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“A arte de ensinar Economia de uma maneira simples, sem mistérios”. De Maria Eulália, uma ex-aluna.

Aula 5: A ECONOMIA INTERTEMPORAL Parte 3: A restrição orçamentária

intertemporal do governo e a equivalência ricardiana

Observação: A Economia intertemporal, como já foi dito, é um tópico uma tanto complexo e constituído de temas que exigem tratamento diferente. Foi esta a razão que nos levou em separar o tópico em quatro tópicos distintos, pois, apesar de se enquadrarem no título “Economia Intertemporal”, não guardam relação um com o outro. Depois do tema dessa Aula 5, ainda teremos uma Parte 4 – que trata do modelo de crescimento de Solow – que , das quatro partes, é a que tem maiores chances de cair na prova.

Voltamos a repetir que Economia Intertemporal se constitui, sem dúvida, na parte mais “chata” do programa do concurso do AFRFB, principalmente para os candidatos não economistas. A vida, também, não é feita só de flores, concorda? Então, vamos lá.

1. Introdução

Como é sabido, as contas do setor público brasileiro

apresentam um déficit crônico de forma recorrente, um fenômeno que vem ocorrendo desde meados dos anos 70 do século passado. Para financiar ou cobrir este déficit, o governo conta com quatro alternativas:

i) emissão monetária; ii) tomada de empréstimos bancários; iii) aumento da carga tributária; e, iv) venda de títulos públicos.

A emissão monetária foi um mecanismo bastante utilizado pelo governo ao longo dos anos 70/80, do século passado, mas devido aos seus efeitos perversos sobre o processo inflacionário, praticamente foi eliminado pela proibição constitucional de 1988. Mas, vale registrar que a emissão monetária destinada a atender as necessidades da economia acaba se constituindo, ainda, numa fonte de financiamento do déficit público. Este é conhecido fenômeno da “senhoriagem”, bastante estudado em Finanças Públicas.

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Da mesma forma, a tomada de empréstimos bancários, também bastante utilizada em anos passados, hoje já não se constitui em alternativa de financiamento do déficit graças a inúmeros dispositivos legais que impedem que órgãos do governo se endividem junto ao setor bancário.

Restaram como opções, então, o aumento da carga tributária e a venda de títulos públicos – mecanismos que o governo tem usado e abusado. A carga tributária no Brasil tem crescido de forma sistemática ao longo das duas últimas décadas, saltando de algo como 22% do final dos anos 70 para algo em torno de 32% na virada do século e, segundo estimativas recentes, já está atingindo cerca de 38% do PIB, agora em 2005.

Para se ter uma idéia da magnitude desta taxa, basta dizer que não existe paralelo em nenhum país de estágio de desenvolvimento equivalente ao do Brasil. Na América Latina, os países com maiores cargas tributárias são o México e a Argentina, mas ambos giram em torno dos 20%-21% do PIB – ou seja, praticamente a metade da taxa registrada no Brasil.

A venda de títulos públicos – outro mecanismo bastante usado pelos sucessivos governos brasileiros para financiar o déficit fiscal ou orçamentário - tem como principal resultado a formação da chamada dívida interna pública (DIP) que, no caso brasileiro, mercê dos elevados juros, tem crescido de forma geométrica nos últimos 15 anos. Assim, por exemplo, em 1994, quando se iniciou o Governo FHC, a DIP situava-se em torno de R$ 64,0 bilhões; já em 2002, isto é, oito anos depois, quando Lula assumiu o governo, aquela dívida havia se multiplicado por 10, situando-se em cerca de R$ 650,0 bilhões. Agora, dois anos e meio depois, a dívida interna pública, situa-se em aproximadamente R$ 1,0 trilhão!

Qual a principal implicação desta monstruosa dívida? A resposta é muito simples e óbvia: uma despesa com juros que supera, de longe, qualquer outro item da despesa governamental. Com uma taxa média de juros incidente sobre a DIP da ordem de 17% ao ano, a despesa anual do governo federal com juros está projetada, este ano, para algo como R$ 170,0 bilhões – o correspondente a um terço da arrecadação tributária total do governo e equivalente a mais do dobro dos gastos previstos com educação e saúde somados! Registre-se que o volume dos juros devidos pelo governo é tão elevado que, por maior que seja o “superávit primário”, não é suficiente para

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o pagamento daquele montante. Conseqüentemente, a alternativa é a venda de mais títulos no mercado para pagar os juros vencidos, elevando mais ainda a DIP.

Neste contexto, está, então, criado o círculo vicioso da dívida pública: mais dívida leva a mais juros que leva a mais dívida, e assim, sucessivamente.

Diante desse quadro um tanto desanimador, para não dizer aterrador, o que deve ser feito? A resposta de qualquer economista com um mínimo de sensatez é: redução dos gastos públicos, via corte de gastos com pessoal, redução das aposentadorias, dos gastos supérfluos, do empreguismo político, das obras desnecessariamente suntuosas, e coisas do gênero. Infelizmente, no entanto, tais cortes contrariam fortes interesses de grupos com grande poder de pressão (magistratura, procuradoria, auditores fiscais, militares e assemelhados) – o que tem inviabilizado todas as tentativas e esforços naquele sentido.

Feitas estas colocações, vamos analisar a chamada “equivalência ricardiana” relativa às contas públicas. O objeto desse tema é verificar a reação dos indivíduos – ou agentes econômicos – diante do anúncio por parte do governo de que vai cortar parte dos impostos, e que o eventual déficit público daí derivado será financiado com empréstimos.

2. A visão tradicional da dívida do Governo

Suponha, apenas, para raciocinar, que o Governo, pressionado por amplos setores da sociedade para reduzir a carga tributária, decide efetuar um corte no nível dos impostos da ordem de 20%. Antes, porém, de adotar esta medida, resolve consultar a área econômica do Ministério da Fazenda sobre os efeitos benéficos e maléficos de tal medida.

Para analisar os efeitos dessa mudança na política fiscal, no curto e no longo prazo, e fornecer uma resposta técnica ao Presidente, os economistas do Ministério da Fazenda recorrem aos modelos keynesianos, ao modelo IS-LM, ao modelo Mundell-Fleming, aos modelos de crescimento econômico e a outros que constam dos manuais de macroeconomia.

Depois de muito analisarem e discutirem os efeitos da redução dos impostos, à luz dos modelos macroeconômicos, a

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área econômica fornece a resposta ao Governo, mais ou menos nas seguintes linhas:

“O corte dos impostos provoca, de imediato, um aumento na renda pessoal disponível, aumentando, em conseqüência, os gastos de consumo das famílias. Este aumento do consumo afeta a atividade econômica no curto e no longo prazos.

No contexto do modelo de curto prazo da IS-LM, o aumento do consumo se traduz num aumento da demanda agregada por bens e serviços, provocando um aumento do produto (ou da renda) agregado e do emprego. No entanto, mantida a oferta monetária atual, o aumento do produto e da renda causa uma maior demanda por moeda para transações, elevando a taxa de juros doméstica – o que desestimula o investimento mas, ao mesmo tempo, estimula a entrada de capitais externos. Esta entrada de capitais externos (dólares), aumenta o valor do Real em relação à moeda americana (e, também, em relação às outras moedas. Com isso, as exportações brasileiras perdem competitividade no mercado internacional, ao mesmo tempo em que as nossas importações tenderão a se elevar.

A longo prazo, o corte fiscal reduz a poupança do governo e, daí, a poupança interna se reduz também. Com conseqüência, os investimentos domésticos se reduzem e o produto do país deve cair.

Quanto ao efeito do corte fiscal sobre o bem-estar da economia, vale registrar que as gerações atuais se beneficiariam de um consumo maior e de um emprego maior, ainda que talvez com inflação mais alta. Certamente, as gerações futuras arcarão com grande parte do ônus dos déficits orçamentários de hoje, pois sua herança será uma dívida pública impagável.

Pelo exposto acima, a área econômica deste Ministério não recomendaria a adoção desta medida. Sem mais para o momento, agradecemos a confiança em nós depositada. a) Chefe da Coordenação Econômica.

Dias depois, o Chefe da Coordenação Econômica do Ministério da Fazenda recebe do Chefe da Casa Civil da Presidência da República a seguinte resposta:

“Prezado Chefe da Coordenação Econômica,

O governo recebeu sua análise sobre os efeitos de um eventual corte dos impostos e achou que se trata de um documento sério e bem elaborado. No entanto, ontem, um proeminente economista – que se declarou “ricardiano” – em visita ao Palácio do Planalto, leu seu relatório e, em seguida, prestou um longo depoimento às Chefias do Palácio, inclusive com a presença do Sr. Presidente, e chegou a conclusões totalmente diferentes daquelas que sua Coordenação Econômica apresentou. Entre outras coisas, aquele economista declarou que o corte dos impostos não estimularia o consumo das famílias e, sendo assim, o déficit orçamentário não provocaria os efeitos maléficos apontados por vocês da Coordenação Econômica.

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Deste modo, tendo por base a análise daquele economista “ricardiano”, gostaria de comunicar a V.Sa. e à sua equipe que o governo levará adiante a proposta do corte fiscal.

Atenciosamente,

J.D. – Secretário do Governo”.

3. A visão ricardiana da dívida do Governo

Como foi visto, pela visão tradicional da dívida do governo, exposta pelo Chefe da Coordenação Econômica do Ministério da Fazenda, quando o Governo reduz os impostos, provocando um déficit orçamentário, os consumidores, ao perceberem que estão recebendo uma renda maior, passarão a gastar mais.

No entanto, alguns teóricos da economia e das finanças públicas, baseados na chamada equivalência ricardiana, questionam estas conclusões “tradicionais”. Segundo esta abordagem, os consumidores são mais previdentes do que alguns supõem e, por isso, baseiam seus gastos não só na renda presente, ma também na renda esperada no futuro.

Como será, então, o raciocínio deste consumidor previdente diante de um eventual corte dos impostos? Para esse consumidor, o corte de impostos provocará um déficit orçamentário que terá de ser financiado com empréstimos. Esses empréstimos gerarão despesas do governo maiores no futuro, seja para pagar os juros desse empréstimo, seja para quitar o próprio empréstimo. Essas despesas maiores no futuro exigirão forçosamente um aumento nos impostos.

Ou seja, o corte dos impostos de hoje representa um aumento dos impostos amanhã. Isso significa que o corte fiscal proporciona a ele, hoje, um ganho de renda que é transitório e que, eventualmente, lhe será tomado de volta amanhã. E se assim é, não convém alterar seu consumo hoje para se sacrificar amanhã!

Na verdade, o raciocínio que está por trás do comportamento deste consumidor previdente é que a dívida atual do governo equivale a impostos no futuro e os impostos futuros equivalem aos impostos correntes. Portanto, financiar o governo com mais dívida é o mesmo que financiá-lo com mais impostos. Essa é a conhecida equivalência ricardiana – denominação esta devida a

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David Ricardo1 que foi o economista a tratar desse tema, no século XIX.

Em outras palavras, a equivalência ricardiana argumenta que um corte fiscal hoje, que gera um déficit orçamentário financiado por dívida, deixa o consumo inalterado. Neste contexto, as famílias prevenidamente deverão destinar à poupança a renda extra obtida, visando pagar o aumento futuro dos impostos conseqüente do corte fiscal de hoje. Esse aumento da poupança privada compensa exatamente o decréscimo da poupança pública fruto daquele corte nos impostos.

Ou seja, no frigir dos ovos, a poupança nacional – que corresponde à soma da poupança pública mais a poupança privada – permanece a mesma. Esta conclusão é, portanto, bastante diferente daquela prevista pela visão tradicional.

Agora, vejamos um outro desdobramento do corte dos impostos: suponha, por exemplo, que, ao cortar os impostos, o governo deixa claro que pretende cortar também suas despesas, reduzindo suas compras no futuro. Caso o consumidor perceba que isso é um fato, ele acreditará que não haverá aumento de impostos no futuro, e então se sentirá mais rico e, nesta situação, ele aumenta seu consumo presente.

Mas, note-se que a aumento do consumo, nesta hipótese, se deveu ao corte dos gastos do governo e , não, ao corte nos impostos. Em outras palavras, caso o governo anunciasse uma redução futura das suas compras, o consumo aumentaria hoje, mesmo que os impostos atuais permanecessem inalterados, já que isso implicaria impostos mais baixos amanhã.

4. As bases da equivalência Ricardiana – uma síntese

De todo o raciocínio exposto acima pode-se deduzir que o a teoria da equivalência Ricardiana está embasada em três argumentos principais:

i) Primeiro, os agentes econômicos tomam suas decisões no presente olhando para o futuro. Este futuro pode ser bastante longo, extrapolando para

1 David Ricardo foi, sem dúvida, um dos economistas (clássicos) mais brilhantes do século XIX, hábil negociador e aplicador na Bolsa de Valores onde, ao que consta, ficou rico. É autor, entre outros, da conhecida Teoria das Vantagens comparativas que, por longos e longos anos, orientou o comércio em todos os países.

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outras gerações, mostrando uma certa preocupação com os próprios descendentes da atual geração e com seu bem-estar. Portanto, pela teoria da equivalência ricardiana, não há razão para os agentes econômicos alterarem seu nível de consumo presente em razão de eventuais reduções de impostos e aumento do déficit público, porque isso terá repercussões nas próximas gerações;

ii) Segundo, o setor público defronta-se com uma restrição orçamentária intertemporal que precisa ser atendida. Mas, o governo, como qualquer outro agente econômico, não pode acumular dívida indefinidamente. Assim, menor carga tributária hoje significa maiores impostos amanhã. Em conclusão, os agentes econômicos não definem seu consumo pelo nível dos impostos vigentes, mas pelo valor presente desses impostos.

iii) Terceiro, a teoria da equivalência ricardiana se apóia na hipótese da renda permanente, ou seja, as famílias tomam decisões quanto ao nível de seu consumo tendo por base sua renda permanente, e não sua atual renda disponível. Como já vimos na Aula 3, a renda permanente é definida como o valor presente esperado dos rendimentos líquidos (descontados os impostos). Portanto, flutuações abaixo ou acima do valor presente dos impostos alteram a renda disponível das famílias, mas não interferem em sua trajetória de consumo.

5. Contraargumentos da visão tradicional

Pelo que foi visto acima, a essência da equivalência ricardiana reside na crença de que as pessoas, quando decidem consumir, avaliam racionalmente os impostos futuros, conseqüentes do endividamento do governo hoje. Ou seja, na visão ricardiana, as pessoas têm considerável conhecimento do que se passa e uma ótima previsão do que ocorrerá no futuro.

Mas, até que ponto os consumidores são assim tão previdentes? Na visão tradicional da dívida governamental, a

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perspectiva de impostos futuros não tem uma influência tão grande no consumo atual, como sugere a visão ricardiana.

Esses “tradicionalistas” apresentam três argumentos contrários à visão ricardiana: primeiro, eles argumentam que as pessoas são “míopes”, sendo incapazes de compreenderem plenamente as implicações dos déficits orçamentários do governo. Nesta hipótese, um corte fiscal financiado, hoje, por endividamento, levará esta pessoa a acreditar que sua renda permanente aumentou, mesmo que isso não tenha ocorrido. Daí afirmarem que o corte fiscal levará a um consumo maior hoje e a uma poupança nacional menor.

Um segundo argumento dos tradicionalistas pode ser descrito assim: a visão ricardiana da dívida do governo parte do pressuposto de que os consumidores baseiam seu consumo não apenas na renda presente, mas também na renda permanente, que inclui não só a renda atual mas também a renda esperada no futuro. Neste raciocínio, um corte fiscal financiado por endividamento aumenta a renda atual, mas não altera a renda nem o consumo permanente. No entanto, os defensores da visão tradicional da dívida do governo argumentam que a renda atual é mais importante do que a renda permanente para os consumidores, especialmente levando-se em conta que os consumidores enfrentam restrições para contrair empréstimos.

Ora, uma pessoa que deseje consumir mais do que sua renda atual permanente – talvez porque espera uma renda maior no futuro – só precisa tomar emprestado. Mas, se ela não pode tomar empréstimo para financiar seus consumo ou se só pode tomar emprestado uma quantia limitada, a renda atual determina seu nível de gasto – independentemente de qual é a sua renda permanente. Nesse caso, um corte fiscal financiado por dívida do governo aumenta, sim, a renda atual e, em conseqüência, aumenta também o consumo, mesmo que a renda futura seja mais baixa. Em outras palavras, este corte de impostos funciona, para o consumidor, como um empréstimo que o governo lhe faz e este empréstimo deverá ser pago no futuro com aumento dos impostos. E se assim é, o corte fiscal, ao contrário do que afirma a visão ricardiana, amplia, sim, o consumo presente

. Além da miopia e das restrições aos empréstimos, os teóricos da visão tradicional da dívida do governo argumentam, mais, que os consumidores esperam que os impostos futuros maiores

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recairão não só sobre eles, mas também sobre as gerações futuras.

Vejamos um exemplo de tal situação: suponha que o governo corte impostos hoje e, para compensar, emita títulos com prazo de 30 anos e, ao encerrar este prazo, aumente os impostos para pagar os títulos. Nesse caso, dívida hoje do governo representa uma transferência de riqueza da próxima geração de contribuintes – que vai ter de pagar aqueles impostos – para a geração atual de contribuintes (que recebeu o aumento de renda fruto do corte dos impostos). Ou seja, um corte fiscal financiado com dívida estimula o consumo pois propicia à atual geração a chance de consumir às custa da próxima geração.

6. Algumas conclusões

De tudo o que se disse acima pode-se concluir que o debate sobre a dívida do governo é, na verdade, um debate sobre o comportamento do consumidor.

A equivalência ricardiana pressupõe que os consumidores são previdentes e não aumentarão seu consumo de imediato quando houver um corte dos impostos, pois julgam que, mais cedo ou mais tarde, virão novos impostos para pagar o conseqüente endividamento do governo. Nesta visão, os consumidores tenderão a poupar a renda extra que obtiveram com o corte dos impostos com o objetivo de poderem pagar os impostos de amanhã.

Já a visão tradicional acredita que os consumidores, por uma série de razões – seja porque são míopes e não compreendem os efeitos de um déficit orçamentário, seja porque sofrem restrições quanto à possibilidade de contraírem empréstimos, ou, ainda, seja porque acreditam que os impostos de amanhã recairão sobre um maior número de indivíduos – optam por aumentar seu consumo presente sempre que houver um corte de impostos que aumente sua renda disponível.

De qualquer forma, a conclusão desse debate acerca da validade da teoria da equivalência Ricardiana não deve assumir posições extremas. De um lado, muito economistas acreditam que a equivalência ricardiana é uma mera construção teórica e de pouco interesse como mecanismo orientador das políticas econômicas. De outro lado, há aqueles economistas que,

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mesmo reconhecendo as limitações desta teoria, acreditam fortemente que ela representa uma boa aproximação da realidade.

É difícil tomar partido nesse debate. De qualquer forma, se a visão tradicional da dívida pública estiver correta, palmas para a análise do Coordenador da Área Econômica do Ministério da Fazenda. Sua interpretação dos efeitos do corte dos impostos estava correta. E o Palácio com suas Chefias míopes que pague o “pato” do corte dos impostos!

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Bibliografia consultada:

-Esta Aula 5 foi inteiramente embasada, com as devidas adaptações e reduções nas seguintes duas obras:

1. Rezende, F. – Finanças Públicas – 2ª Edição, Editora Atlas, S.Paulo, 2001.

2. Mankiw, N.G. – Macroeconomia – 5ª edição, Editora LTC, R.Janeiro, 2004.

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