juros e condiccedilotildees de mercado (ASCARI 1999)

10 O CAD oficializou seu papel de centro de coordenaccedilatildeo da poliacuteticas de ajuda ao desenvolvimento em 1986 na Reuniatildeo anual do Comitecirc agrave qual estavam presentes Emest Stem (vice-presidente do Banco Mundial) Richard Erb (diretor administrativo do FMI) e Willian Draper (administrador do PNUD) o CAD e os demais presentes concordaram que ldquoOs membros do CAD aceitam a responsabilidade central de coordenaccedilatildeo de bases da ajuda ao desenvolvimentordquo (RESOLUCcedilAtildeO ANUAL CAD 1986)

11 Comissatildeo Econocircmica Para a Ameacuterica Latina

6

O Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) natildeo possui um oacutergatildeo

executivo de administraccedilatildeo dos fundos da cooperaccedilatildeo Entretanto funciona como centro de

decisatildeo12 para a aplicaccedilatildeo dos fundos da ajuda teacutecnica e financeira bilateral e multilateral

fornecendo aos paiacuteses-membros indicadores sociais e econocircmicos dos paiacuteses em vias de

desenvolvimento A ausecircncia de um oacutergatildeo executivo entretanto pouco afeta o repasse

centralizador dos recursos provenientes dos paiacuteses do CAD13 para a cooperaccedilatildeo ao

desenvolvimento Depois da oficializaccedilatildeo do papel do Comitecirc como centro coordenador da

ajuda em 1986 e da adoccedilatildeo pelo Banco Mundial bem como pelo FMI e pelo PNUD do guia

de princiacutepios para a apreciaccedilatildeo de projetos ldquoPrincipies For Project AppraisaF elaborado

pelo Comitecirc ldquocom o objetivo de melhorar a capacidade operacional das agecircncias

multilaterais e a qualificaccedilatildeo dos projetos atraveacutes da definiccedilatildeo comum de objetivosrdquo todas

as poliacuteticas e conceitos (definidas ajuda teacutecnica conceituai) desenvolvidos ad hoc pelos

centros de pesquisa do CAD satildeo aplicados conjuntamente nas organizaccedilotildees internacionais

(BASILE 1995 FUHNER 1996) Aleacutem disso a grande maioria dos paiacuteses que pertencem

ao CAD tambeacutem pertencem agrave CEE14 que por sua vez possui um oacutergatildeo executivo Ou seja

estes paiacuteses podem administrar diretamente - e sem nenhum tipo de intervenccedilatildeo dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento - os recursos destinados agrave ajuda multilateral

Segundo Keohane no estudo dos regimes e da cooperaccedilatildeo internacional entre atores

fortes e atores desavantajados priorizar os constrangimentos dos atores fracos eacute mais

importante do que buscar suas motivaccedilotildees em conformar-se ou natildeo a regimes estabelecidos

(KEOHANE 1984) Os PVD dependiam como ainda dependem dos fluxos financeiros

especialmente daqueles facilitados (ODA) - em teoria mais previsiacuteveis e constantes dos que

os capitais privados - para programar o desenvolvimento de suas economias tomando-as

12 Os fluxos multilaterais ODA satildeo aplicados atraveacutes da proacutepria CEE do Banco Mundial do FMI dos Bancos Regionais de Desenvolvimento e das Agecircncias Multilaterais e dos Institutos Especializados das Naccedilotildees Unidas (BASILE 1995)

13 Atualmente a niacutevel agregado os recursos multilaterais dos paiacuteses DAC satildeo concentrados entomo a trecircs poacutelos o Banco Mundial as Naccedilotildees Unidas e a CEE que ocupam entorno a 90 das transferecircncias destes paiacuteses (ASCARI 1999)

14 Dos anos 80 para os anos 90 observa-se um forte aumento do repasse dos fundos multilaterais dos paiacuteses OCDE em direccedilatildeo a CEE que passou de 161 em 1984 para 284 em 1991

7

menos vulneraacuteveis agraves flutuaccedilotildees do mercado Celso Lafer enfatizou esta necessidade na

Conferecircncia sobre Financiamentos para o Desenvolvimento ocorrida em maio de 2002 na

cidade de Monterrey (Meacutexico)15

As puniccedilotildees e constrangimentos impostos aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

pelos paiacuteses detentores de recursos e constituiacutedos em medidas operativas pelo PNUD

Banco Mundial FMI e Fundo Europeu de Desenvolvimento (ajuda multilateral

condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada) foram introduzidas ou projetadas

no regime internacional da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da primeira metade dos

anos setenta e exerceram segundo nossa hipoacutetese a funccedilatildeo comum de limitar o poder de

decisatildeo dos paiacuteses recebedores na aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos multilaterais (inclusive

dos empreacutestimos puacuteblicos) do regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Toma-se oportuno lembrar que os fluxos oficiais ao desenvolvimento ODA16 ateacute a

completa afirmaccedilatildeo das puniccedilotildees e do aumento dos constrangimentos17 eram entendidos

como uma espeacutecie de compensaccedilatildeo financeira destinada aos governos dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento devido agraves suas menores oportunidades comercias e financeiras

(GRILLI 1994 MARCHISIO 1986) As novas modalidades contudo parecem diluir essa

noccedilatildeo inicial que caracterizava os fluxos ODA - que de certa forma passaram a representar

um mecanismo atraveacutes dos quais os Estados detentores dos recursos podem conduzir

intervenccedilotildees pontuais e setorizadas nos PVD

Conveacutem enfatizar que mesmo tratando-se os fluxos ODA de financiamentos

facilitados eles tambeacutem devem ser em grande parte devolvidos pelos paiacuteses recebedores

(ESCOBAR 1995 165) e que quando recebidos estes recursos somam-se em menor ou

maior grau a diacutevida puacuteblica dos paiacuteses em desenvolvimento (ASCARI 1999) Aleacutem disso

15 Em seu discurso Lafer lembrou os conferencistas que durante a deacutecada de 1990 o aumento de capital privado nos paiacuteses em desenvolvimento mas que esse capital eacute altamente imprevisiacutevel e em muitas situaccedilotildees diminuiu seu niacutevel vertiginosamente Essas entradas e saiacutedas bruscas de capital constituem-se tambeacutem em limitaccedilotildees para aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

16 Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento teacutecnica ou financeira eacute contabilizada em fluxos financeiros ODA menos as contribuiccedilotildees emergecircncias in natura e os eventuais recursos privados das ONGs (BASILE 1995)

17 Que aconteceu na metade dos anos oitenta quando o setor da cooperaccedilatildeo foi direcionado para ambientes privados

8

a proacutepria tendecircncia que tem crescido no setor da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento de

efetuar financiamentos privados aos PVD com fins de desenvolvimento utilizando

organizaccedilotildees internacionais para a perpetuaccedilatildeo da colocaccedilatildeo de condicionamentos de

vaacuterios gecircneros eacute um aspecto preocupante que natildeo deve ser ignorado Por esse motivo os

governos dos paiacuteses em vias de desenvolvimento assim como os estudiosos das ciecircncias

sociais poliacuteticas e econocircmicas natildeo podem permanecer indiferentes quanto agraves modalidades

de efetivaccedilatildeo da ajuda Em outras palavras os projetos e programas de desenvolvimento

(governamentais ou natildeo-govemamentais) e o grau efetivo de controle que os governos dos

paiacuteses do Sul exercem na orientaccedilatildeo destes projetos poderiam constituir um interessante

objeto de estudo nas aacutereas de ciecircncias humanas

Como foi possiacutevel a introduccedilatildeo de medidas operativas que resultaram na limitaccedilatildeo

do poder de decisatildeo dos atores mais fracos (puniccedilotildees e constrangimentos) quanto a

aplicaccedilatildeo dos fluxos ODA - e como estas medidas se transformaram em regras do setor da

cooperaccedilatildeo internacional - tambeacutem eacute um aspecto intrigante que deve ser abordado

Keohane nos lembra que os Estados poderosos procuram introduzir poliacuteticas econocircmicas

internacionais que atendam seus interesses e ideologias Parte importante da investigaccedilatildeo eacute

buscar entender como paiacuteses fortes transformam seus recursos materiais e ideoloacutegicos em

regras do sistema assim como constroacuteem alteram ou mantecircm regimes internacionais que

facilitam determinados tipos de cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 256 KEOHANE 1984

94) Para os realistas a ecircnfase eacute colocada no poder18 Keohane que considera simplistas

todas as explicaccedilotildees baseadas apenas neste poder acredita que uma explicaccedilatildeo mais

plausiacutevel encontra-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agrave conformidade dos PVD agraves alteraccedilotildees promovidas no regime da

cooperaccedilatildeo internacional a partir dos anos setenta podemos identificar a proacutepria

necessidade destes paiacuteses de continuar recebendo financiamentos mesmo privados como

sendo a mais importante causa de aceitaccedilatildeo - por estes mesmos paiacuteses - das medidas

punitivas e do aumento dos constrangimentos na utilizaccedilatildeo dos fluxos ODA Aleacutem disso

como veremos em nosso primeiro capiacutetulo Keohane teoriza que os regimes internacionais

natildeo devem ser estudados individualmente mas em relaccedilatildeo e em concordacircncia com outros

18 No sentido beacutelico do termo

9

regimes internacionais Em consequumlecircncia mesmo que os PVD sofram puniccedilotildees econocircmicas

e tenham seus constrangimentos aumentados nesse especiacutefico setor abandonar o regime ou

deixar de cumprir acordos estabelecidos anteriormente isto poderia implicar em puniccedilotildees

ainda mais graves para os atores desavantajados

Para que as noccedilotildees de regimes internacionais puniccedilotildees sistecircmicas e

constrangimentos fiquem claras ao leitor no decorrer deste trabalho nosso proacuteximo capiacutetulo

seraacute dedicado a um aprofundamento destes conceitos a partir do estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional elaborado prioritariamente a partir das obras de Robert

Keohane19

19 Duas obras de Keohane abordam especificamente a questatildeo dos regimes internacionais e da cooperaccedilatildeo A primeira eacute ldquoAchiving cooperation under anarchy rdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) um estudo que serviu de base ao posterior e mais completo ldquoAfter hegemony cooperation and discord in the world political economyrdquo (KEOHANE 1984) Aleacutem dos dois citados tambeacutem seraacute utilizado no proacuteximo capiacutetulo para elaboraccedilatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional o estudo de Krasner sobre regimes interanacionais ldquoRegimes and the limits o f realism regimes as autonomous variables rdquo e algumas noccedilotildees da obra de Keohane e Nye ldquoPoder e interdependencia la poliacutetica mundial en transicioacuten

10

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional

Robert Keohane define o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo como sendo aquele no qual

ldquoatores ajustam seus comportamentos para as preferecircncias atuais ou antecipadas dos outros

atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacuteticardquo (KEOHANE 1984 51-2) A

definiccedilatildeo do conceito e o desenvolvimento da teoria da cooperaccedilatildeo realizados por Keohane

aconteceram a partir do estudos realizados pelo autor da ocorrecircncia do fenocircmeno nas

relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente Essa escolha

de abordagem na elaboraccedilatildeo da teoria deveu-se ao pressuposto de que as relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo acontecem quando existem interesses muacutetuos entre os Estado envolvidos

Estabelecer interesses muacutetuos entre paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente e que

dividem uma visatildeo relativamente similar da conduccedilatildeo de suas econocircmicas aleacutem de

cultivarem extensas relaccedilotildees de interdependecircncia20 uns com os outros facilita o trabalho de

investigaccedilatildeo do fenocircmeno da cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 6)

Quanto agrave cooperaccedilatildeo entre paiacuteses avanccedilados industrialmente e paiacuteses em vias

desenvolvimento Keohane considera que os instrumentos de anaacutelise desenvolvidos em sua

teoria tambeacutem podem ser em certa medida aplicados na compreensatildeo de algumas destas

20 Para Keohane e Nye o conceito de interdependecircncia na poliacutetica mundial diz respeito ldquoa situaccedilotildees caracterizadas por efeitos reciacuteprocos entre os paiacutesesrdquo (p8) Estes efeitos resultam de uma ampla gama de contatos e transaccedilotildees ocorridas no plano internacional o que produz uma restriccedilatildeo agrave autonomia dos atores envolvidos Ao mesmo tempo impotildee alguma forma de custos para os participantes do sistema internacional o que poderia levar a uma ocorrecircncia de determinados tipos de conflito entre eles

11

relaccedilotildees Contudo algumas consideraccedilotildees precisam ser realizadas Em primeiro lugar no

caso de atores desiguais a cooperaccedilatildeo pode tomar-se adversa e constituir-se em meio de

exploraccedilatildeo de um grupo de Estados ricos que efetivamente cooperam entre si para com os

Estados pobres (KEOHANE 1984 11) Essa situaccedilatildeo pode definir-se desde o

estabelecimento das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo devido aos constrangimentos colocados aos

atores mais fracos ateacute mesmo como condiccedilatildeo para sua participaccedilatildeo em uma relaccedilatildeo com

atores mais fortes ou pode mesmo acontecer posteriormente mesmo que objetivos iniciais

de cooperaccedilatildeo fossem desejados mutuamente agrave princiacutepio Um segundo ponto ainda deve ser

ressaltado quanto agrave cooperaccedilatildeo entre atores desiguais antes de iniciarmos o

aprofundamento do estudo do fenocircmeno a ocorrecircncia de relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre

atores avantajados e atores desavantajados costuma proporcionar benefiacutecios menores ou

mesmo nenhum beneficio para aqueles atores desavantajados Isso natildeo significa que os

atores desavantajados ajam de maneira irracional quando estabelecem relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo com os atores avantajados Muitas vezes o caacutelculo racional dos atores

desavantajados natildeo eacute obter benefiacutecios mas simplesmente natildeo ver aumentado seus custos

que poderiam tomar dimensotildees ainda maiores caso acordos de cooperaccedilatildeo natildeo fossem

estabelecidos Feitas estas consideraccedilotildees podemos finalmente iniciar o estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional

Para Keohane a teoria realista natildeo eacute capaz de explicar o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo

internacional em todas as suas manifestaccedilotildees Na teoria realista onde o sistema

internacional eacute composto por Estados como unidades individuais que competem entre si em

um permanente estado de natureza anaacuterquico21 o uacutenico modelo possiacutevel de cooperaccedilatildeo eacute

aquele de alianccedilas resultante de uma operaccedilatildeo de balanccedilo de poder (KEOHANE 1984

7) Tambeacutem outros modelos explicativos da cooperaccedilatildeo internacional como o

Universalismo (de modelo kantiano) ou ateacute mesmo o Intemacionalismo (oriundo da teoria

de Grotius22) que opondo-se ao realismo conferiram segundo Keohane muito peso ao

21 Anarquia para Keohane constitui a falta de um governo comum no mundo poliacutetico internacional e natildeo uma negaccedilatildeo de que a sociedade internacional embora fragmentada exista (AXELROD amp KEOHANE 1982 227)

22 A obra de Hugo Grotius Do Direito da Guerra e da Paz (1625) que inaugura a tradiccedilatildeo Intemacionalista na poliacutetica internacional eacute um dos trecircs paradigmas (ou escolas de pensamento) fuacutendantes do estudo das relaccedilotildees internacionais segundo a divisatildeo de Hedley Buli Os outros dois

12

papel das funccedilotildees reguladoras das instituiccedilotildees internacionais e ao direito internacional natildeo

seriam adequados como instrumentos teoacutericos por natildeo aprofundarem as relaccedilotildees de poder

e de conflitos decorrentes da dimensatildeo econocircmica entre os Estados Considerando as

limitaccedilotildees dos modelos anteriores Keohane decidiu elaborar a estruturaccedilatildeo teoacuterica sobre o

fenocircmeno da cooperaccedilatildeo a partir de uma combinaccedilatildeo de teorias (liberal23 e realista 24) que

pudessem analisar as relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos atores internacionais sem esquecer o

egoiacutesmo e propensatildeo dos Estados em aumentar a proacutepria riqueza e poder

Keohane assim como os realistas considera que os atores poliacuteticos satildeo egoiacutestas e

agem motivados por interesses proacuteprios Para este autor quando os atores cooperaram o

fazem dentro de uma situaccedilatildeo de conflito que quando natildeo resolvida por essa via poderia

resultar em perdas ainda maiores para os envolvidos Os governos entram em negociaccedilotildees

internacionais visando reduzir o conflito que iria resultar necessariamente de outra

maneira Sem cooperaccedilatildeo os governos interferem no mercado uni lateralmente para

perseguir o que eles consideram seus proacuteprios interesses25 aumentando em muito a

possibilidade de perdas coletivas Atraveacutes desse tipo de raciociacutenio pode-se afirmar que os

paradigmas derivam das obras de Hobbes O Leviatatilde (1651) que influecircncia a tradiccedilatildeo Realista e do texto de Kant A Paz Perpeacutetua mdash Um Projeto Filosoacutefico (17956) da qual deriva a tradiccedilatildeo Universalista Segundo Hedley Buli a posiccedilatildeo de Grotius fica a meio caminho daquelas de Hobbes e Kant Grotius se diferencia do universalismo porque mesmo considerando a existecircncia de outros entes eacute o Estado o principal ator das relaccedilotildees internacionais Quanto agrave Hobbes Grotius afirma que as relaccedilotildees entre os Estados natildeo se resume a dimensatildeo conflitiva sendo necessaacuterio levar em conta a dimensatildeo cooperativa e a existecircncia de uma sociedade internacional (formada por Estados) que interage com base em valores culturais comuns e do direito internacional (GOLCcedilALVES 2001 94-6)

O Liberalismo propotildee alternativas agraves concepccedilotildees realistas Enfatizando aspectos a interdependecircncia econocircmica com suas muacuteltiplas e complexas camadas de ligaccedilotildees o liberalismo prevecirc comportamentos cooperativos entre os Estados Mecanismos como sanccedilotildees e puniccedilotildees econocircmicas possibilitam na visatildeo liberal um certo controle e previsibilidade sobre o comportamento dos participantes do sistema internacional

24 O Realismo poliacutetico apresenta um sistema internacional caracterizado pela anarquia tendo como atores principais os Estados Por ser anaacuterquico o sistema internacional eacute baseado no poder e na forccedila e cada Estado eacute visto como uma entidade isolada age apenas motivado pelos proacuteprios interesses Para o realismo natildeo existe cooperaccedilatildeo entre atores poliacuteticos

23 Ao contraacuterio dos economistas liberais Keohane acredita que os Estados agindo unilateralmente vatildeo interferir no mercado estrangeiro de trocas impor vaacuterias restriccedilotildees em importaccedilotildees subsidiar a induacutestria domeacutestica e estabelecer preccedilos de mercadorias como petroacuteleo

13

atores agem de maneira egoiacutesta-racional tentando maximizar as possibilidades de ganho

em uma situaccedilatildeo de conflito real ou potencial Isso significa que um fenocircmeno de

cooperaccedilatildeo acontece sempre a partir de uma situaccedilatildeo de conflito e nunca de harmonia26

entre atores no mundo poliacutetico Seraacute justamente a tentativa de resoluccedilatildeo deste conflito que

poderaacute levar os atores agrave cooperar ou seja agrave ajustar seus comportamentos ou antecipar as

preferecircncias dos outros atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacutetica

Enquanto para os realistas que utilizam a teoria dos jogos (especialmente do dilema

do prisioneiro) nos estudos de comportamento a cooperaccedilatildeo eacute impossiacutevel porque os atores

racionalmente desconfiam sempre das accedilotildees uns dos outros e egoiacutesticamente pensam nos

proacuteprios interesses Keohane acredita que as mesmas premissas de comportamento racional

e egoiacutesta em uma ambiente internacional favoraacutevel podem levar os atores agrave cooperarem

uns com os outros (KEOHANE 1984 65-7) Quando os atores agem por meio de escolhas

racionais pensando nos interesses proacuteprios atraveacutes da realizaccedilatildeo de benefiacutecios coletivos

pode-se esperar um volume substancial de cooperaccedilatildeo internacional (inclusive

institucionalizada) nas economias de mercado dos paiacuteses industrialmente avanccedilados A

anaacutelise da cooperaccedilatildeo internacional e a elaboraccedilatildeo de um conceito sobre o fenocircmeno

acontece desse modo atraveacutes de uma combinaccedilatildeo de teorias que reconheccedilam os interesses

complementares entre naccedilotildees mas que natildeo deixem de reconhecer que os Estados satildeo atores

racionais e egoiacutestas na medida em satildeo orientados a promover seus dos proacuteprios interesses

E necessaacuterio lembrar que no mundo das relaccedilotildees internacionais os temas mais

significativos satildeo ao mesmo tempo poliacuteticos e econocircmicos portanto a perseguiccedilatildeo da

riqueza e do poder por parte dos Estados pode iluminar as motivaccedilotildees especiacuteficas dos

atores e servir como antiacutedoto contra uma parcial ecircnfase em interdependecircncia e retoacutericas

globalistas de realizaccedilatildeo de interesses comuns (KEOHANE NYE 198818-22) Na teoria

da cooperaccedilatildeo de Keohane os atores abordados e considerados significativos satildeo os

Estados que estabelecem os objetivos e constroacuteem as regras nas quais os demais atores

(inclusive as organizaccedilotildees natildeo- governamentais) deveratildeo se adaptar Definir a economia

poliacutetica internacional em termos de perseguiccedilatildeo de riqueza e poder nos leva agrave analisar a

26 Harmonia no mundo poliacutetico acontece em uma situaccedilatildeo onde automaticamente os atores (perseguindo seus proacuteprios interesses sem considerar o interesses dos outros) facilitam a realizaccedilatildeo dos objetivos dos outros sem conflito

14

cooperaccedilatildeo na economia poliacutetica mundial menos como um esforccedilo de implementar ideacuteias

elevadas (moralmente) e mais como um meio de atingir interesses proacuteprios em objetivos

poliacuteticos e econocircmicos (KEOHANE 1984 25)

Na anaacutelise das relaccedilotildees entre Estados Keohane daacute grande enfoque agrave influecircncia do

sistema internacional como modelador do comportamento dos atores (teoria sistecircmica) O

comportamento dos Estados assim como os de outros atores da poliacutetica mundial eacute

fortemente influenciado pelos constrangimentos (constraints) e incentivos fornecidos pelo

ambiente internacional Quando o sistema internacional muda o mesmo acontece com os

incentivos e com os comportamentos dos atores

A ecircnfase no sistema internacional eacute a propoacutesito a grande diferenccedila entre a teoria

de Keohane e as publicaccedilotildees mais recentes que abordam o tema da cooperaccedilatildeo Os estudos

realizados sobre o tema nos anos noventa27 embora tenham a caracteriacutestica notaacutevel de

manter a definiccedilatildeo do fenocircmeno de cooperaccedilatildeo elaborado por Keohane (MILNER 1992

466) uma deacutecada antes criticaram o peso excessivo dos constrangimentos estruturais do

sistema internacional na definiccedilatildeo do comportamento dos atores As anaacutelises dos anos

noventa passaram a dar maior enfoque agraves poliacuteticas domeacutesticas na definiccedilatildeo dos

comportamentos dos Estados e de suas relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo (PUTMAN 1993 432

MILNER amp KEOHANE 1996 4)28 As teorias dos anos noventa embora incorporem um

estudo sobre os atores domeacutesticos29 tambeacutem minimizam certas situaccedilotildees de

27 Importante resenha comparada sobre os estudos e publicaccedilotildees da teoria da cooperaccedilatildeo internacional nos anos 90 (Robert Keohane e Kenneth A Oye Putman e Bayne Grieco e Haas) eacute o artigo de Helen Milner International theories of cooperation among nations strengths and weaknesses publicado no world politics (referecircncia no final deste trabalho)

28 E interessante perceber que o proacuteprio modelo de cooperaccedilatildeo internacional entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo voltada ao desenvolvimento no mesmo periacuteodo dos anos 90 tambeacutem comeccedilou a relacionar os problemas de desenvolvimento dos paiacuteses agrave fatores domeacutesticos e natildeo mais agrave problemas decorrentes do sistema internacional

29 O proacuteprio Keohane quando estuda em na segunda metade dos anos noventa o fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo admite que em suas anaacutelises anteriores pouca atenccedilatildeo foi dada ao comportamento dos atores domeacutesticos Isso natildeo significa que Keohane abandone a anaacutelise sistecircmica pelo contraacuterio ele continua afirmando que todos os atores sofrem constrangimentos e incentivos mas que internamente estas constriccedilotildees e incentivos seratildeo percebidas de maneira diferente devido aos arranjamentos estruturais e poliacuteticos dos diferentes atores Sua anaacutelise contudo se refere mais ao fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo e natildeo especificamente aquele da cooperaccedilatildeo internacional (MILNER amp KEOHANE 1996)

15

constrangimentos vividas pelos atores desavantajados como por exemplo as pressotildees

econocircmicas (MILNER 1992) No caso especiacutefico do nosso estudo sobre a ocorrecircncia da

cooperaccedilatildeo internacional aoacute desenvolvimento natildeo poderemos desprezar as pressotildees

econocircmicas sofridas pelos atores desavantajados visto os atuais mecanismos de repasse de

financiamentos do setor se estabelecem a partir de mecanismos de condicionalidade que

satildeo por si mesmo formas de pressatildeo econocircmica Desse modo decidimos pelo uso da

anaacutelise sistecircmica de Keohane na estruturaccedilatildeo deste trabalho

Para que possamos entender como os incentivos e os constrangimentos colocados

pelo sistema internacional podem afetar o comportamento dos atores deveremos

aprofundar a noccedilatildeo de regimes internacionais que satildeo entendidos por Keohane como os

ambientes facilitadores da cooperaccedilatildeo entre os Estados

Regimes internacionais

Os regimes internacionais satildeo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos

normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo dos quais as expectativas

dos atores convergemrdquo30- em uma variedade de aacutereas-tema das relaccedilotildees internacionais

(AXELROD amp KEOHANE 1982 327)31 Essa definiccedilatildeo e a proacutepria importacircncia dos

regimes internacionais satildeo plenamente entendidos depois de relembradas duas

caracteriacutesticas do contexto internacional A primeira delas eacute a ausecircncia no mundo poliacutetico

de instituiccedilotildees governamentais autoritaacuterias que possam regular (impondo obrigaccedilotildees) o

comportamento dos Estados e demais atores poliacuteticos A segunda eacute resultado da primeira a

30 Princiacutepios satildeo opiniotildees de fatos causas retidatildeo Normas satildeo modelos de comportamento definidos em termos de regras e obrigaccedilotildees Regras satildeo especiacuteficas prescriccedilotildees ou proscriccedilotildees para atos Procedimentos de tomada de decisotildees satildeo praacuteticas prevalecentes para fazer e implementar escolhas coletivas (Krasner 1983 p2) Keohane considera normas apenas como modelos de comportamento

31 Os sistemas financeiro e comercial internacionais satildeo exemplos de regimes internacionais bem como organizaccedilotildees regionais e a proacutepria cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (tambeacutem chamada pelos americanos ajuda ao desenvolvimento) (KEOHANE NYE 1988 36)

16

constante incerteza do sistema internacional Os regimes internacionais cumpririam uma

funccedilatildeo ao sistema internacional definindo modelos de comportamento possibilitando

algum tipo de confiabilidade entre os atores e permitindo que expectativas comuns possam

ser tratadas de modo comum

Keohane acredita que princiacutepios normas regras e procedimentos conteacutem

determinaccedilotildees (quase) legais sobre comportamentos eles prescrevem certas accedilotildees e

proscrevem outras Nos regimes internacionais certos comportamentos ldquocorretosrdquo (no

sentido de serem coerentes com os princiacutepios do regime) satildeo incentivados enquanto

aqueles incorretos satildeo como veremos reprimidos Mais explicitamente os regimes

internacionais implicam em obrigaccedilotildees para os atores mesmo que estas obrigaccedilotildees natildeo

sejam cumpridas atraveacutes de um sistema hieraacuterquico legal

Considerando as duas caracteriacutesticas do sistema internacional - ausecircncia no mundo

poliacuteticos de instituiccedilotildees internacionais autoritaacuterias e a constante incerteza do sistema

internacional - podemos afirmar que uma das funccedilatildeo dos regimes internacionais eacute a

facilitaccedilatildeo de acordos entre governos de modo que as condiccedilotildees estruturais de anarquia

natildeo conduzam o sistema internacional a uma completa guerra de todos contra todos

(AXELROD amp KEOHANE 1982 332) Sem regimes internacionais a total incerteza

sobre o comportamento uns dos outros atores natildeo permitiria nenhum tipo de cooperaccedilatildeo

entre Estados colocando em riscos ateacute mesmo os grandes fluxos de trocas do sistema

capitalista Os regimes internacionais tambeacutem acabam facilitando a operaccedilatildeo de

descentralizaccedilatildeo do sistema poliacutetico internacional (diminuindo a presenccedila de um Estado

hegemocircnico como regulador do sistema) e expandindo o acesso dos atores poliacuteticos agraves

informaccedilotildees e em algum modo aos procedimentos de tomadas de decisatildeo o que

consequentemente aumenta as possibilidades de cooperaccedilatildeo internacional Contudo os

regimes internacionais natildeo devem ser percebidos como elementos de uma nova ordem

internacional aleacutem do Estado naccedilatildeo Eles precisam ser entendidos como arranjos

motivados por interesses proacuteprios em um sistema onde a soberania e o poder permanecem

sendo fatores constitutivos Isso significa que eles tendem a ser formados principalmente

Porque o mundo poliacutetico eacute descentralizado ao inveacutes de hierarquizado os princiacutepios prevalecentes de soberania significam que os Estados natildeo satildeo sujeitos agrave governos superiores (Ruggil 1983)

17

pelos atores mais poderosos priorizando seus proacuteprios interesses (KEOHANE 1984 62-

3)

Como afirmamos anteriormente Keohane manteacutem em suas anaacutelises a premissa de

que em geral os atores poliacuteticos tendem a responder racionalmente aos constrangimentos e

aos incentivos A teoria racional aplicada ao estudo da cooperaccedilatildeo implica em aceitarmos

que as decisotildees dos atores quanto aos regimes internacionais satildeo em alguma medida

voluntaacuterias Na ausecircncia de uma possibilidade de escolha dos atores reduziriacuteamos os

regimes internacionais a simples imposiccedilotildees quando na verdade sua natureza eacute muito mais

complexa Contudo tambeacutem pode ser limitativo e incorreto no estudo do comportamento

(cooperativo) dos Estados afirmar que os atores escolhem voluntariamente quando

participam dos regimes internacionais ou que os proacuteprios regimes satildeo de alguma maneira

fruto de accedilotildees voluntaacuterias Fazendo-o sacrificariacuteamos uma interpretaccedilatildeo Realista

Para que possamos manter a afirmaccedilatildeo de que os atores escolhem racionalmente - e

prosseguir a investigaccedilatildeo dos regimens internacionais - sem contudo ignorar as pressotildees

exercidas pelos mais fortes Keohane propotildee que sejam distinguidos dois aspectos do

processo atraveacutes do qual os regimes internacionais acontecem a imposiccedilatildeo de

constrangimentos (constvaints) e os processo de tomadas de decisatildeo (adesatildeo aos regimes)

Estes dois aspectos satildeo particularmente importantes para entenderas motivaccedilotildees dos atores

desavantajados de pertencer a um regime internacional

Em termos formais noacutes podemos considerar todos os regimes como tendo sido

criados ou mantidos voluntariamente atores independentes com a capacidade de recusar ou

consentirem em participar Mas caso estes atores sejam fracos agindo sob medo invasatildeo

ou colapso econocircmico natildeo pode-se dizer que exista verdadeiramente uma adesatildeo

voluntaacuteria (AXELROD amp KEOHANE 1982 330) Nestas situaccedilotildees devemos

primeiramente focar nossa atenccedilatildeo nos constrangimentos impostas aos atores antes de

examinar suas escolhas (KEOHANE 1984 71-2) Os atores podem sofrer

constrangimentos natildeo apenas atraveacutes de fatores estruturais do sistema mas tambeacutem

diretamente atraveacutes de pressotildees daqueles mais poderosos Regimes internacionais podem

ser acordados possuindo constrangimentos internos impostos desde a origem pelos atores

mais poderosos Relaccedilotildees de poder e dependecircncia e o contexto no qual os acordos foram

realizados seratildeo tambeacutem fatores de constrangimentos de escolhas nos regimes

18

internacionais e afetaratildeo todos os acordos que resultam de barganhas entre atores Muitas

vezes a uacutenica alternativa racional do ator naquele momento eacute associar-se a um regime que

lhe garanta o miacutenimo de previsibilidade quanto ao comportamento dos atores

internacionais Mantendo-se em mente estas restriccedilotildees poderemos aplicar a anaacutelise de

escolhas racionais de maneira sofisticada sem implicar no entendimento de que os atores

estatildeo em situaccedilatildeo igual de poder de escolha pois relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo envolvem

diferentes custos de oportunidades para diferentes atores

Muito provavelmente os atores em posiccedilotildees fracas teratildeo custos e oportunidades

diferentes dos atores em posiccedilotildees avantajadas Essa constataccedilatildeo nos faz lembrar que no

mundo poliacutetico natildeo eacute via de regra que as trocas entre os Estados mesmo aquelas

resultantes de barganhas tenham que ser necessariamente iguais ou benignas para todos

Sobre as trocas desiguais Keohane acredita que elas acontecem como o resultado de uma

operaccedilatildeo onde atingiram-se objetivos possiacuteveis ou ainda devido agraves necessidades de creacutedito

ou da seguranccedila dos Estados ou mesmo devido agrave expectativa dos atores de atingirem-se

benefiacutecios futuros Keohane e os realistas percebem nas trocas desiguais oportunidades

para que os Estados poderosos transformem seus recursos materiais e ideoloacutegicos em regras

do sistema internacional Os Estados mais poderosos procuram em relaccedilotildees de troca

mesmo no interior de regimes internacionais beneficiar seus proacuteprios interesses poliacutetico-

econocircmicos Uma diferenciaccedilatildeo entre os realistas e Keohane quanto as trocas desiguais

deve ser precisada enquanto para os realista as trocas desiguais acontecem a partir de uma

diferenccedila de poder (militar) entre os Estados Keohane que considera simplistas todas as

explicaccedilotildees baseadas apenas em poder acredita que explicaccedilotildees mais plausiacuteveis

encontram-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agraves tomadas de decisatildeo de pertencer ou natildeo agrave regimes internacionais espera-

se em geral que os Estados juntem-se a regimes onde os benefiacutecios como membros

superem os custos Atraveacutes desse raciociacutenio pode-se esperar que atores poliacuteticos escolham

participar de regimes internacionais que lhes garantam a mesma ou melhor condiccedilatildeo

dentro do que fora deles Isso natildeo implica necessariamente em ganho considerando-se que

os regimes tendem a impor custos para os que natildeo participam O Fundo Monetaacuterio

Internacional por exemplo natildeo empresta para os natildeo associados (ASCARI 1999 64)

Aleacutem disso ainda devemos recordar que os pressotildees e as desigualdades de poder que

19

estendem-se por traacutes dos regimes internacionais podem tomar os resultados da barganha

voluntaacuteria natildeo inteiramente benignos Natildeo existe garantia de que a formaccedilatildeo de um regime

internacional iraacute produzir benefiacutecios globais de bem estar social (welfare) Desse modo

pertencer a um regime internacional implica sempre em riscos especialmente para os atores

desavantajados

A existecircncia (e a aceitaccedilatildeo) no mundo poliacutetico de trocas desiguais a compreensatildeo

de que os Estados podem em determinados casos tomar a decisatildeo de pertencer a regimes

simplesmente para natildeo verem aumentados seus custos a percepccedilatildeo de que os atores mais

fracos realizam muitas vezes escolhas a partir de constrangimentos e que o resultados

destas encolhas podem natildeo ser inteiramente benignos nos ajuda a entender porque atores

desavantajados juntam-se a regimes mesmo quando eles recebem menos benefiacutecios do que

os outros membros (AXELROD amp KEOHANE 1982 340) Em poliacutetica natildeo podemos

nunca esquecer que escolhas voluntaacuterias natildeo implicam na igualdade de situaccedilotildees e

resultados para os atores (AXELROD amp KEOHANE 1982 330 KEOHANE 1984 70) e

que os regimes internacionais satildeo uma esfera onde o poder eacute diretamente exercido e onde

as desigualdades satildeo grandes

Um uacuteltimo aspecto em relaccedilatildeo aos regimes e aos atores desavantajados ainda deve

ainda ser tratado a conformidade dos Estados aos regimes internacionais Regimes

internacionais satildeo instituiccedilotildees descentralizadas o que natildeo significa ausecircncia de

mecanismos de conformidade Regimes produzem procedimentos e regras e estabelecem

sanccedilotildees por violaccedilotildees do proacuteprio regime podem ser coordenadas em diversos niacuteveis e

intensidade No mundo poliacutetico e econocircmico observamos uma alta conformidade com os

regimes Entretanto essa constataccedilatildeo natildeo deve ser exagerada Tome-se como exemplo o

caso da conformidade da Europa aos regimes internacionais financeiro e comercial

oriundos do final da Segunda Guerra Mundial que efetivou-se realmente somente depois

do saneamento econocircmico e da retomada do crescimento da regiatildeo promovidos pelo plano

Marshall (DINOLFO 1994 601-29)

Para entender o quebra-cabeccedila da conformidade precisamos examinar como os

regimes internacionais afetam o caacutelculos dos governos racionais e egoiacutestas Keohane nos

aponta duas distintas possibilidades de entendimento A primeira delas observa cada regime

isoladamente considerando as vantagens de adesatildeo (para os governos) em oposiccedilatildeo agraves

20

alternativas viaacuteveis A segunda coloca os regimes em contexto com outros regimes no

mundo poliacutetico Desse modo cada regime eacute interpretado como parte e em conformidade

com uma longa rede de temas e regimes Perceber cada regime em conformidade com

outros regimes produz diferentes estruturas de incentivos e constrangimentos para os

atores A pressatildeo que pode ser exercida atraveacutes de elos entre temas por diferentes regimes

serve muitas vezes como razatildeo para o ajuste dos governos a um determinado regime No

mundo contemporacircneo os governos tratam de vaacuterios temas e pertencem a muitos regimes

um governo que natildeo cumpre as regras e natildeo conforma-se a um determinado regime pode

criar uma expectativa negativa sobre seu comportamento em outros regimes para os

demais Estados Em uma anaacutelise racional-egoiacutesta podemos pensar que governos cumprem

seus compromissos para natildeo serem retalhados (punidos ou excluiacutedos de possiacuteveis

benefiacutecios) naquele proacuteprio ou nos demais regimes mesmo quando o regime e os temas

envolvidos natildeo satildeo de acordo com o auto-interesse (imediato) daquele Estado

Para entender o comportamento cooperativo dos atores devemos perceber os

regimes internacionais como muacuteltiplos e interligados Caso existisse apenas um regime no

mundo poliacutetico ou cada regime isoladamente os governos egoiacutestas poderiam

racionalmente parar de cumprir regras de regime internacionais Regimes seriam

abandonados quando os governos calculassem as que as oportunidade de custo como

membro como sendo maiores do que os de alguma alternativa viaacutevel de accedilatildeo Perceber os

regimes como interligados nos faz compreender que caso um Estado deixe de cumprir as

regras de um determinado regime que natildeo estatildeo diretamente de acordo com seus interesses

(ao menos imediatos) ele seraacute punido naquele e em outros regimes Da mesma maneira o

custo de adquirir maacute reputaccedilatildeo como resultado de violaccedilatildeo de regras seraacute imposto ao

transgressor naquele ou em demais regimes

Outro motivo de conformaccedilatildeo eacute a expectativa que os governos tecircm do crescimento

do regime internacional Conformar-se a um regime em um primeiro momento pode ser

fonte de determinados benefiacutecios para os atores ou mesmo uma oportunidade de participar

de acordos no sistema internacional Aleacutem disso as decisotildees de certos governos de

participar de regimes podem acontecer atraveacutes de um certo grau de ignoracircncia os regimes

evoluem e seus rumos nunca satildeo completamente previsiacuteveis Isso muitas vezes implica que

governos atuais aceitem determinadas situaccedilotildees pouco vantajosas devido a compromissos

21

assumidos no passado e que poderiam implicar-lhes em maacute reputaccedilatildeo ou retaliaccedilotildees caso

natildeo fossem cumpridos Por exemplo decisotildees tomadas em um certo periacuteodo de promover

a abertura econocircmica tecircm profundamente surtido efeitos negativos na habilidade de futuros

governos de controlar as transaccedilotildees econocircmicas com o mundo exterior Esse problema diz

respeito a um dos aspectos mais obscuros dos regimes internacionais sua utilizaccedilatildeo para

afetar as preferecircncias dos governos futuros atraveacutes da criaccedilatildeo de constrangimentos em suas

(futuras) liberdades de accedilatildeo (KEOHANE 1984 120)

A conformaccedilatildeo aos regimes ainda pode ocorrer devido ao alto custo da construccedilatildeo

de regimes internacionais Estabelecer um regime pode ser muito difiacutecil e dispendioso para

os atores devido a grandes articulaccedilotildees envolvidas para conformar os atores o regime

necessita de um ambiente internacional de grande conflito para sua formaccedilatildeo ou ateacute mesmo

de presenccedila de uma potecircncia hegemocircnica - como foram os Estados Unidos depois da

Segunda Guerra Mundial Essa implicaccedilatildeo de custos de construccedilatildeo toma os regimes

internacionais mais faacuteceis de serem mantidos do que criados

Um uacuteltimo aspecto ainda deve ser abordado quanto agrave manifestaccedilatildeo dos regimes Os

comportamentos coordenados dos atores podem acontecer de forma declarada ou natildeo

podem ser sub-entendidos em acordos e tratados entre os Estados ou podem ser efetivados

no interior de organizaccedilotildees internacionais Isso natildeo significa que as organizaccedilotildees

internacionais cumpram simplesmente um papel funcional de servir aos regimes O

estabelecimento de organizaccedilotildees internacionais estaacute ligado a uma seacuterie de motivaccedilotildees das

mais diversas que natildeo aprofundaremos nesse momento estudo por natildeo representarem

ganho imediato para nossa discussatildeo Aquilo que nos pode interessar saber eacute que a

coordenaccedilatildeo de certas poliacuteticas estabelecidas nos regimes podem ter aspectos positivos e

aspectos negativos para os atores desavantajados Quanto aos aspectos positivos pode-se

listar a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo (como aqueles organizacionais e de pagamentos) e

a diminuiccedilatildeo das imperfeiccedilotildees de informaccedilotildees (incertezas e riscos) e o no estabelecimento

de algum tipo de confianccedila legal para os Estados mesmo atraveacutes de normas imperfeitas ou

pouco precisas tomando os acordos mais convenientes dentro de um regime do que fora

dele Quanto aos aspectos negativos o primeiro deles seria que tendencialmente as

organizaccedilotildees internacionais favorecem os interesses dos atores mais poderosos Isso

significa que suas regras seratildeo estabelecidas ou poderatildeo constituir-se em mecanismos de

22

constrangimento para os atores desavantajados Por esse motivo o estudo das regras das

organizaccedilotildees internacionais pode constituir-se em um interessante instrumento de

investigaccedilatildeo da afirmaccedilatildeo e evoluccedilatildeo dos regimes internacionais e dos conflitos poliacuteticos

entre os atores

Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional

Depois da anaacutelise teoacuterica realizada nos sentimos confortaacuteveis para afirmar que a

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento entre paiacuteses do Norte e Sul do mundo tema

de anaacutelise de nosso trabalho manifesta-se como um regime internacional proacuteprio Ou seja

que agrave cooperaccedilatildeo entre Norte e Sul em relaccedilatildeo agrave aacuterea-tema desenvolvimento constitui-se

como sendo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos normas regras e

procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo do qual as expectativas dos atores

convergem As expectativas dos atores satildeo necessariamente nesse caso o

desenvolvimento Essa afirmaccedilatildeo implica em aceitarmos que tanto os paiacuteses do Norte como

os paiacuteses do Sul do mundo dividem expectativas em torno de um modelo uacutenico de

desenvolvimento33 e que eacute justamente essa expectativa que poderaacute nos ajudar a entender

os motivos dos paiacuteses pobres em conformarem-se voluntariamente ao regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Considerar as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como um

regime internacional orientado ao desenvolvimento nos permite tambeacutem estruturar com

mais rigor cientiacutefico as relaccedilotildees entre Estados do Norte e do Sul do mundo Pensadas como

regime as poliacuteticas internacionais orientadas ao desenvolvimento podem ser entendidas

33 O grupo de autores poacutes-estruturalista considera o discurso do desenvolvimento como um aparato de controle e vigilacircncia Desenvolvimento engloba uma seacuterie de controles de discurso e de controle de praacuteticas - um regime de forccedila - que apareceu desde que o Iluminismo a extensatildeo do projeto de universalizaccedilatildeo europeu nos quatro cantos do mundo Que a maior parte dos projetos de desenvolvimento falhe - um ponto de concordacircncia entre poacutes-modemistas e ultramodemistas - acaba reforccedilando o desenvolvimentismo eles dizem que ao falimento define a populaccedilatildeo target demarcada pelo resto da humanidade por sua aboriacutegine pobreza ignoracircncia passividade e portanto esta populaccedilatildeo precisa de uma intervenccedilatildeo de conhecimento de fora (ESCOBAR 1995 APFFEL MARGLIN AND MARGLIN 1990 SACHS 1992 NANDY 1988 CRUSH 1995)

23

como proporcionado incentivos e constrangimentos diferentes - e com graus de intensidade

desiguais - para atores fracos e atores fortes Podemos ainda perceber que nas relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento certas limitaccedilotildees e constrangimentos podem

ser estabelecidos diretamente pelos Estados mais fortes a partir dos recursos econocircmicos

Aleacutem disso entender as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da oacutetica de

regime internacional nos permite investigar o papel das organizaccedilotildees internacionais que

atuam diretamente estabelecendo regras e modelos de cooperaccedilatildeo entre os Estados do Norte

e do Sul do mundo e o quanto estas organizaccedilotildees satildeo orientadas a efetuar programas e

projetos de desenvolvimento que atendam as demandas dos atores avantajados Mas

sobretudo entender o tema da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento como regime internacional

nos faz perceber as relaccedilotildees dos Estados nesse tema como fenocircmenos poliacutetico-

econocircmicos ajudando-nos desse modo a permanecer imunes agrave consideraccedilatildeo que retratem o

fenocircmeno como uma forma valida de ajuda que visa ldquo combater os fenocircmenos que

ameaccedilam a paz e a convivecircncia civil a pobreza o degrado ambiental a violecircncia e os

desequiliacutebrios de todos os gecircnerosrdquo (BARBARELLA 1998 64) Sendo todos estes

fenocircmenos referidos claramente como caracteriacutesticos dos paiacuteses em desenvolvimento

Perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional ainda nos ajuda a definir um meacutetodo de investigaccedilatildeo para o tema Ou seja

buscar entender nas regras das organizaccedilotildees internacionais e na sua evoluccedilatildeo os processos

atraveacutes dos quais o regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento foi afirmado e investigar os

constrangimentos e incentivos colocados pelo regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

em relaccedilatildeo de complementaridade com outros regimes internacionais Pensar nos regimes

internacionais em relaccedilatildeo uns com os outros nos faz perceber que a cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento pode impor ou sofrer constrangimentos incentivos e

puniccedilotildees a partir da rede de temas e regimes

A escolha de estudar a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional tambeacutem nos possibilita investigar o tema a partir dos constrangimentos dos

atores mais desavantajados e identificar nas pressotildees econocircmicas sofridas por esse grupo

sua causa maior em aceitar barganhas desiguais que nem sempre parecem muito toleraacuteveis

considerando-se apenas um comportamento racional-egoiacutesta dos atores

24

Finalmente perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

nos ajuda a estabelecer o proacuteprio termo cooperaccedilatildeo para definir o fenocircmeno Pois a

literatura especializada se utiliza de trecircs locuccedilotildees distintas para nomear o mesmo

fenocircmeno Estas locuccedilotildees satildeo assistecircncia ajuda e cooperaccedilatildeo Considerando que estes trecircs

termos natildeo satildeo sinocircnimos e denotam intensidades diferentes de participaccedilatildeo dos atores no

processo algumas consideraccedilotildees podem ser oportunas O termo cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento eacute utilizado especialmente pelos autores europeus que pretendem

conseguir uma conotaccedilatildeo equilibrada e quase amigaacutevel aos esforccedilos dos atores e aos

resultados obtidos no setor (BASILE 1995 8 ANTONELLI 1995 230 ASCARI 1999

116 BOFFO 1993) Ajuda e assistecircncia satildeo utilizadas sobretudo na literatura americana e

datildeo evidentemente ecircnfase aos paiacuteses doadores ou seja aqueles desenvolvidos

economicamente como motores unilaterais da relaccedilatildeo o que acaba descaracterizando

qualquer tipo de barganha poliacutetica que possa envolver o fenocircmeno (ARMSTRONG

LLOYD amp REDMOND 1995 94) Estes dois tipos de conotaccedilatildeo da literatura

especializada - cooperaccedilatildeo como equiliacutebrio de esforccedilos e resultados e ajuda ou assistecircncia

como accedilatildeo unilateral e apoliacutetica - revelaram-se depois de nossa investigaccedilatildeo teoacuterica uma

maneira incorreta de tentar entender o fenocircmeno

Assistecircncia ou ajuda natildeo poderiam ser utilizados como termos na investigaccedilatildeo do

fenocircmeno de relaccedilatildeo entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo porque excluiriam

imediatamente do processo de desenvolvimento o uacuteltimo grupo de paiacuteses desconsiderando

inclusive os recursos financeiros empregados por estas atores nos proacuteprios projetos e

programas de desenvolvimento e na manutenccedilatildeo do setor Interpretaccedilatildeo que seria incorreta

considerando-se que apenas o Brasil repassou para o Programa de Desenvolvimento das

Naccedilotildees Unidas (PNUD) mais de R$ 250 milhotildees de doacutelares34 ente janeiro e novembro de

2000 para a execuccedilatildeo do Programa Paiacutes (Tribunal de Contas da Uniatildeo)

Cooperaccedilatildeo tambeacutem natildeo poderia ser mantido caso utilizaacutessemos apenas a

conotaccedilatildeo dada ao termo pela literatura europeacuteia visto que natildeo existem situaccedilotildees de

equiliacutebrio de esforccedilos e resultados quando a anaacutelise de alguns simples indicadores de

crescimento econocircmico nos revela que desde a implementaccedilatildeo dos primeiros esforccedilos

34 O Orccedilamento anual do PNUD eacute atualmente de US$1 bilhatildeo de doacutelares

25

mundiais coordenados para o desenvolvimento nos anos cinquumlenta a diferenccedila (gap) entre

a renda per capita dos paiacuteses do Norte e dos paiacuteses dos Sul passou de U$ 3677 em 1950

(referecircncias do doacutelar de 1980) para U$ 24000 em 1995 (referecircncia do doacutelar em 1995)35

Contudo tomando-se cooperaccedilatildeo como relevado pelos proacuteprios dados acima expostos

como um fenocircmeno econocircmico-poliacutetico que acontece a partir de uma situaccedilatildeo de conflito

vivida pelos atores como seraacute proposto no primeiro capiacutetulo deste trabalho nos

afastaremos completamente das conotaccedilotildees utilizadas pela literatura especializada europeacuteia

e poderemos definir sem risco de sermos contraditoacuterios o fenocircmeno de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento entre Estados do Norte e do Sul do mundo como

cooperaccedilatildeo

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional

ODA ou seja ajuda oficial ao desenvolvimento (a literatura internacional manteacutem a

sigla em inglecircs - ofjicial development aid) eacute utilizado no setor da cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento como criteacuterio global de medida financeira das modalidade de

cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento realizadas pelos paiacuteses do Norte e do Sul do mundo

(BASILE 1995 ANTONELLI 1995 GRILLI 1993 MARCfflSIO 19862000

TRIULZI 19982000) Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento inclusive agravequela

teacutecnica e fianceira (com exceccedilatildeo da ajuda de emergecircncia e de eventuais contribuiccedilotildees

privadas de ONGs) eacute contabilizado como fluxo financeiro da Ajuda Oficial ao

Desenvolvimento - ODA36 ODA eacute definido internacionalmente como sendo um ldquoconjunto

35 ldquoA diferenccedila de renda entre os paiacuteses do Norte e do Sul cresceu dramaticamente depois da Segunda Guerra Mundial Em 1950 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de USS 164 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de US$ 3841 - o que constituiacutea uma diferenccedila absoluta de U$ 3 677 (referecircncia do doacutelar americano de 1980) Trinta anos depois em 1980 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 245 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 9648 - o que constituiu uma diferenccedila absoluta de U$ 9043O crescimento da diferenccedila continuou nos anos 90 Em 1995 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 430 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 24930 - o que constitui uma diferenccedila absoluta de U$ 24000 (referecircncia do doacutelar americano de 1995) (SELIGTON 1998 3)

36 Internacionalmente eacute aceita a sigla ODA para definir estes fluxos financeiros motivo pelo qual decidimos mantecirc-la nesse trabalho

26

de fluxos destinados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento^7 e agraves agecircncias multilaterais

fornecidos atraveacutes das agecircncias oficiais incluindo-se o Estado e os governos locais ou suas

agecircncias executivas cujas transaccedilotildees respeitem os seguintes criteacuterios a) como primeiro

objetivo que a assistecircncia seja administrada em funccedilatildeo da promoccedilatildeo do desenvolvimento

econocircmico e do bem estar dos paiacuteses em vias de desenvolvimento b) que os fluxos

destinados agrave cooperaccedilatildeo puacuteblica sejam facilitados e contenham um elemento de doaccedilatildeo de

ao menos 25rdquo (wwwoecdorgdac)

Por tratarem-se os fluxos ODA tambeacutem de ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e

expliacutecitos normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em torno do qual as

expectativas dos atores convergemrdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) eles tambeacutem seratildeo

nesse trabalho definidos como regimes internacionais

Como vimos Keohane percebe a cooperaccedilatildeo internacional como fundamentalmente

econocircmica e possiacutevel de acontecer a partir de um ambiente facilitador ou seja de um

regime internacional O ODA foi introduzido internacionalmente para cumprir a funccedilatildeo de

ambiente facilitador das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre os paiacuteses do Norte e Sul depois da

afirmaccedilatildeo do conceito de multilateralismo no final da Segunda Guerra Mundial (BASILE

1995) O ODA deveria ter garantido que os benefiacutecios da implantaccedilatildeo da maior abertura

comercial e financeira fossem em alguma medida repassados para os atores mais fracos e

ajudassem estes paiacuteses em seus processo de desenvolvimento (entendido como crescimento

econocircmico38) (JEPMA1991)

No proacuteximo capiacutetulo iniciaremos nosso estudo sobre a nova modalidade de ajuda

multibilateral Depois de introduzir o termo buscaremos perceber como foi possiacutevel que

esse tipo de modalidade a princiacutepio contraacuteria as regras das organizaccedilotildees internacionais que

deveriam preservar uma certa neutralidade na conduccedilatildeo do repasse dos fluxos ODA

conseguiu estruturar-se a partir das falhas das normativas do proacuteprio PNUD e da

37 Esse tipo de definiccedilatildeo exclui os cria um problema para os paiacuteses em vias de desenvolvimento pois mede como fluxos ODA apenas aqueles repassados pelos paiacuteses desenvolvidos para o setor da cooperaccedilatildeo excluindo desse modo os recursos (muito substanciais) que os paiacuteses em desenvolvimento destinam ao proacuteprio desenvolvimento e agravequela internacional

38 Uma observaccedilatildeo fundamental para nossa discussatildeo eacute que ldquoateacute os anos cinquumlenta o conceito de desenvolvimento era estritamente interpretado como crescimento econocircmicordquo (DECLICH E EBOLI 1995 p 131)

27

IacuteNDICE

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema1

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional11Regimes internacionais16Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional 23

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional 26

CAPIacuteTULO nA AJUDA MULTIBILATERAL COMO PUNICcedilAtildeO

As foacutermulas multibilaterias como puniccedilatildeo29A Resoluccedilatildeo 2626 (XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas35As regras financeiras da Assembleacuteia Geral e do PNUD 38Foacutermulas multibilaterias custos divididos (cost-sharing) 41

CAPIacuteTULO Ml

A CONDICIONALIDADE DA AJUDA COMO PUNICcedilAtildeO

A condicionalidade da ajuda como estrateacutegia de reduccedilatildeo de conflitos 47A afirmaccedilatildeo do uso da condicionalidade nos institutos financeiros internacionais 52

CAPIacuteTULO IV

A COOPERACcedilAtildeO DESCENTRALIZADA COMO FORMA DE CONSTRANGIMENTO

Definiccedilatildeo e aacuterea de abrangecircncia do termo 64O estabelecimento da cooperaccedilatildeo descentralizada67As justificativas da cooperaccedilatildeo descentralizada 75Agendas e expansatildeo das ONGs internacionais81

CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS88

REFEREcircNCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema

No iniacutecio dos anos sessenta quando o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao

desenvolvimento estava sendo afirmado1 os paiacuteses do Sul (em vias de desenvolvimento)

reunidos em organizaccedilotildees - como o Movimento Natildeo-Alinhado no campo poliacutetico e o

Grupo dos 77 no campo econocircmico - passaram a exigir do grupo de paiacuteses do Norte

(desenvolvidos) regras comerciais mais justas e termos mais generosos para o

financiamento do desenvolvimento (entendido no sentido de crescimento econocircmico) As

demandas dos paiacuteses em vias de desenvolvimento (PVD) foram respondidas com

declaraccedilotildees de boas intenccedilotildees pelos paiacuteses do Norte (como por exemplo a promessa de

aumento do volume dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento - ODA) mas tambeacutem

com fortes insistecircncias de que os foacuteruns apropriados para a resoluccedilatildeo de questotildees

econocircmicas continuavam a ser as instituiccedilotildees de Bretton Woods - nas quais devido ao

1 O estabelecimento de arranjamentos que pudessem regulamentar a cooperaccedilatildeo internacional entre atores dos paiacuteses industrializados e dos paiacuteses mais pobres pode ser percebido atraveacutes da adoccedilatildeo de medidas efetivas pelos atores Ainda nos anos cinquumlenta os institutos financeiros - FMI e Banco Mundial - passaram a ter suas atividade re-orientadas para as questotildees do desenvolvimento (ASCARI 1999 BASILE 1995 CECCHI 1995) Em 1957 o Tratado de Roma estabeleceu a criaccedilatildeo do Primeiro Fundo Europeu de Desenvolvimento1 e adotou o conceito de Associativismo como modo de regulamentar as relaccedilotildees entre os Estados europeus e suas ex- colocircnias (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Em 1960 aconteceu a Primeira Deacutecada para o Desenvolvimento nas Naccedilotildees Unidas que contribuiu para o estabelecimento do Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas (ECOSOC) em 1962 e para a criaccedilatildeo do PNUD (Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas)1 em 1965 sob orientaccedilatildeo direta da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas (NOGUEIRA 2001) Em 1960 foi criado o CAD (Comitecirc de Ajuda ao Desenvolvimento dos paiacuteses OCDE1 - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo ao Desenvolvimento Econocircmico e Financeiro) para regulamentar a relaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados (ex- colonizadores) com os paiacuteses fornecedores de mateacuterias-primas (quase todos ex-colocircnias) na nova era poacutes- colonial (BASILE 1995 45-6)

1

regime de voto2 os paiacuteses industrializados podiam assegurar a manutenccedilatildeo de seus proacuteprios

interesses Contudo no final dos anos sessenta quando o sonho de Bretton Woods - um

sistema monetaacuterio estaacutevel com taxas de conversatildeo fixas a partir do padratildeo doacutelar - comeccedilou

a entrar em colapso um grande otimismo passou a contagiar o Sul que viu o fim do padratildeo

monetaacuterio como uma possibilidade de reavaliar os demais regimes internacionais do poacutes-

guerra capaz de estabelecer um sistema de trocas mais favoraacutevel aos interesses dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento

Os PVD passaram desde o momento de desestruturaccedilatildeo do regime monetaacuterio a dar

mais ecircnfase internacional agraves suas demandas e comeccedilaram a tomar medidas concretas para

uma revisatildeo dos processos poliacuteticos e econocircmicos instaurados no poacutes-guerra Uma das

primeiras medidas tomadas foi a tentativa destes paiacuteses para aumentar e tomar obrigatoacuterio

o repasse de fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) atraveacutes da Resoluccedilatildeo 2626

(XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas de 24 de setembro de 1970 A intensidade

das demandas dos paiacuteses em desenvolvimento foi se tomando cada vez mais acentuada e

depois do choque do petroacuteleo^ estes paiacuteses (julgando-se fortalecidos devido agrave soluccedilatildeo natildeo-

militar do conflito) estabeleceram a partir da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas trecircs

importantes Resoluccedilotildees em mateacuteria econocircmica chamadas de Nova Ordem Econocircmica

Mundial (New International Economic Order - NIEO) Este momento de reivindicaccedilotildees do

Sul tambeacutem eacute definido pela literatura como ldquocrise dos paiacuteses produtores de mateacuterias-

primasrdquo (ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND 1996) Estas Resoluccedilotildees colocavam em

2 Nos institutos financeiros d Bretton Woods - FMI e Banco Mundial - o voto acontece segundo o volume de contribuiccedilotildees que cada paiacuteses destina agrave estes entes O que favorece os paiacuteses fortemente industrializados (ANTONELLI 1995)

3 O choque do petroacuteleo eacute percebido nas relaccedilotildees internacionais como uma mudanccedila no regime internacional do petroacuteleo que aconteceu a partir das organizaccedilatildeo dos paiacuteses exportadores de petroacuteleo (OPEP) nos anos sessenta Essa mudanccedila de regime efetivou-se nos anos setenta (nas negociaccedilotildees de Teeratilde em 1971 e depois da guerra de Yom Kippur de 1973) e representou o fim do poder centralizado nas companhias e o exerciacutecio paiacuteses produtores no controle dos mercados Depois de 1973 o preccedilo do petroacuteleo quadruplicou sem negociaccedilotildees Os preccedilos do petroacuteleo baixaram em termos reais ateacute o iniacutecio de 1979 quando a Revoluccedilatildeo no Iratilde reduplicou o preccedilo do petroacuteleo Seria exagerado dizer que os Estados da OPEP tomaram-se hegemocircnicos no sistema do petroacuteleo (capazes de fazer ou reforccedilar regras) porque a mudanccedilas na demanda internacional forccedilaram nos anos oitenta novas quedas no preccedilo da mateacuteria prima Contudo a mudanccedila de regime levou a uma renegociaccedilatildeo dos modelos de cooperaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados com os paiacuteses OPEP em outras bases e a um desgaste diplomaacutetico pelo primeiro grupo de paiacuteses (KEOHANE 1984 190-94)

2

questatildeo as leis econocircmicas de Bretton Woods revelavam que o sistema econocircmico era

desigual para estes dois grupos de paiacuteses e convidavam o Norte a empreender medidas

efetivas de accedilatildeo para a soluccedilatildeo dos problemas do Sul a partir de uma reorganizaccedilatildeo das

estruturas que regulamentavam os proacuteprios regimes internacionais econocircmico financeiro e

comercial surgidos apoacutes a Segunda Guerra Mundial Autores da poliacutetica internacional como

Keohane Waelde e Armstrong Lloyd e Redmond identificam na crise dos paiacuteses

produtores de mateacuterias-primas e no choque do petroacuteleo momentos concretos de ameaccedila

para os regimes econocircmico-financeiro e comercial de Bretton Woods4

Acreditamos que as mudanccedilas ocorridas no sistema internacional nos anos setenta a

partir do choque do petroacuteleo e do iniacutecio da intensificaccedilatildeo das pressotildees dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento pelo estabelecimento de uma nova ordem econocircmica mundial

afetaram diretamente o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Segundo

nossa interpretaccedilatildeo a ameaccedila de desarticulaccedilatildeo da ordem econocircmica a possibilidade do

surgimento de outros carteacuteis organizados para controlar os preccedilos de mateacuterias-primas (aleacutem

da OPEP - Organizaccedilatildeo dos Paiacuteses Produtores de Petroacuteleo) e o risco de que se tomasse

necessaacuterio estabelecer novos modelos de cooperaccedilatildeo internacional mais favoraacuteveis agraves

demandas dos paiacuteses do Sul geraram puniccedilotildees econocircmicas para os paiacuteses em vias de

desenvolvimento atraveacutes do aumento dos constrangimentos para a utilizaccedilatildeo dos fluxos do

regime internacional da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) Pois - como veremos em

nosso primeiro capiacutetulo dedicado agrave discussatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional - os

regimes internacionais dos atores avantajados constituiacutedos pelo bloco do Norte

estruturados atraveacutes de redes interligadas quando e se ameaccedilados podem impor puniccedilotildees e

aumentar o nuacutemero de constrangimentos impostos aos atores que promovam tentativas de

desestabilizaccedilatildeo do sistema internacional5 (KEOHANE 1984)

Nossa proposta de estudo eacute discutir os trecircs elementos baacutesicos atraveacutes dos quais as

puniccedilotildees econocircmicas contra os PVD puderam ser efetivadas a partir do regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento O primeiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica

4 Em (KEOHANE 1984 WAELDE 1998 ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND1996)

5 O sistema internacional eacute uma ordenaccedilatildeo dos Estados que acontece a partir de ambientes facilitadores de acordos definidos regimes internacionais

3

que discutiremos no segundo capiacutetulo desse trabalho aconteceu de maneira institucional a

partir daquele que era o principal organismo regulador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento no iniacutecio da deacutecada de setenta o Programa de

Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas - PNUD (MARCHISIO 1986 2000 BASILE

1995) A puniccedilatildeo institucional consistiu em cortes orccedilamentaacuterios para o Programa que

resultaram na implantaccedilatildeo de uma nova modalidade de administraccedilatildeo e repasse dos fluxos

da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) definida como multibilateral (MARCHISIO

19862000 BASILE 1995) O segundo elemento de puniccedilatildeo econocircmica para os paiacuteses em

vias de desenvolvimento foi teoacuterico-poliacutetico e aconteceu a partir do iniacutecio do uso da

condicionalidade da ajuda no regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

(TRIULZI 1998 2000 ESCOBAR 1995) Este segundo elemento constituiraacute o elemento-

chave do terceiro capiacutetulo do presente trabalho Como veremos em nosso quarto capiacutetulo o

terceiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica utilizado contra os PVD a cooperaccedilatildeo

descentralizada aconteceu a partir da instrumentalizaccedilatildeo de agentes natildeo-estatais como as

ONGs internacionais que passaram a se multiplicar como agentes promotores (e

defensores) dos interesses dos paiacuteses desenvolvidos (CREWE amp HARRISON 1998

JAFDER 2000) Estes elementos de puniccedilatildeo econocircmica acabaram reorganizando o proacuteprio

regime da cooperaccedilatildeo internacional definindo tambeacutem novos modelos de comportamento

entre o Norte e o Sul

As puniccedilotildees econocircmicas impostas aos PVD a partir do regime da cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento puderam ser estabelecidas porque os paiacuteses detentores

dos fluxos do regime da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) passaram a retirar seus

recursos das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal especialmente do PNUD

concentrando-os em organismos que lhes fossem mais confiaacuteveis em suas proacuteprias

modalidades de ajuda bilateral (efetuada diretamente pelos Estados sem a participaccedilatildeo das

organizaccedilotildees internacionais) em fundos regionais proacuteprios - Fundo Europeu de

Desenvolvimento - ou nos Institutos Financeiros nascidos em Bretton Woods - FMI

Banco Mundial e Bancos Regionais de Desenvolvimento (MARCHISIO 1986 BASILE

1995 ANTONELLI 1995) Tal mudanccedila de recolhimento dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) que passaram das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal

para os organismos de confianccedila dos detentores dos recursos revelou-se estrateacutegica pois

4

permitiu aos paiacuteses doadores aumentar seus poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo do ODA

Isso porque enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal os paiacuteses

recebedoresdoadores6 assim como os paiacuteses apenas doadores podiam interferir sobre a

aplicaccedilatildeo dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento no Fundo Europeu de

Desenvolvimento assim como nos institutos financeiros internacionais e nos bancos

regionais o poder de decisatildeo sobre a administraccedilatildeo e sobre a aplicaccedilatildeo do ODA recai

apenas sobre o grupo de paiacuteses doadores7 (CECCHI 1995) O Fundo Europeu de

Desenvolvimento responde agraves orientaccedilotildees diretas da Comissatildeo e do Conselho Europeu que

estruturam as poliacuteticas que seratildeo aplicadas no regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

com base unilateral (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Tambeacutem nos institutos

financeiros o poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos recai somente sobre os

membros do Conselho de Administraccedilatildeo ou seja os paiacuteses fortemente doadores (ASCARI

1999)

Devemos tambeacutem lembrar que com a supremacia dos institutos financeiros e do

Fundo Europeu como administradores dos fluxos ODA perdeu-se a tendecircncia promovida

anteriormente pelo PNUD de financiar a maior parte dos projetos e programas de

desenvolvimento em regime de fundo perdido8 Ao contraacuterio nas instituiccedilotildees financeiras

nascidas em Bretton Woods os repasses de recursos acontecem a juros facilitados e na

maior parte das vezes a juros de mercado Disso resulta que na metade dos anos noventa

mais de 90 dos fundos multilaterais dos institutos financeiros (FMI e Banco Mundial e

regionais) se constituiacuteam de transferecircncias natildeo-facilitadas ou em empreacutestimos puacuteblicos a

juros de mercado - empreacutestimos Ibrd do Banco Mundial (BASILE 1995 69) Neste

6 Os paiacuteses em desenvolvimento satildeo doadores recebedores porque contribuem para estas organizaccedilotildees e retiram recursos destas organizaccedilotildees

7 Enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal o poder de voto eacute o mesmo para atores avantajados e atores desavantajados nos institutos financeiros o voto eacute realizado apenas pelos atores avantajados ou seja por aqueles que mais contribuem financeiramente com estes entes O fundo europeu responde apenas as ordens dos Estados membros da Comunidade Econocircmica Europeacuteia

8 No final dos anos 80 a quota UNDP dos financiamentos a fundo perdido das Naccedilotildees Unidas eram cerca de 60 (BROWNE 1990 p 241)

5

sentido em 1997 no Banco Mundial os empreacutestimos puacuteblicos (Ibrd)9 a juros de mercado

constituiacuteram um volume de 14525 bilhotildees de doacutelares enquanto os facilitados tiveram um

volume de U$ 4622 bilhotildees (ASCARI 1999 69)

Devemos ainda considerar que a aplicaccedilatildeo de puniccedilotildees e o aumento dos

constrangimentos que possibilitaram a reordenaccedilatildeo do regime internacional da cooperaccedilatildeo

ao desenvolvimento aconteceu a partir de uma forccedila aglutinadora que tomando a iniciativa

de organizar o setor da cooperaccedilatildeo inclusive sistematizando conceitos estabeleceu-se

como centro coordenador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo Esta forccedila aglutinadora eacute hoje o

Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) da Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e

Desenvolvimento Econocircmico (OCDE) que tendo nascido nos anos sessenta como oacutergatildeo

responsaacutevel pelas poliacuteticas dos ex-paiacuteses colonizadores europeus em relaccedilatildeo a suas ex-

colocircnias transformou-se no principal centro de coordenaccedilatildeo das poliacuteticas bilaterais e

multilaterais dos paiacuteses industrializados

Depois do choque do petroacuteleo e das declaraccedilotildees da Nova Ordem Econocircmica

Mundial a OCDE reformulou e estendeu as accedilotildees do CAD que passou exercer um papel de

coordenaccedilatildeo no setor do desenvolvimento que abrange atualmente os paiacuteses

industrializados e as organizaccedilotildees internacionais10 Baseado nisto o CAD foi capaz de se

estabelecer como uma espeacutecie de centro de inteligecircncia e de consultoria dos problemas do

desenvolvimento internacional Em um certo sentido o CAD posicionou-se

internacionalmente como a CEP AL11 dos paiacuteses industrializados e vem contribuindo para o

fortalecimento dos paiacuteses doadores como administradores dos fluxos do regime

internacional da ajuda ao desenvolvimento (ODA)

9 Recolhidos pelos banco no mercado financeiro e repassados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento com juros e condiccedilotildees de mercado (ASCARI 1999)

10 O CAD oficializou seu papel de centro de coordenaccedilatildeo da poliacuteticas de ajuda ao desenvolvimento em 1986 na Reuniatildeo anual do Comitecirc agrave qual estavam presentes Emest Stem (vice-presidente do Banco Mundial) Richard Erb (diretor administrativo do FMI) e Willian Draper (administrador do PNUD) o CAD e os demais presentes concordaram que ldquoOs membros do CAD aceitam a responsabilidade central de coordenaccedilatildeo de bases da ajuda ao desenvolvimentordquo (RESOLUCcedilAtildeO ANUAL CAD 1986)

11 Comissatildeo Econocircmica Para a Ameacuterica Latina

6

O Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) natildeo possui um oacutergatildeo

executivo de administraccedilatildeo dos fundos da cooperaccedilatildeo Entretanto funciona como centro de

decisatildeo12 para a aplicaccedilatildeo dos fundos da ajuda teacutecnica e financeira bilateral e multilateral

fornecendo aos paiacuteses-membros indicadores sociais e econocircmicos dos paiacuteses em vias de

desenvolvimento A ausecircncia de um oacutergatildeo executivo entretanto pouco afeta o repasse

centralizador dos recursos provenientes dos paiacuteses do CAD13 para a cooperaccedilatildeo ao

desenvolvimento Depois da oficializaccedilatildeo do papel do Comitecirc como centro coordenador da

ajuda em 1986 e da adoccedilatildeo pelo Banco Mundial bem como pelo FMI e pelo PNUD do guia

de princiacutepios para a apreciaccedilatildeo de projetos ldquoPrincipies For Project AppraisaF elaborado

pelo Comitecirc ldquocom o objetivo de melhorar a capacidade operacional das agecircncias

multilaterais e a qualificaccedilatildeo dos projetos atraveacutes da definiccedilatildeo comum de objetivosrdquo todas

as poliacuteticas e conceitos (definidas ajuda teacutecnica conceituai) desenvolvidos ad hoc pelos

centros de pesquisa do CAD satildeo aplicados conjuntamente nas organizaccedilotildees internacionais

(BASILE 1995 FUHNER 1996) Aleacutem disso a grande maioria dos paiacuteses que pertencem

ao CAD tambeacutem pertencem agrave CEE14 que por sua vez possui um oacutergatildeo executivo Ou seja

estes paiacuteses podem administrar diretamente - e sem nenhum tipo de intervenccedilatildeo dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento - os recursos destinados agrave ajuda multilateral

Segundo Keohane no estudo dos regimes e da cooperaccedilatildeo internacional entre atores

fortes e atores desavantajados priorizar os constrangimentos dos atores fracos eacute mais

importante do que buscar suas motivaccedilotildees em conformar-se ou natildeo a regimes estabelecidos

(KEOHANE 1984) Os PVD dependiam como ainda dependem dos fluxos financeiros

especialmente daqueles facilitados (ODA) - em teoria mais previsiacuteveis e constantes dos que

os capitais privados - para programar o desenvolvimento de suas economias tomando-as

12 Os fluxos multilaterais ODA satildeo aplicados atraveacutes da proacutepria CEE do Banco Mundial do FMI dos Bancos Regionais de Desenvolvimento e das Agecircncias Multilaterais e dos Institutos Especializados das Naccedilotildees Unidas (BASILE 1995)

13 Atualmente a niacutevel agregado os recursos multilaterais dos paiacuteses DAC satildeo concentrados entomo a trecircs poacutelos o Banco Mundial as Naccedilotildees Unidas e a CEE que ocupam entorno a 90 das transferecircncias destes paiacuteses (ASCARI 1999)

14 Dos anos 80 para os anos 90 observa-se um forte aumento do repasse dos fundos multilaterais dos paiacuteses OCDE em direccedilatildeo a CEE que passou de 161 em 1984 para 284 em 1991

7

menos vulneraacuteveis agraves flutuaccedilotildees do mercado Celso Lafer enfatizou esta necessidade na

Conferecircncia sobre Financiamentos para o Desenvolvimento ocorrida em maio de 2002 na

cidade de Monterrey (Meacutexico)15

As puniccedilotildees e constrangimentos impostos aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

pelos paiacuteses detentores de recursos e constituiacutedos em medidas operativas pelo PNUD

Banco Mundial FMI e Fundo Europeu de Desenvolvimento (ajuda multilateral

condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada) foram introduzidas ou projetadas

no regime internacional da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da primeira metade dos

anos setenta e exerceram segundo nossa hipoacutetese a funccedilatildeo comum de limitar o poder de

decisatildeo dos paiacuteses recebedores na aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos multilaterais (inclusive

dos empreacutestimos puacuteblicos) do regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Toma-se oportuno lembrar que os fluxos oficiais ao desenvolvimento ODA16 ateacute a

completa afirmaccedilatildeo das puniccedilotildees e do aumento dos constrangimentos17 eram entendidos

como uma espeacutecie de compensaccedilatildeo financeira destinada aos governos dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento devido agraves suas menores oportunidades comercias e financeiras

(GRILLI 1994 MARCHISIO 1986) As novas modalidades contudo parecem diluir essa

noccedilatildeo inicial que caracterizava os fluxos ODA - que de certa forma passaram a representar

um mecanismo atraveacutes dos quais os Estados detentores dos recursos podem conduzir

intervenccedilotildees pontuais e setorizadas nos PVD

Conveacutem enfatizar que mesmo tratando-se os fluxos ODA de financiamentos

facilitados eles tambeacutem devem ser em grande parte devolvidos pelos paiacuteses recebedores

(ESCOBAR 1995 165) e que quando recebidos estes recursos somam-se em menor ou

maior grau a diacutevida puacuteblica dos paiacuteses em desenvolvimento (ASCARI 1999) Aleacutem disso

15 Em seu discurso Lafer lembrou os conferencistas que durante a deacutecada de 1990 o aumento de capital privado nos paiacuteses em desenvolvimento mas que esse capital eacute altamente imprevisiacutevel e em muitas situaccedilotildees diminuiu seu niacutevel vertiginosamente Essas entradas e saiacutedas bruscas de capital constituem-se tambeacutem em limitaccedilotildees para aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

16 Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento teacutecnica ou financeira eacute contabilizada em fluxos financeiros ODA menos as contribuiccedilotildees emergecircncias in natura e os eventuais recursos privados das ONGs (BASILE 1995)

17 Que aconteceu na metade dos anos oitenta quando o setor da cooperaccedilatildeo foi direcionado para ambientes privados

8

a proacutepria tendecircncia que tem crescido no setor da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento de

efetuar financiamentos privados aos PVD com fins de desenvolvimento utilizando

organizaccedilotildees internacionais para a perpetuaccedilatildeo da colocaccedilatildeo de condicionamentos de

vaacuterios gecircneros eacute um aspecto preocupante que natildeo deve ser ignorado Por esse motivo os

governos dos paiacuteses em vias de desenvolvimento assim como os estudiosos das ciecircncias

sociais poliacuteticas e econocircmicas natildeo podem permanecer indiferentes quanto agraves modalidades

de efetivaccedilatildeo da ajuda Em outras palavras os projetos e programas de desenvolvimento

(governamentais ou natildeo-govemamentais) e o grau efetivo de controle que os governos dos

paiacuteses do Sul exercem na orientaccedilatildeo destes projetos poderiam constituir um interessante

objeto de estudo nas aacutereas de ciecircncias humanas

Como foi possiacutevel a introduccedilatildeo de medidas operativas que resultaram na limitaccedilatildeo

do poder de decisatildeo dos atores mais fracos (puniccedilotildees e constrangimentos) quanto a

aplicaccedilatildeo dos fluxos ODA - e como estas medidas se transformaram em regras do setor da

cooperaccedilatildeo internacional - tambeacutem eacute um aspecto intrigante que deve ser abordado

Keohane nos lembra que os Estados poderosos procuram introduzir poliacuteticas econocircmicas

internacionais que atendam seus interesses e ideologias Parte importante da investigaccedilatildeo eacute

buscar entender como paiacuteses fortes transformam seus recursos materiais e ideoloacutegicos em

regras do sistema assim como constroacuteem alteram ou mantecircm regimes internacionais que

facilitam determinados tipos de cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 256 KEOHANE 1984

94) Para os realistas a ecircnfase eacute colocada no poder18 Keohane que considera simplistas

todas as explicaccedilotildees baseadas apenas neste poder acredita que uma explicaccedilatildeo mais

plausiacutevel encontra-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agrave conformidade dos PVD agraves alteraccedilotildees promovidas no regime da

cooperaccedilatildeo internacional a partir dos anos setenta podemos identificar a proacutepria

necessidade destes paiacuteses de continuar recebendo financiamentos mesmo privados como

sendo a mais importante causa de aceitaccedilatildeo - por estes mesmos paiacuteses - das medidas

punitivas e do aumento dos constrangimentos na utilizaccedilatildeo dos fluxos ODA Aleacutem disso

como veremos em nosso primeiro capiacutetulo Keohane teoriza que os regimes internacionais

natildeo devem ser estudados individualmente mas em relaccedilatildeo e em concordacircncia com outros

18 No sentido beacutelico do termo

9

regimes internacionais Em consequumlecircncia mesmo que os PVD sofram puniccedilotildees econocircmicas

e tenham seus constrangimentos aumentados nesse especiacutefico setor abandonar o regime ou

deixar de cumprir acordos estabelecidos anteriormente isto poderia implicar em puniccedilotildees

ainda mais graves para os atores desavantajados

Para que as noccedilotildees de regimes internacionais puniccedilotildees sistecircmicas e

constrangimentos fiquem claras ao leitor no decorrer deste trabalho nosso proacuteximo capiacutetulo

seraacute dedicado a um aprofundamento destes conceitos a partir do estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional elaborado prioritariamente a partir das obras de Robert

Keohane19

19 Duas obras de Keohane abordam especificamente a questatildeo dos regimes internacionais e da cooperaccedilatildeo A primeira eacute ldquoAchiving cooperation under anarchy rdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) um estudo que serviu de base ao posterior e mais completo ldquoAfter hegemony cooperation and discord in the world political economyrdquo (KEOHANE 1984) Aleacutem dos dois citados tambeacutem seraacute utilizado no proacuteximo capiacutetulo para elaboraccedilatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional o estudo de Krasner sobre regimes interanacionais ldquoRegimes and the limits o f realism regimes as autonomous variables rdquo e algumas noccedilotildees da obra de Keohane e Nye ldquoPoder e interdependencia la poliacutetica mundial en transicioacuten

10

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional

Robert Keohane define o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo como sendo aquele no qual

ldquoatores ajustam seus comportamentos para as preferecircncias atuais ou antecipadas dos outros

atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacuteticardquo (KEOHANE 1984 51-2) A

definiccedilatildeo do conceito e o desenvolvimento da teoria da cooperaccedilatildeo realizados por Keohane

aconteceram a partir do estudos realizados pelo autor da ocorrecircncia do fenocircmeno nas

relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente Essa escolha

de abordagem na elaboraccedilatildeo da teoria deveu-se ao pressuposto de que as relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo acontecem quando existem interesses muacutetuos entre os Estado envolvidos

Estabelecer interesses muacutetuos entre paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente e que

dividem uma visatildeo relativamente similar da conduccedilatildeo de suas econocircmicas aleacutem de

cultivarem extensas relaccedilotildees de interdependecircncia20 uns com os outros facilita o trabalho de

investigaccedilatildeo do fenocircmeno da cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 6)

Quanto agrave cooperaccedilatildeo entre paiacuteses avanccedilados industrialmente e paiacuteses em vias

desenvolvimento Keohane considera que os instrumentos de anaacutelise desenvolvidos em sua

teoria tambeacutem podem ser em certa medida aplicados na compreensatildeo de algumas destas

20 Para Keohane e Nye o conceito de interdependecircncia na poliacutetica mundial diz respeito ldquoa situaccedilotildees caracterizadas por efeitos reciacuteprocos entre os paiacutesesrdquo (p8) Estes efeitos resultam de uma ampla gama de contatos e transaccedilotildees ocorridas no plano internacional o que produz uma restriccedilatildeo agrave autonomia dos atores envolvidos Ao mesmo tempo impotildee alguma forma de custos para os participantes do sistema internacional o que poderia levar a uma ocorrecircncia de determinados tipos de conflito entre eles

11

relaccedilotildees Contudo algumas consideraccedilotildees precisam ser realizadas Em primeiro lugar no

caso de atores desiguais a cooperaccedilatildeo pode tomar-se adversa e constituir-se em meio de

exploraccedilatildeo de um grupo de Estados ricos que efetivamente cooperam entre si para com os

Estados pobres (KEOHANE 1984 11) Essa situaccedilatildeo pode definir-se desde o

estabelecimento das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo devido aos constrangimentos colocados aos

atores mais fracos ateacute mesmo como condiccedilatildeo para sua participaccedilatildeo em uma relaccedilatildeo com

atores mais fortes ou pode mesmo acontecer posteriormente mesmo que objetivos iniciais

de cooperaccedilatildeo fossem desejados mutuamente agrave princiacutepio Um segundo ponto ainda deve ser

ressaltado quanto agrave cooperaccedilatildeo entre atores desiguais antes de iniciarmos o

aprofundamento do estudo do fenocircmeno a ocorrecircncia de relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre

atores avantajados e atores desavantajados costuma proporcionar benefiacutecios menores ou

mesmo nenhum beneficio para aqueles atores desavantajados Isso natildeo significa que os

atores desavantajados ajam de maneira irracional quando estabelecem relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo com os atores avantajados Muitas vezes o caacutelculo racional dos atores

desavantajados natildeo eacute obter benefiacutecios mas simplesmente natildeo ver aumentado seus custos

que poderiam tomar dimensotildees ainda maiores caso acordos de cooperaccedilatildeo natildeo fossem

estabelecidos Feitas estas consideraccedilotildees podemos finalmente iniciar o estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional

Para Keohane a teoria realista natildeo eacute capaz de explicar o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo

internacional em todas as suas manifestaccedilotildees Na teoria realista onde o sistema

internacional eacute composto por Estados como unidades individuais que competem entre si em

um permanente estado de natureza anaacuterquico21 o uacutenico modelo possiacutevel de cooperaccedilatildeo eacute

aquele de alianccedilas resultante de uma operaccedilatildeo de balanccedilo de poder (KEOHANE 1984

7) Tambeacutem outros modelos explicativos da cooperaccedilatildeo internacional como o

Universalismo (de modelo kantiano) ou ateacute mesmo o Intemacionalismo (oriundo da teoria

de Grotius22) que opondo-se ao realismo conferiram segundo Keohane muito peso ao

21 Anarquia para Keohane constitui a falta de um governo comum no mundo poliacutetico internacional e natildeo uma negaccedilatildeo de que a sociedade internacional embora fragmentada exista (AXELROD amp KEOHANE 1982 227)

22 A obra de Hugo Grotius Do Direito da Guerra e da Paz (1625) que inaugura a tradiccedilatildeo Intemacionalista na poliacutetica internacional eacute um dos trecircs paradigmas (ou escolas de pensamento) fuacutendantes do estudo das relaccedilotildees internacionais segundo a divisatildeo de Hedley Buli Os outros dois

12

papel das funccedilotildees reguladoras das instituiccedilotildees internacionais e ao direito internacional natildeo

seriam adequados como instrumentos teoacutericos por natildeo aprofundarem as relaccedilotildees de poder

e de conflitos decorrentes da dimensatildeo econocircmica entre os Estados Considerando as

limitaccedilotildees dos modelos anteriores Keohane decidiu elaborar a estruturaccedilatildeo teoacuterica sobre o

fenocircmeno da cooperaccedilatildeo a partir de uma combinaccedilatildeo de teorias (liberal23 e realista 24) que

pudessem analisar as relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos atores internacionais sem esquecer o

egoiacutesmo e propensatildeo dos Estados em aumentar a proacutepria riqueza e poder

Keohane assim como os realistas considera que os atores poliacuteticos satildeo egoiacutestas e

agem motivados por interesses proacuteprios Para este autor quando os atores cooperaram o

fazem dentro de uma situaccedilatildeo de conflito que quando natildeo resolvida por essa via poderia

resultar em perdas ainda maiores para os envolvidos Os governos entram em negociaccedilotildees

internacionais visando reduzir o conflito que iria resultar necessariamente de outra

maneira Sem cooperaccedilatildeo os governos interferem no mercado uni lateralmente para

perseguir o que eles consideram seus proacuteprios interesses25 aumentando em muito a

possibilidade de perdas coletivas Atraveacutes desse tipo de raciociacutenio pode-se afirmar que os

paradigmas derivam das obras de Hobbes O Leviatatilde (1651) que influecircncia a tradiccedilatildeo Realista e do texto de Kant A Paz Perpeacutetua mdash Um Projeto Filosoacutefico (17956) da qual deriva a tradiccedilatildeo Universalista Segundo Hedley Buli a posiccedilatildeo de Grotius fica a meio caminho daquelas de Hobbes e Kant Grotius se diferencia do universalismo porque mesmo considerando a existecircncia de outros entes eacute o Estado o principal ator das relaccedilotildees internacionais Quanto agrave Hobbes Grotius afirma que as relaccedilotildees entre os Estados natildeo se resume a dimensatildeo conflitiva sendo necessaacuterio levar em conta a dimensatildeo cooperativa e a existecircncia de uma sociedade internacional (formada por Estados) que interage com base em valores culturais comuns e do direito internacional (GOLCcedilALVES 2001 94-6)

O Liberalismo propotildee alternativas agraves concepccedilotildees realistas Enfatizando aspectos a interdependecircncia econocircmica com suas muacuteltiplas e complexas camadas de ligaccedilotildees o liberalismo prevecirc comportamentos cooperativos entre os Estados Mecanismos como sanccedilotildees e puniccedilotildees econocircmicas possibilitam na visatildeo liberal um certo controle e previsibilidade sobre o comportamento dos participantes do sistema internacional

24 O Realismo poliacutetico apresenta um sistema internacional caracterizado pela anarquia tendo como atores principais os Estados Por ser anaacuterquico o sistema internacional eacute baseado no poder e na forccedila e cada Estado eacute visto como uma entidade isolada age apenas motivado pelos proacuteprios interesses Para o realismo natildeo existe cooperaccedilatildeo entre atores poliacuteticos

23 Ao contraacuterio dos economistas liberais Keohane acredita que os Estados agindo unilateralmente vatildeo interferir no mercado estrangeiro de trocas impor vaacuterias restriccedilotildees em importaccedilotildees subsidiar a induacutestria domeacutestica e estabelecer preccedilos de mercadorias como petroacuteleo

13

atores agem de maneira egoiacutesta-racional tentando maximizar as possibilidades de ganho

em uma situaccedilatildeo de conflito real ou potencial Isso significa que um fenocircmeno de

cooperaccedilatildeo acontece sempre a partir de uma situaccedilatildeo de conflito e nunca de harmonia26

entre atores no mundo poliacutetico Seraacute justamente a tentativa de resoluccedilatildeo deste conflito que

poderaacute levar os atores agrave cooperar ou seja agrave ajustar seus comportamentos ou antecipar as

preferecircncias dos outros atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacutetica

Enquanto para os realistas que utilizam a teoria dos jogos (especialmente do dilema

do prisioneiro) nos estudos de comportamento a cooperaccedilatildeo eacute impossiacutevel porque os atores

racionalmente desconfiam sempre das accedilotildees uns dos outros e egoiacutesticamente pensam nos

proacuteprios interesses Keohane acredita que as mesmas premissas de comportamento racional

e egoiacutesta em uma ambiente internacional favoraacutevel podem levar os atores agrave cooperarem

uns com os outros (KEOHANE 1984 65-7) Quando os atores agem por meio de escolhas

racionais pensando nos interesses proacuteprios atraveacutes da realizaccedilatildeo de benefiacutecios coletivos

pode-se esperar um volume substancial de cooperaccedilatildeo internacional (inclusive

institucionalizada) nas economias de mercado dos paiacuteses industrialmente avanccedilados A

anaacutelise da cooperaccedilatildeo internacional e a elaboraccedilatildeo de um conceito sobre o fenocircmeno

acontece desse modo atraveacutes de uma combinaccedilatildeo de teorias que reconheccedilam os interesses

complementares entre naccedilotildees mas que natildeo deixem de reconhecer que os Estados satildeo atores

racionais e egoiacutestas na medida em satildeo orientados a promover seus dos proacuteprios interesses

E necessaacuterio lembrar que no mundo das relaccedilotildees internacionais os temas mais

significativos satildeo ao mesmo tempo poliacuteticos e econocircmicos portanto a perseguiccedilatildeo da

riqueza e do poder por parte dos Estados pode iluminar as motivaccedilotildees especiacuteficas dos

atores e servir como antiacutedoto contra uma parcial ecircnfase em interdependecircncia e retoacutericas

globalistas de realizaccedilatildeo de interesses comuns (KEOHANE NYE 198818-22) Na teoria

da cooperaccedilatildeo de Keohane os atores abordados e considerados significativos satildeo os

Estados que estabelecem os objetivos e constroacuteem as regras nas quais os demais atores

(inclusive as organizaccedilotildees natildeo- governamentais) deveratildeo se adaptar Definir a economia

poliacutetica internacional em termos de perseguiccedilatildeo de riqueza e poder nos leva agrave analisar a

26 Harmonia no mundo poliacutetico acontece em uma situaccedilatildeo onde automaticamente os atores (perseguindo seus proacuteprios interesses sem considerar o interesses dos outros) facilitam a realizaccedilatildeo dos objetivos dos outros sem conflito

14

cooperaccedilatildeo na economia poliacutetica mundial menos como um esforccedilo de implementar ideacuteias

elevadas (moralmente) e mais como um meio de atingir interesses proacuteprios em objetivos

poliacuteticos e econocircmicos (KEOHANE 1984 25)

Na anaacutelise das relaccedilotildees entre Estados Keohane daacute grande enfoque agrave influecircncia do

sistema internacional como modelador do comportamento dos atores (teoria sistecircmica) O

comportamento dos Estados assim como os de outros atores da poliacutetica mundial eacute

fortemente influenciado pelos constrangimentos (constraints) e incentivos fornecidos pelo

ambiente internacional Quando o sistema internacional muda o mesmo acontece com os

incentivos e com os comportamentos dos atores

A ecircnfase no sistema internacional eacute a propoacutesito a grande diferenccedila entre a teoria

de Keohane e as publicaccedilotildees mais recentes que abordam o tema da cooperaccedilatildeo Os estudos

realizados sobre o tema nos anos noventa27 embora tenham a caracteriacutestica notaacutevel de

manter a definiccedilatildeo do fenocircmeno de cooperaccedilatildeo elaborado por Keohane (MILNER 1992

466) uma deacutecada antes criticaram o peso excessivo dos constrangimentos estruturais do

sistema internacional na definiccedilatildeo do comportamento dos atores As anaacutelises dos anos

noventa passaram a dar maior enfoque agraves poliacuteticas domeacutesticas na definiccedilatildeo dos

comportamentos dos Estados e de suas relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo (PUTMAN 1993 432

MILNER amp KEOHANE 1996 4)28 As teorias dos anos noventa embora incorporem um

estudo sobre os atores domeacutesticos29 tambeacutem minimizam certas situaccedilotildees de

27 Importante resenha comparada sobre os estudos e publicaccedilotildees da teoria da cooperaccedilatildeo internacional nos anos 90 (Robert Keohane e Kenneth A Oye Putman e Bayne Grieco e Haas) eacute o artigo de Helen Milner International theories of cooperation among nations strengths and weaknesses publicado no world politics (referecircncia no final deste trabalho)

28 E interessante perceber que o proacuteprio modelo de cooperaccedilatildeo internacional entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo voltada ao desenvolvimento no mesmo periacuteodo dos anos 90 tambeacutem comeccedilou a relacionar os problemas de desenvolvimento dos paiacuteses agrave fatores domeacutesticos e natildeo mais agrave problemas decorrentes do sistema internacional

29 O proacuteprio Keohane quando estuda em na segunda metade dos anos noventa o fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo admite que em suas anaacutelises anteriores pouca atenccedilatildeo foi dada ao comportamento dos atores domeacutesticos Isso natildeo significa que Keohane abandone a anaacutelise sistecircmica pelo contraacuterio ele continua afirmando que todos os atores sofrem constrangimentos e incentivos mas que internamente estas constriccedilotildees e incentivos seratildeo percebidas de maneira diferente devido aos arranjamentos estruturais e poliacuteticos dos diferentes atores Sua anaacutelise contudo se refere mais ao fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo e natildeo especificamente aquele da cooperaccedilatildeo internacional (MILNER amp KEOHANE 1996)

15

constrangimentos vividas pelos atores desavantajados como por exemplo as pressotildees

econocircmicas (MILNER 1992) No caso especiacutefico do nosso estudo sobre a ocorrecircncia da

cooperaccedilatildeo internacional aoacute desenvolvimento natildeo poderemos desprezar as pressotildees

econocircmicas sofridas pelos atores desavantajados visto os atuais mecanismos de repasse de

financiamentos do setor se estabelecem a partir de mecanismos de condicionalidade que

satildeo por si mesmo formas de pressatildeo econocircmica Desse modo decidimos pelo uso da

anaacutelise sistecircmica de Keohane na estruturaccedilatildeo deste trabalho

Para que possamos entender como os incentivos e os constrangimentos colocados

pelo sistema internacional podem afetar o comportamento dos atores deveremos

aprofundar a noccedilatildeo de regimes internacionais que satildeo entendidos por Keohane como os

ambientes facilitadores da cooperaccedilatildeo entre os Estados

Regimes internacionais

Os regimes internacionais satildeo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos

normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo dos quais as expectativas

dos atores convergemrdquo30- em uma variedade de aacutereas-tema das relaccedilotildees internacionais

(AXELROD amp KEOHANE 1982 327)31 Essa definiccedilatildeo e a proacutepria importacircncia dos

regimes internacionais satildeo plenamente entendidos depois de relembradas duas

caracteriacutesticas do contexto internacional A primeira delas eacute a ausecircncia no mundo poliacutetico

de instituiccedilotildees governamentais autoritaacuterias que possam regular (impondo obrigaccedilotildees) o

comportamento dos Estados e demais atores poliacuteticos A segunda eacute resultado da primeira a

30 Princiacutepios satildeo opiniotildees de fatos causas retidatildeo Normas satildeo modelos de comportamento definidos em termos de regras e obrigaccedilotildees Regras satildeo especiacuteficas prescriccedilotildees ou proscriccedilotildees para atos Procedimentos de tomada de decisotildees satildeo praacuteticas prevalecentes para fazer e implementar escolhas coletivas (Krasner 1983 p2) Keohane considera normas apenas como modelos de comportamento

31 Os sistemas financeiro e comercial internacionais satildeo exemplos de regimes internacionais bem como organizaccedilotildees regionais e a proacutepria cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (tambeacutem chamada pelos americanos ajuda ao desenvolvimento) (KEOHANE NYE 1988 36)

16

constante incerteza do sistema internacional Os regimes internacionais cumpririam uma

funccedilatildeo ao sistema internacional definindo modelos de comportamento possibilitando

algum tipo de confiabilidade entre os atores e permitindo que expectativas comuns possam

ser tratadas de modo comum

Keohane acredita que princiacutepios normas regras e procedimentos conteacutem

determinaccedilotildees (quase) legais sobre comportamentos eles prescrevem certas accedilotildees e

proscrevem outras Nos regimes internacionais certos comportamentos ldquocorretosrdquo (no

sentido de serem coerentes com os princiacutepios do regime) satildeo incentivados enquanto

aqueles incorretos satildeo como veremos reprimidos Mais explicitamente os regimes

internacionais implicam em obrigaccedilotildees para os atores mesmo que estas obrigaccedilotildees natildeo

sejam cumpridas atraveacutes de um sistema hieraacuterquico legal

Considerando as duas caracteriacutesticas do sistema internacional - ausecircncia no mundo

poliacuteticos de instituiccedilotildees internacionais autoritaacuterias e a constante incerteza do sistema

internacional - podemos afirmar que uma das funccedilatildeo dos regimes internacionais eacute a

facilitaccedilatildeo de acordos entre governos de modo que as condiccedilotildees estruturais de anarquia

natildeo conduzam o sistema internacional a uma completa guerra de todos contra todos

(AXELROD amp KEOHANE 1982 332) Sem regimes internacionais a total incerteza

sobre o comportamento uns dos outros atores natildeo permitiria nenhum tipo de cooperaccedilatildeo

entre Estados colocando em riscos ateacute mesmo os grandes fluxos de trocas do sistema

capitalista Os regimes internacionais tambeacutem acabam facilitando a operaccedilatildeo de

descentralizaccedilatildeo do sistema poliacutetico internacional (diminuindo a presenccedila de um Estado

hegemocircnico como regulador do sistema) e expandindo o acesso dos atores poliacuteticos agraves

informaccedilotildees e em algum modo aos procedimentos de tomadas de decisatildeo o que

consequentemente aumenta as possibilidades de cooperaccedilatildeo internacional Contudo os

regimes internacionais natildeo devem ser percebidos como elementos de uma nova ordem

internacional aleacutem do Estado naccedilatildeo Eles precisam ser entendidos como arranjos

motivados por interesses proacuteprios em um sistema onde a soberania e o poder permanecem

sendo fatores constitutivos Isso significa que eles tendem a ser formados principalmente

Porque o mundo poliacutetico eacute descentralizado ao inveacutes de hierarquizado os princiacutepios prevalecentes de soberania significam que os Estados natildeo satildeo sujeitos agrave governos superiores (Ruggil 1983)

17

pelos atores mais poderosos priorizando seus proacuteprios interesses (KEOHANE 1984 62-

3)

Como afirmamos anteriormente Keohane manteacutem em suas anaacutelises a premissa de

que em geral os atores poliacuteticos tendem a responder racionalmente aos constrangimentos e

aos incentivos A teoria racional aplicada ao estudo da cooperaccedilatildeo implica em aceitarmos

que as decisotildees dos atores quanto aos regimes internacionais satildeo em alguma medida

voluntaacuterias Na ausecircncia de uma possibilidade de escolha dos atores reduziriacuteamos os

regimes internacionais a simples imposiccedilotildees quando na verdade sua natureza eacute muito mais

complexa Contudo tambeacutem pode ser limitativo e incorreto no estudo do comportamento

(cooperativo) dos Estados afirmar que os atores escolhem voluntariamente quando

participam dos regimes internacionais ou que os proacuteprios regimes satildeo de alguma maneira

fruto de accedilotildees voluntaacuterias Fazendo-o sacrificariacuteamos uma interpretaccedilatildeo Realista

Para que possamos manter a afirmaccedilatildeo de que os atores escolhem racionalmente - e

prosseguir a investigaccedilatildeo dos regimens internacionais - sem contudo ignorar as pressotildees

exercidas pelos mais fortes Keohane propotildee que sejam distinguidos dois aspectos do

processo atraveacutes do qual os regimes internacionais acontecem a imposiccedilatildeo de

constrangimentos (constvaints) e os processo de tomadas de decisatildeo (adesatildeo aos regimes)

Estes dois aspectos satildeo particularmente importantes para entenderas motivaccedilotildees dos atores

desavantajados de pertencer a um regime internacional

Em termos formais noacutes podemos considerar todos os regimes como tendo sido

criados ou mantidos voluntariamente atores independentes com a capacidade de recusar ou

consentirem em participar Mas caso estes atores sejam fracos agindo sob medo invasatildeo

ou colapso econocircmico natildeo pode-se dizer que exista verdadeiramente uma adesatildeo

voluntaacuteria (AXELROD amp KEOHANE 1982 330) Nestas situaccedilotildees devemos

primeiramente focar nossa atenccedilatildeo nos constrangimentos impostas aos atores antes de

examinar suas escolhas (KEOHANE 1984 71-2) Os atores podem sofrer

constrangimentos natildeo apenas atraveacutes de fatores estruturais do sistema mas tambeacutem

diretamente atraveacutes de pressotildees daqueles mais poderosos Regimes internacionais podem

ser acordados possuindo constrangimentos internos impostos desde a origem pelos atores

mais poderosos Relaccedilotildees de poder e dependecircncia e o contexto no qual os acordos foram

realizados seratildeo tambeacutem fatores de constrangimentos de escolhas nos regimes

18

internacionais e afetaratildeo todos os acordos que resultam de barganhas entre atores Muitas

vezes a uacutenica alternativa racional do ator naquele momento eacute associar-se a um regime que

lhe garanta o miacutenimo de previsibilidade quanto ao comportamento dos atores

internacionais Mantendo-se em mente estas restriccedilotildees poderemos aplicar a anaacutelise de

escolhas racionais de maneira sofisticada sem implicar no entendimento de que os atores

estatildeo em situaccedilatildeo igual de poder de escolha pois relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo envolvem

diferentes custos de oportunidades para diferentes atores

Muito provavelmente os atores em posiccedilotildees fracas teratildeo custos e oportunidades

diferentes dos atores em posiccedilotildees avantajadas Essa constataccedilatildeo nos faz lembrar que no

mundo poliacutetico natildeo eacute via de regra que as trocas entre os Estados mesmo aquelas

resultantes de barganhas tenham que ser necessariamente iguais ou benignas para todos

Sobre as trocas desiguais Keohane acredita que elas acontecem como o resultado de uma

operaccedilatildeo onde atingiram-se objetivos possiacuteveis ou ainda devido agraves necessidades de creacutedito

ou da seguranccedila dos Estados ou mesmo devido agrave expectativa dos atores de atingirem-se

benefiacutecios futuros Keohane e os realistas percebem nas trocas desiguais oportunidades

para que os Estados poderosos transformem seus recursos materiais e ideoloacutegicos em regras

do sistema internacional Os Estados mais poderosos procuram em relaccedilotildees de troca

mesmo no interior de regimes internacionais beneficiar seus proacuteprios interesses poliacutetico-

econocircmicos Uma diferenciaccedilatildeo entre os realistas e Keohane quanto as trocas desiguais

deve ser precisada enquanto para os realista as trocas desiguais acontecem a partir de uma

diferenccedila de poder (militar) entre os Estados Keohane que considera simplistas todas as

explicaccedilotildees baseadas apenas em poder acredita que explicaccedilotildees mais plausiacuteveis

encontram-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agraves tomadas de decisatildeo de pertencer ou natildeo agrave regimes internacionais espera-

se em geral que os Estados juntem-se a regimes onde os benefiacutecios como membros

superem os custos Atraveacutes desse raciociacutenio pode-se esperar que atores poliacuteticos escolham

participar de regimes internacionais que lhes garantam a mesma ou melhor condiccedilatildeo

dentro do que fora deles Isso natildeo implica necessariamente em ganho considerando-se que

os regimes tendem a impor custos para os que natildeo participam O Fundo Monetaacuterio

Internacional por exemplo natildeo empresta para os natildeo associados (ASCARI 1999 64)

Aleacutem disso ainda devemos recordar que os pressotildees e as desigualdades de poder que

19

estendem-se por traacutes dos regimes internacionais podem tomar os resultados da barganha

voluntaacuteria natildeo inteiramente benignos Natildeo existe garantia de que a formaccedilatildeo de um regime

internacional iraacute produzir benefiacutecios globais de bem estar social (welfare) Desse modo

pertencer a um regime internacional implica sempre em riscos especialmente para os atores

desavantajados

A existecircncia (e a aceitaccedilatildeo) no mundo poliacutetico de trocas desiguais a compreensatildeo

de que os Estados podem em determinados casos tomar a decisatildeo de pertencer a regimes

simplesmente para natildeo verem aumentados seus custos a percepccedilatildeo de que os atores mais

fracos realizam muitas vezes escolhas a partir de constrangimentos e que o resultados

destas encolhas podem natildeo ser inteiramente benignos nos ajuda a entender porque atores

desavantajados juntam-se a regimes mesmo quando eles recebem menos benefiacutecios do que

os outros membros (AXELROD amp KEOHANE 1982 340) Em poliacutetica natildeo podemos

nunca esquecer que escolhas voluntaacuterias natildeo implicam na igualdade de situaccedilotildees e

resultados para os atores (AXELROD amp KEOHANE 1982 330 KEOHANE 1984 70) e

que os regimes internacionais satildeo uma esfera onde o poder eacute diretamente exercido e onde

as desigualdades satildeo grandes

Um uacuteltimo aspecto em relaccedilatildeo aos regimes e aos atores desavantajados ainda deve

ainda ser tratado a conformidade dos Estados aos regimes internacionais Regimes

internacionais satildeo instituiccedilotildees descentralizadas o que natildeo significa ausecircncia de

mecanismos de conformidade Regimes produzem procedimentos e regras e estabelecem

sanccedilotildees por violaccedilotildees do proacuteprio regime podem ser coordenadas em diversos niacuteveis e

intensidade No mundo poliacutetico e econocircmico observamos uma alta conformidade com os

regimes Entretanto essa constataccedilatildeo natildeo deve ser exagerada Tome-se como exemplo o

caso da conformidade da Europa aos regimes internacionais financeiro e comercial

oriundos do final da Segunda Guerra Mundial que efetivou-se realmente somente depois

do saneamento econocircmico e da retomada do crescimento da regiatildeo promovidos pelo plano

Marshall (DINOLFO 1994 601-29)

Para entender o quebra-cabeccedila da conformidade precisamos examinar como os

regimes internacionais afetam o caacutelculos dos governos racionais e egoiacutestas Keohane nos

aponta duas distintas possibilidades de entendimento A primeira delas observa cada regime

isoladamente considerando as vantagens de adesatildeo (para os governos) em oposiccedilatildeo agraves

20

alternativas viaacuteveis A segunda coloca os regimes em contexto com outros regimes no

mundo poliacutetico Desse modo cada regime eacute interpretado como parte e em conformidade

com uma longa rede de temas e regimes Perceber cada regime em conformidade com

outros regimes produz diferentes estruturas de incentivos e constrangimentos para os

atores A pressatildeo que pode ser exercida atraveacutes de elos entre temas por diferentes regimes

serve muitas vezes como razatildeo para o ajuste dos governos a um determinado regime No

mundo contemporacircneo os governos tratam de vaacuterios temas e pertencem a muitos regimes

um governo que natildeo cumpre as regras e natildeo conforma-se a um determinado regime pode

criar uma expectativa negativa sobre seu comportamento em outros regimes para os

demais Estados Em uma anaacutelise racional-egoiacutesta podemos pensar que governos cumprem

seus compromissos para natildeo serem retalhados (punidos ou excluiacutedos de possiacuteveis

benefiacutecios) naquele proacuteprio ou nos demais regimes mesmo quando o regime e os temas

envolvidos natildeo satildeo de acordo com o auto-interesse (imediato) daquele Estado

Para entender o comportamento cooperativo dos atores devemos perceber os

regimes internacionais como muacuteltiplos e interligados Caso existisse apenas um regime no

mundo poliacutetico ou cada regime isoladamente os governos egoiacutestas poderiam

racionalmente parar de cumprir regras de regime internacionais Regimes seriam

abandonados quando os governos calculassem as que as oportunidade de custo como

membro como sendo maiores do que os de alguma alternativa viaacutevel de accedilatildeo Perceber os

regimes como interligados nos faz compreender que caso um Estado deixe de cumprir as

regras de um determinado regime que natildeo estatildeo diretamente de acordo com seus interesses

(ao menos imediatos) ele seraacute punido naquele e em outros regimes Da mesma maneira o

custo de adquirir maacute reputaccedilatildeo como resultado de violaccedilatildeo de regras seraacute imposto ao

transgressor naquele ou em demais regimes

Outro motivo de conformaccedilatildeo eacute a expectativa que os governos tecircm do crescimento

do regime internacional Conformar-se a um regime em um primeiro momento pode ser

fonte de determinados benefiacutecios para os atores ou mesmo uma oportunidade de participar

de acordos no sistema internacional Aleacutem disso as decisotildees de certos governos de

participar de regimes podem acontecer atraveacutes de um certo grau de ignoracircncia os regimes

evoluem e seus rumos nunca satildeo completamente previsiacuteveis Isso muitas vezes implica que

governos atuais aceitem determinadas situaccedilotildees pouco vantajosas devido a compromissos

21

assumidos no passado e que poderiam implicar-lhes em maacute reputaccedilatildeo ou retaliaccedilotildees caso

natildeo fossem cumpridos Por exemplo decisotildees tomadas em um certo periacuteodo de promover

a abertura econocircmica tecircm profundamente surtido efeitos negativos na habilidade de futuros

governos de controlar as transaccedilotildees econocircmicas com o mundo exterior Esse problema diz

respeito a um dos aspectos mais obscuros dos regimes internacionais sua utilizaccedilatildeo para

afetar as preferecircncias dos governos futuros atraveacutes da criaccedilatildeo de constrangimentos em suas

(futuras) liberdades de accedilatildeo (KEOHANE 1984 120)

A conformaccedilatildeo aos regimes ainda pode ocorrer devido ao alto custo da construccedilatildeo

de regimes internacionais Estabelecer um regime pode ser muito difiacutecil e dispendioso para

os atores devido a grandes articulaccedilotildees envolvidas para conformar os atores o regime

necessita de um ambiente internacional de grande conflito para sua formaccedilatildeo ou ateacute mesmo

de presenccedila de uma potecircncia hegemocircnica - como foram os Estados Unidos depois da

Segunda Guerra Mundial Essa implicaccedilatildeo de custos de construccedilatildeo toma os regimes

internacionais mais faacuteceis de serem mantidos do que criados

Um uacuteltimo aspecto ainda deve ser abordado quanto agrave manifestaccedilatildeo dos regimes Os

comportamentos coordenados dos atores podem acontecer de forma declarada ou natildeo

podem ser sub-entendidos em acordos e tratados entre os Estados ou podem ser efetivados

no interior de organizaccedilotildees internacionais Isso natildeo significa que as organizaccedilotildees

internacionais cumpram simplesmente um papel funcional de servir aos regimes O

estabelecimento de organizaccedilotildees internacionais estaacute ligado a uma seacuterie de motivaccedilotildees das

mais diversas que natildeo aprofundaremos nesse momento estudo por natildeo representarem

ganho imediato para nossa discussatildeo Aquilo que nos pode interessar saber eacute que a

coordenaccedilatildeo de certas poliacuteticas estabelecidas nos regimes podem ter aspectos positivos e

aspectos negativos para os atores desavantajados Quanto aos aspectos positivos pode-se

listar a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo (como aqueles organizacionais e de pagamentos) e

a diminuiccedilatildeo das imperfeiccedilotildees de informaccedilotildees (incertezas e riscos) e o no estabelecimento

de algum tipo de confianccedila legal para os Estados mesmo atraveacutes de normas imperfeitas ou

pouco precisas tomando os acordos mais convenientes dentro de um regime do que fora

dele Quanto aos aspectos negativos o primeiro deles seria que tendencialmente as

organizaccedilotildees internacionais favorecem os interesses dos atores mais poderosos Isso

significa que suas regras seratildeo estabelecidas ou poderatildeo constituir-se em mecanismos de

22

constrangimento para os atores desavantajados Por esse motivo o estudo das regras das

organizaccedilotildees internacionais pode constituir-se em um interessante instrumento de

investigaccedilatildeo da afirmaccedilatildeo e evoluccedilatildeo dos regimes internacionais e dos conflitos poliacuteticos

entre os atores

Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional

Depois da anaacutelise teoacuterica realizada nos sentimos confortaacuteveis para afirmar que a

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento entre paiacuteses do Norte e Sul do mundo tema

de anaacutelise de nosso trabalho manifesta-se como um regime internacional proacuteprio Ou seja

que agrave cooperaccedilatildeo entre Norte e Sul em relaccedilatildeo agrave aacuterea-tema desenvolvimento constitui-se

como sendo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos normas regras e

procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo do qual as expectativas dos atores

convergem As expectativas dos atores satildeo necessariamente nesse caso o

desenvolvimento Essa afirmaccedilatildeo implica em aceitarmos que tanto os paiacuteses do Norte como

os paiacuteses do Sul do mundo dividem expectativas em torno de um modelo uacutenico de

desenvolvimento33 e que eacute justamente essa expectativa que poderaacute nos ajudar a entender

os motivos dos paiacuteses pobres em conformarem-se voluntariamente ao regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Considerar as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como um

regime internacional orientado ao desenvolvimento nos permite tambeacutem estruturar com

mais rigor cientiacutefico as relaccedilotildees entre Estados do Norte e do Sul do mundo Pensadas como

regime as poliacuteticas internacionais orientadas ao desenvolvimento podem ser entendidas

33 O grupo de autores poacutes-estruturalista considera o discurso do desenvolvimento como um aparato de controle e vigilacircncia Desenvolvimento engloba uma seacuterie de controles de discurso e de controle de praacuteticas - um regime de forccedila - que apareceu desde que o Iluminismo a extensatildeo do projeto de universalizaccedilatildeo europeu nos quatro cantos do mundo Que a maior parte dos projetos de desenvolvimento falhe - um ponto de concordacircncia entre poacutes-modemistas e ultramodemistas - acaba reforccedilando o desenvolvimentismo eles dizem que ao falimento define a populaccedilatildeo target demarcada pelo resto da humanidade por sua aboriacutegine pobreza ignoracircncia passividade e portanto esta populaccedilatildeo precisa de uma intervenccedilatildeo de conhecimento de fora (ESCOBAR 1995 APFFEL MARGLIN AND MARGLIN 1990 SACHS 1992 NANDY 1988 CRUSH 1995)

23

como proporcionado incentivos e constrangimentos diferentes - e com graus de intensidade

desiguais - para atores fracos e atores fortes Podemos ainda perceber que nas relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento certas limitaccedilotildees e constrangimentos podem

ser estabelecidos diretamente pelos Estados mais fortes a partir dos recursos econocircmicos

Aleacutem disso entender as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da oacutetica de

regime internacional nos permite investigar o papel das organizaccedilotildees internacionais que

atuam diretamente estabelecendo regras e modelos de cooperaccedilatildeo entre os Estados do Norte

e do Sul do mundo e o quanto estas organizaccedilotildees satildeo orientadas a efetuar programas e

projetos de desenvolvimento que atendam as demandas dos atores avantajados Mas

sobretudo entender o tema da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento como regime internacional

nos faz perceber as relaccedilotildees dos Estados nesse tema como fenocircmenos poliacutetico-

econocircmicos ajudando-nos desse modo a permanecer imunes agrave consideraccedilatildeo que retratem o

fenocircmeno como uma forma valida de ajuda que visa ldquo combater os fenocircmenos que

ameaccedilam a paz e a convivecircncia civil a pobreza o degrado ambiental a violecircncia e os

desequiliacutebrios de todos os gecircnerosrdquo (BARBARELLA 1998 64) Sendo todos estes

fenocircmenos referidos claramente como caracteriacutesticos dos paiacuteses em desenvolvimento

Perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional ainda nos ajuda a definir um meacutetodo de investigaccedilatildeo para o tema Ou seja

buscar entender nas regras das organizaccedilotildees internacionais e na sua evoluccedilatildeo os processos

atraveacutes dos quais o regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento foi afirmado e investigar os

constrangimentos e incentivos colocados pelo regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

em relaccedilatildeo de complementaridade com outros regimes internacionais Pensar nos regimes

internacionais em relaccedilatildeo uns com os outros nos faz perceber que a cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento pode impor ou sofrer constrangimentos incentivos e

puniccedilotildees a partir da rede de temas e regimes

A escolha de estudar a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional tambeacutem nos possibilita investigar o tema a partir dos constrangimentos dos

atores mais desavantajados e identificar nas pressotildees econocircmicas sofridas por esse grupo

sua causa maior em aceitar barganhas desiguais que nem sempre parecem muito toleraacuteveis

considerando-se apenas um comportamento racional-egoiacutesta dos atores

24

Finalmente perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

nos ajuda a estabelecer o proacuteprio termo cooperaccedilatildeo para definir o fenocircmeno Pois a

literatura especializada se utiliza de trecircs locuccedilotildees distintas para nomear o mesmo

fenocircmeno Estas locuccedilotildees satildeo assistecircncia ajuda e cooperaccedilatildeo Considerando que estes trecircs

termos natildeo satildeo sinocircnimos e denotam intensidades diferentes de participaccedilatildeo dos atores no

processo algumas consideraccedilotildees podem ser oportunas O termo cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento eacute utilizado especialmente pelos autores europeus que pretendem

conseguir uma conotaccedilatildeo equilibrada e quase amigaacutevel aos esforccedilos dos atores e aos

resultados obtidos no setor (BASILE 1995 8 ANTONELLI 1995 230 ASCARI 1999

116 BOFFO 1993) Ajuda e assistecircncia satildeo utilizadas sobretudo na literatura americana e

datildeo evidentemente ecircnfase aos paiacuteses doadores ou seja aqueles desenvolvidos

economicamente como motores unilaterais da relaccedilatildeo o que acaba descaracterizando

qualquer tipo de barganha poliacutetica que possa envolver o fenocircmeno (ARMSTRONG

LLOYD amp REDMOND 1995 94) Estes dois tipos de conotaccedilatildeo da literatura

especializada - cooperaccedilatildeo como equiliacutebrio de esforccedilos e resultados e ajuda ou assistecircncia

como accedilatildeo unilateral e apoliacutetica - revelaram-se depois de nossa investigaccedilatildeo teoacuterica uma

maneira incorreta de tentar entender o fenocircmeno

Assistecircncia ou ajuda natildeo poderiam ser utilizados como termos na investigaccedilatildeo do

fenocircmeno de relaccedilatildeo entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo porque excluiriam

imediatamente do processo de desenvolvimento o uacuteltimo grupo de paiacuteses desconsiderando

inclusive os recursos financeiros empregados por estas atores nos proacuteprios projetos e

programas de desenvolvimento e na manutenccedilatildeo do setor Interpretaccedilatildeo que seria incorreta

considerando-se que apenas o Brasil repassou para o Programa de Desenvolvimento das

Naccedilotildees Unidas (PNUD) mais de R$ 250 milhotildees de doacutelares34 ente janeiro e novembro de

2000 para a execuccedilatildeo do Programa Paiacutes (Tribunal de Contas da Uniatildeo)

Cooperaccedilatildeo tambeacutem natildeo poderia ser mantido caso utilizaacutessemos apenas a

conotaccedilatildeo dada ao termo pela literatura europeacuteia visto que natildeo existem situaccedilotildees de

equiliacutebrio de esforccedilos e resultados quando a anaacutelise de alguns simples indicadores de

crescimento econocircmico nos revela que desde a implementaccedilatildeo dos primeiros esforccedilos

34 O Orccedilamento anual do PNUD eacute atualmente de US$1 bilhatildeo de doacutelares

25

mundiais coordenados para o desenvolvimento nos anos cinquumlenta a diferenccedila (gap) entre

a renda per capita dos paiacuteses do Norte e dos paiacuteses dos Sul passou de U$ 3677 em 1950

(referecircncias do doacutelar de 1980) para U$ 24000 em 1995 (referecircncia do doacutelar em 1995)35

Contudo tomando-se cooperaccedilatildeo como relevado pelos proacuteprios dados acima expostos

como um fenocircmeno econocircmico-poliacutetico que acontece a partir de uma situaccedilatildeo de conflito

vivida pelos atores como seraacute proposto no primeiro capiacutetulo deste trabalho nos

afastaremos completamente das conotaccedilotildees utilizadas pela literatura especializada europeacuteia

e poderemos definir sem risco de sermos contraditoacuterios o fenocircmeno de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento entre Estados do Norte e do Sul do mundo como

cooperaccedilatildeo

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional

ODA ou seja ajuda oficial ao desenvolvimento (a literatura internacional manteacutem a

sigla em inglecircs - ofjicial development aid) eacute utilizado no setor da cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento como criteacuterio global de medida financeira das modalidade de

cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento realizadas pelos paiacuteses do Norte e do Sul do mundo

(BASILE 1995 ANTONELLI 1995 GRILLI 1993 MARCfflSIO 19862000

TRIULZI 19982000) Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento inclusive agravequela

teacutecnica e fianceira (com exceccedilatildeo da ajuda de emergecircncia e de eventuais contribuiccedilotildees

privadas de ONGs) eacute contabilizado como fluxo financeiro da Ajuda Oficial ao

Desenvolvimento - ODA36 ODA eacute definido internacionalmente como sendo um ldquoconjunto

35 ldquoA diferenccedila de renda entre os paiacuteses do Norte e do Sul cresceu dramaticamente depois da Segunda Guerra Mundial Em 1950 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de USS 164 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de US$ 3841 - o que constituiacutea uma diferenccedila absoluta de U$ 3 677 (referecircncia do doacutelar americano de 1980) Trinta anos depois em 1980 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 245 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 9648 - o que constituiu uma diferenccedila absoluta de U$ 9043O crescimento da diferenccedila continuou nos anos 90 Em 1995 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 430 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 24930 - o que constitui uma diferenccedila absoluta de U$ 24000 (referecircncia do doacutelar americano de 1995) (SELIGTON 1998 3)

36 Internacionalmente eacute aceita a sigla ODA para definir estes fluxos financeiros motivo pelo qual decidimos mantecirc-la nesse trabalho

26

de fluxos destinados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento^7 e agraves agecircncias multilaterais

fornecidos atraveacutes das agecircncias oficiais incluindo-se o Estado e os governos locais ou suas

agecircncias executivas cujas transaccedilotildees respeitem os seguintes criteacuterios a) como primeiro

objetivo que a assistecircncia seja administrada em funccedilatildeo da promoccedilatildeo do desenvolvimento

econocircmico e do bem estar dos paiacuteses em vias de desenvolvimento b) que os fluxos

destinados agrave cooperaccedilatildeo puacuteblica sejam facilitados e contenham um elemento de doaccedilatildeo de

ao menos 25rdquo (wwwoecdorgdac)

Por tratarem-se os fluxos ODA tambeacutem de ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e

expliacutecitos normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em torno do qual as

expectativas dos atores convergemrdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) eles tambeacutem seratildeo

nesse trabalho definidos como regimes internacionais

Como vimos Keohane percebe a cooperaccedilatildeo internacional como fundamentalmente

econocircmica e possiacutevel de acontecer a partir de um ambiente facilitador ou seja de um

regime internacional O ODA foi introduzido internacionalmente para cumprir a funccedilatildeo de

ambiente facilitador das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre os paiacuteses do Norte e Sul depois da

afirmaccedilatildeo do conceito de multilateralismo no final da Segunda Guerra Mundial (BASILE

1995) O ODA deveria ter garantido que os benefiacutecios da implantaccedilatildeo da maior abertura

comercial e financeira fossem em alguma medida repassados para os atores mais fracos e

ajudassem estes paiacuteses em seus processo de desenvolvimento (entendido como crescimento

econocircmico38) (JEPMA1991)

No proacuteximo capiacutetulo iniciaremos nosso estudo sobre a nova modalidade de ajuda

multibilateral Depois de introduzir o termo buscaremos perceber como foi possiacutevel que

esse tipo de modalidade a princiacutepio contraacuteria as regras das organizaccedilotildees internacionais que

deveriam preservar uma certa neutralidade na conduccedilatildeo do repasse dos fluxos ODA

conseguiu estruturar-se a partir das falhas das normativas do proacuteprio PNUD e da

37 Esse tipo de definiccedilatildeo exclui os cria um problema para os paiacuteses em vias de desenvolvimento pois mede como fluxos ODA apenas aqueles repassados pelos paiacuteses desenvolvidos para o setor da cooperaccedilatildeo excluindo desse modo os recursos (muito substanciais) que os paiacuteses em desenvolvimento destinam ao proacuteprio desenvolvimento e agravequela internacional

38 Uma observaccedilatildeo fundamental para nossa discussatildeo eacute que ldquoateacute os anos cinquumlenta o conceito de desenvolvimento era estritamente interpretado como crescimento econocircmicordquo (DECLICH E EBOLI 1995 p 131)

27

INTRODUCcedilAtildeO

Ambientaccedilatildeo histoacuterica do problema

No iniacutecio dos anos sessenta quando o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao

desenvolvimento estava sendo afirmado1 os paiacuteses do Sul (em vias de desenvolvimento)

reunidos em organizaccedilotildees - como o Movimento Natildeo-Alinhado no campo poliacutetico e o

Grupo dos 77 no campo econocircmico - passaram a exigir do grupo de paiacuteses do Norte

(desenvolvidos) regras comerciais mais justas e termos mais generosos para o

financiamento do desenvolvimento (entendido no sentido de crescimento econocircmico) As

demandas dos paiacuteses em vias de desenvolvimento (PVD) foram respondidas com

declaraccedilotildees de boas intenccedilotildees pelos paiacuteses do Norte (como por exemplo a promessa de

aumento do volume dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento - ODA) mas tambeacutem

com fortes insistecircncias de que os foacuteruns apropriados para a resoluccedilatildeo de questotildees

econocircmicas continuavam a ser as instituiccedilotildees de Bretton Woods - nas quais devido ao

1 O estabelecimento de arranjamentos que pudessem regulamentar a cooperaccedilatildeo internacional entre atores dos paiacuteses industrializados e dos paiacuteses mais pobres pode ser percebido atraveacutes da adoccedilatildeo de medidas efetivas pelos atores Ainda nos anos cinquumlenta os institutos financeiros - FMI e Banco Mundial - passaram a ter suas atividade re-orientadas para as questotildees do desenvolvimento (ASCARI 1999 BASILE 1995 CECCHI 1995) Em 1957 o Tratado de Roma estabeleceu a criaccedilatildeo do Primeiro Fundo Europeu de Desenvolvimento1 e adotou o conceito de Associativismo como modo de regulamentar as relaccedilotildees entre os Estados europeus e suas ex- colocircnias (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Em 1960 aconteceu a Primeira Deacutecada para o Desenvolvimento nas Naccedilotildees Unidas que contribuiu para o estabelecimento do Conselho Econocircmico e Social das Naccedilotildees Unidas (ECOSOC) em 1962 e para a criaccedilatildeo do PNUD (Programa de Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas)1 em 1965 sob orientaccedilatildeo direta da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas (NOGUEIRA 2001) Em 1960 foi criado o CAD (Comitecirc de Ajuda ao Desenvolvimento dos paiacuteses OCDE1 - Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo ao Desenvolvimento Econocircmico e Financeiro) para regulamentar a relaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados (ex- colonizadores) com os paiacuteses fornecedores de mateacuterias-primas (quase todos ex-colocircnias) na nova era poacutes- colonial (BASILE 1995 45-6)

1

regime de voto2 os paiacuteses industrializados podiam assegurar a manutenccedilatildeo de seus proacuteprios

interesses Contudo no final dos anos sessenta quando o sonho de Bretton Woods - um

sistema monetaacuterio estaacutevel com taxas de conversatildeo fixas a partir do padratildeo doacutelar - comeccedilou

a entrar em colapso um grande otimismo passou a contagiar o Sul que viu o fim do padratildeo

monetaacuterio como uma possibilidade de reavaliar os demais regimes internacionais do poacutes-

guerra capaz de estabelecer um sistema de trocas mais favoraacutevel aos interesses dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento

Os PVD passaram desde o momento de desestruturaccedilatildeo do regime monetaacuterio a dar

mais ecircnfase internacional agraves suas demandas e comeccedilaram a tomar medidas concretas para

uma revisatildeo dos processos poliacuteticos e econocircmicos instaurados no poacutes-guerra Uma das

primeiras medidas tomadas foi a tentativa destes paiacuteses para aumentar e tomar obrigatoacuterio

o repasse de fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) atraveacutes da Resoluccedilatildeo 2626

(XXV) da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas de 24 de setembro de 1970 A intensidade

das demandas dos paiacuteses em desenvolvimento foi se tomando cada vez mais acentuada e

depois do choque do petroacuteleo^ estes paiacuteses (julgando-se fortalecidos devido agrave soluccedilatildeo natildeo-

militar do conflito) estabeleceram a partir da Assembleacuteia Geral das Naccedilotildees Unidas trecircs

importantes Resoluccedilotildees em mateacuteria econocircmica chamadas de Nova Ordem Econocircmica

Mundial (New International Economic Order - NIEO) Este momento de reivindicaccedilotildees do

Sul tambeacutem eacute definido pela literatura como ldquocrise dos paiacuteses produtores de mateacuterias-

primasrdquo (ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND 1996) Estas Resoluccedilotildees colocavam em

2 Nos institutos financeiros d Bretton Woods - FMI e Banco Mundial - o voto acontece segundo o volume de contribuiccedilotildees que cada paiacuteses destina agrave estes entes O que favorece os paiacuteses fortemente industrializados (ANTONELLI 1995)

3 O choque do petroacuteleo eacute percebido nas relaccedilotildees internacionais como uma mudanccedila no regime internacional do petroacuteleo que aconteceu a partir das organizaccedilatildeo dos paiacuteses exportadores de petroacuteleo (OPEP) nos anos sessenta Essa mudanccedila de regime efetivou-se nos anos setenta (nas negociaccedilotildees de Teeratilde em 1971 e depois da guerra de Yom Kippur de 1973) e representou o fim do poder centralizado nas companhias e o exerciacutecio paiacuteses produtores no controle dos mercados Depois de 1973 o preccedilo do petroacuteleo quadruplicou sem negociaccedilotildees Os preccedilos do petroacuteleo baixaram em termos reais ateacute o iniacutecio de 1979 quando a Revoluccedilatildeo no Iratilde reduplicou o preccedilo do petroacuteleo Seria exagerado dizer que os Estados da OPEP tomaram-se hegemocircnicos no sistema do petroacuteleo (capazes de fazer ou reforccedilar regras) porque a mudanccedilas na demanda internacional forccedilaram nos anos oitenta novas quedas no preccedilo da mateacuteria prima Contudo a mudanccedila de regime levou a uma renegociaccedilatildeo dos modelos de cooperaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados com os paiacuteses OPEP em outras bases e a um desgaste diplomaacutetico pelo primeiro grupo de paiacuteses (KEOHANE 1984 190-94)

2

questatildeo as leis econocircmicas de Bretton Woods revelavam que o sistema econocircmico era

desigual para estes dois grupos de paiacuteses e convidavam o Norte a empreender medidas

efetivas de accedilatildeo para a soluccedilatildeo dos problemas do Sul a partir de uma reorganizaccedilatildeo das

estruturas que regulamentavam os proacuteprios regimes internacionais econocircmico financeiro e

comercial surgidos apoacutes a Segunda Guerra Mundial Autores da poliacutetica internacional como

Keohane Waelde e Armstrong Lloyd e Redmond identificam na crise dos paiacuteses

produtores de mateacuterias-primas e no choque do petroacuteleo momentos concretos de ameaccedila

para os regimes econocircmico-financeiro e comercial de Bretton Woods4

Acreditamos que as mudanccedilas ocorridas no sistema internacional nos anos setenta a

partir do choque do petroacuteleo e do iniacutecio da intensificaccedilatildeo das pressotildees dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento pelo estabelecimento de uma nova ordem econocircmica mundial

afetaram diretamente o regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento Segundo

nossa interpretaccedilatildeo a ameaccedila de desarticulaccedilatildeo da ordem econocircmica a possibilidade do

surgimento de outros carteacuteis organizados para controlar os preccedilos de mateacuterias-primas (aleacutem

da OPEP - Organizaccedilatildeo dos Paiacuteses Produtores de Petroacuteleo) e o risco de que se tomasse

necessaacuterio estabelecer novos modelos de cooperaccedilatildeo internacional mais favoraacuteveis agraves

demandas dos paiacuteses do Sul geraram puniccedilotildees econocircmicas para os paiacuteses em vias de

desenvolvimento atraveacutes do aumento dos constrangimentos para a utilizaccedilatildeo dos fluxos do

regime internacional da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) Pois - como veremos em

nosso primeiro capiacutetulo dedicado agrave discussatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional - os

regimes internacionais dos atores avantajados constituiacutedos pelo bloco do Norte

estruturados atraveacutes de redes interligadas quando e se ameaccedilados podem impor puniccedilotildees e

aumentar o nuacutemero de constrangimentos impostos aos atores que promovam tentativas de

desestabilizaccedilatildeo do sistema internacional5 (KEOHANE 1984)

Nossa proposta de estudo eacute discutir os trecircs elementos baacutesicos atraveacutes dos quais as

puniccedilotildees econocircmicas contra os PVD puderam ser efetivadas a partir do regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento O primeiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica

4 Em (KEOHANE 1984 WAELDE 1998 ARMSTRONG LLOYD amp REDMOND1996)

5 O sistema internacional eacute uma ordenaccedilatildeo dos Estados que acontece a partir de ambientes facilitadores de acordos definidos regimes internacionais

3

que discutiremos no segundo capiacutetulo desse trabalho aconteceu de maneira institucional a

partir daquele que era o principal organismo regulador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento no iniacutecio da deacutecada de setenta o Programa de

Desenvolvimento das Naccedilotildees Unidas - PNUD (MARCHISIO 1986 2000 BASILE

1995) A puniccedilatildeo institucional consistiu em cortes orccedilamentaacuterios para o Programa que

resultaram na implantaccedilatildeo de uma nova modalidade de administraccedilatildeo e repasse dos fluxos

da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) definida como multibilateral (MARCHISIO

19862000 BASILE 1995) O segundo elemento de puniccedilatildeo econocircmica para os paiacuteses em

vias de desenvolvimento foi teoacuterico-poliacutetico e aconteceu a partir do iniacutecio do uso da

condicionalidade da ajuda no regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

(TRIULZI 1998 2000 ESCOBAR 1995) Este segundo elemento constituiraacute o elemento-

chave do terceiro capiacutetulo do presente trabalho Como veremos em nosso quarto capiacutetulo o

terceiro elemento de puniccedilatildeo econocircmica utilizado contra os PVD a cooperaccedilatildeo

descentralizada aconteceu a partir da instrumentalizaccedilatildeo de agentes natildeo-estatais como as

ONGs internacionais que passaram a se multiplicar como agentes promotores (e

defensores) dos interesses dos paiacuteses desenvolvidos (CREWE amp HARRISON 1998

JAFDER 2000) Estes elementos de puniccedilatildeo econocircmica acabaram reorganizando o proacuteprio

regime da cooperaccedilatildeo internacional definindo tambeacutem novos modelos de comportamento

entre o Norte e o Sul

As puniccedilotildees econocircmicas impostas aos PVD a partir do regime da cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento puderam ser estabelecidas porque os paiacuteses detentores

dos fluxos do regime da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) passaram a retirar seus

recursos das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal especialmente do PNUD

concentrando-os em organismos que lhes fossem mais confiaacuteveis em suas proacuteprias

modalidades de ajuda bilateral (efetuada diretamente pelos Estados sem a participaccedilatildeo das

organizaccedilotildees internacionais) em fundos regionais proacuteprios - Fundo Europeu de

Desenvolvimento - ou nos Institutos Financeiros nascidos em Bretton Woods - FMI

Banco Mundial e Bancos Regionais de Desenvolvimento (MARCHISIO 1986 BASILE

1995 ANTONELLI 1995) Tal mudanccedila de recolhimento dos fluxos da ajuda oficial ao

desenvolvimento (ODA) que passaram das organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal

para os organismos de confianccedila dos detentores dos recursos revelou-se estrateacutegica pois

4

permitiu aos paiacuteses doadores aumentar seus poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo do ODA

Isso porque enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal os paiacuteses

recebedoresdoadores6 assim como os paiacuteses apenas doadores podiam interferir sobre a

aplicaccedilatildeo dos fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento no Fundo Europeu de

Desenvolvimento assim como nos institutos financeiros internacionais e nos bancos

regionais o poder de decisatildeo sobre a administraccedilatildeo e sobre a aplicaccedilatildeo do ODA recai

apenas sobre o grupo de paiacuteses doadores7 (CECCHI 1995) O Fundo Europeu de

Desenvolvimento responde agraves orientaccedilotildees diretas da Comissatildeo e do Conselho Europeu que

estruturam as poliacuteticas que seratildeo aplicadas no regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

com base unilateral (GRILLI 1993 ANTONELLI 1995) Tambeacutem nos institutos

financeiros o poder de decisatildeo sobre a aplicaccedilatildeo dos recursos recai somente sobre os

membros do Conselho de Administraccedilatildeo ou seja os paiacuteses fortemente doadores (ASCARI

1999)

Devemos tambeacutem lembrar que com a supremacia dos institutos financeiros e do

Fundo Europeu como administradores dos fluxos ODA perdeu-se a tendecircncia promovida

anteriormente pelo PNUD de financiar a maior parte dos projetos e programas de

desenvolvimento em regime de fundo perdido8 Ao contraacuterio nas instituiccedilotildees financeiras

nascidas em Bretton Woods os repasses de recursos acontecem a juros facilitados e na

maior parte das vezes a juros de mercado Disso resulta que na metade dos anos noventa

mais de 90 dos fundos multilaterais dos institutos financeiros (FMI e Banco Mundial e

regionais) se constituiacuteam de transferecircncias natildeo-facilitadas ou em empreacutestimos puacuteblicos a

juros de mercado - empreacutestimos Ibrd do Banco Mundial (BASILE 1995 69) Neste

6 Os paiacuteses em desenvolvimento satildeo doadores recebedores porque contribuem para estas organizaccedilotildees e retiram recursos destas organizaccedilotildees

7 Enquanto nas organizaccedilotildees internacionais de caraacuteter universal o poder de voto eacute o mesmo para atores avantajados e atores desavantajados nos institutos financeiros o voto eacute realizado apenas pelos atores avantajados ou seja por aqueles que mais contribuem financeiramente com estes entes O fundo europeu responde apenas as ordens dos Estados membros da Comunidade Econocircmica Europeacuteia

8 No final dos anos 80 a quota UNDP dos financiamentos a fundo perdido das Naccedilotildees Unidas eram cerca de 60 (BROWNE 1990 p 241)

5

sentido em 1997 no Banco Mundial os empreacutestimos puacuteblicos (Ibrd)9 a juros de mercado

constituiacuteram um volume de 14525 bilhotildees de doacutelares enquanto os facilitados tiveram um

volume de U$ 4622 bilhotildees (ASCARI 1999 69)

Devemos ainda considerar que a aplicaccedilatildeo de puniccedilotildees e o aumento dos

constrangimentos que possibilitaram a reordenaccedilatildeo do regime internacional da cooperaccedilatildeo

ao desenvolvimento aconteceu a partir de uma forccedila aglutinadora que tomando a iniciativa

de organizar o setor da cooperaccedilatildeo inclusive sistematizando conceitos estabeleceu-se

como centro coordenador das poliacuteticas de cooperaccedilatildeo Esta forccedila aglutinadora eacute hoje o

Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) da Organizaccedilatildeo para a Cooperaccedilatildeo e

Desenvolvimento Econocircmico (OCDE) que tendo nascido nos anos sessenta como oacutergatildeo

responsaacutevel pelas poliacuteticas dos ex-paiacuteses colonizadores europeus em relaccedilatildeo a suas ex-

colocircnias transformou-se no principal centro de coordenaccedilatildeo das poliacuteticas bilaterais e

multilaterais dos paiacuteses industrializados

Depois do choque do petroacuteleo e das declaraccedilotildees da Nova Ordem Econocircmica

Mundial a OCDE reformulou e estendeu as accedilotildees do CAD que passou exercer um papel de

coordenaccedilatildeo no setor do desenvolvimento que abrange atualmente os paiacuteses

industrializados e as organizaccedilotildees internacionais10 Baseado nisto o CAD foi capaz de se

estabelecer como uma espeacutecie de centro de inteligecircncia e de consultoria dos problemas do

desenvolvimento internacional Em um certo sentido o CAD posicionou-se

internacionalmente como a CEP AL11 dos paiacuteses industrializados e vem contribuindo para o

fortalecimento dos paiacuteses doadores como administradores dos fluxos do regime

internacional da ajuda ao desenvolvimento (ODA)

9 Recolhidos pelos banco no mercado financeiro e repassados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento com juros e condiccedilotildees de mercado (ASCARI 1999)

10 O CAD oficializou seu papel de centro de coordenaccedilatildeo da poliacuteticas de ajuda ao desenvolvimento em 1986 na Reuniatildeo anual do Comitecirc agrave qual estavam presentes Emest Stem (vice-presidente do Banco Mundial) Richard Erb (diretor administrativo do FMI) e Willian Draper (administrador do PNUD) o CAD e os demais presentes concordaram que ldquoOs membros do CAD aceitam a responsabilidade central de coordenaccedilatildeo de bases da ajuda ao desenvolvimentordquo (RESOLUCcedilAtildeO ANUAL CAD 1986)

11 Comissatildeo Econocircmica Para a Ameacuterica Latina

6

O Comitecirc de Assistecircncia ao Desenvolvimento (CAD) natildeo possui um oacutergatildeo

executivo de administraccedilatildeo dos fundos da cooperaccedilatildeo Entretanto funciona como centro de

decisatildeo12 para a aplicaccedilatildeo dos fundos da ajuda teacutecnica e financeira bilateral e multilateral

fornecendo aos paiacuteses-membros indicadores sociais e econocircmicos dos paiacuteses em vias de

desenvolvimento A ausecircncia de um oacutergatildeo executivo entretanto pouco afeta o repasse

centralizador dos recursos provenientes dos paiacuteses do CAD13 para a cooperaccedilatildeo ao

desenvolvimento Depois da oficializaccedilatildeo do papel do Comitecirc como centro coordenador da

ajuda em 1986 e da adoccedilatildeo pelo Banco Mundial bem como pelo FMI e pelo PNUD do guia

de princiacutepios para a apreciaccedilatildeo de projetos ldquoPrincipies For Project AppraisaF elaborado

pelo Comitecirc ldquocom o objetivo de melhorar a capacidade operacional das agecircncias

multilaterais e a qualificaccedilatildeo dos projetos atraveacutes da definiccedilatildeo comum de objetivosrdquo todas

as poliacuteticas e conceitos (definidas ajuda teacutecnica conceituai) desenvolvidos ad hoc pelos

centros de pesquisa do CAD satildeo aplicados conjuntamente nas organizaccedilotildees internacionais

(BASILE 1995 FUHNER 1996) Aleacutem disso a grande maioria dos paiacuteses que pertencem

ao CAD tambeacutem pertencem agrave CEE14 que por sua vez possui um oacutergatildeo executivo Ou seja

estes paiacuteses podem administrar diretamente - e sem nenhum tipo de intervenccedilatildeo dos paiacuteses

em vias de desenvolvimento - os recursos destinados agrave ajuda multilateral

Segundo Keohane no estudo dos regimes e da cooperaccedilatildeo internacional entre atores

fortes e atores desavantajados priorizar os constrangimentos dos atores fracos eacute mais

importante do que buscar suas motivaccedilotildees em conformar-se ou natildeo a regimes estabelecidos

(KEOHANE 1984) Os PVD dependiam como ainda dependem dos fluxos financeiros

especialmente daqueles facilitados (ODA) - em teoria mais previsiacuteveis e constantes dos que

os capitais privados - para programar o desenvolvimento de suas economias tomando-as

12 Os fluxos multilaterais ODA satildeo aplicados atraveacutes da proacutepria CEE do Banco Mundial do FMI dos Bancos Regionais de Desenvolvimento e das Agecircncias Multilaterais e dos Institutos Especializados das Naccedilotildees Unidas (BASILE 1995)

13 Atualmente a niacutevel agregado os recursos multilaterais dos paiacuteses DAC satildeo concentrados entomo a trecircs poacutelos o Banco Mundial as Naccedilotildees Unidas e a CEE que ocupam entorno a 90 das transferecircncias destes paiacuteses (ASCARI 1999)

14 Dos anos 80 para os anos 90 observa-se um forte aumento do repasse dos fundos multilaterais dos paiacuteses OCDE em direccedilatildeo a CEE que passou de 161 em 1984 para 284 em 1991

7

menos vulneraacuteveis agraves flutuaccedilotildees do mercado Celso Lafer enfatizou esta necessidade na

Conferecircncia sobre Financiamentos para o Desenvolvimento ocorrida em maio de 2002 na

cidade de Monterrey (Meacutexico)15

As puniccedilotildees e constrangimentos impostos aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

pelos paiacuteses detentores de recursos e constituiacutedos em medidas operativas pelo PNUD

Banco Mundial FMI e Fundo Europeu de Desenvolvimento (ajuda multilateral

condicionalidade da ajuda e cooperaccedilatildeo descentralizada) foram introduzidas ou projetadas

no regime internacional da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da primeira metade dos

anos setenta e exerceram segundo nossa hipoacutetese a funccedilatildeo comum de limitar o poder de

decisatildeo dos paiacuteses recebedores na aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos multilaterais (inclusive

dos empreacutestimos puacuteblicos) do regime da cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Toma-se oportuno lembrar que os fluxos oficiais ao desenvolvimento ODA16 ateacute a

completa afirmaccedilatildeo das puniccedilotildees e do aumento dos constrangimentos17 eram entendidos

como uma espeacutecie de compensaccedilatildeo financeira destinada aos governos dos paiacuteses em vias

de desenvolvimento devido agraves suas menores oportunidades comercias e financeiras

(GRILLI 1994 MARCHISIO 1986) As novas modalidades contudo parecem diluir essa

noccedilatildeo inicial que caracterizava os fluxos ODA - que de certa forma passaram a representar

um mecanismo atraveacutes dos quais os Estados detentores dos recursos podem conduzir

intervenccedilotildees pontuais e setorizadas nos PVD

Conveacutem enfatizar que mesmo tratando-se os fluxos ODA de financiamentos

facilitados eles tambeacutem devem ser em grande parte devolvidos pelos paiacuteses recebedores

(ESCOBAR 1995 165) e que quando recebidos estes recursos somam-se em menor ou

maior grau a diacutevida puacuteblica dos paiacuteses em desenvolvimento (ASCARI 1999) Aleacutem disso

15 Em seu discurso Lafer lembrou os conferencistas que durante a deacutecada de 1990 o aumento de capital privado nos paiacuteses em desenvolvimento mas que esse capital eacute altamente imprevisiacutevel e em muitas situaccedilotildees diminuiu seu niacutevel vertiginosamente Essas entradas e saiacutedas bruscas de capital constituem-se tambeacutem em limitaccedilotildees para aos paiacuteses em vias de desenvolvimento

16 Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento teacutecnica ou financeira eacute contabilizada em fluxos financeiros ODA menos as contribuiccedilotildees emergecircncias in natura e os eventuais recursos privados das ONGs (BASILE 1995)

17 Que aconteceu na metade dos anos oitenta quando o setor da cooperaccedilatildeo foi direcionado para ambientes privados

8

a proacutepria tendecircncia que tem crescido no setor da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento de

efetuar financiamentos privados aos PVD com fins de desenvolvimento utilizando

organizaccedilotildees internacionais para a perpetuaccedilatildeo da colocaccedilatildeo de condicionamentos de

vaacuterios gecircneros eacute um aspecto preocupante que natildeo deve ser ignorado Por esse motivo os

governos dos paiacuteses em vias de desenvolvimento assim como os estudiosos das ciecircncias

sociais poliacuteticas e econocircmicas natildeo podem permanecer indiferentes quanto agraves modalidades

de efetivaccedilatildeo da ajuda Em outras palavras os projetos e programas de desenvolvimento

(governamentais ou natildeo-govemamentais) e o grau efetivo de controle que os governos dos

paiacuteses do Sul exercem na orientaccedilatildeo destes projetos poderiam constituir um interessante

objeto de estudo nas aacutereas de ciecircncias humanas

Como foi possiacutevel a introduccedilatildeo de medidas operativas que resultaram na limitaccedilatildeo

do poder de decisatildeo dos atores mais fracos (puniccedilotildees e constrangimentos) quanto a

aplicaccedilatildeo dos fluxos ODA - e como estas medidas se transformaram em regras do setor da

cooperaccedilatildeo internacional - tambeacutem eacute um aspecto intrigante que deve ser abordado

Keohane nos lembra que os Estados poderosos procuram introduzir poliacuteticas econocircmicas

internacionais que atendam seus interesses e ideologias Parte importante da investigaccedilatildeo eacute

buscar entender como paiacuteses fortes transformam seus recursos materiais e ideoloacutegicos em

regras do sistema assim como constroacuteem alteram ou mantecircm regimes internacionais que

facilitam determinados tipos de cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 256 KEOHANE 1984

94) Para os realistas a ecircnfase eacute colocada no poder18 Keohane que considera simplistas

todas as explicaccedilotildees baseadas apenas neste poder acredita que uma explicaccedilatildeo mais

plausiacutevel encontra-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agrave conformidade dos PVD agraves alteraccedilotildees promovidas no regime da

cooperaccedilatildeo internacional a partir dos anos setenta podemos identificar a proacutepria

necessidade destes paiacuteses de continuar recebendo financiamentos mesmo privados como

sendo a mais importante causa de aceitaccedilatildeo - por estes mesmos paiacuteses - das medidas

punitivas e do aumento dos constrangimentos na utilizaccedilatildeo dos fluxos ODA Aleacutem disso

como veremos em nosso primeiro capiacutetulo Keohane teoriza que os regimes internacionais

natildeo devem ser estudados individualmente mas em relaccedilatildeo e em concordacircncia com outros

18 No sentido beacutelico do termo

9

regimes internacionais Em consequumlecircncia mesmo que os PVD sofram puniccedilotildees econocircmicas

e tenham seus constrangimentos aumentados nesse especiacutefico setor abandonar o regime ou

deixar de cumprir acordos estabelecidos anteriormente isto poderia implicar em puniccedilotildees

ainda mais graves para os atores desavantajados

Para que as noccedilotildees de regimes internacionais puniccedilotildees sistecircmicas e

constrangimentos fiquem claras ao leitor no decorrer deste trabalho nosso proacuteximo capiacutetulo

seraacute dedicado a um aprofundamento destes conceitos a partir do estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional elaborado prioritariamente a partir das obras de Robert

Keohane19

19 Duas obras de Keohane abordam especificamente a questatildeo dos regimes internacionais e da cooperaccedilatildeo A primeira eacute ldquoAchiving cooperation under anarchy rdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) um estudo que serviu de base ao posterior e mais completo ldquoAfter hegemony cooperation and discord in the world political economyrdquo (KEOHANE 1984) Aleacutem dos dois citados tambeacutem seraacute utilizado no proacuteximo capiacutetulo para elaboraccedilatildeo da teoria da cooperaccedilatildeo internacional o estudo de Krasner sobre regimes interanacionais ldquoRegimes and the limits o f realism regimes as autonomous variables rdquo e algumas noccedilotildees da obra de Keohane e Nye ldquoPoder e interdependencia la poliacutetica mundial en transicioacuten

10

CAPIacuteTULO I

A COOPERACcedilAtildeO COMO FENOcircMENO DAS RELACcedilOtildeES INTERNACIONAIS CONSIDERACcedilOtildeES TEOacuteRICAS

O estudo teoacuterico da cooperaccedilatildeo internacional

Robert Keohane define o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo como sendo aquele no qual

ldquoatores ajustam seus comportamentos para as preferecircncias atuais ou antecipadas dos outros

atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacuteticardquo (KEOHANE 1984 51-2) A

definiccedilatildeo do conceito e o desenvolvimento da teoria da cooperaccedilatildeo realizados por Keohane

aconteceram a partir do estudos realizados pelo autor da ocorrecircncia do fenocircmeno nas

relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente Essa escolha

de abordagem na elaboraccedilatildeo da teoria deveu-se ao pressuposto de que as relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo acontecem quando existem interesses muacutetuos entre os Estado envolvidos

Estabelecer interesses muacutetuos entre paiacuteses altamente avanccedilados industrialmente e que

dividem uma visatildeo relativamente similar da conduccedilatildeo de suas econocircmicas aleacutem de

cultivarem extensas relaccedilotildees de interdependecircncia20 uns com os outros facilita o trabalho de

investigaccedilatildeo do fenocircmeno da cooperaccedilatildeo (KEOHANE 1984 6)

Quanto agrave cooperaccedilatildeo entre paiacuteses avanccedilados industrialmente e paiacuteses em vias

desenvolvimento Keohane considera que os instrumentos de anaacutelise desenvolvidos em sua

teoria tambeacutem podem ser em certa medida aplicados na compreensatildeo de algumas destas

20 Para Keohane e Nye o conceito de interdependecircncia na poliacutetica mundial diz respeito ldquoa situaccedilotildees caracterizadas por efeitos reciacuteprocos entre os paiacutesesrdquo (p8) Estes efeitos resultam de uma ampla gama de contatos e transaccedilotildees ocorridas no plano internacional o que produz uma restriccedilatildeo agrave autonomia dos atores envolvidos Ao mesmo tempo impotildee alguma forma de custos para os participantes do sistema internacional o que poderia levar a uma ocorrecircncia de determinados tipos de conflito entre eles

11

relaccedilotildees Contudo algumas consideraccedilotildees precisam ser realizadas Em primeiro lugar no

caso de atores desiguais a cooperaccedilatildeo pode tomar-se adversa e constituir-se em meio de

exploraccedilatildeo de um grupo de Estados ricos que efetivamente cooperam entre si para com os

Estados pobres (KEOHANE 1984 11) Essa situaccedilatildeo pode definir-se desde o

estabelecimento das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo devido aos constrangimentos colocados aos

atores mais fracos ateacute mesmo como condiccedilatildeo para sua participaccedilatildeo em uma relaccedilatildeo com

atores mais fortes ou pode mesmo acontecer posteriormente mesmo que objetivos iniciais

de cooperaccedilatildeo fossem desejados mutuamente agrave princiacutepio Um segundo ponto ainda deve ser

ressaltado quanto agrave cooperaccedilatildeo entre atores desiguais antes de iniciarmos o

aprofundamento do estudo do fenocircmeno a ocorrecircncia de relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre

atores avantajados e atores desavantajados costuma proporcionar benefiacutecios menores ou

mesmo nenhum beneficio para aqueles atores desavantajados Isso natildeo significa que os

atores desavantajados ajam de maneira irracional quando estabelecem relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo com os atores avantajados Muitas vezes o caacutelculo racional dos atores

desavantajados natildeo eacute obter benefiacutecios mas simplesmente natildeo ver aumentado seus custos

que poderiam tomar dimensotildees ainda maiores caso acordos de cooperaccedilatildeo natildeo fossem

estabelecidos Feitas estas consideraccedilotildees podemos finalmente iniciar o estudo teoacuterico da

cooperaccedilatildeo internacional

Para Keohane a teoria realista natildeo eacute capaz de explicar o fenocircmeno da cooperaccedilatildeo

internacional em todas as suas manifestaccedilotildees Na teoria realista onde o sistema

internacional eacute composto por Estados como unidades individuais que competem entre si em

um permanente estado de natureza anaacuterquico21 o uacutenico modelo possiacutevel de cooperaccedilatildeo eacute

aquele de alianccedilas resultante de uma operaccedilatildeo de balanccedilo de poder (KEOHANE 1984

7) Tambeacutem outros modelos explicativos da cooperaccedilatildeo internacional como o

Universalismo (de modelo kantiano) ou ateacute mesmo o Intemacionalismo (oriundo da teoria

de Grotius22) que opondo-se ao realismo conferiram segundo Keohane muito peso ao

21 Anarquia para Keohane constitui a falta de um governo comum no mundo poliacutetico internacional e natildeo uma negaccedilatildeo de que a sociedade internacional embora fragmentada exista (AXELROD amp KEOHANE 1982 227)

22 A obra de Hugo Grotius Do Direito da Guerra e da Paz (1625) que inaugura a tradiccedilatildeo Intemacionalista na poliacutetica internacional eacute um dos trecircs paradigmas (ou escolas de pensamento) fuacutendantes do estudo das relaccedilotildees internacionais segundo a divisatildeo de Hedley Buli Os outros dois

12

papel das funccedilotildees reguladoras das instituiccedilotildees internacionais e ao direito internacional natildeo

seriam adequados como instrumentos teoacutericos por natildeo aprofundarem as relaccedilotildees de poder

e de conflitos decorrentes da dimensatildeo econocircmica entre os Estados Considerando as

limitaccedilotildees dos modelos anteriores Keohane decidiu elaborar a estruturaccedilatildeo teoacuterica sobre o

fenocircmeno da cooperaccedilatildeo a partir de uma combinaccedilatildeo de teorias (liberal23 e realista 24) que

pudessem analisar as relaccedilotildees poliacutetico-econocircmicas dos atores internacionais sem esquecer o

egoiacutesmo e propensatildeo dos Estados em aumentar a proacutepria riqueza e poder

Keohane assim como os realistas considera que os atores poliacuteticos satildeo egoiacutestas e

agem motivados por interesses proacuteprios Para este autor quando os atores cooperaram o

fazem dentro de uma situaccedilatildeo de conflito que quando natildeo resolvida por essa via poderia

resultar em perdas ainda maiores para os envolvidos Os governos entram em negociaccedilotildees

internacionais visando reduzir o conflito que iria resultar necessariamente de outra

maneira Sem cooperaccedilatildeo os governos interferem no mercado uni lateralmente para

perseguir o que eles consideram seus proacuteprios interesses25 aumentando em muito a

possibilidade de perdas coletivas Atraveacutes desse tipo de raciociacutenio pode-se afirmar que os

paradigmas derivam das obras de Hobbes O Leviatatilde (1651) que influecircncia a tradiccedilatildeo Realista e do texto de Kant A Paz Perpeacutetua mdash Um Projeto Filosoacutefico (17956) da qual deriva a tradiccedilatildeo Universalista Segundo Hedley Buli a posiccedilatildeo de Grotius fica a meio caminho daquelas de Hobbes e Kant Grotius se diferencia do universalismo porque mesmo considerando a existecircncia de outros entes eacute o Estado o principal ator das relaccedilotildees internacionais Quanto agrave Hobbes Grotius afirma que as relaccedilotildees entre os Estados natildeo se resume a dimensatildeo conflitiva sendo necessaacuterio levar em conta a dimensatildeo cooperativa e a existecircncia de uma sociedade internacional (formada por Estados) que interage com base em valores culturais comuns e do direito internacional (GOLCcedilALVES 2001 94-6)

O Liberalismo propotildee alternativas agraves concepccedilotildees realistas Enfatizando aspectos a interdependecircncia econocircmica com suas muacuteltiplas e complexas camadas de ligaccedilotildees o liberalismo prevecirc comportamentos cooperativos entre os Estados Mecanismos como sanccedilotildees e puniccedilotildees econocircmicas possibilitam na visatildeo liberal um certo controle e previsibilidade sobre o comportamento dos participantes do sistema internacional

24 O Realismo poliacutetico apresenta um sistema internacional caracterizado pela anarquia tendo como atores principais os Estados Por ser anaacuterquico o sistema internacional eacute baseado no poder e na forccedila e cada Estado eacute visto como uma entidade isolada age apenas motivado pelos proacuteprios interesses Para o realismo natildeo existe cooperaccedilatildeo entre atores poliacuteticos

23 Ao contraacuterio dos economistas liberais Keohane acredita que os Estados agindo unilateralmente vatildeo interferir no mercado estrangeiro de trocas impor vaacuterias restriccedilotildees em importaccedilotildees subsidiar a induacutestria domeacutestica e estabelecer preccedilos de mercadorias como petroacuteleo

13

atores agem de maneira egoiacutesta-racional tentando maximizar as possibilidades de ganho

em uma situaccedilatildeo de conflito real ou potencial Isso significa que um fenocircmeno de

cooperaccedilatildeo acontece sempre a partir de uma situaccedilatildeo de conflito e nunca de harmonia26

entre atores no mundo poliacutetico Seraacute justamente a tentativa de resoluccedilatildeo deste conflito que

poderaacute levar os atores agrave cooperar ou seja agrave ajustar seus comportamentos ou antecipar as

preferecircncias dos outros atores atraveacutes de um processo de coordenaccedilatildeo poliacutetica

Enquanto para os realistas que utilizam a teoria dos jogos (especialmente do dilema

do prisioneiro) nos estudos de comportamento a cooperaccedilatildeo eacute impossiacutevel porque os atores

racionalmente desconfiam sempre das accedilotildees uns dos outros e egoiacutesticamente pensam nos

proacuteprios interesses Keohane acredita que as mesmas premissas de comportamento racional

e egoiacutesta em uma ambiente internacional favoraacutevel podem levar os atores agrave cooperarem

uns com os outros (KEOHANE 1984 65-7) Quando os atores agem por meio de escolhas

racionais pensando nos interesses proacuteprios atraveacutes da realizaccedilatildeo de benefiacutecios coletivos

pode-se esperar um volume substancial de cooperaccedilatildeo internacional (inclusive

institucionalizada) nas economias de mercado dos paiacuteses industrialmente avanccedilados A

anaacutelise da cooperaccedilatildeo internacional e a elaboraccedilatildeo de um conceito sobre o fenocircmeno

acontece desse modo atraveacutes de uma combinaccedilatildeo de teorias que reconheccedilam os interesses

complementares entre naccedilotildees mas que natildeo deixem de reconhecer que os Estados satildeo atores

racionais e egoiacutestas na medida em satildeo orientados a promover seus dos proacuteprios interesses

E necessaacuterio lembrar que no mundo das relaccedilotildees internacionais os temas mais

significativos satildeo ao mesmo tempo poliacuteticos e econocircmicos portanto a perseguiccedilatildeo da

riqueza e do poder por parte dos Estados pode iluminar as motivaccedilotildees especiacuteficas dos

atores e servir como antiacutedoto contra uma parcial ecircnfase em interdependecircncia e retoacutericas

globalistas de realizaccedilatildeo de interesses comuns (KEOHANE NYE 198818-22) Na teoria

da cooperaccedilatildeo de Keohane os atores abordados e considerados significativos satildeo os

Estados que estabelecem os objetivos e constroacuteem as regras nas quais os demais atores

(inclusive as organizaccedilotildees natildeo- governamentais) deveratildeo se adaptar Definir a economia

poliacutetica internacional em termos de perseguiccedilatildeo de riqueza e poder nos leva agrave analisar a

26 Harmonia no mundo poliacutetico acontece em uma situaccedilatildeo onde automaticamente os atores (perseguindo seus proacuteprios interesses sem considerar o interesses dos outros) facilitam a realizaccedilatildeo dos objetivos dos outros sem conflito

14

cooperaccedilatildeo na economia poliacutetica mundial menos como um esforccedilo de implementar ideacuteias

elevadas (moralmente) e mais como um meio de atingir interesses proacuteprios em objetivos

poliacuteticos e econocircmicos (KEOHANE 1984 25)

Na anaacutelise das relaccedilotildees entre Estados Keohane daacute grande enfoque agrave influecircncia do

sistema internacional como modelador do comportamento dos atores (teoria sistecircmica) O

comportamento dos Estados assim como os de outros atores da poliacutetica mundial eacute

fortemente influenciado pelos constrangimentos (constraints) e incentivos fornecidos pelo

ambiente internacional Quando o sistema internacional muda o mesmo acontece com os

incentivos e com os comportamentos dos atores

A ecircnfase no sistema internacional eacute a propoacutesito a grande diferenccedila entre a teoria

de Keohane e as publicaccedilotildees mais recentes que abordam o tema da cooperaccedilatildeo Os estudos

realizados sobre o tema nos anos noventa27 embora tenham a caracteriacutestica notaacutevel de

manter a definiccedilatildeo do fenocircmeno de cooperaccedilatildeo elaborado por Keohane (MILNER 1992

466) uma deacutecada antes criticaram o peso excessivo dos constrangimentos estruturais do

sistema internacional na definiccedilatildeo do comportamento dos atores As anaacutelises dos anos

noventa passaram a dar maior enfoque agraves poliacuteticas domeacutesticas na definiccedilatildeo dos

comportamentos dos Estados e de suas relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo (PUTMAN 1993 432

MILNER amp KEOHANE 1996 4)28 As teorias dos anos noventa embora incorporem um

estudo sobre os atores domeacutesticos29 tambeacutem minimizam certas situaccedilotildees de

27 Importante resenha comparada sobre os estudos e publicaccedilotildees da teoria da cooperaccedilatildeo internacional nos anos 90 (Robert Keohane e Kenneth A Oye Putman e Bayne Grieco e Haas) eacute o artigo de Helen Milner International theories of cooperation among nations strengths and weaknesses publicado no world politics (referecircncia no final deste trabalho)

28 E interessante perceber que o proacuteprio modelo de cooperaccedilatildeo internacional entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo voltada ao desenvolvimento no mesmo periacuteodo dos anos 90 tambeacutem comeccedilou a relacionar os problemas de desenvolvimento dos paiacuteses agrave fatores domeacutesticos e natildeo mais agrave problemas decorrentes do sistema internacional

29 O proacuteprio Keohane quando estuda em na segunda metade dos anos noventa o fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo admite que em suas anaacutelises anteriores pouca atenccedilatildeo foi dada ao comportamento dos atores domeacutesticos Isso natildeo significa que Keohane abandone a anaacutelise sistecircmica pelo contraacuterio ele continua afirmando que todos os atores sofrem constrangimentos e incentivos mas que internamente estas constriccedilotildees e incentivos seratildeo percebidas de maneira diferente devido aos arranjamentos estruturais e poliacuteticos dos diferentes atores Sua anaacutelise contudo se refere mais ao fenocircmeno da internacionalizaccedilatildeo e natildeo especificamente aquele da cooperaccedilatildeo internacional (MILNER amp KEOHANE 1996)

15

constrangimentos vividas pelos atores desavantajados como por exemplo as pressotildees

econocircmicas (MILNER 1992) No caso especiacutefico do nosso estudo sobre a ocorrecircncia da

cooperaccedilatildeo internacional aoacute desenvolvimento natildeo poderemos desprezar as pressotildees

econocircmicas sofridas pelos atores desavantajados visto os atuais mecanismos de repasse de

financiamentos do setor se estabelecem a partir de mecanismos de condicionalidade que

satildeo por si mesmo formas de pressatildeo econocircmica Desse modo decidimos pelo uso da

anaacutelise sistecircmica de Keohane na estruturaccedilatildeo deste trabalho

Para que possamos entender como os incentivos e os constrangimentos colocados

pelo sistema internacional podem afetar o comportamento dos atores deveremos

aprofundar a noccedilatildeo de regimes internacionais que satildeo entendidos por Keohane como os

ambientes facilitadores da cooperaccedilatildeo entre os Estados

Regimes internacionais

Os regimes internacionais satildeo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos

normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo dos quais as expectativas

dos atores convergemrdquo30- em uma variedade de aacutereas-tema das relaccedilotildees internacionais

(AXELROD amp KEOHANE 1982 327)31 Essa definiccedilatildeo e a proacutepria importacircncia dos

regimes internacionais satildeo plenamente entendidos depois de relembradas duas

caracteriacutesticas do contexto internacional A primeira delas eacute a ausecircncia no mundo poliacutetico

de instituiccedilotildees governamentais autoritaacuterias que possam regular (impondo obrigaccedilotildees) o

comportamento dos Estados e demais atores poliacuteticos A segunda eacute resultado da primeira a

30 Princiacutepios satildeo opiniotildees de fatos causas retidatildeo Normas satildeo modelos de comportamento definidos em termos de regras e obrigaccedilotildees Regras satildeo especiacuteficas prescriccedilotildees ou proscriccedilotildees para atos Procedimentos de tomada de decisotildees satildeo praacuteticas prevalecentes para fazer e implementar escolhas coletivas (Krasner 1983 p2) Keohane considera normas apenas como modelos de comportamento

31 Os sistemas financeiro e comercial internacionais satildeo exemplos de regimes internacionais bem como organizaccedilotildees regionais e a proacutepria cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento (tambeacutem chamada pelos americanos ajuda ao desenvolvimento) (KEOHANE NYE 1988 36)

16

constante incerteza do sistema internacional Os regimes internacionais cumpririam uma

funccedilatildeo ao sistema internacional definindo modelos de comportamento possibilitando

algum tipo de confiabilidade entre os atores e permitindo que expectativas comuns possam

ser tratadas de modo comum

Keohane acredita que princiacutepios normas regras e procedimentos conteacutem

determinaccedilotildees (quase) legais sobre comportamentos eles prescrevem certas accedilotildees e

proscrevem outras Nos regimes internacionais certos comportamentos ldquocorretosrdquo (no

sentido de serem coerentes com os princiacutepios do regime) satildeo incentivados enquanto

aqueles incorretos satildeo como veremos reprimidos Mais explicitamente os regimes

internacionais implicam em obrigaccedilotildees para os atores mesmo que estas obrigaccedilotildees natildeo

sejam cumpridas atraveacutes de um sistema hieraacuterquico legal

Considerando as duas caracteriacutesticas do sistema internacional - ausecircncia no mundo

poliacuteticos de instituiccedilotildees internacionais autoritaacuterias e a constante incerteza do sistema

internacional - podemos afirmar que uma das funccedilatildeo dos regimes internacionais eacute a

facilitaccedilatildeo de acordos entre governos de modo que as condiccedilotildees estruturais de anarquia

natildeo conduzam o sistema internacional a uma completa guerra de todos contra todos

(AXELROD amp KEOHANE 1982 332) Sem regimes internacionais a total incerteza

sobre o comportamento uns dos outros atores natildeo permitiria nenhum tipo de cooperaccedilatildeo

entre Estados colocando em riscos ateacute mesmo os grandes fluxos de trocas do sistema

capitalista Os regimes internacionais tambeacutem acabam facilitando a operaccedilatildeo de

descentralizaccedilatildeo do sistema poliacutetico internacional (diminuindo a presenccedila de um Estado

hegemocircnico como regulador do sistema) e expandindo o acesso dos atores poliacuteticos agraves

informaccedilotildees e em algum modo aos procedimentos de tomadas de decisatildeo o que

consequentemente aumenta as possibilidades de cooperaccedilatildeo internacional Contudo os

regimes internacionais natildeo devem ser percebidos como elementos de uma nova ordem

internacional aleacutem do Estado naccedilatildeo Eles precisam ser entendidos como arranjos

motivados por interesses proacuteprios em um sistema onde a soberania e o poder permanecem

sendo fatores constitutivos Isso significa que eles tendem a ser formados principalmente

Porque o mundo poliacutetico eacute descentralizado ao inveacutes de hierarquizado os princiacutepios prevalecentes de soberania significam que os Estados natildeo satildeo sujeitos agrave governos superiores (Ruggil 1983)

17

pelos atores mais poderosos priorizando seus proacuteprios interesses (KEOHANE 1984 62-

3)

Como afirmamos anteriormente Keohane manteacutem em suas anaacutelises a premissa de

que em geral os atores poliacuteticos tendem a responder racionalmente aos constrangimentos e

aos incentivos A teoria racional aplicada ao estudo da cooperaccedilatildeo implica em aceitarmos

que as decisotildees dos atores quanto aos regimes internacionais satildeo em alguma medida

voluntaacuterias Na ausecircncia de uma possibilidade de escolha dos atores reduziriacuteamos os

regimes internacionais a simples imposiccedilotildees quando na verdade sua natureza eacute muito mais

complexa Contudo tambeacutem pode ser limitativo e incorreto no estudo do comportamento

(cooperativo) dos Estados afirmar que os atores escolhem voluntariamente quando

participam dos regimes internacionais ou que os proacuteprios regimes satildeo de alguma maneira

fruto de accedilotildees voluntaacuterias Fazendo-o sacrificariacuteamos uma interpretaccedilatildeo Realista

Para que possamos manter a afirmaccedilatildeo de que os atores escolhem racionalmente - e

prosseguir a investigaccedilatildeo dos regimens internacionais - sem contudo ignorar as pressotildees

exercidas pelos mais fortes Keohane propotildee que sejam distinguidos dois aspectos do

processo atraveacutes do qual os regimes internacionais acontecem a imposiccedilatildeo de

constrangimentos (constvaints) e os processo de tomadas de decisatildeo (adesatildeo aos regimes)

Estes dois aspectos satildeo particularmente importantes para entenderas motivaccedilotildees dos atores

desavantajados de pertencer a um regime internacional

Em termos formais noacutes podemos considerar todos os regimes como tendo sido

criados ou mantidos voluntariamente atores independentes com a capacidade de recusar ou

consentirem em participar Mas caso estes atores sejam fracos agindo sob medo invasatildeo

ou colapso econocircmico natildeo pode-se dizer que exista verdadeiramente uma adesatildeo

voluntaacuteria (AXELROD amp KEOHANE 1982 330) Nestas situaccedilotildees devemos

primeiramente focar nossa atenccedilatildeo nos constrangimentos impostas aos atores antes de

examinar suas escolhas (KEOHANE 1984 71-2) Os atores podem sofrer

constrangimentos natildeo apenas atraveacutes de fatores estruturais do sistema mas tambeacutem

diretamente atraveacutes de pressotildees daqueles mais poderosos Regimes internacionais podem

ser acordados possuindo constrangimentos internos impostos desde a origem pelos atores

mais poderosos Relaccedilotildees de poder e dependecircncia e o contexto no qual os acordos foram

realizados seratildeo tambeacutem fatores de constrangimentos de escolhas nos regimes

18

internacionais e afetaratildeo todos os acordos que resultam de barganhas entre atores Muitas

vezes a uacutenica alternativa racional do ator naquele momento eacute associar-se a um regime que

lhe garanta o miacutenimo de previsibilidade quanto ao comportamento dos atores

internacionais Mantendo-se em mente estas restriccedilotildees poderemos aplicar a anaacutelise de

escolhas racionais de maneira sofisticada sem implicar no entendimento de que os atores

estatildeo em situaccedilatildeo igual de poder de escolha pois relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo envolvem

diferentes custos de oportunidades para diferentes atores

Muito provavelmente os atores em posiccedilotildees fracas teratildeo custos e oportunidades

diferentes dos atores em posiccedilotildees avantajadas Essa constataccedilatildeo nos faz lembrar que no

mundo poliacutetico natildeo eacute via de regra que as trocas entre os Estados mesmo aquelas

resultantes de barganhas tenham que ser necessariamente iguais ou benignas para todos

Sobre as trocas desiguais Keohane acredita que elas acontecem como o resultado de uma

operaccedilatildeo onde atingiram-se objetivos possiacuteveis ou ainda devido agraves necessidades de creacutedito

ou da seguranccedila dos Estados ou mesmo devido agrave expectativa dos atores de atingirem-se

benefiacutecios futuros Keohane e os realistas percebem nas trocas desiguais oportunidades

para que os Estados poderosos transformem seus recursos materiais e ideoloacutegicos em regras

do sistema internacional Os Estados mais poderosos procuram em relaccedilotildees de troca

mesmo no interior de regimes internacionais beneficiar seus proacuteprios interesses poliacutetico-

econocircmicos Uma diferenciaccedilatildeo entre os realistas e Keohane quanto as trocas desiguais

deve ser precisada enquanto para os realista as trocas desiguais acontecem a partir de uma

diferenccedila de poder (militar) entre os Estados Keohane que considera simplistas todas as

explicaccedilotildees baseadas apenas em poder acredita que explicaccedilotildees mais plausiacuteveis

encontram-se no poder dos recursos econocircmicos

Quanto agraves tomadas de decisatildeo de pertencer ou natildeo agrave regimes internacionais espera-

se em geral que os Estados juntem-se a regimes onde os benefiacutecios como membros

superem os custos Atraveacutes desse raciociacutenio pode-se esperar que atores poliacuteticos escolham

participar de regimes internacionais que lhes garantam a mesma ou melhor condiccedilatildeo

dentro do que fora deles Isso natildeo implica necessariamente em ganho considerando-se que

os regimes tendem a impor custos para os que natildeo participam O Fundo Monetaacuterio

Internacional por exemplo natildeo empresta para os natildeo associados (ASCARI 1999 64)

Aleacutem disso ainda devemos recordar que os pressotildees e as desigualdades de poder que

19

estendem-se por traacutes dos regimes internacionais podem tomar os resultados da barganha

voluntaacuteria natildeo inteiramente benignos Natildeo existe garantia de que a formaccedilatildeo de um regime

internacional iraacute produzir benefiacutecios globais de bem estar social (welfare) Desse modo

pertencer a um regime internacional implica sempre em riscos especialmente para os atores

desavantajados

A existecircncia (e a aceitaccedilatildeo) no mundo poliacutetico de trocas desiguais a compreensatildeo

de que os Estados podem em determinados casos tomar a decisatildeo de pertencer a regimes

simplesmente para natildeo verem aumentados seus custos a percepccedilatildeo de que os atores mais

fracos realizam muitas vezes escolhas a partir de constrangimentos e que o resultados

destas encolhas podem natildeo ser inteiramente benignos nos ajuda a entender porque atores

desavantajados juntam-se a regimes mesmo quando eles recebem menos benefiacutecios do que

os outros membros (AXELROD amp KEOHANE 1982 340) Em poliacutetica natildeo podemos

nunca esquecer que escolhas voluntaacuterias natildeo implicam na igualdade de situaccedilotildees e

resultados para os atores (AXELROD amp KEOHANE 1982 330 KEOHANE 1984 70) e

que os regimes internacionais satildeo uma esfera onde o poder eacute diretamente exercido e onde

as desigualdades satildeo grandes

Um uacuteltimo aspecto em relaccedilatildeo aos regimes e aos atores desavantajados ainda deve

ainda ser tratado a conformidade dos Estados aos regimes internacionais Regimes

internacionais satildeo instituiccedilotildees descentralizadas o que natildeo significa ausecircncia de

mecanismos de conformidade Regimes produzem procedimentos e regras e estabelecem

sanccedilotildees por violaccedilotildees do proacuteprio regime podem ser coordenadas em diversos niacuteveis e

intensidade No mundo poliacutetico e econocircmico observamos uma alta conformidade com os

regimes Entretanto essa constataccedilatildeo natildeo deve ser exagerada Tome-se como exemplo o

caso da conformidade da Europa aos regimes internacionais financeiro e comercial

oriundos do final da Segunda Guerra Mundial que efetivou-se realmente somente depois

do saneamento econocircmico e da retomada do crescimento da regiatildeo promovidos pelo plano

Marshall (DINOLFO 1994 601-29)

Para entender o quebra-cabeccedila da conformidade precisamos examinar como os

regimes internacionais afetam o caacutelculos dos governos racionais e egoiacutestas Keohane nos

aponta duas distintas possibilidades de entendimento A primeira delas observa cada regime

isoladamente considerando as vantagens de adesatildeo (para os governos) em oposiccedilatildeo agraves

20

alternativas viaacuteveis A segunda coloca os regimes em contexto com outros regimes no

mundo poliacutetico Desse modo cada regime eacute interpretado como parte e em conformidade

com uma longa rede de temas e regimes Perceber cada regime em conformidade com

outros regimes produz diferentes estruturas de incentivos e constrangimentos para os

atores A pressatildeo que pode ser exercida atraveacutes de elos entre temas por diferentes regimes

serve muitas vezes como razatildeo para o ajuste dos governos a um determinado regime No

mundo contemporacircneo os governos tratam de vaacuterios temas e pertencem a muitos regimes

um governo que natildeo cumpre as regras e natildeo conforma-se a um determinado regime pode

criar uma expectativa negativa sobre seu comportamento em outros regimes para os

demais Estados Em uma anaacutelise racional-egoiacutesta podemos pensar que governos cumprem

seus compromissos para natildeo serem retalhados (punidos ou excluiacutedos de possiacuteveis

benefiacutecios) naquele proacuteprio ou nos demais regimes mesmo quando o regime e os temas

envolvidos natildeo satildeo de acordo com o auto-interesse (imediato) daquele Estado

Para entender o comportamento cooperativo dos atores devemos perceber os

regimes internacionais como muacuteltiplos e interligados Caso existisse apenas um regime no

mundo poliacutetico ou cada regime isoladamente os governos egoiacutestas poderiam

racionalmente parar de cumprir regras de regime internacionais Regimes seriam

abandonados quando os governos calculassem as que as oportunidade de custo como

membro como sendo maiores do que os de alguma alternativa viaacutevel de accedilatildeo Perceber os

regimes como interligados nos faz compreender que caso um Estado deixe de cumprir as

regras de um determinado regime que natildeo estatildeo diretamente de acordo com seus interesses

(ao menos imediatos) ele seraacute punido naquele e em outros regimes Da mesma maneira o

custo de adquirir maacute reputaccedilatildeo como resultado de violaccedilatildeo de regras seraacute imposto ao

transgressor naquele ou em demais regimes

Outro motivo de conformaccedilatildeo eacute a expectativa que os governos tecircm do crescimento

do regime internacional Conformar-se a um regime em um primeiro momento pode ser

fonte de determinados benefiacutecios para os atores ou mesmo uma oportunidade de participar

de acordos no sistema internacional Aleacutem disso as decisotildees de certos governos de

participar de regimes podem acontecer atraveacutes de um certo grau de ignoracircncia os regimes

evoluem e seus rumos nunca satildeo completamente previsiacuteveis Isso muitas vezes implica que

governos atuais aceitem determinadas situaccedilotildees pouco vantajosas devido a compromissos

21

assumidos no passado e que poderiam implicar-lhes em maacute reputaccedilatildeo ou retaliaccedilotildees caso

natildeo fossem cumpridos Por exemplo decisotildees tomadas em um certo periacuteodo de promover

a abertura econocircmica tecircm profundamente surtido efeitos negativos na habilidade de futuros

governos de controlar as transaccedilotildees econocircmicas com o mundo exterior Esse problema diz

respeito a um dos aspectos mais obscuros dos regimes internacionais sua utilizaccedilatildeo para

afetar as preferecircncias dos governos futuros atraveacutes da criaccedilatildeo de constrangimentos em suas

(futuras) liberdades de accedilatildeo (KEOHANE 1984 120)

A conformaccedilatildeo aos regimes ainda pode ocorrer devido ao alto custo da construccedilatildeo

de regimes internacionais Estabelecer um regime pode ser muito difiacutecil e dispendioso para

os atores devido a grandes articulaccedilotildees envolvidas para conformar os atores o regime

necessita de um ambiente internacional de grande conflito para sua formaccedilatildeo ou ateacute mesmo

de presenccedila de uma potecircncia hegemocircnica - como foram os Estados Unidos depois da

Segunda Guerra Mundial Essa implicaccedilatildeo de custos de construccedilatildeo toma os regimes

internacionais mais faacuteceis de serem mantidos do que criados

Um uacuteltimo aspecto ainda deve ser abordado quanto agrave manifestaccedilatildeo dos regimes Os

comportamentos coordenados dos atores podem acontecer de forma declarada ou natildeo

podem ser sub-entendidos em acordos e tratados entre os Estados ou podem ser efetivados

no interior de organizaccedilotildees internacionais Isso natildeo significa que as organizaccedilotildees

internacionais cumpram simplesmente um papel funcional de servir aos regimes O

estabelecimento de organizaccedilotildees internacionais estaacute ligado a uma seacuterie de motivaccedilotildees das

mais diversas que natildeo aprofundaremos nesse momento estudo por natildeo representarem

ganho imediato para nossa discussatildeo Aquilo que nos pode interessar saber eacute que a

coordenaccedilatildeo de certas poliacuteticas estabelecidas nos regimes podem ter aspectos positivos e

aspectos negativos para os atores desavantajados Quanto aos aspectos positivos pode-se

listar a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo (como aqueles organizacionais e de pagamentos) e

a diminuiccedilatildeo das imperfeiccedilotildees de informaccedilotildees (incertezas e riscos) e o no estabelecimento

de algum tipo de confianccedila legal para os Estados mesmo atraveacutes de normas imperfeitas ou

pouco precisas tomando os acordos mais convenientes dentro de um regime do que fora

dele Quanto aos aspectos negativos o primeiro deles seria que tendencialmente as

organizaccedilotildees internacionais favorecem os interesses dos atores mais poderosos Isso

significa que suas regras seratildeo estabelecidas ou poderatildeo constituir-se em mecanismos de

22

constrangimento para os atores desavantajados Por esse motivo o estudo das regras das

organizaccedilotildees internacionais pode constituir-se em um interessante instrumento de

investigaccedilatildeo da afirmaccedilatildeo e evoluccedilatildeo dos regimes internacionais e dos conflitos poliacuteticos

entre os atores

Cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime internacional

Depois da anaacutelise teoacuterica realizada nos sentimos confortaacuteveis para afirmar que a

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento entre paiacuteses do Norte e Sul do mundo tema

de anaacutelise de nosso trabalho manifesta-se como um regime internacional proacuteprio Ou seja

que agrave cooperaccedilatildeo entre Norte e Sul em relaccedilatildeo agrave aacuterea-tema desenvolvimento constitui-se

como sendo ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e expliacutecitos normas regras e

procedimentos de tomada de decisatildeo em tomo do qual as expectativas dos atores

convergem As expectativas dos atores satildeo necessariamente nesse caso o

desenvolvimento Essa afirmaccedilatildeo implica em aceitarmos que tanto os paiacuteses do Norte como

os paiacuteses do Sul do mundo dividem expectativas em torno de um modelo uacutenico de

desenvolvimento33 e que eacute justamente essa expectativa que poderaacute nos ajudar a entender

os motivos dos paiacuteses pobres em conformarem-se voluntariamente ao regime da

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento

Considerar as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como um

regime internacional orientado ao desenvolvimento nos permite tambeacutem estruturar com

mais rigor cientiacutefico as relaccedilotildees entre Estados do Norte e do Sul do mundo Pensadas como

regime as poliacuteticas internacionais orientadas ao desenvolvimento podem ser entendidas

33 O grupo de autores poacutes-estruturalista considera o discurso do desenvolvimento como um aparato de controle e vigilacircncia Desenvolvimento engloba uma seacuterie de controles de discurso e de controle de praacuteticas - um regime de forccedila - que apareceu desde que o Iluminismo a extensatildeo do projeto de universalizaccedilatildeo europeu nos quatro cantos do mundo Que a maior parte dos projetos de desenvolvimento falhe - um ponto de concordacircncia entre poacutes-modemistas e ultramodemistas - acaba reforccedilando o desenvolvimentismo eles dizem que ao falimento define a populaccedilatildeo target demarcada pelo resto da humanidade por sua aboriacutegine pobreza ignoracircncia passividade e portanto esta populaccedilatildeo precisa de uma intervenccedilatildeo de conhecimento de fora (ESCOBAR 1995 APFFEL MARGLIN AND MARGLIN 1990 SACHS 1992 NANDY 1988 CRUSH 1995)

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como proporcionado incentivos e constrangimentos diferentes - e com graus de intensidade

desiguais - para atores fracos e atores fortes Podemos ainda perceber que nas relaccedilotildees de

cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento certas limitaccedilotildees e constrangimentos podem

ser estabelecidos diretamente pelos Estados mais fortes a partir dos recursos econocircmicos

Aleacutem disso entender as relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento a partir da oacutetica de

regime internacional nos permite investigar o papel das organizaccedilotildees internacionais que

atuam diretamente estabelecendo regras e modelos de cooperaccedilatildeo entre os Estados do Norte

e do Sul do mundo e o quanto estas organizaccedilotildees satildeo orientadas a efetuar programas e

projetos de desenvolvimento que atendam as demandas dos atores avantajados Mas

sobretudo entender o tema da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento como regime internacional

nos faz perceber as relaccedilotildees dos Estados nesse tema como fenocircmenos poliacutetico-

econocircmicos ajudando-nos desse modo a permanecer imunes agrave consideraccedilatildeo que retratem o

fenocircmeno como uma forma valida de ajuda que visa ldquo combater os fenocircmenos que

ameaccedilam a paz e a convivecircncia civil a pobreza o degrado ambiental a violecircncia e os

desequiliacutebrios de todos os gecircnerosrdquo (BARBARELLA 1998 64) Sendo todos estes

fenocircmenos referidos claramente como caracteriacutesticos dos paiacuteses em desenvolvimento

Perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional ainda nos ajuda a definir um meacutetodo de investigaccedilatildeo para o tema Ou seja

buscar entender nas regras das organizaccedilotildees internacionais e na sua evoluccedilatildeo os processos

atraveacutes dos quais o regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento foi afirmado e investigar os

constrangimentos e incentivos colocados pelo regime da cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento

em relaccedilatildeo de complementaridade com outros regimes internacionais Pensar nos regimes

internacionais em relaccedilatildeo uns com os outros nos faz perceber que a cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento pode impor ou sofrer constrangimentos incentivos e

puniccedilotildees a partir da rede de temas e regimes

A escolha de estudar a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

internacional tambeacutem nos possibilita investigar o tema a partir dos constrangimentos dos

atores mais desavantajados e identificar nas pressotildees econocircmicas sofridas por esse grupo

sua causa maior em aceitar barganhas desiguais que nem sempre parecem muito toleraacuteveis

considerando-se apenas um comportamento racional-egoiacutesta dos atores

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Finalmente perceber a cooperaccedilatildeo internacional ao desenvolvimento como regime

nos ajuda a estabelecer o proacuteprio termo cooperaccedilatildeo para definir o fenocircmeno Pois a

literatura especializada se utiliza de trecircs locuccedilotildees distintas para nomear o mesmo

fenocircmeno Estas locuccedilotildees satildeo assistecircncia ajuda e cooperaccedilatildeo Considerando que estes trecircs

termos natildeo satildeo sinocircnimos e denotam intensidades diferentes de participaccedilatildeo dos atores no

processo algumas consideraccedilotildees podem ser oportunas O termo cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento eacute utilizado especialmente pelos autores europeus que pretendem

conseguir uma conotaccedilatildeo equilibrada e quase amigaacutevel aos esforccedilos dos atores e aos

resultados obtidos no setor (BASILE 1995 8 ANTONELLI 1995 230 ASCARI 1999

116 BOFFO 1993) Ajuda e assistecircncia satildeo utilizadas sobretudo na literatura americana e

datildeo evidentemente ecircnfase aos paiacuteses doadores ou seja aqueles desenvolvidos

economicamente como motores unilaterais da relaccedilatildeo o que acaba descaracterizando

qualquer tipo de barganha poliacutetica que possa envolver o fenocircmeno (ARMSTRONG

LLOYD amp REDMOND 1995 94) Estes dois tipos de conotaccedilatildeo da literatura

especializada - cooperaccedilatildeo como equiliacutebrio de esforccedilos e resultados e ajuda ou assistecircncia

como accedilatildeo unilateral e apoliacutetica - revelaram-se depois de nossa investigaccedilatildeo teoacuterica uma

maneira incorreta de tentar entender o fenocircmeno

Assistecircncia ou ajuda natildeo poderiam ser utilizados como termos na investigaccedilatildeo do

fenocircmeno de relaccedilatildeo entre paiacuteses do Norte e do Sul do mundo porque excluiriam

imediatamente do processo de desenvolvimento o uacuteltimo grupo de paiacuteses desconsiderando

inclusive os recursos financeiros empregados por estas atores nos proacuteprios projetos e

programas de desenvolvimento e na manutenccedilatildeo do setor Interpretaccedilatildeo que seria incorreta

considerando-se que apenas o Brasil repassou para o Programa de Desenvolvimento das

Naccedilotildees Unidas (PNUD) mais de R$ 250 milhotildees de doacutelares34 ente janeiro e novembro de

2000 para a execuccedilatildeo do Programa Paiacutes (Tribunal de Contas da Uniatildeo)

Cooperaccedilatildeo tambeacutem natildeo poderia ser mantido caso utilizaacutessemos apenas a

conotaccedilatildeo dada ao termo pela literatura europeacuteia visto que natildeo existem situaccedilotildees de

equiliacutebrio de esforccedilos e resultados quando a anaacutelise de alguns simples indicadores de

crescimento econocircmico nos revela que desde a implementaccedilatildeo dos primeiros esforccedilos

34 O Orccedilamento anual do PNUD eacute atualmente de US$1 bilhatildeo de doacutelares

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mundiais coordenados para o desenvolvimento nos anos cinquumlenta a diferenccedila (gap) entre

a renda per capita dos paiacuteses do Norte e dos paiacuteses dos Sul passou de U$ 3677 em 1950

(referecircncias do doacutelar de 1980) para U$ 24000 em 1995 (referecircncia do doacutelar em 1995)35

Contudo tomando-se cooperaccedilatildeo como relevado pelos proacuteprios dados acima expostos

como um fenocircmeno econocircmico-poliacutetico que acontece a partir de uma situaccedilatildeo de conflito

vivida pelos atores como seraacute proposto no primeiro capiacutetulo deste trabalho nos

afastaremos completamente das conotaccedilotildees utilizadas pela literatura especializada europeacuteia

e poderemos definir sem risco de sermos contraditoacuterios o fenocircmeno de cooperaccedilatildeo

internacional ao desenvolvimento entre Estados do Norte e do Sul do mundo como

cooperaccedilatildeo

Os fluxos da ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) como regime internacional

ODA ou seja ajuda oficial ao desenvolvimento (a literatura internacional manteacutem a

sigla em inglecircs - ofjicial development aid) eacute utilizado no setor da cooperaccedilatildeo internacional

ao desenvolvimento como criteacuterio global de medida financeira das modalidade de

cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento realizadas pelos paiacuteses do Norte e do Sul do mundo

(BASILE 1995 ANTONELLI 1995 GRILLI 1993 MARCfflSIO 19862000

TRIULZI 19982000) Todo tipo de cooperaccedilatildeo ao desenvolvimento inclusive agravequela

teacutecnica e fianceira (com exceccedilatildeo da ajuda de emergecircncia e de eventuais contribuiccedilotildees

privadas de ONGs) eacute contabilizado como fluxo financeiro da Ajuda Oficial ao

Desenvolvimento - ODA36 ODA eacute definido internacionalmente como sendo um ldquoconjunto

35 ldquoA diferenccedila de renda entre os paiacuteses do Norte e do Sul cresceu dramaticamente depois da Segunda Guerra Mundial Em 1950 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de USS 164 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de US$ 3841 - o que constituiacutea uma diferenccedila absoluta de U$ 3 677 (referecircncia do doacutelar americano de 1980) Trinta anos depois em 1980 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 245 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 9648 - o que constituiu uma diferenccedila absoluta de U$ 9043O crescimento da diferenccedila continuou nos anos 90 Em 1995 a meacutedia da renda per capta dos paiacuteses pobres era de U$ 430 enquanto aquela dos paiacuteses industrializados era de U$ 24930 - o que constitui uma diferenccedila absoluta de U$ 24000 (referecircncia do doacutelar americano de 1995) (SELIGTON 1998 3)

36 Internacionalmente eacute aceita a sigla ODA para definir estes fluxos financeiros motivo pelo qual decidimos mantecirc-la nesse trabalho

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de fluxos destinados aos paiacuteses em vias de desenvolvimento^7 e agraves agecircncias multilaterais

fornecidos atraveacutes das agecircncias oficiais incluindo-se o Estado e os governos locais ou suas

agecircncias executivas cujas transaccedilotildees respeitem os seguintes criteacuterios a) como primeiro

objetivo que a assistecircncia seja administrada em funccedilatildeo da promoccedilatildeo do desenvolvimento

econocircmico e do bem estar dos paiacuteses em vias de desenvolvimento b) que os fluxos

destinados agrave cooperaccedilatildeo puacuteblica sejam facilitados e contenham um elemento de doaccedilatildeo de

ao menos 25rdquo (wwwoecdorgdac)

Por tratarem-se os fluxos ODA tambeacutem de ldquoum conjunto de princiacutepios impliacutecitos e

expliacutecitos normas regras e procedimentos de tomada de decisatildeo em torno do qual as

expectativas dos atores convergemrdquo (AXELROD amp KEOHANE 1982) eles tambeacutem seratildeo

nesse trabalho definidos como regimes internacionais

Como vimos Keohane percebe a cooperaccedilatildeo internacional como fundamentalmente

econocircmica e possiacutevel de acontecer a partir de um ambiente facilitador ou seja de um

regime internacional O ODA foi introduzido internacionalmente para cumprir a funccedilatildeo de

ambiente facilitador das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo entre os paiacuteses do Norte e Sul depois da

afirmaccedilatildeo do conceito de multilateralismo no final da Segunda Guerra Mundial (BASILE

1995) O ODA deveria ter garantido que os benefiacutecios da implantaccedilatildeo da maior abertura

comercial e financeira fossem em alguma medida repassados para os atores mais fracos e

ajudassem estes paiacuteses em seus processo de desenvolvimento (entendido como crescimento

econocircmico38) (JEPMA1991)

No proacuteximo capiacutetulo iniciaremos nosso estudo sobre a nova modalidade de ajuda

multibilateral Depois de introduzir o termo buscaremos perceber como foi possiacutevel que

esse tipo de modalidade a princiacutepio contraacuteria as regras das organizaccedilotildees internacionais que

deveriam preservar uma certa neutralidade na conduccedilatildeo do repasse dos fluxos ODA

conseguiu estruturar-se a partir das falhas das normativas do proacuteprio PNUD e da

37 Esse tipo de definiccedilatildeo exclui os cria um problema para os paiacuteses em vias de desenvolvimento pois mede como fluxos ODA apenas aqueles repassados pelos paiacuteses desenvolvidos para o setor da cooperaccedilatildeo excluindo desse modo os recursos (muito substanciais) que os paiacuteses em desenvolvimento destinam ao proacuteprio desenvolvimento e agravequela internacional

38 Uma observaccedilatildeo fundamental para nossa discussatildeo eacute que ldquoateacute os anos cinquumlenta o conceito de desenvolvimento era estritamente interpretado como crescimento econocircmicordquo (DECLICH E EBOLI 1995 p 131)

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