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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PRÓ-REITORIA DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
DIRETORIA DE PROJETOS ESPECIAIS
PROJETO A VEZ DO MESTRE A DISTÂNCIA
GESTÃO DEMOCRÁTICA: UM ESTUDO SOBRE AUTONOMIA, PARTICIPAÇÃO
E EFICIÊNCIA NO TRABALHO ESCOLAR.
GUILHERME LUIZ V. SCHMIDT
ANÁPOLIS – GOIÁS
OUTUBRO - 2004
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PRÓ-REITORIA DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
DIRETORIA DE PROJETOS ESPECIAIS
PROJETO A VEZ DO MESTRE A DISTÂNCIA
GESTÃO DEMOCRÁTICA: UM ESTUDO SOBRE AUTONOMIA, PARTICIPAÇÃO
E EFICIÊNCIA NO TRABALHO ESCOLAR.
GUILHERME LUIZ V. SCHMIDT
Monografia apresentada à Universidade Candido Mendes como requisito parcial à obtenção do título de Especialista em Administração Escolar.
ANÁPOLIS – GOIÁS
OUTUBRO - 2004
3
SUMÁRIO
RESUMO................................................................................................................... 04
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 05
1 – GESTÃO PARTICIPATIVA: CONCEITOS E OPERAÇÕES FUNDAMENTAIS .. 07
1.1 Definição conceitual do termo ............................................................................. 07
1.2 Fundamentos ...................................................................................................... 09
1.3 Organização ........................................................................................................ 12
1.4 Algumas considerações conceituais sobre o tema .............................................. 14
2 – A QUALIDADE DO SISTEMA DE ENSINO E A AUTONOMIA DA ESCOLA ...... 16
2.1 Críticas à organização institucional do sistema e da escola ............................... 18
2.2 Anos 90 – os desafios da qualidade e da autonomia da escola .......................... 19
2.3 A democratização da gestão escolar .................................................................. 22
2.4 Monitoramento e Avaliação: uma condição para a autonomia e a democratização
da escola ................................................................................................................... 23
2.5 A formação de gestores escolares ...................................................................... 25
2.6 O difícil equilíbrio entre a descentralização e a integração ................................. 26
2.7 Algumas considerações acerca da formação de recursos humanos e equipes
escolares ................................................................................................................... 28
3 – POLÍTICA EDUCACIONAL, ADMINISTRAÇÃO E QUALIDADE ........................ 30
3.1 Gestão democrático-participativa ........................................................................ 32
3.2 Autonomia na escola ........................................................................................... 33
CONCLUSÃO ............................................................................................................ 35
BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................... 37
4
RESUMO
A educação, portanto dada a sua complexidade e crescente ampliação, já
não é vista como responsabilidade exclusiva da escola. A própria sociedade, embora
muitas vezes não tenha bem claro que tipo de educação seus jovens necessitam; já
não está mais indiferente ao que ocorre nos estabelecimentos de ensino. Não
apenas exige que a sociedade seja competente e demonstra ao público essa
competência, com bons resultados de aprendizagem pelos alunos e bom uso de
seus recursos, como também começa a se dispor a contribuir para a realização
desse processo, assim como a decidir sobre os mesmos. São inúmeros exemplos de
parcerias já existentes no contexto nacional e local entre organizações de diferentes
tipos e atuação na escola, assim como o funcionamento de Associações de Pais e
Mestres.
Todo esse movimento alterando o sentido e concepção de educação, de
escola e da relação escola! sociedade, tem envolvido um esforço especial de
gestão, isto é, de organização da escola, assim como de articulação de seu talento,
competência e energia humana, de recursos e processos, com visitas à promoção
de experiências de formação de seus alunos, capazes de transforma-l os em
cidadãos participativos da sociedade.
Trata-se de uma experiência nova sem parâmetros anteriores para a qual
devemos desenvolver sensibilidade, compreensão e habilidades especiais, novas e
abertas. Isso porque tudo o que dava certo antes está fadado ao fracasso na nova
conjuntura. Em meio a essa mudança, não apenas a escola desenvolve essa
experiência, como a própria sociedade cobra que o faça. Assim é que a escola se
encontra hoje no centro de atenções da sociedade.
5
INTRODUÇÃO
Já é lugar comum a afirmação de que vivemos uma época de mudança.
Porém, a mudança mais significativa que se pode registrar é a do modo como vemos
a realidade e de como participamos, estabelecendo sua construção. No geral, em
toda a sociedade, observa-se o desenvolvimento da consciência de que o
autoritarismo, a centralização, a fragmentação, o conservadorismo e a ótica do
dividir para conquistar, do perde/ganha, estão ultrapassados, por conduzirem ao
desperdício, ao imobilismo, ao ativismo inconseqüente, à desresponsabilização por
atos e seus resultados e, em última instância, à estagnação social e ao fracasso de
suas instituições.
Essa mudança de paradigma é marcada por uma forte tendência à
adoção de concepções e práticas interativas, participativas e democráticas,
caracterizadas por movimentos dinâmicos e globais, com os quais, para determinar
as características de produtos e serviços, interagem dirigentes, funcionários e
“clientes” ou “usuários”, estabelecendo alianças, redes e parcerias, na busca de
soluções de problemas e alargamento de horizontes.
O presente estudo consta de quatro partes dispostas harmonicamente de
forma a delinear a necessidade de se efetivar a gestão democrática no âmbito
escoar, bem como oferecer uma análise crítica da situação vivenciada em torno da
escola pública, onde as discussões são mais acirradas.
Na análise introdutória faz-se algumas considerações essenciais sobre a
necessidade de abertura no sistema de participação democrática na gestão da
escola. Isso porque deve-se reconhecer que a educação na sociedade globalizada,
onde a economia está centrada no conhecimento. Constitui-se em valor significativo
para a transformação de qualquer sociedade. A segunda parte traz alguns conceitos
operacionais fundamentais para o entendimento da prática de gestão participativa no
ambiente escolar. O debate se acirra nos anos 90, uma vez que todos os envolvidos
no processo de democratização se vêem envolvidos no processo de racionalização
da máquina burocrática dos sistemas educativos e assim fazer chegar à escola os
recursos materiais e apoio técnico e uma eficiente organização de ensino.
Um dos aspectos importantes a ser mencionado está diretamente ligado a
formação dos gestores escolares. A educação, no contexto escolar se complexifica e
exige esforços redobrados e maior organização do trabalho educacional, assim
6
como participação da comunidade na realização desse empreendimento, a fim de
que possa ser efetiva, já que não basta ao estabelecimento de ensino apenas
preparar o aluno para níveis mais elevados de escolaridade, uma vez que ele
precisa é de aprender para compreender a vida, a si mesmo e a sociedade, como
condições para ações competentes na prática da cidadania.
Portanto o objetivo da pesquisa é oferecer alguns caminhos para ampliar
o debate acerca da participação democrática na formação de políticas construtivas
que visam a construção da escola eficaz, onde o aluno participe dessa construção e
o professor o agente da transformação.
7
1 – GESTÃO PARTICIPATIVA: CONCEITOS E OPERAÇÕES FUNDAMENTAIS
1.1 Definição conceitual do termo
O homem interpreta o mundo e interage com a realidade física e social
em que está inserido a partir de valores, representações e padrões de relação
culturalmente assimilados.
A ciência cria paradigmas para descrição e explicação dos fenômenos e,
assim, possibilita a predição e o controle de diferentes processos de transformação.
Com a Física newtoriana, prevalece o paradigma mecanicista. De certa forma, por
ter chegado a explicações e equações relativamente simples, a Física torna-se uma
espécie de matriz para as demais ciências embrionárias. O taylorismo ou
“administração cientifica” concebe as organizações (fábricas) como grandes
máquinas e os trabalhadores como extensões das máquinas que as integram. O
paradigma burocrático é a tradução da concepção mecanicista para a administração
pública.
Como bem o demonstra Kuhn (1970):
“a superação de um paradigma, mesmo no campo restrito da ciência é lenta e encontra grandes resistências. No período de transição convivem elementos do velho e do novo paradigma que vai progressivamente substituindo, com vantagem, representações, atitudes e procedimentos”. (p. 70)
Em oposição ao velho paradigma, os novos paradigmas enfatizam a
interdependência, a relatividade, a visão holística (global), as relações do fenômeno
com o “campo” em que ele ocorre, a abordagem sistêmica, a “autopoiese” ou auto-
construção, a melhoria contínua das representações e procedimentos. Tais
conceitos guardam relação muito maior com a Biologia do que com Física
mecanicista.
Constata-se que é mais adequado compreender as organizações como
organismos vivos do que como máquinas. As próprias máquinas, com o avanço da
informática, passam a contar com possibilidades múltiplas de programação
diferenciada e auto-ajuste (feedback), peculiares aos organismos. Por outro lado,
avançam os estudos sobre cultura organizacional enfatizando o papel de atitudes,
8
representações e padrões de relação na busca da contínua melhoria dos processos,
ou “Kaizen”, como o processo é denominado nos movimentos pela qualidade.
A própria Física e as demais ciências mudam a sua abordagem dos
fenômenos enfatizando a complexidade e a interdependência. Com a globalização e
os movimentos pela qualidade, verifica-se que as organizações concebidas e
operadas no paradigma mecanicista não podem mais competir em eficiência e
qualidade de produtos ou serviços nelas gerados. Há algumas décadas, por
exemplo, era possível conceber e operar por longo tempo uma fábrica, utilizando-se
os mesmos processos e equipamentos, sem que houvesse a participação ou
serviços, bastava, para pensar a respeito desta questão, um pequeno grupo de
especialistas reunidos em caizinhas como “planejamento” e “controle de qualidade”.
Outro pequeno grupo encarregava-se de “seleção e treinamento de pessoal” de
forma que os recursos humanos pudessem ser moldados para as rotinas
previamente estabelecidas. Quando, no Japão, adotam-se novos conceitos de
participação e compromisso com resultados, superando a postura anterior de
controle dos processos, torna-se evidente que o paradigma anterior desperdiçava os
fatores mais importantes para a organização: a capacidade e a motivação dos
agentes organizacionais, ou seja, a vontade e a inteligência.
Os novos paradigmas gerenciais requerem funções descentralizadas,
participativas, interdependentes e integradas. O desenvolvimento organizacional
depende da melhoria contínua dos processos de gestão, apoio e de base. A
eficiência dos processos depende dos referenciais e recursos neles utilizados. Os
recursos hum,anos são determinantes, pois sua capacitação e motivação é quem
tornam possível o aumento da eficiência dos processos. A vontade e a capacidade
dos agentes organizacionais, em ultima instância, configuram uma cultura
organizacional de desenvolvimento, estagnação ou regressão.
A implementação de políticas requer o desenvolvimento de capacidades
nos dirigentes encarregados de traduzir os princípios e diretrizes emanados dos
órgãos centrais, possibilitando assim sua adequação às necessidades, expectativas,
potencialidades, facilitadores e dificultadores que caracterizam um dado cenário
institucional.
Este trabalho tem por objetivo resgatar conceitos e operações relevantes
para uma abordagem de gestão participativa compatível com os novos paradigmas,
passível de assimilação pelos agentes de aplicação no âmbito de diferentes
9
organizações. Inicia-se pela reflexão acerca de conceitos fundamentais para a
gestão envolvendo a natureza da ação humana de transformação da realidade e a
essência dos processos organizacionais. Aborda, em seguida, três funções
necessárias para a gestão participativa: planejamento, avaliação e controle. Procura-
se estabelecer operações fundamentais para o planejamento, com ênfase maior na
compreensão do que nos aspectos técnicos que podem elas assumir. É pelo menos,
tão importante quanto os aspectos técnicos do planejamento. A avaliação é tratada
na perspectiva de obtenção de informações confiáveis e relevantes para a tomada
de decisão. O controle é visto como o conjunto de possibilidades que a organização
dispões para conciliar os objetivos individuais com os objetivos organizacionais,
como intersecção entre os dois conjuntos que possibilita a socialização dos
mecanismos.
“tem sua vertente principal na concepção de que a compreensão das
raízes, dos conceitos fundamentais do planejamento, aqueles que o relacionam com
o que é essencialmente humano.” (CASSIRER, 1972. p. 80)
1.2 Fundamentos
1.2.1 Processos
O homem, pelo seu trabalho, produz transformações intencionais no meio
físico e social em que está inserido. Tais transformações podem ser de natureza
material, simbólica ou psicossocial. Fabricar uma lança é exemplo de transformação
material. Falar, contar, escrever e pintar são exemplos de transformações
simbólicas. Ensinar, doutrinar, convencer, persuadir e condicionar são exemplos de
transformações psicossociais, enquanto mudanças provocadas pela ação de um
grupo ou agente social em outro(s).
Transformação intencional é o processo que produz, pela ação humana a
diferença entre dois estados materiais, simbólicos ou psicossociais.
Embora em um dado processo predomine uma forma de transformação,
geralmente as outras também estão presentes. Um desenho é feito sobre uma base
material e pode servir para ensinar mas, considerado em si, enquanto transformação
primaria, é de natureza simbólica. Uma lança é uma arma, instrumento para
transformações materiais, mas também é um símbolo. Por outro lado, enquanto
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transforma a matéria, o homem transforma a si mesmo, por exemplo, representando
e aprendendo o processo em questão. Charles Chaplin, em “Tempos Modernos”,
produz uma intencionalidade significa que o processo está associado a uma
finalidade, a um resultado compatível com o estado final pretendido. Podendo
recuperar experiências passadas, reais ou vicárias, e, a partir delas, decidir-se por
uma forma de ação, o ser humano constrói, no dizer de CASSIRER (1972) um
“elo simbólico entre o passado e o futuro. É o passado representado a partir de experiências reais ou vicárias, que permite a projeção de transformações futuras e, em conseqüência, ações nesse sentido.” (p. 18).
HERSKOVITZ (1963, p. 58) refere-se à endoculturação
“como conjunto de processos, conscientes ou inconscientes, pelos quais o indivíduo assimila padrões culturais que permitam sua adaptação à vida social e a satisfação de suas necessidades. Tais padrões definem a propri a percepção de necessidades enquanto discrepâncias entre estados iniciais observados e estados finais pretendidos.”
Apresentam também na forma de referenciais culturais, o conjunto das
ações possíveis envolvidas nos respectivos processos de transformação. Assim
sendo a um estágio cultural correspondem necessidades sociais e meios para
satisfazê-las.
O processo endoculturativo possibilita que o sujeito assimile
representações, valores e relações úteis para sua vida em sociedade. Nas etapas
iniciais do desenvolvimento é de natureza predominante inconsciente. À medida que
o indivíduo se desenvolve, aumenta seu grau de escolha entre as diferentes
possibilidades que a cultura lhe oferece. Bettelhein (1986) lembra que o
desenvolvimento do sujeito dá-se pelo avanço da razão, da escolha consciente,
sobre os condicionamentos infantis, ou “áreas de sombra” onde predominam
temores e anseios gerados nas fases iniciais do processo.
Em termos filogenéticos, como lembra Piaget (1977, p. 13) “a inteligência
foi a forma de adaptação primordial da espécie humana. Ela possibilitou ao homem o
uso de extensões.” (Mac Luhan, 1964, p. 9). Antes que força muscular, velocidade,
acuidade dos sentidos e outras possibilidades de adaptação, o “Homo faber”, por
assim dizer “investiu” no processamento de informações que permite a produção e o
11
uso de diferentes instrumentos. Paralelamente, desenvolveram-se a mão e o
cérebro.
A clava é uma extensão do braço. como também o são a lança e o míssil.
Com o desenvolvimento paralelo da cultura e da inteligência, a espécie foi criando
extensões. Primeiro de seus membros, como a lança a flecha, o uso do cavalo e a
roda, por exemplo. Depois, dos órgãos dos sentidos, como a luneta, o telefone, o
rádio e a televisão. Finalmente, como o computador, de algumas funções cerebrais,
como o processamentos de dados, textos e imagens. Percebe-se uma membros,
passa pelos órgãos dos sentidos e culmina com a extensão do próprio cérebro.
1.2.2 Sistemas
“são extensões do potencial humano de transformação. Máquinas são sistemas que produzem transformações materiais. Computadores ·(hardware+software) são sistemas que produzem transformações simbólicas" como, por exemplo processamento de texto, imagens e dados. Escolas são sistemas sociais (organizações) que produzem transformações psicossociais nas dimensões cognitivas, efetivas e psicomotoras, a partir das experiências anteriores e do potencial neurofisiológico dos sujeitos. " (Bertalanfy, 1:' 77,p. 36)
O potencial humano em um dado estagio é, assim ampliado pela
extensões e pela organizações social. A um referencial cultural estão associadas
capacidades humanas, extensões e formas de organização do trabalho. As
capacidades humanas envolvem dimensões afetivas cognitivas e psicomotoras.
As extensões constituem-se de instrumentos, ferramentas, máquinas e
equipamentos. A organização do trabalho caracteriza-se por representações,
valores, procedimentos e relações em diferentes graus de formalização" (Blau &
Scott. 1970. p.14).
Visto de uma perspectiva ampla o processo de adaptação da espécie
humana implicou no desenvolvimento de potenciais neurofisiológicos em interação
com o desenvolvimento da cultura. Os potenciais geneticamente transmitidos,
permitem o desenvolvimento de capacidades cognitivas (raciocínio/memória),
afetivas (atitudes/valores) e psicomotoras (coordenação/hábitos) A cultura apresenta
um conjunto de referenciais e crenças, paradigmas culturais. que configuram a
percepção de necessidades humanas e oferecem possibilidades de ação
12
(processos) para satisfazê-las. com as correspondentes extensões e formas de
organização do trabalho.
Pelo processo encotulturativo (Herskovitz, 1963), “representações, valores
e padrões de relação são assimilados, modificados e transmitidos de geração em
geração” (p. 64). A educação é a parte intencional do processo enculturativo, a que
visa o desenvolvimento de capacidades cognitivas, afetivas e psicomotoras
consideradas importantes e úteis para a visa em uma determinada sociedade, de
acordo com a respectiva cultural.
1.3 Organização
Paralelamente à endocultural, dá-se o processo de socialização. A
organização social (Blau & Scott, 1970, p. 60) “caracteriza-se por valores,
representações e padrões de relações observados em um dado grupo” social. A
organização formal caracteriza-se por finalidades, procedimentos, regras e relações
explicitas. Na realidade, os agrupamentos humanos apresentam diferentes graus de
formalização em suas relações. Potencializam, de diferentes maneiras, a ação
humana de transformação da realidade.
Uma organização é um agrupamento de recursos humanos e materiais
que interagem em um dado cenário para a produção de resultados compatíveis com
suas finalidades. O plano formal é constituído por finalidades, regras e
procedimentos explícitos. O plano informal é constituído por valores, representações
e padrões de relação que e estabelecem entre as pessoas que a integram. A cultura
organizacional caracteriza-se pela interação dos dois planos e envolve processos de
percepção de necessidades, tomada de decisões, procedimentos e relações
internas e externas.
As finalidades, regras e procedimentos explícitos. O plano informal é
constituído por valores, representações e padres de relação que se estabelecem
entre as pessoas que a integram. A cultura organizacional caracteriza-se pela
interação dos dois planos e envolve processos de percepção de necessidades,
tomada de decisões, procedimentos e relações internas e externas.
As finalidades e diretrizes organizacionais estabelecem os resultados
pretendidos e os princípios a serem observados para sua obtenção. Tanto no plano
formal quanto no informal estão associadas a valores. Constituem a razão de ser da
13
organização, que é criada e mantida para sua consecução, embora, na prática,
possam desviar-se de suas finalidades precípuas. (Etzioni, 1984)
“a finalidade precípua das organizações privadas é a lucratividade, decorrente do valor agregado á produção de bens e serviços. A finalidade precípua das organizações públicas é o atendimento das necessidades sociais, condição fundamental para a consolidação da cidadania e o desenvolvimento sócio-econômico”. (p. 36)
O cenário organizacional é constituído pelo conjunto de fatores sobre os
quais a organização não tem controle, embora afetem suas decisões. Trata-se de
variáveis de estado, limites ou restrições que determinam os recursos e as
possibilidades organizacionais. Embora não possam alterar seus limites por
decisões próprias, as organizações podem influir nos valores por eles assumidos.
Em economias de mercado, a demanda é, para uma dada organização, uma variável
de estado. Embora não possa determina-la, a organização pode estimar seu valor
em cenário atuais e futuros, bem como influenciar seu comportamento por meio de
procedimentos de propaganda, marketing e outros. A caracterização de um cenário
é feita pelo estabelecimento dos fatores mais relevantes para uma dada
organização, entre eles, legislação e normas, éticas, culturais, econômicos, tempo,
recursos humanos, tecnologia disponível e outros.
Para a consecução de determinadas finalidades em um dado cenário
organizacional, são implementadas funções requeridas pelos respectivos processo
de transformação. Em toda organização se desenvolvem diferentes grupos de
processos: processos de gestão, de apoio técnico-operacional e processos de base.
Processos de gestão dizem respeito ao planejamento, à decisão e ao controle.
Processos de apoio criam as condições necessárias para a realização dos demais
processos. Processos de base produzem as transformações materiais, simbólicas ou
psicossociais diretamente ligadas às finalidades organizacionais. “A estrutura
organizacional apresenta o agrupamento e a relação entre as funções” (Oliveira,
1991, p. 07). Uma estrutura organizacional básica. A unidade funcional de
administração é constituída pelo agrupamento das funções de planejamento,
coordenação, decisão, avaliação e controlel. Pode comportar um nível deliberativo,
geralmente colegiado, e um nível executivo. As unidades funcionais de staff ou
assessoria produzem planos, estudos, pequisas, avaliações e informações técnicas
requeridas pela administração, sem contudo, deter autoridade hierárquica em
14
relação as demais unidades, suas propostas só são implementadas se autorizadas
pela administração. As unidades funcionais de apoio (UFA) são responsáveis pela
infra-estrutura técnico-operacional da organização, ou seja, pelas condições
requeridas pelos processos que nela se desenvolvem. Nas unidades funcionais de
base realizam-se as transformações precípuas de organização, aquelas diretamente
ligadas às suas finalidades. Um processo desenvolvido de acordo com um dado
referencial, requer tempo de recursos. Para o implemento das funções são
necessários recursos humanos e materiais, aos quais correspondem custos. Os
resultados dos processos organizacionais podem ser considerados benefícios
quando os produtos ou serviços neles gerados são compatíveis com as finalidades
organizacionais. Além dos benefícios, podem ser gerado resultados incompatíveis
com as finalidades organizacionais como, por exemplo, poluição ou corrupção. A
eficiência organizacional é decorrente da maximização dos benefícios e da
otimização dos recursos. Processos eficientes são aqueles que utilizam o potencial
organizacional maximizado a qualidade e a quantidade dos produtos e serviços
neles gerados.
1.4 Algumas considerações conceituais sobre o tema
Entre outras condições, já que é entendida como uma relação contratual,
pactuada, a gestão participativa, enquanto cultura organizacional, requer a
compreensão comum de conceitos e operações fundamentais, entre eles, aqueles
associados às funções de planejamento, avaliação e controle. Tais representações
devem ser compartilhadas pelo maior número de agentes organizacionais, tendo-se
em vista o atendimento das demandas e expectativas dos clientes para a melhoria
contínua dos processos em que os serviços e produtos são gerados.
A abordagem proposta decorre de uma interpretação da naturesa dos
processos pelos quais o homem provoca transformações no meio físico e social em
que está inserido. A organização é vista como m grande processo constituído de
processos menores que se encadeiam para produzir as transformações requeridas
para a produção de bens e serviços.
O planejamento conssite na descrição de processos futuros para permitir
a melhoria contínua no âmbito das organizações. A avaliação é concebida como o
esforço conjunto que permita a obtenção de informações relevantes e confiáveis
15
para a tomada de decisões que levem à melhoria contínua dos processos. Ao
controle final, unitário, coercitivo e utilitário, contrapõem-se possibilidades
socializadas, normativas e que levem ao compromisso abrangente dos segmentos
organizacionais com os resultados.
Planejamento, avaliação e controle são vistas assim como funções
essenciais para a mudança dos paradigmas de gestão, para o desenvolvimento de
uma cultura organizacional que enfatize a participação e o compromisso do conjunto
dos agentes com as finalidades e diretrizes abrangentes que devem ser traduzidas
para um cenário específico.
16
2 - A QUALIDADE DO SISTEMA DE ENSINO E A AUTONOMIA DA ESCOLA
Grande atenção vem sendo atribuída à Educação no mundo todo pelos
mais diversos setores da sociedade. Tanto os países desenvolvidos como os que se
encontram nas diferentes etapas de desenvolvimento colocam a Educação no foco
central de suas políticas públicas.
Este fenômeno ocorre basicamente em razão de dois fatores. O primeiro
refere-se a uma mudança profunda nas demandas que a sociedade vem fazendo
aos sistemas de ensino, devido ao avanço tecnológico dos anos 80, ao impacto da
informatização, à mundialização da economia e aos novos modelos de organização
do trabalho O segundo diz respeito ao esgotamento do modelo econômico
sustentado por mão-de-obra barata e abundância de matéria-prima, que aponta a
necessidade de redirecionar as prioridades de investimento - antes se privilegiavam
os componentes da infra-estrutura para fatores do desenvolvimento humano:
inteligência, conhecimento, criatividade, capacidade de solução de problemas,
adaptação às mudanças do processo produtivo, e, sobretudo, capacidade de
produzir, selecionar e interpretar informação passam a ser valorizados.
A Educação, consequentemente, passa a ocupar papel central na pauta
das políticas governamentais, sendo entendida termo uma necessidade estratégica
dos países na promoção do desempenho social e econômico de sua população,
condição indispensável para obter sucesso na nova ordem internacional, marcada
por grande competitividade entre os países.
Estas novas demandas da Educação reforçam a defesa que se faz da
Escola desde o final dos anos 70, como instituição destinada prioritariamente à
transmissão/apropriação do conhecimento sistematizado, que adquire agora um
perfil bem mais nítido e pode ser traduzido como domínio de contextos,
desenvolvimento de habilidades cognitivas e de capacidades sociais.
Conseqüentemente. a característica marcante das políticas educativas atuais é a
busca de uma nova qualidade apontada como necessária e desejável.
É importante ressaltar que essas políticas não só estabelecem a melhoria
qualitativa do ensino como seu objetivo central, mas, mais que isso, transformam a
busca de qualidade no fator ordenador de sua formulação e condução.
Esse tipo de preocupação redundará num questionário do perfil dos
diferentes sistemas de ensino que começam mundialmente a ser revistos e a ter
17
seus padrões de gestão profundamente questionados. Presenciam-se,
consequentemente, mudanças bastante interessantes no quadro da Educação
internacional.
De um lado, assistimos os países de Educação tradicionalmente
centralizada como o Chile, propondo programas ousados e até mesmo
questionáveis de desconcentração de poder e de delegação de responsabilidade; de
outro, países com sistemas educacionais descentralizados, como os EUA e a
Inglaterra, buscando acionar mecanismos de controle para garantir maior equidade e
integração das ações educativas.
Em todas essas ações nota-se, porém, uma preocupação clara das
políticas educacionais em:
- Fortalecer as unidades escolares de maneira a minimizar a intervenção
das burocracias centralizadas no cotidiano das escolas;
- Responsabilizar as diferentes instâncias do sistema pelos resultados
obtidos, através do desenvolvimento de processos de avaliação cada vez mais
criteriosos e cuidadosos.
Ou seja, presencia-se um processo de dar ou reforçar à instituição escolar
autonomia com responsabilidade.
Para atender as dificuldades e os problemas que deverão ser enfrentados
pelas políticas educativas que enfatizam a autonomia da gestão da Escola e de suas
equipes, é importante entender e justificar por que estas políticas para os anos 90
estão ou deverão estar centralizadas na busca de melhor qualidade e na superação
das dificuldades para alcançar esta meta. Isto, porém requer uma análise das
décadas de 70 e 80, nas quais o fator ordenador das decisões educacionais foi a
expansão quantitativa da oferta de ensino.
Todas essas considerações levam-nos a concluir que, embora a política
de recursos humanos que sustentou o crescimento quantitativo do ensino público
tenha ocorrido de acordo com um modelo caótico do ponto de vista da gestão da
Escola, ela possuía sua própria lógica da perspectiva política, contemplando os
diversos interesses em jogo.
18
2.1 Críticas à organização institucional do sistema e da escola
A expansão dos aparatos públicos na área da Educação deu-se por
multiplicação e fortalecimento das estruturas centrais e intermediárias do Sistema de
Ensino, enquanto as escolas se enfraqueciam, demonstrando crescente falta de
autonomia.
A fragmentação do processo pedagógico que separou o planejamento da
execução; a introdução de técnicas de supervisão para controlar aspectos formais,
retirando da Escola a responsabilidade de prestar contas sobre o que é substantivo;
a ausência de avaliação de resultados - tudo isso imprimiu à gestão escolar um
caráter ritualístico e burocrático.
Além disso, a política centralizada de alocação de recursos humanos e a
efetividade no emprego em cargo na Escola impediram que esta pudesse selecionar
sua equipe e exercer a autonomia de manter os profissionais, dispensá-los ou, pelo
menos, colocá-los em disponibilidade para a Administração Central, de acordo com
as necessidades de sua própria proposta pedagógica.
As decisões sobre áreas de currículo, duração de jornada desdobramento
de turnos, regime de trabalho docente, requisitos exigidos para o exercício
profissional foram tomadas de forma centralizada, sob pressão dos interesses das
entidades sindicais ou das instituições que formavam os profissionais da Educação.
O espaço que restou para decisão ao nível da Escola tornou-se cada vez menor.
Acrescente-se que a deterioração dos cursos de formação docente
contribuiu para restringir ainda mais este exercício de autonomia, gerando ausência
de capacitação de gestão, falta de domínio dos conteúdos escolares e dos
processos de aprendizagem e sua influência sobre as cOIldições de organização .:in
ensino.
Em artigo sobre as possibilidades e limites da autonomia da Escola
MELLO, (199L p.05) afirma que,
“no final dos anos 80 começam a surgir estudos ou ensaios sobre a descentralização, que, levando em conta o fracasso dessa política para promover a qualidade do ensino com equidade, levantam hipóteses sobre a importância de considerar a dimensão local e, em especial, as unidades escolares como locais privilegiados de atuação. A falta de iniciativa e autonomia no âmbito em que a relação pedagógica efetivamente acontece, a dificuldade em fazer chegar realmente às escolas os recursos consumidos pelas máquinas burocráticas e a duvidosa eficácia dos “pacotes prontos”
19
dos ordenamentos externos, da visão homogênea de realidades locais e escolares muito dispares surgem como possíveis explicações para estratégias descentralizadas que produziram efeitos contrários aos previstos – reconcentração de poder, localismo e regionalismo estreitos, aumento da desigualdade, no interior do Sistema de Ensino”.
A autora destaca que começa a surgir na bibliografia latino-americana e
de outros países um conceito novo, ainda a ser trabalhado. Trata-se do padrão de
gestão da escola, abarcando suas formas de organização administrativa e
pedagógica, o modo de atuação e as relações entre os agentes,, com destaque para
a figura do diretor, as formas de interação com o meio social e o grau em que os
alunos e comunidade efetivamente se apropriam da Escola como recurso para sue
desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida.
Finalmente, afirma ela, os autores tentam indicar alguns fatores que
determinam a existência de uma “boa escola”, dentre os quais destaca:
- Escolas como centros das decisões;
- Recursos e poder alocados no nível da Escola;
- Responsabilidade e prestação de contas para a direção;
- Salários competitivos que possam atrair melhores professores;
- Mecanismos de controle e avaliação;
- Pais e mantenedores que se preocupam e controlam a qualidade do
serviço educacional.
A seguir, MELLO conclui que:
“esse conceito de padrão de gestão tem implicações muito mais amplas e profundas do que parece à primeira vista, e pelo menos três delas devem desde logo, ser destacadas. Em primeiro lugar, reverte a dinâmica do funcionamento do sistema – o que implica redefinir os papeis do Estado e de suas instancias de poder central. Como conseqüência, implica em segundo lugar, numa reorientação dos padrões de financiamento e alocação de recursos, o que por sua vez, exige, como pré-requisito, um conhecimento adequado da estrutura de custos para orientar ações de incremento de recursos e equalização de gastos, estas ultimas visando compensar desigualdades sociais ou regionais. Em terceiro lugar, acarreta efeitos na norma como vem sendo estruturadas e regulamentadas as carreiras dos profissionais da educação”. (p. 10)
2.2 – Anos 90 – Os desafios da qualidade e da autonomia da escola
O sucesso desses novos enfoques para as políticas educativas, na
década que estamos iniciando em 1991, parece depender do equilíbrio que se
20
consiga alcançar entre os dois eixos da reorganização institucional dos sistemas
educativos: a descentralização e a integração.
No eixo da descentralização, situam-se as ações e os programas
destinados a racionalizar a máquina burocrática dos sistemas educativos, com o
objetivo de fazer chegar de fato à Escola os recursos materiais e o apoio técnico
necessário a uma eficiente organização do ensino. O grau e o conteúdo de
autonomia das unidades escolares devem permitir sua interação mais efetiva com o
meio social, de modo que a proposta pedagógica da Escola e seu plano de
desenvolvimento institucional reflitam a diversidade cultural, as demandas e
aspirações da população usuária. Neste sentido, as políticas educativas deveriam
prever estratégias de formação, recrutamento e seleção de recursos humanos as
mais flexíveis e menos regulamentadas possíveis em seus aspectos formais,
associadas a uma permanente avaliação de resultados, seja nos níveis de formação,
seja nos de desempenho de docentes e de pessoal técnico.
Os planos de carreira do pessoal da área de educação estabeleceriam
diretrizes gerais mínimas quanto a regimes de trabalho e remuneração, delegando
às escolas a gestão suplementar do tempo de trabalho docente e até de
suplementação de pagamentos, vinculada à avaliação de resultados no nível do
sistema e da própria Escola. Em um cenário favorável, esta instituição deveria
proceder até mesmo à admissão ou dispensa de pessoal, observados os direitos
trabalhistas dos profissionais. Neste sentido, seria muito desejável que a garantia de
estabilidade no emprego não correspondesse a um posto fixo de trabalho na Escola
e, sim, no Sistema.
Um esforço sistemático para aperfeiçoar a qualidade técnica das equipes
traduzir-se-ia em programas flexíveis, com desenhos institucionais diversificados de
capacitação em serviço, produção local ou regional de materiais produzidos para
todo o Estado, que deveriam estar à disposição das equipes escolares. Estas
escolheriam os programas e formatos institucionais mais adequados às suas
necessidades.
Neste sentido, as ações ou programas gerais de capacitação de âmbito
nacional ou estadual seriam reservados para temas ou áreas curriculares comuns e,
mesmo nestes casos, tais programas teriam sua execução descentralizada por
regiões ou por municípios.
21
Associados a uma ágil difusão do conhecimento. seriam estruturados
sistema descentralizados de assistência pedagógica por áreas de currículo,
deslocando para as escolas especialistas qualificados que em muitos casos,
permanecem nas instâncias centrais da administração ou nos limites da vida
acadêmica universitária.
O traço comum a todas essas estratégias consistiria em não serem
obrigatórias, tendo a Unidade Escolar autonomia para escolher as que melhor se
adequassem à sua proposta de trabalho e para administrar a equipe, determinando:
a organização do ano escolar e da jornada de trabalho, o ordenamento dos
conteúdos, a seleção dos materiais didáticos, as formas de integração do currículo,
enfim, todos os elementos que constituem sua gestão pedagógica. Contudo, a
Escola também ser responsável pelos resultados alcançados por seus alunos,
aferidos por um sistema de avaliação externa.
A autonomia da Escola não dispensa a atuação do Estado nem das
instâncias centrais da administração, mas requer uma profunda revisão e o
fortalecimento de suas novas funções e papéis. Mais do que um executor, tais
instâncias terão um papel privilegiadamente integrador.
No eixo da integração, as políticas educativas deveriam considerar, dentre
outros aspectos, os relativos a:
- A avaliação do resultado e responsabilidades das escolas, criando
mecanismos de prestação de contas e de informação à população,
instrumentalizando-a para a fiscalização e o controle da qualidade de ensino;
- Descentralização de recursos para as escolas exercerem o máximo de
autonomia financeira na sua própria manutenção, aquisição de materiais e aplicação
em ações inovadoras;
- Definição de diretrizes e requisitos mínimos que garantam unidade, seja
quanto ao núcleo curricular comum, seja quanto à formação e a capacitação
docente. seja quanto aos níveis mínimos de domínio de conhecimento, a serem
apresentados por todas as crianças ao saírem do Sistema escolar;
- Compensação das desigualdades regionais ou locais, por uma
adequada redistribuição de recursos e apoio técnico, que estabeleçam uma
discriminação positiva de áreas, localidades ou escolas que necessitam de apoio e
de programas de fortalecimento;
22
- Estabelecimento de critérios básicos para o uso mais racional dos
recursos humanos, com o objetivo de evitar a ociosidade e incentivar a produtividade
vinculada a estímulos salariais, buscando um equilíbrio entre a autonomia da Escola
e a utilização, sem desperdício, dos recursos humanos e materiais;
- Fortalecimento de requisitos qualitativos para materiais didáticos,
associando flexibilidade na Escola com a qualidade necessária;
- Diminuição e racionalização do aparato técnico-administrativo
centralizado, ao mesmo tempo em que se desenvolve um sistema de informações
para subsidiar a gestão estratégica do Sistema educativo e informar à sociedade ou
aos usuários diretamente interessados sobre o desempenho das escolas e os
recursos aplicados;
- Delineamento de estratégias para desenvolver a capacidade de gestão
do nível da Escola e do Sistema que tenham por finalidade não apenas a maior
densidade, técnico-administrativa, mas, também, a difícil, porém necessária,
preparação para conviver com os conflitos, atuar na construção do consenso,
incorporar a diversidade e compartilhar a responsabilidade de prestar contas sobre
os resultados alcançados.
2.3 - A democratização da gestão escolar
A autonomia e a descentralização constituem-se um binômio construído
reciprocamente, mediante processos de democratização, isto é, tendo a prática
democrática como centro. Portanto, tudo que foi até agora descrito em relação
àqueles processos, refere-se, por tabela, à gestão democrática. Cabe, no entanto,
evidenciar alguns aspectos.
Conforme KOSIK (1976, p.I8) evidenciou, "a realidade pode ser mudada
só porque e só na medida que nós mesmos a produzimos, e na medida que
saibamos que é produzida por nós".
Tal compreensão é o fundamento da gestão democrática que pressupõe
a idéia. de participação, isto é, do trabalho associado de pessoas, analisando
situações, decidindo sobre seu encaminhamento e agindo sobre elas, em conjunto.
Desse trabalho compartilhado, orientado por uma vontade coletiva cria-se um
processo de construção de uma escola competente, compromissada com a
sociedade.
23
A participação, em seu sentido pleno, caracteriza ~ se por uma força de
atuação consistente pela qual os membros da escola reconhecem e assumem seu
poder de exercer influência na dinâmica dessa unidade social de sua cultura e dos
seus resultados. Esse poder seria resultante de sua competência e vontade de
compreender, decidir e agir em tomo de questões que lhe dizem respeito (Lück,
1998, p.13 - 17)
A criação de ambientes participativos é, pois, uma condição básica da
gestão democrática. Deles fazem parte a criação de uma visão de conjunto da
escola e de sua responsabilidade social; o estabelecimento de associações internas
e externas; a valorização e maximização de aptidões e competências múltiplas e
diversificadas dos participantes: o desenvolvimento de processo de comunicação
aberta, ética e transparente.
Esse ambiente participativo dá às pessoas a oportunidade de controlar o
próprio trabalho, ao mesmo tempo que se sentem parte orgânica de uma realidade e
não apenas apêndice da mesma ou um mero instrumento para a realização dos
seus objetivos institucionais.
2.4 - Monitoramento e Avaliação: uma condição para a autonomia e a
democratização da escola
As questões da gestão democrática da descentralização e da autonomia
da escola estão presentes, sobretudo, na literatura dirigida à escola pública. É
relativamente grande a produção sobre a gestão democrática e a participação. A
ênfase é a de subsidiar a escola para uma mudança de mentalidade e atitude, sem a
qual essa organização não poderia ser efetiva em seu papel social. Essa literatura
tende, no entanto, a ignorar e algumas vezes até mesmo a rejeitar um outro enfoque
da gestão, que parece dirigir-se à escola particular: O enfoque sobre a melhoria do
ensino, a qualidade e o controle dos resultados pelo monitoramento e avaliação. Um
grupo da literatura enfoca os processos políticos e outro, os resultados, de maneira
dissociada e como aspectos estanques e isolados entre si. Há até mesmo o
entendimento de que a preocupação com estes aspectos estaria em oposição aos
anteriores, uma vez que os mesmos serviriam a uma política neoliberal de governo,
que expropriaria as unidades sociais de sua produção e do seu saber.
24
Propõe-se que a gestão da escola seja democrática porque se entende
que a escola assim o seja para que possa promover a formação para a cidadania. E
essa formação é plena não apenas mediante uma nova mentalidade e atitudes; ela
necessita, para sua expressão. de conhecimentos e habilidades, que tornam as
pessoas capazes de agir com proficiência. Isso porque de nada valem as boas
idéias sem que sejam traduzidas em ações competentes e conseqüentes. É a ação
que transforma a realidade e no a contemplação. As idéias não têm valor por si
próprias, mas por sua capacidade de impulsionar a ação para promover resultados
desejados. E estas devem ser monitoradas e avaliadas, a fim de que se possa
evidenciar ao público os seus resultados esse ter parâmetros para o prosseguimento
das ações.
O desenvolvimento da escola e a realização de seus trabalhos têm um
rumo, propõem a realidade de objetivos e, para tanto, há a necessidade de definição
clara e objetiva de seus resultados finais e intermediários, que devem ser
acompanhados e avaliados, visando à necessária correção, quando for o caso; o
cuidado com o ritmo de trabalho, que deve se manter constante; a identificação de
problemas a serem contornados; o uso adequado de recursos; o estabelecimento da
relação custo-benefício e a identificação de novas perspectivas de ação.
Em conseqüência, o monitoramento e a auto-avaliação se constituem
responsabilidade pública da gestão democrática. É ela que estabelece a
credibilidade da escola e da educação, que tanto carecem de reconhecimento
público para sua revitalização. Aliás, a própria legitimidade da escola depende desse
processo (Gadotti, 1997, p.20)
Há de se conhecer que a avaliação é um importante e imprescindível
instrumento de gestão.
“Processo de avaliação é uma oportunidade de aprendizado e evolução. Ele é, antes de tudo, um processo pedagógico. Seus resultados devem servir de referência para a adoção de práticas para a melhoria de processos e resultados da escola” (Conselho Nacional de Secretários de Educação, 1999, p. 15).
Essa auto-avaliação abrange cinco categorias de análise, sendo quatro
delas voltadas para processos e uma delas, voltada para resultados. que
legitimariam os processos. Estes são os de gestão participativa: cestão pedagógica:
25
gestão de pessoas: gestão de serviços de apoio: recursos físicos e financeiros,
todos eles interdependentes na realidade, separados apenas para fins de avaliação.
A auto-avaliação de resultados no contexto do Prêmio envolve a
identificação da medida em que são alcançados pela escola os objetivos e metas
definidas no seu projeto pedagógico: o acompanhamento e gerenciamento de
índices de acesso, permanência aprovação e aproveitamento escolar de seus
alunos; a verificação de avanços nos indicadores de eficiência e eficácia relativos ao
uso e aplicação de seus recursos financeiros: o uso de referências e indicadores de
outras escolas para comparação com os próprios.
Portanto, o que se evidencia como importante é uma prática democrática
orientada pela eficácia e eficiência, continuamente monitoradas e avaliadas Como a
democratização da gestão escolar é uma proposta de mudança cultural, conforme
indicado por Ghanem (1298, p. 154), é importante ter em mente que não deve ser
lenta e sim consistente: “O tempo que ela durar depende diretamente do que
fizermos para que ela aconteça”.
2.5 - A formação de gestores escolares
O movimento pelo aumento da competência da escola exige maior
competência de sua gestão, em vista do que, a formação de gestores escolares
passa a ser uma necessidade e um desafio para os sistemas de ensino. Sabe - se
que, em geral, a formação básica dos dirigentes escolares não se assenta sobre
essa área específica de atuação e que, mesmo quando estes profissionais a têm,
ela tende a ser livresca e conceitual, uma vez que esta é, em geral, a característica
dos cursos superiores na área social.
A formação inicial, em nível superior, de gestores escolares esteve, desde
a reforma do curso de Pedagogia afeta a esse âmbito de formação, mediante a
oferta da habilitação em Administração, na década de 70, que todos os cargos de
diretor de escola viessem a ser ocupados por profissionais formados neste curso. No
entanto, com a abertura política na década de 80 e a introdução da prática de
eleição para esse cargo, diminuiu acentuadamente a procura desses cursos que, por
falta de alunos, tomaram-se inviáveis. Houve, no entanto, um movimento no sentido
de ofertar cursos de especialização em gestão educacional. muito procurado por
26
profissionais Já no exercício dessas funções, porém, com um número relativamente
pequeno de vagas.
No contexto das instituições de ensino superior. portanto. o que se
observa é uma oferta insuficiente de oportunidades para a formação inicial de
gestores escolares.
Recaem, portanto, sobre os sistemas de ensino a tarefa e a
responsabilidade de promover, organizar e até mesmo, como acontece em muitos
casos, realizar cursos de capacitação para a preparação de diretores escolares Essa
responsabilidade se toma mais marcante quando se evidencia a necessidade de
formação contínua, complementamente à formação inicial (Machado, 1999), como
condição para acentuar o processo de profissionalização de gestores, de modo que
enfrentem os novos desafios a que estão sujeitas as escolas e os sistemas de
ensino
E evidente que nenhum sistema de ensino, nenhuma escolha pode ser
melhor que a habilidade de seus dirigentes. De pouco adiantaria a melhoria do
currículo formal, a introdução de métodos e técnicas inovadores, por exemplo. caso
os mesmos não sejam acompanhados de um esforço de capacitação dos dirigentes
nesses processos. Essa capacitação, aliás, constitui-se um processo aberto, de
formação continuada e permanente.
2.6 - O difícil equilíbrio entre a descentralização e a integração
O equilíbrio entre a descentralização e integração apresenta dificuldades
de, diversas naturezas. A primeira, e talvez a mais importante, consiste em não
repetir o erro de supervalorizar os meios - a descentralização e a autonomia -,
considerando-os como fins em si mesmos sem entendê-los como recursos para
promover a qualidade, portanto subordinados a este objetivo.
A gestão política do processo é outro tema delicado, uma vez que em
cada caso há que se buscarem instâncias de consenso que permitam a participação
da Escola e da comunidade, sem perder de vista os interesses da maioria
Todo processo de desconcentração do poder de decisão corre o risco de
gerar instancias de reconcentração desse mesmo poder, mesmo no nível da Escola.
A atuação dos grupos corporativos ou minoritários e a manipulação político-
partidária não devem ser subestimadas Os interesses minoritários sempre
27
encontram formas de se recompor, quando o lócus de decisão se desloca do nível
central para as instâncias intermediárias ou para as unidades que prestam
diretamente o serviço educativo.
A gestão da Escola pode, por este motivo, tomar - se vulnerável aos
ajustes e aos interesses pessoais dos que aí atuam, debilitando sua proposta
pedagógica e seu desenvolvimento institucional A participação da comunidade,
nesse sentido, teria um poder compensatório, desde que não sujeita a mecanismos
de manipulação e cooptação. Assim, por exemplo, a organização do tempo de
trabalho deverá responder às necessidades do plano mais geral e não visar a
acertos individuais. Da mesma forma, a distribuição dos alunos pelas salas de aula e
o número de turnos por série podem levar em conta o melhor aproveitamento da
equipe disponível e não apenas a necessidade de emprego dos docentes. As
decisões sobre duração do período escolar e uso do espaço físico, dar-se-ão tendo
em vista atender ao maior número possível de alunos, observados os requisitos de
qualidade, sem criar, na Escola mecanismos de preservação de privilégios ou de
seleção dos alunos de melhor condição social
Cabe ao nível estratégico central de formulação e condução das políticas
educativas estabelecer critérios e criar mecanismos de controle que dificultem a
reconcentração do poder de decisão, promovendo uma permanente atualização de
informações que indiquem se tal reconcentração está ocorrendo, além de implantar
a já mencionada avaliação de resultados. Só assim a autonomia da Escola será uma
estratégia de aperfeiçoamento da qualidade. Neste sentido, espera-se uma tensão
aceitável, mas permanente, entre os objetivos da descentralização e a atuação dos
organismos centralizados do Sistema educativo, que devem atuar no sentido da
integração.
É preciso reconhecer que ainda não existe clareza sobre como resolver,
na prática, uma série de questões que foram aqui colocadas. Porém, o que temos
claro é que é preciso mudar radicalmente a política educacional dos anos 90, a fim
de que se possam obter eficácia e governabilidade da máquina administrativa,
racionalização no uso dos recursos e fomento de uma cultura que valorize a
avaliação, bem como a transparência de seus resultados aos usuários da Escola.
Este é um enorme desafio que vale a pena enfrentar na busca da melhoria da
qualidade da Educação brasileira.
28
2.7 - Algumas considerações acerca da formação de recursos humanos e
equipes escolares
A política de formação dos recursos humanos para a Educação, que afeta
diretamente as equipes escolares, seguiu também um modelo de expansão sem ,
planejamento, em que a quantidade foi a meta prioritária.
Nesse modelo houve um protagonista de extrema importância na
formação em massa de professores: a Escola particular de nível médio e,
especialmente, a de nível superior. Sem qualquer controle de desempenho, o
Estado delegou ao ensino privado a responsabilidade pela formação de professores,
ao mesmo tempo em que investia no crescimento quantitativo do Sistema Público de
ensino fundamental, de modo que todo e qualquer professor fosse, em princípio,
absorvido por esse mercado de trabalho.
Além disso, uma concepção fragmentada e distorcida da função da
Escola e do processo pedagógico ao nível da gestão da Escola ou do Sistema gerou
uma grande e diversificada demanda por profissionais, fossem eles especialistas em
áreas curriculares, orientadores pedagógicos, psicólogos escolares, fonoaudiólogos,
nutricionistas, assistentes sociais, etc.
Esta parece ter sido uma das razões pelas quais, durante as décadas de
70 e 80, embora a expansão do ensino fundamental continuasse como meta
importante, a oferta de ensino superior privado, no mesmo período teria crescido,
proporcionalmente, muito mais.
Uma boa parte desses egressos; das escolas superiores particulares teve
na Escola de 1° Grau ou no sistema educativo, se não a única, a mais segura e
estável oportunidade de emprego.
A Escola foi, dessa forma, transformando-se em um espaço de disputa
por emprego para um variado conjunto de profissionais que levaram para as
unidades escolares ou órgãos centrais suas contribuições específicas e suas
concepções particulares do processo educativo.
A diversidade de especialização, a fragmentação do currículo e as
licenciaturas curtas atenderam aos interesses das escolas privadas superiores, que
recorreram a incontáveis estratégias para oferecer habilitações a custos reduzidos,
sem necessidade de prestar contas a ninguém sobre a qualidade da formação
oferecida aos futuros professores e especialistas.
29
Por fim, é necessário acrescentar que as negociações diretas entre as
entidades de classe dos professores e a Administração Central do Sistema de
Ensino levaram ao estabelecimento de jornadas semanais de trabalhos
correspondentes a cargos nas unidades escolares e garantiram a seus componentes
estabilidade e efetivação, sem considerar as reais necessidades da organização do
trabalho da Escola Há equipes escolares superdimensionadas e subdimensionadas;
neste último caso. frequentemente nas escolas da periferia urbana, há falta ou
grande rotatividade de professores.
30
3 - POLÍTICA EDUCACIONAL, ADMINISTRAÇÃO E QUALIDADE
O contexto da abertura política nacional do~os 80 deu espaço para que a
educação fosse pensada a partir da realidade escolar e o cumprimento de
planejamentos padronizados foi relaxado. As novas políticas públicas,
provavelmente sob o efeito do espírito neoliberal, passaram a contemplar a
descentralização administrativa e gestão escolar participativa de cunho democrático,
com o foco na realidade da escola e de suas comunidades escolar e local.
O final do século XX tem testemunhado várias mudanças na política da
administração da educação brasileira. O discurso legal e político proporciona mais
participação da sociedade, inclusive com responsabilidade financeira O Estado
passa a permitir e incentivar a coexistência de várias formas de gerenciamento
escolar, aparentemente mais democráticas. Algumas experiências ocorrem com o
gerenciamento da escola pública por entidades privadas. Desse modo, a indicação
política de diretores escolares perde a primazia e dá espaço à maior participação da
comunidade na seleção de diretores escolares e na condução do nível de qualidade
do processo educacional. Segundo Freitas (2000)
"São criados colegiados ou conselhos escolares com poder deliberativo e "autonomia" para tomar certas decisões nu âmbito da escola; são permitidas eleições de diretores; são ativadas as participações de pais, lideres comunitários; são realizadas experiências com concurso público (de provas e títulos) e concursos - concurso para diretores; dentre outros ". (p. 47)
Começa-se a discutir a importância da preparação de diretores escolares
que incentivem a participação das comunidades escolar e local e atendam à
legislação urgente.
A vinculação entre políticas públicas e administração da educação é
vigente. O sistema de ensino nacional continua centralizado \ia Constituição Federal
e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) n° 9394/96, embora
ambas as legislações determinem gestão democrática do sistema de ensino. Nos
últimos onze anos. a literatura sobre políticas educacionais, administração/gestão e
qualidade da educação cresce de tal maneira que passa a ser um tema dominante
nos encontros de educadores e grupos, as políticas e a administração/gestão eram,
quase sempre, o referencial das discussões, sendo entendidos como determinantes
da qualidade educacional.
31
A sociedade, organizada em instituições públicas e privadas, identifica a
relevância da administração como um meio para atingir objetivos, avaliar processos
e resultados, ajustar-se às demandas. Assim, a administração, o gerenciamento e a
gestão eficientes são percebidos como capazes de oferecer às instituições e seus
componentes uma trilha para sua própria superação. O mesmo se aplica à escola;
quando ela se institucionaliza, toma - se necessário administrá-Ia.
A constante melhoria do sistema de ensino e da escola é um objetivo
perseguido pela administração da educação. Provavelmente por isso é que a
década de 90 tem dado grande ênfase a essa área do conhecimento como uma
possibilidade de atingir o objetivo de preparar cidadãos dignos e competentes
através das escolas.
As políticas públicas evoluem, e com ela evoluem os paradigmas
gerenciais. Buscam-se soluções para o gerenciamento e a qualidade educacional
mediante a parceria com os que fazem a educação acontecer no cotidiano da
escola. Todavia, a parceria iniciada e todas as discussões sobre os novos
paradigmas gestores não podem escamotear a possibilidade da simples adoção
pela escola dos novos padrões gerenciais da organização. Esses padrões, com mais
flexibilidade e outorgando um certo grau de participação aos trabalhadores (agora
chamados de colaboradores), não lhes garante o controle efetivo do processo
produtivo, nem dos seus resultados: Se os educadores não se empenharem, política
e tecnicamente, em prol de uma participação efetiva, a reorganização das funções
administrativas e da gestão da escola na rede pública continuará ocorrendo com sua
ilusória participação nos processos decisórios. Silva e Gentili (1996) reforçam a
importância de que
"a sociedade e a educação não sejam retiradas da esfera da política e remetidas para a da manipulação tecnocrática e instrumental. Tão evidentes no início do século XX”.
A relação que se quer estabelecer entre qualidade e participação no
contexto escolar vai muito além da mera questão da competência técnica passível
de ser resolvida pela competência de gestores, pais, professores, alunos,
funcionários. Ela envolve questões políticas internas e externas à escola e que
vislumbram a redução de gastos e de recursos no desenvolvimento do processo
educacional. Os desencontros educacionais. os problemas e suas possíveis
32
soluções têm sido creditados à maior ou menor participação das comunidades
escolar e local, que nem sempre estão preparadas para resolvê-los. Essa tática
tenta escamotear a responsabilidade política educacional do Estado.
3.1 - Gestão democrático-participativa
A preocupação nacional com a democratização da gestão escolar e a
"participação coletiva na construção de uma escola moderna" está presente no
Brasil desde a década de 30, haja vista que o Manifesto dos Pioneiros da Educação
de 1932 enfatizava "autonomia administrativa da escola em seus aspectos técnicos,
administrativos e econômicos". Ao discutir autonomia escolar, Santos Filho (1998)
relaciona aos
"movimentos estudantis do final da década de 60 o fortalecimento de ações contundentes e prol da democratização da administração educacional em todo o mundo ocidental" (p.07).
Durante toda década de 80, o ideal de gestão democrática da escola
pública continua sendo perseguido nas várias conferências brasileiras de educação,
organizadas pela Associação NacionaI de Pós - Graduação e Pesquisa em
Educação (ANPED), Associação Nacional de Políticas e Administração da Educação
(Anpae), Centro de Estudos Educação e Sociedade (Cedes), Associação Nacional
de Educadores (Ande), Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed),
União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e associações de
classe.
Sobre esse tema, Willower e Forsyth (1999) revê a literatura construída
nos Estados Unidos. Eles relatam que
"a gestão democrático - participativa da escola pública já era um valor consensual na sociedade americana desde os primórdios da formação da República dos Estados Unidos da América do Norte. Eles lembram escritores e filósofos como Dewey, que já se referiam a esses conceitos no início do século XX''. (p. 146)
Willower e Foryth creditaram a ênfase em organizações abertas,
democráticas, participativas, atitudes e condutas e um conjunto de conceitos
33
similares à administração da educação desde a Segunda Guerra Mundial como ideal
a ser continuamente perseguido.
A sociedade admite a importância da escola na preparação de cidadãos
com melhor potencial de trabalho e passa a exigir mais competência, mais
flexibilidade e agilidade os gestores escolares, de modo que a escola possa
acompanhar suas solicitações. Em decorrência, o potencial criativo da desejada
autonomia escolar tem sido discutido amplamente, mas continua pouco exercitado,
por falta de experiência nesse exercício. Até mesmo planejadores educacionais
começam a perceber que o exercício da autonomia pode ser um aliado na busca da
qualidade da educação.
A participação no processo educacional é condição essencial para uma
vivencia democrática, e para o exercício pleno da autonomia, o que impõe desafios
constantes para as comunidades escolar e local. Esses desafios são tão grandes e
tão constantes que, por vezes, a almejada participação torna-se mera utopia.
3.2 – Autonomia na escola
Ao se referir à autonomia na escola, Mousquer, Pereira e Huber (1998)
afirmam ser “esta uma conquista contínua” e lembram a importância da preparação
da escola e do indivíduo para a autonomia pessoal como prerrogativa necessária em
busca da qualidade da educação.
No cotidiano escolar, os incentivos concretos ao exercício da autonomia
administrativa, pedagógica, financeira e à gestão democrático-participativa tem sido
insuficientes. Ferreira (1999) afirma que “a propalada autonomia da escola não vai
além da heteronomia”
O desenvolvimento de líderes escolares autônomos não ocorre. Os
incentivos políticos e institucionais à participação das comunidades escolar e local
tem sido poucos e ineficientes na construção da autonomia escolar. A
descentralização e a democratização da administração de escolas públicas são
perseguidas teoricamente, mas com poucos resultados significativos e permanentes.
Várias pooliticas e reformas legislativas, federal, estadual e até mesmo municipal
tem observado e incorporado a crescente tendência, político e social, à
democratização da gestão escolar. Contudo, a participação na tomada de decisões
administrativas, financeiras e pedagógicas não alcançou a maior parte daqueles que
34
vivem e fazem a escola acontecer. Segundo Fortuna (1998, p. 125), faltam
“transparência das informações, dos controles de avaliações; debates e votação das
decisões coletivas”. Ele aponta esses elementos como capazes de favorecer a
prática de uma gestão democrático-participativa.
O eixo central desses processos, o indivíduo, não é ouvido com atenção e
suas necessidades e objetivos não são nem percebidos. Inserido na organização
escolar e no sistema de ensino ainda centralizador (supostamente aberto à
participação), pouco espaço lhe é oferecido para participar ativamente e com efetivo
envolvimento.
Nesse sentido, Madeira (1998, p. 71) comenta que as políticas
educacionais restringem a oportunidade de participação do indivíduo apenas
“à mecânica adesão ao já definido; Para as políticas educacionais serem implementadas com sucesso precisam considerar os processos construídos por homens concretos em seus ofícios de viver e sobreviver".
Qualquer ação educativa precisa considerar o indivíduo como eixo central,
ou abre - se um imenso espaço ao fracasso. O exercício da administração
participativa, aberta ao diálogo, apresenta vantagens em termos de processos e
resultados, pois as pessoas são valorizadas e percebidas como agentes. É a partir
delas que as coisas acontecem na escola e políticas são implementadas ou
guardadas em gavetas e arquivos. Com o foco no indivíduo, a gestão participativa
na escola pode trazer alguns benefícios à Nação. O respeito ao trabalho do
professor, ao do gestor escolar e ao das comunidades escolar e local poderá elevar
a qualidade educacional, tornando-a compatível com as necessidades dos
indivíduos e do contexto.
Contudo, não há como negar que a questão da qualidade da educação
extrapola questões meramente técnicas, como competência dos gestores, pais,
professores, alunos, funcionários. Parece haver uma relação entre o desejo do
Estado em reduzir os gastos e os recursos no desenvolvimento do processo
educacional e a adoção dos novos modelos de reorganização administrativa da
escola.
35
CONCLUSÃO
As políticas educacionais oficializaram a descentralização administrativa,
abrindo o espaço legal para as comunidades escalar e local participarem.
Participação requer competência para formar e trabalhar com representantes, do
sistema de ensino e das comunidades escolar e local.
Em conclusão, visão política e a capacidade de dialogar com as
comunidades escolar e local são essenciais. O estilo de liderança do gestor é
determinante para o inter-relacionamento dessas comunidades e de sucesso
escolar. As escolas que vêm apresentando melhor desempenho têm líderes
proativos e dedicados à escola. Eles sempre estão presente durante os
planejamentos, fornecendo apoio e orientação. Ao mesmo tempo, ouvem seus pares
e valorizam suas contribuições. Eles são abertos à participação e ao diálogo. O
comprometimento do líder e a vontade de envolver toda a comunidade escolar são
decisivos. Sempre que isso acontece, estabelece - se uma forte coesão na equipe
escolar. Nas escolas onde os líderes demonstram confiança na equipe de
funcionários, o desempenho geral é superior.
As escolas, que apresentam mudanças constantes de professores,
combinadas com pouco tempo de permanência na escola, têm mais problemas para
instalar uma gestão participativa. Escolas com destacado desempenho têm um
quadro de professores com tempo integral maior do que de professores que dividem
seu tempo de trabalho com outras escolas:
Essas mudanças de professores nas escolas públicas dificultam a
formação de equipes coesas. São professores que entram de licença - prêmio,
licença - gestante, licença sem vencimento; alguns são transferidos para outras
escolas, outros, aposentam-se: há ainda os professores substitutos temporários e os
estagiários.
É necessário aliar qualidade educacional com qualidade social como
recomenda Pablo Gentili (1998). Se temos no centro do processo a preocupação
com o ser humano e o desenvolvimento de uma sociedade mais igualitária,
compostas de sujeitos/autoconfiantes e felizes, o futuro da educação será mais
profícuo.
Vivendo a escola e o sistema de ensino nordestino, percebem - se altas
perdas e baixos ganhos no cotidiano da escola pública. As escolas falam. Fornecem
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muitas informações sobre seu cotidiano: dificuldades, acertos, desacertos;
demonstram sua vontade de acertar, de ser competentes, de ser eficientes, eficazes
e a necessidade de serem ouvidas e atendidas.
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