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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
ORÇAMENTO PÚBLICO: INSTRUMENTO UTILIZADO
COMO PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL
Gustavo Martins da Silva
Orientador: Prof. Mario Luiz Trindade Rocha
Coorientador: Prof. Marcelo Oliveira
Rio de Janeiro
2013
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2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
ORÇAMENTO PÚBLICO: INSTRUMENTO UTILIZADO
COMO PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL
Gustavo Martins da Silva
Monografia apresentada ao Instituto A Vez do
Mestre – universidade Candido Mendes como
requisito parcial para obtenção do título de
especialista em Gestão Pública.
Orientador: Prof. Ms. Mario Luiz
3
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo salientar a importância do Orçamento
Público brasileiro para a sociedade, demonstrando seu histórico, princípios,
tipos, espécies, instrumentos principais de planejamento (PPA, LDO e LOA),
bem como seu ciclo de formação, ciclo este, abordando, necessariamente, as
fases de Elaboração, Aprovação, Execução e Controle.
Palavras – chave: Orçamento Público, Instrumentos de planejamento, Ciclo
orçamentário.
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METODOLOGIA
No presente trabalho, a metodologia foi realizada através de pesquisas
de livros, leis, decretos, tendo como principais fontes de pesquisa a lei 4.320 de
17 de março de 1964, a lei complementar 101 de 4 de maio de 2000, o Manual
Técnico de Orçamento 2013, bem como os especialistas no assunto, tais
como, James Giacomoni, Sérgio Jund, José Maurício Conti, e, também, em
sites dos governos Federal, Estadual e Municipal, que versam sobre orçamento
público.
A pesquisa teve como foco, o passo a passo da elaboração do
orçamento público federal, demonstrando seu histórico no Brasil, seus
princípios, seus tipos de orçamentos, seus instrumentos orçamentários (Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual) e o seu
Ciclo, que vai da Elaboração ao Controle dos gastos orçamentários.
5
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 07
1. CAPÍTULO I – Princípios Orçamentários 09
1.1 Princípios em espécie 11
1.1.1. Princípio da Legalidade 11
1.1.2 Princípio da Unidade (Totalidade) 12
1.1.3. Princípio da Universalidade 15
1.1.4. Princípio do Orçamento Bruto 16
1.1.5. Princípio da Anualidade (Periodicidade) 17
1.1.6. Princípio da Exclusividade 18
1.1.7. Princípio da Não Afetação (Não Vinculação) 19
1.1.8. Princípio da Especificação 22
1.1.9. Princípio da Clareza 24
1.1.10. Princípio do Equilíbrio 24
1.1.11. Princípio da Publicidade 26
2. CAPÍTULO II – Espécies de Orçamentos 28
6
2.1. Orçamento Tradicional (Clássico) 28
2.2. Orçamento de Desempenho 29
2.3. Orçamento Base-Zero 30
2.4. Orçamento Programa 31
3. CAPÍTULO III – Instrumentos Utilizados no Planejamento do Orçamento
Federal 33
3.1. Plano Plurianual - PPA 34
3.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias 36
3.3. Lei Orçamentária Anual 38
4. CAPÍTULO IV – Ciclo Orçamentário Federal 40
4.1. Elaboração/Planejamento 40
4.1.1. Alocação de recursos e papel dos agentes no processo 40
4.2. Discussão/Estudo/Aprovação 44
4.3. Execução Orçamentária e Financeira 46
4.4. Avaliação e Controle 48
4.4.1. Avaliação 48
4.4.2. Controle 49
CONCLUSÃO 52
BIBLIOGRAFIA 53
7
INTRODUÇÃO
Segundo Jund (2010, p. 67), ainda não se chegou a uma definição de
orçamento que fosse livre de criticas e aceita pacificamente pela maioria dos
autores. Divergem as opiniões e, assim, a questão continua aberta à
discussão. O orçamento público pode ser definido como um instrumento de
planejamento de ação governamental, composto das despesas fixadas pelo
Poder Legislativo, autorizando ao Poder Executivo realizá-las durante um
exercício financeiro, mediante a arrecadação de receitas suficientes e
previamente estimadas.
Para Aliomar Baleeiro (1976, p. 125), o orçamento é considerado o ato
pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo
período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos
serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou em geral do
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas por lei.
No caso brasileiro, infelizmente, a experiência tem demonstrado, ao
longo dos últimos anos, que , longe de caracterizar um plano de ação do
governo referendado pela sociedade, o orçamento nem sempre é tratado com
a relevância que possui, traduzindo-se geralmente em peça de ficção
elaborada apenas para cumprir as exigências legais.
Conforme Harada (2003. p. 231), com o advento da Lei de
Responsabilidades Fiscais – LRF, o orçamento deixou de ser um mero
documento de caráter contábil e administrativo, para espelhar toda a vida
econômica da nação.
Jund (2010. p. 68) destaca que além de representar um instrumento de
caráter de vontade popular, justificada pela atuação do Poder Legislativo nas
fases de aprovação e controle, o orçamento deve contribuir com a redução das
desigualdades da sociedade, uma vez que consiste em poderoso instrumento
de planejamento das ações governamentais, possibilitando a distribuição de
riquezas, sendo necessário, para isso, que a sua elaboração e execução sejam
realizadas com a responsabilidade e a competência necessárias à correta
gestão em prol do interesse público.
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No Capítulo I salientou um breve histórico do Orçamento Público e sobre
os princípios norteadores do orçamento público no Brasil, dentre eles podemos
destacar o Princípio da Legalidade onde destaca que as Leis de iniciativa do
Poder Executivo estabelecerão o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes
Orçamentária e a Lei de Orçamento Anual.
No Capítulo II trazemos as Espécies de Orçamentos praticados alongo
de anos no ordenamento brasileiro, dentre eles podemos destacar o
orçamento-programa (atualmente usado no Brasil), este orçamento tem como
característica o planejamento e o atendimento de metas pré-programadas do
governo.
O Capítulo III detalha os instrumentos utilizados pela Lei Orçamentária
Anual, ou seja, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual. O instrumento mais importante, dentre eles, é o Plano
Plurianual, pois tem o dever der criar as Diretrizes, Objetivos e Metas que
orienta a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária
Anual.
Por fim o capítulo IV versa sobre o Ciclo Orçamentário do Governo
Federal. Este ciclo é formado pelas fases de Planejamento, Aprovação,
Execução e Controle. A que mais importa, sem dúvida, é a do planejamento,
pois é a origem de todo processo que orçamentário. Tem como Poder iniciador
o Executivo.
9
CAPÍTULO I
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
BREVE HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
NO BRASIL
Segundo Viana (1950, p. 76), Após o descobrimento, tivemos a luta pelo
controle orçamentário nas relações entre a Metrópole e a Colônia, a partir de
1789. A Inconfidência Mineira tentou conquistar a soberania para o país, tendo
por motivação o descontentamento em virtude das determinações tributárias
exigidas por Portugal.
Em 1808, com a vinda do Rei D. João VI, o Brasil deu início a um
processo de organização de suas finanças, instituindo o Erário Público
(Tesouro), o Conselho de Fazenda e o regime de contabilidade.
Ainda segundo Viana (1950, p. 76), as primeiras exigências rumo à
elaboração de orçamentos formais por parte das instituições imperiais surgiram
com a Constituição de 1824.
Com a Constituição de 1891, a primeira Constituição Republicana,
contribuiu para importantes alterações relativas à distribuição das
competências referentes à matéria orçamentária, tais como: a elaboração do
orçamento passou a ser função privativa do Congresso Nacional. Já na
Constituição de 1934, a competência de elaborar a peça orçamentária foi
devolvida ao Presidente da República, cabendo ao Legislativo à aprovação do
texto final do orçamento.
Finalmente na Constituição de 1988, segundo Jund (2010. p. 71), ficou
estabelecido em definitivo o sistema orçamentário do Brasil, ou seja, o Poder
Executivo elabora e executa, já o Poder Legislativo aprova e controla os gastos
públicos.
A instituição orçamentária sempre foi cercada por uma série de regras,
visando a aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua finalidade. Na
fase em que os orçamentos possuíam forte conotação jurídica, tais regras ou
princípios recebiam grande ênfase, tendo sido incorporadas à legislação e
chegado até os dias atuais.
10
Os princípios de Direito são normas referenciadas de alto grau de
abstração, que envolvem o sistema jurídico como um todo.
Segundo Mello (2012, p. 234), o princípio jurídico constitui o
mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição
fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e
servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por
definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a
tônica e lhe dá sentido harmônico.
Para Silva (1996, p. 39), os princípios orçamentários objetivam
assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe o orçamento.
Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples
orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público.
Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção
desses princípios. Apesar disso, não é possível tomá-los como determinações
rígidas; eles são cercados de exceções e flexibilizações, como ficará evidente
em seguida.
Segundo, ainda, o Manual Técnico de Orçamento 2013, do governo
federal, define princípios orçamentários como sendo:
“Os princípios orçamentários visam estabelecer regras
básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e
transparência aos processos de elaboração, execução
e controle do orçamento público. Válidos para os
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos
os entes federativos - União, Estados, Distrito Federal
e Municípios -, são estabelecidos e disciplinados tanto
por normas constitucionais e infraconstitucionais
quanto pela doutrina.”
11
1.1. PRINCÍPIOS EM ESPÉCIE
1.1.1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público relaciona-
se ao conflito entre sua forma e seu conteúdo. Quanto à forma, desde que os
primeiros documentos contábeis foram apresentados pelo Poder Executivo ao
Poder Legislativo, em países europeus e nos Estados Unidos, a título de
pedido de autorização de gastos, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a
expressão “lei do orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os
orçamentos na forma de leis desde o século XIX.
Segundo Jund (2010, p. 73), o campo de aplicação deste princípio além
de incluir às leis do Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os
orçamentos anuais, todas de iniciativa do chefe do Poder Executivo, abrange,
também, os planos, programas, transposição, remanejamento ou transferência
de recurso de uma dotação para outra.
Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre
outros, no seguinte trecho da Constituição:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
III - os orçamentos anuais.”
Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento
público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em
programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de
competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de
atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o
planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente
administrativas. Assim, ao se confrontar a lei orçamentária com o significado
jurídico-histórico da palavra “lei”, verifica-se certa desarmonia. “Lei” representa
um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas, disciplinar direitos e
deveres, normatizar condutas, impor punições etc. Para aplicar-se a lei, nesse
sentido estrito, faz-se necessário verificar os dados da realidade e compará-los
com a descrição abstrata trazida pela norma. O que ocorre com o orçamento
12
público é que ele não cria nem regulamenta direitos e deveres, não disciplina
condutas e não prevê punições. Não tem caráter abstrato; pelo contrário, um
orçamento deve se revestir de concretude, para aplicação mais apropriada e
racional dos recursos públicos. É dessa discussão que nasce a definição do
orçamento como “lei em sentido formal”.
Segundo Giacomoni (2010, p. 232), a estatura do orçamento é de uma
lei, aprovada pelo Parlamento, sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua
essência é de um ato administrativo. Essa “legalidade flexível” do orçamento
fica evidente também ao se constatar que ele tem natureza apenas
autorizativa, e não, impositiva. O governo não é obrigado a executar o
orçamento tal qual ele é veiculado pela lei orçamentária. Isso contrasta
bastante com as leis “normais”, que se caracterizam pela obrigatoriedade de
aplicação.
Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e
itens no orçamento durante sua execução, em comparação com o texto
aprovado, são fatos bastante comuns, distanciando-o de sua “aparência” inicial.
Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito parlamentar e na
opinião pública em geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo
quanto à execução do orçamento em observância ao texto original aprovado
pelo Congresso. Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o
orçamento ser uma lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e
obrigações de natureza orçamentária, na esfera concreta. A título de exemplo,
podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que
programas e projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é
necessária a prévia inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária
Anual (ou em leis que a retifiquem).
1.1.2. PRINCÍPIO DA UNIDADE (TOTALIDADE)
A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-
se normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito
financeiro” aplicáveis a todos os entes federados. No art. 2º, a Lei 4.320/64
estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
13
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e
anualidade”.
Segundo Jund (2010, p. 74), este princípio compreende a existência de
uma única lei orçamentária, considerando logicamente cada ente federativo.
Visa à prática da movimentação financeira do Tesouro, consubstanciado no
chamado princípio da unidade de caixa, objetivando o cumprimento da
fiscalização orçamentária e financeira por parte do Poder Legislativo
Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só
peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas. Nesse
momento, vale registrar uma informação histórica sobre o Orçamento Público.
Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque a
participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde a lei
orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava-se o liberalismo
econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a intromissão do Estado
nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto
como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria
gastar pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores
privados, sem intervenções, sem tributação.
Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação
na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia numa
autorização de gastos que também representava o controle do tamanho do
Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de
controle da ação do Executivo.
Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse
certas características.
Conforme Paludo (2012, p. 124), sendo o orçamento público uma peça
única, a tarefa de controle e acompanhamento dos gastos públicos estaria
assegurada. Caso a execução orçamentária obedecesse a diversos
instrumentos, diversas leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem
mais trabalho para administrar.
14
Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em
praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação de
estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades da
administração indireta. Essas entidades também cumpriam (cumprem) funções
estatais, mas sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidação do
orçamento público numa só peça, bem como o acompanhamento de sua
execução.
No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição fatal
para o princípio da unidade:
“Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público.”
Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes.
É dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, em
substituição ao da unidade.
Segundo Giacomoni (2010. p. 62), pelo princípio da totalidade, é
possível a coexistência de orçamentos variados, desde que estejam
consolidados numa peça, de forma que continue sendo possível uma visão
geral das finanças públicas. Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela
CF/88 respeitam o princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do
art. 165, eles compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual.
15
1.1.3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
O princípio da universalidade e o da unidade/totalidade são
complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o
orçamento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e
despesas do governo em poucos documentos (num só agregado, de
preferência), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas
devem constar da lei orçamentária.
Para Jund (2010, p. 75), o princípio da universalidade preceitua que o
orçamento único deve conter todas as receitas e todas as despesas pelos seus
valores brutos, compreendendo um plano financeiro global, não devendo existir
despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade econômica estatal.
Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de
alguém que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas.
Conti (2010, p. 42) salienta que o princípio da universalidade também
pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei:
“Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive
as de operações de crédito autorizadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias
dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por
intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.”
Segundo a lição do Giacomoni (2010. p. 64), o princípio da
universalidade proporciona ao Legislativo:
• conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia
autorização para a respectiva arrecadação e realização;
• impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa
sem prévia autorização parlamentar;
• conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim
de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.
16
Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de
alguém que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas.
1.1.4. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Segundo Jund (2010, p. 75), este princípio prescreve que todas as
receitas e despesas devem constar da lei orçamentária e de créditos adicionais
pelos seus valores brutos, vedadas as deduções, conforme preceitua o art. 6º
da lei 4.320/64, transcrito a seguir:
“Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento
pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a
outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada
a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
§ 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo das
cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior
aquele em que se elaborar a proposta orçamentária do governo
obrigado a transferência. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964).”
Já para Silva (1962, p. 62), esta regra pretende impedir a inclusão, no
orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo
ou negativo resultantes do confronto entre as receitas e as despesas de
determinado serviço público.
A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de
informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que
decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos.
Desse modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das
receitas públicas devem ser considerados no orçamento.
É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das
informações orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo
teor é complementar ao princípio da universalidade.
Enquanto a universalidade estabelece que todas as receitas e todas as
despesas devem constar do orçamento, o princípio do orçamento bruto
acrescenta a observação “pelos seus valores brutos, sem deduções”.
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Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente
público não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a
arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração
da peça orçamentária.
1.1.5. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (PERIODICIDADE)
Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo
art. 2º da Lei 4.320/64.
Segundo o Giacomoni (2010. p. 65), o princípio de que o orçamento
deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está
ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”.
A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece
a atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a
aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das
metas nos prazos estabelecidos. Não obstante, há diversos programas e
despesas assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício.
Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais
podem garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliação
entre esses programas plurianuais e o princípio da anualidade/periodicidade
ocorre por meio da execução “fatiada” dessas despesas plurianuais, com
parcelas distribuídas pela sequência de orçamentos anuais.
Já Jund (201, p.74) diz que este princípio define a característica
fundamental de periodicidade anual do orçamento. A lei 4.320/64 prescreve,
ainda que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, compreende
o período de 1º de janeiro a 31 de dezembro.
Como exceção a esse princípio, há a possibilidade de execução, em
outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários) autorizados
no final do ano.
18
1.1.6. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
Segundo Paludo (2012, p. 126), a lei orçamentária deve conter apenas
matéria financeira, não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à
fixação da despesa.
O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do
art. 165, § 8º, da CF/88:
“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa (...)”.
A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias
não financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se
do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos passados,
o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente, em pauta
de votação, assuntos de seu interesse.
Entretanto, vale destacar as exceções que a própria Constituição impôs,
na continuidade do dispositivo que iniciamos:
“(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda
que por antecipação de receita, nos termos da lei”.
A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para
contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma
necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de
empréstimos pelo ente público.
Segundo Giacomoni (2010, p. 89), as operações de crédito “normais”
constituem receitas orçamentárias, que servirão para custear despesas
orçamentárias. Ou seja, para determinada despesa, o dinheiro disponível não é
próprio do governo; deverá ser tomado junto a agentes financiadores.
Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária
(ARO’s) são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir
insuficiências momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso, existe
receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada. Em outras palavras,
19
ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim empréstimos que substituem
receitas que não foram arrecadadas no momento esperado. Essas receitas
atrasadas, ao serem finalmente realizadas, servirão então para honrar as
ARO’s que as substituíram, ao invés das despesas originais.
Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária
anual, no Brasil, podem trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo,
não fogem da temática orçamentária.
1.1.7. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO (NÃO VINCULAÇÃO)
Segundo Mello (2012, p. 74), esse princípio orçamentário também tem
um pé no Direito Tributário. Desse ramo do direito, cabe trazer para nossas
anotações o conceito de arrecadação vinculada. No Brasil, existem cinco
espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e
empréstimos compulsórios. Os tributos podem ser arrecadados já com uma
destinação legal para a aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro
lado, os recursos provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação
em despesas conforme as decisões do administrador público, sem interferência
legislativa. Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada,
para aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não
vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria.
As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições
de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, tipicamente, arrecadação
vinculada.
Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os
impostos são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir
renda, sem estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à
sociedade. Impostos teriam a característica da fiscalidade (obtenção de
recursos como finalidade principal). Então, voltando ao princípio da não
vinculação, cabe destacar que ele ganhou estatura constitucional, mas com
uma série de exceções:
“Art. 167. São vedados: (...)
20
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que
se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo;
(...)
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos
impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que
tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia
ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.”
Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de
impostos, permitidas pela Constituição, são:
• repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre
produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados e o
de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I);
• destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde
(CF/88, art. 198, § 2º);
• destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino
(CF/88, art. 212);
• destinação de recursos para realização de atividades da administração
tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII);
• prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita – ARO (CF/88, art. 165, § 8º);
• prestação de garantia ou contragarantia à União para pagamento de
débitos para com esta.
21
Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no
início do inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do
texto e o § 4º.
Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo
constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não
vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de emenda
à Constituição.
Vale destacar o alto nível de vinculação que a arrecadação tributária
sofre no Brasil. As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas
despesas; os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não
vinculação, também são destinados a diversas despesas, por ordem da própria
Constituição, como se depreende das exceções vistas acima.
Há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que reforça essa
necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas despesas para as quais
foram atribuídas. Vejamos a lei seca:
“Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a
finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em
que ocorrer o ingresso.”
Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a
arrecadação que “sobrar” em determinado exercício está livre, se sua origem
estiver ligada a alguma vinculação legal. Pois bem, diante desse quadro de alta
vinculação dos recursos, para “desamarrar” um pouco as receitas tributárias de
suas aplicações obrigatórias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de
desvinculação, por meio de emenda à Constituição.
A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos
impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos administradores
públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações nas quais certos
setores da ação governamental tenham recursos abundantes, enquanto outros
passam por penúria.
22
1.1.8. PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO
Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente
adotado como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos
parlamentos, de discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo.
Os controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e
a sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de
forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento.
Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e
institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se
os seguintes trechos:
“Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais
destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal,
material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras,
ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-seá no
mínimo por elementos.”
O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência
inicial, nos países em que se originou o orçamento público, quanto à
discriminação das receitas e despesas.
Para Giacomoni (2010, p. 88), também era necessário disponibilizar
informações detalhadas, na LOA, deixando evidente qual fim teriam os
recursos públicos, e para evitar que as decisões sobre a aplicação da
arrecadação ficassem concentradas nas mãos dos gestores, fora das vistas do
controle externo. Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e
com a maior complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio
termo” quanto ao princípio da especificação.
Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar
uma peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no
momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes
fixados na LOA.
23
Ao mesmo tempo Jund (2010, p. 77), frisa que, a edição de um
orçamento totalmente genérico, com dotações globais, significa a renúncia,
pelo Parlamento, de seu papel de controlador, o que também desrespeitaria
vários princípios constitucionais e não seria benéfico de maneira alguma para o
bem-estar coletivo.
A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da
discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face
genérica”, sem detalhamento.
Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a
discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”. Isso estava
conforme o princípio da discriminação; o detalhamento da despesa em
elementos tornava a LOA bastante minuciosa.
Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo.
Segundo a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou
a classificação pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a
despesa em nível de elemento. A alocação de recursos aos diferentes
elementos de despesa pode ficar a cargo das unidades executoras do
orçamento, posteriormente à aprovação da Lei.
Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo
tempo à aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de
terceiros, indenizações, pagamentos de diárias a servidores , entre outras.
Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma
dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode
atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções
judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais.
Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20
e seu parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da
discriminação:
“Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento
segundo os projetos de obras e de outras aplicações. Parágrafo único.
24
Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não
possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução
da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas
entre as Despesas de Capital.”
Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes
investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem
ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão.
Assim, eles são autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a
correspondente discriminação das despesas se dará durante a própria
execução.
1.1.9. PRINCÍPIO DA CLAREZA
Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado
numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em
acompanhá-lo.
Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento,
que agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de
planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade
o cumprimento desse princípio.
Uma sugestão do Giacomoni (2010. p. 72) é a elaboração de peças
comentadas sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA.
Dessa forma, se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada,
pela natural necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma
forma paralela de se compreender a complexidade de seu conteúdo.
1.1.10. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
Para Jund (2010, p. 76), o princípio da programação parte da premissa
que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve
ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não é uma regra
rígida, embora a ideia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida,
principalmente em médio ou longo prazo. No passado esse princípio era
considerado regra de ouro das finanças públicas.
25
Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar
que deve haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as
contas públicas não sejam afetadas por déficits.
Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se
duas formas de encarar esse princípio. Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do
orçamento é observado quando a lei orçamentária prevê receitas e fixa
despesas em montantes iguais.
Antes, sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do
orçamento chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta (Art. 66 - O
montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser
superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período).
Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o
costume perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a
fixação da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio
do equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento equilibrado.
Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do
governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal do
orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro
emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados
receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de
Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de
crédito autorizadas em lei).
Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma
equilibrada não implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa
preocupação que se fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa,
inclusive, foi uma das principais bandeiras tratadas na Lei de Responsabilidade
Fiscal. Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das
despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o
comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para
amortizar a dívida pública.
26
Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à
execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com montantes
iguais de receita e despesa. Para garantir o equilíbrio material, o governo pode
lançar mão de diversos expedientes: manutenção de metas de superávit,
enxugamento de despesas de custeio, abertura de créditos adicionais apenas
com recursos já arrecadados.
1.1.11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Segundo Jund (2010, p 78), o princípio da publicidade constitui-se numa
das bases essenciais dos governos democráticos, caracterizando o orçamento
como um instrumento público, que deve ser de conhecimento não só dos
representantes eleitos pelo povo, mas de toda a comunidade e em todas as
fases do seu ciclo.
Considerando que o orçamento brasileiro é amparado por lei, cabe
lembrar que, para gerar os seus efeitos e promover a eficácia dos seus atos,
torna-se fundamental a sua publicidade, conforme previsto no art. 37 caput, da
Constituição Federal.
Outro aspecto importante, segundo a Constituição Federal, é o que trata
da obrigatoriedade do Poder Executivo de publicar, em até 30 dias após o
encerramento de cada bimestre, Relatório Resumido da Execução
Orçamentária.
A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna
necessário o conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que
naquele instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades
escolhidas pelo governo.
Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o
princípio da publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das
leis orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais.
A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da
publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve
27
ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial)
– e a lei orçamentária não é exceção a essa regra.
28
CAPÍTULO II
ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
2. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
2.1. ORÇAMENTO TRADICIONAL (CLÁSSICO)
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais
características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento
contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos
passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o
atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie
de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de
trabalho do Governo, importando-se apenas com as necessidades dos órgãos
públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre
objetivos e metas. Predomina o incrementalismo.
Segundo Giacomoni (2010, p. 55), o Orçamento Tradicional, ou Clássico,
era mera peça contábil, confrontando de um lado as receitas e de outro as
despesas do governo. O foco era objeto do gasto. Mesmo assim, este tipo de
orçamento teve grande importância como disciplinador das finanças, na medida
em que, ao passar pelo crivo do Poder Legislativo, impunha um controle
político dos gastos sobre o Poder Executivo.
Já Jund (2010, p. 81), este orçamento possuía como aspecto principal o
fato de não enfatizar o planejamento da ação governamental, pois, em sua
elaboração, não havia uma preocupação com o atendimento das necessidades
da coletividade, uma vez que não privilegiava um programa de trabalho ou um
conjunto de objetivos a atingir.
A seguir demonstramos a definição deste orçamento pelo Tesouro
Nacional:
“Processo orçamentário em que apenas uma dimensão do
orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Também
é conhecido como Orçamento Clássico.”
29
2.2. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
O Orçamento de Desempenho incorpora mais uma dimensão além do
objeto do gasto: o programa de trabalho. Com esta nova variável a
preocupação está no resultado da ação, não somente naquilo que será
comprado. O Orçamento de Desempenho não chega a ser um Orçamento
Programa, pois não está ligado a um sistema de planejamento. O foco está no
desempenho organizacional. Daí o nome da técnica.
Segundo Jund (2010, p.82), o Orçamento de Desempenho caracteriza um
processo de evolução em relação ao orçamento tradicional, evidencia-se neste
tipo de orçamento a preocupação com o resultado dos gastos, e não apenas
com o gasto em si.
Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os
benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da
evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de
desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das
ações do Governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um
instrumento central de planejamento das ações do Governo vinculado à peça
orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação entre
planejamento e orçamento.
Conforme Burkhead (1971, p. 182-183), o Orçamento de Desempenho
apresenta maior interesse aos níveis organizacionais responsáveis pela
execução dos programas; nesse plano microadministrativo, o orçamento
considera as unidades de desempenho, os custos e os depois aspectos.
No site do Tesouro Nacional temos a seguinte definição para Orçamento
de Desempenho:
“Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas
dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de
trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase
reside no desempenho organizacional, sendo também
conhecido como orçamento funcional.”
30
2.3. ORÇAMENTO BASE-ZERO
O Orçamento Base-Zero exige a análise e revisão de todos os programas
do ano anterior. A base então é o “zero”, não o orçamento passado. Não há
direitos adquiridos neste tipo de técnica. A despeito de não estar ligado a um
planejamento de longo prazo, o OBZ tem seu valor, pois força a análise
criteriosa de todas as rubricas de receita e despesa pelos parlamentares.
Segundo Jund (2010, p. 84), Orçamento Base Zero constitui-se, na
verdade, em técnica utilizada para elaboração do orçamento-programa, pois
um é processo operacional, de planejamento e orçamento, exigindo que cada
administrador justifique detalhadamente os recursos solicitadas.
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a
participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e
na elaboração dos orçamentos.
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações
sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma
análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. Em
regra, a alta gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente
os critérios do orçamento de base zero, de acordo com cada situação. São
confrontados os novos programas pretendidos com os programas em
execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes
de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos
pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação
eficiente das dotações em suas atividades. Por isso, incluem-se entre as
desvantagens a dificuldade, a lentidão e o alto o custo da elaboração do
orçamento.
No sítio do Tesouro Nacional consta a seguinte definição:
“Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da
América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969.
Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com
vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise,
31
revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não
apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já
existente; todos os programas devem ser justificados cada vez
que se inicia um novo ciclo orçamentário.”
2.4. ORÇAMENTO PROGRAMA
O Orçamento Programa consiste na interligação entre planejamento e
orçamento através de programas de governo. Estes programas são divididos
em ações, que são os instrumentos de realização desses programas. Enquanto
o Orçamento Tradicional possui como função principal o controle político das
finanças públicas, limitando o poder do executor, o Orçamento Programa é
instrumento de administração da ação estatal (GIACOMONI, 2010, p. 57). A
estruturação do gasto passa por um programa de trabalho, expresso em custos
no orçamento.
A lei 4.320/64 já contemplava a junção entre planejamento e orçamento
através de um programa de trabalho.
“Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade
universalidade e anualidade.”
No entanto, a exigência da implantação de um Orçamento Programa
ocorreu apenas com o Decreto-Lei 200/1967:
“Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento programa, que
pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no
exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do
programa anual.”
“Art. 18. Toda atividade deverá ajustar-se à programação
governamental e ao orçamento-programa e os compromissos
financeiros só poderão ser assumidos em consonância com a
programação financeira de desembolso.”
Assim, em 1974 o Governo Federal adotou a classificação funcional
programática, consagrando de vez o Orçamento Programa no nosso país.
32
Conforme Jund (2010, p. 82), o Orçamento-Programa, portanto, é a técnica
orçamentária vinculada ao planejamento econômico e social que surgiu como
uma necessidade de levar à prática, com programas anuais, os planos
governamentais de desenvolvimento a longo prazo.
Segundo Deodato (1976, p. 345), essa técnica orçamentária, a
preocupação é o custo, por unidade, do serviço dado. O que interessa é o
objetivo à realizar, o fim a atingir-se no orçamento.
Já o Tesouro Nacional, define o orçamento programa como:
“Originalmente, sistema de planejamento, programação e
orçamentação, introduzido nos Estados Unidos da América , no final da
década de 50, sob a denominação de PPBS ( Planning Programning
Budgeting System). Principais características: integração,
planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de
metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas;
acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência
por objetivos.”
33
CAPÍTULO III
INSTRUMENTOS UTILIZADOS NO PLANEJAMENTO DO
ORÇAMENTO FEDERAL
Tendo por base o princípio da totalidade orçamentária, no Brasil o
processo orçamentário se tornou multidocumental, com elaboração de diversas
pelas, atuando de forma integrada. Estes documentos são leis ordinárias de
iniciativa exclusiva do Poder Executivo.
Segundo Jund (2010, p. 87), os processos de planejamento e orçamento
assumiram, a partir do exercício de 2000, uma feição especial. A nova
concepção de Estado, aliada à abordagem crítica da experiência acumulada
nessa área, e ainda ao advento da Lei de Responsabilidade Fiscal deram
ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente de pensar ao planejamento
e a orçamentação.
Na verdade, as modificações, que assumiram uma abrangência
nacional, com aplicação também para Estados, Municípios e Distrito Federal,
representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária que se delineou
pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional recém-instalada.
Já a Constituição Federal de 1988, cumprindo a tradição das
anteriores, ocupou-se profusamente de matérias orçamentária, chegando até a
definir instrumentos de planejamento e orçamento com elevado grau de
detalhe.
Na atual Constituição o legislador optou por um modelo fortemente
centralizado, a partir da constatação de que havia uma excessiva fragmentação
orçamentária, inclusive com importantes programações e despesas
inteiramente fora da lei de meios, sem a observância, portanto, do princípio da
universalidade.
Nesse sentido, em seu art. 165, a Constituição prescreve o que se pode
chamar de processo integrado de alocação de recursos, compreendendo as
34
atividades de planejamento e orçamento, mediante a definição de três
instrumentos de iniciativa do Poder Executivo, a saber:
a. Plano Plurianual;
b. Lei de Diretrizes Orçamentárias; e
c. Lei Orçamentária Anual.
Instrumentos, esses, explícitos no art. 165 da Constituição Federal de
1988, essenciais para o alcance das Diretrizes, Objetivos e Metas traçadas
pelo Poder Executivo. Abaixo transcrito o referido artigo:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.”
3. INSTRUMENTOS UTILIZADOS
3.1.PLANO PLURIANUAL - PPA
Segundo Jund (2010, p. 88), o Plano Plurianual consiste em planejamento
estratégico de médio prazo, que contém os projetos e atividades que o governo
pretende realizar, ordenando as suas ações e visando à consecução de
objetivos e metas a serem atingidas nos quatro anos de mandato.
Segundo a Constituição Federal, a lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Logo, nem todo
investimento que ultrapasse o exercício financeiro deverá estar a priori no PPA.
No entanto, nesse caso, deverá haver uma lei que autorize sua inclusão.
35
Segundo Hadara (2010, p. 232), é papel do Plano Plurianual, além de
declarar as escolhas do Governo e da sociedade, indicar os meios para a
implementação das políticas públicas, bem como orientar taticamente a ação
do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos. Nesse sentido, o
Plano estrutura-se nas seguintes dimensões:
• Dimensão Estratégica: é a orientação estratégica que tem como base os
Macrosdesafios e a visão de longo prazo do Governo Federal;
• Dimensão Tática: define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e
das transformações definidas na dimensão estratégica, considerando as
variáveis inerentes à política pública tratada. Vincula os Programas Temáticos
para consecução dos Objetivos assumidos, estes materializados pelas
Iniciativas expressas no Plano;
• Dimensão Operacional: relaciona-se com o desempenho da ação
governamental no nível da eficiência e é especialmente tratada no Orçamento.
Busca a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade dos
produtos entregues.
O Manual PPA 2012-2015 define o PPA como:
“Instrumento que declara as escolhas pactuadas com a sociedade e contribui para viabilizar os objetivos fundamentais da República. Além disso, organiza a ação de governo na busca de um melhor desempenho da Administração Pública.”
A partir dessa definição este mesmo manual define alguns princípios a
serem adotados na elaboração do PPA, são eles:
• participação social como importante instrumento de interação entre o Estado
e o cidadão com vistas à efetividade das políticas públicas;
• incorporação da dimensão territorial na orientação da alocação dos
investimentos;
• valorização do conhecimento sobre as políticas públicas na elaboração dos
Programas Temáticos;
36
• foco na execução das políticas públicas, reforçando a necessidade de realizar
as Iniciativas definidas no Plano;
• estabelecimento de parcerias com os estados, os municípios, a iniciativa
privada e a sociedade civil, visando à união de esforços para o alcance de
objetivos comuns;
• foco na efetividade, entendida como desempenho quanto à transformação de
uma realidade, que aponta mudanças socioeconômicas, ambientais ou
institucionais necessárias e que deverão decorrer das políticas públicas;
• foco na eficácia, relacionada com a dimensão tática do Plano, entendida
como a incorporação de novos valores às políticas públicas e a entrega de
bens e serviços ao público correto, de forma adequada, no tempo e no lugar
apropriados;
• aperfeiçoamento das diretrizes para uma alocação orçamentária mais
eficiente e na priorização dos investimentos.
3.2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Segundo a Constituição Federal, em seu § 2º do art. 165, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e prioridades da administração
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.
Apesar de sofrer críticas no sentido de esvaziar as competências do
orçamento anual Mello (2010, p. 349) salienta que, uma lei de diretrizes
orçamentárias, aprovada previamente, auxilia na troca de informações entre o
Poder Legislativo e Executivo, o que facilita na elaboração do orçamento anual,
além de tornar o processo mais transparente com uma participação mais ativa
do legislativo.
37
A LDO, afora orientar a LOA, vem sendo utilizada como veículo de
instruções e regras a serem cumpridas na execução do orçamento muitas
vezes suprindo a falta da lei complementar prevista na CF/88, artigo 165, § 9º,
que ditará a palavra final em matéria orçamentária, inclusive com relação aos
prazos de encaminhamento, como veremos a seguir. Com efeito, a LOA, em
virtude do princípio da exclusividade, fica limitada, salvo algumas exceções,
para dispor sobre assuntos além da fixação da despesa e previsão da receita
(GIACOMONI, 2010, p.225).
A LRF trouxe novas competências para a LDO, além das previstas na
CF. De acordo com aquela lei, a LDO disporá sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho;
c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos; e
d) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas.
A LRF atribuiu à LDO três anexos:
Anexo de Metas Fiscais - em que serão estabelecidas metas anuais, em
valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se
referirem e para os dois seguintes.
Anexo de Riscos Fiscais - onde serão avaliados os passivos contingentes e
outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências, a serem tomadas, caso se concretizem.
Anexo exclusivo para a União - trata dos objetivos das políticas monetária,
creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus
principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício
subsequente.
38
3.3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA
Conforme versa a Constituição Federal, a Lei Orçamentária Anual
compreenderá:
I - o orçamento fiscal (OF) referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público.
II - o orçamento de investimento (OI) das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
III - o orçamento da seguridade social (OSS), abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Este modelo de três orçamentos dentro da lei orçamentária anual
permite uma visão integrada das finanças públicas, distorcida antes da CF/88,
quando os orçamentos eram independentes. Na prática, apenas o Orçamento
Fiscal era aprovado pelo Poder Legislativo.
Com o fito de oferecer ao Orçamento Fiscal a importância que lhe é
devida, o constituinte de 1988 deu cunho muito abrangente ao mesmo,
englobando praticamente toda administração indireta. As receitas e despesas
operacionais dessas unidades não deveriam fazer parte da LOA.
Por esta ótica, dentre as entidades da administração indireta, devem
pertencer ao Orçamento Fiscal:
Autarquias - devido à sua natureza de pessoa jurídica de direito público e por
dependerem de recursos transferidos pelo Tesouro para sua manutenção.
Fundações Públicas - por não terem receitas suficientes e por dependerem de
recursos transferidos pelo Tesouro para sua manutenção.
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista - quando dependem
de recursos do Tesouro para sua manutenção.
39
O Orçamento Fiscal e o Orçamento de Investimentos, compatibilizados
com o PPA terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-
regionais, segundo critério populacional.
De acordo com a CF/88, é vedado o início de programas ou projetos não
incluídos na lei orçamentária anual.
O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia.
Assim como a LDO, a LRF atribuiu novas competências à LOA. De
acordo com esta lei, o projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma
compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com
as normas da LRF:
I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos
orçamentos com os objetivos e metas constantes do AMF da LDO;
II – será acompanhado das medidas de compensação a renúncias de receita e
ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; e
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e
outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Segundo artigo 195 da Constituição Federal, a Seguridade Social é
financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos
provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios e de contribuições incidentes sobre folha de salários e demais
rendimentos do trabalho, aposentadorias e pensões pagas pelos regimes
próprios de previdência, faturamento, lucro e receita de concursos de
prognósticos.
40
CAPÍTULO IV
CICLO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL
Sendo a Jund (2010, p. 277), a parte mais relevante do sistema
orçamentário, vale a pena analisar todo o processo de sua elaboração e
execução. Por se tratar de uma lei de iniciativa privativa do Poder Executivo, o
orçamento é proposto ao Congresso pelo Presidente da República. O
Congresso examina, altera e aprova o projeto de lei do orçamento e o envia
para a sanção do Presidente da República. O Presidente sanciona o projeto,
transformando-o em lei; podendo vetar alguns dispositivos. Uma vez aprovada
a LOA, o Poder Executivo executa o orçamento através da edição de decretos
de programação financeira, nos quais estabelece o cronograma de liberação
dos recursos e os limites de despesa de cada órgão e unidade orçamentária.
Assim, cabe examinar as quatro principais fases do processo orçamentário:
• Elaboração pelo Poder Executivo;
• Discussão/aprovação pelo Poder Legislativo;
• Execução pelo Poder Executivo; e
• Controle pelo Poder Legislativo.
4. CICLO ORÇAMENTÁRIO 4.1. ELABORAÇÃO/PLANEJAMENTO
4.1.1.Alocação de recursos e o papel dos agentes no processo
O primeiro ponto do ciclo orçamentário é a elaboração da proposta, a qual
consiste nas atividades preliminares relacionadas à alocação de recursos,
considerando o cenário fiscal. A consistência fiscal é elemento central para sua
posterior execução, motivo pelo qual o cenário fiscal é uma das etapas mais
relevantes do processo de elaboração. A compatibilidade entre capacidade de
financiamento e dispêndio dos recursos previstos ocorre em função de um
processo de alocação de recursos que se compõe das seguintes etapas:
• (1°) fixação da meta fiscal;
41
• (2°) projeção das receitas;
• (3°) projeção das despesas obrigatórias; e
• (4°) apuração das despesas discricionárias.
• Na etapa de fixação da meta fiscal, as metas de resultado fiscal para o
período são definidas. Dada a orientação da política fiscal, de estimular
o crescimento da economia sem que isso represente riscos à sua
estabilidade, as metas fiscais são definidas tendo em vista a produção
de resultados primários positivos compatíveis com a redução da relação
dívida pública sobre o Produto Interno Bruto – PIB.
• O passo seguinte refere-se à projeção das receitas não financeiras. De
maneira geral, as receitas não financeiras são as receitas administradas
(impostos e contribuições em geral), a arrecadação líquida do INSS e as
receitas não administradas (dividendos, receitas próprias etc.). Para
estimativa da receita líquida disponível para alocação, desconta-se da
receita total o montante das transferências para Estados e municípios,
previstas na Constituição.
• A etapa seguinte de construção do cenário fiscal refere-se à projeção de
recursos destinados às despesas obrigatórias, as quais constituem
obrigações constitucionais ou legais da União.
• As principais despesas obrigatórias estão associadas ao pagamento de
pessoal e encargos, de benefícios da previdência e assistenciais
vinculados ao salário mínimo e subsídios e subvenções, entre outros. A
alocação das despesas obrigatórias é realizada posteriormente de forma
diferenciada, dado que, por força de determinação legal, não existe
discricionariedade por parte do gestor público quanto ao montante de
recursos a ser associado a essas despesas.
Projetada a receita líquida, descontado o montante de recursos
correspondente à meta de resultado primário e da previsão das despesas
obrigatórias, tem-se então o montante de recursos que os órgãos setoriais
42
poderão manejar para alocação no seu conjunto de programas para o período
do plano. Essa etapa é denominada de apuração das despesas discricionárias.
O montante de recursos previstos para a realização das despesas
discricionárias será distribuído pela Secretaria de Orçamento Federal do
Ministério do Planejamento entre os órgãos setoriais, tendo como base para
essa repartição o perfil de gasto de cada órgão e as prioridades de governo.
Definido o limite de gasto discricionário para o período, cada ministério
procederá à alocação desses recursos em seus respectivos programas,
devendo ter como parâmetro para essa repartição a orientação estratégica de
governo e as orientações estratégicas dos ministérios.
A elaboração do orçamento, objetivando uma ação integrada, articulada e
racional, processa-se verticalmente em sentido descendente e ascendente,
envolvendo a Secretaria de Orçamento Federal, os Órgãos Setoriais e as
Unidades Orçamentárias.
O Manual Técnico de Orçamento determina o papel dos agentes no
processo de elaboração do orçamento, individualizando as atribuições da
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), dos órgãos setoriais e das unidades
orçamentárias. A SOF tem entre suas atribuições principais a coordenação, a
consolidação e a elaboração da proposta orçamentária da União,
compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social. O orçamento de
investimentos cabe ao Departamento de Coordenação e Governança das
Empresas Estatais (DEST), órgão de assistência direta e imediata ao Ministro
de Estado do Planejamento, sendo ligado diretamente à Secretaria-Executiva.
Assim, o DEST é responsável pela elaboração do Programa de Dispêndios
Globais – PDG – e pela proposta do orçamento de investimentos das empresas
estatais não dependentes.
A classificação institucional reflete a estrutura organizacional e
administrativa governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos:
órgão orçamentário e unidade orçamentária. As dotações orçamentárias,
especificadas por categoria de programação em seu menor nível são
consignadas às unidades orçamentárias, que são as estruturas administrativas
responsáveis pelas dotações e pela realização das ações.
43
Secretaria de Orçamento Federal: De acordo com o art. 17 do Decreto 7.675, de 20 de janeiro de 2012, compete à SOF:
• coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e da proposta orçamentária da União, compreendendo
os orçamentos fiscal e da seguridade social;
• estabelecer as normas necessárias à elaboração e à implementação dos
orçamentos federais sob sua responsabilidade;
• proceder, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos, ao
acompanhamento da execução orçamentária;
•
• realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao
aperfeiçoamento do processo orçamentário federal;
• orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente os órgãos setoriais de
orçamento;
• exercer a supervisão da Carreira de Analista de Planejamento e
Orçamento, em articulação com a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos, observadas as diretrizes emanadas do
Comitê de Gestão das Carreiras do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão;
• estabelecer as classificações orçamentárias da receita e da despesa; e
• acompanhar e avaliar o comportamento da despesa pública e de suas
fontes de financiamento, bem como desenvolver e participar de estudos
econômico-fiscais realizar estudos e pesquisas concernentes ao
desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do processo orçamentário
federal;
• orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente os órgãos setoriais de
orçamento;
44
• exercer a supervisão da Carreira de Analista de Planejamento e
Orçamento, em articulação com a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos, observadas as diretrizes emanadas do
Comitê de Gestão das Carreiras do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão;
• estabelecer as classificações orçamentárias da receita e da despesa; e
• acompanhar e avaliar o comportamento da despesa pública e de suas
fontes de financiamento, bem como desenvolver e participar de estudos
econômico-fiscais, voltados ao aperfeiçoamento do processo de
alocação de recursos.
4.2. DISCUSSÃO/ESTUDO/APROVAÇÃO
A fase de discussão corresponde ao debate entre os parlamentares
sobre a proposta, constituída por: proposição de emendas, voto do relator,
redação final e proposição em plenário.
Segundo o art. 166 da CF/1988:
“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.”
A mensagem presidencial é o instrumento de comunicação oficial entre o
Presidente da República e o Congresso Nacional, com a finalidade de
encaminhar os projetos do PPA, da LDO e da LOA. A elaboração da
mensagem presidencial referente ao PPA é coordenada pela SPI/MP. Já a
elaboração das mensagens presidenciais referentes à LOA e à LDO é
realizada sob a coordenação da SOF/MP.
No Poder Legislativo Federal, os projetos dos instrumentos de
planejamento e dos créditos adicionais transitam por uma comissão mista
permanente composta por senadores e deputados, denominada de Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Nos demais entes é uma
comissão permanente comum, pois possuem apenas uma casa legislativa,
composta por deputados nos estados e vereadores nos municípios.
45
Consoante a CF/1988, caberá à Comissão mista permanente de
Senadores e Deputados:
“I – examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas criadas de acordo com a CF/1988”.
Quanto às emendas, serão apresentadas também na Comissão Mista
que emitirá seu parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das
duas casas do Congresso Nacional.
As emendas são prerrogativas constitucionais que o Poder Legislativo
possui para aperfeiçoar as propostas dos instrumentos de planejamento e
orçamento enviadas pelo Poder Executivo. A emenda é instrumento essencial
do Poder Legislativo para influenciar a alocação de recursos públicos.
Cada parlamentar poderá apresentar emendas. As Comissões
Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, cujas
competências estejam direta e materialmente relacionadas à área de atuação
pertinente à estrutura da Administração Pública Federal, também poderão
apresentar emendas. Ainda, as bancadas estaduais no Congresso Nacional
poderão apresentá-las, desde que relativas a matérias de interesse de cada
estado ou Distrito Federal. Assim, as emendas podem ser individuais, de
comissão e de bancada estadual.
Segundo o art. 63 da CF/1988, a regra é que não será admitido
aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente
da República, ressalvadas as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou
aos projetos que o modifiquem e as emendas ao projeto de lei de diretrizes
orçamentárias. Assim, não será admitido aumento da despesa prevista no
projeto de lei do Plano Plurianual.
O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere o art. 166 da
46
CF/1988 (PPA, LDO, LOA e crédito adicionais) enquanto não iniciada a
votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto
de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser
utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares,
com prévia e específica autorização legislativa.
No afã de conseguir mais recursos para emendas, o Poder Legislativo
poderia tentar, sem embasamento técnico, reestimar os valores de receitas
apresentados pelo Poder Executivo. Para prevenir isso, o § 1º do art. 12 da
LRF determina:
“§ 1º Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal”. Ainda no que se refere às emendas, a Lei 4.320/1964 traz um artigo sobre o tema. Segundo o art. 33 da Lei 4.320/1964, não se admitirão emendas ao projeto de lei de orçamento que visem: • Alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo
quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta. • Conceder dotação para o início de obra cujo projeto não
esteja aprovado pelos órgãos competentes. • Conceder dotação para instalação ou funcionamento de
serviço que não esteja anteriormente criado. • Conceder dotação superior aos quantitativos previamente
fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.
4.3. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
A fase de execução orçamentária e financeira consiste na arrecadação
das receitas e na realização das despesas. É a transformação, em realidade,
do planejamento elaborado pelos Chefes do Executivo e aprovado pelo
Legislativo.
Até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que
dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso. Ainda, as receitas previstas
serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de
arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas
de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações
47
ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante
dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa. Tais metas
bimestrais são utilizadas como parâmetros para a limitação de empenho e
movimentação financeira prevista no art. 9º.
O § 3º do art. 165 da CF/1988 dispõe que o Poder Executivo publicará,
até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da
execução orçamentária.
Segundo o art. 168 da nossa Constituição, os recursos correspondentes
às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e
especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do
Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em
duodécimos, até o dia 20 de cada mês. O artigo ainda ressalta que será na
forma da lei complementar, que ainda não foi editada.
A LRF trata do assunto “execução orçamentária e cumprimento das
metas” nos seus arts. 8º e 9º. Até 30 dias após a publicação dos orçamentos,
nos termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Giacomoni (2010, p. 265) salienta que, se verificado, ao final de um
bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos 30 dias subsequentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias. Logo, além do Poder Executivo, há a extensão da limitação de
empenho aos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público.
Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do
serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a
recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma
proporcional às reduções efetivadas.
48
No prazo de 90 dias após o encerramento de cada semestre, o Banco
Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas
pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e
metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o
custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.
A LRF trata de previsão e arrecadação de receitas nos arts. 11 a 13.
Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a
instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos da
competência constitucional do ente da Federação. No entanto, é vedada a
realização de transferências voluntárias para o ente que não institui, prevê e
efetivamente arrecadada todos os impostos.
A previsão da receita orçamentária ocorre no ano anterior à execução do
orçamento, durante o processo de elaboração. Assim, na execução
orçamentária, poderá haver frustração da arrecadação, tornando-se necessário
limitar as despesas para adequá-las aos recursos arrecadados.
As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,
considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de
preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão
acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da
projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de
cálculo e premissas utilizadas.
4.4. AVALIAÇÃO E CONTROLE 4.4.1.Avaliação A avaliação orçamentária é a parte do controle orçamentário que analisa a
eficácia e a eficiência dos cursos de ação cumpridos, e proporciona elementos
de juízo aos responsáveis da gestão administrativa para adotar as medidas
tendentes à consecução de seus objetivos e à otimização do uso dos recursos
colocados à sua disposição, o que contribui para realimentar o processo de
Administração Orçamentária. O propósito da avaliação é de contribuir para a
qualidade da elaboração de uma nova proposta orçamentária, reiniciando um
49
novo ciclo orçamentário. Esta definição traz dois critérios de análise, o de
eficiência e o de eficácia.
• Análise da eficiência: é a medida da relação entre os recursos
efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto,
atividade ou programa frente a padrões estabelecidos. O teste da
eficiência na avaliação das ações governamentais busca considerar os
resultados em face dos recursos disponíveis.
• Análise da eficácia: é a medida do grau de atingimento das metas
fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação
ao previsto. Procura considerar o grau em que os objetivos e as
finalidades do progresso foram alcançados dentro da programação de
realizações governamentais.
Pelas formas modernas de estruturação dos orçamentos são possíveis as
análises da eficácia e da eficiência. A explicitação das metas
físicasorçamentárias e a classificação por programas e ações viabilizam os
testes de eficácia, enquanto a incorporação de custos estimativos no
orçamento e custos efetivos durante a execução auxilia as avaliações da
eficiência.
A efetividade é a dimensão do desempenho que representa a relação entre
os resultados alcançados (impactos observados) e os objetivos (impactos
esperados) que motivaram a atuação institucional. É a medida do grau de
atingimento dos objetivos que orientaram a constituição de um determinado
programa, expressa pela sua contribuição à variação alcançada dos
indicadores estabelecidos. Permite verificar se um dado programa produziu
efeitos no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos,
socioculturais, institucionais ou ambientais. Assim, define-se como a
capacidade de se transformar uma realidade a partir do objetivo estabelecido e
sua continuidade ao longo do tempo.
4.4.2. Controle
O orçamento surge como um instrumento de controle. Tradicionalmente, é
uma forma de assegurar ao Executivo (controle interno) e ao Legislativo
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(controle externo) que os recursos serão aplicados conforme previstos e
segundo as leis. Atualmente, além desse controle legal, busca-se o controle de
resultados, em uma visão mais completa da efetividade das ações
governamentais.
Segundo a Lei 4.320/1964:
“Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da
receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção
de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração,
responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em
termos monetários e em termos de realização de obras e
prestação de serviços.
(...)
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder
Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da
administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos
e o cumprimento da Lei de Orçamento”.
De acordo com o art. 79 da Lei 4320/1964, ao órgão incumbido da
elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá
o controle estabelecido no inciso III acima.
A Lei 4.320/1964 determina a coexistência de dois sistemas de controle
da execução orçamentária: interno e externo. O controle interno é aquele
realizado pelo órgão no âmbito da própria Administração, dentro de sua
estrutura. O controle externo é aquele realizado por uma instituição
independente e autônoma.
Da mesma forma, a CF/1988 trata dos dois sistemas de controle. Dispõe
que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da Administração direta e indireta, quanto à
51
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia
de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.
52
CONCLUSÃO
O presente estudo foi desenvolvido com o intuito de demonstrar as
diversas vantagens e benefícios de fazer um bom planejamento utilizando os
instrumentos subsidiados pela Constituição da República Federativa do Brasil e
alguns órgãos da Administração Pública Federal (Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual), detalhando cada um
desses instrumentos e enumerando os princípios que os normatiza.
Foi realizada uma comparação de um instrumento com o outro, para
que, então, deixe claro qual é a função de cada um, onde se encaixam no
Sistema de Planejamento e Orçamento Federal e quais suas principais funções
financeiras e orçamentárias.
Com isso, na introdução vem trazendo o histórico do orçamento público,
tanto no exterior, quanto no Brasil, para que o leitor entenda um pouco melhor
sobre a sistemática e a origem do orçamento público.
Já no capítulo I, versou sobre Princípios Orçamentários, para que fiquei
claro em que os instrumentos orçamentários se embasam e respeitam no
momento da sua formulação.
Diante de tal importância para o planejamento do país, o orçamento
público vem se consolidando como uma ferramenta essencial para o
desenvolvimento e sustentação da nação, tendo em vista que sem uma
adequada alocação dos recursos, corre-se o risco de prejudicar determinado
segmento de serviço público disponibilizado para a população em geral.
Por isso que é de vital importância o cumprimento das etapas
estipuladas no art. 165 da Constituição Federal de 1988, ou seja, o
planejamento adequado com a utilização dos instrumentos expressos (PPA,
LDO e LOA), em seu devido tempo e competência.
53
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BIBLIOGRAFIA
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______. Congresso Nacional. Lei Complementar Nº 101, de 04 de maio de 2000. Brasília, DF: 1967.
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BURKHEAD, Jesse. Orçamento Público. 1ª edição. FGV. Rio de Janeiro. 1971.
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54
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MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29ª edição. São Paulo. 2012.
PALUDO, Augustinho. Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária e LRF. 3º edição. Editora Elsevier. São Paulo, 2012.
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55
WEBGRAFIA
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MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
< http://www.siop.planejamento.gov.br/sioplegis/pesquisa.php>. Data de acesso: 18/07/2013.
![Maurício Vargas [Português]](https://img.document.onl/doc/110x75/58cfcad71a28ab7c6e8b57b1/mauricio-vargas-portugues.jpg)
