DISTRIBUIAO,REGULAAO, REDISTRIBUIO: AS F U N ~ E SDO GOVERNO ("1 Theodore J. Lowi Theodore J . Lowi 6 P r o f e s s o r A s s o c i ado de C i n c i a P o l t i c a na U n i v e r s i dade de Chicago. E s t e a r t i g o a b o r d a a s p e c t o s s e l e c i o n a d o s de uma r e s e nha mais ampla a c e r c a do l i v r o A m e > r i c a n B u s i n e s s and P u b l i c P o l i c y (A Comunidade d o s Negcios e a P o l t i c a Governameiital n o s EUA), de Rayiiioiid B a u e r , I t h i e l de Sola Pool e Lewis A. Dexter.

c o n s i d e r a d a s no seu c o n j u n t o e a longo p r a z o , a s p o l t i c a s g o v e r n a m e n t a i s poderiam s e r v i s t a s como r e d i s t r i b u t i v a s , uma v e z q u e , n o i i n a l d a s c o n t a s , p a r t e da populao paga mais c i m m p o s t o s do quc r e c e b e em s e r v i o s . P o r o u t r o l a d o , poderiam tambm s e r p e n s a d a s como r e g u l a t r i a s p o r q u e , a f i n a l , uma d e c i s o g o v e r n a m e n t a l s o b r e o u s o de r e c u r s o s s u b s t i t u i uma d e c i s o p r i v a d a s o b r e a a l o c a o d e s s e s r e c u r s o s o u , p e l o menos, r e d u z a s a l t e r n a t i v a s p r i v a d a s n e s s e campo. Todavia, o processo p o l t i c o funciona a c u r t o prazo e , n e s s a t e m p o , r a l i d a d e , c e r t o s t i p o s de d e c i s o governamental no d e s t o c o n s t r a n g i d o s p o r l i m i t a e s de r e c u r s o s . ~ o l t i c a s e s s a n a t u r e z a soh chamadas " d i s t r i b u t i v a s " . O termo que a s denomina & o r i g i n r i o da p o l t i c a f u n d i r i a do S c u l o XIX, por&m a d a p t a - s e n o a p e n a s p o l t i c a contempornea f e t e r r a s p b l i c a s , mas a i n i i m e r a s , e a p a r e n t e m e n t e d s p a r e s , p o l t i c a s de a l o c a o de r e c u r s o s . Constituem p o l t i c a s d i s t r i b i i t i v a s , e n t r e o u t r a s : prografi-

(*)

Trata-se de um traduo relativamente l i v r e , elaborada por Andr Villalobos, do texto de T. Lowi "Distributiijn, regulation. redistribution: the functio~is government", publicado en Ripley , R " l'libl ic 1'01 it icics ; i i i ~ i of Tlieir 1'01. ticicst',W.lu. Norton c Copcin). Inc. NY, 1966.

quo r e d i s t r i b u t i v a e l a e f e t i v a m e n t e ou s e r .

Arenas de Poder

C

Uma vez p o s t u l a d o que e s s a s d i f e r e n t e s n r e a s de a t i v i d a de governamental tendem g e r a l m e n t e a d e s e n v o l v e r d i f e r e n t e s e s t r u t u r a s p o l t i c a s c a r a c t e r s t i c a s , algumas h i p t e s e s tornam-c o b r i g a t r i a s . Estabelecidas e s s a s hipteses, o s contornos g e r a i s de c a d a uma d a s t r s a r e n a s passam imediatamente a a s s e m e l h a r - s e , respectivamente, a trs t e o r i a s "gerais" sobre o processo p o l t i c o . A a r e n a que s e e s t r u t u r a em t o r n o d a s p o l t i c a s d i s t r i b u t i v a s e n c o n t r a - s e mais bem c a r a c t e r i z a d a n o s termos d a s concluses d e E. E . S c h a t t s c h n e i d e r a r e s p e i t o do p r o c e s s o p o l t i c o que c a r a c t e r i z o u a e l a b o r a o e implementao da l e g i s l a o t a r i f r i a dos anos 20. A arena r e g u l a t r i a corresponde e s c o l a p l u r a l i s t a , ("sendo que as nooes p r e t e n s a m e n t e g e r a i s , d e s e n v o l v i d a s p o r e s s a e s c o l a , so na verdade bastante limitadas a essa arena e particular. A arena m r e d i s t r i b u t i v a , p o r sua v e z , aproxima-se m a i s , com algumas a d a p t a e s , v i s o e l i t i s t a do p r o c e s s o p o l t i c o .

H -

-

Arena d i s t r i b u t i v a4

Pode s e r i d e n t i f i c a d a com c a n s i d e r v e l g r a u de d e t a l h a mento a p a r t i r , s i m p l e s m e n t e , do e s t u d o de c a s o d e s e n v o l v i d o p o r O que e l e e o s p a l i t i c l o g o s da e s c o l a p l u r a Schattschneider. l i s t a que o sucederam d e i x a r a m de p e r c e b e r f o i que a e s t r u t u r a t r a d i c i o n a l da p o l t i c a que s e f a z em t o r n o da q u e s t o t a r i f r i a tambm, em g r a n d e medida, c a r a c t e r s t i c a do p r o c e s s o p o l t i c o envolvido nas d i v e r s a s p o l t i c a s governamentais anteriormente

(1) A "escola pluralistatt da cincia poltica americana defende o ponto de vista de que o processo poltico de que resultam a s politicas governamentais pode ser explicado, e ampla medida, pelo exame do padro de atividade m dos grupos envolvidos. Alguns autores consideram o governo com simplesment e uma entidade que registra os triunfos dos grupos (nota do editor). ( 2 ) E.E. Schattschneider- Politics, Pressures and the Tariff (tiamden, Conn.: Shoe .String, 1935).

i d e n t i f i c a d a s como d i s t r i b u t i v a s . Essa e s t r u t u r a do p r o c e s s o p o l t i c o , a a r e n a , e " p l u r a l i s t a " a p e n a s no s e n t i d o de que e s t o em o p e r a o inmeros pequenos i n t e r e s s e s b a s t a n t e o r g a n i z a d o s . Na v e r d a d e , a m u l t i p l i c i d a d e d e p a r t i c i p a n t e s , n e s s e c a s o , e s t alm da c a p a c i d a d e do modelo dos g r u p o s de p r e s s o , p o r q u e s e t r a t a e s s e n c i a l m e n t e de uma p o l t i c a i n d i v i d u a l i s t a , de uma p o l t i c a do "cada um p o r s i f ' . Os p r i n c i p a i s p a r t i c i p a n t e s s o p e s s o a s ou f i r m a s individualmente consideradas. Embora e l a b o r a d a s p a r a uma poca j d i s t a n t e , a s c o n c i u s e s d e S c h a t t s c h n e i d e r s o b r e o p r o c e s s o p o l t i c o e n v o l v i d o na e l a borao/implementao da p o l t i c a t a r i f r i a Smoot-I-lawley a p l i c a m - s e , q u a s e na p r o p o r o d e uma p o r uma, a o s a t u a i s programas de d e s e n v o l v i m e n t o d a s r e g i e s r u r a i s e a o s r e l a c i o n a d o s com o s m e l h o r a mentos h i d r o p o r t u r i o s , bem como s p r t i c a s de i s e n o de impost o s , i n t e r m e d i a o que s e , f a z q u a n t o s encomendas g o v e r n a m e n t a i s no campo m i l i t a r , a o s programas de r e d e s e n v o l v i m e n t o de d i f e r e n t e s r e g i e s e a o s chamados " s e r v i o s " g o v e r n a m e n t a i s . Como no e x i s t e b a s e r e a l p a r a s e d e f i n i r quem deve ou no s e r p r o t e g i d o ( f a v o r e c i d o ) , d i z S c h a t t s c h n e i d e r , o Congresso p r o c u r a a p o i o p o l t i c o " o f e r e c e n d o alguma p r o t e o ( t o l e r n c i a , f a v o r e c i m e n t o ) a t o d o s o s i n t e r e s s e s com f o r a s u f i c i e n t e p a r a o f e r e c e r grande r e s i s t n c i a " . O s responsveis p e l a s decises t o r nam-se " s e n s v e i s a c o n s i d e r a e s i n v o c a d o r a s de i g u a l d a d e , cons i s t n c i a , imparcialidade, uniformidade, precedentes emoderao, p o r m a i s f o r m a i s e i n s u b s t a n c i a i s ( e 'mesmo c o n t r a d i t r i a s ) que possam s e r e s s a s c o n s i d e r a e s " . ~ l m i s s o , "uma p o l t i c a t o d hospitaleira e crist.. desorganiza a oposio".

-

@

.

Quando uma d o t a o de um b i l h o d e d l a r e s pode s e r d e s a g r e g a d a p a r a a t e n d e r a inmeros i t e n s d e pequeno c u s t o , cada um d e s s e s i t e n s podendo s e r c o n s i d e r a d o independentemente dos o u t r o s , i n e v i t v e l a m u l t i p l i c i d a d e d e i n t e r e s s e s e de p o s s i b i l i d a d e s d e a c e s s o e , conseqiientemente, a r e d u o do c o n f l i t o . T u d o ' i s s o tem grande peso sobre a s r e l a e s e n t r e os p a r t i c i p a n t e s , condic ionando, p o r t a n t o , a s c a r a c t e r s t i c a s da " e s t r u t u r a de poder". N a t u r a l -

mente, p r e c i s o que s e organizem c o a l i z e s p a r a c o n s e g u i r a a p r o vao de legislaes e p a r a " f a z e r p o l t i c a " , de um modo g e r a l ; mas o que d i z e r q u a n t o n a t u r e z a e 5 b a s e d e s s a s c o a l i z e s ? Na a r e n a d i s t r i b u t i v a , o r e l a c i o n a m e n t o p o l t i c o assemel h a - s e a o que S c h a t t s c h n e i d e r chama de " n o - i n t e r f e r n c i a mtua" (segundo a q u a l adequado que c a d a um p r o c u r e b e n e f c i o s ou f a v o r e c i m e n t o s p a r a s i p r p r i o , mas inadequado e i n j u s t o o p o r - s e a o s f a v o r e c i m e n t o s ou benef :cios buscados p o r o u t r o s ) . Na p o l t i c a de melhoramentos h i d r o p o r t u r i o s , s o comuns a s r e f e r n c i a s e x i s t n c i a de f u n d o s p b l i c o s , c o n s t i t u d o s com f i n a l i d a d e s e s t r i t a m e n t e e l e i t o r e i r a s , e a conchavos d i v e r s o s l i g a d o s 2 a p r o v a o de b e n e f i c i o s em t r o c a de v o t o s , mas e s s a s c o i s a s no tm s i d o l e v a d a s s u f i c i e n t e m e n t e a s r i o p e l o s p o l i t i c l o g o s . U a c o a l i z o fundada n e s m s a s b a s e s no s e molda no c o n f l i t o , no compromisso e em i n t e r e s s e s que s e tangenciam. Ao c o n t r r i o , compe-se d e membros que no t m a b s o l u t a m e n t e nada em comum. E i s s o p o s s v e l p o r q u e a q u e l e s f u n d o s ou d o t a e s a l t a m e n t e d e s a g r e g v e i s , i n c l u s i v e o s a s s o c i a d o s a f i n a l i d a d e s e s s e n c i a l m e n t e e l e i t o r e i r a s , s o r e c i p i e n t e s de i t e n s n o - r e l a c i o n a d o s . Essa a forma t p i c a de r e l a c i o n a m e n t o fia a r e n a distributiva.A e s t r u t u r a d e s s a s r e l a e s de a s s i s t n c i a mtua, e n v o l vendo f a v o r e c i m e n t o s ou b e n e f c i o s em t r o c a de ' v o t o s ou de a p o i o e l e i t o r a l , conduz t i p i c a m e n t e (embora. nem sempre n e c e s s a r i a m e n t e ) a o Congresso. T r a t a - s e de uma e s t r u t u r a r e l a t i v a m e n t e e s t v e l , I p o r q u e t o d o s o s q u e t m q u a l q u e r ' t i p o de a c e s s o a e l a normalmonte apiam a s l i d e r a n a s p a r l a m e n t a r e s e n v o l v i d a s , s e j a m e l a s q u a i s forem. E a t e n d n c i a h a v e r um t i p o p e c u l i a r de " e l i t e s " nos comit s do Congresso, c u j a s j u r i s d i e s incluem o a s s u n t o em q u e s t o . At r e c e n t e m e n t e , p o r exemplo, o Comit de Recursos O r a m e n t r i o s da Cmara e r a v i r t u a l m e n t e o Governo, q u a n t o q u e s t o d a s t a r i f a s . . P o d e - s e d i z e r o mesmo a r e s p e i t o do Comit de O b r a s p b l i c a s , no que s'e r e f e r e a o s melhoramentos h i d r o p o r t u r i o s . A l i d e r a n a de q u e . s e t r a t a de i n t e r m e d i r i o s mais p a r e c i d o s com c o r r e t o r e s , mas e s s e t i p o de p o l t i c a 8 mais bem compreendido como c o o p t a o do que como c o n f l i t o e compromisso.,

.@-'

F

,

A s questes d i s t r i b u t i v a s individualizam e restringem o c o n f l i t o , 0ferecend.o b a s e s p a r a c o a l i z e s a l t a m e n t e e s t v e i s , v i r t u a l m e n t e i r r e l e v a n t e s p a r a o s r e s u l t a d o s m a i s amplos da a o gov e r n a m e n t a l . M i l h a r e s de decises ' o b s c u r a s s o acumuladas e m uma " p o l t i c a " de d e s e n v o l v i m e n t o de r e c u r s o s n a t u r a i s , p o r exemplo, ou de s u b c o n t r a t a e s p a r a f o r n e c i m e n t o s m i l i t a r e s . O Congresso no d e s i s t i u s i m p l e s m e n t e da q u e s t o da t a r i f a ; quando e s t a s e t o r nou a s s u n t o d e r e g u l a o ( v e r a b a i x o ) , a s e l i t e s do Comit p e r d e ram seu p o d e r de acomodar o s i n t e r e s s e s dos p a r t i c i p a n t e s , p o r q u e a s d e c i s e s obscuras tornaram-se i n t e r - r e l a c i o n a d a s e , portanto, menos o b s c u r a s , p r o p i c i a n d o o s u r g i m e n t o de i n e v i t v e i s c o n t r o v r -

c

sias.

-

A arena r e g u l a t r i a

T"r

D i f i c i l m e n t e e s t a r i a m a i s bem c a r a c t e r i z a d a do que n a s m i l h a r e s d e . p g i n a s e s c r i t a s p e l o s p l u r a l i s t a s a r e s p e i t o do conj u n t o d o s p r o c e s s o s p o l t i c o s . I n f e l i z m e n t e , 6 p r e c i s o alguma i n t e r p r e t a o p a r a acomodar o p l u r a l i s m o a o u n i v e r s o m a i s l i m i t a d o a que de f a t o e l e s e a p l i c a c o r r e t a m e n t e . A a r e n a r e g u l a t r i a p a r e c e s e r composta de uma m u l t i p l i c i d a d e de g r u p o s o r g a n i z a d o s em t o r no de r e l a e s c a r a c t e r i z a d a s p o r i n t e r e s s e s que s e t a n g e n c i a m o u , n a s p a l a v r a s d e David Truman, de " a t i t u d e s c o m p a r t i l h a d a s " . Nesse c o n t e x t o m a i s l i m i t a d o , ou s e j a , n o m b i t o d a s d e c i s e s r e g u l a t - c r i a s , 6 p o s s v e l a c e i t a r , i n c l u s i v e , a a f i r m a o p l u r a l i s t a mais r a d i c a l de q u e uma p o l t i c a g o v e r n a m e n t a l t e n d e a s e r um r e s d u o da i n t e r a o de g r u p o s em c o n f l i t o . Essa a f i r m a o pode s e r c r i t i c a da s e v e r a m e n t e a p e n a s s e a c r t i c a f u n d a m e n t a r - s e em exemplos ext r a d o s de d e c i s e s n o - r e g u l a t r i a s . Coir,o j a f i r m e i , n o h meios de s e d e s a g r e g a r e m a s pol t i c a s r e g u l a t r i a s em um nmero mui'to g r a n d e de i t e n s n o - r e l a c i o n a d o s . Como a s d e c i s e s r e g u l a d o r a s i n d i v i d u a i s envolvem confrontaes d i r e t a s entre favorecidos e desfavorecidos, a coalizo p o l t i c a t p i c a n a s c e do c o n f l i t o e da c o n c e s s o ou compromisso e n t r e i n t e r e s s e s que se t a n g e n c i a m e q u e , normalmente, envoluim

o c o n j u n t o d e um s e t o r da economia. Assim, enquanto a b a s e t p i c a p a r a a c o a l i z o em ~ o l t i c ad i s t r i b u t i v a s o i n t e r e s s e s que n o tm n e c e s s a r i a m e n t e n a d a em comum, mas que s e apiam i m p l i c i t a m e n t e p e l a n o - i n t e r f e r n c i a r e c p r o c a (ou e x p l i c i t a m e n t e p e l o a p o i o mtuo em q u e s t e s n o - r e l a c i o n a d a s ) , a b a s e t p i c a p a r a a s c o a l i zes i n t e i r a m e n t e d i f e r e n t e n a s p o l t i c a s r e g u l a t r i a s .Em v i r t u d e da f a l t a de r e l a c i o n a m e n t o e n t r e a s q u e s t e s n a p o l t i c a d i s t r i b u t i v a , a s a t i v i d a d e s dos p a r t i c i p a n t e s i n d i v i d u a i s no p r e c i s a m e s t a r r e l a c i o n a d a s , podendo mesmo t r a t a r - s e de a t i v i dades b a s t a n t e d i f e r e n c i a d a s e e s p e c i a l i z a d a s , uma vez que a s i t u a o o p e r m i t e . O r e l a c i o n a m e n t o e x i s t e n t e e n t r e a s q u e s t e s r e g u l a d o r a s , p e l o menos a n v e l s e t o r i a l , f a z com q u e , a o c o n t r r i o , t o dos o s i n t e r e s s e s e n v o l v i d o s de algum3 forma tenham de s e r acomodad o s , g e r a l m e n t e no mbito d e uma a s s o c i a o que o s r e n e . Quando t o d o s o s i n t e r e s s e s e s t o c o n t i d o s em uma nica o r g a n i z a o , s e u s membros no tm a l t e r n a t i v a a no s e r l u t a r e n t r e s i p a r a moldar a s p o l t i c a s d e s s a o r g a n i z a o (ou d e f e n d i d a s p o r e l a ) . Afora i s s o , o nico caminho s e r i a o abandono da o r g a n i z a o .

r+

@ , '

.

I

I s s o s u g e r e que a t p i c a e s t r u t u r a de p o d e r na p o l t i c a r e g u l a t r i a muito menos e s t v e l que a da a r e n a d i s t r i b u t i v a . Com a s c o a l i z e s s e formam em t o r n o d e i n t e r e s s e s c o m p a r t i l h a d o s , o e l a s alterar-se-o medida que e s s e s i n t e r e s s e s mudem ou que siirjam c o n f l i t o s e n t r e e s s e s i n t e r e s s e s . Com t a i s p a d r e s v a r i v e i s d e c o n f l i t o , d e s e n v o l v i d o s no i n t e r i o r de c a d a q u e s t o r e g u l a d o r a , t o r n a - s e i m p o s s v e l , n a m a i o r i a dos c a s o s , que um Comit do Cong r e s s o , um rgo da A d m i n i s t r a o , um Conselho de D i r e o de .lma a s s o c i a o ou uma e l i t e s o c i a l , c o n s i g a acomodar o s i n t e r e s s e ; d e t o d o s o s p a r t i c i p a n t e s o tempo s u f i c i e n t e p a r a e s t a b e l e c e r uma e l i t e d e p o d e r e s t v e l . O r e s u l t a d o , em t e r m o s de p o l t i c a , p i r e c e s e r i n e v i t a v e l m e n t e o r e s d u o que permanece a p s t o d o s o s p a r t i c i p a n t e s t e r e m f e i t o r e d u e s em s u a s demandas, no s e n t i d o de chegarem a r e i v i n d i c a e s que comportem o a p o i o da m a i o r i a . Mzs uma c o a l i z o m a j o r i t r i a de i n t e r e s s e s p a r t i l h a d o s s o b r e d e t e r m i nada q u e s t o pode no s e r t o t a l m e n t e adequada p a r a o u t r a q u e s t o .

r!

Na elaborao/implementao de ~ o l t i c a s e g u l a t r i a s , o r relacionamento dos elementos de l i d e r a n a g r u p a l e n t r e s i e com o s pontos, .- a c e s s o ao governo demasiaclo i n s t v e l para formar uma de e l i t e nica or-ganizadora da p o l t i c a . Como conseqtincia, o c e n t r o de d e c i s o tende a t r a n s f e r i r - s e das a g n c i a s da Administrao e dos Comits do Congresso para o prprio Congresso, que o l u g a r onde a s i n c e r t e z a s do processo de elaborao de p o l t i c a s foram sempre solucionadas ou contornadas. O Congresso, como i n s t i t u i o , o ltimo r e c u r s o para o desdobramento de acordos p o l t i c o s , do mesmo modo que, no caso dos p a r t i d o s p o l t i c o s , a s p r i m r i a s so o ltimo r e c u r s o para a s composies dos c a n d i d a t o s com v i s t a s s i n d i c a e s p a r a concorrer aos cargos e l e t i v o s . Nenhum grupo de liderana pode acomodar o c o n f l i t o a t r a v s de uma s u b d i v i s o quase i n f i n i t a dos i n t e r e s s e s e de alguma forma de d i s t r i b u i o e n t r e e l e s . No processo p o l t i c o r e g u l a t r i o , o Congresso e o " e q u i l b r i o de poder1 ~ arena redistributiva, e n c o n t m s diferenas de princpio, na plena acepo da palavra. a

** A poltica distributiva tende'a estabilizar-se e torno de u midade institucimal. N nraioria dos casos, o comit do m m a m no Congresso. (ou subcomit). Mas e Outros, parti~UlaXmeIIte I@nistgrio da4Agricultura, O foco a ag&c@.+ a agncia e o esta a estrutura de arena em que adominao da ?hquina" tende a continuar, se mlciaimnte t i v e r Nas . .o controle do processo.. . . .NA

e r r o . n a d i r e o o p o s t a , uma vez que negaram a r e l e v n c i a d i das p o s i e s s o c i a i s e i n s t i t u c i o n a i s , bem como a p r o b a b i l i de e l j t e s d e c i s r i a s e s t v e i s . Contudo, a r e l e v n c i a daquela dagem t o r n a - s e mais s i g n i f i c a t i v a medida que s e reduza adequadamente a extenso de sua a p l i c a b i l i d a d e e que o s padres dessa extenso sejam devidamente esclarecidos. I s s o igualmente v e r d a d e i r o no que s e r e f e r e e s c o l a p l u r l i s t a e s abordagens baseadas no e s tudo da e s t r u t u r a do processo p o l t i c o dessa ou daquela p o l t i c a em p a r t i c u l a r .

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