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8/4/2019 Documento de Estratgia Oramental 2011-2015
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REPBLICA PORTUGUESA
Documento de Estratgia
Oramental
2011 - 2015
Agosto de 2011
8/4/2019 Documento de Estratgia Oramental 2011-2015
2/65
MINISTRIO DAS FINANAS
Av. Infante D. Henrique, 1
1149-009 LISBOA
Telefone: (+351) 21.881.6820 Fax: (+351) 21.881.6862
http://www.min-financas.pt
(Texto escrito ao abrigo do novo acordo ortogrfico)
http://www.min-financas.pt/http://www.min-financas.pt/http://www.min-financas.pt/8/4/2019 Documento de Estratgia Oramental 2011-2015
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015ii
ndice de caixas
Caixa 1. A deteriorao da situao
oramental de 2009 ................................... 21
ndice de quadros
Quadro II.1. Enquadramento Internacional
Principais Hipteses .................................. 23
Quadro II.2. Principais Indicadores ................... 24
Quadro II.3. Crescimento Econmico Mundial . 28
Quadro III.1. Saldo Oramental e Dvida
Pblica....................................................... 31
Quadro III.2. Conta das Administraes
Pblicas 2007 2011 ................................ 32
Quadro III.3. Comparao da Conta das AP
em 2011 com OE2011 ............................... 34
Quadro III.4. Dfice oramental 2011: objetivo,
desvio e medidas de correo ................... 35
Quadro III.5. Despesas com Pessoa na
Administrao Central em 2010 ................ 40
Quadro III.6. Programas Oramentais no OE-
2012 .......................................................... 43
Quadro III.7. Saldo Oramental e Dvida
Pblica ................... .................................... 53
Quadro III.8 Medidas de consolidao
oramental 2012-2013 ............................... 55
Quadro III.9. Conta das Administraes
Pblicas em Contabilidade Nacional 2011-
2015 ............................................. .............. 56
Quadro III.10. Dinmica da Dvida 2011-2015 .. 57
Quadro III.11 Saldo das Administraes
Pblicas ..................................................... 60
Quadro III.12. Limites de despesa financiada
por receitas gerais por rea de poltica, em
2012 ............................................. .............. 62
ndice de grficos
Grfico I.1. PIB Portugal e alguns dos seus
parceiros europeus ...................................... 6
Grfico I.2. Dfice e dvida pblica ..................... 7
Grfico I.3. Evoluo do Consumo Pblico ........ 8
Grfico I.4. Receita e Despesa Estrutural .......... 8
Grfico I.5. Saldo Corrente Primrio Estrutural .. 8
Grfico I.6. Saldos Oramentais previstos e
observados .................................................. 9
Grfico I.7. Encargos Brutos com as Parcerias
Pblico Privadas ........................................ 10
Grfico I.8. Dvida externa bruta portuguesa .... 12
Grfico I.9. Dvida externa bruta em 2010 ........ 12
Grfico I.10. Posio de investimento
internacional ............................................... 13
Grfico I.11. Posio de investimento
internacional em 2010 ................................ 13
Grfico I.12. Taxas de rendibilidade da dvidapblica a 10 anos ....................................... 14
Grfico I.13. Dvida dos Particulares e
Empresas no Financeiras ..................... ... 14
Grfico I.14. Necessidades de Financiamento
por Sectores Institucionais ......................... 15
Grfico II.1. Contributos para a Variao em
Volume do PIB ............................. .............. 26
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015iii
Grfico II.2. PIB potencial e Contributos para a
taxa de variao em volume do PIB
potencial .................................................... 27
Grfico II.3. PIB potencial, PIB efetivo e Output
Gap............................................................ 27
Grfico III.1. Evoluo do Saldo Oramental .... 54
Grfico III.2. Comparao com cenrio sem
medidas de consolidao 2011-2015 ........ 58
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Apresentao do Documento de Estratgia Oramental pelo Ministro deEstado e das Finanas [a incluir]
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I. PROGRAMA DE ASSISTNCIA ECONMICA E FINANCEIRA
Portugal enfrenta atualmente uma das maiores crises econmicas e financeiras da sua histria. A crise
que hoje vivemos o resultado da acumulao de desequilbrios macroeconmicos e de debilidades
estruturais durante mais de uma dcada. Estes desequilbrios e debilidades tornaram-se visveis, em toda
a sua extenso, no contexto da crise global e europeia, que comeou em 2007.
A economia portuguesa uma das mais afetadas pela crise soberana da rea do euro. A perceo de
risco de crdito relativamente dvida portuguesa deteriorou-se progressivamente desde o final de 2009,
num quadro de receio crescente, por parte dos investidores internacionais, sobre a sustentabilidade das
finanas pblicas e do endividamento externo, em associao com um baixo crescimento do produto
potencial. Deste modo, observou-se um agravamento significativo das condies de financiamento da
economia, quer em termos de custo quer de acesso ao crdito, tornando inadivel o pedido de
assistncia financeira internacional, que se concretizou, finalmente, em Abril de 2011.
As atuais dificuldades, no obstante graves, devem ser avaliadas numa perspetiva histrica. Os perodos
de crise fazem parte da dinmica econmica e tipicamente do lugar a transformaes que so
essenciais para novos progressos e avanos das economias. Vale a pena ter presente que na segunda
metade do sculo XX, Portugal foi um caso de sucesso. A atividade econmica cresceu rapidamente e
Portugal juntou-se ao grupo dos pases desenvolvidos, no apenas em matria de alterao estrutural
relativa aos principais motores de crescimento econmico, como tambm a nvel da educao, da sade
e da proteo social.
Esta capacidade de transformao mostrou que com esforo e determinao a economia portuguesa
emergir da crise como uma economia diferente. No final deste processo teremos uma economia mais
competitiva, isto , uma localizao atraente para investir, produzir e criar emprego.
I.1 Enquadramento
I.1.1 Crescimento econmico anmico e baixa produtividadePortugal registou ao longo da ltima dcada um baixo crescimento econmico e um fraco desempenho
no que se refere ao crescimento da produtividade. No perodo 1999-2010, o PIB cresceu a uma mdia
anual de 1%, o que compara com 1,4% na rea do euro. Neste conjunto de pases, e durante o perodo
acima referido, apenas a Itlia verificou um crescimento mais baixo (Grfico I.1).
Captulo
1
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-20156
Grfico I.1. PIB Portugal e alguns dos seus parceiros europeus(2000=100)
Fontes: Eurostat e Ministrio das Finanas.
O baixo crescimento da produtividade particularmente preocupante uma vez que, no longo prazo, o
nvel da produtividade condiciona o nvel dos salrios reais e, por conseguinte, o nvel de bem-estar
social. A desacelerao da produtividade em grande parte explicada pelo abrandamento da
acumulao de capital por trabalhador, num quadro de um modelo de desenvolvimento econmico pouco
eficaz na captao de investimento direto estrangeiro e relutante tomada de posies de controlo, por
parte de capital estrangeiro, atravs da aquisio de posies em empresas cotadas em bolsa.
Ao longo da dcada de 90, a perspetiva de participao na rea do euro e a sua concretizao posterior,
constituiu um alargamento de oportunidades para o desenvolvimento da economia portuguesa, que, a
terem sido bem aproveitadas, teriam permitido significativos ganhos ao nvel da eficincia e da
produtividade. Por um lado, a estabilidade monetria e financeira contribuiria para condies de
financiamento favorveis, por outro lado, uma maior integrao dos mercados de bens e servios e do
mercado de capitais geraria ganhos de eficincia, criando condies que promoveriam o crescimento
econmico. Porm, o pleno aproveitamento dos benefcios de uma maior integrao europeia exigiria a
adoo de polticas econmicas que garantissem a estabilidade oramental e financeira, por um lado, e
favorecessem a concorrncia e a abertura da economia, por outro.
A opo por proteger alguns sectores da entrada de novos operadores e de condicionar a aquisio e o
controlo de empresas por capital estrangeiro traduziu-se na falta de concorrncia e em baixos nveis de
investimento e de inovao. Em termos de afetao de recursos, esta abordagem favoreceu aacumulao de capital no sector dos bens e servios no transacionveis (como a construo e o
comrcio a retalho).
Comparativamente aos parceiros europeus, Portugal apresenta vrias debilidades nas condies que
oferece para o desenvolvimento da atividade empresarial, designadamente ao nvel da rigidez e
segmentao do mercado de trabalho, do deficiente funcionamento do sistema de justia e do baixo nvel
de qualificaes do seu capital humano. Estes fatores tm debilitado a capacidade de atrao de capital
estrangeiro e condicionado o investimento nacional dentro do pas.
90
100
110
120
130
140
150
1999
2000
2001
2002
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2004
2005
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2007
2008
2009
2010
Alemanha Irlanda
Grcia EspanhaFrana Itlia
AE -17 Portugal
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-20157
I.1.2 Finanas pblicas numa trajetria insustentvel
Na ltima dcada, a poltica oramental foi conduzida de forma imprudente
Ao longo da ltima dcada, Portugal seguiu uma poltica oramental imprudente que conduziu o sector
pblico a uma situao de endividamento excessivo. O preocupante nvel de dvida pblica entretanto
atingido deve-se fundamentalmente acumulao sucessiva de dfices oramentais que resultaram em
grande parte de uma deteriorao estrutural das contas pblicas.
Desde a entrada na rea do euro, Portugal registou dfices oramentais quase sempre acima de 3% do
PIB. De facto, apenas em 1999 (2,7%), 2000 (2,9%) e 2002 (2,9%) o dfice oramental se situou abaixo
do valor de referncia de 3,0% estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, que apenas pode
ser ultrapassado em condies excecionais e de forma temporria (Grfico I.2). Durante este perodo, o
dfice oramental apresentou um valor mdio de 4,6% do PIB.
No perodo em anlise, Portugal foi formalmente sujeito ao Procedimento dos Dfices Excessivos por trs
vezes. O primeiro episdio decorreu entre 2002 e 2004. O segundo teve lugar entre 2005 e 2008. O
terceiro, que continua aberto, comeou em 2009. Adicionalmente, as finanas pblicas portuguesas
nunca estiveram numa posio superavitria ou prxima do equilbrio, conforme previsto nas regras do
Pacto de Estabilidade e Crescimento. Assim, a poltica oramental conduzida nos ltimos anos levou a
que a dvida pblica em percentagem do PIB evolusse de aproximadamente 50% em 1999 para cerca de
93% em 2010.
Grfico I.2. Dfice e dvida pblica(em percentagem do PIB)
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.
Ao longo da ltima dcada observou-se igualmente um forte incremento do peso do Estado na economia,
prosseguindo a tendncia crescente evidenciada desde a segunda metade da dcada de 80. A ttulo de
exemplo, o consumo pblico aumentou de cerca de 14% do PIB, em 1985, para nveis l igeiramente acima
de 21% em 2010 (Grfico I.3). At meados da dcada de 90, as despesas com o pessoal deram um forte
contributo para o aumento do consumo pblico. J na ltima dcada, em grande parte devido
empresarializao dos hospitais, as prestaes sociais em espcie influenciaram decisivamente a
tendncia de subida, mais do que compensando a diminuio do peso das despesas com o pessoal.
010
20
30
40
50
60
70
80
90
100
01
23456789
101112131415
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Dfice oramental
Dvida pblica - eixo dir.
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-20159
financeira das Administraes Pblicas. Pelo contrrio, Portugal no tinha condies para reagir ao novo
contexto sem que da resultasse um grave desequilbrio estrutural das contas pblicas (ver Caixa 1).
As finanas pblicas revelam um problema de disciplina oramental
O setor pblico tem revelado um grave problema de disciplina oramental, o que tem fragilizado a
confiana dos agentes econmicos no desempenho das contas pblicas portuguesas. Esta falta de
disciplina contribuiu para que, entre 1999 e 2008, se verificassem desvios mdios do dfice oramental
de 0,8% do PIB face aos valores previstos nas atualizaes dos Programas de Estabilidade e
Crescimento (PEC), para os respetivos anos em que foram publicadas. Cumulativamente, este desvio
representou um total de, aproximadamente, 8% do PIB.
De igual modo, as previses para o saldo oramental foram tendencialmente otimistas (Grfico I.6). Com
efeito, os objetivos a mdio prazo para o saldo oramental previstos nas atualizaes dos PECapontavam geralmente para situaes prximas do equilbrio para o perodo final coberto pelo Programa.
Porm, o desempenho oramental observado ficou tipicamente aqum das metas definidas, tendo
Portugal falhado sucessivamente o cumprimento dos ajustamentos oramentais previstos nos diferentes
programas.
Grfico I.6. Saldos Oramentais previstos e observados(em percentagem do PIB)
Fonte: INE e Ministrio das FinanasNota: Os valores apresentados para a previso correspondem aos valores queforam reportados nas atualizaes dos PEC.
Os sucessivos desvios verificados sugerem que as regras oramentais no so suficientemente fortes
para assegurar que as metas de mdio-prazo definidas sejam cumpridas. O problema reside sobretudo
ao nvel da capacidade de controlar a execuo oramental e de garantir a realizao da estratgia de
consolidao oramental anunciada.
Existe um elevado nvel de dvida no contabilizado nas contas pblicas
Para alm do endividamento pblico excessivo, existe um elevado nvel de dvida de entidades pblicas e
de responsabilidades futuras do Estado que no esto refletidas nas contas das Administraes Pblicas.
PEC 1999-2002PEC 2001-2004
PEC 2003-2006
PEC 2005-2009(Junho)
PEC 2006-2010
PEC 2010-2013
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Observado
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-201510
De destacar, por um lado, o Setor Empresarial do Estado (SEE), excluindo o sector financeiro, fortemente
deficitrio e, por outro, as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) envolvendo encargos futuros elevados.
O SEE1 tem vindo a acumular um excessivo nvel de endividamento, resultado de um fraco desempenho
financeiro. No final de 2010, o valor total da sua dvida bancria rondava os 19% do PIB. Este conjunto de
empresas apresenta uma estrutura financeira frgil, assente num passivo muito elevado, de cerca de 62
mil milhes, e num capital prprio negativo na ordem dos 235 milhes. Esta situao de fragilidade
constitui um risco considervel para as contas pblicas. Refira-se, a este respeito, a integrao de trs
das empresas pblicas de transportes no permetro das Administraes Pblicas, em contas nacionais,
com um impacto de cerca de 0,4% do PIB no valor do dfice oramental de 2007 e de 0,5% em 2008,
2009 e 2010. Para alm deste risco oramental, existe tambm um efeito de crowding-out do setor
privado: o elevado nvel de endividamento do SEE, designadamente junto dos bancos, absorve uma
frao considervel do crdito que, desta forma, no pode ser destinado ao setor privado, com destaque
para as PMEs e as empresas exportadoras.
semelhana de outros pases, mas numa escala invulgar, as PPP foram um modelo amplamente usado
em Portugal para o financiamento de obras pblicas, principalmente infraestruturas rodovirias,
ferrovirias e de servios de sade. Neste tipo de estruturas contratuais, o financiamento e a
responsabilidade pelo investimento e pela explorao incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro
privado. A extensiva utilizao deste tipo de contratos fez com que o valor das responsabilidades por
pagamentos futuros do Estado aos parceiros privados represente hoje cerca de 14% do PIB
(considerando o valor atualizado dos cash-flows futuros). Estes compromissos assumidos aumentam a
presso sobre as contas pblicas no mdio prazo, uma vez que o desembolso anual do Estado atinge o
seu mximo em 2016 (Grfico I.7). A ttulo de exemplo do risco inerente a estas operaes, refira-se o
impacto no dfice oramental que a reviso da exceo do tratamento a dar a trs contratos envolvendoPPP teve no dfice oramental2: 0,1% do PIB em 2009 e 0,5% em 2010.
Grfico I.7. Encargos Brutos com as Parcerias Pblico Privadas(em percentagem do PIB)
Fonte: INE e Ministrio das FinanasNota: Encargos das PPP a preos constantes com IVA
1 O Sector Empresarial do Estado considerado na anlise engloba todas as Empresas do Sector Pblico NoFinanceiro, incluindo as atualmente abrangidas pelo permetro de consolidao das Administraes Pblicas.2
No mbito da reviso de Abril de 2011 da primeira notificao do Procedimento dos Dfices Excessivos, por parte doINE.
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046
Rodovirias Sade
Ferrovirias Outros
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-201511
O processo oramental portugus padece de importantes fragilidades
O processo oramental portugus apresenta importantes fragilidades. Em termos genricos, o processo caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lgica de fluxos de caixa, anualidade e
ausncia de enfoque nos resultados a alcanar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestao
de contas so muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com elevada carga
burocrtica. As mais importantes fragilidades do sistema so a elevada fragmentao do processo
oramental, a ausncia do quadro oramental plurianual para ancorar a despesa e a existncia de um
sistema contabilstico incompleto (e, de forma mais genrica, a ausncia de um sistema de suporte
avaliao do desempenho).
(i) Fragmentao do processo oramental
A fragmentao do processo oramental manifesta-se em dois planos distintos. Num primeiro plano, h aconsiderar as diferenas de metodologia entre a ptica da contabilidade nacional e ptica da
contabilidade pblica. A coexistncia destas duas pticas traduz-se em diferenas, que nos ltimos anos
tm assumido particular expresso, quer ao nvel do universo das entidades que fazem parte do sector
pblico quer ao nvel do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afetam a
transparncia das contas pblicas e dificultam o controlo oramental em tempo real.
Num segundo plano, h a considerar a fragmentao orgnica dentro da prpria contabilidade pblica. A
Administrao Central constituda por mais de 500 entidades, repartidas em servios integrados (sem
autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Oramento do Estado) e Fundos e Servios
Autnomos (que so financiados por transferncias do Oramento do Estado e por receitas prprias edetm autonomia financeira). A elaborao e execuo do oramento e a prestao de contas no so
centralizados a nvel dos Ministrios, o que obriga o Ministrio das Finanas a manter vrias centenas de
interlocutores, tornando difcil manter em tempo real uma viso global e analtica do oramento e
impedindo um controlo oramental eficaz. Esta situao agravada pelo facto das regras relativas
elaborao e execuo do oramento assentarem em detalhe e complexidade excessivos.
(ii) Ausncia de um quadro oramental plurianual
O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) tem sido o nico instrumento de programao
oramental de mdio-prazo. O PEC apresenta as intenes de poltica oramental do Governo e define
objetivos oramentais para um horizonte de 4 anos a um nvel bastante agregado. Tipicamente asmedidas apresentadas para atingir os objetivos oramentais definidos so insuficientemente detalhadas,
calendarizadas e quantificadas. Conforme referido e ilustrado no Grfico I.6, a experincia passada
revela que os objetivos definidos so largamente incumpridos, no havendo qualquer mecanismo
endgeno que permita a correo de desvios.
(iii) Sistema contabilstico incompleto
Os sistemas contabilsticos e de informao disponveis devero ser melhorados de forma a fornecer
informao para uma boa gesto e uma prestao efetiva de contas. O facto de a informao sobre a
execuo oramental ser ainda em larga medida baseada numa tica de caixa, impede um conhecimento
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-201512
atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Por seu turno, a complexidade e fragmentao do
oramento dificultam a obteno de informao consolidada sobre a posio financeira do sector pblico.
I.1.3 O endividamento externo da economia portuguesaO endividamento externo da economia portuguesa atingiu nveis muito elevados
Portugal acumulou nos ltimos 10 anos um nvel de endividamento excecionalmente elevado, quer
quando comparado com a sua histria recente, quer quando confrontado com os seus parceiros
europeus. A dvida externa bruta, um indicador do total das dvidas do setor pblico e do setor privado ao
estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Grfico I.8).
Atualmente, Portugal encontra-se entre os pases mais endividados da rea do euro (Grfico I.9).
Grfico I.8. Dvida externa bruta portuguesa(em percentagem do PIB)
Grfico I.9. Dvida externa bruta em 2010(em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMINota: No caso da Irlanda a posio da dvida externa refere-se a30 Junho de 2010
Tambm em termos lquidos, isto , descontando a acumulao de ativos financeiros externos por parte
dos agentes econmicos residentes, visvel o ritmo de crescimento do endividamento externo da
economia portuguesa ao longo da ltima dcada. A posio de investimento internacional agravou-se
significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Grfico I.10).
Em termos de posio de investimento internacional, Portugal ocupa a posio mais desfavorvel de
entre os pases da rea do euro (Grfico I.11).
0
50
100
150
200
250
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0 200 400 600 800 1000 1200
Irlanda
Pases Baixos
Blgica
Portugal
ustria
Frana
Finlndia
Grcia
Espanha
Alemanha
Itlia
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-201513
Grfico I.10. Posio de investimento internacional(em percentagem do PIB)
Grfico I.11. Posio de investimento internacionalem 2010
(em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMINota: No caso da Irlanda a posio de investimento internacionalrefere-se a 30 Junho de 2010
A acumulao de dvida da economia portuguesa resultou de um aumento das necessidades de
financiamento do setor pblico e do setor privado no financeiro. Dada a participao limitada do setor
privado no financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram
maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancrio portugus, que por sua vez recorreu emisso de
dvida junto de no residentes. A concentrao de um elevado nvel de endividamento externo no setor
pblico e no sistema bancrio, colocou a economia portuguesa numa situao vulnervel a alteraes
das condies de liquidez e de perceo de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dvida.
A interligao entre o risco de crdito soberano e o risco de crdito do sistema bancrio muito forte
como demonstrado na atual crise de dvida soberana. A deteriorao do mercado da dvida soberana
gera perdas potenciais nas carteiras de dvida pblica dos bancos e diminui o valor do colateral e das
garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deterioraes das notaes de ratingda dvida
soberana so frequentemente seguidas de revises em baixa do rating dos bancos, determinando um
agravamento das condies de financiamento de ambos os sectores. O aumento do risco de crdito
bancrio afeta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanas pblicas dos
mecanismos de apoio estabilidade do sistema financeiro. A gesto do risco macro-sistmico impe a
necessidade de uma margem acrescida de prudncia na conduo das polticas oramental e de
superviso do sistema financeiro.
A entrada de Portugal na rea do euro determinou um relaxamento das restries de liquidez e
uma melhoria das condies financeiras dos portugueses
A entrada de Portugal na rea do euro determinou uma melhoria das condies de financiamento da
economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos volteis e do
acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas
condies foram potenciadas por uma avaliao relativamente benigna do risco nos mercados
internacionais, e em particular pela reduzida discriminao de risco de crdito entre os emitentes dos
pases da rea do euro (Grfico I.12).
-120
-100
-80
-60
-40
-20
0
20
40
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Administraes Pblicas
Sector Financeiro
Sociedades no Financeiras e Particulares
Autoridades Monetrias
Posio d e investimento internacional
-120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60
Blgica
Alemanha
Pases Baixos
Finlndia
ustria
Frana
Itlia
Espanha
Grcia
Irlanda
Portugal
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16/65
DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-201514
Grfico I.12. Taxas de rendibilidade da dvida pblica a 10 anos
(diferenciais face a Alemanha em pontos base)
Fonte: Reuters
Na ltima dcada, os rcios de endividamento dos particulares e das sociedades no financeiras
registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da rea do euro (Grfico I.13). No
caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuio significativa da
taxa de poupana em percentagem do rendimento disponvel que passou de 10,6% em 2000 para um
mnimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisio de
habitao prpria, mas tambm em despesas de consumo. No caso das empresas, a composio dos
emprstimos bancrios sugere uma predominncia do financiamento de atividades relacionadas com o
sector imobilirio e servios.
Grfico I.13. Dvida dos Particulares e Empresas no Financeiras(em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal.Nota: (*) Dvida Financeira.
A expanso do crdito ao setor privado no financeiro foi sustentada pelo sistema bancrio que acedia a
financiamento nos mercados de dvida por grosso em condies muito favorveis. Esta expanso teve
implicaes sobre a estrutura de financiamento do sistema bancrio, com um aumento significativo do
peso das fontes de financiamento mais volteis no total de recursos. O rcio de transformao dos
depsitos em crdito aumentou, para a mdia do sistema bancrio portugus, para valores muito
elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenas significativas entre bancos.
-200
0
200
400
600
800
1000
1200
Jan-99
Jan-00
Jan-01
Jan-02
Jan-03
Jan-04
Jan-05
Jan-06
Jan-07
Jan-08
Jan-09
Jan-10
Grcia Irlanda
Portugal Espanha
Itlia Blgica
Pases Baixos Finlndia
ustria Frana
40
60
80
100
120
140
160
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Particulares (*) Empresas no financeiras
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limitado por instrumentos de dvida emitidos por entidades nacionais. Deste modo, e em termos
prospetivos, fundamental promover a diversificao das fontes de financiamento da economia
portuguesa. Especificamente crucial substituir instrumentos de dvida por investimento de no
residentes no capital de empresas localizadas em Portugal.
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I.2 Agenda de transformao estrutural da economia portuguesa
O Documento de Estratgia Oramental (DEO) apresenta as grandes linhas da consolidao oramentala mdio prazo da economia portuguesa, incluindo um cenrio de finanas pblicas para os prximos
quatro anos, compatvel com os objetivos definidos no Programa de Assistncia Econmica e Financeira
(PAEF) acordado com a Comisso Europeia (CE), Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Banco Central
Europeu (BCE). A elaborao deste documento bem como a data da sua publicao - final de Agosto de
2011 - faz parte da condicionalidade estrutural do memorando de polticas econmicas e financeiras do
PAEF. A partir do prximo ano, este documento ser parte integrante do Programa de Estabilidade e
Crescimento a ser apresentado at ao final de Abril, no mbito do Semestre Europeu.
O Governo prope-se apresentar, em simultneo com o Oramento do Estado de 2012, uma estratgia
de implementao dos novos procedimentos da Lei de Enquadramento Oramental (LEO). Essa
estratgia dever definir que o quadro oramental plurianual para a Administrao Central previsto na
LEO seja apresentado em simultneo com o PEC, permitindo uma integrao dos dois documentos a
partir do prximo ano.
Aspeto decisivo para o sucesso da agenda de ajustamento estrutural agora descrita diz respeito ao
financiamento da economia portuguesa. Tal como referido anteriormente, Portugal acumulou nos ltimos
anos um nvel de endividamento excecionalmente elevado. Tal facto, associado a outros desequilbrios
macroeconmicos, debilidades estruturais e baixa performance em matria de crescimento econmico
esto na base da difcil situao que a economia enfrenta atualmente, designadamente em matria de
acesso ao financiamento.
O processo de desalavancagem da economia portuguesa assim inevitvel e desejvel, tendo-se j
iniciado de forma mais evidente no sector privado. Porm, se por um lado este processo desejvel, por
outro lado importa assegurar que se desenvolve de uma forma ordeira no pondo em causa o
financiamento da economia - em grande parte canalizado pelo sector bancrio -, e a agenda de
transformao estrutural assente na promoo da iniciativa privada e da atividade das empresas
portuguesas num ambiente concorrencial.
Torna-se, assim, crucial promover um processo de desalavancagem equilibrado e ordeiro do sector
bancrio, capaz de eliminar os atuais desequilbrios de financiamento de forma permanente. A definio
por parte dos bancos de planos de mdio prazo que permitam assegurar uma posio de financiamento
de mercado estvel representa um primeiro passo claro neste sentido. De acordo com o PAEF, os
referidos planos de financiamento sero revistos periodicamente de forma a garantir, em particular, a sua
compatibilidade com o enquadramento macroeconmico incluindo na parte que decorre do cenrio de
mdio prazo em matria de finanas pblicas. Neste mbito, de destacar a necessidade de assegurar a
coordenao entre a reviso dos planos de financiamento do sector bancrio e o plano de
desalavancagem do Sector Empresarial do Estado, a ser implementado a muito curto prazo tendo por
base uma reduo significativa da estrutura de custos das empresas pblicas. Promove-se, desta forma,
a libertao de crdito bancrio atualmente afeto ao sector pblico para os sectores mais produtivos da
economia, com especial enfoque para o sector exportador que se prev ser o principal motor de
crescimento da economia portuguesa nos anos mais prximos.
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Adicionalmente, esta agenda de transformao inclui a prpria transformao estrutural do Estado, que
condio essencial para a sustentabilidade do ajustamento das administraes pblicas. Nesse sentido,
sero adotadas medidas que introduzam melhorias no funcionamento da administrao pblica,
designadamente por via da eliminao de atividades redundantes e da simplificao e reorganizao dosservios. Neste contexto, sero reforados os mecanismos de controlo sobre a criao e o funcionamento
de todas as entidades pblicas, incluindo empresas pblicas, fundaes e associaes. A forma e o
fundamento da interveno pblica sero sistematicamente reavaliados. Proceder-se- extino de
entidades pblicas.
A responsabilidade financeira e de gesto das regies autnomas e municpios ser tambm fortalecida.
Ao nvel do processo oramental, sero introduzidos procedimentos que simplifiquem o processo de
elaborao e execuo do oramento e que fortaleam os mecanismos de controlo de risco sobre a
evoluo das finanas pblicas. Estas medidas, inspiradas nas melhores prticas internacionais,
encontram-se mais desenvolvidas no captulo III deste documento.
A agenda de transformao envolve tambm a adoo de um ambicioso programa de reformas
estruturais, orientadas para a modernizao e o reforo da competitividade da economia portuguesa.
O programa de privatizaes , neste contexto, um pilar fundamental, enquadrando-se nos objetivos de
reduo do peso do Estado na economia e de aprofundamento da integrao europeia, designadamente
por via da abertura do capital das empresas ao investimento estrangeiro. O investimento direto
estrangeiro e a tomada de participaes por no residentes em empresas portuguesas so veculos que
permitem aceder a financiamento externo sem incorrer em endividamento adicional e que, no mdio e
longo prazo, conduziro a um aumento da concorrncia e da eficincia.
Adicionalmente, embora as condies de mercado pudessem vir a ser mais favorveis, a verdade que
as empresas que se espera privatizar, tendem a ter um comportamento menos voltil do que a
generalidade das empresas cotadas. Acresce a isto que, num contexto de dificuldades de financiamento,
as operaes de privatizao tendem a ser mais bem sucedidas que as operaes de emisso de dvida
pblica, ao mesmo tempo que permitem a reduo do stock dessa dvida.
Em termos de privatizaes ser cumprido o que est delineado no programa do Governo, sendo que at
ao final de 2011, sero alienadas as participaes do Estado na EDP, REN e GALP.. Ainda neste mbito,
recorde-se que foram j eliminadas as golden sharese todos os outros direitos estabelecidos por Lei ou
nos estatutos de empresas cotadas em bolsa que confiram direitos especiais ao Estado.
O aumento da concorrncia ser ainda reforado com a adoo de um novo projeto da Lei da
Concorrncia que separe de forma clara os procedimento de aplicao das regras da concorrncia dos
procedimentos penais, em harmonizao com o quadro legal de concorrncia da Unio Europeia. No final
de Junho passado foi criado um tribunal especializado em matria de concorrncia, regulao e
superviso que dever entrar em funcionamento em Maro de 2012. Sero analisadas alteraes ao
quadro regulamentar no sentido de reforar a independncia dos reguladores.
A desvalorizao fiscal constitui um outro elemento chave na estratgia de aumentar a competitividade
da economia portuguesa. O Oramento para 2012 incluir uma medida da desvalorizao fiscal. A ideia
da desvalorizao fiscal a de diminuir o preo relativo das exportaes e aumentar o preo relativo das
importaes atravs de uma combinao de uma diminuio nas contribuies patronais para a
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segurana social (taxa social nica TSU), acompanhada por um aumento do IVA, de forma a garantir a
neutralidade oramental. Em termos gerais o aumento do IVA compensa o efeito da reduo na TSU nos
preos domsticos aumentando o preo das importaes. Desta forma, a desvalorizao fiscal permite
reproduzir alguns efeitos de uma desvalorizao cambial.
No final do ms de Julho foi apresentado o Relatrio da Desvalorizao Fiscal o qual, embora no tenha
definido a forma concreta de operacionalizao da medida, apresenta vrias solues possveis. O
Relatrio apresenta ainda uma resenha da informao e anlise disponvel nesta matria. Constitui,
assim, uma base slida para a tomada de decises polticas.
No atual contexto em matria de consolidao oramental, a preferncia do Governo vai no sentido da
opo por uma reduo seletiva da TSU, abrangendo apenas os sectores da indstria transformadora e
do turismo. Com tais contornos seria comportvel, de um ponto de vista oramental, uma reduo
considervel da taxa social nica para estes sectores. O efeito seria concentrado nos sectores mais
relevantes para a competitividade externa da nossa economia. Porm, contacto prvio com a Comisso
Europeia permitiu esclarecer que tal medida seletiva seria considerada incompatvel com a legislao
europeia em matria de auxlios de Estado, inviabilizando esta opo.
Sendo assim as opes a considerar so uma reduo generalizada da TSU ou uma reduo seletiva em
funo da criao lquida de emprego. A primeira destas opes prefervel na perspetiva do FMI, da
Comisso Europeia e do Banco Central Europeu. De acordo com estas instituies a reduo deveria ser
considervel. Um ajustamento desta grandeza teria, porm, enormes repercusses oramentais,
podendo pr em causa os objetivos de dfice e dvida do programa ou agravar excessivamente a
tributao indireta. Tendo em conta que se trata de uma medida de certo modo inovadora, existe alguma
incerteza quando extenso global dos seus impactos. Por estas razes, o governo considera executar
esta medida de forma faseada. Em 2012 ser realizado um primeiro passo na concretizao da mesma, o
qual ser continuado em 2013. O gradualismo desta medida torna contudo mais urgente de outrasmedidas de ajustamento estrutural.
Em alternativa, uma reduo da TSU em funo da criao lquida de emprego permitiria uma reduo
muito mais considervel. No entanto esta soluo enfrenta problemas srios quer de conceo, quer
prticos envolvendo dificuldades de execuo e controlo.
Qualquer que seja a opo que vier a ser tomada, a neutralidade oramental ser assegurada pelo
adicional de receita que se obtm em resultado da racionalizao da estrutura de taxas do IVA. A receita
adicional permitir, ainda, assegurar o financiamento de um programa de apoio social s famlias mais
desfavorecidas, no sentido de mitigar o impacto negativo desta medida sobre o respetivo poder de
compra. ainda necessrio assegurar uma margem de segurana, dada a maior volatilidade da receita
associada ao IVA quando comparada com as contribuies sociais. O Governo ir consultar os parceiros
sociais e internacionais, num esprito de dilogo construtivo, antes da deciso final sobre esta matria.
Outro aspeto fundamental da estratgia do Governo so as alteraes previstas no mbito dos servios e
profisses reguladas, com o objetivo de aumentar a concorrncia dentro destas profisses. Ser,
nomeadamente, efetuada uma reviso do nmero de profisses reguladas e liberalizado o acesso ao
exerccio destas profisses por profissionais qualificados e estabelecidos na Unio Europeia.
A reforma do sistema judicial reconhecidamente urgente para o bom funcionamento da economia, dado
que sem ela muitas das reformas previstas nos outros sectores no vero o seu efeito totalmente
realizado. At final de 2011 ser concluda uma avaliao que visa acelerar os procedimentos dos
tribunais e melhorar a sua eficincia e ser tambm reforado o quadro de resoluo alternativa de
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litgios para facilitar o acordo extrajudicial. Pretende-se igualmente pr em prtica um oramento mais
sustentvel e transparente para o sistema judicial.
Finalmente sero adotadas medidas que promovam o bom funcionamento do mercado de trabalho,
conferindo-lhe uma maior flexibilidade, com o objetivo de reduzir o risco de desemprego de longa durao
e favorecer a criao de emprego.
O sucesso desta profunda agenda de transformao da economia portuguesa requer o esforo e a
mobilizao de todos os portugueses. Este ser o caminho para um novo ciclo de prosperidade,
crescimento e criao de emprego.
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Caixa 1. A deteriorao da situao oramental de 2009
Em 2009 a situao das finanas pblicas portuguesas verificou um acentuado agravamento, tendo-se observado
um aumento substancial do dfice oramental e do rcio da dvida pblica. O dfice aumentou de 3,5% do PIB em2008 para 10,1% em 2009 e o rcio da dvida pblica verificou um acrscimo de 11,4 p.p. para 83% do PIB no final
de 2009.
De realar que o Oramento do Estado para 2009 previa um valor para o dfice de 2,2% do PIB, o qual foi
sucessivamente revisto em alta nos meses seguintes: em Janeiro de 2009 para 3,9% na atualizao do Programa de
Estabilidade e Crescimento, em Maio de 2009 para 5,9% no Relatrio de Orientao da Poltica Oramental, tendo
sido confirmado na notificao no mbito do Procedimento dos Dfices Excessivos (PDE); em Novembro de 2009 foi
revisto para 8% conforme anunciado pelo Governo; e, em Janeiro de 2010, para 9,3% no Relatrio do Oramento do
Estado para 2010. Finalmente, no mbito da notificao de Maro de 2011 do PDE foi apurado um dfice efetivo de
10,1% do PIB. Deste modo, o dfice oramental de 2009 registou um desvio de 7.9 p.p. do PIB face ao inicialmente
oramentado. Salienta-se que, no reporte do PDE, o permetro de consolidao das Administraes Pblicas foi
alargado, passando a incluir as empresas da rea dos transportes (REFER, Metro de Lisboa e Metro do Porto) o qualcontribuiu com 0.5 p.p. do PIB para o agravamento do dfice oramental e com 6.5 p.p. do PIB para o aumento do
rcio da dvida pblica.
Esta deteriorao acentuada refletiu no apenas o efeito desfavorvel sobre as contas pblicas da contrao da
atividade econmica mas sobretudo a adoo deliberada de uma poltica expansionista discricionria de estmulo
atividade econmica.
A economia portuguesa registou uma forte recesso em 2009, tendo o PIB verificado uma contrao de 2,5% em
mdia anual. Esta deteriorao da atividade econmica no tinha sido antecipada no cenrio macroeconmico
subjacente ao Oramento do Estado para 2009, o qual apontava para uma expanso do PIB de 0,6%. De acordo
com estimativas disponveis, tendo em conta a metodologia standard de decomposio do saldo oramental, a
componente cclica contribuiu em -1,1 p.p do PIB para a variao observada no saldo oramental em 2009 (Quadro
1).
Quadro 1 Principais Indicadores Oramentais(em percentagem do PIB)
Fonte: INE e Ministrio das Finanas
O agravamento do saldo oramental foi essencialmente de natureza estrutural, tendo o dfice total estrutural
aumentado em 4,4 p.p. do PIB. Note-se, no entanto, que pelas caractersticas da recesso, em particular pelo efeito
de deflao que se registou em 2009, este valor pode estar sobrestimado.
A opo por uma orientao expansionista da poltica oramental teve lugar logo em meados de 2008 com a descida
da taxa normal do IVA de 21 para 20%, a majorao da deduo em IRS das despesas com a habitao, a reduo
do IRC para as PME e a adoo de medidas de reforo dos apoios sociais de combate pobreza e de apoio
famlia.
Esta orientao expansionista foi posteriormente reforada no final de 2008, no quadro no Plano Europeu de
Recuperao Econmica acordado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu. Este plano previa a adoo
2007 2008 2009
Variao
2009-2008
Saldo Global -3.1 -3.5 -10.1 -6.6
Componente cclica 0.8 0.5 -0.6 -1.1
Medidas temporrias 0.1 1.1 0.0 -1.1
Saldo estrutural -4.1 -5.1 -9.5 -4.4
Despesa em juros (PDE) 2.9 3.0 2.9 -0.1
Saldo primrio estrutural -1.1 -2.1 -6.6 -4.5
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coordenada de medidas de estmulo procura, tendo no entanto em ateno as especificidades oramentais de
cada estado-membro. A implementao destas medidas deveria respeitar os requisitos do Pacto de Estabilidade e
Crescimento de forma a no comprometer a sustentabilidade das finanas pblicas dos diferentes pases. Este
programa contemplava medidas de carcter temporrio e que deveriam reforar as reformas estruturais previstas naEstratgia de Lisboa para o Crescimento e Emprego, totalizando um pacote de 200 mil milhes de Euros, 1,5% do
PIB da Unio Europeia.
Neste contexto, Portugal adotou um pacote de estmulo oramental denominado de Iniciativa para o Investimento e
o Emprego - num montante de 2040 milhes de euros, 1,2% do PIB, sendo um tero proveniente de financiamento
comunitrio e o restante suportado pelo oramento nacional, repartindo-se este ltimo em dois teros por via do
aumento da despesa e um tero atravs da diminuio da receita. A iniciativa consubstanciou-se em:
aumento do investimento pblico, designadamente ao nvel da modernizao das escolas, apoios a
projetos na rea das energias renovveis e infra-estruturas de transporte de energia e apoio realizao
de investimento em redes de banda larga de nova gerao;
apoio s empresas e exportao, em particular por via da criao de linhas de crdito s PME, linhas emecanismos de seguro de crdito de apoio exportao, apoio promoo externa, reduo do limiar de
reembolso do IVA e reduo do pagamento especial por conta;
apoio ao emprego e proteo social, em particular atravs da reduo das contribuies para a Segurana
Social e pagamento a entidades empregadoras para apoiar a manuteno do emprego e a contratao de
desempregados e aumento do apoio social aos desempregados.
O agravamento do saldo oramental foi superior ao total do efeito das medidas referidas anteriormente. Este facto
justificado pelo facto de outras medidas terem sido tomadas ao longo do tempo. Por exemplo a atualizao dos
vencimentos da funo pblica em 2,9%, consideravelmente acima da inflao verificada.
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II. CENRIO MACROECONMICO
As perspetivas de crescimento para a economia portuguesa, ao longo do horizonte de projeo 2011-
2015, esto em linha com as projees inerentes ao PAEF, recentemente divulgadas pelo FMI e
Comisso Europeia, no que se refere ao crescimento real do PIB, embora com ligeiras alteraes em
termos de evoluo das suas componentes.
De acordo com as referidas projees, o PIB ir registar, durante os anos de 2011 e 2012, uma contrao
real de cerca de 4%, qual se seguir um crescimento de cerca de 2% ao ano, em mdia, no perodo de
2013 a 2015.
II.1 Principais Hipteses Externas
A elaborao do cenrio macroeconmico tem subjacente um conjunto de hipteses sobre o
comportamento de algumas variveis macroeconmicas externas, as quais condicionam a evoluo da
economia portuguesa no horizonte de projeo. Estas hipteses refletem a informao disponvel at
meados de Agosto de 2011. O quadro seguinte resume as referidas hipteses subjacentes ao cenrio
macroeconmico.
Quadro II.1. Enquadramento Internacional Principais Hipteses
Notas: (p) previso. (a) Euribor a 3 meses; (b) Obrigaes do Tesouro a 10 anos.
Relativamente procura externa relevante3 para Portugal, considerou-se como hiptese a evoluo
subjacente ao PAEF para os anos 2011 a 2013, mantendo-se constante para os anos seguintes. Face a
2010, a procura externa regista uma desacelerao, consistente com a ltima informao disponvel que
aponta para uma desacelerao da atividade econmica mundial. De facto, aps a recesso
generalizada em 2009, a atividade econmica mundial apresentou uma forte acelerao em 2010 sendo
que existem claros sinais de alguma desacelerao mais recentemente, nomeadamente nas economias
avanadas.
Para a projeo do preo do petrleo foi utilizada a informao referente aos futuros do petrleo Brent
transacionados em meados de Agosto. Para 2011 e 2012, embora se estime um aumento do preo
relativamente a 2010, os valores reportados no quadro situam-se ligeiramente abaixo dos valores
estimados no mbito do PAEF, refletindo informao obtida mais recentemente.
3 Procura externa relevante: clculo efetuado pelo Ministrio das Finanas com base nas previses do crescimento real das importaes dos nossos
principais parceiros comerciais ponderadas pelo peso que esses pases representam nas nossas exportaes. Foram considerados os seguintes pases:
Espanha (26,5%); Alemanha (13,3%); Frana (12,4%); Angola (8,1%); Reino Unido (5,6%); Itlia (3,8%) Pases Baixos (3,7%) Estados Unidos (3,6%) Blgica
(2,4%) Sucia (1,2%); Brasil (1%) e China (0,8%), que rep resentam mais de 80% das nossas exportaes.
Crescimento da procura ex terna relevante (%) MF 7.9 6.5 6.2 6.7 6.7 6.7
Preo do petrleo Brent (US$/bbl) NYMEX 80.2 106.3 109.3 105.5 105.6 107.7
Taxa de juro de curto prazo (mdia anual, %) (a) BdP 0.8 1.5 2.1 2.5 2.5 2.5
Taxa de juro de longo prazo (mdia anual, %) (b) PAEF 5.3 6.4 5.7 5.7 5.7 5.7
Taxa de cmbio do EUR/USD (mdia anual) BCE 1.33 1.42 1.43 1.43 1.43 1.43
Fonte 2014(p) 2015(p)2010 2011(p) 2012(p) 2013(p)
Captulo
2
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-201524
Quanto s taxas de juro de curto prazo, consideraram-se as estimativas usadas pelo Banco de Portugal
para 2011 e 2012, mantendo-se constante este ltimo valor para os anos seguintes. Para as taxas de juro
de longo prazo considerou-se a taxa de juro de longo prazo da dvida pblica estimada no mbito do
PAEF.
Finalmente, em relao taxa de cmbio foi tida em conta informao disponibilizada pelo BCE, no
mbito do exerccio do Eurosistema4, para os anos 2011 e 2012, mantendo-se constante nos trs ltimos
anos do horizonte de previso.
II.2 Previses para a Economia Portuguesa e Riscos Inerentes
II.2.1 Previses
Como referido, o cenrio macroeconmico atual reflete, em grande medida, as opinies das Instituies
Internacionais envolvidas no desenho do PAEF e a informao mais recente inerente ao desenvolvimentoda atividade econmica, tanto nacional como internacional. Nestes termos, prev-se, para 2011, uma
contrao real do PIB de 2,2% em termos reais, a qual est associada a uma forte reduo da procura
interna assente num processo de desalavancagem dos sectores pblico e privado, ainda que, em parte,
compensada pelo contributo positivo esperado da procura externa.
Quadro II.2. Principais Indicadores(taxa de variao, %)
Legenda: (p) previso;Fontes: INE e Ministrio das Finanas.
Para 2012, prev-se que o PIB registe uma quebra de cerca de 1,8%, retomando-se, nos anos
posteriores, o processo de crescimento econmico. Para esta evoluo ser determinante o contributo
4 Dados usados tambm pelo Banco de Portugal no Boletim de Vero.
PIB e Componentes da Despe sa (em termos reais)
PIB 1.3 -2.2 -1.8 1.2 2.5 2.2Consumo Privado 2.3 -4.4 -3.3 -0.7 0.8 0.8
Consumo Pblico 1.2 -3.2 -6.5 -4.0 -1.0 -2.1
Investimento (FBCF) -4.9 -10.6 -5.6 3.9 4.1 3.0
Exportaes de Bens e Servios 8.8 6.2 6.4 6.5 6.4 6.3
Importaes de Bens e Servios 5.1 -3.9 -1.3 1.6 2.8 2.7
Evoluo dos Preos
Deflator do PIB 1.1 1.4 1.4 1.3 1.3 1.4
IPC 1.4 3.5 2.3 1.4 1.4 1.5
Evoluo do Mercado de Trabalho
Emprego -1.5 -1.5 -1.0 0.3 1.0 1.1
Taxa de Desemprego (%) 10.8 12.5 13.2 13.0 12.6 12.3
Produtividade aparente do trabalho 2.9 -0.7 -0.8 0.9 1.4 1.1
Saldo das Balanas Corr ente e de Capital (em % do PIB)Necessidades lquidas de f inanciamento face ao exterior -8.4 -6.8 -4.3 -2.7 -2.4 -1.2
- Saldo da Balana Corrente -9.8 -8.0 -5.7 -4.0 -3.5 -2.3
da qual Saldo da Balana de Bens -10.0 -8.2 -6.6 -5.1 -4.0 -3.0
- Saldo da Balana de Capital 1.4 1.2 1.4 1.3 1.1 1.0
2015(p)2010 2011(p) 2012(p) 2013(p) 2014(p)
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menos negativo da procura interna, designadamente do consumo privado e do investimento, a partir de
2013, mantendo-se positivo o contributo da procura externa lquida em todo o horizonte de projeo.
No consumo privado, e fruto de um ajustamento do padro do consumo das famlias, em grande parte
explicado pelas mais fortes restries de financiamento, espera-se uma quebra de 4,4% em 2011 e 3,3%
em 2012, com especial enfoque nos bens duradouros (cujo consumo aumentou significativamente em
2010).
Por sua vez, estima-se que o consumo pblico, na sequncia das medidas de consolidao oramental
que tm vindo a ser adotadas pelo Governo, registe uma contrao de cerca de 3,2% em 2011 e 6,5%
em 2012.
Prev-se, igualmente, uma quebra de 10,6% na formao bruta de capital fixo em 2011 (-4,9% no ano
transato), em resultado de condies mais restritivas ao financiamento do sector privado e das
perspetivas menos otimistas dos empresrios quanto evoluo da economia. Para esta contrao
contribuir, igualmente, a diminuio estimada do investimento pblico. Cenrio idntico ser de esperarpara o ano de 2012, com uma contrao esperada de -5,6%.
As medidas de consolidao oramental e de caracter estrutural contidas no PAEF resultaro numa
melhoria significativa do saldo oramental e na correo dos desequilbrios macroeconmicos que
atualmente caracterizam a economia portuguesa. Estes dois fatores explicam que as exportaes sejam
o principal motor de crescimento da economia portuguesa em todo o perodo de projeo.
As exportaes de bens e servios devero apresentar um comportamento favorvel (crescimento de
6,2% em 2011 e 6,4% em 2012), beneficiando da evoluo prevista para a procura externa dirigida
economia portuguesa. O crescimento das exportaes, associado reduo prevista das importaes,
em 3,9% em 2011 e 1,3% em 2012, dever refletir-se numa reduo gradual do dfice da balana
comercial (prevista para todo o horizonte de projeo).
A partir do ano de 2013, prev-se que a economia inicie um perodo de crescimento econmico fruto da
recuperao da procura interna, aps a forte desalavancagem e a correo dos desequilbrios
macroeconmicos, e da continuao do bom desempenho das exportaes.
O consumo privado manter-se- com taxas de crescimento relativamente baixas (mas positivas em 2014
e 2015) por fora do reajustamento esperado por parte das famlias. O crescimento do consumo pblico,
atendendo s metas de conteno oramental estabelecidas, manter-se- negativo em todo o horizonte
de projeo.
J o investimento dever apresentar taxas de crescimento positivas a partir de 2013, fruto da
recuperao da atividade econmica e da melhoria prevista no que respeita s restries de
financiamento que atualmente atingem a economia portuguesa.
A continuao do bom comportamento das exportaes e o crescimento moderado das importaes, a
partir de 2013, deixa antever que as necessidades de financiamento da economia portuguesa face ao
exterior continuem a diminuir, em grande parte devido melhoria do dfice da balana de mercadorias o
qual mais do que compensa o agravamento previsto para o dfice da balana de rendimentos primrios.
Projeta-se, assim, um reduzido dfice conjunto das balanas corrente e de capital em 2015, na ordem
dos 1,2% do PIB.
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Grfico II.1. Contributos para a Variao em Volume do PIB(pontos percentuais)
Legenda: (e) estimado; (p) previso.Fontes: INE e Ministrio das Finanas.
O grfico anterior evidencia a importncia do contributo da procura externa lquida para o crescimento do
PIB em todo o horizonte de previso. Embora o contributo da procura interna seja positivo em 2014 e
2015, continuam a ser as exportaes o principal determinante do crescimento do PIB. Em 2013, ser a
menor contrao do consumo privado associado evoluo esperada para a procura externa e o
investimento que justificam a forte acelerao que se espera para o crescimento do PIB. Em 2014, prev-
se que o contributo do consumo privado seja j positivo e o contributo do consumo pblico marginalmentenegativo.
Quanto ao mercado de trabalho, no 1. semestre de 2011 a taxa de desemprego situou-se em 12,2% e o
emprego total diminuiu 2,4%,5 estimando-se para o conjunto do ano uma taxa de desemprego de 12,5%.
Para 2012, estima-se ainda uma deteriorao da taxa de desemprego, ano a partir do qual se prev o
incio de uma recuperao das condies do mercado de trabalho.
Aps a quebra verificada no produto potencial ao longo da primeira dcada de 2000, estima-se que o
produto potencial recupere nos prximos anos, em resultado de um contributo mais positivo da
produtividade total dos fatores e um contributo menos negativo quer do fator trabalho quer do fator
capital.
5
De referir a alterao metodolgica adotada pelo INE nos inquritos trimestrais ao emprego sobre estas variveis,que impede a comparabilidade direta com os valores reportados nos anos anteriores.
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
23
4
2009 2010 (e) 2011 (p) 2012 (p) 2013 (p) 2014 (p) 2015 (p)Consumo Privado Consumo PblicoInvestimento Procura Externa Lquida
PIB
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Quadro II.3. Crescimento Econmico Mundial(Taxa de crescimento real, em %)
Legenda: (*) com base no PIB avaliado em paridade de poder de compra. ** 2009.Fonte: (P) - Previso do FMI, World Economic Outlook, Junho de 2011.
Para esta situao tem contribudo, no caso dos EUA, a persistncia de elevados desequilbrios
macroeconmicos, a fragilidade da recuperao do mercado de habitao, as restries inerentes
concesso de crdito e o ainda fraco dinamismo do mercado de trabalho. Este conjunto de fatores tem
consequncias negativas sobre o desempenho da procura interna privada, tambm influenciada pelo
prprio processo de desalavancagem das famlias.
J em relao rea do euro, de realar os receios existentes quanto sustentabilidade das finanas
pblicas em alguns dos seus estados membros, bem como as implicaes dos atuais processos de
ajustamento oramental sobre o arrefecimento da procura interna e a crise do mercado da dvida
soberana com um elevado risco de contgio inerente e com possveis repercusses na j elevada
volatilidade dos mercados financeiros e na diminuio do nvel de confiana dos agentes econmicos.
Em estreita ligao com estes fatores, so de referir os seguintes riscos potenciais que podero afetarnegativamente a evoluo das principais variveis macroeconmicas:
1. Condies de financiamento mais restritivas na economia portuguesa. Para alm da evoluo do
mercado da dvida soberana na rea do euro, analisada no captulo I do presente texto, e como
consequncia desta, tem-se vindo a assistir a um aumento progressivo da exigncia dos
critrios aplicados na concesso de emprstimos a particulares e a empresas. Esta maior
restritividade na concesso de crdito estar relacionada, em grande medida, com o aumento do
custo de capital e restries de balano dos bancos, bem como com uma deteriorao das
expectativas relativas atividade econmica em geral.
2. Evoluo da procura externa relevante para as exportaes portuguesas condicionada pelo
crescimento econmico dos nossos principais parceiros comerciais. Neste contexto, a
(%)
Economia Mundial 100.0 5.1 4.3 4.5
Economias avanadas 52.3 3.0 2.2 2.6
das quais:
EUA 19.7 3.0 2.5 2.7
rea do Euro, da qual: 14.6 1.8 2.0 1.7
Alemanha 4.0 3.6 3.2 2.0
Frana 2.9 1.5 2.1 1.9
Itlia 2.4 1.3 1.0 1.3
Espanha 1.8 -0.1 0.8 1.6
Reino Unido 2.9 1.4 1.5 2.3
Japo 5.8 4.0 -0.7 2.9Outras economias, das quais:
China 13.6 10.3 9.6 9.5
India 5.4 10.4 8.2 7.8
Rssia 3.0 4.0 4.8 4.5
Brasil 2.9 7.5 4.1 3.6
Por memria
UE-27 21,3** 1.8 2.0 2.1
Estrutura 2010* 2010 2011P 2012P
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possibilidade dos nossos principais parceiros comerciais registarem um abrandamento na
atividade econmica mais acentuado que o previsto;
3. Evoluo do preo do petrleo e das matrias-primas pode ser afetado pelo crescimento dospases de economia de mercado emergentes, que coloca presses ascendentes sobre os
preos.
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III. ESTRATGIA ORAMENTAL
III.1 Desenvolvimentos Recentes das Finanas Pblicas: 2007-2011
Em 2011 verificar-se- a inverso da deteriorao acentuada das contas pblicas que ocorreu desde
2008 no contexto da crise financeira e econmica internacional e com a persistncia numa orientao
expansionista para a poltica oramental, at meados de 2010.
Com efeito, em 2007, o dfice oramental foi reduzido para 3,1% do PIB (Quadro III.1)7, menos 2,8 p.p.
relativamente a 2005, enquanto a dvida pblica se situava nos 68,3% do PIB.
Quadro III.1. Saldo Oramental e Dvida Pblica(em percentagem do PIB)
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.Nota: (a) Saldo corrigido dos efeitos cclicos e de medidas temporrias.
No final de 2008, em resposta crise econmica e financeira, os pases da Unio Europeia
desenvolveram uma estratgia concertada de estmulo oramental, na qual, o contributo de cada estado-membro deveria ter em conta a sua especfica situao oramental. Esta ao conjunta passava pela
adoo de medidas que deveriam ser tempestivas, focadas e temporrias ( timely-targeted-temporary),
ou seja, deveriam produzir efeitos rapidamente, servir propsitos pontuais bem determinados e ser
facilmente reversveis.
Portugal, que se encontrava ainda longe do objetivo de mdio prazo para o saldo oramental (-0.5% do
PIB), dispunha de uma margem de manobra muito limitada para a poltica anti-cclica necessria para
fazer face crise. No obstante, a opo do Governo portugus foi a de conduzir uma expanso
oramental muito superior ao valor mdio acordado pela Unio Europeia e a de adoptar medidas com
custos de reverso muito elevados. Esta estratgia refletiu-se na degradao da situao oramental das
administraes pblicas (AP), cujo dfice atingiu, em 2009, o valor histrico de 10,1% do PIB. De igualmodo, o dfice primrio estrutural aumentou, de 1,1% do PIB, em 2007, para cerca de 6,6% do PIB, em
2009 (ver Caixa 1).
A conta das AP, em 2008 e mais acentuadamente em 2009, refletiu no s o efeito dos estabilizadores
automticos, em particular atravs da quebra da receita fiscal, mas tambm o aumento da despesa
pblica.
7 Na notificao do Procedimento dos Dfices Excessivos (PDE), de Maro de 2011, o INE procedeu reviso daconta das Administraes Pblicas desde 2007, incluindo, no seu permetro, na tica de contas nacionais, trs
empresas pblicas de transporte (REFER, Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto, com um impacto de 0,5% do PIB,em 2010) e procedeu alterao do tratamento dos contratos envolvendo trs PPP (0,5% do PIB, em 2010).
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Saldo global -5.9 -4.1 -3.1 -3.5 -10.1 -9.1 -5.9
Saldo primrio -3.4 -1.4 -0.2 -0.5 -7.2 -6.1 -1.7
Saldo estrutural(a) -5.5 -4.1 -4.1 -5.1 -9.5 -10.7 -6.2
Var. saldo estrutural : 1.4 0.0 -1.1 -4.4 -1.2 4.5
Saldo primrio estrutural(a) -3.0 -1.4 -1.1 -2.1 -6.6 -7.7 -2.0
Dvida Pblica 62.8 69.5 68.3 71.6 83.0 92.9 100.8
Captulo
3
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No que respeita receita fiscal, esta diminuiu de 24% do PIB em 2007 para 21,7% em 2009, resultado
no s da quebra real do PIB, mas tambm de outros fatores, nomeadamente a significativa contrao
dos preos, a quebra abrupta das vendas de bens duradouros, a contrao das importaes extra-
comunitrias, o aumento da poupana das famlias e a diminuio, em um ponto percentual, da taxanormal do IVA, em Julho de 2008. A quebra na receita fiscal foi, assim, a principal responsvel pela
reduo da receita em 1,4 p.p. do PIB, no perodo em anlise (Quadro III.2).
Quadro III.2. Conta das Administraes Pblicas 2007 2011
Fontes: INE e Ministrio das FinanasNota: Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas por questes de arredondamento.
Por seu turno, a receita contributiva aumentou 0,9 p.p. do PIB, apesar da reduo do emprego e da
diminuio da taxa contributiva, no contexto da Iniciativa para o Investimento e o Emprego. Este resultado
ter sido justificado, no s pela conteno na reduo da base contributiva, como tambm pelas
medidas de combate evaso e fraude contributiva e ao aumento dos salrios acima da inflao, que se
registou em 2009 e se refletiu na evoluo da despesa pblica com pessoal.
No mesmo perodo (2007-2009), a despesa pblica aumentou 5,5 p.p. do PIB, tendo os principais
contributos sido dados pelas prestaes sociais (+3,4 p.p.) e, em menor grau, pela despesa de capital
(+0,8 p.p.), consumo intermdio e despesas com o pessoal (+0,5 p.p. em cada).
2007 2008 2009 2010 2011
1. Receitas Fiscais 24,0 23,8 21,7 22,2 23,7
Impostos s/Produo e Importao 14,5 14,1 12,6 13,4 14,0
Impostos s/Rendimento e Patrimnio 9,5 9,7 9,0 8,9 9,6
2. Contribuies Sociais 11,6 11,9 12,5 12,2 12,5Das quais: Contribuies Sociais Efectivas 8,5 8,8 9,0 8,9 9,4
3. Outras Receitas Correntes 4,8 4,7 4,6 4,5 4,6
4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 40,4 40,4 38,8 38,9 40,7
5. Consumo Intermdio 4,4 4,4 4,9 5,1 4,8
6. Despesas com Pessoal 12,1 12,0 12,6 12,2 11,6
7. Prestaes Sociais 18,5 19,3 21,9 21,8 22,0
Das quais: Prestaes que no em Espcie 14,6 15,1 17,0 17,0 17,3
8. Juros (PDE) 2,9 3,0 2,9 3,0 4,2
9. Subsdios 0,8 0,7 0,8 0,7 0,7
10. Outras Despesas Correntes 2,3 2,2 2,6 2,5 2,2
11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 41,0 41,6 45,7 45,4 45,4
Da qual: Despesa Corrente Primria (11-8) 38,1 38,6 42,9 42,4 41,3
12. Poupana Bruta (4-11) -0,6 -1,3 -7,0 -6,5 -4,8
13. Receitas de Capital 0,8 0,7 0,9 2,6 2,0
14. Formao Bruta de Capital Fixo 2,7 2,9 2,9 3,3 2,5
15. Outras Despesas de Capital 0,6 0,1 1,1 2,0 0,6
16. Total Despesas de Capital (14+15) 3,3 3,0 4,1 5,2 3,1
17. Total Receitas (4+13) 41,1 41,1 39,7 41,5 42,7
18. Total Despesa (11+16) 44,3 44,6 49,8 50,6 48,5
Da qual: Total Despesa Primria 41,4 41,6 46,9 47,6 44,3
19. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Lquido (17-18) -3,1 -3,5 -10,1 -9,1 -5,9
20. Dvida Pblica 68,3 71,6 83,0 92,9 100,8
Em % do PIB
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Em virtude da deteriorao das contas pblicas, o ano de 2010 foi marcado pela adoo de medidas de
consolidao oramental, que visavam repor a trajetria de sustentabilidade, iniciando o processo de
correo da situao de dfice excessivo atingida em 2009. Recorde-se que o Conselho Europeu tinha
fixado o prazo de 2013 para a correo desta situao. Neste contexto, so de destacar, o congelamentosalarial na administrao pblica e a conteno na admisso de funcionrios pblicos, a par da retirada
de algumas das medidas de estmulo economia e de apoios sociais. Pelo lado da receita, registou-se o
aumento de 1 p.p., em Julho de 2010, nas taxas reduzida, intermdia e normal do IVA (com impacto na
receita fiscal de 0,3 p.p. do PIB).
No entanto, em parte devido entrada em vigor tardia do Oramento do Estado para 2010 e ao facto de
as medidas de conteno oramental terem sido anunciadas de forma gradual ao longo do ano, o seu
efeito em 2010 foi ainda bastante tnue. Estas medidas permitiram uma conteno da despesa corrente
primria, que se reduziu 0,5 p.p. em 2010 e uma ligeira recuperao da receita fiscal em 0,5 p.p. do PIB,
cifrando-se em 22,2% do PIB, rcio ainda assim inferior ao registado antes da crise. No final do ano, a
operao extraordinria de transferncia do patrimnio e da responsabilidade dos fundos de penses daPortugal Telecom para a Caixa Geral de Aposentaes (1,5% do PIB) compensou, entre outros, as
entregas de material militar ocorridas no ano, nomeadamente de dois submarinos, no montante de 0,6%
do PIB.
Deste modo, o dfice oramental reduziu-se em cerca de 1 p.p. do PIB, enquanto o rcio da dvida
pblica no PIB subiu cerca de 10 p.p. face ao ano anterior. No entanto, em termos estruturais, o saldo
oramental deteriorou-se em 1,2 p.p. do PIB.
O Oramento do Estado para 2011 (OE2011) previa o acentuar da trajetria de correo da situao de
dfice excessivo, fixando o objetivo para o dfice oramental em 4,6% do PIB 8.
Em Maio de 2011, e j no mbito do PAEF, foi definida uma trajetria de ajustamento oramental,
mantendo o objetivo de reduzir o dfice oramental para o valor de 3% do PIB, em 2013, num contexto
de promoo do crescimento econmico, correo dos desequilbrios macroeconmicos, de estabilizao
do sector financeiro e de melhoria das condies de financiamento da economia portuguesa. Neste
mbito, foi definido um ambicioso programa de medidas de consolidao oramental, reforando as j
previstas no OE2011, sendo o impacto global estimado de 5,7 p.p. do PIB face a um cenrio de polticas
invariantes.
Para 2011, especificamente, o PAEF estabelece como meta um valor do dfice de 5,9% do PIB (Quadro
III.3). Esta reviso em alta face ao objetivo do OE reflete essencialmente trs fatores: i) a incluso
explcita no permetro de consolidao das administraes pblicas de trs empresas da rea dos
transportes9; ii) a execuo oramental do primeiro trimestre do ano que apontava para um desvio nos
resultados de algumas medidas de consolidao oramental, nomeadamente ao nvel das despesas com
o pessoal, para alm de um cenrio macroeconmico mais desfavorvel; e iii) o agravamento das
condies de financiamento da economia portuguesa e do mercado da dvida soberana em particular,
com um aumento considervel nos custos do servio da dvida.
8 Este objetivo comparava, data, com uma estimativa de 7,3% do PIB para o dfice em 2010. 9 Na sequncia da reclassificao estatstica efetuada pelo INE em Abril 2011 para o perodo 2007-2010. Neste ltimoano, o impacto desta alterao cifra-se num aumento do dfice em 0,5 p.p. do PIB e da dvida em 6,8 p.p. do PIB.Acresce que a reclassificao das operaes relativas aos veculos do BPN, ativao da garantia do BPP e areclassificao de trs PPP implicaram um aumento do stock da dvida pblica em 3,1 p.p. do PIB, perfazendo um
acrscimo total no rcio da dvida pblica no PIB de quase 10 p.p.
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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-201534
Quadro III.3. Comparao da Conta das AP em 2011 com OE2011
Fonte: Ministrio das Finanas.Nota: A comparao por rubrica entre estes dois exerccios deve revestir-se de especial prudncia devido aofacto de a estimativa para 2011 apresentada no OE2011 ter algumas alteraes metodolgicas face metodologia habitual, afetando, em particular, as rubricas de despesas com o pessoal, consumo intermdio eprestaes sociais, mas sem qualquer impacto no saldo oramental. Os totais podem no coincidir com a somadas parcelas por questes de arredondamento.
O objetivo de 5,9% para o dfice de 2011 um objetivo central do PAEF. Este valor ser respeitado,
embora, na ausncia de medidas adicionais, se possa identificar um desvio de execuo oramentalestimado em 1,1 p.p. do PIB (Quadro III.4). Este desvio decorre fundamentalmente do comportamento de
quatro rubricas oramentais: nas despesas com o pessoal onde eram esperadas redues significativas
no nmero de efetivos da administrao central (quase 4% no ano), contudo, at Junho essa reduo
ter sido de apenas 0,9%. Por outro lado, o efeito da reduo mdia de 5% na tabela salarial da
administrao pblica foi mitigado por promoes em alguns ministrios. Tambm ao nvel dos consumos
intermdios, transferncias de capital e da outra receita corrente, a execuo oramental aponta para
resultados piores do que o esperado. Importa ainda referir que a execuo oramental do primeiro
semestre ser substancialmente agravada numa perspetiva de Contas Nacionais, por um lado, porque a
evoluo da despesa se apresenta menos favorvel, por outro, pela incluso de uma srie de efeitos de
natureza temporria. No que respeita a estas operaes one-off, tratam-se da assuno da dvida de
duas empresas da Regio Autnoma da Madeira, uma em virtude da concesso de uma garantia e outra
OE DEO DEO-OE
1. Receitas Fiscais 23,0 23,7 0,6
2. Contribuies Sociais 12,5 12,5 0,0
3. Outras Receitas Correntes 4,4 4,6 0,1
4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 39,9 40,7 0,8
5. Consumo Intermdio 4,7 4,8 0,1
6. Despesas com Pessoal 10,7 11,6 0,9
7. Prestaes Sociais 21,4 22,0 0,6
Das quais: Prestaes que no em Espcie 16,9 17,3 0,4
8. Juros (PDE) 3,6 4,2 0,6
9. Subsdios 0,7 0,7 0,010. Outras Despesas Correntes 2,1 2,2 0,1
11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 43,2 45,4 2,2
Da qual: Despesa Corrente Primria (11-8) 39,6 41,3 1,7
12. Poupana Bruta (4-11) -3,3 -4,8 -1,5
13. Receitas de Capital 1,1 2,0 0,8
14. Formao Bruta de Capital Fixo 2,2 2,5 0,3
15. Outras Despesas de Capital 0,3 0,6 0,3
16. Total Despesas de Capital (14+15) 2,5 3,1 0,6
17. Total Receitas (4+13) 41,1 42,7 1,6
18. Total Despesa (11+16) 45,7 48,5 2,8
Da qual: Total Despesa Primria 42,1 44,3 2,2
19. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Lquido (17-18) -4,6 -5,9 -1,2
20. Dvida Pblica 87,9 100,8 13,0
Em % do PIB Var. p.p.
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A receita de concesses dever tambm ser superior ao previsto em cerca de 0,4 p.p. do PIB, dado que
o Governo est a procurar acelerar estas vendas, num contexto de antecipao de algumas das medidas
de consolidao ou mesmo introduo de novas.
Adicionalmente, est prevista a transferncia de fundos de penses do sector bancrio para o sistema
pblico de segurana social num montante suficiente para assegurar o cumprimento do objetivo para o
dfice de 2011. Para 2012 e anos seguintes, este tipo de operaes no dever ser repetido com o intuito
de alcanar os objetivos oramentais. Saliente-se que estas operaes sero actuarialmente neutras,
sem colocar em risco a sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas.
III.2 Medidas de Consolidao Oramental
O Governo portugus tomou a deciso de prosseguir um programa robusto e sistmico de ajustamento
macroeconmico, como nica abordagem possvel para inverter o rumo e recuperar a credibilidade no
cumprimento dos compromissos assumidos no plano interno e externo.
A prossecuo do interesse pblico, em face da difcil situao econmico-financeira do Pas, exige um
esforo de consolidao oramental que ser maioritariamente efetuado atravs da reduo de despesa
pblica, nos termos dos objetivos quantitativos assumidos no PAEF e no Programa do Governo.
Ainda assim, a situao das finanas pblicas em Portugal e o cumprimento dos Memorandos tornam
necessrio proceder a um ajustamento tambm pela via fiscal, o qual implicar um esforo acrescido das
famlias e das empresas portuguesas para cumprir a ambiciosa trajetria de reduo do dfice
oramental.
Racionalizao dos Recursos das Administraes Central, Regional e Local
A reforma da Administrao Pblica no se consubstancia numa alterao radical num nico momento do
tempo, mas num processo contnuo e progressivo, que permita Administrao Pblica no seu conjunto
a adoo de estruturas orgnicas, processos e prticas que maximizem a captao de benefcios
resultantes da evoluo tecnolgica e organizativa, com o objetivo de cumprir a sua misso: criar valor
para a sociedade utilizando os recursos pblicos da forma mais eficiente possvel.
Consciente de que a melhoria do funcionamento e da eficcia da Administrao Pblica assume um
papel central no processo de consolidao oramental a que Portugal est obrigado nos prximos anos,
o Governo centrar a sua estratgia, nesta rea, nos seguintes objetivos nucleares - para a concretizaodos quais procurar promover os entendimentos sociais e polticos necessrios, de forma a obter
compromissos polticos estveis e duradouros:
Reduo do peso do Estado para o limite das possibilidades financeiras do Pas e com vista a
um melhor Estado. Neste mbito, o foco ser dado melhoria dos processos e reduo e
simplificao de estruturas organizativas, promovendo simultaneamente uma melhoria
constante das atividades de suporte;
Implementao de modelos de governao e organizao funcional que promovam a
flexibilidade de gesto, o envolvimento, motivao e desenvolvimento pessoal dos
funcionrios e a responsabilidade individual e coletiva pelos resultados alcanados;
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Desenvolvimento de um Estado gil e inovador, adaptado aos desafios da sociedade da
informao, que preste servios de qualidade e individualizados aos cidados, segundo novos
paradigmas de organizao e funcionamento em rede, suportados pelas tecnologias de
informao e comunicao;
Promoo de um Estado que dignifique os seus agentes, valorize o seu trabalho, o seu
dinamismo e inovao, invista na sua capacitao e motivao, avalie e remunere
adequadamente o seu desempenho por referncia a objetivos claros e concretos.
Sero, paralelamente, desenvolvidas aes tendentes reduo substancial do Estado Paralelo
(institutos, fundaes, entidades pblicas empresariais, empresas pblicas ou mistas ao nvel da
Administrao Regional e Local), bem como despolitizao e credibilizao dos processos de
recrutamento dos cargos de direo superior, seguindo as melhores prticas internacionais nesta rea.
Tendo por base os compromissos acima referidos, sero adotadas as seguintes medidas:
A - R e o r g a n i z a o d o E s t a d o
Implementao do Programa de Reduo e Melhoria da Administrao Central (PREMAC) permitindo
uma maior coerncia e capacidade de resposta no desempenho das funes que o Estado dever
assegurar, eliminando redundncias e reduzindo substancialmente os seus custos de funcionamento.
Nesse contexto, as leis orgnicas dos ministrios que estaro finalizadas at Outubro do corrente ano,
traduziro, como ponto de partida, organizaes que refletem o resultado do primeiro exerccio de
supresso de redundncias, supresso de nveis hierrquicos e adoo e estruturas matriciais e
horizontais, com base na avaliao das atribuies da administrao central.
1. Reduo de 15% de servios da administrao central e cargos dirigentes relativamente ao
verificado em finais de 2010
Esta reduo ser obtida no mbito da fase do PREMAC em curso, em que sero apresentados os
planos sectoriais por ministrio, a refletir nas respetivas leis orgnicas, e que definem a estratgia de
implementao de solues de reorganizao e reduo sustentveis a mdio prazo. Competir aos
ministrios garantir, no mais curto espao de tempo possvel, a implementao dos novos modelos
orgnicos, por via dos procedimentos legalmente definidos para a extino, fuso ou reestruturao de
rgos e servios e racionalizao de efetivos.
2. Reorganizao dos servios desconcentrados da Administrao Central
Ser realizado um estudo, at final de 2011, transversal a todos os rgos e servios da administrao
central, local e regional, promovido ao nvel sectorial pelos diversos intervenientes, e a reorganizao, at
final do primeiro trimestre de 2012, dos servios desconcentrados em conformidade com os resultados
desse estudo. Caber a cada ministrio identificar as entidades que, sob sua tutela, desenvolvem
funes de mbito paralelo ao funcionamento da administrao central do Estado, descrevendo as suas
funes e avaliando a sua utilidade no quadro da cadeia de valor dos servios pblicos prestados aos
cidados, permitindo a identificao da duplicao de atividades e de outras ineficincias entre a
administrao central, local e regional e servios da administrao central desconcentrados. Cada
ministrio ser ainda responsvel por apresentar um projeto, com base naquele estudo, donde constem
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as propostas fundamentadas de eliminao ou reduo de ineficincias identificadas e estruturas
sobrepostas a realizar at final do primeiro semestre de 2012, podendo ser um plano de ao para cada
realidade em causa, nas situaes em que a natureza das entidades envolvidas o justifique.
3. Utilizao de servios partilhados
Na base dos servios partilhados est a ideia de permitir s organizaes ganhos de competncias e de
economias de escala: reduo de custos e prestao de servios de alta qualidade so atingveis atravs
de economias de escala, com concentrao de conhecimento especializado, normalmente escasso e
dispendioso. Neste contexto, o Governo apostar numa viso estratgica extensvel a toda a
Administrao Pblica nomeadamente ao nvel das reas financeira, recursos humanos, sistemas de
informao e patrimnio, implementando, na totalidade, os projetos em curso e avaliando regularmente a
possibilidade de maior integrao.
Pretende-se com esta viso estratgica (i) libertar os organismos nucleares de atividades de suporte; (ii)fornecer servios centrados no cliente, prestados por uma unidade especializada; (iii) otimizar os
investimentos tecnolgicos e respetiva manuteno; (iv) aumentar a eficincia; (v) melhorar os processos
de negcio e de suporte; e (vi) partilhar os benefcios pelos diversos agentes.
4. Realizao de censo e anlise detalhada do custo/benefcio de todas as entidades pblicas e
quase pblicas (incluindo associaes, fundaes e outros organismos em todos os nveis da
Administrao Pblica)
Em consonncia com o PAEF, o Governo reconheceu, no seu programa, a urgncia da reduo do
Estado Paralelo, normalmente identificado por institutos, fundaes, entidades pblicas empresariais e
empresas pblicas ou mistas ao nvel da administrao central, regional e local, definindo que nos
primeiros 90 dias de governo, com base num levantamento da dimenso deste Estado Paralelo sero
definidas as opes de extino, de reorganizao, de privatizao ou de reintegrao na administrao
direta das entidades que o constituem, sempre visando uma melhoria dos processos e simplificao das
estruturas organizativas consideradas dispensveis, de dimenso excessiva ou cujas tarefas e funes
se encontram sobrepostas na estrutura do Estado, e introduzir alteraes legislativas necessrias para
melhorar a sua monitorizao e operao.
Neste contexto, ser realizado, num primeiro momento, um questionrio a fundaes pblicas, sujeitas ao
direito pblico ou ao direito privado, e a fundaes privadas atualmente existentes, sendo alargado, num
segundo momento, a associaes pblicas e privadas bem como a outras entidades que beneficiem de
transferncias das Administraes Pblicas. Esse questionrio de resposta obrigatria, por forma a
possibilitar que as entidades em questo apresentem os elementos que iro servir de base sua
avaliao e possam desempenhar um papel ativo na avaliao.
A informao e a documentao recolhidas no mbito daquele questionrio sero avaliadas pelos
servios do Ministrio das Finanas, em articulao com os ministrios sectoriais responsveis, para
determinar o custo/benefcio e viabilidade financeira das entidades em causa e, dependendo do resultado
da avaliao, decidir sobre a respetiva manuteno ou extino, bem como sobre a continuao ou
cessao dos apoios financeiros ou mesmo sobre a possvel integrao no mbito dos servios sujeitos
administrao direta do Estado, tendo em considerao, designadamente, a natureza da entidade
avaliada, a participao das pessoas coletivas pblicas na sua criao e financiamento e as entidades
que orientam a sua atividade.
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Esta ao dever estar concluda at final de Dezembro de 2011 e com base nos seus resultados a
administrao (central, regional ou local) responsvel pela entidade ou pelo seu financiamento tomar as
decises consequentes com a avaliao, at final do segundo semestre de 2012, em conformidade com
a lei, tendo em vista a racionalizao do nmero de entidades.
At Julho de 2012, e com o