Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
PLANO PLURIANUAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO:
LIMITES E POSSIBILIDADES
Por Vanessa Soares Bomfim
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2015
DOCUMENTO PROTEGID
O PELA
LEI D
E DIR
EITO AUTORAL
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
PLANO PLURIANUAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO:
LIMITES E POSSIBILIDADES
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública.
Por Vanessa Soares Bomfim
3
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pela graça de ter tido
a oportunidade de aprender cada dia
mais.
4
DEDICATÓRIA
Dedico à minha mãe, que me ensinou que
a única coisa que não se pode tirar de
uma pessoa é o estudo.
5
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo conhecer melhor o Orçamento Público,
dando ênfase ao Plano Plurianual do Estado do Rio de Janeiro. Para tanto,
faremos uma breve introdução sobre a origem do Orçamento Público, seu
conceito, etapas e instrumentos.
Veremos de forma mais aprofundada o Plano Plurianual, um dos
instrumentos do Orçamento Público, abordando seu conceito, seus objetivos,
suas metas e sua vigência.
Falaremos também especificamente do Plano Plurianual do Estado do
Rio de Janeiro, fazendo um breve histórico da utilização desse instrumento
orçamentário no Estado e seus objetivos à época.
Por fim, mostraremos a estrutura do Plano Plurianual do Estado do Rio
de Janeiro 2012-2015, que está em vigor, salientando os principais tópicos que
o atual Governo aponta como prioridade e demonstraremos possíveis
limitações.
6
METODOLOGIA
Para este estudo, foram utilizados documentos constantes no Portal do
Governo do Estado do Rio de Janeiro, na seção da Secretaria de
Planejamento e Gestão (SEPLAG), livros teóricos versando sobre Orçamento
Público e Direito Financeiro, uma pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA) e consultas ao Portal da Assembleia Legislativa do Estado do
Rio de Janeiro (ALERJ).
Num primeiro momento, os livros foram utilizados para dar o
embasamento teórico e conceituação ao trabalho. Porém, conforme o avanço
do tema, observou-se a necessidade de complementar o que estava sendo
apreciado nos livros, com dados históricos retirados do Portal da ALERJ e da
pesquisa do IPEA.
Mais adiante foi necessária a utilização de alguns pontos do Plano
Plurianual do Estado do Rio de Janeiro, para que fossem devidamente
conhecidos e apreciados.
7
SUMÁRIO
ÍNDICE DE GRÁFICOS 09
INTRODUÇÃO 10
CAPÍTULO I – Orçamento Público 11
1.1 – Histórico do Orçamento Público no Brasil 11
1.2 – Conceito de Orçamento Público 15
1.3 – Princípios do Orçamento Público 18
1.4 – Instrumentos de Planejamento Orçamentário 24
CAPÍTULO II – O Plano Plurianual - PPA 27
2.1 – Conceito 28
2.2 – Regionalização 29
2.3 – Vigência 30
2.4 – Modelo de Gestão 30
2.5 – Etapas 31
CAPÍTULO III – O Estado do Rio de Janeiro e o Plano Plurianual 34
3.1 – Histórico do Plano Plurianual do Estado
do Rio de Janeiro 34
3.2 – Objetivos do Plano Plurianual do Estado
do Rio de Janeiro 43
CAPÍTULO IV – Lei 6.126 – O Plano Plurianual vigente no
Estado do RJ 44
4.1 – Contextualização Estratégica 45
4.2 – Metas e Prioridades 49
4.3 – Monitoramento e Avaliação 58
8
CONCLUSÃO 61
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 63
ÍNDICE 64
FOLHA DE AVALIAÇÃO 63
9
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Distribuição do Orçamento de execução de políticas
públicas para o tema “Construção da Cidadania” 49
Gráfico 2: Distribuição do Orçamento de execução de
Grandes Projetos. 51
Gráfico 3: Distribuição do Orçamento para as despesas destinadas
aos Megaeventos Internacionais. 52
Gráfico 4: Distribuição do Orçamento para execução de
programas para o tema “Estratégias Metropolitanas”. 54
Gráfico 5: Distribuição do Orçamento para desenvolvimento de
ações na área de Saúde e Educação. 58
10
INTRODUÇÃO
O objetivo deste trabalho é analisar e procurar entender melhor como o
Orçamento Público funciona e, de forma particular, o Plano Plurianual do
Estado do Rio de Janeiro.
No primeiro capítulo será abordado de forma sucinta, o que é
Orçamento Público, qual sua origem e como se compõe, abordando seus
princípios e características.
Em prosseguimento, no capítulo dois, falaremos especificamente o Plano
Plurianual, peça fundamental para o Orçamento Público, tratando sobre a sua
conceituação, características e estrutura.
Já no capítulo três, iremos mostrar a origem e desenvolvimento do Plano
Plurianual no Estado do Rio de Janeiro, comentando brevemente sobre os
principais Planos que já foram realizados no Estado do Rio de Janeiro partindo da
fusão do Estado da Guanabara.
Por fim, no quarto capítulo, faremos um breve panorama do Plano
Plurianual do Estado do Rio de Janeiro em vigor, mostrando o contexto em que ele
foi planejado, as principais metas e um resumido monitoramento das revisões do
referido Plano.
11
CAPÍTULO I
Orçamento Público
O orçamento, tal como existe no mundo de hoje, não era conhecido na
antiguidade. Confundia-se orçamento do Rei com o do Estado. Basicamente,
existia o aerarium, confiada ao Senado e o fiscus, em mãos do Rei.
Segundo Augustinho Paludo, em seu livro Orçamento Público, AFO e
LRF – Teoria e Questões, pode-se imaginar o início do orçamento em 1215,
quando os barões impingiram a Magna Carta a João Sem Terra. Tributos não
poderiam lhes ser exigidos, salvo quando de sua concordância. Tal dispositivo
foi reforçado em 1689 pelo Bill of Rights. Mesmo antes da implantação do
orçamento formal, a Câmara dos Comuns adotou o princípio de só aprovar
propostas de despesas oriundas da Coroa.
No entanto, efetivamente apenas se pode pensar no orçamento no
início do regime representativo. O parlamento passa a ser um órgão de
controle do rei e começa a discutir o destino dos recursos públicos.
1.1 – Histórico do Orçamento Público no Brasil
No Brasil, à época de colônia havia cálculo de receitas e despesas,
mas não se podia falar em um orçamento; entretanto, já havia a cobrança
demasiada de tributos pela Coroa, onerando e muito a sociedade. Com a vinda
do rei D. João VI, o Brasil começou um processo de organização das finanças.
A abertura dos portos às nações amigas de Portugal trouxe a necessidade de
maior disciplina na cobrança dos tributos aduaneiros. Em 1808, foram criados
o Erário Público (Tesouro) e o regime de contabilidade.
Na Constituição Imperial de 1824, surgem as primeiras exigências de
elaboração de orçamentos formais por parte das instituições imperiais. Em seu
artigo 172 estabelecia que era de responsabilidade do Ministro de Estado da
12
Fazenda apresentar anualmente o balanço geral de receitas e despesas do
Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de
todas as despesas públicas no ano futuro e da importância de todas as
contribuições e rendas públicas. Esse dispositivo por muitos considerado a
primeira lei de orçamento do Brasil teve dificuldades de ser implementado nos
primeiros anos por diversos fatores, sejam os deficientes mecanismos
arrecadadores em nível provincial, dificuldades de comunicação e conflitos
com as normas legais. Além disso, a Constituição de 1824 distribuía dessa
forma as competências dos poderes imperiais em matéria tributária:
a) ao Executivo competia a elaboração da proposta orçamentária;
b) à Assembleia Geral (Câmara dos Deputados e Senado), a
aprovação da lei orçamentária; e
c) à Câmara dos deputados, a iniciativa das leis sobre imposto.
O primeiro orçamento brasileiro teria sido, então, aquele aprovado pelo
Decreto Legislativo de 15/12/1830, que fixava a despesa e orçava a receita das
antigas províncias para o exercício de 1831. A lei de 12/08/1834 emendou a
Constituição e regulou o funcionamento das Assembleias Legislativas
provinciais, definindo, entre as suas competências, os seguintes
procedimentos:
a) fixação de despesas municipais e provinciais, bem como os
impostos necessários para atender a tais encargos; e
b) repartição das rendas entre os Municípios e a fiscalização do
emprego das mesmas .
Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da
República, houve importante alteração na distribuição das competências em
relação ao orçamento. A elaboração deste dispositivo passou a ser função
privativa do Congresso Nacional, assim como a tomada de contas do
Executivo. Visando auxiliar o Congresso nesse controle, a Constituição instituiu
o Tribunal de Contas. A Câmara dos Deputados assumiu a iniciativa de
elabora o orçamento.
13
Na constituição outorgada de 1934 o orçamento é tratado com certo
destaque, sendo classificado em uma seção própria. A competência da
elaboração da proposta orçamentária é atribuída ao presidente da República.
O Legislativo encarregava-se da votação do orçamento e do julgamento das
contas do presidente, contando, para tal, com o auxílio do Tribunal de Contas.
A Constituição não colocou limites ao poder de emendas ao orçamento por
parte dos legisladores, caracterizando, assim, a coparticipação dos dois
Poderes na elaboração de importante lei, gerando competência cumulativa à
iniciativa orçamentária. É ainda desta carta a introdução a classificação das
despesas, dividindo-as em duas partes, uma fixa e outra variável. A despesa
fixa não poderia ser alterada, senão em virtude de lei anterior, e a variável
deveria obedecer à rigorosa especialização.
Crises políticas jogaram o País num regime fortemente autoritário o
Estado Novo, gerador da Constituição de 1937. A elaboração orçamentária foi
tratada com destaque, merecendo um capítulo especial com seis artigos.
Segundo essas disposições, a proposta orçamentária seria elaborada por um
departamento administrativo a ser criado junto à Presidência da República,
votada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espécie de
Senado que contaria também com 10 membros nomeados pelo Presidente da
República). O orçamento seria uno, com todas as receitas e despesas
discriminadas por órgãos, além de impedir qualquer dispositivo estranho.
Já em 1939, o regime estado-novista liquidou o que restava de
autonomia dos Estados e Municípios ao transferir ao presidente da República a
prerrogativa de nomear os governadores estaduais (interventores) e, a estes, a
nomeação dos prefeitos municipais. A mesma lei determinou a criação, em
cada Estado de um Departamento Administrativo, integrado por membros
nomeados pelo presidente da República. Entre outras atribuições, aprovava os
projetos de orçamento dos Estados e dos Municípios, bem como fiscalizava a
execução dos mesmos.
A redemocratização do país veio com a Constituição de 1946. O
orçamento voltou a ser misto: o Executivo elaborava o projeto de lei de
orçamento e o encaminhava para discussão e votação nas casas legislativas.
14
Com o instituto da emenda, os legisladores coparticipavam da elaboração
orçamentária. Os dispositivos constitucionais sobre o orçamento consagravam
certos princípios básicos (unidade, universalidade, exclusividade e
especialização), além de evidenciar, de forma mais clara, o papel do Tribunal
de Contas.
O regime que derivou do Movimento de 1964 assumiu características
marcadamente autoritárias, com reflexos no equilíbrio de poder entre o
Executivo e o Legislativo, em especial, no que se referia à questão das
competências no processo orçamentário.
A constituição outorgada em 1967 encerrou a primeira fase do regime.
Deu especial relevância ao orçamento disciplinando-o através de oito artigos e
inúmeros parágrafos. Novas regras e princípios foram incorporados aos
processos de elaboração e fiscalização orçamentárias, o primeiro sendo
estendido aos estados. A grande novidade, porém, residiu na retirada de
prerrogativas do Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criem
ou aumentem despesas, inclusive emendas ao Projeto de Lei do Orçamento.
Uma nova crise política determinou o início da 2ª etapa do Regime, da
qual se originou a Emenda Constitucional nº 1/1969. Outorgada pela Junta
Militar, a dita emenda alterou, em muitos aspectos, a Constituição de 1967,
mantendo, no entanto, os dispositivos sobre o orçamento, inclusive o que
limitava a capacidade de iniciativa do Legislativo em leis que gerassem
despesas em emendas ao orçamento quando da sua discussão.
Os anos 80 se iniciaram com muitas pressões no campo político, que
visavam à distensão do regime autoritário e à abertura institucional. O
agravamento da crise por volta de 1982-83 evidenciou a fragilidade da base
política do Governo e abriu espaço para campanhas de forte conteúdo popular,
como a das eleições diretas para presidente e a convocação de uma
Assembleia Nacional Constituinte.
Em 1988 o país recebeu sua sétima constituição. O tema orçamentário
mereceu grande atenção, pois era visto como símbolo das prerrogativas
parlamentares perdidas durante o período autoritário. A seção sobre os
orçamentos, integrante do capítulo sobre Finanças Públicas, compreende
15
apenas 5 artigos, mas todos com inúmeros incisos e parágrafos, trazendo à
baila novos conceitos e regras, além de consagrar e confirmar princípios e
normas tradicionais. As duas novidades do novo texto constitucional em
matéria orçamentária dizem respeito à devolução ao Legislativo da prerrogativa
de propor emendas ao Projeto de Lei do Orçamento e à explicitação do sentido
da universalidade orçamentária. Outra inovação é a exigência de, anualmente,
o Executivo encaminhar ao Legislativo Projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias com o objetivo de orientar a elaboração da Lei Orçamentária e
dispor sobre a política de fomento a ser observada pelas agências oficiais.
1.2 – Conceito de Orçamento Público
Costumeiramente visto sob o aspecto financeiro, o orçamento público é
um ato de previsão de receita e fixação de despesa num determinado período
de tempo. Só que o orçamento não tem apenas este caráter contábil.
Podemos vê-lo sob o aspecto político, observando o funcionamento dos três
Poderes, assegurando-lhes recursos para que cumpram suas finalidades.
Juridicamente, o Orçamento Público materializa-se numa lei ordinária de
validade anual, que exprime em termos financeiros e técnicos, as decisões
políticas na alocação dos recursos públicos, estabelecendo as ações e
programas prioritários que atenderão às demandas da sociedade.
Além de permitir o controle das finanças públicas, evitando que sejam
realizados gastos não previstos, o orçamento público atua como instrumento
da programação de trabalho do Governo como um todo e de cada um de seus
órgãos em particular.
O orçamento público é estudado sob vários aspectos, entre eles:
§ político - diz respeito a sua característica de Plano de Governo ou
Programa de Ação do grupo ou partido que detém o poder.
Segundo Gaston Jeze, em sua Théorie genérale du budget (1922):
Todo governo no Poder tem, necessariamente, um plano de
ação. No Estado moderno, os partidos políticos têm seus
16
programas e suas concepções. Um Governo não está no Poder
senão para realizar o programa de partido político que o
sustente.
Esse aspecto constitui o plano de ação política que se traduz
necessariamente, na continuidade de despesas, anteriormente
criadas, em despesas novas ou em redução de despesas.
Cabe aos governantes a tarefa de criar meios para
concretização desses planos, ou seja, gerar receitas.
§ jurídico – é o que define a Lei Orçamentária no conjunto de leis do
país e constitui um aspecto bastante discutido, uma vez que, para
alguns autores, o orçamento é sempre uma lei; para outros, tanto
pode ser uma lei como um mero ato administrativo; e, finalmente,
para outros, o orçamento nunca é uma lei.
Sobre o assunto, Aliomar Baleeiro, na obra Uma introdução à ciência
das finanças, citando Jeze, inclui orçamento na classe dos atos-
condição, ou seja, atos que não acrescentam nada ao conteúdo da
lei.
Por sua vez, Amilcar de Araújo Falcão, na obra Uma introdução ao
Direito Tributário, escreveu:
Como se sabe, é uma peculiaridade do orçamento a dizer que,
emanado, embora do Legislativo, não possui eficácia para criar
ou extinguir tributos, ou para modificar a lei que os instituiu.
A eficácia jurídica do orçamento é limitada, pois só tem por
efeito determinar aos funcionários da Administração que lancem
e arrecadem os tributos ali contemplados.
O orçamento, pois, é lei formal de eficácia reduzida por
dispositivo constitucional e, por sua natureza, ou natura
materiae, constitui ato administrativo correspondente a categoria
dos atos-condição.
17
As Constituições Brasileiras sempre consagram o princípio do ato-
condição para a Lei Orçamentária, vale lembrar, que é um ato
jurídico de procedência legislativa , mas que nada acrescenta ao
conteúdo da lei, ainda que, sem ele, em certos casos a lei não tenha
eficácia.
§ econômico – é o resultado da evolução das características políticas
do orçamento, o Orçamento Público é peça fundamental ao
cumprimento das finalidades do Estado, não há dúvida de que
deverá observar que o melhor plano resulta em maior produção com
menor gasto.
Por outro lado, a evolução das características políticas imprimiu ao
orçamento o papel de regulador da Economia, uma vez que os
Governos têm obrigação de atender as necessidades econômicas e
sociais da coletividade, aproveitar recursos humanos e materiais
para aumentar a renda nacional e redistribuir a renda.
Esses aspectos são de suma importância, pois a intervenção do
Estado na Economia deve objetivar, entre outras coisas, a criação
de novas fontes de trabalho e, assim, intervir na solução de
problemas sociais.
§ financeiro – é caracterizado pelo fluxo monetário das entradas da
receita e das saídas da despesa, meio efetivo e normal da execução
orçamentária.
Sob esse aspecto, o Poder Público deve ter em vista a obtenção de
receitas para atender às necessidades coletivas e a distribuição do
ônus tributário pela população de forma equitativa.
O orçamento anual da União é composto pelos orçamentos: Fiscal, da
Seguridade Social e de Investimento das Estatais. Ele prevê todos os recursos
e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário.
18
O Orçamento Público materializa-se numa lei, a LOA – Lei Orçamentária
Anual. A LOA é o instrumento por meio do qual o Governo estima as receitas
que irá arrecadar e fixa os gastos que pretende realizar durante o ano. A LOA
é um documento anual (uma lei) elaborada pelo Executivo e aprovada pelo
Legislativo, pela qual ficam autorizadas as despesas públicas e previstas
(estimadas) as receitas orçamentárias. A Lei Orçamentária Anual é conhecida
como a lei dos meios porque é um “meio” para garantir créditos orçamentários
e recursos financeiros para a realização dos planos, programas e projetos.
Quando nos referimos ao processo orçamentário, em 2001, afirmamos
que “o Orçamento Público é um processo, contínuo, dinâmico e flexível, que
traduz em termos financeiros os planos e programas do Governo, ajustando o
ritmo de sua execução à efetiva arrecadação dos recursos previstos”. Ao
mesmo tempo em que o PPA é executado, uma LDO está vigente e uma LOA
está sendo executada; e outro projeto de LDO e de LOA estão sendo
elaborados (continuidade). Os planos de médio/longo prazo (plurianual,
regionais, setoriais) e de curto prazo (orçamento anual) têm que ser dinâmicos
e flexíveis para se ajustarem às conjunturas econômicas, sociais e políticas –
tornando-se, assim, efetivos instrumentos de realização dos objetivos
nacionais estabelecidos no PPA e implementados nos orçamentos-programas
anuais. Por fim, o orçamento anual permite ajustes – alguns no âmbito de cada
Poder/órgão e outros mediante Créditos Adicionais (flexibilidade).
O controle externo do orçamento é feito pelo Legislativo, e seu órgão
auxiliar, o Tribunal de Contas, que exercem a fiscalização orçamentária não só
sob o aspecto estritamente legal, mas segundo critérios de legitimidade e de
economicidade.
1.3 – Princípios do Orçamento Público
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao tratar dos princípios administrativos,
ensina que “princípios de uma ciência são as proposições básicas,
fundamentais, típicas, que condicionam todas as estruturas subsequentes”.
19
Os princípios orçamentários são regras válidas para todo o processo
orçamentário (elaboração, execução e controle/avaliação) – aplicam-se tanto
à LOA como aos créditos adicionais – e visam assegurar-lhe racionalidade,
eficiência e transparência, mas não têm caráter absoluto, visto que
apresentam exceções.
1.3.1 – Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade exige que o gestor público observe os
preceitos e normas legais aplicáveis à arrecadação de receitas e à realização
de despesas. Por este princípio, o orçamento anual, deve ser aprovado pelo
Poder Legislativo, tornando-se uma lei. Também devem ser objeto de lei as
Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual (art. 165 da CF/1988), bem
como os créditos adicionais. Nenhuma despesa poderá ser realizada se não
for autorizada pela LOA ou mediante créditos adicionais. O princípio da
legalidade tem a função de limitar o poder estatal e garantir a indisponibilidade
do interesse público, já que não há que se falar em vontade pessoal no trato
da coisa pública. Isso significa que a ação estatal deve ser exercida nos
contornos da autorização parlamentar consubstanciada no Plano Plurianual, na
Lei de Diretrizes Orçamentárias, na Lei Orçamentária Anual ou em qualquer
outra modalidade que exige autorização legislativa relativa à matéria
orçamentária.
1.3.2 – Princípio da Universalidade
O princípio da universalidade significa que todas as receitas e despesas
devem estar previstas na lei orçamentária e nenhuma instituição
governamental deve ficar afastada do orçamento.
O princípio da universalidade também contempla tudo que pode
aumentar/diminuir a arrecadação da receita e a realização da despesa.
Ocorre que apenas um ponto rompe com a universalidade. Diz respeito
aos tributos que podem ser cobrados de um ano a outro, sem que estejam
20
previstos na lei orçamentária, pois podem ser previstos posteriormente à
aprovação e sanção da lei própria. É o que consta da Súmula 66 do STF, ao
dispor: "É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o
orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro". É que o
tributo sujeita-se ao princípio da anterioridade. Basta que tenha sido instituído
ou aumentado no exercício anterior para que possa ser cobrado no seguinte.
Independe, pois, de previsão na peça orçamentária.
1.3.3 – Princípio da Anualidade (ou Periodicidade)
O princípio da anualidade apregoa que as estimativas de receitas e as
autorizações de despesas devem referir-se a um período limitado de tempo,
em geral, um ano ou o chamado “exercício financeiro”, que corresponde ao
período de vigência do orçamento.
Este princípio impõe que o orçamento deve ter vigência limitada no
tempo, sendo que, no caso brasileiro, corresponde ao período de um ano.
1.3.4 – Princípio do Orçamento Bruto
O princípio do Orçamento Bruto estabelece que todas as parcelas de
receitas e despesas, obrigatoriamente, devem fazer parte do orçamento em
seus valores brutos, sem quaisquer deduções. Procura-se com esta norma
impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja, descontando despesas
que serão efetuadas por outras entidades e, com isso, impedindo sua completa
visão, conforme preconiza o princípio da universalidade.
1.3.5 – Princípio da Exclusividade
A Lei Orçamentária Anual não pode conter dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para a abertura de créditos suplementares e contratações de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receitas, nos termos da lei.
21
Claudiano Albuquerque, Marcio Medeiros e Paulo H. Feijó, explicam que
o princípio da exclusividade foi consagrado pela reforma
constitucional de 1926 e sua adoção visava pôr fim às
chamadas “caudas orçamentárias” ou, como Ruy Barbosa
denominava, “orçamentos rabilongos”. Segundo esse princípio,
o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária, não
incluindo em seu projeto de lei assuntos estranhos. Dentre os
assuntos estranhos alguns tratadistas citam a tentativa de incluir
a “lei do divórcio” no Projeto de Lei Orçamentária. Isso se dava
em face da celeridade do processo de discussão, votação e
aprovação da proposta orçamentária.
1.3.6 – Princípio da Unidade (ou Totalidade)
O princípio da unidade ensina que o orçamento deve ser uno, ou seja,
no âmbito de cada esfera de Governo (União, estados e municípios) deve
existir apenas um só orçamento para um exercício financeiro. Cada esfera de
Governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única
política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existem o
Orçamento da União, o de cada estado e o de cada município.
1.3.7 – Princípio da Especificação (Especialização ou Discriminação)
Essa regra opõe-se à inclusão de valores globais, de forma genérica,
ilimitados e sem discriminação, e ainda, o início de programas ou projetos não
incluídos na LOA.
1.3.8 – Princípio da Não Afetação de Receitas
O princípio da não afetação de receitas veda a vinculação de receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa, e está definido na Constituição Federal.
São vedados:
22
Art. 167, IV – a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da
arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159,
a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de
saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37,
XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o
disposto no § 4º deste artigo.
Há, pois, algumas exceções: a primeira decorrente de previsão do
constituinte originário, que diz respeito à vinculação de recursos para o ensino; o
Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, realização de atividades da
administração tributária, prestação de garantias às operações de crédito em
antecipação de receitas, e para atender ao pagamento de débitos para com a União.
1.3.9 – Princípio da Publicidade
É um dos princípios fundamentais que regem a Administração Pública e
tem o objetivo de levar ao conhecimento de todos os atos praticados pela
Administração. A publicidade legal faz-se através do Diário Oficial, podendo
também abranger jornais, internet etc.
A publicação torna mais transparente o montante, a destinação e a
utilização dos créditos orçamentários, e demonstra: onde, como, em que e
para que foram utilizados os recursos públicos, e quais os resultados obtidos e
facilita a fiscalização pelos órgãos de controle e pela sociedade.
Transparência
Os novos Manuais da STN/SOF incluíram o princípio da transparência
apoiado nos arts. 48, 48-A e 49 da LRF, que determinam ao Governo divulgar
o Orçamento Público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a
23
execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa,
informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa.
Assim, os itens da LRF tanto podem ser cobrados dentro do princípio da
publicidade ou separadamente como princípio da transparência – e visam criar
condições para o exercício do controle social sobre os gastos públicos.
1.3.10 – Princípio do Equilíbrio
Este princípio determina que a LDO disporá sobre o equilíbrio entre
receita e despesa. Ele estabelece que a despesa fixada não pode ser superior
à receita prevista, ou seja, deve ser igual à receita prevista. A finalidade deste
princípio é deter o crescimento desordenado dos gastos governamentais e
impedir o déficit orçamentário.
1.3.11 – Princípios do Planejamento e da Programação
Esses princípios são modernos e recentes. O princípio do planejamento,
de acordo com a Constituição Federal de 1988, refere-se à obrigatoriedade de
elaboração do PPA – Plano Plurianual, e a obrigatoriedade de todos os planos
e programas nacionais, regionais e setoriais serem elaborados em
consonância com ele e reforçados pela LRF, que exige a ação planejada.
O princípio da programação surgiu a partir da instituição do orçamento-
programa, e apregoa que o orçamento deve evidenciar os programas de
trabalho, servindo como instrumento de administração do Governo, facilitando
a fiscalização, gerenciamento e planejamento. Todas as despesas são
inseridas no Orçamento sob a forma de programa.
Programa é o instrumento que o Governo utiliza para organizar suas
ações de maneira lógica e racional, a fim de otimizar a aplicação dos recursos
públicos e maximizar os resultados para a sociedade.
Como o “programa” é o elo entre planejamento e orçamento, esses
princípios são apresentados juntos.
24
1.3.12 – Princípio do Não Estorno
O administrador público não pode remanejar ou transferir verbas de um
órgão para outro, nem alterar a categoria de programação sem prévia
autorização legislativa. Se houver insuficiência orçamentária ou carência de
novas dotações, deve-se recorrer à abertura de crédito suplementar ou
especial, mediante autorização do Poder Legislativo, contida na própria LOA
ou em lei específica de crédito adicional.
Porém, se houver extinção, transformação, transferência, incorporação
ou desmembramento de órgãos e entidades, ou alterações de suas
competências/atribuições, o Poder Executivo poderá transpor, remanejar ou
transferir verbas mediante decreto.
1.3.13 – Princípio da Clareza
De caráter meramente formal, o princípio da clareza exige que a
linguagem orçamentária seja clara e de fácil entendimento; exige que as
informações orçamentário-financeiras sejam divulgadas em linguagem
facilitada, de forma que as pessoas comuns consigam entendê-las.
Traz implícita a finalidade de facilitar o controle social, proporcionando a
todos sua compreensão mediante uma linguagem facilitada.
1.4 – Composição e Estrutura do Orçamento Público Atual
A LOA – Lei Orçamentária Anual é um instrumento de planejamento
anual de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e deve estar
compatível com a CF/1988, com a LRF, com a Lei no 4.320/1964, com o PPA
e com a LDO. É o documento que define a gestão anual dos recursos públicos.
É a lei que viabiliza a realização dos programas e das Políticas Públicas com
vistas a proporcionar o bem-estar da coletividade.
25
A Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária, cuja validade abrange
somente o exercício fiscal a que se refere.
A Constituição Federal de 1988, art. 165, determina que a Lei
Orçamentária Anual compreenderá o Orçamento Fiscal, o de Investimento das
Empresas Estatais e o da Seguridade Social, explicando cada tipo de
orçamento:
§ Fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Embora abrangente, não integram o Orçamento Fiscal:
o os fundos de incentivos fiscais;
o as autarquias (conselhos) de fiscalização de profissão
(CREA, CRM, OAB etc.);
o as empresas estatais independentes.
Apesar dos Fundos de Incentivos Fiscais não fazerem parte do
orçamento, eles figurarão como informações complementares ao projeto de
LOA.
§ De Investimento, das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
§ Da Seguridade Social, abrange todas as entidades e órgãos a ele
vinculados, da Administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Para James Giacomoni,
o Orçamento da Seguridade Social é uma “dupla novidade”. Em
primeiro lugar, pelo destaque concedido às três funções, a ponto
de separá-las das demais e juntá-las em uma peça própria. Em
segundo lugar, por submeter ao processo orçamentário comum
os orçamentos das autarquias previdenciárias, cuja aprovação,
no regime constitucional anterior, dava-se por decreto do Poder
Executivo.
26
A Constituição Federal determina que nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de
crime de responsabilidade. A Lei de Diretrizes Orçamentárias obedece à
anualidade, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual e deve ser
compatível com o Plano Plurianual. A Lei Orçamentária Anual, por sua vez, é o
documento que define todo o processo de gestão dos recursos públicos.
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
27
CAPÍTULO II
O Plano Plurianual
A economia mostrou que o orçamento anual é instável e não mais
atende às necessidades públicas. Surgem os superávits e déficits de forma a
complicar o orçamento anual com previsão de planos. Com a intervenção
estatal na ordem econômica e social, o orçamento passou a ter novas funções,
passou a ser um instrumento de programação econômica, de programação da
ação governamental, em consonância com a economia global da comunidade
a que se refere.
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento legal de planejamento de
maior alcance no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das
ações do Governo. Ele traduz, ao mesmo tempo, o compromisso com os
objetivos e a visão de futuro, assim como a previsão de alocação dos recursos
orçamentários nas funções de Estado e nos programas de Governo. É um
planejamento estratégico de médio a longo prazo, previsto na Constituição,
que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras dela
decorrentes, bem como as relativas aos programas de duração continuada.
No âmbito nacional o PPA representa o Planejamento Estratégico do
Governo Federal; no entanto, em nível de órgão/entidade/unidade
administrativa ele é tão somente um planejamento de longo prazo.
A Constituição determina que os projetos de lei relativos ao Plano
Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na
forma do regimento comum, cabendo a uma Comissão mista permanente de
Senadores e Deputados. A Constituição também prevê que a Comissão mista
permanente, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a
forma investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá
28
solicitar a autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias
preste os esclarecimentos necessários.
O PPA tem duração de quatro anos e inicia-se no segundo ano do
mandato do Chefe do Poder Executivo, terminando no primeiro ano do
mandato subsequente. A Constituição determina que nenhum investimento,
cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem
prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão sob
pena de crime de responsabilidade.
2.1 – Conceito
O conceito do PPA – Plano Plurianual é extraído da Constituição
Federal, art. 165, § 1º:
“a lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração
Pública Federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada”.
Detalhando o conceito trazido pela Constituição, temos:
§ Regionalização – refere-se às macrorregiões brasileiras.
§ Diretrizes – são instruções que balizarão as medidas que o Governo
adotará para alcançar os objetivos; são “linhas norteadoras” que
definem os rumos a serem seguidos; são critérios de ação e de
decisão que disciplinam e orientam os diversos aspectos envolvidos
no planejamento.
§ Objetivos – são alvos a serem atingidos, são o resultado que se
pretende alcançar com a realização das ações governamentais,
sempre visando ao bem-estar da coletividade. Cada Programa
incluso no PPA possui objetivo específico, ao mesmo tempo em que
concorre para o alcance dos objetivos gerais.
29
§ Metas – são partições dos objetivos que mediante a quantificação
física dos programas e projetos permitem medir e avaliar o nível de
alcance dos objetivos.
§ Despesas de capital – as despesas de capital são aquelas que
contribuem para a formação ou aquisição de um bem de capital –
são obras de toda espécie, equipamentos, investimentos, inversões
financeiras e amortizações de dívidas.
§ Outras delas decorrentes – são as despesas geradas após a
entrega do produto das despesas de capital. São despesas
correntes essenciais para o seu funcionamento ou manutenção.
Exemplo: a construção de uma escola é despesa de capital.
Concluída a obra e iniciada a sua utilização é necessário contratar
professores, auxiliares, pagar despesas com luz, água, telefone, etc.
– essas são as despesas decorrentes das despesas de capital (da
construção da escola).
§ Programas de Duração Continuada – de acordo com a LRF são
programas que ultrapassam a dois exercícios financeiros. Referem-
se à manutenção dos órgãos e das entidades e aos recursos
necessários à oferta de bens e serviços no período de vigência do
PPA, através de programas continuados de educação, saúde,
segurança, lazer etc.
2.2 – Regionalização
Com vistas a alcançar os objetivos constitucionais estabelecidos no art.
3º da CF/1988, o critério utilizado para o estabelecimento de diretrizes,
objetivos e metas é a regionalização (não é por estado nem por municípios) e o
critério populacional.
Essa regionalização não se refere apenas ao PPA, mas a todos os
demais planos que, conforme o art. 165, § 4º, devem ser elaborados em
consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
30
O Orçamento da Seguridade Social não está incluído no critério
populacional, visto que os seus recursos são insuficientes para atender às
necessidades da Seguridade Social.
2.3 – Vigência
As Disposições Constitucionais Transitórias estabelecem que o PPA
será enviado ao Congresso Nacional para aprovação no primeiro ano do
mandado, passando a vigorar, então, a partir do segundo ano do mandato
presidencial atual até o final do primeiro ano do mandato presidencial seguinte.
É de quatro anos o período de sua vigência. É no primeiro ano do mandato do
Presidente da República que é elaborado o seu PPA; o seu planejamento para
os quatro anos seguintes. O PPA deve ser encaminhado ao Congresso
Nacional no primeiro ano do mandato presidencial, até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro (31 de agosto), e devolvido para sanção
até 22 de dezembro do mesmo ano. Assim, no primeiro ano do mandato
presidencial é utilizado o PPA elaborado pelo Presidente anterior.
2.4 – Modelo de Gestão
O modelo de gestão do PPA atribui ao MPOG, órgão central do Sistema
de Planejamento e Orçamento Federal, a responsabilidade pela coordenação
do processo de planejamento, elaboração e gestão do Plano Plurianual. Essa
gestão é compartilhada com a Presidência da República, os ministérios e os
Órgãos Setoriais.
O PPA organiza a atuação governamental em programas, inserindo na
Administração Pública a orientação do gasto para resultados na sociedade.
Esse modelo complementa a ótica da gestão das organizações, que se
orientam pelas suas missões, otimizando a gestão organizacional, a qualidade
dos serviços e os resultados diretos para a sociedade.
31
2.5 – Etapas
O PPA possui cinco etapas: elaboração, implementação, monitoramento,
avaliação e revisão.
2.5.1 – Elaboração
A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do MPOG,
responsável pela coordenação, elaboração e gestão do Plano Plurianual,
divulga as diretrizes e normas para sua elaboração através de Manual de
Orientações para Elaboração do PPA.
2.5.2 - Implementação
A implementação do PPA ocorre, ano a ano, através das Leis
Orçamentárias Anuais.
Após a elaboração do PPA (diretrizes, objetivos e metas), do
estabelecimento das metas e prioridades pela LDO e da aprovação da LOA –
Lei Orçamentária Anual é que ocorre a implementação do PPA, através da
execução dos programas contemplados com dotações na LOA.
No entanto, os programas são apenas instrumentos que organizam as
ações de Governo, então, é com a execução das ações orçamentárias e não
orçamentárias dos programas que essa implementação torna-se realidade e
procura-se solucionar os problemas ou atender demandas da sociedade.
2.5.3 – Monitoramento
O monitoramento do Plano Plurianual é atividade estruturada a partir da
implementação de cada programa, e orientada para o alcance das metas
prioritárias do Governo.
Para o MPOG, o monitoramento consiste no acompanhamento contínuo
da execução físico-financeira das iniciativas/ações e dos programas do PPA,
32
permitindo análises para a identificação e superação das restrições. Ao final de
cada exercício, realiza-se a avaliação dos resultados da implementação do
Plano e de seus programas.
O monitoramento é uma atividade sistemática realizada pelos técnicos do
MPOG – Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, pela CMA –
Comissão de Monitoramento e Avaliação e pela rede de UMAs – Unidades Setoriais
de Monitoramento e Avaliação. As estruturas da CMA e das UMAs foram criadas por
lei e detalhadas por decreto.A CMA é composta por um órgão colegiado
interministerial, responsável pela coordenação do Sistema, com representantes da
Casa Civil da Presidência da República, do Ministério da Fazenda, do Ministério do
Meio Ambiente e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A CMA
dispõe de Plenário, Secretaria Executiva e Câmara Técnica de Monitoramento e
Avaliação. A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do MPOG
funciona como Secretaria Executiva da Comissão.
As UMAs são designadas para cada ministério setorial ou secretaria
especial.O trabalho da CMA e das UMAs consiste em integrar as várias
iniciativas de avaliação e de monitoramento. São feitas as seguintes
avaliações: avaliação anual do PPA; avaliação de programas selecionados;
avaliação de iniciativa setorial; e avaliação de iniciativa não governamental.
2.5.4 – Avaliação
A avaliação do PPA consiste na análise das políticas públicas e dos
programas, fornecendo subsídios para eventuais ajustes em sua formulação e
implementação. Avaliam-se os efeitos das políticas, programas e agendas, por
meio da análise da evolução dos indicadores e/ou pesquisas avaliativas e a
consistência, pertinência e suficiência da estrutura programática.
A avaliação anual tem como objeto a análise da adequação da concepção,
implementação e resultados obtidos no ano anterior. Ela compreende as
atividades de aferição e análise dos resultados da aplicação dos recursos à luz da
orientação estratégica. O objetivo imediato é influenciar as práticas de gestão do
plano e o processo alocativo de recursos no orçamento.
33
A avaliação é um processo gerencial que analisa tanto os resultados
obtidos como os esperados, e, ainda, os resultados inesperados, visando ao
aperfeiçoamento do planejamento governamental.
A avaliação também é uma atividade sistemática realizada pelos
técnicos do MPOG – Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos,
pela CMA – Comissão de Monitoramento e Avaliação e pela rede de UMAs –
Unidades Setoriais de Monitoramento e Avaliação.
O objetivo da avaliação é assegurar o aperfeiçoamento dos programas e do
Plano Plurianual como um todo, e subsidiar a decisão sobre alocação de recursos.
34
CAPÍTULO III
O Estado do Rio de Janeiro e o Plano Plurianual
O Plano Plurianual – PPA/RJ – é o instrumento que explicita, de forma
detalhada, a programação do governo, comprometida com a geração de
resultados e com o alcance do equilíbrio fiscal. Na qualidade de instrumento
definido pela Constituição Federal de 1988, art. 165, e pela Constituição
Estadual de 1989, art. 209, o PPA sintetiza o esforço da administração
estadual em planejar sua atuação.
3.1 – Histórico do Plano Plurianual do Estado do Rio de Janeiro
A experiência da atividade de planejamento no Estado do Rio de Janeiro
remonta efetivamente ao período da fusão do Estado da Guanabara com o
antigo Estado do Rio de Janeiro, em 1975. Nesse período houve uma
convergência para propor estratégias que pudessem superar os desequilíbrios
históricos entre a “velha província” e a cidade do Rio de Janeiro, antiga capital
do país. A integração política entre os dois Estados ensejou a discussão do
planejamento, que esteve presente no nascimento do Governo do Estado do
Rio de Janeiro, assentada numa visão com ênfase sobre a realidade
metropolitana e territorializada e que foi abandonada pelos vários governos
após a fusão.
3.1.1 – Período anterior a 1976
O município do Rio de Janeiro tem uma experiência de planejamento de
longo prazo desde a época do antigo Distrito Federal, com o Plano Agache, em
1930. Posteriormente, o Plano Diretor de Carlos Lacerda (1964) teve alguma
35
significação por compreender projeções numéricas de crescimento
demográfico, sistema viário e outros.
3.1.2 – Período de 1976-1979
No Governo Faria Lima foi criada a Secretaria de Planejamento e
apresentado o “I Plano de Desenvolvimento Econômico e Social do Estado do
Rio de Janeiro – I PLANRIO”, para o período 1976-1979, posteriormente
transformado na Lei Estadual nº 53 de 10 de junho de 1976. A importância
desse primeiro plano foi sua ênfase territorial, adotando um planejamento
centralizado e integrado no âmbito governamental, setorial e espacial.
O I PLANRIO instituiu a divisão do Estado em seis Regiões-Programa.
Foi também criado o Sistema de Informações para o Planejamento Estadual
(SIPE), gerando informações ao nível global, setorial, regional ou local para
ajustar ações setoriais às diretrizes gerais do Governo.
No âmbito da Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral
(SECPLAN), duas fundações passaram a apoiar o planejamento estadual voltado
para um desenvolvimento equilibrado do novo Estado: a Fundação para o
Desenvolvimento da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (FUNDREM) com
atribuições de elaboração e coordenação de programas e projetos para a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro; e a Fundação Instituto de Desenvolvimento
Econômico e Social do Rio de Janeiro (FIDERJ), com atribuições de estudo,
pesquisa e analise da realidade física, econômica e social para o planejamento
global do Estado. A FUNDREM foi uma espécie de agencia centralizadora das
políticas publicas para a região metropolitana do Rio de Janeiro.
3.1.3 – Período de 1979-1983
O Governo Chagas Freitas (1979-1983) adotou uma preocupação mais
político-eleitoral nas ações da administração pública estadual e menos pautada
em planejamento estratégico de longo prazo.
36
A década de 1980 e caracterizada como um período de poucos repasses
voluntários de recursos da União para o Estado do Rio de Janeiro, afetando a
capacidade de planejamento de médio e longo prazo. Apesar das dificuldades
financeiras do Estado pós-fusão, Chagas Freitas apresentou um conjunto de
metas para sua administração por meio do Plano de Desenvolvimento Econômico
e Social, de novembro de 1979. O Plano estava dividido em três partes:
condicionantes externos e internos; diagnostico socioeconômico do estado e
metodologia de ação para alcançar os objetivos gerais do governo; e um conjunto
de programas prioritários para diferentes áreas1.
“São definidos os seguintes objetivos gerais do governo:
melhoria das condições sociais e econômicas da população;
elevação de taxa de investimentos do estado; estímulos a
iniciativa privada; controle da poluição ambiental, e preservação
do patrimônio natural do estado e ocupação racional do
território.” (FREIRE, 1999: 203)
Os pressupostos gerais do plano de desenvolvimento de Chagas Freitas
são característicos da chamada “era do planejamento”, com linguagem
eminentemente técnica e alusões ao “planejamento cientifico”, e soluções que
exigem ação exclusiva do poder publico, numa visão do Estado como agente
planificador e regulador das forcas do mercado:
“Não há maiores referencias a parcerias ou a qualquer outra forma
de atuação da sociedade civil no processo de desenvolvimento
econômico e social do estado.” (FREIRE, 1999: 203).
Entretanto, a crítica situação financeira da capital e do estado,
decorrente do contexto da fusão, é o principal foco do Plano, sem grandes
perspectivas de futuro:
“Os programas e projetos são apresentados de forma muito
genérica. Não há interesse em comprometer o poder publico com
maiores gastos. O que existe na verdade e a clara intenção de
1 Ver FREIRE, Américo. “O governador do estado do Rio de Janeiro”. In: SARMENTO, Carlos Eduardo (org.) Chagas Freitas. Rio de Janeiro: Editora
Fundação Getúlio Vargas, ALERJ, 1999: 195-245.
37
apresentar uma administração austera e ciente das dificuldades do
momento.” (FREIRE, 1999: 203-204)
Envidando esforços, Chagas Freitas conseguiu o auxilio de agencias
federais com recursos para implementar duas metas prioritárias: a
continuidade das obras do metro e o estabelecimento de uma infraestrutura de
serviços básicos em municípios fluminenses, onde o esquema eleitoral
chavista se mostrou mais forte.
3.1.4 – Período de 1983-1987
Leonel de Moura Brizola foi eleito governador do Rio de Janeiro em 1982,
particularmente apoiado nos votos da Região Metropolitana. O plano de governo
para o período 1983-1987 se opôs ao estilo tecnocrático que, segundo o
governador, havia conduzido a um quadro de afastamento entre a vontade do
povo e a atitude dos governantes. O foco da administração de Brizola foi o
Programa Especial de Educação (PEE) com o modelo de educação em tempo
integral e a criação dos Centros Integrados de Educação Publica (CIEP). A
situação econômica desfavorável do Estado, agravada pela dificuldade de
obtenção de recursos federais, tendo em vista a posição do governador de
enfrentamento ao Governo Federal, resultou em intervenções marcadamente
pontuais ou setoriais, atendendo demandas das populações menos favorecidas.
Foi nesse período que se promoveu a primeira reforma da estrutura
administrativa do Estado pós-fusão. Cabe destacar, ainda, o “Projeto Rio - Ano
2000”2, um exercício quantitativo e qualitativo de construção de cenários
futuros, com horizonte de quinze anos (1985-2000), realizado por meio de um
convenio entre a Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de
Janeiro (FAPERJ) e a Secretaria de Estado de Planejamento e Controle
(SECPLAN) por uma equipe de 13 técnicos e dois assessores, sob
coordenação geral de Yedda Botelho Salles. Esse Projeto adotou o modelo de
2 Rio de Janeiro: “Projeto Rio – Ano 2000: Relatório Final”. Rio de Janeiro:SECPLAN, Fevereiro de 1987.
38
experimentação numérica de Oscar Varsavsky (Modelo Numex)3, que permite
ensaiar diferentes estilos de desenvolvimento:
“No caso da aplicação ao Estado do Rio de Janeiro, formulou-se
um cenário ‘laissez-faire’, caracterizado pela projeção de dados
históricos, isto e, um futuro desprovido de ações do Governo de
forte conteúdo social. Definiu-se, então, uma evolução
moderadamente consumista para a população do Estado, cuja
inviabilidade foi constatada, conforme se relata. Essa aplicação
consistiu, portanto, em examinar as conotações que teria – para
distintos aspectos essenciais – uma projeção, durante 15 anos, das
estruturas e modalidades características do atual processo de
crescimento. Como se trata de prolongar no tempo a evolução que
se vem registrando, supôs-se que todos os parâmetros técnicos
conservaram suas tendências históricas. Os resultados são
dramáticos, a ponto de podermos caracterizar essa evolução como
catastrófica.” (Projeto Rio – Ano 2000: 15)
3.1.5 – Período de 1987-1991
Os instrumentos de planejamento utilizados hoje (PPA, LDO e LOA)
foram introduzidos pela Constituição Federal de 1988, durante o Governo de
Moreira Franco no Rio de Janeiro (1987-1991). Por oposição ao “planejamento
discursivo” de Brizola, o Plano de Desenvolvimento Econômico e Social da
Administração Moreira Franco para o período 1988-1991 embasou-se na
realização de diagnósticos da realidade econômica. Foram apresentados
programas com custos definidos, compatibilizados com a proposta
orçamentária para 1988 e com o Orçamento Plurianual de investimento. O
objetivo desse planejamento seria o de “fundamentar a analise e a seleção dos
investimentos públicos estaduais, evitar a duplicação de esforços e o
3 Oscar Varsavsky, matematico argentino, elaborou modelos matematicos aplicados as ciencias sociais, desenvolvendo um metodo de simulacao
computacional denominado Experimentacao Numerica. Este Modelo foi aplicado a Venezuela pelo “Grupo de Modelos Matematicos”, do “Centro de
Estudios del Desarrollo”, da Universidade Central de Venezuela, na decada de 1970. O modelo adota a linguagem matematica (“a unica
suficientemente precisa e ampla para expressar tao grande numero de variaveis em suas conexoes e evolucoes temporais”) e e apto a
processamento computacional (Projeto Rio – Ano 2000: 16).
39
desperdício de recursos e promover a integração e cooperação entre as ações
projetadas” (Plano de Desenvolvimento Econômico e Social 1988-1991).
3.1.6 – Período de 1991-1994
O segundo Governo de Leonel Brizola (1991-1994) manteve a mesma
lógica do planejamento adotado no primeiro mandato, de atendimento das
necessidades sociais da sociedade fluminense, com foco na educação como
fator prioritário para a autonomia e participação igualitária da sociedade, com
destaque para o Programa Especial de Educação, interrompido no Governo
Moreira Franco, os Centros Integrados de Ensino Publico (CIEPs), os Ginásios
Públicos e a criação da Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF).
3.1.7 – Período de 1995-1998
Alinhado com o Governo Federal, o Governo de Marcello Alencar (1995-
1998) ingressou no processo da Reforma Gerencial do Estado impulsionada
por Bresser Pereira no Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado (MARE), durante a presidência de Fernando Henrique Cardoso4. O
Programa Estadual de desestatização do Governo Marcello Alencar privatizou
diversas empresas estatais do setor de transporte publico (ônibus, metro, trens
de subúrbio, barcas, terminais rodoviários), de gás (Companhia Estadual de
Gás – CEG), de eletricidade (Companhia de Eletricidade do Estado do Rio de
Janeiro – CERJ), e do setor bancário (BANERJ).
A Reforma Gerencial de 1995 resultou na adoção de um novo modelo
de administração voltada para resultados, ou “modelo gerencial”, fundado no
principio da eficiência, e novas instituições normativas fundamentais foram
criadas através da Emenda Constitucional N.19/98. Decorrem desta Reforma,
também, inovações na sistemática de planejamento, centradas no PPA.
Modificações importantes na modernização dos processos de planejamento e
4 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. “Do Estado Patrimonial ao Gerencial”. IN: Pinheiro, Wilheim e Sachs (orgs.), Brasil: Um Século de
Transformações. S. Paulo: Cia. das Letras, 2001: 222-259.
40
orçamento nos três níveis da federação (Municípios, Estados e União) com
vistas a uma administração menos burocrática e mais gerencial, orientada para
resultados, foram instituídas através do Decreto N. 2829/98 (que estabeleceu
normas para a elaboração e execução do PPA e dos Orçamentos) e pela
Portaria N. 42 do Ministério do Orçamento e Gestão, de 14 de abril de 1999.
3.1.8 – Período de 1999-2002
Foi apenas em 1999, no Governo de Anthony Garotinho (1999-2002),
que a nova metodologia passou a ser adotada para a construcao do PPA
estadual: programa, objetivos que definem ações e seus respectivos produtos
e as metas dos produtos, associando o PPA ao Orçamento.
O PPA elaborado no primeiro ano de governo adotou como base o
Planejamento Estratégico Situacional (PES), do economista chileno Carlos
Matus, na concepção de seus programas e ênfase no planejamento regional5.
Sob a coordenação da Secretaria de Planejamento, o PPA foi construído com
a participação ativa de todas as secretarias de Estado.
“(...) os investimentos públicos e privados tem de estar voltados
para o combate a exclusão social, a melhoria da distribuição de
renda e das atividades econômicas, a preservação do meio
ambiente, bem como a democratização do acesso a saúde e a
educação publicas de qualidade, entre outros. Foi inclusive com tais
propósitos que adveio o Plano Rio – Desenvolvimento Humano, a
partir de dialogo com o Governo Federal, com os Prefeitos e
diversos segmentos da sociedade, em todas as regiões do Estado,
num processo participativo, que permitiu recolher importantes
contribuições que se somaram aquelas oriundas da elaboração
técnica do Governo. O resultado foi a construção de um plano
multifacetado, que procurou situar o Estado do Rio de Janeiro no
cenário nacional e do próprio Mercosul, identificando projetos
estruturantes para cada região do Estado e contemplando
5 Ver “Planejamento Regional no Estado do Rio de Janeiro”. SEPLAG/SUBPL: PPA/RJ 2012-2015 – Revisao 2013. Anexo I, Vol. I. Rio de Janeiro,
2013: 18.
41
programas setoriais e multissetoriais, tudo em conformidade com o
desafio de promover o desenvolvimento humano.” (Anthony
Garotinho, Mensagem do governador a ALERJ, apresentação do
Projeto de Lei N. 959/99, dispõe sobre o Plano Plurianual de
2000/2003. Rio de Janeiro, 30 de setembro de 1999.)
A equipe de planejamento na época criou um sistema próprio para
acompanhamento das ações do PPA que durou ate 2001. Ate aquele
momento, o planejamento participativo não tinha sido desarticulado totalmente
e representantes dos municípios e de outros segmentos mantinham
oficialmente uma participação, causando muita desorientação política. As
equipes de discussão do planejamento, governamentais e não
governamentais, não se entendiam e disputavam o papel oficial de controle
das obras e ações do Governo.
Em 2000, foi criada a Lei Complementar N. 101, de 04 de maio, também
denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabeleceu normas
de finanças publicas voltadas a responsabilidade fiscal, dando ênfase as ações
de planejamento, controle e transparência dos atos das gestões publicas para
um período de quatro anos, nos três níveis: municipal, estadual e federal.
A estreita vinculação do planejamento com o orçamento, como definido
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, num primeiro momento, não foi adotada
no Rio de Janeiro. Antes de deixar o Governo para se candidatar a Presidente
da Republica, Garotinho decidiu desalojar o setor de planejamento retirando-o
para outra área de governo. A Secretaria passou a se chamar Secretaria de
Controle, com a responsabilidade de controle do orçamento. Com perda de
status dentro do Governo, o planejamento, por sua vez, compôs uma nova
Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econômico, alocando as ações
de planejamento e orçamento em dois órgãos diferentes.
3.1.9 – Período de 2003-2006
No governo seguinte, de Rosinha Garotinho (2003-2006), as funções de
planejamento retornaram a Secretaria de Controle e Gestão, onde foi criada
42
uma subsecretaria com essa finalidade. Na Secretaria de Controle havia um
sistema de gerenciamento do orçamento, o Sistema Integrado de Gestão
Orçamentária (SIGO). A Secretaria de Controle alojou o planejamento ate o fim
daquele período de Governo. A gestão da governadora Rosinha ficou marcada
como uma continuidade do Governo Garotinho, mantendo como “eixos
prioritários de atuação a implementação de ações de combate a pobreza e a
exclusão social associadas a ações setoriais que exigem uma atuação
permanente e sistemática na oferta de serviços de saúde, educação e
segurança publica” (Rosinha Garotinho, Mensagem da governadora a ALERJ,
apresentação do Projeto de Lei N. 2018/2004, que dispõe sobre a revisão do
PPA 2004/2007, em 30 de setembro de 2004).
3.1.10 – Período de 2007-2010
No governo de Sérgio Cabral, o PPA traz uma síntese do diagnóstico do
estado que serviu de fundamento à formulação estratégica, compreendendo
uma breve retrospectiva, assim como uma análise do panorama fluminense
atual, onde são identificados seus principais gargalos e potencialidades; uma
análise prospectiva até 2027 que mapeia as tendências consolidadas e os
invariantes do ambiente externo (mundo e país) e do ambiente interno, onde
são apresentadas as incertezas quanto ao desenvolvimento nesse horizonte e
a formulação de quatro contornos alternativos, descritos sob a forma de
cenários exploratórios.
O PPA também traz a visão de futuro de longo prazo, além de conter as
diretrizes estratégicas envolvendo as macro-prioridades: três grandes
realizações (Reconstrução da gestão pública estadual, Reconquista da
segurança pública e cidadania e Articulação e promoção de investimentos) e
as 8 principais entregas a serem feitas à sociedade fluminense nos próximos
quatro anos. Além disso, são apresentadas 68 prioridades para a atuação do
Governo do Estado ao longo da vigência deste Plano, agrupadas em 9 áreas
de resultados.
43
3.2 – Objetivos do Plano Plurianual do Estado do Rio de Janeiro
O Plano Plurianual do Estado do Rio de Janeiro, apoiado na legislação
vigente, busca evidenciar a necessidade do planejamento como base de uma
gestão orientada para resultados:
§ Organizando em programas as ações dos órgãos da administração
estadual, assegurando o alinhamento destes com a orientação
estratégica do governo e com as previsões de disponibilidade de
recursos;
§ Buscando melhorar o desempenho gerencial da administração,
aprofundando a definição de responsabilidade, a conscientização de
custos, a busca contínua de qualidade e o comprometimento com
resultados;
§ Criando condições para avaliação e mensuração dos produtos das
ações do governo e dos efeitos destas ações sobre a realidade
estadual;
§ Tornando públicas as informações referentes à administração
estadual, dando maior transparência à aplicação de recursos
públicos e visibilidade às ações do governo e aos resultados
obtidos;
§ Estimulando parcerias entre os órgãos da administração estadual e
desses com outras esferas de governo e com a iniciativa privada,
visando à ampliação das fontes de recursos e dos resultados;
§ Dotando os administradores públicos de um instrumento gerencial
estruturado e atualizado, objetivando facilitar a tomada de decisões,
corrigir desvios e direcionar a aplicação de recursos para a
realização dos resultados pretendidos.
44
CAPÍTULO IV
Lei 6.126 – O Plano Plurianual vigente no Estado do RJ
O PPA/RJ 2012-2015 é resultado de um trabalho coletivo que envolveu
as diferentes áreas da administração pública estadual e foi norteado pelas
condições proporcionadas pela conjuntura atual favorável à retomada da
prática do planejamento e pelos compromissos com a população fluminense. O
modelo de elaboração estimulou um esforço de reflexão que mobilizou os
primeiros escalões do Governo Estadual para a construção de uma agenda
cuja meta comum foi construir um PPA voltado para a contínua melhoria dos
serviços públicos, para a criação de um ambiente de negócios gerador de
emprego e renda, e para a garantia dos direitos do cidadão.
O processo teve início com a institucionalização de uma Comissão
Central, no âmbito da SEPLAG, com o papel de coordenar as atividades das
Comissões Setoriais em cada Secretaria de Estado (Resolução SEPLAG nº
434 de 25/01/2011).
A inovação propiciou a construção de um modelo integrador, cujo
objetivo foi promover em cada Secretaria de Estado o fortalecimento do
planejamento, buscando ajustar os resultados programados aos recursos
disponíveis e à efetiva capacidade de execução da área responsável.
A elaboração do Plano foi precedida por um conjunto de entrevistas
realizadas pela SEPLAG e destinadas a mobilizar os atores envolvidos e a
colher subsídios que atualizassem o conhecimento sobre o território e os
grandes desafios do Estado, por um lado, e registrassem o pensamento
diretivo da cúpula estratégica da administração pública estadual, por outro. As
entrevistas ficaram a cargo da Coordenadoria de Dimensão Territorial do
Planejamento (COTEP) da Subsecretaria de Planejamento (SUBPL), que ouviu
especialistas e autoridades do Estado.
45
4.1 – Contextualização Estratégica
A última década foi marcada por profundas transformações no cenário
econômico brasileiro. As taxas de crescimento que antes se situavam abaixo
da média mundial agora se encontram em patamares que revelam grande
dinamismo e potencialidade para a próxima década. Contudo, o fator inovador
preponderante do desempenho econômico brasileiro nos últimos dez anos
revela-se na redução das desigualdades regionais e sociais a não somente
acompanhar o crescimento, mas como elemento dinamizador deste processo.
Ao longo da década de 2000, o crescimento da economia brasileira passou
de uma média anual de 2,5% para 4,5%. No período de 2007 a 2010, essa taxa
não ficou acima de 6% apenas devido à crise financeira internacional de 2008, que
ocasionou uma retração de 0,6% do Produto Interno Bruto – PIB em 2009.
A crise prejudicou a trajetória de crescimento econômico brasileiro e
gerou queda nos preços das commodities, resultando na desvalorização do real
frente ao dólar dos EUA e consequente deterioração temporária dos indicadores
da atividade econômica e de emprego. Em contrapartida, o governo aplicou um
conjunto de políticas fiscais e monetárias com o intuito de romper com o ciclo da
crise e suas expectativas negativas, impulsionar o crescimento econômico e
restabelecer o ambiente de confiança entre os diversos setores.
No campo fiscal, algumas das principais medidas foram: postergação do
prazo de recolhimento de certos tributos; redução do IPI de produtos de
consumo duráveis e de construção civil que estimularam a demanda doméstica
e a produção, o que se refletiu na manutenção dos níveis de emprego;
concessão de aportes financeiros para os bancos públicos; e, ainda, redução
temporária da meta de superávit primário de 3,3% para 2,5%.
No campo monetário, foram adotadas, entre outras, as seguintes ações:
provimento de liquidez em moeda estrangeira e doméstica; disponibilização de
reservas internacionais para o comércio exterior; flexibilização de regras
relacionadas ao depósito compulsório dos bancos visando ampliar a
disponibilidade de recursos para empréstimos dos bancos comerciais; e
movimento de corte, pelo Banco Central, das taxas básicas de juros (SELIC).
46
Como resultado da recuperação e eficácia das políticas anticíclicas
adotadas pelo Governo Federal descritas anteriormente, em 2010, o PIB
brasileiro cresceu 7,5%, o maior crescimento dos últimos 24 anos.
De acordo com os dados do IBGE, a economia do Estado do Rio de
Janeiro representava, em 2008, 11,3% do PIB nacional, constituindo-se na
segunda maior economia do país. O Estado também se destaca por ser uma
das principais bases industriais do país. Segundo dados da Pesquisa Industrial
Anual - PIA/IBGE, a indústria fluminense obteve a terceira maior participação
no valor da transformação industrial - VTI nacional em 2007, 7,5%, além de
responder por mais de 80% da produção de petróleo e mais de 40% da
produção de gás natural do Brasil.
Apesar disto, entre 1995 e 2008, o Rio de Janeiro apresentou a 25ª pior
taxa média de crescimento do PIB – 2,53% – entre todos os entes estaduais
da federação. Este processo de perda continuada de participação no PIB
nacional e de baixo crescimento teve reflexos negativos, principalmente sobre
a geração de empregos formais, sobre rendimento médio do trabalho e outros
indicadores sociais.
Contudo, o cenário apresenta indícios de que está sendo revertido. A
retomada do crescimento econômico sustentado no Brasil, a maturação de
alguns investimentos nos últimos quatro anos e o atual cronograma de
investimentos públicos e privados previstos para o Estado do Rio de Janeiro
aceleraram a geração de empregos formais e o crescimento do rendimento
médio, e se refletiram em uma baixa taxa de desocupação da mão de obra.
A orientação estratégica do Governo do Estado tem por finalidade,
sobretudo criar um ambiente de negócios favorável ao desenvolvimento da
atividade produtiva. Para alcançar este objetivo, a área econômica atua com a
sua capacidade de articulação entre órgãos e entidades públicas e privadas e
com alguns programas de incentivos fiscais e financeiros.
Com o intuito de incentivar o investimento, o Governo criou o Programa
de Bens de Capital de Consumo Durável, que tem como objetivo desonerar de
impostos os investimentos. Para isso, este programa institui tratamento tributário
especial diferindo o ICMS das operações de importação e aquisição de
47
máquinas e equipamentos. A ideia é que os investimentos em atividades
produtivas que vão gerar mais impostos e postos de trabalho não devem ser
tributados pelo Estado. O programa vem sendo utilizado por empresas de
diversos setores, uma vez que desonera os investimentos de maneira horizontal.
De modo a promover a diminuição das desigualdades regionais, em
parceria com a Assembleia Legislativa, o Governo criou o Programa de
Recuperação Industrial Regionalizada. A Lei 5.636/2010 (que substituiu a Lei
4.533/2005) estabeleceu tratamento tributário diferenciado com alíquota de 2%
para um conjunto de 44 municípios e três distritos industriais. A principal
evolução em relação à Lei anterior é a obrigatoriedade de avaliação, realizada
por uma comissão no Poder Executivo, dos pleitos das empresas interessadas
em se beneficiar da alíquota. Esta comissão busca evitar assimetrias
competitivas ao não favorecer empresas que já possuam concorrentes que
não gozem deste benefício no Estado.
A viabilização financeira de projetos de investimentos conta com o apoio
do Programa Fundes. Este incentivo caracteriza-se pelo financiamento de
parte do imposto referente ao faturamento incremental de um investimento.
Assim, as empresas que realizam investimentos no Estado usufruem um
benefício financeiro, visto que financiam parte dos impostos com taxas de juros
reduzidas. O incentivo contempla todos os setores da economia, sendo, na
prática, o financiamento do capital de giro de uma empresa.
O Executivo estadual conta igualmente com empresas especialmente
voltadas para a atração de novos investimentos produtivos no Rio de Janeiro,
como a Investe Rio, agência cuja missão é estimular o desenvolvimento por
meio da concessão de financiamentos e da prestação de serviços financeiros.
Através dela, o Governo pode financiar projetos de todos os portes, da micro à
grande empresa, instalada ou em implantação. Ela administra linhas de crédito
amparadas por recursos do BNDES ou recursos próprios do Tesouro do
Estado e de fundos estaduais de fomento. Trata-se de uma agência que
precisa continuar a ser capitalizada, de modo a ganhar musculatura financeira
para responder à demanda de financiamentos no Estado.
48
Questão relevante para o desenvolvimento do Rio de Janeiro é o
encadeamento dos setores já instalados no Estado. A atração de
fornecedores, empresas prestadoras de serviços e clientes para o entorno de
grandes empresas eleva a produtividade dessas empresas e gera benefícios
para o Estado. Em particular, o Governo terá por foco o desenvolvimento das
seguintes cadeias produtivas:
§ Cadeia do Petróleo e Gás
§ Cadeia Siderúrgica
§ Cadeia Petroquímica
§ Cadeia Automobilística
§ Cadeia Naval
§ Cadeia Logística
§ Cadeia de Bens de Consumo de Massa:
o Setor de Alimentos e Bebidas
o Setor de Vestuário e Calçados
o Setor Moveleiro
O desenvolvimento dessas cadeias passa pela atração de empresas, pelo
incentivo à formação de arranjos produtivos e pela sua articulação com as
aquisições das grandes empresas. Outra estratégia é a articulação entre as
Secretarias do Governo, no sentido de viabilizar a infraestrutura e a capacitação
profissional, necessárias para os novos investimentos e setores em expansão.
O desafio de transformar crescimento em desenvolvimento econômico
passa necessariamente pela renovação do setor público fluminense, que deve
aprofundar o processo de modernização em curso, ganhar eficiência e gestão
para responder às questões do século XXI. Os exemplos atuais de renovação
na área de planejamento e na gestão de determinados setores do Executivo
estadual apontam caminhos para os próximos passos. O desafio requer
iniciativas de responsabilidade do conjunto do Governo e vem sendo
enfrentado por seus mais diversos órgãos, em especial aqueles envolvidos
com a área de planejamento e gestão, assim como os da área fiscal e
financeira da administração estadual.
49
4.2 – Metas e Prioridades
Os temas aqui expostos não compreendem a totalidade dos programas
registrados no PPA, muito menos esgotam as preocupações com a eficiência e
eficácia das políticas públicas elaboradas. Contudo, oferecem uma síntese de
importantes componentes da programação constante do PPA, além de
proporcionar uma visão intersetorial das políticas estaduais e indicar questões
estratégicas da agenda pública dos próximos anos.
4.2.1 - Construção da Cidadania
Para o exercício do PPA 2012-2015, tanto o governo quanto a
sociedade civil do Estado do Rio têm pela frente um desafio secular a ser
alcançado: o atendimento eficaz das demandas da população fluminense
historicamente submetida a riscos físicos e morais e à vulnerabilidade
socioeconômica. Com vistas a definitivamente consolidarem instrumentos de
construção da cidadania, a SESEG, a SEASDH, a SEAP e órgãos estaduais
de controle das ações de Governo tendo em vista a garantia dos direitos
essenciais – Defensoria Pública Geral do Estado (DPGE), Ministério Público
(MP) e Tribunal de Justiça (TJ) – previram orçamentos para a execução de
suas políticas, que juntos atingem, no quadriênio, R$ 11.357.798.071,00.
Gráfico 1: Distribuição do Orçamento de execução de políticas públicas para o tema “Construção da Cidadania”.
50
A SESEG responde por valor superior a R$ 2 bilhões e 530 milhões em
despesas programadas para os próximos quatro anos. Do total, 50,6% estão
destinados a atividades operacionais, tanto da Polícia Civil quanto da Polícia
Militar. Do orçamento da SEASDH, estimado em R$ 2 bilhões e 460 milhões,
boa parte irá para o Programa de Transferência de Renda às Famílias em
Pobreza Extrema – Renda Melhor, que representa 45,1% do total
disponibilizado para o órgão.
As atividades de Promoção de Alimentação Saudável representam a
segunda maior parte do orçamento da SEASDH (9,5%). A SEAP estimou um
orçamento de R$ 855 milhões, destacando-se nele as ações de Alimentação
dos Apenados e Custodiados (57,9%) e de Construção, Implantação e
Reforma de Unidades do Sistema Penitenciário (21,8%). Juntos, o TJ, a DPGE
e o MP previram orçamento de cerca de R$ 5,5 bilhões, a serem investidos em
ações relacionadas à construção da cidadania. A mais importante ação do TJ,
com 42,6% de seu orçamento previsto, consiste na Operacionalização do
Processamento Judiciário. As ações intituladas Infraestrutura da DPGE e
Defesa dos Direitos e Interesses da Sociedade serão as mais importantes da
Defensoria Pública (60,6%) e do MP (97,6%), respectivamente.
4.2.2 – Grandes Projetos de Investimento
Os grandes investimentos planejados ou já em andamento no Estado do
Rio de Janeiro ganharam destaque neste PPA, sendo especialmente destinados
à área de infraestrutura. É significativo o aporte estimado de recursos para ações
avaliadas em mais de R$ 500 milhões e para aquelas contempladas no
Programa de Aceleração de Crescimento – PAC, do Governo Federal.
Grandes investimentos e projetos do PAC em geral compartilham o
objetivo de alavancar o crescimento sustentável de longo prazo. Os recursos
para os próximos quatro anos totalizam investimentos de R$
19.832.065.603,00, distribuídos entre sete órgãos estaduais. Somente o PAC
terá projetos responsáveis pela aplicação de R$ 6,7 bilhões nos próximos
quatro anos, representando mais de um terço dos grandes investimentos do
51
Estado. A SEOBRAS, que responde por 39% do orçamento total previsto para
os grandes projetos, estará à frente de programas como o Somando Forças,
Reforma do Maracanã, Urbanização das Comunidades e Saneamento Básico.
Gráfico 2: Distribuição do Orçamento de execução de Grandes Projetos.
Outro órgão de grande relevância é a SETRANS, que consolidará a
Implantação da Linha 4 do Metrô do RJ, aplicando recursos previstos em R$
1,4 bilhão. O programa Construção e Reforma de Estações e Oficinas deverá
proporcionar a algumas estações a infraestrutura adequada para os grandes
eventos que aqui serão realizados. A SEA receberá mais de R$ 1 bilhão de
recursos do PAC para o programa Pacto pelo Saneamento, que visa reduzir o
passivo ambiental do Estado decorrente da falta de tratamento de esgoto e da
disposição inadequada dos resíduos sólidos.
Destaque também para a SEASDH, com a ação Transferência de
Renda às Famílias em Pobreza Extrema - Renda Melhor, para a Regularização
Fundiária e Melhorias em Assentamentos Irregulares, a cargo da CEHAB
(vinculada à SEH), e para o Padrão de Qualidade da Infraestrutura Física da
Rede da SEEDUC.
4.2.3 - Megaeventos Internacionais
A oportunidade de sediar grandes eventos internacionais nos próximos
anos é uma conquista brasileira que traz grandes benefícios e
52
responsabilidades para o Rio de Janeiro. A Copa das Confederações e a Copa
do Mundo de Futebol de 2014, os Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016 e a
Rio+20 exigirão pesados investimentos e ações concentradas de diversos
órgãos do Estado, alguns deles à frente de programas claramente associados
a esses desafios no PPA 2012-2015.
São oito os órgãos estaduais que assumiram o compromisso explícito
com programas e ações relacionados aos grandes eventos internacionais a
serem total ou parcialmente realizados no Rio de Janeiro. A SEOBRAS
responde pelo maior orçamento destinado a esse tema, com mais de R$ 900
milhões em despesas programadas para o próximo quadriênio. A SEEL, a
SEDEC e a SETRANS deverão responder por ações de valor global
semelhante, situado em torno de R$ 500 milhões. Ao todo, os megaeventos
internacionais são o objeto de programas globalmente avaliados, ao longo dos
próximos quatro anos, em R$ 2.414.450.485,00.
Gráfico 3: Distribuição do Orçamento para as despesas destinadas aos Megaeventos Internacionais.
Um único programa, intitulado Copa do Mundo 2014 e Jogos Olímpicos
e Paralímpicos Rio 2016, será o instrumento de aplicação de todo o referido
orçamento da SEOBRAS e da SETRANS, e ainda contará com recursos da
SEEL e da Casa Civil. As ações nele compreendidas representam 58% do
53
orçamento global formalmente destinado aos eventos internacionais no PPA. O
desenho do programa reforça a intersetorialidade da atuação do Governo.
A SEDEC e a SEEL serão responsáveis por outros programas exclusivos
que representam, respectivamente, 21% e 20% do mesmo orçamento global. Os
demais órgãos envolvidos com o tema serão a SEA, a SECT, a SESEG e a
Casa Civil. Distribuídos por função, os recursos alocados pelo PPA em favor dos
grandes eventos internacionais serão destinados quase integralmente a
Desporto e Lazer (60%), Transporte (19%), Segurança Pública 14%) e Saúde
(7%). Na primeira função estão alocados todos os recursos orçados pela
SEOBRAS, que prevê gastos de R$ 909.923.208,00 apenas com a Reforma do
Complexo do Maracanã. Do orçamento total relacionado com os grandes
eventos, 63% serão canalizados para projetos e 37% estarão concentrados no
financiamento de atividades. Os projetos da SEOBRAS (38%) e da SETRANS
(19%) representam, sozinhos, 57% daquele orçamento total, ou quase a
totalidade do orçamento de projetos explicitamente voltados para o tema.
4.2.4 - Estratégias Metropolitanas
Um dos principais desafios identificados nos últimos anos pelo Governo
do Estado na análise dos mais diversos indicadores é o enfrentamento de
problemas longamente vividos pela população radicada na Região Metropolitana
do Rio de Janeiro (RMRJ). A agenda estadual focalizada exclusivamente na
região tem lugar assegurado no PPA 2012-2015, e com ela haverá 14 órgãos
formalmente comprometidos. Destacam-se entre esses órgãos a SETRANS e a
SEOBRAS, responsáveis por cerca de 80% dos recursos programados nessa
agenda. Possuem também ações direcionadas exclusivamente para a RMRJ
órgãos como a SECT (6%), a SEA (5%), o TJ (2%), a SEDEIS (2%), a SEC (2%)
e outros (3%). Ao todo, serão 53 programas dotados de 144 ações
exclusivamente voltadas para a região e amparados em recursos estimados em
R$ 19.126.775.152,00, a serem aplicados em quatro anos.
O programa Sistema de Transporte sobre Trilhos é o que prevê maiores
gastos, com 12% dos recursos exclusivamente destinados à RMRJ. A cargo da
54
SETRANS estarão também outros dois programas – Bilhete Único (9%),
Expansão e Consolidação das Linhas de Metrô (9%) e Melhoria do Sistema de
Transportes Ferroviário (6%) – que canalizam 24% do orçamento exclusivo
para a RMRJ no PPA. A SEOBRAS responderá pelos programas Rio
Metrópole (9%) e Urbanização das Comunidades (8%), os dois mais
importantes do órgão na região.
Gráfico 4: Distribuição do Orçamento para execução de programas para o tema “Estratégias Metropolitanas”.
Metade de todos os recursos previstos será alocada na área de
Transporte, ficando as funções de Urbanismo e Saneamento com,
respectivamente, 17% e 8% do orçamento exclusivo da RMRJ. Educação
(5%), Desporto e Lazer (5%) e Gestão Ambiental (4%) são, depois das três
anteriores, as funções que maiores recursos deverão receber no âmbito das
estratégias metropolitanas. Dos recursos estimados para as ações focalizadas
na RMRJ, 64% serão destinados a projetos. As atividades (17%) e ações não
orçamentárias (18%) representam 36% daqueles recursos. A SEOBRAS e a
SETRANS programaram investimentos em projetos equivalentes a 30% e 25%
do orçamento exclusivo da RMRJ.
55
4.2.5 - Modernização da Gestão
Uma das preocupações do atual Governo é a modernização da gestão
pública estadual. Ao longo dos anos este tema não foi tratado como prioridade
pelos Governos anteriores. Esse fato pode ser comprovado pelo estado em
que se encontravam alguns setores: quadro de pessoal envelhecido e com
grande número de extraquadros, sistemas de informação e gerenciamento
ultrapassados e instalações físicas degradadas. Ressalvadas as carreiras de
policiais, médicos e de profissionais do magistério, não se fazia concurso há
quase 20 anos.
O Programa Plurianual anterior (PPA 2008-2011) já previu a
modernização da gestão como uma prioridade, através de diversas iniciativas,
como o programa Modernização da Gestão Pública Estadual, da SEPLAG, que
já fez investimentos de cerca de R$ 64 milhões até 30/09/2011. O PPA 2012-
2015 não será diferente: a meta de modernização da administração pública
estadual é um dos destaques da programação e tem prevista a aplicação de
8% de toda a despesa. Entre as iniciativas, destacam-se as da Casa Civil,
SEPLAG, SEFAZ e SECT, que juntas pretendem investir cerca de R$ 4 bilhões
de um total de R$ 6 bilhões. É importante ressaltar que os dois maiores
programas, em termos de volume de despesa, serão financiados com recursos
próprios da CEDAE, empresa independente, e do DETRAN–RJ.
4.2.6 - Prevenção e Combate a Efeitos de Desastres
Recentes desastres naturais no Estado do Rio de Janeiro, como os que
ocorreram em Angra dos Reis e na Região Serrana em 2011, e agora, nos
municípios do Centro-Sul e Norte Fluminense (Sapucaia e Campos), foram
responsáveis por tragédias que causaram muito sofrimento ao povo
fluminense. Apesar de tais acontecimentos serem inevitáveis, é possível que
ações preventivas e de combate sejam feitas por órgãos do Estado a fim de
que seus efeitos sejam amenizados.
56
Ações totalizando R$ 1.306.051.589,00 estão previstas para os próximos
quatro anos no PPA com objetivo de enfrentar o atual desafio. A SEOBRAS,
com orçamento previsto em R$ 666.479.002,00, é o órgão com maior
participação. Deste valor, R$ 411.600.000,00 estão alocados na ação
Reassentamento de Moradores de Áreas de Risco, do Programa Morar Seguro.
Outros R$ 213.760.000 estão no programa Recuperação de Localidades
Atingidas por Catástrofes, exclusivamente destinado à Região Serrana.
Quanto à ações preventivas, a SECT estima orçamento de R$
2.670.000,00 no programa Melhoria do Processo de Gestão de Riscos a
Desastres Naturais, que contém ações como Aquisição de Equipamentos para
Detecção Vertical de Tempestades e Desenvolvimento de um Sistema de
Previsão Meteorológica de Alta Resolução. O DRM, órgão vinculado à
SEDEIS, possui uma Ação, Prevenção e Análise de Desastres Geológicos,
visando à ampliação do conhecimento geológico do Estado. A SEDEC, através
do programa Ampliação da Capacidade de Atendimento da Defesa Civil
Estadual e CBMERJ para Redução de Desastres, receberá recursos que
correspondem a 39% do total dos investimentos diretamente ligados ao tema.
4.2.7 - Saúde e Educação
As políticas governamentais destinadas à Saúde e à Educação podem
ser identificadas em distintas Secretarias do Governo do Estado. São grandes
os desafios enfrentados em cada uma dessas áreas, nas quais indicadores
importantes serão impactados por ações conduzidas por diversos órgãos da
administração. Por isso, associaram-se aqui às políticas de Saúde e Educação
as ações enquadradas nessas duas funções e, adicionalmente, aquelas
destinadas à função Saneamento, em decorrência de seus impactos diretos e
significativos no desenvolvimento humano.
Ao todo, R$ 32.020.221.879,00 serão investidos pelo Estado, no
próximo quadriênio, com a expectativa de se obterem avanços de curto prazo
nos indicadores fluminenses de Saúde e Educação. A maior parte desses
recursos teve sua aplicação programada pela SES (44%), ficando a SEEDUC
57
(21%), a SEOBRAS (18%), a SECT (11%) e a SEA (4%) com praticamente a
totalidade do orçamento restante.
Com 12 programas, a SES atribuiu a um deles (Assistência Hospitalar e
Ambulatorial nas Unidades Próprias) 43% de seu orçamento para 2012-2015.
Este e outros três programas do órgão (Assistência Pré-hospitalar, Gestão e
Fortalecimento da Atenção à Saúde e Assistência Farmacêutica) terão 92%
daquele orçamento, ou 40,3% do valor total para o tema de Saúde e
Educação. Na SEEDUC, apenas um programa (Padrão de Qualidade da
Infraestrutura Física da Rede) terá 52% de seu orçamento no Plano, ou 11,1%
dos recursos para o tema em discussão.
O programa Saneamento Básico será o mais importante da SEOBRAS
na função de Saneamento. Ele e outros dois programas representam 16,3%
dos recursos previstos no PPA para o tema de Saúde e Educação. A SEA
concebeu três programas para a área de Saneamento, sendo o mais
importante deles (Controle de Inundações e Recuperação de Áreas
Degradadas) responsável por 2,7% dos recursos programados para o tema. A
SECT, cujo plano para a área de Educação divide-se em 22 programas,
atribuiu a 18 deles valores equivalentes a menos de 1% do valor orçado para o
tema. O programa Expansão e Melhoria da Educação Profissional, com o
maior valor orçado pela SECT na função Educação, previu gastos equivalentes
a 3,38% dos recursos associados ao tema.
As ações em benefício da Saúde e da Educação no Estado irão destinar
69% de seus recursos a atividades, ficando os 31% restantes disponíveis para
projetos, os quais estão vinculados sobretudo à função de Saneamento e
serão executados principalmente pela SEOBRAS (43%) e pela SEEDUC
(25%). É na SES que se concentram as atividades, cabendo ao órgão 40% do
valor orçado para esse tipo de ação no tema em questão.
58
Gráfico 5: Distribuição do Orçamento para desenvolvimento de ações na área de Saúde e Educação.
4.3 – Monitoramento e Avaliação
Conforme previsto nos Arts. 11 e 12 da Lei nº 6.126, a execução do
Plano Plurianual/ RJ 2012-2015 será monitorada e avaliada de forma
sistemática pelo Poder Executivo.
Esse trabalho se constitui como atividade estruturada a partir da
implementação de cada Programa do Plano, orientado para o alcance das
metas previstas.
O monitoramento pode ser definido como um processo de
acompanhamento da execução das ações do programa visando à obtenção de
informações para subsidiar decisões, bem como à identificação e à correção
de problemas. É uma atividade gerencial que deve permitir avaliar o contexto
onde se desenvolvem os programas e ações governamentais de modo a
prover a administração de informações sintéticas e tempestivas que permitam
identificar e viabilizar a superação de restrições em tempo de execução.
O objetivo central do Sistema de Monitoramento e Avaliação do PPA é
gerar informações adequadas para utilização pela administração pública no
processo decisório, com vistas à obtenção de melhores resultados pelo
59
Governo, bem como permitir a reorientação nos desvios de execução e melhor
alocação dos recursos e insumos disponíveis.
Para isso, o modelo de gestão do PPA proposto se desenvolve por meio
da Rede de Planejamento, formada por Comissões Setoriais em cada
Secretaria de Estado e por uma Comissão Central constituída pela SEPLAG.
De todo modo, cabe pontuar que o monitoramento está mais
relacionado à possibilidade de intervenção no curso do processo, enquanto
que a avaliação vincula-se ao conhecimento das causas e resultados obtidos,
por meio da utilização de dados fornecidos pelo monitoramento ou de
pesquisas avaliativas.
Para monitorar e avaliar a execução do PPA/RJ 2012-2015 pretende-se:
§ Monitorar a programação prioritária;
§ Monitorar a execução das metas das ações dos programas;
§ Avaliar quadrimestral e anualmente a execução do PPA.
Desde a sua aprovação pela ALERJ, o PPA teve 97 emendas
aprovadas, sendo a área priorizada pelos parlamentares a de Promoção e
Defesa dos Direitos Humanos e Cidadania, com 31 emendas apresentadas.
A LOA foi aprovada em 2012, com 5.195 emendas, disponibilizando R$
35 milhões para o aluguel social dos moradores da Região Serrana atingidos
pelas chuvas de janeiro. Recebeu também, um aporte de R$ 2.067,9 bilhões. A
reestimativa foi baseada especialmente no aumento da receita de ICMS e na
arrecadação de royalties e participação especial do petróleo. Os valores
elevaram o Orçamento de R$ 61,9 bilhões para pouco mais de R$ 64 bilhões.
Em 2013, o Orçamento subiu ainda mais, chegando em R$ 902,2 milhões,
fazendo com que a previsão de receita e a despesa fixada para o próximo ano
chegassem a R$ 72,7 bilhões. Já em 2014, O orçamento de investimento do
Estado para o próximo ano, atingirá R$ 12,1 bilhões – a ser utilizado,
sobretudo, no investimento em infraestrutura urbana e no transporte público.
Desse montante, R$ 3 bilhões serão empregados na implantação de novas
linhas do metrô. O valor corresponde a cerca de 25% do dinheiro que o estado
projeta ter disponíveis para gastar com infraestrutura. E finalmente, no
60
exercício de 2015, os setores que mais receberão recursos serão segurança,
com R$ 10,1 bilhões; educação, com R$ 7,2 bilhões; saúde, com R$ 6,1
bilhões; e transporte, com R$ 4,9 bilhões. Os investimentos estratégicos foram
estimados em R$ 10,9 bilhões e serão custeados pelo Tesouro Estadual, por
parcerias com o Governo federal, através do PAC, e por contratação de
financiamentos e empréstimos com organismos internacionais e instituições
federais, em decorrência de abertura de espaço fiscal trabalhado pelo Governo
no período 2007/2014.
61
CONCLUSÃO
Vimos que o Orçamento Público surgiu efetivamente no início do regime
representativo e no Brasil, surge com a Constituição Imperial de 1824, que
obrigava o Ministro de Estado da Fazenda a apresentar anualmente o balanço
geral de receitas e despesas do Tesouro Nacional do ano antecedente, e
igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas no ano futuro e
da importância de todas as contribuições e rendas públicas. Após sete
constituições, o tema Orçamento Público ganhou grande atenção na
Constituição de 1988, pois era visto como símbolo das prerrogativas
parlamentares perdidas durante o período autoritário. As novidades que o novo
texto constitucional traz em matéria orçamentária diz respeito à devolução ao
Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao Projeto de Lei do
Orçamento, a explicitação do sentido da universalidade orçamentária, e a
exigência de, anualmente, o Executivo encaminhar ao Legislativo Projeto de
Lei de Diretrizes Orçamentárias com o objetivo de orientar a elaboração da Lei
Orçamentária e dispor sobre a política de fomento a ser observada pelas
agências oficiais. Com isso, ficou consolidada a estrutura atual do Orçamento
Público: a LOA – Lei Orçamentária Anual, a LDO – Lei de Diretrizes
Orçamentárias e o PPA – Plano Plurianual.
Pudemos observar que o Plano Plurianual – PPA é o instrumento legal
de planejamento de maior alcance no estabelecimento das prioridades e no
direcionamento das ações do Governo. No âmbito nacional o PPA representa
o Planejamento Estratégico do Governo Federal; no entanto, em nível de
órgão/entidade/unidade administrativa ele é considerado somente um
planejamento de longo prazo.
No Estado do Rio de Janeiro, observamos que a atividade de
planejamento se estrutura de forma mais efetiva ao período da fusão do
Estado da Guanabara com o antigo Estado do Rio de Janeiro, em 1975, porém
existem registros de planejamentos de longo prazo desde 1930.
O Plano Plurianual do Estado do Rio de Janeiro é de fato bem
estruturado e detalhado. São dois volumes com pelo menos 480 páginas cada
62
um com todos os gastos bem definidos. Há ainda a versão de bolso, mais
simplificada, para o alcance da população. Tem também um plano de
monitoramento bem definido, composto por várias comissões temáticas e um
Manual que, ano a ano, é modificado de modo a atender as demandas da
sociedade para aquele determinado cenário.
Porém, embora as despesas sejam bem definidas, o que podemos
perceber é que em cada revisão do Plano Plurianual e em cada votação Do
Orçamento Anual, aumenta-se a arrecadação, mas em grande escala
aumentam-se os gastos.
Temos também a problemática da verba pública, que apesar de ser
bem delimitada no PPA, não vem sendo aplicada com eficácia. Obras públicas
que já deveriam ter acabado têm seu custo duplicado e até triplicado, além de
terem seu prazo para conclusão prolongado, causando prejuízos ao erário
público e a população.
Enfim, o Plano Plurianual do Estado do Rio de Janeiro é eficiente no
que tange a sua estruturação e monitoramento, mas é ineficaz, pois a verba
que ele prevê não é de fato aplicada ou é aplicada de forma inadequada.
63
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário e Financeiro. São Paulo:
Editora Saraiva, 2012.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2010.
PALUDO, Augustinho. Orçamento Público, AFO e LRF – Teoria e Questões.
São Paulo: Elsevier Editora, 2013.
VASCONCELLOS, Alexandre. Orçamento Público. Rio de Janeiro: Editora
Ferreira, 2012.
Constituição da República Federativa do Brasil. Serie Legislação Brasileira,
Editora Saraiva, 1988.
Plano Plurianual 2008/2011. Rio de Janeiro: SEPLAG, 2008.
Planejamento e Gestão Governamental na Esfera Estadual - uma análise
comparativa dos processos, conteúdos e sistemas de acompanhamento dos
PPAs. Rio de Janeiro: IPEA.
Plano Plurianual – PPA/RJ 2012-2015. Rio de Janeiro: SEPLAG, 2011.
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro - http://www.alerj.rj.gov.br/
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - http://www.rj.gov.br/web/seplag
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - http://www.ipea.gov.br/portal/
64
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 02
AGRADECIMENTO 03
DEDICATÓRIA 04
RESUMO 05
METODOLOGIA 06
SUMÁRIO 07
ÍNDICE DE GRÁFICOS 09
INTRODUÇÃO 10
CAPÍTULO I – Orçamento Público 11
1.1 – Histórico do Orçamento Público no Brasil 11
1.2 – Conceito de Orçamento Público 15
1.3 – Princípios do Orçamento Público 18
1.3.1 – Princípio da Legalidade 19
1.3.2 – Princípio da Universalidade 19
1.3.3 – Princípio da Anualidade (ou Periodicidade) 20
1.3.4 – Princípio do Orçamento Bruto 20
1.3.5 – Princípio da Exclusividade 20
1.3.6 – Princípio da Unidade (ou Totalidade) 21
1.3.7 – Princípio da Especificação
(Especialização ou Discriminação) 21
1.3.8 – Princípio da Não Afetação de Receitas 21
1.3.9 – Princípio da Publicidade 22
65
1.3.10 – Princípio do Equilíbrio 23
1.3.11 – Princípios do Planejamento e da Programação 23
1.3.12 – Princípio do Não Estorno 24
1.3.13 – Princípio da Clareza 24
1.4 – Instrumentos de Planejamento Orçamentário 24
CAPÍTULO II – O Plano Plurianual - PPA 27
2.1 – Conceito 28
2.2 – Regionalização 29
2.3 – Vigência 30
2.4 – Modelo de Gestão 30
2.5 – Etapas 31
2.5.1 – Elaboração 31
2.5.2 – Implementação 31
2.5.3 – Monitoramento 31
2.5.4 – Avaliação 32
CAPÍTULO III – O Estado do Rio de Janeiro e o Plano Plurianual 34
3.1 – Histórico do Plano Plurianual do Estado
do Rio de Janeiro 34
3.1.1 – Período anterior a 1976 34
3.1.2 – Período de 1976-1979 35
3.1.3 – Período de 1979-1983 35
3.1.4 – Período de 1983-1987 37
3.1.5 – Período de 1987-1991 38
3.1.6 – Período de 1991-1994 39
3.1.7 – Período de 1995-1998 39
3.1.8 – Período de 1999-2002 40
3.1.9 – Período de 2003-2006 41
3.1.10 – Período de 2007-2010 42
3.2 – Objetivos do Plano Plurianual do Estado
do Rio de Janeiro 43
66
CAPÍTULO IV – Lei 6.126 – O Plano Plurianual vigente no
Estado do RJ 44
4.1 – Contextualização Estratégica 45
4.2 – Metas e Prioridades 49
4.2.1 - Construção da Cidadania 49
4.2.2 – Grandes Projetos de Investimento 50
4.2.3 - Megaeventos Internacionais 51
4.2.4 - Estratégias Metropolitanas 53
4.2.5 - Modernização da Gestão 55
4.2.6 - Prevenção e Combate a Efeitos de Desastres 55
4.2.7 - Saúde e Educação 56
4.3 – Monitoramento e Avaliação 58
CONCLUSÃO 48
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 63
ÍNDICE 64
![Or amento - Conceitos Preliminares [Modo de Compatibilidade] · Outros tipos de orçamento... Orçamento operacional Orçamento operacional ––orçamento como orçamento como plano](https://img.document.onl/doc/110x75/5be656d009d3f2d8348d17d8/or-amento-conceitos-preliminares-modo-de-compatibilidade-outros-tipos-de.jpg)
