EDIÇAO DA CONFERÊNCIA

Ensino Secundário em África (SEIA)

Na Encruzilhada:

Escolhas para o Ensino Secundário e a Formação na África Subsaariana

Departamento de Desenvolvimento Humano em África (AFTHD) Banco Mundial

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AGRADECIMENTOS

Este relatório de Síntese SEIA “Na Encruzilhada: Escolhas para o Ensino Secundário e Formação Profissional na África Subsariana” é um documento de trabalho que visa contribuir para o debate sobre as dificuldades com que se deparam os sistemas do Ensino Secundário e Formação em África. Adriaan Verspoor (Consultor Sénior em Educação) é o autor responsável pelo Relatório de Síntese. A equipa de trabalho do estudo SEIA é chefiada por Jacob Bregman (Especialista Principal em Educação, Região África, Banco Mundial -- AFTHD).

O estudo plurianual SEIA é uma iniciativa do Departamento de Desenvolvimento Humano de África e visa apoiar os países africanos no domínio do desenvolvimento de estratégias sustentáveis para o SEIA relativamente à expansão do acesso e ao aumento de qualidade e relevância da aprendizagem e do ensino, a nível secundário. A iniciativa do estudo SEIA produziu oito estudos temáticos, um estudo de literatura, vários estudos de país e duas conferências regionais SEIA (Uganda-Kampala 2003 Senegal-Dakar 2004), que foram organizadas em cooperação com a Associação para o Desenvolvimento da Educação em África (ADEA) e o Instituto do Banco Mundial (WBI). Nas conferências discutiram-se questões fundamentais e melhores práticas e receberam-se comentários de representantes de cerca de 38 países africanos. As conferências também deram origem a documentos e apresentações de peritos em educação, internacionais e regionais. Estes recursos combinados foram utilizados como contributos para versão final do Relatório de Síntese SEIA. Todos os documentos e outras informações resultantes estão publicados no sítio da SEIA em: http://worldbank.org/afr/seia/

Colaboraram neste estudo: Prof. Lewin (Universidade de Sussex) e Alain Mingat (Consultor em Educação) forneceram contributos para o Capítulo 5 sobre questões de financiamento; Aidan Mulkeen (Especialista Sénior em Educação, AFTH1) apresentou elementos importantes para o Capítulo 7 sobre professores do ensino secundário, ensino e reitores das escolas. Patrick Ramanantoanina (Especialista Sénior em Educação, AFTH3) forneceu contributos do estudo de país da SEIA sobre a reforma do Ensino Secundário e Formação em Madagáscar. SEIA encomendou também um relatório sobre manuais escolares do ensino secundário da autoria de Tony Read e Amanda Buchan (consultores); e sobre questões de género por Esi Sutherland-Addi da FAWE (consultor). Jacob Bregman foi responsável pela primeira versão do Capítulo 6 sobre programas do ensino secundário, avaliação e exames e orientação e parecer geral ao redigir este relatório.

De referir ainda vários outros colegas que forneceram úteis e detalhados comentários em várias fases do relatório: Birger Fredriksen (Conselheiro Sénior) e Keith Lewin (Universidade de Sussex) apresentaram comentários pormenorizados sobre a primeira versão do relatório. Os comentários sobre o resumo das provas económicas no Capítulo 4 são da autoria de Paul Glewwe. Jee-Peng Tan (Conselheiro para a área de Educação, AFTHD) apresentou contributos importantes na perspectiva do programa de trabalho da Região África. Laura Frigenti (gestora sectorial de DH, AFTH3) apoiou e orientou a equipa de trabalhos SEIA na área de qualidade e relevância do estudo. Yaw Ansu (Director de Desenvolvimento Humano na Região África) prestou orientação estratégica global numa perspectiva de crescimento económico e desenvolvimento social de África.

Ao longo das diferentes fases do SEIA, vários assistentes de investigação deram o seu contributo: Steffi Stallmeister, Karen Bryner, Nicole Laurence, Valerie Nussenblatt, Geraldine Simonnet e Kasha Klosowska (todos consultores). O apoio administrativo e técnico esteve a cargo de Norosoa Andrianaivo (AFTH3). Este estudo foi financiado pelo Banco Mundial e pelos Fundos Fiduciários para a Educação da Irlanda e da Noruega, doações dos Governos Holandês e Japonês.

A tradução deste resumo executivo de Inglês para Português foi fornecida pela Fundação Calouste Gulbenkian.

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PREFACIO

A alteração do Ensino Secundário e Profissional está a atrair mais atenção África, pois aumentam as matrículas no ensino primário e a procura por parte de pais e alunos. As empresas privadas e as Economias de Conhecimento emergentes, nas quais muitos países africanos se empenham em participar, também deixaram claro que a simples conclusão do ensino primário já não chega para se conseguir uma força de trabalho qualificada e competitiva. Como os governos de muitos países africanos continuam a fazer investimentos consideráveis no ensino primário, também são forçados a considerar reformas no ensino preparatório e secundário e na formação profissional. A procura crescente pelos pais e pelos alunos de mais e melhor ensino pós primário para além do ensino básico está a mobilizar a atenção dos políticos.

Com vista a aumentar a competitividade económica e a promover a justiça social, os países africanos vão precisar de adaptar rapidamente os seus sistemas de ensino ao desenvolvimento de qualificações e talentos da sua juventude na gama completa de aptidões. Os jovens africanos, como os seus congéneres em todo o mundo, têm o direito de serem desafiados para poderem alcançar o seu pleno potencial. Isto é verdade tanto para os que se deparam com barreiras significativas à aprendizagem como para os naturalmente bem sucedidos. São frequentemente necessárias alterações rápidas no conhecimento e nas qualificações para determinados empregos ou para carreiras de sucesso. A força de trabalho africana precisa de ser motivada com vista a empenhar-se na aprendizagem continuada ao longo da vida destinada a produzir o número suficiente de pessoas com um nível médio e superior de qualificações. O potencial desperdiçado acarreta custos pessoais, sociais e económicos elevados. Para os jovens de África, o preço de se afastarem do ensino cria repetidamente graves problemas e implica insucesso para o resto das suas vidas.

No entanto, a melhoria e a expansão do ensino secundários e dos sistemas de formação em África levantam problemas complexos. A maior parte dos governos africanos estão constrangidos pelos limitados recursos públicos e pelas muitas outras prioridades de governação que exigem financiamento. Os constrangimentos no domínio da qualidade agravam ainda mais a situação, uma vez que a expansão para além do ensino primário devia ser simultaneamente acompanhada de uma melhoria dramática na qualidade da produção. As forças de trabalho competitivas na Ásia e na América Latina também alteraram a procura de qualificações em África e o sistema do ensino secundário e profissional está a lutar para responder adequadamente. As questões em torno da expansão de acesso ao ensino além primário, qualidade da produção e financiamento da sustentabilidade são discutidas no relatório de Síntese SEIA. Este relatório é um documento de trabalho que pode ajudar a promover um melhor entendimento entre os principais intervenientes e dadores.

As escolhas são difíceis e as questões complexas. Como é que os governos africanos podem responder a aumentos extraordinários da procura e, ao mesmo tempo, melhorar consideravelmente a qualidade dos seus formandos? Como é que se pode dar mais apoio e reciclagem aos professores do ensino secundário e aos reitores dos estabelecimentos de ensino e atrair-se mais gente para a profissão? De que forma se pode aumentar a equidade, integrar matérias novas e modernas no programa do ensino secundário, reformar os métodos de avaliação e adaptar materiais e equipamento aos requisitos de um ensino secundário competitivo do século XXI?

O relatório de síntese SEIA contempla estas questões no contexto das economias africanas e das condições para crescimento económico e desenvolvimento social. A concorrência da Ásia e da América Latina está a aumentar a pressão sobre África. As antigas potências coloniais transformaram completamente os seus sistemas de ensino secundário e terciário e de formação profissional. Estaremos perante um clima de contínua e rápida mudança no qual questões globais de comércio, saúde e sociais irão determinar os padrões de vida da população africana. Este estudo SEIA pretende fornecer “alimento para reflexão”.

Jacob Bregman

Março de 2007

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ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS

55OED Departamento de Avaliação de Operações ADBI Instituto do Banco de Desenvolvimento Asiático ADEA Associação para o Desenvolvimento da Educação em África AED Academia de Desenvolvimento da Educação AERC Consorcio de Investigação Económica Africana AF Ano Fiscal AGEPA Amélioration de la Gestion de l’Education en Afrique ALP Ásia de Leste e Pacífico APL Empréstimo Políticas Adaptável APP Associação de Pais e Professores APU Unidade de Produção Académica ASS África Subsaariana BA Bacharel em Artes B-Ed Bacharel em Educação BGCSE Certificado Geral do Ensino Secundário do Botswana BM Banco Mundial BOG Conselho de Directores BREDA Escritório Regional da UNESCO para a Educação em África BSc Bacharel em Ciências CAS Estratégia de Ajuda a um País CBG Química, Biologia, Geografia CBN Química, Biologia, Nutrição CDP Desenvolvimento Profissional Continuado CEM Memorando Económico de um País CGE Modelo Informático Geral de Equilíbrio CID Centro para Desenvolvimento Internacional na Universidade de Harvard CIDT Centro de Desenvolvimento e Formação Internacional CONFEMEN Conferência dos Ministros da Educação Francófonos CSR Relatório de Estado de um País DAC Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE DANIDA Agência de Desenvolvimento Internacional Dinamarquesa DDSP Programa Distrital de Apoio ao Desenvolvimento DEO Escritórios Distritais de Educação DFID Departamento de Desenvolvimento Internacional DHS Inquérito Demográfico e Sanitário DPL Empréstimos para Políticas de Desenvolvimento DRC República Democrática do Congo DST Doenças Sexualmente Transmitidas DVD Vídeo Disco Digital EAC Europa de Leste e Ásia Central ECA Economia, Comércio, Contabilidade ECD Desenvolvimento Primeira Infância EDI Instituto de Desenvolvimento Económico EFA Educação para Todos EFA/MDG Educação para Todos /Metas de Desenvolvimento do Milénio EFCTV Educação e Formação para o Comércio, Técnica e Vocacional EFTV Ensino Técnico e Vocacional e Formação EGM Economia, Geografia, Matemática avançada EMIS Sistema de Informação de Educação e Gestão ENEM Exame Nacional do Ensino Secundário EP Ensino Primário ESJ Ensino Secundário Primeiro Nível (júnior) ESS Ensino Secundário Segundo Nível

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ETV Ensino Técnico e Vocacional EU União Europeia EUA Estados Unidos da América GCSE Certificado Geral do Ensino Secundário FAWE Fórum Para Mulheres Educadoras Africanas FCM Física, Química e Matemática FEMSA Educação Feminina em Matemática e Ciências em África FTI Fast Track Initiative FUNDEF Fundo para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino básico e Avaliação dos

Professores GCSE Certificado Geral do Ensino Secundário GED Resumo de Educação Global GEEP Groupe pour l’Etude et l’Enseignement de la Population GER Nível Bruto de Inscrição GMR Relatório Global de Monitorização GoM Governo do Mali GoU Governo do Uganda GPI Índice de Paridade de Géneros GTZ Gesellschast fur Technische Zusammenarbeit (Agência Alemã para a Cooperação

Técnica) HED Departamento do Ensino Superior HGL História, Geografia, Inglês HKL História, Kiswahili, Língua IBM Instituto do Banco Mundial IDA Associação para o Desenvolvimento Internacional IDB Banco de Desenvolvimento Interamericano IDE Investimento Directo Estrangeiro IEA Associação Internacional para a Avaliação dos Resultados Educacionais IEG Grupo de Avaliação Independente IEQ Projecto de Melhoria da Qualidade Educacional IIEP Instituto Internacional para o Planeamento da Educação INEP Instituto Nacional para a Investigação em Educação ISCED Padrão Internacional de Classificação da Educação JICA Agencia Japonesa de Cooperação Internacional KEA Lei da Educação Queniana KSH Xelim Queniano LAC América Latina e Caraíbas MA Mestre de Artes ME Ministério da Educação METF Quadro de Despesas de Médio Prazo MIS Sistema de auto-avaliação MLA Monitorização de Resultados da Aprendizagem NAYRL Associação Nacional para Ensino Todo o Ano NEP Política Nacional de Educação NEPAD Nova Parceria para o Desenvolvimento da África NIC País Recentemente Industrializado OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico ODA Ajuda ao Desenvolvimento Oficial ODL Ensino Aberto e à Distância OIT Organização Internacional do Trabalho OLS Método de Estimativa do Mínimos Quadrados ONG Organização Não Governamental PASEC Programme d’Analyse des Systèmes Educatifs des Pays de la CONFEMEN PEAP Plano de Acção para a Erradicação da Pobreza PER Exame das Despesas Públicas PERI Programa para o Reforço da Investigação na Informação

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PGM Física, Geografia, Matemática avançada PIB Produto Interno Bruto PIRLS Estudo sobre o Progresso da Leitura e Literacia Internacional PISA Programa para Avaliação Internacional dos Estudantes PNB Produto Nacional Bruto PPEPT Plano de Ensino Pós-primário e Formação PPPs Parcerias Público Privado PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación PRSC Crédito de Apoio à Redução da Pobreza PRSP Artigo sobre a Estratégia de Redução da Pobreza PTR Rácio Aluno Professor RESAFAD Rede Africana para o Ensino à Distância RNB Rendimento Nacional Bruto SACMEQ Consórcio do Sul da África para a Monitorização da Qualidade da Educação SAEB Sistema de Avaliação do Ensino Básico Nacional SAGA Estratégias e Análise para o Crescimento e Acesso SEDP Programa de Desenvolvimento do Ensino Secundário SEIA Ensino Secundário em África SEO Técnicos Superiores de Educação SIL Empréstimo de Investimento Específico SJ Secundário Primeiro Nível (júnior) SMC Comité de Gestão Escolar SMICT Ciências, Matemática e TIC SPRED Reforçar o Ensino Primário STAN Associação dos Professores de Ciências da Nigéria SWAP Abordagem Sectorial Ampla TF Fundo de Investimento TIC Tecnologia de Informação e Comunicação TIE Instituto Tanzaniano de Educação TIMSS Estudo das Tendências em Matemática e Ciência Internacionais TRANSE Universidade of Western Cape, Cidade do Cabo e NIFU, Oslo UACE Certificado Avançado de Educação do Uganda UCE Certificado de Educação do Uganda UDCM Universidade de Dar-Es-Salaam UIS Instituto da UNESCO para as Estatísticas UK Reino Unido UN Nações Unidas UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, Cultural e Ciência US Estados Unidos USAID Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional VIH/AIDS Vírus da Imunodeficiência Humana/Sindroma Imunodeficiência Adquirda VSO Serviço Voluntário Ultramarina WAEC Conselho de Exame Oeste Africano WEI Indicadores Mundiais de Educação

vi

Agradecimentos ................................................................................................................... i Prefacio ................................................................................................................................ ii Capítulo 1 .............................................................................................................................1 Rationale e objectivos do SEIA.........................................................................................1 Capítulo 2 ...........................................................................................................................15 Levantamento do Desafio ................................................................................................15 Capítulo 3 ...........................................................................................................................36 Lições da Experiência Internacional...............................................................................36 Capítulo 4 ...........................................................................................................................51 Ensino Secundário e Desenvolvimento na ASS ..........................................................51 Capítulo 5 ...........................................................................................................................76 Financiamento do Ensino Secundário ...........................................................................76 Capítulo 6 .........................................................................................................................108 Qualidade e Pertinência nos Currículos, Avaliações e Exames .............................108 Capítulo 7 .........................................................................................................................142 Proporcionar Oportunidades Eficazes e Equitativas de Aprender ..........................142 Capítulo 8 .........................................................................................................................175 Reforçar a Governança e a Gestão .............................................................................175 Capítulo 9 .........................................................................................................................200 O Caminho para o Futuro ..............................................................................................200 Capítulo 10 .......................................................................................................................225 Apoiar o Ensino Secundário na África Subsaariana:.................................................225 A Estratégia do Banco Mundial.....................................................................................225 References .......................................................................................................................238

1

O amanhã pertence ao povo que se prepara para ele hoje - Provérbio Africano

Capítulo 1

Rationale e objectivos do SEIA

1. Os desafios relativos ao desenvolvimento da educação na África Subsaariana (ASS) no dealbar do século XXI são sem precedentes. Enfrentando lacunas persistentes na cobertura da escolaridade primária, quase todos os países iniciaram esforços importantes para garantir que todas as crianças terão a oportunidade de completar um ensino primário de qualidade aceitável. Ao mesmo tempo, os governos estão comprometidos com expandir o acesso a um ensino ulterior. Isto é, em parte, uma resposta a uma procura crescente de lugares no ensino secundário do primeiro e segundo níveis à medida que o número de estudantes que concluem a escola primaria cresce rapidamente. Mas também reflecte a crença em que uma participação bem-sucedida numa economia global impulsionada pela tecnologia exige pessoas capazes – muitas com competências em ciências e tecnologia. Adicionalmente, os imperativos sociais – consciencialização crescente para o VIH/SIDA e outros riscos de saúde, promoção dos valores democráticos, e participação no desenvolvimento económico e social, combinados com o crescimento dos quantitativos da juventude urbana – pedem políticas específicas para promover um estilo de vida melhor e aumentar o potencial produtivo dos jovens. Muitos líderes políticos reconhecem a importância de usar melhor o capital humano incorporado na sua juventude. Há poucas dúvidas de que os países já não se podem permitir o que Hernes caracterizou como a “silenciosa negligência” do ensino secundário (Caillods e Lewin, 2001; p. v). 2. Não é surpreendente que com rácios brutos de inscrição no secundário mais baixos do que os de todas as outras regiões do mundo (Figura 1.1), os governos africanos estejam a dar ênfase à importância de expandir o ensino secundário para proporcionar um ciclo de ensino básico alargado de 8-10 anos a todas as crianças (ver, por exemplo,

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Secundário 1º nível Secundário 2ºnível Total secundário

Fonte: UIS Global Education Digest, 2006

Figura 1.1: Taxas de inscrições brutas no ensino secundário, por região, 2004 ou mais tarde

2

UNESCO, 2000a; NEPAD, 2005) e ofereçam oportunidades para posterior educação e formação para além disso para os estudantes que estejam dispostos e sejam capazes de o fazer. Mas os obstáculos a um progresso significativo em direcção a essas metas são inúmeros e podem produzir inércia política. 3. No entanto, a ausência de acção só pode levar a mais deterioração da já baixa qualidade de grande parte do ensino secundário na ASS e a pôr em risco as oportunidades para um progresso económico e social acelerado. A reforma do ensino secundário, e a inovação neste campo, são urgentes em quase toda a parte. Mas poucos países têm uma estrutura política que lhes permita, simultaneamente, expandir o acesso, aumentar a equidade e melhorar a qualidade. Conceber e pôr em aplicação as reformas necessárias será frequentemente controverso e um diálogo que leve a uma estratégia amplamente apoiada é uma parte essencial de qualquer estratégia de reforma. Desafios assustadores 4. A pressão da procura social de acesso ao ensino secundário está a intensificar-se rapidamente por toda a ASS e não pode ser ignorada. Além disso, embora, na maior parte do mundo desenvolvido, o ensino secundário se tenha expandido para níveis mais altos de desenvolvimento económico e educacional do que os prevalecentes na ASS, não há muitas dúvidas de que os países de hoje precisam de um alicerce mais avançado para os recursos humanos, para que possam participar numa economia mundial com padrões de produção e comércio mais complexos do que em qualquer altura do passado. As economias de nível médio empreenderam uma transição do ensino primário para o secundário enquanto nível mais alto de aquisições do ensino para a maioria da população. As economias africanas precisam de caminhar na mesma direcção. É um desafio capital e urgente, o de responder eficazmente a essas pressões sociais e económicas, face aos vastos constrangimentos que pesam sobre os recursos públicos em economias com grandes sectores de subsistência e muitas prioridades em competição que limitam a capacidade do governo para mobilizar recursos para o ensino secundário. Um desempenho económico em melhoria aumenta a urgência do desafio mas, ao mesmo tempo, dá uma oportunidade para o atacar com eficácia. Procura crescente

5. A seguir ao Fórum Mundial de Educação (Dakar 2000) e à adopção da Educação para Todos (EFA) e das Metas de Desenvolvimento do Milénio (MDGs), as inscrições no primário estão a aumentar rapidamente em muitos países africanos, crescendo 27% entre 1999 e 2004 (UNESCO, 2006 e 2005; UNESCO BREDA, 2005). Um alto crescimento continuado da população vem acrescer ao desafio. A proporção de pessoas em idade de frequentar a

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1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020SSA LAC Asia EU

Fonte: Dados população ONU

Figura 1.2: Jovens dos 12 aos 18 como percentagem da população total, por região do mundo, de 1999 a

2020

3

escola secundária (12-18 anos) na população é mais alta na África do que em outras regiões (Figura 1.2). O grande crescimento continuado da população resultará, inevitavelmente, em números cada vez maiores de estudantes a concluir a escola primária e procurar admissão no ensino secundário do primeiro nível. As inscrições no ensino secundário duplicarão até 2015 para chegar a mais de 60 milhões em 2015, se for mantida a taxa de crescimento das inscrições no secundário de 2000-2004; se as taxas de transição entre o ensino primário e o secundário permanecerem inalteradas e todos os que entram para a escola primária chegarem ao fim, as inscrições mais do que triplicarão até 2015 (Lewin 2006). Poucos países têm políticas em curso que lhes permitam absorver tão grande quantidade de novos estudantes. Resultados demorados 6. Os resultados educacionais na ASS são mais baixos do que em qualquer outra região (Figura 1.3), embora tenham mais do que duplicado desde 1960, quando eram mais altos do que nas regiões do Sul da Ásia, Médio Oriente e Norte de África. Essas regiões foram capazes de aumentar o nível de educação das suas populações ainda mais rapidamente, principalmente por aumentarem as taxas de conclusão do primário e alargarem o acesso ao ensino secundário. Claramente, reforçar a base de recursos humanos da ASS para apoiar o desenvolvimento económico e o progresso social não só exigirá um progresso sustentado em direcção aos objectivos dos MDGs e da EFA, mas também um desenvolvimento acelerado do ensino secundário (Banco Mundial, 2005a),

em especial onde o acesso tem estado, historicamente, sujeito a constrangimentos. Na África Subsaariana, em média, apenas cerca de 30% de cada coorte etária completa o ensino secundário de primeiro nível e 12% o de segundo nível (Figura 1.4). Esta é uma fraca base para um

desenvolvimento económico e social

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Figura 1.3: Número médio anos de escolaridade da população com 5 ou mais anos, por região

Figura 1: Sobrevivência (%) de um Grupo de estudantes no Ensino Primário e Secudários na ASS, 2003

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Fonte: Polo de Dakar

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sustentado, exacerbado por oportunidades limitadas de participação no ensino secundário para os pobres e para as raparigas. Recursos públicos constrangidos 7. As múltiplas procuras dirigidas aos sistemas de educação, em combinação com os constrangimentos dos recursos públicos, tornarão difícil responder eficazmente à procura emergente de acesso a oportunidades para lá do nível primário, sem reorganizar a maneira como o ensino secundário é financiado e disponibilizado. Mais estudantes se inscrevem em cada ano, mas muitos em condições que impedem uma instrução efectiva. O crescimento do número de professores tem ficado atrás, consistentemente, do crescimento do número de estudantes. Entre 1990 e 2004, o rácio médio aluno/professor na ASS aumentou de 22:1 para 29:1. Com rácios professor/turma que frequentemente excedem 2:1, as turmas com 50 ou mais alunos são cada vez mais comuns. Os níveis de aprendizagem são baixos, a repetição e o abandono são altos. Os sistemas de ensino secundário na maior parte dos países estão mal preparados para os grandes aumentos de inscrições previstos. A estrutura e a organização da distribuição do serviço no ensino secundário são, com frequência, dispendiosas e mal geridas (Lewin, 2006; Mingat, 2004). O conteúdo curricular está, frequentemente, ultrapassado e mal adaptado para as exigências do desenvolvimento económico e do progresso social do século XXI (Bregman e Bryner, 2003; Benavot, 2004; Lewin, 2005; Ottevanger, 2005; Van den Akker, a publicar). De um sistema de elites para um sistema de massas 8. A transição do ensino secundário de um sistema de elites, que oferece oportunidades de prosseguir os estudos a um punhado de estudantes seleccionados, para um sistema de massas de ensino básico1 que visa inscrever a maior parte dos que completam a escola primária em mais alguns anos de instrução, está apenas a começar na África Subsaariana.

Figura 1.5: A Transição na Educação na Coreia do Sul e no Quénia

9. Na Coreia, essa transição ocorreu entre 1960, altura em que 80% da população com mais de 15 anos tinha a instrução primária ou menos como nível mais alto de ensino,

1 Ao longo deste relatório, ensino secundário refere-se à escolaridade do grupo etário de 12-18 anos, grosso modo. O termo “ensino básico” é usado para indicar uma escolaridade de 9 ou 10 anos, incluindo habitualmente o primário e alguns ou todos os anos do ciclo de primeiro nível do secundário. Em geral, são usadas as definições do ISCED para os ciclos de escolaridade.

QUÉNIAPopulação com mais de 15 anos

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COREIAPopulação com mais de 15 anos

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e 2000, altura em que 81% tinha completado o ensino secundário ou o ensino superior. No Quénia – tal como em grande parte da África subsaariana – ainda tem que começar (Figura 1.5). Acelerar o progresso em direcção a essa transição e geri-lo bem, determinará a capacidade dos países africanos para participarem efectivamente na economia global do século XXI, impulsionada pela tecnologia. 10. A transição para um sistema de massas tem importantes implicações nos objectivos e métodos de ensino. O papel tradicional do ensino secundário como mecanismo para a selecção de um número limitado de candidatos ao ensino universitário é dispendioso e impede o progresso em direcção ao novo objectivo de um aumento significativo dos diplomados do primeiro e segundo níveis do secundário. Os “perfis de diplomados” destes níveis do secundário, nos países de médios e altos rendimentos de outras partes do mundo, indicam que um ensino secundário efectivo equipa os estudantes com competências e conhecimentos de nível médio e abre-lhes amplos caminhos quando entram para o mercado de trabalho e se preparam para uma aprendizagem ao longo da vida (Banco Mundial 2005a; Bregman e Bryner, 2003). Melhor desempenho económico 11. A defesa de um esforço máximo para aumentar os resultados escolares na região de África e criar uma força de trabalho com muito maior proporção de pessoas tendo, pelo menos, vários anos de ensino secundário e formação, é particularmente forte num momento em que o crescimento económico está finalmente a acelerar-se. O crescimento do PNB na África Subsaariana, em 2004, atingiu 4,8 por cento, subindo de 4,0 por cento em 2003, com praticamente todos os países a referir um crescimento positivo. Este é o sexto ano consecutivo de crescimento acima de 3 por cento para a região, representando um período sustentado durante o qual o PNB per capita tem estado a crescer a uma média de 1,8 por cento (Figura 1.6). Desde os meados dos anos 1990, dezasseis países africanos tiveram consistentemente um crescimento médio de mais de 4,5 ao ano. Muitos aumentaram as exportações em mais de 8 por cento. Está projectado que o crescimento se acelere ainda mais, à medida que os benefícios de reformas passadas e um ambiente mais pacífico influem na actividade económica expandida. O Banco de Desenvolvimento Africano e a OCDE (2005) prevêem um aumento de 5,8% e 5,5% da actividade económica da África para 2006 e 2007, respectivamente (African Economic Outlook, 2006). Esperam que as possibilidades de grande parte da África continuem a ser mais favoráveis do que foram ao longo de muitos anos.

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Fonte: Estimativas SEIA; Indicadores Desenvolvimento Banco Mundial

Figura 1.6: Crescimento anual médio do PIB em % na ASS, 1985-2004

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Diversidade e Ligações 12. Três pontos têm que ser sublinhados. Primeiro, apesar do facto de os países da ASS enfrentarem muitos desafios comuns, é criticamente importante reconhecer a diversidade das situações dos vários países. Diferenças de história, geografia, cultura e escolhas políticas deram como resultado uma grande divergência nas trajectórias de desenvolvimento educacional e económico. Segundo, o ensino secundário – incluindo o ensino técnico e profissional de nível secundário – está intimamente ligado com outras partes do sistema educativo, com o ensino primário, para baixo, e com o ensino superior, para cima. E, terceiro, o ensino secundário tem uma relação de reforço mútuo com a economia, visto que depende do crescimento e do desenvolvimento e proporciona oportunidades para que eles ocorram. Diversidade 13. A maneira como o ensino secundário é organizado varia consideravelmente de um país para outro. A duração do ensino secundário varia de 8 anos na Etiópia a quatro anos no Quénia. Muitos países – mas não todos – distinguem claramente entre ensino secundário do primeiro e do segundo níveis, variando cada um de 2 a 4 anos (Tabela 1.1). Qualquer discussão das políticas de ensino secundário precisará de distinguir claramente o ensino secundário do primeiro e do segundo nível. O ensino secundário do primeiro

nível está cada vez mais a ser considerado como a segunda fase do ensino básico que, em última análise, deveria estar disponível para todos. Em alguns países é disponibilizado nas mesmas instituições e, frequentemente, ministrado pelos mesmos professores que o ensino primário. Noutros, a disponibilização é claramente distinta do ensino primário, havendo, em alguns países, alunos a partilharem as mesmas escolas com estudantes do segundo nível do ensino secundário, que frequentam turmas especializadas, sob a docência de professores com qualificações mais altas. O ensino secundário do segundo nível tem habitualmente objectivos diferentes dos do ensino secundário do primeiro nível. Os estudantes estão nesse nível, em geral, para se prepararem para prosseguir os seus estudos em instituições do nível terciário ou para entrar no mercado de trabalho em posições de nível médio, combinadas com oportunidades de se inscreverem em programas de desenvolvimento de competências e aprendizagem para a vida.

14. Existem também grandes variações entre os países africanos, em todos os indicadores chave. A taxa bruta de inscrições no primeiro nível do secundário vai de 11% no Níger a 109% nas Seychelles; no segundo nível do secundário, o rácio vai de 3% em Moçambique e no Níger, a 92% nas Seychelles (UNESCO, 2006). A taxa de conclusão do ensino secundário do primeiro nível vai de 6% na Tanzânia a 86% no Botswana; no segundo nível do secundário, o rácio vai de 2% no Burkina Faso a 45% na África do Sul (UNESCO BREDA 2005)2. Há também grandes variações entre os países da ASS na afectação de recursos públicos ao ensino. As despesas públicas com o ensino secundário

2 A taxa de conclusão é calculada dividindo o número total de não repetentes no último ano do JSE ou SSE pelo número total de crianças em idade oficial de conclusão.

Tabela: 1.1 Estrutura do ensino secundário na ASS

Duração ESJ

(anos)

Número de países

4 anos 22 3 anos 18

2 anos 8 Duração

ESS (anos)

Número de países

4 anos 7 3 anos 31 2 anos 10

Fonte: UIS, 2006

7

como parte do orçamento da educação variam de 11% na Serra Leoa a 50% na Eritreia3; o custo unitário, expresso como percentagem do PIB per capita, de 6% no Botswana a 73,5% no Burundi; e os rácios aluno/professor, de 14 nas Comores, 16 no Botswana e Suazilândia, a 46 no Malawi e 54 na Etiópia (UNESCO BREDA 2005). Ligações do sector da educação 15. A resposta de sucesso aos desafios do desenvolvimento do ensino secundário dependerá decisivamente do progresso em direcção aos objectivos da EFA e MDGs da educação. Uma ampla, equitativa e bem-sucedida participação num ensino secundário de qualidade é inconcebível sem um sistema de ensino primário que prepare efectivamente a grande maioria dos estudantes para prosseguirem a sua instrução. Desde a Conferência de Jomtien da Educação para Todos em 1990, mas em especial no seguimento do Fórum Mundial de Educação 2000, em Dakar, tomou forma um impressionante esforço internacional visando garantir que, em 2015, todas as crianças terão oportunidade de completar um ensino primário de qualidade aceitável. Tem sido dada menos atenção, até agora, às implicações para ensino secundário deste esforço ao nível primário. Nos casos em que os objectivos da EFA e as afectações prioritárias ao ensino primário formalmente aceites permanecerem como metas distantes, será frequente que os recursos para o desenvolvimento do ensino secundário fiquem severamente limitados (Lewin, 2006; Mingat, 2004). 16. Ao mesmo tempo, como apontaram várias análises (Lewin, 2006; UIS, 2005b), a procura de ensino primário parece ser significativamente afectada pela possibilidade de entrar para a escola secundária. Clemens (2004) chama a atenção para o facto de que, até ao momento, nenhum país alcançou mais de 90% de inscrições líquidas no primário sem ter, pelo menos, cerca de 35% de inscrições líquidas no secundário, e conjectura que os pais esperam até que as escolas secundárias estejam suficientemente disponíveis para que haja uma probabilidade razoável de que os seus filhos prossigam os estudos para lá da escola primária, antes de inscrevê-los no primário. Similarmente, as desigualdades de género no ensino primário são intensificadas no nível secundário4. Portanto, os desenvolvimentos do ensino primário e do ensino secundário estão ligados um ao outro numa relação de reforço mútuo. Um desenvolvimento equilibrado do sector (Banco Mundial, 2005b; UNESCO BREDA, 2005) reconhece este facto como uma realidade estratégica central do desenvolvimento do ensino. 17. Existe uma relação semelhante entre o ensino secundário e o ensino terciário. O ensino secundário do segundo nível é a fonte de estudantes que entram para as universidades e instituições especializadas de ensino superior e formação, incluindo escolas superiores de educação. Em vários países, o progresso em direcção à EFA e às metas do MD é entravado por carências de professores (Lewin e Stuart, 2003). As instituições terciárias de qualidade precisam de diplomados do secundário bem preparados. Ao mesmo tempo, as instituições terciárias são, em muitos casos, o lugar onde são formados os professores do secundário. Claramente, as estratégias de

3 Valores ajustados para 7 anos de ensino. 4 Só em seis países – Suazilândia, Cabo Verde, África do Sul, Botswana, Namíbia e Lesoto – é que o Índice de Paridade de Género (GPI) para o ensino secundário é maior do que o GPI para o primário.

8

desenvolvimento do ensino precisam de providenciar um quadro coerente para o desenvolvimento de todas as partes do sistema educativo. A ligação com o desenvolvimento económico 18. Os países da ASS com RNB per capita de mais de 1200 dólares têm todos um rácio de inscrições no secundário do primeiro nível de 50% ou mais e rácios para o secundário de segundo nível de 30% ou mais. Seis dos dez países de rendimento médio da ASS para que estão disponíveis dados5 alcançaram um rácio de inscrições no primeiro nível do secundário de 80% ou mais e atingiram ou estão perto da meta de inscrição universal no primeiro nível do secundário. 19. Para países com um RNB per capita de menos de 1200 dólares, a relação entre a riqueza e as inscrições no secundário não é tão clara, em especial no primeiro nível do secundário (Figura 1.7). A Eritreia, a Gâmbia, o Gana, São Tomé e Príncipe, Togo e Zimbabwe, todos inscrevem 50% ou mais do grupo etário do primeiro nível do secundário. Os rácios variam entre 14% na República Centro-Africana e 60% no Gana e, para o segundo nível do secundário, entre 2% na Tanzânia e 32% na Nigéria. Figura 1.7: RNB per capita e taxas de inscrição no secundário em países da ASS com RNB per capita

de menos de 1200 dólares

Fontes; UIS (GER); Indicadores de Desenvolvimento Mundial do BM (RNB per capita)

20. Para os países mais pobres, com um RNB per capita de cerca de 400 dólares, o rácio de inscrição no secundário varia entre 14% na República Centro-Africana e 60% no Gana e, no segundo nível secundário, entre 2% na Tanzânia e 32% na Nigéria. Isto sugere que o ensino secundário não é um simples correlato do rendimento nacional crescente, mas as políticas têm importância. As decisões do governo sobre a afectação de recursos públicos, estratégias de disponibilização do serviço educativo e conteúdo dos programas podem ter, e têm, um profundo impacto no acesso ao ensino secundário e na qualidade deste último.

5 Cabo Verde, Seychelles e África do Sul têm um rácio de inscrições no primeiro nível do secundário de 100% ou mais; Botswana, Maurícias e Namíbia têm um rácio entre 80% e 100%. No segundo nível do secundário os rácios mais altos são os das Seychelles (103%) e África do Sul (78%).

Ensino secundário 1º nível

0102030405060708090

0 200 400 600 800 1000

RNB p.c. (dólares US)

GER

(%)

Ensino secundário 2º nível

05

101520253035404550

0 200 400 600 800 1000

RNB p.c. (dólares EUA)

GER

(%)

9

21. De facto, o ensino secundário e o desenvolvimento económico podem reforçar-se um ao outro, positiva ou negativamente. Nos países do Leste da Ásia, industrializados e com elevado crescimento económico, o desenvolvimento do ensino secundário acelerou-se em paralelo com o desenvolvimento económico. O crescimento económico aumentou as receitas do governo, melhorou a capacidade dos pais para suportarem os custos directos e absorverem o custo de oportunidade do ensino e expandiu a procura de uma força laboral instruída. Em grande parte da África Subsaariana, os rendimentos per capita estagnaram ou declinaram em muitos países durante os anos 1980 e 1990. Os governos não foram capazes de mobilizar os recursos necessários para alcançar as suas metas de desenvolvimento do ensino, muitos pais não podiam suportar os custos directos e de oportunidade e os mercados de trabalho não podiam absorver os diplomados. A experiência do Leste da Ásia sublinha a relação de reforço mútuo entre o ensino secundário e o crescimento económico. O crescimento económico possibilitou a expansão do ensino secundário e este, por seu turno, contribuiu para a capacidade para crescer. O Leste da Ásia nos anos 1970 estava pronto para o investimento directo estrangeiro de uma maneira que mesmo a ASS de hoje – com baixa proporção da força laboral com um ensino secundário completado com sucesso – não está.

A Iniciativa para o Ensino Secundário em África (SEIA)

22. O ensino secundário foi, desde há muitos anos, o núcleo das operações de empréstimo para a educação do Banco Mundial. Quando os empréstimos para a educação começaram em 1963, os investimentos estavam limitados a “projectos nos campos (a) do ensino e formação vocacional e técnica a vários níveis; e (b) no ensino secundário geral”6. Desde os anos 1970, o enfoque das operações de empréstimo do Banco alargou-se gradualmente a todos os subsectores do sistema educativo e de formação, incluindo, como mais importante, o ensino primário. Em resultado, o ensino secundário e a formação receberam muito menos atenção, em especial quando a estagnação económica durante os anos 1980 reduziu drasticamente as oportunidades de trabalho no sector moderno. Nos anos 1980 e 1990, menos de 20% dos empréstimos do Banco à ASS foram afectados ao ensino secundário geral ou vocacional. Só em 2005 é que as revisões das políticas foram, pela primeira vez, dirigidas especificamente ao ensino secundário (Banco Mundial, 2005a). O apoio do Banco ao ensino secundário na ASS desde 1980 teve um escopo limitado e ad hoc no seu enfoque político (Perkins, 2004). Mas as prioridades estão a evoluir em resposta a pedidos dos países africanos para que seja ampliado o escopo de ajuda ao sector. 23. As estratégias de ajuda ao sector de 2001 do Banco Mundial para a região África (Banco Mundial, 2001) reconhecem a importância do desenvolvimento do ensino para lá do nível primário e visam cada vez mais “planear o apoio do Banco (…) para promover o desenvolvimento equilibrado de todo o sector e considerar as ligações entre todas as partes do sistema educativo” (p. 5). O Banco está a adoptar cada vez mais um enfoque sectorial no seu trabalho para o ensino, enfoque em que a estratégia EFA que promove o acesso a ensino de boa qualidade para todas as crianças em idade de frequentar a escola

6 Memorando do Presidente sobre “Políticas propostas do Banco/IDA no Campo da Educação”, Outubro de 1963, citado em Banco Mundial 1971, p. 13.

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primária em 2015 é complementada por investimentos noutras partes do sistema educativo. O ensino secundário do primeiro e segundo níveis é uma parte importante dessa estratégia. Mais importante do que isso, o Plano de Acção do Banco Mundial para a África (Banco Mundial, 2005b) identifica o ensino secundário e o desenvolvimento de competências técnicas como uma das suas áreas prioritárias, como parte de uma perspectiva mais vasta relativamente às necessidades do desenvolvimento económico e social da África Subsaariana. Mas pôr isto em prática com sucesso exigirá que países e parceiros para o desenvolvimento reflictam nos desafios e compromissos envolvidos e entrem num diálogo de políticas baseado numa compreensão sólida dos constrangimentos e oportunidades com que os países da região se defrontam, à medida que caminham para expandir o acesso a um ensino secundário de qualidade aceitável. 24. A experiência da região África com o desenvolvimento do ensino secundário é variada e rica. Alguns países da África Subsaariana estão a gerir eficazmente o desenvolvimento do ensino secundário. Muitos outros estão a considerar opções para reforma. Isto proporciona uma oportunidade para que os países estudem as escolhas de políticas e a experiência de aplicação de outros países da região e formulem políticas que levem em consideração as lições que foram aprendidas no terreno. Lições da experiência bem documentadas são cruciais para proporcionar uma plataforma baseada em provas de reflexão e discussão das opções políticas e desenvolvimento de estratégias. Para apoiar os países neste processo, a Região África do Banco Mundial lançou em 2002 a iniciativa Ensino Secundário em África (SEIA) com um workshop UNESCO/BREDA – Banco Mundial nas Maurícias: Secondary Education in Africa: Strategies for Renewal (Banco Mundial 2002), tendo especificamente por objectivo:

• ajudar a coligir e sumariar as melhores práticas para a expansão sustentável e melhoria do ensino secundário geral, vocacional e técnico;

• identificar opções de políticas para reformas sustentáveis e providenciar um fórum de discussão e parcerias entre os interessados da ASS;

• contribuir para uma melhor coordenação de dadores em apoio das reformas do ensino secundário.

25. O princípio do trabalho da SEIA7 é uma abordagem participativa com forte envolvimento dos educadores e instituições africanos. O alicerce analítico consiste em oito estudos temáticos (Caixa 1.1), um grande número de artigos de conferências, alguns artigos encomendados8 e estudos de caso documentando as experiências dos países na reforma do ensino secundário9. A concepção e as conclusões de vários desses estudos foram discutidas com os interessados africanos em vários workshops locais. Quarenta países participaram em duas conferências regionais – Uganda 2003 e Senegal 2004 – em

7 A iniciativa do estudo SEIA é financiada pelo Banco Mundial (AFTHD) e Fundos de Investimento bilaterais: FI da Educação da Noruega, FI da Educação da Irlanda, FI da Holanda, e Governos francês e japonês. 8 Tony Read,Vincent Bontoux, Amanda Buchan, David Foster, Tania Bapuji (2006) Secondary Textbook and School Library Provision in Sub-Saharan Africa. SEIA Background Paper; Mingat, Alain. (2004) Questions de soutenabilité financière concernant le développement de l’enseignement secondaire dans les pays d’Afrique subsaharienne. Banco Mundial, Washington D.C. 9 Os estudos temáticos estão disponíveis, bem como os relatórios e artigos SEIA resultantes dos workshops e conferências regionais em: www.worldbank.org/afr/seia.

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que foram exploradas questões chave e discutidas as conclusões preliminares dos estudos. Em 2002, foi publicado o documento SEIA “Estratégias para a renovação”, incluindo contribuições internacionais das Maurícias, da Holanda e da África do Sul. Foi organizado um workshop em Amesterdão em 2004 para parceiros externos para o desenvolvimento com o intuito de iniciar uma reflexão sobre o lugar do ensino secundário nos programas de ajuda à educação na região África. 26. A principal mensagem dos estudos temáticos e outros trabalhos da SEIA é que o ensino secundário e a formação são um elemento chave de estratégias de desenvolvimento da educação equilibradas na África Subsaariana. Os países não podem ter esperança de conseguir um crescimento económico e um progresso social sustentados numa economia global fundada no conhecimento sem fazerem investimentos no ensino secundário. Todavia, na maior parte da ASS, o ensino secundário não contribui tão efectivamente como poderia para o desenvolvimento económico e social. Dados sobre a educação, inquéritos ao mercado de trabalho e às empresas indicam que (a) os diplomados do secundário estão fracamente preparados para a vida de trabalho e posterior formação, (b) o acesso não é equitativo e (c) o custo é elevado. São essenciais as reformas dos objectivos e conteúdo dos currículos, incluindo métodos de avaliação, e da estratégia de disponibilização do serviço educativo, para transformar o sistema actual “de elite” no ensino secundário de primeiro e segundo níveis e na formação num sistema que contribua mais eficazmente para o crescimento económico e o desenvolvimento social.

Caixa 1.1: Os Estudos Temáticos

1. Acesso, financiamento e equidade: quais são as opções políticas para uma expansão sustentável e equitativa do ensino secundário? (Lewin, 2006). 2. Como podem os processos de transição do primário para o secundário e deste para o terciário ser mais equitativos e eficientes? (Grupo TRANSE, 2004). 3. Governança, gestão e responsabilidade ao nível secundário: como podem os países da África Subsaariana conectar-se às tendências de reforma do ensino e formação secundários correntes? (Glassman e Sullivan, 2006). 4. Professores e Directores da Escola Secundária: recrutar, reter e formar de novo. (Leu, Mulkeen, Chapman e DeJaeghere, 2004). 5. Como pode ser melhorada a relevância e qualidade dos currículos, do ensino, da aprendizagem e da avaliação? (Van den Akker e Ottevanger, 2006). 6. A ligação entre questões de saúde e sociais e o ensino secundário: aptidões para a vida, educação cívica e sanitária; (Smith, Nesbakken e Wirak, 2004). 7. Ciências, Matemática e TIC no secundário: relevância e qualidade ao nível da escola secundária? (Ottevanger, Lelieveld e Clegg, 2004) 8. Questões de género no ensino e formação secundários em África: quais são os problemas que defrontam as estudantes africanas e o pessoal feminino nas escolas secundárias? (Sutherland, 2006).

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Caixa 1.2: Alimento para o pensamento na encruzilhada

Sumário das conclusões e escolhas de políticas • Crescimento económico sustentado e participação numa economia global, impulsionada pela

tecnologia, são improváveis, a menos que se tenha atingido um certo limiar de capital humano. Muitos países da ASS estão apanhados na ratoeira de um equilíbrio económico de baixo nível em que o alicerce do capital humano é inadequado para suportar um crescimento maior. A competitividade no ambiente económico de amanhã exigirá um ensino básico equitativamente acessível de 8 ou 9 anos e de qualidade aceitável e um acesso expandido, mas selectivo e equitativo, a oportunidades de educação e formação posteriores.

• O ensino secundário não contribui tão efectivamente para o desenvolvimento do capital humano como poderia e deveria contribuir: os conhecimentos alcançados pelos estudantes são baixos, em economias que crescem rapidamente o número de diplomados é insuficiente para responder à procura do mercado de trabalho e o custo por estudante é alto. O sistema, tal como é correntemente financiado e gerido, será incapaz de responder à procura social de lugares no secundário ou à procura do mercado de trabalho de pessoas competentes das economias em crescimento.

• Pedidos de verbas, competindo uns com os outros, aos orçamentos nacionais e ajuda internacional tornam improvável que a parte que cabe ao ensino secundário no orçamento nacional da educação possa ser aumentada significativamente; os recursos adicionais só ficarão disponíveis nos casos em que o crescimento económico acelerado aumenta os recursos públicos e privados. Mas mesmo quando isso acontece, a expansão do acesso não será possível, em muitos casos, a menos que os recursos sejam utilizados mais eficientemente e o custo por estudante baixe.

• Será imperativo que os países da ASS desenvolvam um modelo africano para o ensino secundário — um modelo que responda efectivamente às necessidades nacionais de desenvolvimento, seja sustentável no ambiente de constrangimentos dos recursos da maior parte dos países, mas assegure também um acesso equitativo e ponha à disposição um serviço de qualidade aceitável. Os elementos principais seriam:

° Requisitos de recursos consistentes com os meios nacionais disponíveis; ° Conteúdo relevante para, e evoluindo com, as oportunidade de desenvolvimento nacionais; ° Ênfase na aprendizagem: não trocar qualidade por quantidade; ° Acesso equitativo para os desfavorecidos, em especial as raparigas; ° Múltiplos mecanismos de disponibilização; ° Aumento da responsabilidade de gestão com base na escola; ° Parcerias público/privado amplamente concebidas. • Os governos precisarão de criar um ambiente em que os recursos públicos e privados se combinem

efectivamente para suportar o desenvolvimento do ensino secundário. • A reforma dos currículos é um elemento essencial para a transformação do ensino secundário de um

sistema de elite para um sistema de massas. • Flexibilidade e descentralização são os elementos principais das reformas da gestão. • A expansão significativa do ensino secundário deve ser baseada na implementação efectiva de

melhorias de qualidade no nível primário. • As agências de desenvolvimento multilateral e bilateral devem incluir um apoio alargado ao

desenvolvimento do ensino secundário e da formação nas suas prioridades para o sector da educação, de preferência no contexto de amplas abordagens sectoriais e baseado em planos de desenvolvimento sectorial abrangentes.

27. Este relatório complementará o estudo do Banco Mundial recentemente publicado “Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People: A New Agenda for Secondary Education” [“Expandir as oportunidades e Criar competências para os Jovens: uma Nova Agenda para o Ensino Secundário”] (Banco Mundial, 2005b), que explora questões chave enfrentadas pelo ensino secundário e apresenta um enquadramento de políticas para o desenvolvimento do ensino secundário baseado em dados colhidos por todo o mundo. A perspectiva global deste estudo significava que só poderia ser dada uma atenção limitada aos desafios específicos

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enfrentados pela África Subsaariana. Este relatório de síntese SEIA é concebido para colmatar a lacuna. As principais conclusões e opções políticas recomendadas para consideração pelos planeadores e decisores políticos estão resumidas na Caixa 1.2. O relatório tem a intenção de ajudar os decisores políticos africanos e os seus parceiros externos para o desenvolvimento – incluindo o Banco Mundial – no desenvolvimento das suas estratégias para o ensino secundário por meio da documentação da experiência africana e da experiência internacional mais vasta relevante e resumir os dados recolhidos sobre as direcções estratégicas e opções políticas que os decisores podem considerar quando desenvolverem a sua estratégia nacional para o ensino secundário. Especificamente, o objectivo é, portanto, (i) identificar opções políticas para o desenvolvimento sustentável do ensino secundário, (ii) proporcionar um fundamento baseado nos dados recolhidos para a discussão e as parcerias; e (iii) providenciar uma razão de ser e um quadro de referência explícitos para um apoio acrescido ao ensino secundário dado pelo Banco e outros parceiros externos para o desenvolvimento. 28. O Relatório centra-se no ensino secundário: o nível que se segue ao nível primário e precede o terciário, que se dirige ao ensino dos jovens dos 12 aos 18, aproximadamente, cobrindo em geral os graus 7 a 12, incluindo o ensino secundário de primeiro (ESJ) e de segundo (ESS) níveis, com estratégias diferenciadas para cada um deles. A ênfase é posta no ensino secundário de primeiro nível, complementando o trabalho anterior no Desenvolvimento de Competências (técnicas) na África Subsaariana e o papel do ensino técnico e vocacional em (Johanson e Adams, 2004). Quando apropriado, o relatório discute as ligações entre o ensino secundário do primeiro nível, o mundo do trabalho e as estratégias para o desenvolvimento de competências.

Metodologia e organização do documento

29. Este relatório baseia-se extensamente nas encomendas de estudos temáticos como parte da iniciativa SEIA e outros documentos que foram preparados para as duas conferências regionais. Também tenta incorporar questões levantadas e pontos de vista expressos pelos participantes dessas conferências e de outros encontros SEIA. Adicionalmente, foram empreendidos estudos especiais para passar em revista o argumento económico para expansão do ensino secundário, estratégias de aprovisionamento de manuais e questões de género, especificamente para este relatório. 30. O Capítulo 2 examina o estado actual do ensino secundário de primeiro e segundo níveis na África Subsaariana, sumariando as tendências históricas, os resultados conseguidos e os formidáveis desafios futuros. O Capítulo 3 examina a maneira como o ensino secundário se desenvolveu noutras partes do mundo. O Capítulo 4 examina a contribuição do ensino secundário para o desenvolvimento económico e social na África Subsaariana. 31. O relatório examina então as principais áreas em que será preciso considerar reformas das políticas: financiamento (Capítulo 5); currículos e avaliação (Capítulo 6); Instrução eficiente e oportunidades de aprendizagem para todos os estudantes (Capítulo 7); e governança e gestão (Capítulo 8).

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32. O capítulo seguinte (Capítulo 9) fornece uma visão geral da agenda das reformas apresentada no capítulo subsequente e das pré-condições e estratégias para elas que precisam de estar instaladas para uma aplicação com sucesso. O relatório conclui no Capítulo 10 com uma discussão das implicações da análise precedente para o apoio do Banco Mundial ao desenvolvimento do ensino secundário na região África.

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No meio de cada dificuldade está a oportunidade. - Albert Einstein

Capítulo 2

Levantamento do Desafio

1. A transição do ensino primário como nível terminal de ensino para a maior parte dos estudantes para um completamento amplamente disseminado do ensino secundário do primeiro nível e expansão gradual do ensino secundário do segundo nível está bem encaminhada em grande parte do mundo em desenvolvimento (De Ferranti et al., 2003; Banco Mundial 2005b), mas só recentemente começou na ASS. Este capítulo examina o modo como este processo está a começar a tomar forma nessa região, sumariando os resultados e os desafios com base em dados da UIS para 2003/2004, Relatórios do Estado de Países (CSRs) do Banco Mundial e análises10 extraídas dessas e doutras fontes, incluindo as levadas a cabo dentro do quadro do projecto SEIA. Os diferentes contextos e disposições organizacionais para o ensino secundário implicam que poucas observações – se é que alguma – se aplicam a todos os países. Por consequência, devem ser tratadas com cautela na análise de situações específicas de um país. Todavia, os problemas de participação baixa e não equitativa, qualidade inadequada, fraca relevância e baixos resultados da aprendizagem são ubíquos na região, enquanto os altos custos e a deficiente afectação de recursos, em conjunção com severos constrangimentos pesando sobre os recursos públicos, impedem o desejado desenvolvimento do ensino secundário e estão a despertar um novo interesse pelo potencial das parcerias público-privado.

Participação e Equidade

2. Os níveis de participação no ensino secundário na África Subsaariana são inferiores aos de qualquer outra região (Capítulo 1, Figura 1.1), com um acesso que evidencia uma grande tendência em desfavor dos pobres. Isto constrange a capacidade de os governos seguirem estratégias de desenvolvimento que promovam a partilha equitativa dos benefícios associados com o crescimento económico e a coesão social. Níveis de inscrições baixos 3. Vinte e dois países africanos têm ensino secundário obrigatório de primeiro nível (a mais baixa proporção de países de todas as regiões), mas dez destes estão muito aquém desta meta (UIS 2005b). Por exemplo, na República Centro-Africana, em Madagáscar e na Mauritânia, os rácios de inscrições no primeiro nível do secundário ainda são menos de 30%. Contudo, a participação no ensino secundário está a aumentar rapidamente. Em 1990/91 o GER para o secundário na África Subsaariana era de apenas 19,1%, em média, e menos de 7% na Tanzânia, no Burundi, no Níger, no Mali, no Burkina Faso e em Moçambique. Depois de 1990, as inscrições no ensino secundário na África Subsaariana

10 Análises de dados de trabalhos de Brossard e Amelewonou (2005), Lewin (2006), Mingat (2005), e UNESCO BREDA (2005) Estão subjacentes a grande parte da discussão deste capítulo. O exame dos problemas de ETV(T) é baseado em grande parte em Johanson e Adams, 2004.

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cresceram mais rapidamente do que no ensino primário; e entre 1998 e 2003, mais rapidamente do que em qualquer outra região do mundo (Tabela 2.1). Em 2004, o GER

Tabela 2.1 Crescimento das inscrições no Ensino Primário e Secundário 1990-2002

Número Absoluto de Alunos Taxa de alteração anual Ensino Secundário 1990 1995 1998 2002 90-95 95-98 98-02 Mundo 321 385 432 492 3,71 3,92 3,36 África 24 30 35 44 4,47 5,21 5,3 América do Norte 31 35 38 41 2,15 3,08 2,39 América do Sul 21 30 37 43 7,41 7,75 3,81 Leste da Ásia 92 110 129 151 3,58 5,31 3,98 Oeste da Ásia 89 108 118 137 3,94 3,01 3,98 Europa 63 69 71 73 1,87 1,11 0,45 Oceânia m 3 3 3 m 4,17 1,58 Ensino Primário 1990 1995 1998 2002 90-95 95-98 98-02 Mundo 587 637 646 673 1,64 0,47 0,96 África 81 94 102 123 3,21 2,64 4,73 América do Norte 47 51 52 53 1,49 0,83 0,31 América do Sul 44 48 45 44 1,95 -1,99 -0,76 Leste da Ásia 204 214 214 204 0,95 0,02 -1,24 Oeste da Ásia 160 179 187 206 2,3 1,39 2,44 Europa 49 47 42 39 -0,71 -3,59 2,02 Oceânia 3 3 3 3 2,94 0,51 0,99

Fonte: UIS 2005

para o ensino secundário tinha atingido 30%. Dado que a região partiu de uma base muito baixa, ainda está muito atrás de outras regiões na participação no ensino secundário

(Figura 1.6). Dos respectivos grupos etários, menos de um em cada dois jovens estava inscrito em escolas secundárias de primeiro nível e menos de um em quatro em escolas secundárias do segundo nível. Quase metade destes não inscritos está na Nigéria, Etiópia, República Democrática do Congo e Tanzânia (Lewin 2006). Além disso, as diferenças entre os países permanecem significativas (Mapa 2.1). o Botswana, Cabo Verde, as Maurícias, a Namíbia, as Seychelles e a África do Sul inscrevem mais de 80% da população da idade relevante em escolas secundárias do primeiro nível, enquanto o Burundi, o Burkina Faso, a República Centro-Africana, o Níger e o Ruanda inscrevem menos de 20%.

Mapa 2.1: GERs para o Secundário Geral para os países africanos 2003/04 ou próximo

GER General Secondary

>7550-7535-5020-35<20Not available

Fonte: UNESCO BREDA, baseado em UIS, 2006

17

4. Há também diferenças significativas no desenvolvimento do ensino secundário do primeiro e do segundo níveis. Por exemplo, o rácio de inscrições brutas no secundário do primeiro nível no Burkina Faso é semelhante ao do Ruanda, mas o rácio do secundário do segundo nível do Burkina Faso é apenas 60% do rácio do Ruanda. Os rácios de inscrições no secundário do segundo nível no Burundi são duas vezes mais altos do que em Moçambique, apesar dos rácios semelhantes no secundário do primeiro nível. Algumas das diferenças relativas maiores entre rácios de inscrições são encontradas no Burkina Faso, na Guiné Equatorial, em Moçambique e no Níger, onde os rácios do secundário de segundo nível são menos de 40% dos rácios do secundário do primeiro nível. Os rácios de inscrições no secundário do segundo nível são mais de 60% dos rácios do primeiro nível na Mauritânia, Nigéria e Ruanda – com níveis relativamente baixos de inscrições no secundário – e na África do Sul e Seychelles – com alguns dos níveis de inscrições mais elevados da região (UNESCO, 2006). 5. O rápido aumento das inscrições no primeiro nível do secundário é impulsionado, em primeiro lugar e principalmente, pelos grandes aumentos do número de estudantes que alcançam o último grau da escola primária. A taxa bruta de entrada no primário11 aumentou de 88% em 1999 para 105% em 2004, enquanto a taxa de sobrevivência até ao grau 5 permaneceu estável durante esse período, em cerca de 73%.12 Além disso, o acesso ao primeiro nível do secundário está a ficar menos selectivo. Entre 1990/91 e 2002/03 a taxa de transição do primário para o primeiro nível do secundário aumentou 20 pontos percentuais para 80%. Ao mesmo tempo, porém, a taxa de transição do primeiro para o segundo nível do secundário baixou de 72% para 60% (UNESCO BREDA, 2005) reflectindo o rápido aumento do número de diplomados do primeiro nível do secundário. 6. A formação técnica/vocacional (ETV) ocupa geralmente uma pequena posição, frequentemente marginal, nos sistemas escolares da ASS. Os dados disponíveis (2003/04 ou perto disso) sugerem que menos de 10% do total das inscrições no secundário são em escolas técnicas e vocacionais. Mas as variações são significativas, indo de menos de 50 por 100 000 habitantes no Níger e no Senegal, a mais de 1 000 no Botswana, nos Camarões e no Congo e 2 155 nas Maurícias. Os países mais pobres têm, em geral, taxas de participação inferiores (menos de 200 por 100 000 habitantes) embora não exista uma correlação muito forte entre o RNB e as inscrições no ensino técnico para países com RNB de menos de 700 dólares (UNESCO BREDA, 2005). Na maior parte dos países, a fatia de ETV nas inscrições no secundário caiu nitidamente durante os últimos 15 anos. No Botswana, a proporção baixou de 8 por cento para 3 por cento, em Cabo Verde de 16 por cento para 5% e no Gabão de 14 por cento para 7 por cento. No Uganda, a procura de lugares em escolas secundárias agrícolas do primeiro nível e em escolas técnicas baixou para menos de 1% dos lugares disponíveis. Na Zâmbia, a escola técnica nacional só conseguiu preencher duas de oito turmas do grau 10 por causa das baixas qualificações 11 Número total de novas entradas no primeiro grau do ensino primário, independentemente da idade, expresso como percentagem da população em idade oficial de entrada para a escola primária. 12 A taxa de sobrevivência até ao último grau do primário é interpretada como a percentagem de crianças que iniciam o ensino primário que chegam ao último grau. A taxa é calculada com base no método da coorte reconstruída, que usa dados das inscrições e dos repetentes de dois anos consecutivos. (UIS GED 2006).

18

dos candidatos (Lewin, 2006). Problemas em torno da relevância, qualidade e alto custo num período de finanças públicas apertadas, contribuíram todos para isto (Atchoanarena e Delluc, 2001; Johanson e Adams, 2004). Desigualdades na participação 7. As diferenças de género ao nível do secundário são significativas. A meta de desenvolvimento do milénio, que é atingir a igualdade de género no ensino secundário em 2005, não foi alcançada. O valor médio regional do índice de paridade de géneros (GPI) no primeiro nível do secundário é 0,84; no segundo nível, 0,89. As disparidades de género no primeiro nível do secundário são particularmente altas no Benim, na Costa do Marfim, na Etiópia, na Guiné, no Mali e no Togo, onde menos de 40% por cento dos que entram são raparigas (UIS, 2005). Mas as causas variam. No Benim e na Etiópia, os dois países com maior disparidade, esta resulta inteiramente de disparidades no ensino primário. Nos outros países (por exemplo, Gana e Congo) a desigualdade de género no acesso ao ensino secundário reflecte, principalmente, disparidades na taxa de transição. No Uganda e na Zâmbia, as raparigas têm mais possibilidade do que os rapazes de passarem para o ensino secundário, mas a retenção de rapazes no nível primário é tão grande que mais rapazes do que raparigas passam para o ensino secundário.

Tabela 2.2: Factores que afectam as Disparidades de Género no Ensino Secundário

Lado da Procura

• Factores sociais e culturais: ° comportamento e escolhas de pais e alunos

afectados por valores tradicionais ° a educação das raparigas vista como

incompatível com valores religiosos e/ou tradicionais

° a educação dos rapazes favorecida em relação à das raparigas

• Factores económicos: ° pobreza ° Custos Directos e Indirectos (propinas,

uniformes, manuais, transporte, etc.) ° Custos de Oportunidade contra menor taxa

de rendimento (as raparigas são precisas para tarefas domésticas ou trabalho)

• Factores familiares: ° baixo nível de literacia e educação dos

pais, logo pouca percepção da importância da educação das raparigas

° casamento e gravidez antes da idade ° órfãs ° famílias chefiadas por raparigas

• Outros factores: ° VIH e SIDA

Fonte: Sutherland-Addy, 2006

Lado da Oferta

• Factores políticos: ° prioridades das políticas que se centram

desproporcionadamente no ensino primário e enfatizam o acesso e a inscrição contra a retenção e conclusão

° constrangimentos orçamentais e programas de austeridade fiscal com impacto negativo no sector da educação

° ausência de incentivos para o acesso das rapargas ao ensino primário e secundário

° instabilidade política ° políticas educativas inconsistentes

• Factores burocráticos: ° os compromissos formais com objectivos de género vão

enfraquecendo à medida que vão descendo na cadeia burocrática

• Factores Institucionais: ° a escola pode não ser sensível ao género, com falta de

consciencialização para o género entre os professores ° falta de professoras ° problemas de segurança (violência com base no género,

incluindo violência sexual e castigos corporais) • Factores infra-estruturais:

° grande distância à escola ° áreas remotas sem escolas ° falta de instalações sanitárias separadas por sexos

• Factores contextuais: ° fraca qualidade dos programas educativos ° sistemas educativos não contextualizados com as

necessidades de aprendizagem locais

19

8. Todos estes exemplos ilustram as diferentes maneiras como as desvantagens de género podem manifestar-se e sublinhar a necessidade de análises de diagnóstico cuidadosas, específicas para cada país. As projecções da UIS sugerem que se pode esperar que as melhorias na igualdade de género ao nível do primário dêem como resultado melhorias na paridade de género ao nível do secundário e possam até, talvez, inverter as disparidades existentes no Benim, no Burkina Faso, em Moçambique e no Uganda, com mais raparigas do que rapazes em 2015. No entanto, noutros países (Congo, Eritreia e Níger) as melhorias serão poucas a menos que uma acção política deliberada inverta as tendências do passado. Em geral, o progresso em direcção à igualdade de género no ensino secundário está intimamente associado com o progresso em direcção aos objectivos EFA para o ensino primário e com a expansão do acesso ao ensino secundário. Quase todos os países com paridade de género têm um GER para o secundário de mais de 50% (Lewin, 2006). 9. Os factores da oferta e da procura afectam ambos a inscrição de raparigas na escola (ver tabela 2.2). Quase todos eles afectam mais as raparigas pobres, em particular as que vivem em áreas rurais. O efeito cumulativo da desvantagem ao nível do primário e os obstáculos ao desempenho e retenção ao nível do secundário têm como resultado um GPI secundário que é significativamente mais baixo do que ao nível primário, mais altas taxas de abandono para as raparigas – no Malawi, por exemplo, a taxa de abandono para as raparigas nas escolas secundárias é 16%, comparativamente a 105 para os rapazes (Sutherland-Addy (2006)) – e baixa participação em matemática e ciências. 10. A pobreza e a residência em zonas rurais estão ainda mais fortemente associadas com as baixas inscrições no ensino secundário (figura 2.1). Tal como para o género, isto enraíza-se habitualmente nas desvantagens educacionais dos estudantes rurais e pobres ao nível

Fonte: Lewin, baseado em dados DHS

Riqueza

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1 2 3 4 5 6 7 8 9

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A SS 15-19 - Ricos/mascA SS 15-19 - Ricos/femA SS 15-19 - M édios/mascA SS 15-19 - M édios/femA SS 15-19 - P obres/mascA SS 15-19 - P obres/fem

Localização

0%

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20%

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40%

50%

60%

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80%

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1 2 3 4 5 6 7 8 9

Gr a u

A SS 15-19 - Urbano /mascA SS 15-19 - Urbano /femA SS 15-19 - Rural/mascA SS 15-19 - Rural/fem

Figura 2.1: Participação no ensino por Riqueza e Género e Localização na África Subsaariana

20

do primário. Relativamente poucas crianças pobres chegam ao último grau do primário e poucas das que o fazem conseguem transitar com sucesso. No entanto, o processo pelo qual os pobres são deixados sem acesso ao ensino secundário varia significativamente. 11. Em alguns países, as taxas de abandono são altas no último ano do ensino primário e relativamente baixas durante a transição para o secundário; noutros, é o inverso. Por exemplo, dados da DHS (figura 2.2) mostram que, na Tanzânia, dos 40% de estudantes mais pobres no último grau do primário só cerca de 2% conseguem entrar para a escola secundária depois de um exame altamente selectivo. Em Moçambique, por outro lado, os pobres abandonam o sistema educativo de uma maneira muito mais gradual. 12. Seja qual for o padrão do abandono, o resultado, em muitos países, é que cerca de 10-30%, apenas, dos 40% de crianças mais pobres entram para o ensino secundário. As raparigas rurais são particularmente desfavorecidas. No Benim, no Burkina Faso, na Guiné, no Níger, em Moçambique e Madagáscar, por exemplo, menos de 15% delas completa o ciclo primário (Bruns et al, 2003). Destas, só um pequeno número entra para a escola secundária. 13. Para essas crianças pobres que conseguem completar o ensino primário e depois são bem-sucedidas no processo de selecção da escola secundária, os obstáculos à inscrição permanecem formidáveis. Propinas e outros custos formais e informais são, com frequência, inexequíveis. Nos casos em que estão disponíveis bolsas de estudo, são frequentemente mal direccionadas. Os internatos constituem a maioria das escolas secundárias públicas em muitos países de baixas inscrições (e.g., Ruanda, Uganda e Tanzânia) e uma minoria substancial de lugares em muitos outros (e.g., Gana e Quénia). Mesmo quando localizadas em áreas rurais recolhem desproporcionadamente crianças urbanas. Os custos de oportunidade para os estudantes da escola secundária são frequentemente significativos. Além disso, as pressões societais e a tradição militam frequentemente contra as crianças pobres que querem prosseguir os seus estudos ao nível secundário (TRANSE, 2005). O acesso é frequentemente difícil, dado que a maior parte das escolas está localizada em áreas urbanas.

Figura 2.2: Acesso ao ensino secundário por género e riqueza

Fonte: Edstats

TANZÂNIA 1999

0 20

40

60

80

100 120

1 3 5 7 9Grau

Ricos 20% Masc Ricos 20% FemPobres 20% Masc Pobres 20% Fem

Perfil conhecimentos, idades 15-19

% p

opul

ação

15-

19

MOÇAMBIQUE 2003 Perfil conhecimentos, idades 15-19

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10

20

30

40

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70

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1 3 5 7 9 Grau

Ricos 20% Masc Ricos 20% FemPobres 20% Masc Pobres 20% Fem

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opul

ação

15-

19

21

14. A equidade também desempenha um papel no acesso aos programas de ensino secundário técnico e vocacional. As raparigas estão seriamente sub-representadas, totalizando menos de 15% em inscrições ETV no Níger, na Etiópia, no Uganda, na Eritreia, no Malawi e na Namíbia. As mulheres jovens tendem a estar concentradas em programas que preparam para empregos do sector de serviços tipicamente ocupados por mulheres, tais como cabeleireiros, cuidados de saúde e trabalho hoteleiro. Os homens jovens inscrevem-se principalmente em especialidades do sector industrial, tais como mecânica, engenharia eléctrica e civil. A pobreza e a residência em áreas rurais também criam desvantagem no acesso aos programas de ETV. A maior parte das instituições concentra-se em torno da capital e das grandes cidades. Os desequilíbrios da oferta favorecem os sectores industrial e de serviços modernos em detrimento das ocupações rurais e do sector informal (Johanson e Adams, 2004). 15. Os obstáculos financeiros e culturais a uma aprendizagem posterior constituem uma grande preocupação para as decisões parentais, em especial quando os estudantes estão deficientemente preparados para uma aprendizagem avançada e o ambiente ensino/aprendizagem não está estruturado para apoiar eficazmente estudantes que acham difícil adaptar-se às estratégias de instrução e expectativas comportamentais do nível secundário. Em muitos países, foram lançados programas para ajudar os estudantes desfavorecidos a enfrentar estes desafios. A maior parte continua a ser pequena, porém, e cobre apenas um número limitado de estudantes (TRANSE, 2005).

Relevância e Qualidade Inadequadas

16. As preocupações com o desempenho do ensino secundário ultrapassam as preocupações com o nível e a equidade da participação. Incluem, de maneira muito importante, a relevância do conteúdo dos programas e a eficácia da preparação dos jovens para participar numa economia e numa sociedade que assistirá, certamente, a mudanças dramáticas nas duas ou três décadas vindouras, bem como apreensões relativas à qualidade da instrução, ao ambiente de aprendizagem nas escolas e ao nível dos resultados da aprendizagem. Conteúdo curricular obsoleto e inadequado 17. Em muitos países da região, os currículos secundários não foram revistos durante décadas (Lewin, 2006) e continuam a reflectir as tradições elitistas da escolaridade académica, inadequada para uma sociedade e um mercado de trabalho que mudaram dramaticamente e imprópria para as exigências de sistemas de massa. Usam pedagogias obsoletas, são dominadas pelos requisitos de exames de selecção muito exigentes e preparam muito pouco os estudantes para a vida de trabalho e a cidadania em sociedade com estruturas sociais e económicas em rápida evolução (Lewin, 2005; Van den Akker, a publicar). As ciências e tecnologias são frequentemente ensinadas em condições em que uma instrução eficaz é quase impossível (Ottevanger et al, 2004). 18. Nos casos em que foram tentadas reformas do currículo, estas tiveram frequentemente um sucesso limitado. As reformas foram concebidas, muitas vezes, sem uma avaliação adequada das implicações na procura de professores competentes ou no custo de pô-las em prática. A sobrecarga do currículo teve como resultado uma cobertura superficial ou parcial. A falta de recursos frustrou as tentativas ambiciosas de reforma

22

curricular. As tentativas para introduzir matérias vocacionais (ou “práticas”) nas escolas da África Subsaariana falharam grandemente (Lauglo and Maclean, 2005). 19. As questões de currículo são igualmente importantes para lá do primeiro nível do secundário. Nesse ponto, é preciso um amplo espectro de opções – dentro dos programas gerais do secundário e em todos os programas de formação especializados em tempo integral ou tempo parcial – para preparar um bom número de estudantes para educação posterior em instituições do nível terciário e muitos outros para uma entrada directa no mundo do trabalho e aprendizagem contínua. A natureza especializada e avançada dos programas a este nível e o alto custo associado, põem importantes desafios para o recrutamento de pessoal e a mobilização de recursos. 20. Os programas públicos formais para o ensino técnico e vocacional ao nível secundário têm focado principalmente a formação pré-emprego mas, tipicamente, têm sido lentos a responder às necessidades em mudança do mercado de trabalho. Têm negligenciado o sector informal e sido pressionados por instalações dispendiosas, pessoal especializado e exames centralmente determinados, muitos têm-se tornado impulsionados pela oferta e isolados da procura do mercado de trabalho. A estagnação económica dos anos 1980 destruiu programas que serviam principalmente o sector público; é frequente que os planos de programas e os planos institucionais tenham mudado pouco desde que foram estabelecidos nos anos 1970. Cortes nos orçamentos de desenvolvimento reduziram os investimentos e as instalações e o equipamento tornaram-se obsoletos. Reduções dos orçamentos recorrentes afectaram as qualificações, salário e motivação do

pessoal docente. Os investimentos – incluindo os financiados por dadores – focaram-se, com demasiada frequência, em dispendiosa formação especializada começando numa fase demasiado cedo do ciclo educativo. As instituições ETV da ASS continuam a mostrar insuficiências nas avaliações da sua relevância para as necessidades económicas e sociais, da sua eficácia em disponibilizar competências e do seu custo e eficiência (Johanson e Adams, 2004). Estes problemas são amplamente reconhecidos e vários países lançaram programas de reforma dos sistemas ETV enfatizando as inovações na disponibilização de novos programas baseados em competências mais curtos, autonomia

institucional aumentada e responsabilidade e envolvimento dos empregadores e outros interessados externos na governança institucional (Johanson e Adams, 2004). Baixos resultados da aprendizagem 21. Os dados padronizados sobre os resultados da aprendizagem na ASS continuam a ser limitados. Os programas de avaliação internacionais como o PASEC e o SACMEQ têm-se centrado nos resultados do nível primário. No nível secundário o estudo

Tabela 2.3: TIMMS (2003) Resultado Médio (Estudantes Grau 8)

(Países seleccionados) Países Matemático Ciência Singapura 605 578 Malásia 506 510 Média Internacional 467 474 Indonésia 422 420 Filipinas 388 377 Chile 386 413 Tunísia 410 404 Marrocos 387 396 Botswana 366 365 Gana 276 255 África do Sul 264 244 Fonte: TIMMS 2003ª, 2003b

23

Tendências no Estudo Internacional de Matemática e Ciências (TIMMS)13 é o único estudo internacional com participação da ASS que fornece dados comparativos e tendências para o desempenho dos estudantes, embora apenas três dos países da ASS tenham participado nessas avaliações internacionais. 22. A tabela 2.3 fornece dados do inquérito de 2003 para os países africanos que participaram, assim como para alguns comparadores. Os estudantes da África Subsaariana tiveram fraco desempenho quando comparados com outros países participantes. O resultado médio do país com melhor desempenho – o Botswana – 366/365 pontos de um máximo de 800 pontos, está bem abaixo da média internacional de 467/474 pontos. De facto, os resultados dos participantes subsaarianos não só estão abaixo dos valores médios de países em desenvolvimento como a Malásia, as Filipinas, a Indonésia e o Chile, mas estão também abaixo dos dos países do Norte de África participantes – Marrocos e Tunísia. Não obstante a dispersão dos resultados no interior de cada país, só os alunos mais bem preparados dos países da ASS se aproximaram do nível de resultados dos estudantes de Singapura com preparação média. Estes resultados são particularmente preocupantes, em especial dado que os sistemas de ensino secundário desses três países subsaarianos estão entre os mais desenvolvidos da região e o desempenho dos estudantes em muitos outros países pode ser ainda menor. Vale a pena notar, todavia, que, em todos os três países da ASSEMBLEIA, as raparigas tiveram um desempenho tão bom ou melhor do que os rapazes no teste de matemática; em ciências, só no Gana é que os rapazes tiveram melhor desempenho do que as raparigas, por uma margem substancial (15 por cento). 23. No segundo nível do secundário, os problemas de qualidade são também preocupantes. Os currículos estão tipicamente sobrecarregados e intimamente ligados aos requisitos de entrada na universidade (Bergman e Bryner, 2003). Todavia, poucos preparam eficazmente os estudantes para o ensino superior, com particular deficiência em matemáticas e ciências e, frequentemente, uma proficiência insuficiente na língua de instrução. Na Tanzânia, a geração mais velha de pessoal e administradores da Universidade de Dar-es-Salaam (UDSM) partilha a crença de que os padrões académicos dos que deixam a escola e dos estudantes universitários caíram com regularidade no decorrer dos anos. Os estudantes, pensam eles, têm falta, em particular, do domínio do inglês escrito e falado. Os professores secundários reportam que, embora o inglês seja a língua oficial de ensino, se sentem frequentemente obrigados a recorrer ao Kiswahili para conseguir estabelecer interacções significativas com os seus alunos (Cooksey et al., 2001; Teferra e Altbach, 2003).

13 TIMSS, as Tendências no Estudo Internacional de Matemática e Ciências, foi concebido para ajudar os países de todo o mundo a melhorar a aprendizagem dos estudantes em matemática e ciências. Recolhe dados sobre os resultados educacionais no quarto e no oitavo grau para fornecer informação sobre as tendências do desempenho ao longo do tempo, juntamente com extensa informação de fundo que visa preocupações com a quantidade, qualidade e conteúdo da instrução. Cerca de 50 países de todo o mundo participam no TIMMS. Um projecto da IEA com sede em Amesterdão, é dirigido pelo TIMMS International Study Center na Universidade de Boston, em colaboração com uma rede mundial de organizações e representantes dos países participantes. Conduzido num ciclo de quatro anos, a primeira ronda do TIMMS foi em 1995 e a segunda em 1999. Estão em curso preparações para a próxima ronda do TIMMS, que terá lugar em 2007.

24

Muitas universidades acham difícil recrutar estudantes que possam demonstrar que adquiriram o conhecimento e a competência necessários para um ensino superior com sucesso. Na Nigéria, as taxas efectivas de aprovação dos exames do secundário do segundo nível entre 1998 e 2001 estiveram, em média, abaixo de 40% em todas as matérias principais, excluindo as línguas nigerianas: em matemática passaram 37,3 dos estudantes, em química 17 por cento e em ciência agrícola 21,1 por cento (Nigéria, CSR). No Uganda a taxa de aprovação em matemática foi 47,5 por cento para os candidatos ao UCE (Certificado de Educação do Uganda – nível O) e 66 por cento para os do UACE (Certificado de Educação Avançada do Uganda – nível A). Ao nível UACE, em 2001, o número de candidatos que se inscreveram em disciplinas de Matemática e Ciências é menos de 20% dos candidatos que escolhem trabalhar humanidades e cursos de ciências sociais, sendo as taxas de aprovação em Matemática (66%) as mais baixas de todas as disciplinas (Liang, 2002). No Benim, no segundo nível do secundário, só 9% dos estudantes escolhem a fieira de matemática e física, 15% escolhem literatura e 74% dos estudantes escolhem biologia e ciências da vida (Ottevanger et al., 2004). Em Madagáscar, os resultados e o interesse pelas ciências são baixos. Entre 1975 e 2004, a percentagem de estudantes inscritos em disciplinas científicas no segundo nível do secundário decresceu de 61 por cento para 30 por cento. Os que seguiram a fieira das ciências, tiveram fraco desempenho no baccalauréat de ciências (41 por cento de aprovações em 2005). Um inquérito recente aos alunos do oitavo grau mostrou fraco desempenho em Matemática, Física, Química e Ciências Naturais. Mais de metade dos estudantes teve menos de 38% em Matemática, 54 por cento em Ciências da Vida e 46 por cento em Física e Química (Ramanantoanina, 2006). 24. Exames com alto nível de exigência regulam, com poucas excepções, a entrada e o progresso no ensino secundário. Alguns exames de selecção incluem mais de doze áreas disciplinares e outros apenas quatro ou cinco disciplinas nucleares. Embora existam excepções, a maior parte dos exames de saída da escola primária continuam a ser grandemente fundados no conteúdo, em lugar da competência, e recompensam a memorização mais do que melhores capacidades cognitivas (Lewin, 2006).

Figura 2.3: Taxas de repetição no Ensino Secundário na ASS

010

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Fonte: Cálculos do Pólo de Dakar baseados em UIS 25. Apesar da selectividade na entrada, as taxas de repetição são, em média, 15% mais baixas do que no ensino primário, mas mais altas do que em qualquer outra região. Esta média esconde, todavia, uma variação considerável (Figura 2.3). As taxas de

25

repetição no Botswana, no Uganda, na Tanzânia e na Nigéria são menos de 5%, ao passo que excedem 25% no Burkina Faso, Congo e Burundi. Isto vem em apoio do argumento de Eisemon (1997) que afirma que a repetição pode reflectir “culturas de repetição” sistémicas e subregionais distintas – com altas taxas nos países francófonos e lusófonos e taxas baixas nos países anglófonos – e não significa necessariamente fracasso académico. 26. É frequente que o ensino secundário – incluindo as instituições ETV públicas – esteja fracamente alinhado com as necessidades do mercado de trabalho e exceda, por uma larga margem, as exigências correntes do sector moderno (Brossard e Amelewonou, 2005; UNESCO BREDA 2005). Nos Camarões, os níveis de desemprego eram 12,6% para os que tinham o ensino primário e 34,4% para os do ensino secundário ou superior (Eloundou-Enyegue, 2004)14. Na Mauritânia, a taxa de desemprego em 2004 para pessoas entre 25 e 35 anos que completaram o ensino secundário foi de 19%; para os que não completaram mas frequentaram o ensino secundário – tenham ou não completado o ensino secundário do primeiro nível – a taxa foi de 27% (CRS, 2006). O lento crescimento das oportunidades de emprego do sector moderno é muito provavelmente agravado pelo facto de grande parte do ensino secundário não preparar efectivamente os estudantes para a entrada no mercado de trabalho; em muitos países, o valor do ensino secundário é determinado pela medida em que prepara para o ensino terciário. Por outro lado, nos casos em que a economia está a crescer e em que existe um sector informal – como na Mauritânia, por exemplo – o retorno ao ensino secundário é frequentemente mais alto do que para o ensino primário (ver capítulo 4 para uma discussão mais alargada). 27. Muitas escolas técnicas secundárias são de facto “parentes pobres” das escolas secundárias académicas, que os estudantes usam – muitas vezes com pouco sucesso – para entrar nas instituições terciárias. Grande parte do ETV público continua a ser orientado para o certificado, em vez de orientado para o emprego. Vários estudos que buscam a origem desse facto apresentam problemas da maior importância na taxa de absorção de diplomados. Em 1996, na Tanzânia, só 14% dos que frequentaram centros de formação vocacional encontraram trabalho após completarem a formação. No mesmo ano, no Mali, 44% dos diplomados pelas escolas técnicas secundárias estavam empregados três anos mais tarde e, em 1997, em Madagáscar, 45% tinham encontrado um emprego estável um ano mais tarde (Johanson e Adams, 2004).

14 A tendência do desemprego reflecte as diferenças na ocupação e natureza da economia dos Camarões. O grosso dos trabalhadores com níveis mais baixos de educação trabalha na agricultura ou no grande sector informal do país. Em 2004, a taxa de desemprego nacional fixou-se em 8%, mas excedeu 30% nas cidades mais importantes.

26

Alto custo, recursos limitados 28. O ensino secundário, tal como é actualmente disponibilizado, é dispendioso. O

custo por estudante excedeu em quase todos os países o custo por estudante nos países da WEI e OCDE como percentagem do PNB (tabela 2.4). Também é, proporcionalmente, muito mais dispendioso do que o ensino primário que, nos países da OCDE, tem um custo por estudante de cerca de 1,35 vezes o custo do ensino primário; na ASS é tipicamente 3 vezes ou mais. As despesas públicas para o ensino secundário como parte das despesas com a educação variam consideravelmente entre países (Figura 2.4), mas, tipicamente, são afectadas quantias modestas das despesas públicas ao nível secundário. Em muitos países da ASS com compromissos substanciais com a universalização do ensino primário, 50% ou mais da despesa recorrente é afectada à escolaridade primária.15 Na Tanzânia, o secundário absorve menos de 10%, enquanto o primário é responsável por 65% ou mais. No Malawi, no Burkina Faso e na República Centro-Africana o secundário absorve menos de 20%, ao passo que o primário é responsável por 55% ou mais. O Benim afecta 27% ao ensino secundário e 51% ao

primário. O Burundi, o Mali, os Camarões e a Suazilândia, por outro lado, afectam mais de 40% do seu orçamento da educação ao ensino secundário. As despesas com o ensino superior excedem as despesas com todo ensino secundário público em vários países da ASS. No Ruanda, em 2004, 34% dos recursos públicos para a educação foram afectados a instituições terciárias e cerca de 20% a todo o ensino secundário. Ao longo dos anos 1990, o Malawi afectou ao ensino superior quase o dobro do que afectou a todas as

15 Os perfis de dados nacionais sobre padrões de despesa são muito incompletos e são degradados por diferentes sistemas de classificação de uns países para outros.

Tabela 2.4: Despesa Pública no Ensino Secundário como % do PNB p.c. 2001 ou perto (Países seleccionados)

País Ano % País Ano %

Benim1* 1998 0,98 Níger 2001 0,59 Chade 2003 0,5 Níger 2002 0,58 Camarões 2001 0,91 Ruanda* 2001 0,59 Costa Marfim 1999 0,98 Senegal 2001 0,63 Quénia* 2003 1,61 Tanzânia 2002 0,23 Etiópia* 2001 0,35 Zâmbia* 2000 0,51 Mali 2004 1,05 média WEI 1999 0,21 Moçambique 1999 0,2 média OCDE 1999 0,25 Fontes: CSR, Região África, Banco Mundial, 2001-2006; Quénia, Banco Mundial, 2004; Tanzânia, Banco Mundial, 2003; UIS 2002; WB Indicadores de Desenvolvimento Mundial (PNB p.c.)

37 46 17

40 46 14

42 31 27

43 20 37

44 37 19

44 31 25

44 29 27

44 39 17

45 36 19

46 35 19

46 31 23

47 37 16

48 30 22

51 27 22

51 27 22

54 19 28

54 29 17

56 19 2560 27 13

62 19 19

0% 20% 40% 60% 80% 100%

percentagem (%)

Mali Camarões

Congo Ruanda Lesoto Guiné

Burundi Mauritânia

Togo Zâmbia Chade

Costa do Marfim Moçambique

Benim Serra Leoa

Senegal Madagáscar

Repùblica Centro-Africana Níger

Burkina Faso

Figura 2.4: Quota-parte da Despesa Corrente por Nível de Ensino na África Subsaariana (%), cerca de 2003

Primário Secundário Terciário

primá

Fonte: World Bank AFTHD Working Papers, 2006

27

escolas secundárias (Lewin, 2005). O ETV não absorve uma parte importante da despesa com a educação – de 0,5 por cento na Etiópia a 12,7 % no Gabão (Johanson and Adams, 2004). Impacto das carências de financiamento 29. Para responder à procura crescente de lugares no secundário, dados os

constrangimentos dos recursos disponíveis, os países desdobraram esses mesmos recursos por um número maior de estudantes (ver tabela 2.5), tentaram mobilizar financiamentos privados ou, mais frequentemente,

fizeram ambas as coisas. Como resultado, os inputs essenciais são muitas vezes escassos, produzindo aumento no tamanho das turmas, falta de manuais e de materiais didácticos,

bibliotecas pobremente abastecidas e uso das instalações em dois ou três turnos. E, à medida que o financiamento governamental estagna, as contribuições dos pais são complementos cada vez mais importantes do financiamento público. 30. O efeito dos

constrangimentos que pesam sobre o financiamento público no pessoal das escolas é também apresentado na Figura 2.5, que mostra o rácio médio aluno/professor (PTR) e a sua evolução desde 1990 para diferentes regiões do mundo. A média regional da ASS é mais alta do que em qualquer outra região16 e tem continuado a aumentar durante o período. Em média, entre 1990 e 2003, o rácio aumentou de 22 para 26 alunos por professor (que significa, muitas vezes, um tamanho médio de turma, em 2003, de 40 ou mais alunos, dado que o número de horas lectivas dos alunos é mais baixo do que o número de horas de trabalho dos professores, com rácios turma:professor que estão frequentemente entre 1,5 e 2,0) comparado com apenas 20 alunos por professor na Ásia/Oceânia, 17 na América/Caraíbas e 12 na Europa. Essas médias escondem, todavia, consideráveis variações: em grande parte da Ásia do Leste, por exemplo, os tamanhos das turmas são grandes, seja qual for o termo de comparação (ver também capítulo 4). 31. A qualidade da força docente é uma preocupação adicional. A duração da formação dos professores varia de um diploma obtido após um curso de um ano a quatro ou cinco anos de formação pré-universidade. Os cursos de formação longos não produzem, muitas vezes, professores suficientes para satisfazer as exigências de um sistema em expansão nem produzem professores a níveis de salários que o Ministério da Educação possa pagar em números suficientes. Vários países – e.g. o Ruanda, a Tanzânia

16 A proporção muito maior de estudantes no primeiro nível do secundário na ASS onde os PTRs são tipicamente mais altos do que no segundo nível do secundário – explica em parte o PTR mais alto na ASS.

Tabela 2.5: Crescimento Médio Anual (%) de Alunos e Professores do Secundário na ASS 1991-1996 1996-2000 2000-2004

alunos 4,8 6,6 7,5 professores 2,9 5,3 4,3

Fonte: UIS 2006b

Figura 2.5: Rácio médio aluno-professor no Ensino Secundário 1990-2003, por grande região

2624

22

181817

1212

10

2020

15

5

10

15

20

25

30

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

ÁfricaAmérica/CaraíbasEuro paÁs ia/Oceânia

Fonte: Brossard an Amelowonou

28

e Moçambique – foram forçados a encurtar a duração da formação pré-serviço e aumentar as saídas anuais. Em alguns países, os salários dos professores são múltiplos insustentáveis do RNB per capita: noutros não proporcionam o suficiente para viver e são demasiado baixos para reterem os professores (Ver Capítulo 5 para uma discussão mais detalhada e dados específicos por país). Como consequência, os Ministérios têm contratado grandes contingentes de professores não formados; é frequente que estes preencham até 20% do quadro e podem ir até 50%. Em muitos países, o número de professores temporários e contratados – muitas vezes com formação pedagógica inadequada – tem aumentado rapidamente. No Benim, 70% dos professores estavam nesta categoria em 2002. Sem reformas da colocação de professores, a consequência, em muitos países, tem sido um aumento do tamanho das turmas, com potenciais consequências adversas na eficácia do ensino. No Mali, por exemplo, o GER no ensino secundário aumentou de 9% para 23% entre 1990 e 2004, e, ao mesmo tempo, o rácio aluno/professor deteriorou-se de 13 para 38. O mesmo se passou na Guiné: o GER aumentou (de 9% em 1990 para 28% em 2004) mas à custa da deterioração do rácio aluno/professor (13 em 1990 e 43 em 2004). Em ambos os casos, o GER aumentou mais de duas vezes (e mesmo três vezes na Guiné) mas o rácio aluno/professor (PTR) também foi multiplicado por um factor de três ou mais na Guiné. Rácios aluno/professor desta ordem de grandeza têm quase inevitavelmente por resultado turmas de 50 alunos ou mais. 32. A qualidade e efectividade do ensino estão ainda em risco por causa de graves faltas de manuais (Caixa 2.1). Um recente estudo cobrindo 19 países da ASS (Read et al., 2006) concluiu que, nas áreas urbanas, 20-40% dos estudantes tinham acesso a manuais das disciplinas nucleares. Estimativas da disponibilidade de manuais não nucleares iam de 1:8 (Uganda e Quénia) a 1:40 (Zâmbia) e até 1:100 (Moçambique). Em áreas rurais, poucos estudantes (menos de 5% foi uma estimativa típica) de qualquer país teve acesso a

Caixa 2.2: “Cursos Nocturnos” em Moçambique As aulas à noite – “cursos nocturnos” – funcionam das 5:45 da tarde até às 9:55 da noite. Foram originalmente concebidas para dar aos adultos uma oportunidade de obter um diploma do ensino secundário. Por causa da falta de lugares nas escolas diurnas, recebem agora grande quantidade de adolescentes em idade escolar. Em 2005, o número de escolas secundárias do primeiro e segundo níveis que ofereciam cursos nocturnos aumentou de 11%. Em 2005, 32% dos estudantes do primeiro nível do secundário e 42% do segundo nível frequentavam cursos nocturnos.

Muita escolas têm três turnos, oferecendo aulas de manhã, à tarde e à noite. Cada escola tem um professor principal, assistido por um ou dois ajudantes para cada um dos turnos. Alguns professores são admitidos a contrato para as aulas nocturnas, mas, na maior parte dos casos, são os mesmos das aulas diurnas. Os professores que não têm uma carga lectiva completa nas aulas diurnas têm que completá-la nos cursos nocturnos, trabalhando até metade da carga horária normal como horas extraordinárias. Pelas horas nocturnas, são pagos 1,5 vezes o salário horário normal. Os estudantes nocturnos têm 5 aulas de 45 minutos 5 dias por semana, comparativamente a 6 aulas para os estudantes diurnos. A falta de supervisão e os baixos níveis de disciplina entre o pessoal criam problemas adicionais. A qualidade é baixa: quase 30% por ano dos estudantes de cada grau repetem ou abandonam e as taxas de conclusão são muito baixas.

As propinas para as aulas nocturnas são mais elevadas do que para os cursos diurnos, que podem ir de 30 000 a 320 000 meticais por ano em EJS e de 40 000 a 457 000 meticais no ESS (26000 meticais = 1 dólar US). As importâncias cobradas pelas escolas públicas são negociadas com as comunidades e as autoridades provinciais de educação. Fonte: Lobo, 2006

29

manuais, mesmo nas disciplinas nucleares. Para a maioria das escolas, em particular para escolas privadas de baixo custo e baixa qualidade, o melhor que se podia esperar era um manual nas mãos do professor que podia copiar o texto para o quadro. As mais significativas fontes de informação para os estudantes, além daquela, eram os ditados e panfletos baratos. Poucas escolas secundárias, com excepção de uma pequena elite de prestigiosas escolas secundárias, tanto com ajuda do estado como do sector privado, tinham bibliotecas escolares efectivas. Só o Botswana (de entre os 18 países estudados) conseguiu alcançar um nível básico de abastecimento das bibliotecas para todas as escolas secundárias. 33. A falta de salas de aula e instalações especializadas acresce frequentemente aos problemas. Muitos países introduziram múltiplos turnos escolares nas áreas urbanas, com duas escolas diferentes a usar as mesmas instalações. Em Moçambique, por exemplo, desde 2004, o número de estudantes inscritos em escolas com dois turnos – oferecendo, muitas vezes, sessões nocturnas num terceiro turno – aumentou dramaticamente (Caixa 2.2). Enquanto o uso dos edifícios em dois turnos (com tamanhos de turmas razoáveis) pode ser aceitável e custo-eficiente, o uso em três turnos, muito provavelmente, fará decrescer o tempo de ensino e resultará numa cobertura incompleta do currículo.

Altos níveis de financiamento privado

34. Por consequência, não é surpreendente que, impelidos pelo excesso da procura e pelas preocupações com a qualidade do ensino, os valores sociais e a segurança em escolas oficiais, muitos pais inscrevam os filhos em escolas privadas. As escolas privadas variam muito: algumas são escolas caras e de elite; outras são, tradicionalmente, escolas patrocinadas por igrejas que oferecem, habitualmente, programas de qualidade aceitável a um custo médio ou baixo; ao mesmo tempo, o número de instituições lucrativas com

qualidade e custos variáveis, está a crescer rapidamente. O leque de preços varia imenso: nas escolas que procuram o lucro não governamentais quenianas, as propinas vão de um máximo de KSH 500 000 (6 850 dólares) por ano a menos de KSH 5 000 (68,50 dólares) em algumas das escolas não lucrativas não governamentais. A UIS estima que 14% dos estudantes secundários da ASS estão inscritos em instituições privadas

(UNESCO, 2006). Na realidade, é provável que esta proporção seja significativamente maior, dado que muitas escolas privadas não estão registadas e os registos oficiais são quase inevitavelmente incompletos. A Figura 2.6 mostra os valores das inscrições em escolas privadas oficialmente registadas em vários países seleccionados.

Figura 2.6: % Média de Inscrições no Privado em Países Seleccionados da ASS, 1999-2004

0 10 20 30 40 50 60

Madagáscar Comores

Níger Togo

Senegal Benim

Botswana Congo Eritreia

% inscrições no privado

ESS

ESJ

EP

Fonte : UIS

30

35. A alternativa da escola privada está a ficar mais atraente para os pais dado que o custo privado da escolaridade pública – incluindo as propinas do ensino oficial governamental e as mensalidades do alojamento, as contribuições para comités de gestão ou Conselhos Directivos das escolas, bem como custos tais como manuais, materiais didácticos, artigos escolares, aulas particulares (Caixa 2.2), transporte e vestuário. Nas escolas secundárias públicas do Quénia, do Uganda, da Tanzânia e da Zâmbia, mais de metade dos custos totais por estudante são financiados através de propinas e outras contribuições (Lewin, 2006). Por exemplo, em 2001, no Gana, as propinas do ensino secundário do segundo nível a pagar pelos pais no primeiro ano de internato totalizaram 1 469 000 cedis (162 dólares) e 284 000 cedis (31 dólares) para o primeiro ano da escola diurna. No Quénia, as propinas nas escolas governamentais vão de KSH 26 000 (356 dólares) por ano para as escolas nacionais a KSH 10 000 (137 dólares) para as distritais. No Benim, as propinas de inscrição nas escolas secundárias do primeiro nível variam entre 5 000 francos CFA (9 dólares) nas áreas rurais a 20 000 francos CFA (37 dólares) nas grandes cidades. Em vários países, por exemplo o Quénia e o Chade, muitos professores são pagos directamente por contribuições parentais. Noutros países, por exemplo, as Unidades de Produção Académica na Zâmbia (Caixa 2.3) e os cursos nocturnos em Moçambique (Caixa 2.1), os pais dos estudantes que não foram admitidos na “escola secundária oficial” pagam propinas extra por aulas que operam em edifícios escolares do governo, tendo por docentes professores do governo que almejam suplementar o seu salário17. 36. O exame dos dados de aprovisionamento das escolas em manuais em 18 países da ASS por Read et al. (2006) concluiu que os manuais do secundário eram inteiramente financiados pelos pais em 11 países; inteiramente financiados pelo governo em 5 países (embora nem sempre adequadamente); e financiados pelos governos em 2 países com níveis de dotação de fundos que assumiam contribuições parentais significativas. Os manuais são potencialmente, de facto, uma parte muito significativa da sobrecarga de custos suportados pelos pais. São frequentemente o segundo maior custo exigido aos pais no ESJ (depois das propinas). São muitas vezes a única contribuição parental importante para os custos que pode ser reduzida, permitindo ainda que o estudante frequente a escola (embora haja algumas escolas secundárias de elite onde a posse de um conjunto completo de manuais básicos, ou um pagamento integral à cabeça de uma taxa anual para manuais e biblioteca, ainda é uma condição de aceitação e inscrição). Como resultado, há uma tendência crescente para economizar nos custos do abastecimento de manuais pelos pais. Isto leva a níveis inaceitavelmente baixos de disponibilidade dos manuais em muita escolas e, assim, a uma séria redução da qualidade do ensino secundário. 37. Por conseguinte, as famílias estão a arcar com uma grande parte do custo de funcionamento das instituições secundárias. Na Zâmbia, as fontes privadas de rendimento responsabilizaram-se por 48 por cento da despesa total do governo nas escolas secundárias urbanas, 33 por cento da despesa total do governo nas escolas secundárias rurais e 52 e 57 por cento em escolas secundárias subvencionadas urbanas e rurais, respectivamente. Latham (2005) estima que, no Quénia, as famílias contribuem presentemente com mais de 65 por cento dos custos do ensino secundário. Numa região 17 Os estudos de caso do Benim, Zâmbia e Gana em Lewin (2006) fornecem informação mais detalhada.

31

em que o RNB per capita da maioria de países é menos de 500 dólares, a participação no ensino secundário com um custo, muitas vezes, equivalente a 200-300 dólares EUA, representa uma pesada sobrecarga financeira, mesmo para as famílias de rendimentos médios. Com frequência, em muitos países, propinas e custo privado tornam impossível que as poucas crianças pobres que completam o ensino primário se inscrevam no ensino secundário (Lewin, 2006) distorcendo ainda mais a participação a favor das famílias ricas. 38. Não surpreendentemente, em muitos países, a parte das inscrições privadas no ensino secundário está a marcar passo ou a declinar, No Quénia – à medida que a economia estagnava –, desceu de 15% em 2001 para 9% em 2004. Mesmo no Ruanda, onde o fundo de genocídio providencia apoio significativo em bolsas de estudo para os alunos, a proporção de estudantes inscritos em escolas privadas declinou de 50,1% em 1997/98 para 40,4% em 2001/2002 (Ruanda, CSR). 39. Há constrangimentos óbvios à expansão do ensino privado. Em resposta, vários governos tentaram estabelecer parcerias com o sector privado, disponibilizando apoio financeiro que permite que os estudantes se inscrevam em escolas privadas (financiamento do lado da procura). Outros países fornecem incentivos marginais à oferta. Por exemplo, o Burkina Faso ofereceu aos prestadores privados de serviços de ensino empréstimos para construção de salas de aula adicionais, no Lesoto o Grã-Bretanha paga os salários dos professores, em muitos países o governo providencia subvenções de ajuda aos prestadores privados (frequentemente igrejas) ou – como, por exemplo, no Malawi – subvenções paritárias (“matching grants”) para o desenvolvimento da escola dadas às comunidades. Em alguns países – e.g. a Somália e a República Democrática do Congo – a disponibilização e o financiamento públicos praticamente desapareceram e os prestadores privados são responsáveis pela disponibilização dos serviços educativos. É muito claro que, com poucas excepções, os governos não terão capacidade para serem a única fonte de financiamento e disponibilização do ensino secundário. As questões políticas chave a considerar são: qual o papel mais crítico do governo e como podem os recursos públicos ser colocados e potenciados mais efectivamente para o desenvolvimento do ensino secundário. 40. As fontes não governamentais do ensino técnico e formação secundários têm uma posição significativa e crescente na África e eclipsam muitas vezes as fontes públicas. No Mali, constituem dois terços de todas as despesas com a EFTV, na Tanzânia 90% e na Zâmbia 82%. Dados do Zimbabwe, Gana, Camarões e Costa do Marfim confirmam a importância dos prestadores privados, sem e com fins lucrativos, do ensino técnico e da formação. Os problemas financeiros são o constrangimento principal de um maior desenvolvimento dos programas. Os pagamentos das propinas estão frequentemente atrasados, enquanto os custos de operação e os impostos podem ser consideráveis e o acesso e aquisição de terras difícil. As parcerias público-privado para o ensino técnico e formação são cada vez mais comuns com os recursos públicos canalizados através de intermediários como as autoridades nacionais de formação, competição pelo financiamento das instituições EFTV públicas e privadas, afectações baseadas em normas e nas saídas e cheques-educação como instrumentos financeiros (Johanson e Adams, 2004).

32

Uma troca de Qualidade por Quantidade?

41. O custo por estudante no ensino secundário é muito mais alto do que no ensino primário embora existam variações significativas entre os países no que respeita a isto, como se mostra na Figura 2.7 e na Tabela 2.6 para uma amostra de 17 países. Em média, o custo unitário no primeiro nível do secundário é cerca de três vezes, e no segundo nível seis vezes, o custo do nível primário. As razões disto residem numa combinação de baixos rácios aluno/professor com grande quantidade de pessoal de apoio não docente. Os custos não-docentes no nível secundário são responsáveis por mais de 40% do custo total por aluno. A EFTV é ainda mais dispendiosa, numa base por estudante, do que o ensino secundário geral. O rácio por estudante da despesa em ETV e da despesa no ensino geral vai de 0,8 no Togo a 13,8 em Moçambique. Em Madagáscar, os centros de formação vocacional custam 60% mais por estudante do que as escolas técnicas secundárias, 4 vezes mais do que as escolas secundárias gerais e 18 vezes mais do que as escolas primarias. As disciplinas vocacionais ensinadas em escolas secundárias gerais custam, tipicamente, o dobro, e muitas vezes mais ainda, do que custam as disciplinas académicas (Lauglo e MacLean, 2005).

Figura 2.7: Rácio do custo por estudante entre o ensino secundário e o primário

0 %

2 0 %

4 0 %

6 0 %

8 0 %

1 0 0 %

South

Africa

Namibi

a

Zimba

bwe

Mauriti

usBen

in

Burkina

Faso

Centra

l Afric

an R

epub

licMali

Zambia

Ethiop

iaTog

o

Gambia

Malawi

Swazila

nd

Leso

thoCha

d

Guinea

Morocc

o

Comoro

s

Maurita

nia

Seneg

al

Madag

asca

r

Burund

i

Rat

io o

f Prim

ary

to S

econ

dary

Cos

ts

S e c o n d a ryP r im a ry

Fonte: Lewin, 2006

Tabela 2.6: Custo unitário e composição da despesa com educação em países seleccionados

Salários dosprofessores (per capitaPIB)

% OutrasDespesas Recorren-tes semcontar professores

Custos unitários (% percapita PIB)

Média 4,6 27,4 11,4 Primário

Variação [2,4 – 6,8] [15-43] [4-20] Média 6,6 37,4 31,2 1º nível

secundário Variação [3,6 – 13,1] [24-56] [13-64] Média 9,3 39,5 63,4 2º nível

secundário Variação [3,8 – 19,8] [18-53] [22-157]

Fonte: Mingat, 2004

33

42. Embora os constrangimentos financeiros sejam reais e o ensino secundário e formação custem mais caro do que o primário, não se segue, contudo, que haja uma escolha inevitável entre a qualidade e a quantidade. Que recursos disponíveis são gastos, e quão eficientemente são usados, é claramente tão importante como o nível de recursos disponíveis. A Figura 2.8 ilustra a fraca relação entre o custo por

estudante e os resultados dos exames do primeiro nível do secundário (BEPC) no Chade. Estão disponíveis conclusões semelhantes para quase todos os países para que existem dados. A implicação é que, por quase toda a parte, existe um escopo considerável para financiar inscrições acrescidas no ensino secundário através de ganhos de eficiência. Isso será discutido mais em detalhe no Capítulo 5. 43. Seja como for, a relação matemática base é clara: para um orçamento dado, quanto mais alunos se inscreverem, menos dinheiro se pode gastar com cada aluno; e, reciprocamente, quanto maior a despesa por estudante, menor é o número de alunos que podem ser inscritos. A Figura 2.9 mostra a relação entre o rácio bruto de inscrições no

secundário e o rácio de custo secundário e primário por estudante em países de rendimentos baixos e médios seleccionados da região. Em países em que o GER secundário está acima de 70% o rácio de custo unitário secundário/primário é quase sempre menos de 2:1. Quanto maior o rácio, mais provável é que o GER seja baixo.

Figura 2.8 Custo por estudante e resultados em escolas oficiais do 1º nível do Secundário no Chade (2003)

Escolas estatais 1º nível Secundário

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000 200000

Custo unitário (despesa corrente estimada por aluno)

Taxa

Suc

esso

BE

PC

Fonte: Brossard e Amelewonou, 2005

Source:Brossard and Amelewonou 2005

Mali

Bot swana

Zambia

Senegal

Niger

MadagascarGuinea

Chad

Rwanda

Burkina Faso

0

20

40

60

80

0 20 40 60Unit cost (as % of GDP per capita)

GER

(in

%)

Comoros

Cape verde

Swaziland Maurit ania

Namibia

Seychelles

Sout h Af r ica

Lesot ho

KenyaZimbabwe

0

20

40

60

80

100

120

10 30 50Unit cost (as % of GDP per capita)

Mali

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Zambia

Senegal

Niger

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KenyaZimbabwe

0

20

40

60

80

100

120

10 30 50Unit cost (as % of GDP per capita)

Países que gastam menos de 0,8% do PIB com o ensino secundário

Países que gastam mais de 1.6% do PIB com o ensino secundário

Source: Brossard and Amelewonou, 2005

Figura 2.9: Acordo entre o custo unitário e participação

34

Claramente, um rácio alto torna mais difícil expandir o acesso ao ensino secundário sem pôr ainda mais em risco o ambiente de ensino.

Conclusão

44. Os dados apresentados neste capítulo sugerem que em grande parte da ASS o ensino secundário enfrenta severos constrangimentos, de tal modo que progredir em direcção aos objectivos que os países fixaram para si representa um desafio intimidante para a maior parte dos países da região. O contexto económico, social e cultural para o desenvolvimento do ensino secundário varia enormemente de país para país. Isso, juntamente com as diferenças das prioridades políticas e o legado colonial, impeliu os países para escolhas políticas distintas que afectam profundamente a situação actual do ensino secundário e os desafios que se perfilam para o futuro. Como resultado, embora a maior parte dos países da África Subsaariana partilhe metas comuns, os pontos de partida e o contexto estratégico são muito diferentes. No entanto, há um certo número de desafios que são comuns em toda a região e que podem ser identificados. Esses desafios estão sumariados adiante:

• Baixos níveis de inscrições e conclusão contribuem para a escassez de pessoal de nível médio e superior, em especial nos países em que o crescimento económico está a acelerar-se e, historicamente, os níveis de inscrições no secundário são baixos. As oportunidades para posterior ensino técnico e formação são limitadas. As instituições públicas de ETV são frequentemente impelidas pela oferta. As instituições privadas de EFTV são ubíquas em muitos países, mas de qualidade variada e estão muitas vezes em condições financeiras precárias.

• O acesso continua a ser não igualitário: os estudantes pobres, os estudantes de áreas rurais e as raparigas estão particularmente desfavorecidos. Na maior parte dos países, o ensino secundário beneficia os mais favorecidos grupos urbanos da sociedade, mas continua a ser largamente inacessível às populações rurais com as raparigas particularmente desfavorecidas devido a factores tanto da procura como da oferta.

• Os currículos são inadequados: o conteúdo dos programas raramente foi adaptado às alterações da composição do corpo estudantil, das capacidades para a vida essenciais emergentes e das exigências em mudança do mercado de trabalho em competências relevantes para a participação numa economia global guiada pela tecnologia.

• Os níveis de resultados da aprendizagem são inaceitavelmente baixos: o desempenho dos estudantes nos testes internacionais é mais baixo do que em qualquer outra região, muitos estudantes não adquirem os conhecimentos e as competências especificadas nos currículos nacionais e estão mal preparados para ensino posterior ou para a vida de trabalho.

• A afectação de recursos é frequentemente ineficiente: as variações de país para país do custo por estudante são grandes e quase sempre aleatórias, os salários dos professores são frequentemente insustentáveis e a colocação de professores é frequentemente desperdiçadora e ineficiente, enquanto as faltas de materiais e artigos de ensino afectam negativamente a eficácia do ensino.

35

• O financiamento público é incapaz de satisfazer a procura de lugares adicionais: dadas as numerosas procuras em competição que pesam sobre os constrangidos recursos públicos, muitos governos acham impossível mobilizar fundos suficientes para acelerar o desenvolvimento do ensino secundário, enquanto propinas e outros custos privados impedem a inscrição de estudantes financeiramente desfavorecidos.

• Os prestadores privados são responsáveis, em grande parte dos países, por mais de 10% das inscrições; oferecem programas que variam grandemente em qualidade. As escolas privadas não subsidiadas só podem ser pagas pelos ricos. As escolas privadas de baixo custo têm frequentemente fraca qualidade.

• Muitas formas de parcerias público-privado estão a desenvolver-se: foram estabelecidos vários esquemas para ajudar os estudantes a superar os obstáculos financeiros à inscrição no ensino secundário e proporcionar apoio financeiro a prestadores privados. Estes últimos são especialmente comuns para o suprimento da EFTV.

45. Estas conclusões ilustram a magnitude da tarefa de desenvolvimento do ensino secundário em grande parte da África Subsaariana. Expandir simplesmente o sistema não é uma opção, se se quiser melhorar a qualidade e a relevância. Na maior parte dos países, o custo por estudante está em níveis que impossibilitam uma rápida expansão do ensino secundário do sector público. Qualquer reforma precisará de tomar em consideração os constrangimentos que pesam sobre os recursos públicos disponíveis para o ensino secundário. Isso implicará uma reflexão sobre as prioridades de financiamento público do ensino secundário e consideração das opções para ampliar a base de recursos financeiros, melhorar a eficiência da afectação de recursos e valorizar as disposições para a gestão e governança. Mais importante ainda, as decisões políticas precisarão de reflectir a importância do desenvolvimento do ensino secundário e a justificação e prioridades do financiamento público.

36

Aprender com a experiência é uma faculdade quase nunca praticada. Barbara Tuchman

Capítulo 3

Lições da Experiência Internacional

1. Os capítulos precedentes sublinharam a importância do ensino secundário para o desenvolvimento social e económico da África Subsaariana e as graves insuficiências em qualidade, quantidade e eficácia das disposições actuais em muitos países. Claramente, poucos países serão capazes de aceder aos benefícios de desenvolvimento associados com o ensino secundário sem reformas sistémicas, frequentemente radicais. Os argumentos a favor da reforma assentam na necessidade de transformar um sistema originalmente concebido para formar uma pequena elite de funcionários para a administração colonial num sistema que pode responder às aspirações de muitos estudantes que completaram a escolaridade primária e querem prosseguir os seus estudos e que, ao mesmo tempo, sirva efectivamente o desenvolvimento nacional. Isto implica não apenas alterações da maneira como os sistemas são financiados e como são usados os recursos, mas também alterações no que é ensinado, como o ensino é ministrado e como o sistema é gerido.

O Desafio Africano numa Perspectiva Comparativa

2. A agenda da reforma é formidável. Com poucas excepções, a expansão linear do sistema tal como ele funciona actualmente não é uma opção. Para conseguir aumentos significativos dos níveis de participação, serão inevitáveis reduções no custo por estudante da disponibilização do serviço educativo publicamente financiado; mas para dar uma contribuição significativa para os objectivos do desenvolvimento nacional, os aumentos das inscrições devem ocorrer de uma maneira tal que as melhorias de qualidade e relevância não sejam postas em risco. 3. O que torna o desafio do desenvolvimento do ensino secundário particularmente intimidante na ASS é que ele está a ocorrer comparativamente cedo no processo de desenvolvimento desta região. A Figura 3.1 mostra que, a um nível de PIB inferior ao dos EUA em 1900, a maior parte dos países africanos tem taxas de inscrição no segundo nível secundário mais elevadas do que os EUA nessa época. Esta é uma resposta quase inevitável às exigências de desenvolvimento numa sociedade que é hoje infinitamente mais complexa e intensiva em matéria de competências do que o era há um século atrás. Mas, ao mesmo tempo, traz para o primeiro plano a sobrecarga fiscal que está implicada no desenvolvimento rápido do ensino secundário. Estratégias que tiveram sucesso nos países industrializados ou até noutras regiões em desenvolvimento podem fornecer ideias e lições aos decisores políticos africanos, mas não podem ser transplantadas. Isto faz da busca de estratégias nacionais um imperativo que poucos países africanos poderão ignorar. No contexto africano, as estratégias precisam de reconhecer a necessidade de (i) prosseguir opções de reforma política que explicitamente reconheçam os constrangimentos que pesam sobre os recursos públicos e privados e sejam explicitamente concebidas para a eficiência no uso e afectação de recursos; e (ii) pôr em

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aplicação reformas curriculares simultaneamente com as reformas financeiras e de gestão. Depois de examinar a experiência internacional com o desenvolvimento do

Figura 3.1: Investindo no capital humano

Fonte: Goldin, 2001

ensino secundário, este capítulo extrairá algumas lições que os decisores de políticas da ASS poderão querer considerar.

Desenvolvimento do Ensino Secundário Noutras Regiões

4. A maior parte dos países industrializados de hoje tinha dado passadas consideráveis no sentido da disponibilização de ensino básico até aos 14 anos no começo do século XX. Os EUA estavam perto da inscrição universal num programa elementar de 9 anos. Os programas de ensino básico da Europa eram mais curtos, na maior parte dos países. Em França, metade das crianças nascidas em 1900 tinha deixado a escola aos 13 anos. Na Suécia, em 1930, só 15% da população adulta tinha escolaridade para além do 6º grau. Na Finlândia, ainda em 1960, só 12% da população tinha concluído o ensino secundário ou superior. 5. As estratégias para maior expansão das oportunidades educativas eram distintamente diferentes nos EUA e na Europa. A transformação de um sistema de elite para um sistema de massas do ensino secundário ocorreu na primeira metade do século XX nos EUA; nos anos 1970 e 1980 na Europa; (Goldin, 2001, 2003; Briseid e Caillods, 2004); e na última parte do século na Ásia de Leste (Kim, 2002). A transformação está actualmente em curso na América Latina e também foi iniciada em vários países africanos: Botswana, Quénia, Maurícias, Togo e Zimbabwe, por exemplo.

Estados Unidos

6. Por volta de 1900, os EUA tinham alcançado a inscrição universal no primário para o grupo etário 7-13. Mas as inscrições no secundário – liceu – continuavam, em grande parte, reservadas à elite. Cerca de 1900, só 6% da população adulta tinha concluído o liceu; os liceus (graus 9-12) inscreviam 650 000 estudantes, representando

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cerca de 10% dos 14-17 anos, com cerca de 10% dos 17 anos a obterem um diploma liceal. Em 1940 esta situação tinha mudado dramaticamente (Figura 4.1). As inscrições tinham aumentado mais de dez vezes para 7 milhões dos 14-17 anos, 50% dos 17 anos obtinham um diploma liceal e 25% da população tinha concluído 12 anos de escolaridade. (Snyder, 1993; US Census Bureau, 1993). Claudia Goldin (2003) defende que a nova economia industrial que se consolidou no princípio do século XX aumentou a procura de trabalhadores competentes e instruídos:

“Uma noção notável tinha emergido nos Estados Unidos por volta de 1900; que a escola podia tornar mais produtivos o funcionário administrativo, o trabalhador fabril e até o lavrador” (p. 75).

7. Este passo em direcção ao secundário de massas teve várias características que o definiam: era publicamente financiado, gerido por numerosos pequenos distritos financeiramente independentes, aberto e indulgente, académico e, todavia, prático no currículo, secular no controlo e neutro quanto ao género nas admissões. Em 1910, as receitas para a educação eram 80% locais com apenas 20% fornecido pelo governo do estado; em 1940, os distritos locais ainda angariavam 70% dos fundos para a educação. Os salários dos professores, variando entre 1 e 1,5 vezes o PNB per capita (1910-1920) e o custo por estudante inscrito (10% do PNB per capita em 1919-1920) eram comparativamente baixos. Outros indicadores (para o ensino primário e secundário combinados) na primeira parte do século XX nos EUA assemelhavam-se aos de muitos países de baixos rendimentos de hoje: rácio estudante/professor 34-37:1 (1880-1910) e comparência dos alunos de 100 dias por ano (1910). 8. Goldin observa que a expansão do que foi conhecido como “movimento liceal” se seguiu à expansão do desenvolvimento económico em todos os EUA desde as cidades da Nova Inglaterra às ricas áreas agrícolas dos estados do Midwest e ocidentais, mas muito mais lentamente no sul onde o desenvolvimento económico ficava para trás. Uma chave deste processo foi a tomada de decisões descentralizada em cerca 130 000 distritos escolares separados que existiam nos EUA perto de 1920, e que incluíam dezenas de milhares de comunidades fiscalmente independentes, suficientemente grandes para terem o seu próprio liceu. Mesmo em estados em que não havia uma maioria global de votantes que apoiassem o financiamento público de novos liceus, a existência de pequenos distritos escolares independentes permitia que os liceus se espalhassem pelos distritos em que maioria de residentes os apoiava e estava pronta a pagá-los. Esses distritos competiam implicitamente uns com os outros para atrair residentes por meio da oferta de oportunidades de escolaridade secundária. 9. O aumento das inscrições nos liceus foi acompanhado de melhorias no ambiente lectivo: em 1940 os estudantes frequentavam uma média de 150 dias por ano, os rácios aluno/professor tinham decrescido para cerca de 27:1, o custo por estudante inscrito aumentara para 15% do PNB per capita e os salários dos professores tinham crescido para cerca de 2,5 vezes o PNB per capita. A despesa total no ensino primário e secundário aumentou de 1,3% para 2,2% do PIB per capita.

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10. Hoje, muitos dos elementos que permitiram o sucesso da estratégia dos EUA têm sido criticados. O financiamento e a disponibilização públicos são considerados como uma fonte de problemas de baixo desempenho inaceitáveis, de modo que os cheques-educação e o financiamento público de escolas privadas estão a ser introduzidos. O sistema igualitário não elitista é visto como tendo falta de padrões e responsabilidade; por consequência, muitos estados estão a impor padrões rigorosos para passagem de ano e concessão de diploma, financiamento das escolas e formação dos professores. O sistema descentralizado de distritos financeiramente independentes produziu graves desigualdades de financiamento e a maior parte dos estados tem agora planos de igualização. Ao mesmo tempo, pensa-se que grandes escolas e distritos consolidados causam ineficiência burocrática e falta de empenhamento dos estudantes, pais e comunidades, no processo educativo. Escolas charter, escolas dentro de uma escola e metas específicas para “progresso anual adequado” em direcção a padrões de desempenho definidos pelo estado são respostas a estas preocupações. Europa 11. Embora a maior parte dos países da Europa tenha alcançado a inscrição universal no ensino primário para alunos até aos 13 anos, um pouco mais tarde do que os EUA, o crescimento das inscrições no secundário ocorreu numa fase muito posterior. Em 1995 a taxa de inscrição no secundário nos EUA tinha aumentado para 80%, enquanto em grande parte da Europa ainda estava abaixo de 20% (Figura 3.2). Mesmo que incluamos o ensino técnico a tempo inteiro ou parcial só a Alemanha e o Reino Unido tinham taxas de inscrição acima de 60%. 12. Embora diferentes sistemas tenham diferentes características, os países da Europa

Figure 3.2 taxas inscrição escola secundária 1955

ocidental têm uma porção de características comuns no modo como os seus sistemas educativos se desenvolveram para além do nível primário. Um primeiro subsistema – escolas primárias superiores – centrou-se nos “três R” [ler, escrever, calcular] e teve como alvo a maioria da população em áreas rurais e os trabalhadores não diferenciados na indústria. Outro subsistema que, em

certos países, acabou por fundir-se com o primeiro disponibilizou ensino secundário moderno que conduzia à entrada no mundo do trabalho ou ensino vocacional depois de três ou quatro anos. O sistema formava principalmente trabalhadores especializados e empregados requeridos pelas economias em industrialização que assentavam fortemente no trabalho manual. O terceiro subsistema, mais académico, estava ligado às

Fonte: Goldin 2001

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necessidades da pequena elite que continuaria para o ensino superior (Briseid e Caillods, 2004). Os sistemas académicos europeus eram altamente selectivos e pequenos (Caixa 3.1), com professores altamente treinados e padrões rigorosos postos em prática através de exames e apertado seguimento desde muito cedo. A maior parte tinha burocracias e financiamento centralizados. Foi só nos anos 1960, quando a Europa já tinha recuperado da Segunda Grande Guerra e o crescimento económico começou a acelerar-se, que os sistemas secundários foram redesenhados para responder a preocupações de igualdade e novas exigências do mercado de trabalho. 13. Foram introduzidos modelos de escolaridade abrangentes e as inscrições expandiram-se rapidamente. O ensino secundário de

primeiro nível tornou-se parte obrigatória do ensino básico e foram abandonados os exames de selecção no fim do primário. A vaga de expansão seguinte ocorreu nos anos 1980 e 1990 no segundo nível do secundário. As políticas de acesso, retenção e transição centraram-se cada vez mais em manter os estudantes dentro do sistema, de preferência a seleccioná-los. Hoje, a maior parte dos países oferece um currículo nuclear comum ao longo do ensino secundário do primeiro nível e adia orientar os estudantes para cursos vocacionais até à conclusão do ensino básico (Caixa 3.2). No segundo nível do secundário, os estudantes podem escolher de entre um grande número de opções curriculares. A capacidade de pensar e agir reflexivamente é central para o enquadramento de competências chave da OCDE, recentemente desenvolvido (Caixa 3.2). As fieiras, o acompanhamento e a diversificação escolar são comuns, com consideráveis diferenças entre os países em termos de organização e estrutura. Em muitos países18, metade ou mais dos estudantes estão inscritos em cursos técnicos/vocacionais. Isto reflecte em parte um legado histórico mas é também consequência do compromisso de fornecer oportunidades educativas a todos os jovens até aos 18 anos, muitos dos quais não estão preparados para aulas académicas avançadas e preferem matérias práticas. Exposição à experiência com base no trabalho ou prática é frequentemente uma parte desses programas. 14. O sector privado tem desempenhado um papel variado, mas importante, em muitos países, na disponibilização de ensino secundário. Na Holanda, 75% das escolas são privadas (mas financiadas publicamente) mas na Finlândia apenas 5% o são. A maior 18 Finlândia, França, Alemanha, Holanda, Noruega e Reino Unido.

Caixa 3.1: Ensino Secundário em França na primeira metade do século XX

Antes da Segunda Guerra Mundial, os lycées em França não estavam apinhados, e as turmas eram pequenas, dado que ensinavam apenas uma minúscula minoria das crianças da nação. A maioria dos professores secundários possuía a agrégation (um concurso controlado pelo estado para entrada para docente do secundário e da universidade). Eram apoiados por professeurs certifiés, professores diplomados que não tinham obtido ou não tinham tentado a agrégation. Os agrégés recebiam salários suficientemente altos para lhes conferir prestígio junto da comunidade e eram respeitados pela sua erudição e cultura – e ensinavam não mais de 16 horas por semana). Os professeurs certifiés ensinavam mais horas (18 por semana), e recebiam um salário mais baixo. O ensino primário e o secundário eram considerados como sendo diferentes, não apenas no nível, mas na essência. O professor primário ensinava, formava, informava e era treinado em técnicas e metodologia. O professor secundário era especialista de uma matéria, que ensinava e formava o juízo crítico dos seus alunos mergulhando-os em culture générale. Fonte: Wykes, 1968.

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parte das escolas privadas é religiosa ou então são escolas com uma filosofia pedagógica alternativa. A maior parte das escolas privadas recebe subsídios públicos ou contribuições das empresas, em especial para programas técnicos vocacionais. Alguns países (Reino Unido) têm uma tradição de dispendiosas escolas de elite independentes.

15. As diferenças em relação à abordagem dos EUA são notáveis. Não existia escola comum, mas um sistema separado para as classes trabalhadoras e para a burguesia. A ideia de escola “comum” só foi adoptada por volta de 1960 na maioria dos países europeus. O sistema de elite e as inscrições limitadas tornaram possível pagar salários mais altos aos professores e oferecer-lhes emprego como funcionários públicos19. Por

19 Na Europa, no começo do século XX, os professores primários e secundários eram relativamente mais bem pagos do que nos Estados Unidos, em parte porque muitos professores da escola primária eram

Caixa 3.2 Tendências das Reformas do Ensino Secundário em Países da OCDE Os países da OCDE reconhecem que a economia do conhecimento global transformou a procura do mercado de trabalho e alterou o ensino e as competências de que os indivíduos precisam. O ensino secundário é visto, cada vez mais, como preparação da entrada para uma força laboral mais flexível e móvel com uma perspectiva de aprendizagem por toda a vida. O ESJ é desenhado para proporcionar aos jovens as competências e capacidades fundamentais sobre as quais assentarão a aprendizagem posterior. O ESS sublinha cada vez mais as competências específicas e vocacionais, preparando alguns estudantes para estudos académicos posteriores e outros para a transição para a formação para o trabalho e o emprego.

Durante o princípio dos anos 1990, a maior parte dos países da OCDE teve como objectivo melhorar a qualidade e relevância do ensino. Começaram por melhorar o ensino primário e depois, em meados dos anos 1990, prosseguiram para a aplicação de reformas estruturais importantes no primeiro e segundo níveis do secundário para se ajustarem às necessidades socioeconómicas e procuras do mercado de emprego em mudança, elevando os níveis de resultados e reduzindo a distância entre diferentes grupos. Actualmente, as reformas do nível secundário continuam a centrar-se na renovação dos currículos juntamente com várias reformas estruturais e de gestão. Currículos: a ênfase é posta na aplicação do conhecimento e na aprendizagem de competências intercurriculares, mais do que na reprodução de conhecimentos; isto exige a promoção das competências chave – conhecimentos, capacidades, atitudes e valores – em particular:

• Uso da língua, símbolos e texto interactivamente com conhecimentos, informação e tecnologia; • Trabalhar em grupo, trabalhar em equipa e gerir e resolver conflitos • Agir autonomamente, com consciência do quadro geral, prosseguindo planos de vida e projectos

pessoais e consciencialização para os direitos, interesses, limites e necessidades.

As Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) são hoje um centro de atenção muito importante como disciplina e como instrumento de aprendizagem no nível secundário.

Reformas Estruturais/Organizacionais As práticas de repetição foram restringidas e os países estão a oferecer agora acesso directo e automático ao ensino secundário do primeiro e segundo níveis a toda a coorte etária, sem requisitos de admissão – facilitando o acesso e a transição para o ensino secundário. Embora, nos países da OCDE, a educação não seja obrigatória depois dos 16 anos, mais de 80% dos jovens continuam a estudar, quer em escolas formais do ESS quer em instituições de formação vocacional que, muito frequentemente, combinam ensino com aprendizado.

Custo-eficiência: A gestão e governança dos sistemas educativos foi descentralizada, permitindo que as escolas secundárias se tornem autónomas e tomem decisões específicas do contexto relativamente aos programas, currículos, e mesmo financiamento. Foram desenvolvidos padrões de desempenho e aplicados mecanismos de financiamento fundados em fórmulas, permitindo a inclusão e o financiamento público de prestadores de serviços privados. O papel do sector privado como prestador de serviços, gestor e financiador tem sido aumentado e pró-activamente encorajado pelos governos. Isto também inclui o uso do ensino à distância, TIC e cursos adaptados para uma segunda oportunidade para estudantes e adultos.

Source: OECD, (2005); Bregman e Simonnet, 2004; Briseid e Caillods, 2004.

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outro lado, a disponibilização é mais aberta. Os pais podem habitualmente escolher entre escolas. Em muitos países, as escolas privadas recebem uma quota maior da população estudantil – em geral com financiamento público. No ensino secundário de segundo nível são muito mais comuns os programas técnicos/vocacionais. Ásia 16. Nas economias asiáticas de alto desempenho (HPAEs)20, o crescimento e a transformação do sistema de ensino e formação durante os anos 1960 e 1970 foram dramáticos. A quantidade de educação que as crianças receberam aumentou ao mesmo tempo que a qualidade da escolha melhorou nitidamente. Hoje, o nível de capacidades cognitivas dos diplomados do ensino secundário em muitos países do Leste da Ásia é comparável aos dos diplomados em economias de altos rendimentos, ou é ainda mais elevado. Grandes aumentos dos gastos com o ensino (355% em gastos reais entre 1970 e 1989 na Coreia, por exemplo) financiaram níveis de inscrições mais altos do que os de outros países com níveis semelhantes de PIB per capita (Banco Mundial, 1993). Em 1965, Hong-Kong, Coreia e Singapura alcançaram o ensino primário universal e até a Indonésia teve uma taxa de inscrições no primário de 70%. Depois de terem alcançado a escolaridade primária universal e, por consequência, eliminado a distância entre rapazes e raparigas, os países movimentaram-se rapidamente para expandir o acesso para ambos os sexos ao nível do secundário. Para o fim dos anos 1980, era evidente um progresso significativo ao nível do secundário em vários países. A Coreia, por exemplo, aumentou a sua taxa de inscrições no secundário de 35% em 1970 para 90% em 1990. Os rápidos

aumentos das inscrições no secundário podiam ser observados em grande parte da região leste-asiática durante as três últimas décadas do século XX (Figura 3.3). Em 2003, a Indonésia inscrevia 46% dos seus jovens em idade escolar secundária, tendo subido de 16% em 1970. Em 1990, as Filipinas tinham 71 por cento de taxa

homens, com famílias a seu cargo (Encyclopaedia Britannica Online 2006). Em 1910, em Paris, por exemplo, os salários dos professores do secundário iam de 4 500 a 9 000 francos e, em áreas rurais, de 3 200 a 3 700 francos; um trabalhador metalúrgico ganhava 2 400 francos e um tecelão 990 francos. (Desbrousses e Peloille, 1980). Em 1939 o salário base era de 16 000 a 40 000 francos e os professores (agrégé) recebiam 26 000 a 50 000 francos. 20 Esta discussão é grandemente baseada na análise, nos capítulos 1 e 5, de uma publicação do Banco Mundial “O Milagre da Ásia de Leste” que analisa o desempenho económico de sete economias de alto desempenho do Leste da Ásia: os quatro tigres – Hong-Kong, Coreia do Sul, Singapura e Taiwan – que tinham estado a crescer rapidamente durante décadas; e as três novas economias em industrialização, Indonésia, Malásia e Tailândia. Mais recentemente a China passou pelo mesmo, com rápido crescimento económico e investimentos massivos no ensino.

Figura 3.3: GER secundário (%) em Países Leste Ásia, 1970-2004

0

20

40

60

80

100

120

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2004

GER

(%

Indonésia Tailândia Hong-KongCoreia, Rep Filipinas

Fonte: Edstats

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bruta de inscrições no secundário (46% em 1970). A Tailândia tinha uma taxa de inscrições no primário de 83% em 1971, e uma taxa de inscrição no secundário de apenas 14% - tendo apenas 2 000 escolas secundárias que estavam limitadas a seleccionar uns poucos na população. Em 2005, porém, o rácio de inscrição no secundário de primeiro nível era de 86% e de 60% no secundário do segundo nível. 17. Em “O Milagre da Ásia de Leste”, o Banco Mundial (1993a) identifica alto crescimento económico, transições demográficas iniciais e distribuições de rendimentos mais igualitárias como factores que permitiram esta extraordinária mudança, enquanto duas variáveis das políticas de ensino, o compromisso orçamental global em relação ao ensino e a afectação de recursos ao ensino secundário, foram o principal factor determinante do sucesso da Ásia de Leste.

Caixa 3.3: Desenvolvendo o Ensino Secundário na Coreia do Sul Em 1960, a Coreia do Sul era um país de baixos rendimentos com um PNB per capita equivalente ao de países africanos como o Gana. Em 2000, a sua economia era classificada como a décima segunda do mundo; o PNB per capita fixou-se em 13 980 dólares EUA, enquanto o do Gana era menos de 300 dólares. Em 1965, a Coreia do Sul tinha chegado ao ensino primário universal e, em 1990, as inscrições no secundário tinham crescido para 90 por cento, partindo de 35% em 1965. Entre 1970 e 1995, o número médio de anos de escolaridade quase duplicou, de 5,74 para 10,25 anos; e o acesso ao ensino secundário é agora quase universal. Os estudantes coreanos estão entre os de melhor desempenho em matemática e ciências dos países da OCDE. Cinco princípios políticos guiaram a expansão do ensino secundário:

• O ensino desempenhou um papel central na estratégia de desenvolvimento da Coreia do Sul desde 1950, reflectido nas políticas e nas prioridades orçamentais. Entre 1954 e 1959, as despesas do governo com o ensino triplicaram. Em 1961, o governo pôs em aplicação uma série de cinco planos de desenvolvimento económico, que fixaram as metas educacionais nacionais, as prioridades curriculares, e as políticas de avaliação. As dotações orçamentais aumentaram com regularidade de 14,3 por cento do orçamento total do governo em 1963 para 17,5 por cento em 2003. As despesas com a educação expressam em percentagem do PIB aumentaram de 2,9 por cento em 1970 para 4,97 por cento em 2003.

• O desenvolvimento do ensino foi sistematicamente alicerçado em resultados anteriores. O ensino primário recebeu mais atenção nos anos 1960, nos anos 1970 a atenção das políticas e do financiamento público passou para o ensino secundário e nos anos 1980 para o ensino terciário.

• Foram mobilizados recursos públicos e privados. Os incentivos financeiros tais como subsídios públicos e isenções de impostos encorajaram o financiamento privado. Em 2000, as escolas secundárias privadas inscreviam 20% dos estudantes no primeiro nível secundário e as escolas do segundo nível secundário 55%. Em 2005, 42% do total das despesas com a educação era financiado por privados.

• A igualdade foi uma prioridade importante. Em 1968, foi abolido o exame de admissão ao secundário e foi substituído por um sistema de sorteio baseado na residência que eliminou virtualmente as escolas secundárias de elite. Em 1974, foi adoptado um sistema semelhante para as escolas do segundo nível secundário.

• Nas primeiras fases da expansão, a Coreia do Sul combinou um sistema de financiamento centralizado com um sistema de provisão autónoma local. A autonomia na afectação e mobilização de recursos tornou mais fácil, para as autoridades educativas, garantir recursos financeiros e de pessoal.

A experiência coreana demonstra que o acesso e a igualdade podem ser conseguidos simultaneamente. A procura social e económica da educação na economia em rápido crescimento da Coreia do Sul ajudou o país a cumprir as suas metas para a educação. Todavia, a direcção e liderança do governo foram essenciais para garantir a igualdade. Fonte: Lee, 2006; Banco Mundial, 2005; Kim, 2003

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18. Um crescimento de 7-10% do PIB aumentou os recursos disponíveis para o ensino, bem como os salários reais e o regresso à escola. O crescimento populacional declinou proporcionando recursos para mais e melhor escolaridade e permitindo aumentos substanciais nos gastos por estudante. A ênfase num ensino primário universal de alta qualidade teve importantes compensações para a eficiência económica e para a equidade. A maior igualdade de rendimentos deu como resultado menos pessoas pobres e sem capacidade de satisfazer as despesas de ensino, mesmo quando os pagamentos são altos21. A afectação de recursos aproveitou todas as vantagens dessas condições favoráveis. A quota-parte do ensino como percentagem do PIB aumentou nos HPAEs entre 1960 e 1989 de 2.5 para 3.7%,22 mas, mais importante de tudo, os investimentos públicos no ensino foram distribuídos com considerável atenção ao seu custo-eficiência e levaram em conta o potencial e os constrangimentos do financiamento privado. Os tamanhos das turmas eram grandes. Singapura só em 2003 acabou com o uso das instalações em dois turnos. No Vietname, os pais pagam 50% dos custos do ensino secundário do segundo nível, o que permitiu que o governo pudesse afectar uma grande proporção dos seus recursos disponíveis para o ensino secundário à expansão do primeiro nível deste ensino. A Coreia providencia subsídios às escolas privadas para garantir que elas são amplamente acessíveis. A estratégia coreana é instrutiva em termos de sequenciação, financiamento e atenção à equidade. 19. A ênfase posta na educação como elemento chave da política de desenvolvimento nacional continua até hoje na Ásia de Leste. No Vietname, por exemplo, a educação e a formação, juntamente com a ciência e a tecnologia, estão no topo da política nacional. Como resultado, 90% da população em idade para trabalhar é literata, e mais de 98% das crianças em idade para o primário vão à escola. Os esforços do país estão agora focados em conseguir ensino secundário universal de primeiro nível, o que deu como resultado uma taxa de participação de 84% das crianças em idade do primeiro nível secundário em 2004-2005, uma taxa de transição do primário para o secundário de primeiro nível de 98,5%, e deste para o segundo nível secundário de 77,1%. A média do crescimento anual do PIB aumentou de 5,9% durante o período 1985-1994 a 7,0% durante o período 1994-2004. 20. Os países do Leste da Ásia tiveram uma visão para o desenvolvimento económico do país e para o que isso implicava em termos de desenvolvimento do ensino. A visão evoluiu com o desenvolvimento e esteve intimamente relacionada com a crescente complexidade da economia à medida que os países passavam da fabricação de produtos simples para a indústria pesada e, hoje, para a produção baseada no conhecimento e para as indústrias de serviços (Tabela 3.1).

21 Há uma forte e estatisticamente significante correlação negativa entre as inscrições no ensino básico e o nível de desigualdades no rendimento (Clark, 1992). Schultz (1988) encontrou nos níveis primário e secundário elasticidade de rendimentos das inscrições de 0,31 e 0,43. Isto implica que o efeito positivo nas inscrições nas escolas da desigualdade de baixos rendimentos pode ser muito grande (Banco Mundial, 1993). 22 Embora menos do que na ASS, onde aumentou de 2,4 para 4,1% no mesmo período.

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21. A visão aplica-se à interacção entre ensino e a economia, com uma compreensão clara de que essas duas prioridades de desenvolvimento nacionais são mutuamente dependentes e se reforçam uma à outra. Mas a ênfase no papel do desenvolvimento do ensino vai muito para lá das questões

económicas, dado que foi atribuído à educação um papel chave na construção da nação, incluindo a criação dos valores morais e coesão nacional que são precisos para fazer funcionar uma sociedade multi-étnica. Por exemplo, enquanto muitos países africanos consideram hoje – 40-50 anos depois da independência – que o conteúdo dos seus currículos ainda reflecte em demasia o seu legado colonial e não está adaptado às suas realidades nacionais, Singapura, a Coreia e, mais recentemente, o Vietname, “renovaram” os seus currículos quase imediatamente a seguir à independência para ajudar a escola a servir as metas económicas e de construção nacional dominantes. América Latina 22. Até bem tarde no século XX, o ensino na América Latina só estava disponível para as classes privilegiadas, reflectindo uma história colonial com uma parcialidade intelectual negativa e concentração do poder e controlo políticos nas mãos de uma minoria. Até bem tarde na segunda parte do século passado, grande número de estudantes oriundos de meios pobres não completava a sua educação básica, enquanto outros – na sua maioria das classes médias e altas – podiam frequentar universidades de alta qualidade subsidiadas pelos dinheiros públicos. 23. Nos últimos 50 anos, foram feitos progressos consideráveis na expansão do acesso ao ensino primário. O número de estudantes de todos os níveis na América Latina aumentou de 32 milhões em 1960 para 114 milhões em 1990. Só três em cada cinco crianças estavam inscritas no primeiro grau no princípio dos anos 1960, mas hoje 95% das crianças com nove anos estão inscritas na escola. As taxas de inscrição aumentaram desde 1960 de 60% para 88% no nível primário, 32% para 72% no nível secundário e de 6% para 27% no nível terciário. Essas oportunidades acrescidas para a inscrição na escola demonstram uma notável expansão do sistema educativo e grandes esforços na construção de escolas e na contratação e formação de professores. Mas os baixos níveis de resultados alcançados na aprendizagem, e as altas taxas de repetição e abandono, em especial entre os pobres, contribuem para o que Ferranti et al (2003) chamam “défices massivos de inscrições líquidas na escola secundária” (p. 29). Comparado com uma amostra de 116 países, o rácio líquido de inscrição no secundário na América Latina está a 16 pontos percentuais do que seria previsível a partir do PIB per capita, enquanto os tigres da Ásia de Leste têm um excedente de quase 18 pontos. A acrescentar aos problemas de qualidade no sistema primário, vários países da América Latina seguiram uma abordagem “não equilibrada” ao desenvolvimento da educação: embora a maioria dos adultos ainda tenha o ensino primário ou menos como mais alto nível de

Tabela 3.1 Ligando educação e desenvolvimento económico na Coreia

• Ensino Elementar e Secundário (1960s)

→ Manufactura ligeira mão-de-obra intensiva

• Escolas Vocacionais-Técnicas (1970s a 1980s)

→ Industria pesada e química capital intensiva

• Expansão Ensino Superior (1980s até ao Presente )

→ Electrónica, Indústria de alta tecnologia e conhecimento

Fonte: Lee, 2006

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conhecimentos, ocorreu tanta actualização ao nível terciário e tão pouca ao nível secundário que, em 2000, havia menos adultos tendo apenas o ensino secundário do que

adultos com educação terciária, resultando numa pirâmide educacional estreita na zona média. À parte as lacunas nos níveis de participação no ensino secundário, há também uma grave lacuna no que os estudantes aprendem, enquanto medido por testes internacionais como o TIMSS e PISA. O subinvestimento no ensino secundário provocou constrangimentos nos resultados educacionais na região e limitou os aumentos da

Caixa 3.4: Reformas do Ensino Secundário no Brasil

O Brasil tem uma estrutura com dois ciclos de ensino básico – elementar, incluindo os graus 1 a 4, e secundário primeiro nível incluindo os graus 5 a 8 – e ensino secundário de segundo nível (graus 9 a 11). As desigualdades sempre foram grandes. Os sectores da alta tecnologia, industrial e dos serviços produziram padrões de vida no Sul que estão próximos dos níveis europeus. Contrastando com isso, os estados do Nordeste, em particular, estão entre as regiões mais pobres do mundo. As disparidades económicas são reflectidas nos indicadores para a educação. Em 1971, o ensino básico obrigatório foi aumentado de quatro para oito anos. Mas em 1982 só 8,9% das crianças dessa idade no Nordeste rural estavam inscritas no primeiro nível secundário (graus 5 a 9) em comparação com 33,5% em todo o Brasil. Durante os anos 1980 e 1990, o governo central e os estados puseram em prática uma série de reformas no quadro de um plano para a educação de 10 anos, centrado no acesso e na qualidade e usando uma combinação de políticas do lado da oferta. Isto levou a melhorias significativas no acesso: o rácio de inscrições brutas no ensino básico (incluindo o primeiro nível secundário) aumentou de cerca de 97% para mais de 112%, e no segundo nível secundário, as inscrições brutas atingiram 60 por cento, partindo de um valor de 34 por cento. Apesar disso, persistiram sérios problemas de equidade, eficiência e qualidade: em 1996, para cada cem jovens de 18 anos, apenas 66 completaram o quarto grau, 43 completaram o oitavo grau, e uns meros 25 concluíram o ensino secundário. Altas taxas de repetição implicaram que os estudantes completaram o ciclo básico de 8 anos em mais de 10 anos, e precisaram de mais 4 anos para completar os 3 anos do segundo nível secundário. Consequentemente, embora as taxas de inscrições brutas fossem altas, as taxas de inscrições líquidas foram muito baixas, em especial no segundo nível secundário (30 por cento). A baixa qualidade da escola deu como resultado alto abandono e repetição dos mais pobres de entre os estudantes.

Desde 1996, o Brasil melhorou visivelmente o seu sistema de ensino secundário, em especial o primeiro nível. Em 1998, o Fundo para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e Avaliação de Professores (FUNDEF) vinculou a atribuição de fundos municipais e estatais para o ensino às inscrições. Consequentemente, os governos municipais pobres ganharam acesso a maiores recursos e as inscrições cresceram 6 por cento no primeiro nível secundário. Está a ser considerado um programa similar para o segundo nível secundário. Bolsa Escola, um programa de transferência de dinheiro com prévia avaliação da situação de cada escola, foi posto em prática em 2001, fornecendo pagamentos em dinheiro a famílias pobres cujas crianças se inscrevam e permaneçam na escola. Um estudo conclui que a Bolsa Escola pode ter encorajado a subida da frequência entre as crianças com idades de 10 a 15 anos, até um terço.

Desde 1996, o governo central também tomou medidas para lidar com outros constrangimentos da expansão do ensino secundário

• Disponibilidade de professores qualificados. Espera-se dos professores que tenham completado pelo menos o ensino secundário. Um programa de formação à distância de professores com fundos públicos, PROFORMAÇÃO, proporciona formação aos professores dos estados pobres do norte e nordeste.

• A repetição excessiva é visada através de escolas de verão, incentivos monetários à obtenção do diploma, programas de instrução acelerados, abordagens do ciclo lectivo, e promoção flexível baseada em mecanismos de créditos académicos. Outros programas são desenhados para melhorar a eficiência.

• Falta de dados de avaliação: o governo reabriu o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), que agora implementa as avaliações educacionais nacionais do desempenho dos estudantes através do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) e de um exame de saída (ENEM) que testa os diplomados em termos do currículo secundário do segundo nível.

As desigualdades continuam a ser um dos maiores males do sistema de ensino secundário brasileiro. As transferências condicionais como a Bolsa Escola e PERI têm por alvo específico a desigualdade no acesso, e o FUNDEF as desigualdades no acesso, qualidade e resultados por meio da redução das discrepâncias nos gastos por aluno. Além disso, programas auxiliares que financiam a saúde, nutrição e transporte dos estudantes ajudaram as crianças pobres e rurais a permanecer na escola. Apesar disso, o Brasil tem muito espaço para melhorar os alvos de despesa com o ensino secundário em relação aos grupos de fracos rendimentos: apenas 5 por cento das despesas beneficiam o primeiro quintil do rendimento.

Fonte: di Gropella, 2006

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produtividade do trabalho e actualização tecnológica. Isto despertou esforços em vários países – por exemplo, no Brasil (Caixa 3.4) – para melhorar a qualidade do ensino secundário e alargar o acesso a ele.

Lições para a ASS

24. O contexto do desenvolvimento do ensino secundário na ASS é, claro está, muito diferente do contexto nos países industrializados ou até de outras regiões em desenvolvimento. Todavia, a experiência internacional proporciona lições importantes a considerar por países da ASS, à medida que se intensificam os processos de transição na educação. As lições mais importantes para reflectir são, talvez, que é improvável que os objectivos de reforma possam ser alcançados ou justificados, a menos que existam pelo menos duas condições prévias:

• Crescimento económico sustentado. É improvável que um ambiente de crescimento económico sem energia e um sector de emprego moderno em estagnação gerem os fundos privados e públicos necessários para financiar o ensino secundário com um nível aceitável de qualidade. É claro que é igualmente improvável que possa ocorrer um crescimento económico sustentado sem um firme crescimento da oferta de pessoal com educação e formação para lá do nível primário.

• Resultados de aprendizagem melhorados para os diplomados do primário. A educação é cumulativa. Não se pode esperar que estudantes que não dominam os conhecimentos e as competências especificados no currículo primário tenham sucesso na escola secundária. Não se pode esperar que as escolas secundárias que proporcionam, de facto, ensino que colmata as deficiências dos diplomados do primário que entram para o secundário produzam diplomados cujos conhecimentos e capacidades respondam às exigências de sociedade em crescimento e modernização. As metas da EFA e os objectivos do desenvolvimento do ensino secundário estão, por consequência, indissociavelmente ligados uns aos outros.

25. As experiências europeias, dos EUA e da Ásia de Leste ilustram diferenças de possíveis estratégias de desenvolvimento do ensino bem como a relação interactiva entre o ensino secundário e o crescimento económico. A experiência dos EUA sublinha o potencial da descentralização e da autonomia local para uma aceleração inicial das inscrições no secundário bem como os desafios da equidade e qualidade em fases posteriores. As experiências asiáticas e europeias demonstram o papel crucial da direcção do governo e da exequibilidade de rápidos aumentos das taxas de participação, tornados possíveis por forte crescimento económico, despesas de educação aumentadas e eficientemente distribuídas (em especial nos países asiáticos), uma quota maior do orçamento da educação para o ensino secundário e constrangimentos nos gastos públicos com o ensino superior. Reciprocamente, os países da América Latina demonstram como um défice do desenvolvimento do ensino secundário e um desenvolvimento desequilibrado do sector da educação pode criar constrangimentos ao crescimento e desenvolvimento económico. Mais geralmente, as quatro lições seguintes parecem particularmente dignas de nota:

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• O desenvolvimento equilibrado de diferentes sectores do sistema educativo é um processo de baixo para cima; tem de existir um acesso amplo ao ensino primário de qualidade aceitável para o desenvolvimento bem-sucedido do ensino secundário. Isto não implica um processo inteiramente sequencial, mas implica uma ênfase gradualmente deslocada para cima das políticas e afectações de recursos públicos.

Caixa 3.5 Aumentado o Acesso e Melhorando a Qualidade no Zimbabwe

Na altura da independência em 1980, só 80 000 dos 7,5 milhões de habitantes negros do Zimbabwe tinha conseguido três anos de ensino secundário. Menos de 4% do grupo etário podia aceder ao ensino secundário. Passados três anos, as inscrições ao nível do secundário atingiram mais de 65%. Uma forte parceria entre o governo e as comunidades tornou isto possível:

• Pais e comunidade construíram as infra-estruturas escolares, o governo providenciou ajuda para garantir padrões de segurança e materiais, incluindo pilares e telhado pré-fabricados.

• Os pais pagaram e controlaram as verbas para construção, mobiliário, materiais didácticos e pagamento de professores adicionais; também geriram as escolas e garantiam a frequência.

• O governo providenciou e pagou professores a um rácio fixo professor/alunos de 1:30. • O governo deu um subsídio per capita à escola para materiais de ensino e aprendizagem. • O governo providenciou materiais grátis e cursos de formação em serviço para os professores.

Num curtíssimo espaço de tempo, o número de escolas secundárias expandiu-se de menos de 200 para mais de 1 600, a maioria delas construídas pelos próprios pais. As inscrições aumentaram de menos de 200 000 para mais de 800 000.

Uma escola primária em cada cinco foi seleccionada como um local potencial para uma escola secundária. Estas escolas estabeleceram imediatamente um “topo superior”, isto é, uma ou duas turmas secundárias na escola primária existente, principalmente através de dois turnos. Os “topos superiores” eram para cobrir os primeiros quatro anos do ensino secundário. Ao mesmo tempo, a comunidade encarregou-se de estabelecer uma nova escola secundária num local próximo, com planeamento, supervisão e subsídios do estado. As escolas deveriam ter um mínimo de quatro salas de aula, três casas para os professores, e casas de banho. A electricidade e instalações dispendiosas, como laboratórios, oficinas técnicas, salas de convívio e bibliotecas, não estavam incluídas nas fases iniciais.

Este programa capacitou as crianças para frequentar escolas secundárias diurnas próximas das suas casas que custam uma média de 50 dólares EUA por estudante, em vez das escolas internas tradicionais que custam uma média de 250 dólares EUA por estudante. Só 4% das comunidades foram capazes de responder a este sistema de parceria e tiveram que ser subvencionadas, em geral encarregando uma ONG ou igreja de ajudá-las.

Para garantir que o ensino era relevante, de qualidade aceitável e, apesar disso, exequível, o ME: • Desenvolveu um kit de ciência – o Zim-Sci kit – e forneceu-o a todas as escolas secundárias. Custava

cerca de 1 000 dólares e continha materiais para experiências durante quatro anos com manuais de instruções para professores e alunos. Trabalhando aos pares, os alunos podiam fazer uma experiência por semana. Os professores receberam formação por meio do rádio e de cassetes áudio.

• Forneceu um mínimo de 20 manuais grátis para cada disciplina, além de subvenções per capita às escolas. Esses manuais foram impressos a um custo de cerca de 20 cêntimos de dólar EUA por exemplar, usando ilustrações de jornais e livros em quadradinhos. Dado que existiam muitos professores subqualificados os manuais foram escritos usando metodologias de ensino à distância.

• Estabeleceu um currículo nuclear obrigatório composto por Inglês, Língua Africana, Ciências e Matemática, disciplinas práticas e uma disciplina opcional de estudos sociais.

Além destas escolas secundárias de primeiro nível, foram criadas escolas secundárias de segundo nível, mas o seu estabelecimento esteve também dependente, ao mesmo tempo, dos esforços da comunidade e das subvenções do estado.

Fonte: Comunicação pessoal de Fayking Chung.

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• O modo como os recursos são gastos é tão importante como a quantidade de recursos disponíveis; isto significa uma clara definição do papel do governo, escolha de políticas baseadas em evidências pragmáticas, eficiência no uso dos recursos públicos e sua afectação a novos alunos que têm, em termos de custo-eficiência, um maior impacto na aprendizagem.

• A direcção e liderança do governo é importante para acelerar e sustentar o progresso e garantir a igualdade; todavia, a descentralização e a autonomia local são consideravelmente prometedoras, especialmente nas fases iniciais.

• As parcerias público-privado são essenciais para mobilizar os recursos necessários para o ensino secundário, estimular o apoio das comunidades e garantir que o ensino secundário responde efectivamente às expectativas das comunidades locais e dos líderes nacionais.

• Uma visão coerente do papel e da contribuição do ensino secundário para o desenvolvimento económico, progresso social e construção de uma sociedade democrática deve escorar as estratégias e as políticas; responder simplesmente à pressão da procura social não é suficiente.

26. Ocasionalmente, os países têm desprezado com sucesso a sabedoria consensual sugerida pela experiência internacional, para responder a condições nacionais específicas. Por exemplo, na altura da independência, em 1968, o Botswana era um dos países mais pobres do mundo com um rendimento per capita de cerca de 80 dólares. Virtualmente todos os postos profissionais seniores do país, incluindo a educação, eram detidos por expatriados. Indo contra grande parte da opinião internacional, o Botswana escolheu concentrar os seus esforços iniciais de desenvolvimento dos recursos humanos no ensino secundário e terciário e trabalhar para trás para os níveis inferiores. Embora não negligenciando totalmente os níveis inferiores, o desenvolvimento do sistema de educação foi primariamente sequenciado de cima para baixo. A forte ênfase posta no investimento em recursos humanos, mesmo em tempos de austeridade económica, deu como resultado uma base de recursos humanos que permitiu que o país colhesse os benefícios dos seus recursos naturais e sustentasse uma das mais altas taxas de crescimento do PIB do continente (ADEA, 2001). 27. Mas, no seu conjunto, as lições das estratégias africanas são consistentes com os padrões encontrados noutras regiões. O Quénia foi capaz de aumentar rapidamente as inscrições no ensino secundário por meio das suas escolas Harambee, uma iniciativa espontânea de base das comunidades para desenvolver maior acesso ao ensino secundário do que aquele que poderia ser fornecido pelo governo nessa altura. A rápida expansão das inscrições no primário criou muita pressão para desenvolver o sistema de escolas secundárias. De 1963 a 1973, as inscrições no primário subiram de cerca de 900 000 alunos para quase 2 milhões, e o número de estudantes do secundário subiu de 25 000 para quase 200 000. A experiência também ilustra as ineficiências, os problemas de qualidade e as desigualdades (Rugh e Bossert, 1998) que podem resultar deste tipo de estratégia. Um processo similar com resultados semelhantes ocorreu nos anos 1990 no Burundi (ADEA, 2001). As políticas adoptadas pelo Zimbabwe depois da independência demonstram o que pode ser alcançado em pouco tempo com liderança do governo, apoio popular e uso eficiente e efectivo dos recursos públicos (Caixa 3.5). O Togo é o país

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francófono da África com o GER secundário mais alto e constitui um exemplo da maneira como as comunidades podem complementar os constrangidos recursos do governo. As despesas públicas com a educação e o custo por estudante do secundário são aproximadamente semelhantes aos de outros países da subregião. Mas o envolvimento da comunidade no ensino primário permitiu que o governo afectasse uma quota-parte maior do orçamento da educação ao ensino secundário.

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…aqui … é preciso correr tanto quanto se possa para permanecer no mesmo lugar. Se quiser ir para outro sítio qualquer, tem que correr pelo menos duas vezes mais depressa!” - Lewis Caroll

Capítulo 4

Ensino Secundário e Desenvolvimento na ASS

1. O papel do ensino e do capital humano na promoção do crescimento das economias e nas melhorias do bem-estar humano é bem reconhecido na literatura económica e rotineiramente reflectido no discurso político nos países desenvolvidos e em desenvolvimento. A análise económica seguiu duas linhas de investigação. As análises microeconómicas procuraram o impacto da educação nos rendimentos individuais e nos resultados sociais; as análises macroeconómicas tentaram estimar a contribuição da educação para o desempenho do crescimento económico do país. Tradicionalmente, as conclusões das duas abordagens têm sido inconsistentes. Os dados microeconómicos sugerem que os retornos privados da educação são substanciais (Psacharopoulos e Patrinos, 2000), e o impacto em termos de consequências sociais significativo. Mas os investigadores do crescimento têm tido grande dificuldade para encontrar impactos estatisticamente significantes e economicamente plausíveis das variáveis educacionais nas regressões do crescimento global (Ndulu and O’Connell, 2006; Pritchett, 2001). 2. Novos padrões emergiram recentemente nas conclusões de ambos os tipos de análises, que estão a começar a reconciliar os dados microeconómicos e do crescimento, via melhor medição dos resultados educacionais e maior cuidado nos procedimentos estatísticos. Mais importante do que isso, as tentativas para ir mais longe do que a medição tradicional do capital humano, por meio do número de anos de escolaridade completados ou dos rácios de inscrições, e para avaliar o impacto da qualidade da educação e da distribuição de oportunidades sobre o desempenho do crescimento económico dos países, começaram a dar frutos. Têm um considerável interesse para este relatório, porque afectam o papel do ensino secundário e podem desencadear um exame das prioridades de afectação de recursos actuais. Subsistem também poucas dúvidas de que os benefícios do ensino secundário se estendem para lá dos factores puramente económicos, dado que afectam a saúde, a fertilidade, a participação democrática e a coesão social. Estes, por seu turno, contribuirão para o crescimento económico acelerado através do seu impacto na produtividade e na estabilidade política e ajudarão a criar um círculo virtuoso de desenvolvimento económico e progresso do bem-estar humano. 3. Este capítulo passará em revista a contribuição do ensino secundário para o desenvolvimento económico e social na África Subsaariana. Resumirá as conclusões recentes acerca dos lucros privados do ensino secundário, examinará as conclusões acerca da contribuição para o crescimento económico e discutirá o impacto na saúde e no comportamento social. Depois de apresentar dados sobre a importância da qualidade e distribuição das oportunidades de aprendizagem, examinará as implicações para as

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políticas do ensino secundário na África Subsaariana e resumirá as conclusões numa secção final.

Retornos privados da Educação

4. Os retornos do investimento na educação foram estimados desde o fim dos anos 1959, usando o nível educacional dos indivíduos como variável explicativa dos seus rendimentos. Muitos estudos estimam os retornos privados líquidos do custo público, enquanto outros estimam os “retornos sociais” incluindo o custo público da disponibilização da educação. Vários estudos globais por Psacharopolous (1973, 1985, 1994), e mais recentemente em conjunto com Patrinos (2002) encontraram um padrão de retornos da educação em queda por nível de desenvolvimento económico e nível de educação23. Para a África Subsaariana, reportam um retorno médio de cerca de 12% por cada ano de escolaridade adicional – em linha com o que se observa no resto do mundo. Esses estudos têm tido um impacto considerável nas direcções políticas e decisões de

investimento no mundo em desenvolvimento, apesar da crítica de que as suas conclusões se apoiam fortemente em estudos ultrapassados e dados pouco fiáveis, e que estimativas mais cuidadosas do tipo Mincer para os retornos24 da educação revelam efeitos modestos e padrões diferentes. 23 Uma fraqueza de muitos desses estudos é que grande parte dos dados se baseia apenas em pessoas que ganham um salário. Na ASS, estes raramente representam mais de 20% da força laboral. Isto exclui da análise um grande grupo dos auto-empregados na agricultura e no sector não formal. Além disso, os dados dos salários são muitas vezes pesadamente influenciados pelas escalas de salários do governo e podem ter pouco a ver com anos de educação. 24 Estes medem o aumento de percentagem dos salários associados com um ano de escolaridade adicional e assume-se que são independentes do nível de escolaridade. Mincer mostra que, em certas condições, que incluem que não haja custos directos da educação, isso pode ser interpretado como o retorno correcto da

Caixa 4.1: Estimativas recentes de retornos da educação secundária Tanzânia: Um assalariado com o ensino primário completo ganhava 75 por cento mais do que uma pessoa não instruída; um empregado com o ensino secundário de primeiro nível completo ganhava 163 por cento mais; e um que tivesse o segundo nível secundário completo, 181 por cento mais (Banco Mundial, 2006a) Burkina Faso: Os retornos da educação no Burkina Faso foram estimados em 16% para o nível secundário, comparados com 9% para o nível primário (Banco Mundial, 2006b) Mali: A taxa de retorno é cerca de 10 por cento para os primeiros anos de escolaridade e cresce substancialmente com o número de anos de educação: 15 por cento para uma educação primária completa e cerca de 25 por cento para o nível secundário (Banco Mundial, 2006c) Mauritânia: Uma análise que cobre diferentes segmentos da economia – incluindo o sector não formal – encontrou valores globais baixos para as taxas de retorno de um ano adicional de educação (3,4%). Descobriu-se que os ganhos crescem com a educação com aumentos particularmente altos associados com o completamento do ensino secundário. Os ganhos dos trabalhadores nos sectores não formal e formal foram bastante semelhantes e excederam em até 30% os ganhos em empregos do governo. (CSR, 2006) Moçambique: Para os trabalhadores masculinos excluindo a agricultura, os retornos do ensino primário vão de 14% a 24%; para o primeiro nível secundário, de 23% a 40%; para o segundo nível secundário, 60% a 74%. Para as trabalhadoras e para os que trabalham na agricultura, os retornos são substancialmente mais baixos mas seguem um padrão semelhante. O retorno da educação para os trabalhadores na agricultura com 5 anos de educação ou menos é 7% (Banco Mundial, 2006e) Ruanda: Os retornos do ensino secundário geral são estimados em 21,5%, comparativamente a 13,2% do primário e 18,4% para o secundário vocacional (Banco Mundial, 2003). Senegal: O retorno do primeiro nível secundário no sector moderno (18%) excede o do ensino primário (11%), do segundo nível secundário (14%) e do terciário (0,1%); os retornos são maiores no sector informal (29%, 27%, 29%) do que no sector moderno (UNESCO BREDA, 2005)

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Retornos crescentes por nível de educação 5. Appleton (2000), numa revisão de 28 estudos da África Subsaariana de 1980 em diante encontra um retorno da educação minceriano de 5% para o ensino primário, 14% para o secundário e 37% para o ensino terciário. Keswell, Malcolm e Poswell, Laura (2002) encontram retornos baixos (< 10%) do ensino primário e retornos crescentes da educação numa recolha de dados empíricos de vários países da ASS, incluindo a África

do Sul. Documentos de Avaliação do Banco Mundial recentes e CSRs também

encontram retornos que crescem com o nível de educação e a aceleração do crescimento económico, com os retornos privados do ensino secundário a exceder os do ensino primário, muitas vezes por uma margem substancial (Caixa 4.1). 6. Similarmente, um relatório recente do Banco Mundial “Youth in Africa’s Labor Markets” [“Os Jovens nos Mercados de Trabalho em África”] (2006a,b) analisa o impacto da educação nos rendimentos das famílias25 no Burkina Faso (Figura 4.1) e conclui que (i) as famílias urbanas de todos os níveis de

educação reportam ganhos mais elevados do que as famílias rurais, com a distância a estreitar-se nos níveis mais altos de educação e (ii) embora a relação entre a escolaridade e os ganhos seja bem aproximada por um termo linear nas áreas urbanas, nas áreas rurais, o retorno da escolaridade aumenta nitidamente quando um indivíduo obtém alguma educação secundária parcial. Do mesmo modo, um CSR recente (2006) para a Mauritânia encontrou aumentos significativos de salário associados com o ensino secundário para os trabalhadores nos sectores moderno privado e informal da economia. Appleton (2000) reporta retornos da escolaridade secundária do primeiro nível com um efeito que tem uma média de 14% e uma mediana de 12%. Existem apenas sete estimativas dos efeitos do ensino secundário do segundo nível – com uma média de 16% e uma mediana de 14%. Neste estudo, o padrão de retornos mais altos também é válido para o rendimento do auto-emprego associado com um ano extra de educação, estimado em 7% para o nível primário e 12% para o secundário. Em muitos países, os retornos das mulheres são menores do que os dos homens – no sector moderno de Moçambique, os retornos da educação para as mulheres são, com frequência, menos 30% dos dos homens.

educação. As taxas sociais de retorno incorporam o custo da educação e, por vezes, externalidades que não podem ser estimadas por meio de equações de salário individual. 25 A análise econométrica do retorno da escolaridade no Burkina Faso centra-se no rendimento médio das famílias e nos níveis de escolaridade, agregando os dados ao nível das famílias e procurando a relação entre o rendimento per capita da família e a média dos resultados educacionais alcançados pela família. Enquanto a maior parte das análises dos retornos da educação na literatura usam salários/remunerações individuais e nível de educação, o foco, em vez disso, no rendimento da família é devido a que relativamente poucos burkineses reportam remunerações de empregos formalmente pagos.

Figura 4.1: Ganhos das famílias e escolaridade no Burkina Faso

Fonte: Banco Mundial 2006a

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7. Mas também existem estudos que mostram baixos retornos da educação em África. Por exemplo, na Nigéria o retorno de um ano adicional de educação é estimado num valor muito de 5 por cento (Uwaifo 2005). Retornos similarmente baixos foram encontrados no Gana por Glewwe (1991). A estagnação económica da Nigéria durante as últimas duas décadas, e do Gana durante os anos 1970 e 1980, podem explicar esses retornos muito baixos. Similarmente, Appleton (2000) explica as altas taxas de retorno do ensino secundário no Quénia, em comparação com a Tanzânia nos anos 1980, pelo facto de que o mercado de trabalho formal queniano dessa época estar muito mais desenvolvido do que o da Tanzânia. Uma explicação adicional para estas conclusões muito diferentes é que as análises de Psacharapolous incluem muitos estudos baseados em dados recolhidos antes de 1980 e – talvez mais importante – que os retornos da educação em África baixaram desde os anos 1960 e 1970, quando a educação era mais escassa na África e as condições económicas mais flutuantes. 8. Os dados relativos aos retornos da formação são ambíguos. Análises feitas para Moçambique (Banco Mundial 2006c) encontram remunerações de diplomados de EFTV cerca de 40% mais altas do que as dos diplomados do ensino secundário geral do mesmo nível. No Senegal, é referido um retorno da educação técnica de 20% (UNESCO BREDA, 2005). Na Etiópia, a formação técnica aumenta, de facto, a probabilidade de emprego em 20% nas áreas rurais e 25% nas áreas urbanas (Banco Mundial 2006a). No entanto, os números envolvidos são pequenos e os estudos não controlam, tipicamente, o processo de selecção para a formação e, por consequência, as estimativas devem ser interpretadas como um efeito de tratamento médio nos que passaram pela formação. Estudos mais amplos concluem que, no sector formal da ASS, os esquemas de desenvolvimento de capacidades continuam a ser impulsionados pela oferta e desligados das procuras do mercado de trabalho (Adams, 2006). No sector informal, a aprendizagem tradicional é ainda o mecanismo mais usado para o desenvolvimento das capacidades dos que entram de novo. A força da aprendizagem tradicional é a sua orientação prática, a sua auto-regulação e o seu auto-financiamento. Chega àqueles que não têm os requisitos necessários para a formação formal e é geralmente rentável (Johanson e Adams, 2004).

Figura 4.2 Retornos do investimento no ensino secundário são altos e crescem mais depressa do que os conhecimentos adquiridos no Uganda

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Fonte: Banco Mundial, 2006a Retornos em alta nas economias em crescimento 9. Embora a teoria económica normal sugira retornos da educação em declínio à medida que a oferta de pessoas instruídas aumenta, existem alguns dados que mostram que, ao longo do tempo, os retornos da educação têm estado em alta, em particular para o ensino pós-primário e nas economias em crescimento. No Uganda, a análise das coortes indica que, entre 1992 e 1999, os retornos do ensino secundário, comparados com os retornos para menos do que a instrução primária, subiram para a maior parte das coortes etárias, enquanto os retornos da instrução primária subiram pouco, ou declinaram marginalmente (Figura 4.2), sugerindo que o aumento da procura de pessoal com formação secundária ultrapassou o aumento do número de diplomados do ensino secundário. Em Moçambique, os retornos do investimento do ensino secundário e superior aumentarram entre 1996 e 2002 para os trabalhadores de quase todos os sectores da economia. As remunerações dos assalariados da indústria aumentaram 123 por cento para os homens diplomados com mais de 10 anos de instrução e 115 por cento para as mulheres com o mesmo nível de instrução. Na agricultura, o aumento durante esse período foi de apenas 10%. Tanto Moçambique como o Uganda experimentaram um crescimento económico sustentado desde 2000, com uma média de 6% e 8%, respectivamente. No Gana, Canagarajah e Mazumdar (1997) encontraram um crescimento dos retornos da educação, em particular pós-primária, entre 1987 e 1991, reflectindo a aplicação com sucesso de um programa de recuperação económica no fim dos anos 1980. Desemprego26 10. Apesar do alto potencial dos retornos privados da educação, muitos jovens da Africa Subsaariana não são capazes de capturá-los porque as oportunidades de emprego permanecem limitadas em muitos países. A OIT (2004) estima que, entre 1993 e 2003, o desemprego da juventude (15-24 anos) aumentou 32,5 por cento. Em 2003, mais de 18 milhões de jovens da ASS estavam desempregados, representando uma taxa de

26 Esta secção do capítulo baseia-se grandemente nos dados e discussão em Banco Mundial 2006a.

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desemprego de 21 por cento. A média regional esconde, é claro, importantes variações da taxa de desemprego dos jovens nos diferentes países. Em países como Moçambique e Quénia, com uma alta taxa de desemprego urbano, a taxa de desemprego pode exceder 30 por cento. Ao mesmo tempo, países como o Burkina Faso e o Uganda, com grandes sectores rurais, têm uma taxa de desemprego dos jovens relativamente baixa27. 11. Embora, em geral, níveis mais altos de instrução estejam associados com uma transição mais fácil para o trabalho, isto não é sempre assim para os jovens de África. Em alguns países, a taxa de desemprego para os jovens instruídos é muito alta. Jovens com instrução secundária e terciária no Burundi, Camarões, Costa do Marfim, Quénia, Madagáscar e Nigéria, por exemplo, têm taxas de desemprego mais altas do que os jovens com resultados educacionais mais baixos. Em 8 dos 14 países da Figura 4.3, a taxa de desemprego foi mais alta entre os jovens que possuíam pelo menos alguma escolaridade do que entre os que não tinham nenhuma. Isto pode ser exacerbado pelo facto de que – como é sugerido na investigação sobre a Etiópia (Banco Mundial 2006b) – quanto mais instruídos são os jovens, mais alto o seu salário de reserva e os retornos esperados da busca de emprego.

Figura 4.3 Desemprego dos jovens por adquiridos educacionais em países seleccionados da África Subsaariana

Fonte: Banco Mundial, 2006a

A maior parte dos jovens tem falta das capacidades e da experiência relevantes quando começa a trabalhar. Como resultado, empenham-se frequentemente em trabalhos de baixa produtividade enquanto desenvolvem as capacidades necessárias para passar para empregos melhores. A investigação no Burkina Faso (Banco Mundial 2006b) sugere que a maior parte das mulheres trabalhadoras, tal como os homens, fazem a sua entrada no mercado de trabalho em ocupações semelhantes, independentemente dos seus resultados educacionais, excepto para a pequena minoria que completou, pelo menos, o ensino secundário. Todavia, ter mais instrução, relativamente a não ter nenhuma, torna mais rápidas as transições para ocupações mais bem pagas. Controlando quanto à experiência, 27 Conceitos do mercado de trabalho tradicional, como postos de trabalho, emprego, desemprego, participação, salários e remunerações são difíceis de aplicar à África. Estes conceitos precisam de ser adaptados às realidades de uma força de trabalho empregue principalmente em negócios familiares (quer como proprietários quer como trabalhadores familiares não pagos), 50 por cento a trabalhar na agricultura, na maior parte dos casos a níveis de subsistência, e dois terços vivendo em áreas rurais.

57

as estimativas do impacto do nível de instrução na empregabilidade mostram que, na Tanzânia, os homens urbanos com o mais alto nível de instrução têm 26 pontos percentuais mais probabilidade de estar empregados, quando comparados com os homens sem instrução. Claramente, a instrução tem um efeito positivo nas carreiras, mesmo que a porta de entrada seja semelhante para a vasta maioria dos trabalhadores. 12. Todavia, nos casos em que as taxas de crescimento económico – em especial no sector moderno – são baixas e a taxa de aumento dos que deixam a escola com instrução pós-primária as excede, é típico que os jovens enfrentem grandes dificuldades na obtenção de um emprego. Como consequência, uma grande proporção da população, em particular as mulheres, fica fora do mercado de trabalho, às vezes por causa de obstáculos culturais, mas frequentemente porque deixam de procurar emprego. Entre as mulheres que não estão na escola, mais de 50 por cento em Moçambique e 60 por cento na Etiópia estão fora da força laboral. 13. Estes problemas de disponibilidade limitada de empregos são exacerbados em muitos países por desajustes das competências. Na Etiópia, 21 por cento das vagas para empregos assalariados colocadas junto dos serviços de emprego permaneceram não preenchidas entre 1997/98 e 2001/02 (Banco Mundial 2006a). Segundo o Ministério do Trabalho e Assuntos Sociais, isto pode ser atribuído a falta de trabalhadores qualificados, desejo que os empregadores têm de trabalhadores com experiência substancial, e à atitude negativa dos que procuram trabalho em relação a certas tarefas (em particular, falta de vontade de mudar de residência para áreas rurais). Além disso, muitos sistemas educativos têm uma estrutura relativamente desequilibrada em que não é dada ênfase suficiente aos níveis mais baixos e, também, enquanto as saídas ao nível mais alto excedam a procura do mercado de trabalho e a composição das capacidades não se harmonize com as vagas de emprego disponíveis (ver, por exemplo, o CSR da Mauritânia). Adicionalmente, a falta de empregos que requerem fortes competências matemáticas, científicas ou técnicas coexistem frequentemente com um excesso de oferta de diplomados com qualificações em humanidades. 14. Tudo isto sugere que os jovens – incluindo os jovens que prosseguiram a sua educação para lá do nível primário – são altamente vulneráveis aos efeitos da estagnação económica. Para muitos jovens, a transição da escola para o trabalho é difícil. Ao mesmo tempo, há também dados que mostram que, quando o crescimento económico e a criação de postos de trabalho são sustentados, os jovens com instrução secundária serão capazes de entrar com sucesso no mercado de trabalho. Em países em rápido crescimento com inscrições no secundário historicamente baixas, como a Tanzânia e o Uganda, Bennell et al. (2004) verificaram que os diplomados do secundário eram efectivamente absorvidos pela economia, embora, por vezes, após uma longa busca. Os que não tinham completado o ensino secundário não se comportavam tão bem: só perto de metade estavam no sector do trabalho assalariado dez anos depois do diploma. A falta de postos de trabalho no sector formal significa que a incidência do auto-emprego entre os que saem da escola secundária é grande e está a crescer. A grande disparidade de salário entre o emprego assalariado e o auto-emprego significa que este último é visto como “emprego de último recurso”.

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Educação e Crescimento 15. Pritchett (2001) chama a atenção para que “a crença de que expandir o ensino promove o crescimento económico tem sido um dogma fundamental da estratégia de desenvolvimento durante, pelo menos, 40 anos” (p. 383) mesmo se recuarmos até ao Asian Drama [O Drama Asiático] de Gunnar Myrdal (1968). A busca de dados empíricos que apoiem esta crença foi desencadeada há mais de 15 anos por Barro (1991) num artigo de investigação que apresentava regressões do crescimento usando taxas de inscrição no primário e no secundário nos anos 1960 como variáveis explicativas do subsequente desempenho no crescimento de um perfil transversal de nações que confirmava o impacto positivo do capital humano sobre o crescimento. Este artigo foi seguido de um grande número de estudos que investigaram a ligação entre educação e crescimento económico. Muitos desses estudos encontraram um impacto significativo do ensino secundário, incluindo um efeito de limiar sugerindo que o ensino secundário estava associado com uma aceleração do crescimento económico. As conclusões chave estão sumariadas abaixo:

• OCDE (2000) mostra que, no período 1971-1988, o desempenho económico e o capital humano estiveram positivamente correlacionados nos países da OCDE. A melhoria do capital humano – aproximada pelo número médio de anos de escolaridade da população em idade de trabalhar – foi um dos factores chave associados ao crescimento recente nos países da OCDE. Globalmente, o estudo da OCDE conclui que o efeito a longo prazo estimado sobre o PIB de um ano adicional de educação na população com idades 15-64 é de cerca de 6%, em média.

• Bloom, Canning e Chen (2005) concluíram que um ano adicional de escolaridade geral na população adulta pode aumentar a taxa de crescimento em 0,6%.

• Mankiw et al. (1992) encontraram um grande impacto da educação. A sua variável escola secundária (percentagem da população em idade activa inscrita na escola secundária) ia de 0,4% a 12,1%. Os resultados sugerem que uma alteração de cerca de 6 pontos percentuais, de 3% para 9%, digamos, levará a um aumento da taxa de crescimento económico de cerca de 3,1 pontos percentuais (Glewwe et al. 2006).

• Barro e Lee (1994) concluem que o número médio de anos de escolaridade secundária (masculina) está significantemente e positivamente relacionado com o crescimento económico.

• Barro (1999) verifica que, uma vez passados os limiares, os resultados escolares nos níveis secundário e superior para homens com 25 ou mais anos de idade, têm um efeito positivo na taxa de crescimento económico subsequente. O impacto estimado para esta categoria é tal que um ano adicional de escolaridade aumenta a taxa de crescimento de 0,7% ao ano, um efeito muito grande, de facto, para os que crescem lentamente. Este impacto é predominantemente mediado via capacidades melhoradas para absorver o avanço tecnológico.

• As regressões de Barro e Sala-I-Martin (2004), baseadas num novo conjunto de dados com mais observações e, presumivelmente, melhores dados, também encontram um efeito positivo e estatisticamente significante para os homens com instrução secundária.

59

• UIS (2002) encontra, nas suas análises de países WEI28, um padrão que sugere que o capital humano desempenha um papel mais forte no processo de crescimento uma vez que o nível de capital humano alcance um limiar crítico: a forte correlação entre escolaridade e desempenho do crescimento na Argentina, Chile, Malásia e Uruguai sugere que níveis altos de resultados do secundário e terciário são importantes para que o capital humano se traduza em crescimento firme.

• Loayza, Fajnzylber, e Calderón (2002) estimam para a região da América Latina e Caraíbas que, se as tendências de aumento das inscrições no secundário se mantiver ao longo da década, pode esperar-se que isso contribua com cerca de 0,4 pontos percentuais para a taxa de crescimento do PIB per capita. Isto compara-se com 0,25 pontos percentuais como resultado de uma tendência de aumento continuada de abertura ao comércio, e cerca de metade desse valor devido a uma intensificação financeira continuada (citado em Banco Mundial, 2005).

• Uma análise em profundidade no memorando Económico do País (2005) para a Guatemala realça o ensino secundário como contribuidor chave para o crescimento económico (Caixa 4.2).

Caixa 4.2: Educação e Crescimento Económico na Guatemala A Guatemala tem alguns dos mais baixos indicadores de educação dos países da América Latina. A taxa líquida de inscrições no ensino primário está abaixo de 90% e na escola secundária de primeiro nível abaixo de 30%. As taxas de conclusão são extremamente baixas, menos de 40 por cento na escola primária, e as taxas de repetição são altas. O número médio de anos de escolaridade – 3,5 anos – é o mais baixo da América Central.

Um recente Memorando Económico de País (CEM) usa as conclusões de um grande modelo de crescimento transversal aos países – que relaciona o crescimento económico com doze variáveis explicativas chave para 78 países – para analisar os determinantes das tendências de crescimento passadas na Guatemala e definir prioridades para as áreas de atenção futura. O modelo mostra que os aumentos de instrução foram a principal força impulsionadora por detrás do crescimento total da produtividade dos factores durante os últimos trinta anos. Uma força laboral ajustada explica 78 por cento do crescimento do PIB no período. O impacto da educação na produtividade vem por vários caminhos: (a) através de melhorias directas da produtividade dos trabalhadores; (b) através de capacidade acrescida dos trabalhadores e gerentes de empresas para tomar as decisões apropriadas acerca da mistura mais eficiente de entradas e tecnologias na produção; (c) através de uma capacidade acrescida para a adaptação a tecnologias, políticas e ambiente económico externo em mudança; e (d) a níveis suficientemente altos de instrução, através da capacidade de gerar inovações que melhoram a produtividade. Diferenciar as fontes de análise do crescimento por nível de instrução sugere que o ensino secundário deu a maior contribuição (21%) ao crescimento durante o período (1950-2002), seguido de perto pela instrução primária. Projectando um cenário de intervenções políticas activas, o CEM conclui que a maior parte dos aumentos de crescimento emergirá de expansões da educação e da infra-estrutura pública. A melhoria das políticas de educação explica um salto no crescimento anual per capita de 1,67 por cento ao ano, enquanto as políticas de infra-estrutura pública produziram uma melhoria de 1,09 por cento (para uma taxa de crescimento de 5,05 por cento).

Fonte: Banco Mundial, 2005. 16. No entanto, estes tipos de resultados estão longe de serem universais. Pritchett (1991), por exemplo, encontrou, na sua análise de um perfil de dados nacionais, resultados que variam amplamente mas, em média, ficam muito aquém dos resultados previstos pelos modelos económicos padrão – resultados replicados em muitas outras análises desta natureza. Similarmente em O’Connell e Ndulu (2001), as medições dos resultados educacionais e das inscrições comportaram-se muito fracamente em regressões 28 O programa de Indicadores Mundiais (WEI) é apoiado pela OCDE, UNESCO e pelo Banco Mundial, para reforçar a recolha e comunicação de estatísticas comparativas e indicadores no campo da educação. Países participantes no programa de Indicadores Mundiais de Educação: Argentina, Brasil, China, Chile, Egipto, Índia, Indonésia, Jamaica, Jordânia, Malásia, Paraguai, Peru, Filipinas, Rússia, Tailândia, Tunísia, Uruguai e Zimbabwe.

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OLS condicionais incorporando medições demográficas e taxas de esperança de vida, e a sua disponibilidade limitada reduziu dramaticamente o tamanho da sub-amostra africana. Vários outros artigos recentes levantam questões acerca dos métodos de estimação e interpretação das conclusões relativas à significância da variável capital humano29. 17. As conclusões relativas ao impacto positivo do ensino secundário sumariadas acima são reforçadas por Borensztein, De Gregorio, e Lee (1998), que observam que as vantagens de produtividade latentes no investimento directo estrangeiro (IDE) estão sujeitas a efeitos de limiar do capital humano. Observam que a contribuição para o crescimento do IDE excede a do investimento doméstico apenas quando a consecução média do ensino secundário do país hospedeiro excede 0,4530 anos (para a população masculina em idade activa). Este nível está acima do nível da maioria dos países

africanos. Dentro da África, Lumbila (2005) encontra um efeito de limiar semelhante usando as inscrições no secundário em vez das taxas de resultados alcançados: os retornos do IDE são significantemente maiores nos países com taxas de inscrição no secundário que excedem 25 por cento. 18. O autor conclui que os países com um capital humano relativamente avançado têm a capacidade de absorção requerida para permitir que o IDE tenha um

impacto maior no crescimento à medida que o IDE transfere tecnologia avançada que precisa de trabalhadores com instrução. O IDE tem um impacto mais pequeno no crescimento nos países em que o capital humano está menos desenvolvido. 19. Apesar disso, os dados apresentados nesta secção sugerem claramente, num balanço, que o ensino secundário pode dar um contributo significativo para o crescimento económico. Fê-lo na Ásia de Leste e na América Latina. Deveria ser capaz de fazê-lo também na África Subsaariana, mas é frequente que isso não aconteça. Baseado em dados de Mankiw et al. (1992), Glewwe et al. (2006) analisam o contributo da educação para o crescimento económico na África Subsaariana (Tabela 4.1), sugerindo que as competências aprendidas por ano de escolaridade são mais baixas na África Subsaariana do que noutras partes do mundo. Os problemas parecem ser particularmente agudos nos

29 Ver, para mais discussão Glewwe et al. (2006). 30 Num país em que 10% da população masculina em idade activa completou parte da escola secundária e deste grupo apenas 30% completaram 6 anos de escola secundária, com os restantes a passarem apenas pelo primeiro ciclo de três anos, os resultados alcançados na escola secundária é (0,1*[3*0,7+ 3*0,3] +9*0= 0,3

Tabela 4.1: Impacto da Educação no Crescimento Económico em Países da África Subsaariana

Variável amostraMankiw

Toda a ASS

Língua Inglesa

Língua Francesa

Constante 0,622 (1,069)*

1,655 (3,005)

5,593 (7,121)

3,658 (2,831)

Log (crescimento população)

-1,745 (0,416)

-1,441 (1,123)

0,173 (2,674)

-0,790 (1,081)

Log (capital invest.)

0,697 (0,133)

0,595 (0,164)

0,660 (0,351)

0,502 (0,264)

Log (investim, educ.)

0,654 (0,073)

0,311 (0,112)

0,399 (0,320)

0,465 (0,123)

Tamanho amostra

98 35 12 18

R2 0,779 0,524 0,469 0,640 * Os valores entre parêntesis são erros padrão Fonte: Glewwe et al. 2006

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países de língua inglesa. É importante notar que estes dados sugerem que a qualidade do ensino secundário, especialmente em matemática e ciências, tem um impacto no crescimento económico mais forte do que o número de anos de escolaridade. Isto é discutido com maior detalhe numa secção posterior deste capítulo.

Impacto do Ensino Secundário nas Questões Sociais31

20. É importante notar que existem poderosas interacções de desenvolvimento entre os vários aspectos dos recursos humanos. Uma saúde deficiente pode inibir a aprendizagem e, em casos graves, pode até afectar a capacidade cognitiva. O facto de os pais serem instruídos tem associações positivas simples com a melhoria da saúde e da escolaridade das crianças, juntamente com associações negativas com a fertilidade. O ensino secundário pode promover a coesão social e criar capital social. Pode ajudar a lançar os alicerces de uma cidadania responsável e da coesão social. As escolas secundárias do primeiro e segundo níveis precisam de preparar os diplomados para a participação na sociedade e na economia. Isto requer que as escolas secundárias sejam relevantes na economia local e no ambiente social. Finalmente, as pessoas com instrução secundária têm menos probabilidade de serem pobres do que as pessoas que só têm a instrução primária.

Tabela 4.2: Comportamento de Saúde materna por nível de instrução em quatro países da

ASS

% que toma

vitamina A durante a gravidez

% Vacinas do tétano antes do

parto

% Exames médicos

durante a gravidez

% Nascimentos assistidos por pessoal médico

Índice [0-12] de conhecimento sobre a SIDA

Anos de Escolaridade Chade

Costa Marfim Guiné Guiné Chade Guiné Níger Chade Níger Chade

0 10,6 83 69,7 77,1 35,6 34,9 11,5 10,5 3,1 5,1 2 16,1 88 77,1 86,9 55,2 45,9 13,2 17,5 3,6 6,6 4 20,9 91 82,9 92,7 69,5 56,9 17,8 25,3 4 7,8 6 23,7 93 87,2 96,9 77,6 66,9 27,3 32,2 4,4 8,6 8 23,9 18,9 90,5 97,7 81,4 75,2 44,2 36,8 4,8 9

10 21,3 95 92,9 98,7 82 81,7 55,4 38,7 5,3 9,1 12 16,6 - 94,6 99,2 79,6 85,6 86,4 37,4 5,7 8,8

Fonte: UNESCO BREDA 2005

Saúde materna e infantil 21. As conclusões de investigação reportadas acima oferecem apoio considerável aos investimentos no ensino secundário como caminho para aumentar o desempenho económico. Mas o ensino secundário tem também um efeito positivo num certo número de questões sociais não económicas que aumentam o bem-estar de uma sociedade. O impacto do ensino primário em melhor saúde e em fertilidade mais baixa está bem estabelecido (Banco Mundial, 1993b). Na maior parte dos países estas questões melhoram ainda mais com o ensino secundário e outras, como a consciencialização para a o VIH/SIDA e doenças sexualmente transmissíveis e respectiva prevenção, têm particular importância para os adolescentes. 31 Esta secção baseia-se muito nos dados apresentados no capítulo 1.2 do UNESCO BREDA 2005.

62

Tabela 4.3: Nível de instrução das mães e saúde infantil

% plano completo

de vacinação

% das que tomam

vitamina A durante a gravidez Estado antropométrico das crianças de menos de 5 anos

% morte de crianças nado-

vivas

Peso Insuficiente Peso (kg)

Desenvolvimento lento

Altura (cm)

Anos de escolaridade

das mães Chade Chade Guiné Chade Guiné Chade Níger Chade

0 12,6 38,1 31 10,6 50 82,1 26,2 59,5 2 21,5 51,4 26 10,9 45 82,7 24,3 56,8 4 26 57,5 22 11 41 82,9 22,3 54,1 6 31,1 61,5 18 11,1 36 83,1 20,3 51,3 8 36,6 64,3 14 11,2 32 83,2 18,4 48,5 10 42,5 66,5 12 11,2 28 83,3 16,4 45,7 12 48,7 68,3 9 11,3 25 83,4 14,5 43

Fonte: UNESCO BREDA 2005

22. A educação das mulheres encoraja mudanças comportamentais que são benéficas para a sua saúde. Por exemplo, estudos efectuados na Costa do Marfim, Guiné, Chade e Níger mostram uma correlação positiva entre o número de anos de escolaridade e (i) tomar vitamina A durante a gravidez, (ii) frequentar aulas pré-natais e adoptar cuidados preventivos de saúde pré-natal (iii) escolher um parto assistido com pessoal qualificado, um médico, uma parteira ou uma enfermeira e (iv) o grau de conhecimento das mulheres a respeito do VIH/SIDA e de como se protegerem dele (Tabela 4.1). Além disso, as mulheres instruídas estão mais preocupadas com a saúde e dieta dos seus filhos. No Chade, a percentagem de crianças que seguem o plano completo de vacinação aumenta de 12,6% no caso de uma mãe não instruída para 31% no caso de uma mãe que completou o ensino primário e mais de 50% se a mãe prosseguiu a sua escolaridade até ao segundo nível secundário. 23. O nível de instrução da mãe influencia o tamanho e peso dos filhos, bem como a sua sobrevivência durante os primeiros cinco anos de vida. Na Guiné, 50% dos filhos de mães sem instrução sofrem de atrasos do crescimento; este valor baixa para 36% se a mãe tiver completado a instrução primária e 25% se completou a secundária; comprova-se uma relação semelhante entre o nível de instrução da mãe o risco de peso inadequado dos seus filhos (Tabela 4.3). A instrução das raparigas e das mulheres traduz-se em taxas de mortalidade infantil mais baixas e melhor saúde familiar, porque as práticas de boa saúde, como as campanhas de vacinação, são mais fáceis de publicitar e implementar numa população instruída (OCDE, 2002). Fertilidade 24. A educação, em especial a educação das raparigas e das mulheres, tem um forte impacto na baixa das taxas de fertilidade, ajudando a aliviar as pressões demográficas. Na verdade, em países de rendimento médio, o progresso da acumulação de capital humano nas últimas quatro décadas tem sido acompanhado por uma correspondente mutação dos padrões demográficos. Comparadas com 1990, as populações com idades de 5-14 anos começaram a declinar, por exemplo, em vários países como o Brasil, Jamaica, Tailândia e

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Tunísia e estabilizaram-se na Argentina, Indonésia e Uruguai (UIS, 2002). Há dados robustos que mostram que este efeito é particularmente pronunciado para as raparigas que completaram vários anos de ensino secundário (ver, por exemplo, UNESCO, 2003a).

Tabela 4.4: Nível de instrução das mães e fertilidade

Idade da mãe no primeiro parto

Intervalo entre filhos (anos) Uso de contracepção (%)

Número total de filhos

Número de anos

no ensino Guiné Chade Chade Camarões Guiné Chade Guiné Chade 0 17,9 18,8 2,12 22 4 7 4,4 4,8 2 18,4 2,15 6,2 4,8 4 17,9 18,3 2,17 10 5,8 4,4 4,8 6 18,3 18,5 2,2 43 12 5,8 4,1 4,6 8 18,9 2,22 6,3 4,4 10 18,8 19,7 2,25

52 (geral) 47 (técn.) 17 7,2 3,8 4

12 18,7 20,8 2,27 65 (geral) 57 (técn.) 15 8,8 3,9 3,5

Fonte: UNESCO BREDA 2005

25. A África Subsaariana é a região do mundo onde a transição demográfica só recentemente se iniciou em alguns países. A taxa de fertilidade total na África Subsaariana é duas vezes mais alta do que a média de outros países em desenvolvimento (5,1 crianças por mulher contra 2,8) e a taxa de dependência demográfica32 é 87%, contra 58% no mundo desenvolvido. 26. Dados dos Camarões, Guiné, Níger e Chade (Tabela 4.4) mostram que as raparigas com instrução (i) casam-se e têm filhos mais tarde do que as outras raparigas, se levaram a sua instrução até à escola secundária – há pequena diferença entre as mulheres sem instrução e as que completaram a instrução primária; (ii) tendem a ter filhos mais espaçadamente; (iii) usam mais comummente a contracepção. O resultado disto é que o número de nascimentos tende a declinar com o nível de instrução da mãe: no Chade, enquanto uma mulher de 29 anos que nunca foi à escola teve, em média, 4,8 filhos, este número decresce para 4 filhos quando prosseguiu o ensino secundário até ao nono grau e para 3,5 filhos quando foi alcançado o último ano de escolaridade secundária (grau 12). Os benefícios sociais e económicos da fertilidade são consideráveis. Baixam o ónus da dependência, aumentam a força laboral e, através dos seus efeitos no emprego desta, ajudam a fazer subir os rendimentos. O efeito no crescimento económico pode ser bastante grande – algumas estimativas sugerem que até 2 pontos percentuais do crescimento per capita anual foram devidos à fertilidade em declínio (Bloom e Williamson, 1998 citado em UNESCO, 2003a). Altos níveis de educação feminina podem, portanto, ter contribuído para o rápido crescimento económico. VIH/SIDA 27. Por todo o mundo, os jovens estão especialmente em risco de doenças sexualmente transmitidas. As pessoas entre os 15 e os 34 anos têm as mais altas taxas

32 A taxa de dependência demográfica é o rácio entre a população não activa (menos de 15 e mais de 65 anos) e a população activa.

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reportadas de infecções pelo VIH e doenças sexualmente transmitidas. Segundo a UNICEF (2005), os indivíduos de 15-24 anos perfazem agora quase um terço dos 38 milhões de pessoas que vivem com VIH/SIDA. Pior ainda, globalmente, mais de metade dos 5 milhões de pessoas infectadas com o VIH em 2003 tinham 15-24 anos; na África, estima-se que 1,7 milhões de pessoas de 10-24 anos são infectadas com VIH em cada ano (Banco Mundial, 2006a). A África Subsaariana é a região mais duramente atingida. Entre os jovens de 15-24 anos de idade, 6,9% das mulheres (intervalo: 6,3-8,3%) e 2.1% dos homens (intervalo: 1,9-2,5%) viviam com VIH no fim de 2003. Dos jovens infectados, 75% são mulheres e raparigas. Existe uma diferença pronunciada dos níveis de infecção entre mulheres e homens para os jovens com 15-24 anos de idade. Um estudo dos níveis de infecção pelo VIH entre os indivíduos com 15-24 anos comparou o rácio de mulheres jovens vivendo com VIH com homens jovens vivendo com VIH e observou que ia de 20 mulheres para cada 10 homens na África do Sul, até 45 mulheres para cada 10 homens no Quénia e no Mali (UNAIDS 2004). 28. Vários factos são particularmente relevantes para o ensino secundário. As taxas de infecção apresentam em geral um pico do meio até ao fim da casa dos vinte (mais cedo para mulheres jovens do que para homens), as taxas para as crianças em idade de frequentar a escola secundária tendem a ser muito mais baixas do que as observadas nos primeiros anos da casa dos vinte; os que têm mais instrução tendem a ter taxas mais baixas do que as dos que têm menos33; e os professores (que têm níveis mais altos de instrução do que a generalidade da população) estão em muitos casos em menor risco do que outros das mesmas idades (Lewin, 2006). Os que estão na escola estão menos em risco do que os que estão fora da escola, em especial as raparigas (Gregson et al., 2001). As taxas de prevalência do VIH são mais baixas entre os adolescentes que estão na escola no Burundi, na Eritreia, em Moçambique, na Tanzânia e no Zimbabwe. Vários mecanismos podem gerar estes resultados, tais como oportunidades reduzidas de sexo fortuito, maior compreensão das causas e efeitos, reconhecimento das mensagens sobre sexo seguro, mais motivação para permanecer saudável e investir no futuro. Embora exista violência contra as raparigas nas escolas, o ambiente escolar é mais seguro do que o ambiente com que são confrontadas as raparigas fora da escola. 29. Em grande parte da África Subsaariana, o conhecimento público sobre as vias de transmissão do VIH ainda é baixo. Em geral, as mulheres estão menos bem informadas do que os homens sobre o VIH; isto é também verdadeiro para as áreas rurais, comparativamente aos que vivem em cidades e vilas. É isto que acontece mesmo nos dez países onde mais de um em cada dez adultos está infectado. Em 24 países subsaarianos (incluindo Camarões, Costa do Marfim, Quénia, Nigéria, Senegal e Uganda), dois terços ou mais das mulheres jovens (com idades de 15 a 24 anos) não tinham um conhecimento adequado da transmissão do VIH. Dados de 35 dos 48 países da África Subsaariana mostram que, em média, os homens jovens tinham 20% mais de probabilidade do que as jovens mulheres de possuir um conhecimento correcto do VIH. Os níveis de instrução

33 Assim, no Uganda parece que as taxas para os que possuem a instrução primária foram quase o dobro em relação aos que possuem instrução secundária (Centro de Informação da SIDA, Kampala, 2000) e que os dados das séries temporais mostram que as taxas de infecção caíram rapidamente para os que têm escolaridade secundária, e absolutamente nada para os que não têm instrução primária (UNESCO 2004).

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fazem uma enorme diferença (UNICEF, 2004). Por exemplo, as mulheres jovens do Ruanda com instrução secundária ou superior tinham cinco vezes mais probabilidade do que as mulheres jovens sem instrução formal de conhecer as vias principais de transmissão do VIH (UNAIDS, 2005). 30. A educação está entre as mais potentes ferramentas para reduzir a vulnerabilidade social e económica que expõe as mulheres a riscos mais altos de VIH/SIDA em relação aos homens (Caixa 4.2). A educação das raparigas pode ir longe no retardar e inverter a disseminação do VIH, por meio da contribuição para a redução da pobreza, igualdade de género, reconhecimento dos direitos das mulheres, e consciencialização para os direitos humanos. Tem também implicações cruciais para a independência económica das mulheres, o adiamento do casamento, o planeamento

familiar, e o trabalho fora de casa. Os sectores de educação dos países têm um forte potencial para fazer diferença na luta contra o VIH/SIDA. Oferecem uma maneira organizada e eficiente de chegar a grande número de jovens em idade escolar – os grupos mais em risco – influenciando uma escolha informada relativamente ao comportamento sexual, aumentando a tolerância e apoio aos infectados, e através do risco reduzido associado com níveis mais altos de instrução. 31. A literatura relativa ao VIH/SIDA e o papel do sistema educativo não é, todavia, excessivamente optimista acerca da efectividade da educação para o VIH/SIDA com base na escola e, mais geralmente, a educação para a saúde sexual reprodutiva e capacidades para a vida, tem tido um impacto de primeiro plano no comportamento sexual (Smith et al. 2004). No entanto, programas bem concebidos que se

focam em comportamentos específicos mostram resultados encorajadores apesar de o impacto ocorrer lentamente e ser significativo, embora não grande. O resultado pode ser reforçado por uma abordagem que integra pais e pares em programas que combinam intervenções dentro e fora da escola (Smith et al. 2004). Capital Social 32. O capital social refere-se às instituições, relações e normas que modelam a qualidade e quantidade das interacções sociais da sociedade. Os dados recolhidos mostram cada vez mais que a coesão social é crítica para que as sociedades prosperem

Caixa 4.2: A instrução pode proteger as mulheres do VIH/SIDA

Uma análise de inquéritos demográficos e às famílias de 32 países desde o princípio dos anos 1990 concluiu que quase metade de todas as mulheres iletradas tinham falta de conhecimentos para se protegerem do VIH/SIDA. Os estudos mostraram que: ■ Mulheres com uma instrução pós-primária tinham uma probabilidade três vezes maior do que as mulheres sem instrução de saber que o VIH pode ser transmitido da mãe para o filho. ■ No Zimbabwe, o ensino secundário tinha um efeito protector em relação à infecção por VIH das mulheres, que se estendia pelo menos ao começo da idade adulta. ■ Na Zâmbia, as mulheres jovens com instrução secundária tinham menos probabilidade de serem seropositivas do que as não tinham recebido instrução secundária (1995-97). Durante os anos 1990, a taxa de infecção caiu quase metade entre as mulheres com instrução, com pequeno declínio para mulheres sem qualquer escolaridade formal. ■ Em 17 países de África e 4 da América Latina, as raparigas com mais instrução tendiam a adiar a prática sexual e tinham mais probabilidade de exigir que os parceiros usassem preservativos. ■ No Uganda, embora as taxas de infecção entre as mulheres jovens de todos os antecedentes educacionais tivessem caído, a queda foi maior para as mulheres com instrução secundária. Fonte: Banco Mundial, 2002

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economicamente e para que o desenvolvimento seja sustentável. O capital social não é apenas a soma das instituições que o sustentam – é a cola que as mantém juntas34. Historicamente, o investimento público em sociedades instruídas tem as suas origens no desejo de estabelecer uma identidade nacional comum e uma cooperação pacífica entre diferentes grupos religiosos e étnicos (Heyneman, 1998). Espera-se da educação que promova a coesão social e reforce a cidadania quando crianças de todos os meios sociais são inscritas no sistema de ensino público. Este objectivo é altamente relevante para os muitos países africanos que estão dilacerados pela guerra civil e pelos conflitos étnicos. 33. Heyneman (1998) chamou a atenção para o facto de o capital social ser produzido através da educação de três maneiras fundamentais:

• Os estudantes praticam capacidades de capital social, tais como participação e reciprocidade;

• As escolas proporcionam fóruns para a actividade da comunidade; • Através da educação cívica, os estudantes aprendem como participar

responsavelmente na sua sociedade.

34. O ensino secundário é um instrumento chave para este objectivo público da educação. Lida com adolescentes, num momento muito crítico das suas vidas, e visa não só dotá-los do conhecimento e capacidades necessários para viver numa sociedade tecnológica avançada, preparando-os para o mundo do trabalho e instrução posterior, mas também alimentar a coesão social e transmitir os valores culturais e éticos necessários para uma participação activa numa sociedade democrática. Há poucas dúvidas de que o último desafio é um desafio que as escolas secundárias da ASS não podem ignorar, se quiserem contribuir efectivamente para o desenvolvimento. Um importante aspecto da função de construção de capital social do ensino secundário é o seu papel de criar oportunidades para a mobilidade social e garantir que os benefícios do desenvolvimento económico são equitativamente divididos pela população. 35. Uma ilustração da importância da coesão social é dada por Easterly e Levine (1997). Os autores investigam as razões por que o crescimento económico na África Subsaariana tem sido o mais baixo entre todas as regiões do mundo em desenvolvimento. Começam por taxas de regressão do crescimento económico (PIB per capita) em relação ao PIB per capita inicial, logaritmo de anos de escolaridade (usando dados de Barro e Lee, 1993), e diversas variáveis que descrevem políticas ou condições económicas. Encontram um poder explicativo suficiente para a maior parte dessas variáveis, incluindo um impacto positivamente significante para os anos de escolaridade. O centro de interesse principal do seu artigo é a “fragmentação étnica”, ou seja, a diversidade de grupos étnicos na maior parte dos países africanos. O argumento é que as tensões entre grupos étnicos levam a más políticas, corrupção e agitação social, tudo coisas que podem reduzir o crescimento económico. Quando acrescentam uma variável para a fragmentação étnica, ela é, estatisticamente, altamente significante. Também apresentam provas de que

34 Ver http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALDEVELOPMENT/EXTTSOCIALCAPITAL/0,,contentMDK:20185164~menuPK:418217~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:401015,00.html

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a fragmentação étnica leva a menos anos de escolaridade e afecta igualmente algumas variáveis económicas. Pobreza 36. A educação – incluindo o ensino secundário – diminui a probabilidade de que as pessoas sejam pobres. Esses efeitos continuam para lá do ensino primário (Figura 4.4). No Níger, por exemplo, completar nove anos de instrução reduz a probabilidade de ser pobre, de Figura 4.4: Probabilidade do Chefe de Família pertencer aos 40% mais pobres segundo o nível de instrução

20%, para os que têm apenas a instrução primária, para menos de 10%. No Senegal, reduz a probabilidade a cerca de metade. Nos outros países mostrados na figura 4.4, o efeito do ensino secundário sobre a probabilidade de ser pobre é um pouco menor, mas ainda importante. No entanto, análises baseadas em

Fonte: Pólo de Dakar, 2005 dados da América Latina e do Leste da Ásia sugerem que os pobres acham que é muito mais difícil capturar os retornos privados do ensino secundário do que os não pobres (di Gropello, 2006). É provável que seja também o caso na ASS. A causa é, provavelmente, que os pobres têm menor probabilidade de frequentar escolas de alta qualidade; as suas redes sociais do sector moderno estão menos desenvolvidas; e as suas atitudes e comportamentos menos sintonizados com as exigências do emprego assalariado. Um segundo efeito importante da educação é o impacto do nível de instrução dos pais na probabilidade de que as crianças sejam inscritas na escola, quebrando assim o círculo vicioso da transmissão da pobreza entre gerações. Este efeito é particularmente forte para o ensino primário e para a inscrição das raparigas. O facto de os pais possuírem instrução secundária tem pouco impacto adicional.

Capturando os Resultados Económicos e Sociais

37. Há amplas variações dos benefícios sociais e económicos que o ensino secundário põe à disposição dos indivíduos e das sociedades. Um corpo robusto de dados recolhidos sugere que esta variação será fortemente afectada pela qualidade e distribuição das oportunidades de aprender. Nos casos em que os níveis de instrução alcançados são baixos, a contribuição da instrução para o crescimento económico será limitada; nos casos em que estiverem desigualmente distribuídos, o crescimento económico e a coesão social sofrerão com isso.

0

10

20

30

40

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Número de anos de escolaridade do chefe de família

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GuinéCosta Marf imNígerChadeSenegalCamarões

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Qualidade 38. A quantidade de aprendizagem que ocorre num ano escolar varia consideravelmente entre países e dentro dos países (ver, por exemplo, a discussão no capítulo 2 acerca do nível de instrução alcançado). Um ano escolar num país com ensino de baixa qualidade sobrestima o valor de capital humano produzido, quando comparado com um ano escolar num país com escolaridade de alta qualidade. Pritchett (2001) sugere que a sua incapacidade para encontrar uma correlação positiva entre o crescimento do capital humano (medido em anos de escolaridade) e o crescimento do PIB podia ser explicada pelas diferenças da qualidade da educação. 39. Barro (1991) introduziu o rácio aluno/professor, uma medida grosseira da qualidade da escola, nas suas regressões. Encontrou uma relação negativa significante ao nível primário e uma relação com sinal positivo insignificante para o ensino secundário. Isto é consistente com um grande corpo de investigação que concluiu que o rácio aluno/professor é um fraco indicador da qualidade do ensino. Lee e Barro (1997) investigaram os determinantes da qualidade da escola e descobriram que maiores entradas para a escola, períodos escolares mais longos, meio familiar, e comunidades fortes estão positivamente relacionados com o desempenho dos estudantes. No entanto, não conseguem explicar inteiramente os melhores resultados da educação nos países da Ásia de Leste, quando comparados com outros países em desenvolvimento. Isto sugere outros factores em jogo, incluindo os associados com um ambiente económico mais aberto e orientado para a exportação. 40. Hanushek e Kimko (2000) analisam o impacto da qualidade da instrução usando directamente a informação sobre diferenças internacionais em matemática e ciências dos dados TIMMS. Encontram um impacto altamente significante das diferenças da qualidade da escola no crescimento económico: um aumento de uma unidade do desvio padrão na qualidade da força laboral (tal como é medida pelo desempenho em testes académicos) aumenta a taxa de crescimento económico de 1,4 pontos percentuais35 e concluem que “A qualidade da força laboral tem uma relação consistente, estável e forte com o crescimento económico” (p. 1203). Igualdade 41. As desigualdades nas oportunidades educativas são profundas na África Subsaariana (Tabela 4.5). Muitas crianças pobres ficam fora da escola; das crianças pobres que conseguem chegar à escola primária, poucas conseguem transitar para o ensino secundário ou mais além. As desigualdades são maiores quanto mais alto é o nível de instrução. Nos Camarões, Quénia e Níger, nenhuma criança do quintil de rendimento mais pobre está inscrita numa instituição terciária. A raiz do problema é, sem dúvida, a desigual distribuição das oportunidades de aprender ao nível primário. Mesmo quando o acesso ao primeiro grau do primário é quase universal, as desigualdades na disponibilização de materiais didácticos, tempo de ensino, qualidade da instrução e meio

35 Chamam a atenção, todavia, para que este impacto é improvavelmente grande (maior do que seria obtido em nove anos de escolaridade média), e que a magnitude e as razões para esta sobre-estimação permanecem pouco claras, depois de terem sido rejeitadas certas explicações óbvias.

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social de origem dão como resultado grandes disparidades nos resultados alcançados na aprendizagem e no acesso ao ensino secundário. O alto nível de financiamento público para o ensino secundário e terciário, onde os pobres estão grandemente ausentes, tem como resultado uma distribuição altamente não igualitária das despesas públicas com a educação. Essas desigualdades na distribuição do capital humano afectam adversamente não só a coesão social mas também o desempenho do crescimento económico. A experiência da Ásia de Leste (capítulo 3) que deu ênfase, desde o começo, a um padrão igualitário de desenvolvimento da educação é altamente esclarecedora quanto a isto e é confirmada por um robusto corpo de dados de investigação. Thomas et al. (2001) verificaram que os aumentos do PIB per capita (ajustados para a paridade do poder de compra) estavam negativamente associados com desigualdade na educação e positivamente relacionados com o número médio de anos de escolaridade da força laboral, depois de descontar os níveis de rendimentos iniciais. Similarmente, Birdsall (2006) sumaria dados que mostram que o nível inicial de capital humano e as distribuições desses fundos têm um impacto significante no PIB per capita. E, mais importante ainda, para os pobres, as desigualdades iniciais na distribuição de terras e de capital humano têm um claro efeito negativo que, para este grupo, é quase o dobro do que têm para a população como um todo.

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42. Dollar e Gatti (1999) verificam, num estudo de país do Banco Mundial, que as desigualdades de género têm um impacto significante no desempenho do crescimento económico. Para economias menos desenvolvidas – as com menos de 10,35% das mulheres com ensino secundário – os coeficientes de resultados alcançados no secundário, tanto para homens como para mulheres, são insignificantes. Para as economias mais desenvolvidas da amostra há um coeficiente positivo significante para os resultados alcançados no secundário pelas mulheres: um aumento de 1 ponto percentual na quota de mulheres adultas com instrução ao nível secundário implica um aumento no crescimento do rendimento per capita de 0.3 pontos percentuais. Concluem que do ponto de vista do crescimento, pode ser que a desigualdade de género no ensino seja uma distorção pouco importante dos baixos níveis de desenvolvimento (sociedades largamente agrícolas) e uma distorção mais significante a níveis mais altos (à medida que as sociedades se tornam mais industriais). Aumentar a instrução das raparigas – controlando outras influências – cria um ambiente melhor para o crescimento económico, em

Tabela 4.5: Desigualdades na duração da instrução segundo o quintil de rendimentos (população 5-24 anos)

Resultados educacionais alcançados

Q 1 (20% mais

pobres) Q2 Q3 Q4 Q5 (20%

mais ricos) Total Q1-Q5

Fora da escola 24,0 24,4 21,0 14,4 16,2 100 -8 Primário 20,0 21,2 22,4 18,1 18,3 100 -2 Secundário 1º nível 5,7 9,9 15,2 21,8 47,5 100 42 Secundário 2º nível 1,9 4,1 4,0 21,8 72,6 104 71

Camarões 2000

Terciário 0,0 0,0 2,5 17,0 80,5 100 81 Fora da escola 29,5 23,0 20,3 17,0 10,2 100 -19 Primário 14,4 22,8 18,8 21,1 22,9 100 9 Secundário 1º nível 5,3 15,2 17,3 25,7 36,6 100 31 Secundário 2º nível 1,0 9,5 13,1 28,9 47,5 100 47

Gâmbia 2000

Técnico e Terciário 0,0 3,9 13,0 27,3 55,8 100 56 Fora da escola 21,7 22,3 21,5 20,0 15,0 101 -7 Primário 19,3 18,4 19,4 20,4 22,5 100 3 Secundário 1º nível 14,7 13,9 17,3 19,1 35,0 100 20 Secundário 2º nível 10,2 11,5 13,6 18,1 46,7 100 37

Guiné 2002

Terciário 5,1 11,9 20,5 19,0 43,4 100 38 Fora da escola 41,1 21,3 19,8 8,9 8,9 100 -32 Primário 21,3 23,6 22,1 19,8 13,3 100 -8 Secundário 8,5 14,7 14,3 26,3 36,3 100 28

Quénia. 2000

Terciário 0,0 0,0 4,5 22,7 72,7 100 73 Fora da escola 33,9 26,9 18,2 12,7 8,2 100 -26 Primário 17,1 22,4 22,3 20,6 17,6 100 1 Secundário 5,7 10,0 19,8 27,5 37,0 100 31

Lesoto 2000

Técnico e Terciário 2,4 4,0 13,5 12,7 67,5 100 65 Fora da escola 22,7 17,5 22,9 21,3 14,6 99 -8

Primário 12,0 12,4 15,8 15,0 44,8 100 33

Secundário 1º nível 4,9 3,9 2,7 4,3 84,1 100 79 Níger 2000

Sec. 2º nível / Terciário 0,2 2,0 2,2 6,5 89,1 100 89 Fonte: UNESCO BREDA 2005

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particular à medida que os países em desenvolvimento almejam passar para níveis médios de rendimentos.

Implicações para as Políticas 43. Os dados resumidos acima sugerem que o ensino secundário produzirá

frequentemente retornos privados consideráveis e contribuirá para o

crescimento económico. Na África Subsaariana, todavia, os retornos são mistos e a contribuição para o crescimento não tem sido comparável com a de outras regiões. Isto reflecte, em parte, o desapontador desempe-nho do crescimento da região. Mas, além disso, é provável que outra parte importante

da explicação seja o impacto da fraca qualidade do ensino, bem como das desigualdades persistentes na distribuição das oportunidades educativas e fundos de capital humano. Isto tem tido, sem qualquer dúvida, um efeito adverso no desempenho do crescimento de muitos países africanos. De facto, há um claro risco de que os países fiquem apanhados numa armadilha de equilíbrio baixo em que o sistema educativo, confrontado com cada vez mais inscrições e com constrangimentos dos recursos financeiros, seja incapaz de produzir as pessoas formadas necessárias para aumentar a produtividade do trabalho ou adoptar e adaptar as inovações tecnológicas, o que, por seu turno, impossibilita a mobilização dos recursos necessários para um crescimento significativo da base de capital humano da economia. 44. Berthélemy (2006, 2004) defendeu que a relação entre o capital humano de uma economia e a sua taxa de crescimento é fortemente não-linear e é caracterizada por limiares e “clubes de convergência”36. Similarmente, Ndulu e O’Connell (2006) citam diversos artigos de investigação que encontram efeitos de limiar económico significantes no processo de crescimento. As conclusões de Barro (1999), Borensztein et al. (1998), OCDE (2002) e Lumbila (2005) sobre os limiares de capital humano para o IDE já foram mencionadas acima. A não-linearidade da relação entre capital humano e crescimento económico pode ser uma explicação adicional para a dificuldade de encontrar dados empíricos robustos. 45. O modelo “real” de Berthélemy é um modelo em que os países permanecem prisioneiros de um baixo nível de equilíbrio até que ultrapassem um limiar que lhes 36 Grupos de países em que o desempenho económico tende a convergir.

Figura 4.5: Relação ilustrativa entre capital humano e crescimento económico

Países da África Subsaariana que não atingiram o “limiar crítico” do ensino

Países em desenvolvimento que estão para lá do “limiar crítico” do ensino

Linha de regressão linear

Modelo “Real”

Stock de Capital Humano

Fonte: UNESCO BREDA 2005 baseado em Berthélemy (2004)

Con

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do

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permitirá subir para um nível em que o seu capital humano se torna mais produtivo e a contribuição para o crescimento aumenta (Figura 4.5). Isto pode envolver um processo que é repetido diversas vezes à medida que os países avançam na via do desenvolvimento. Uma disponibilização igualitária de ensino básico de boa qualidade é um primeiro passo óbvio neste processo – um passo que muitos países da ASS ainda não contemplaram adequadamente e que pode estar a mantê-los prisioneiros de baixos níveis de equilíbrio. Outros países – na ASS e noutras regiões – podem enfrentar limiares a diferentes níveis de educação. Birdsall (1997) e DeFerranti et al. (2003), por exemplo, defendem que, na região da América Latina, há uma necessidade premente de providenciar uma cobertura integral do ensino secundário para incluir os pobres – o que, por seu turno, exige melhorar a qualidade do ensino primário para aumentar as taxas de conclusão do primário. Similarmente, a OCDE (2002) defende que a forte correlação entre escolaridade e desempenho do crescimento na Argentina, Chile, Malásia e Uruguai sugere que ultrapassar os limiares a altos níveis do ensino secundário do segundo nível e do ensino terciário é importante para que o capital humano se traduza em crescimento firme. 46. Um desafio adicional é que os limiares de capital humano não são estáveis, movem-se ao longo do tempo, à medida que a economia se torna mais complexa e exige mais capacidades avançadas enquanto outros países os alcançam. A vantagem competitiva dos EUA em meados do século XX foi baseada numa rápida expansão do número de diplomados do ensino secundário (Goldin, 2001); no mundo de hoje, isto já não é uma fonte de vantagem competitiva, em especial à luz do crescimento do stock de capital humano da Europa e do Leste da Ásia (ver capítulo 3). 47. Porter (2002) defendeu que o desenvolvimento económico bem-sucedido é um processo de actualização sucessiva em que o ambiente empresarial evolui para apoiar e encorajar modos de competir cada vez mais sofisticados e produtivos. As nações, em diferentes níveis de desenvolvimento, enfrentam diferentes desafios relativamente a isto. Alguns países da ASS continuam a ser, em grande medida, economias de subsistência dominadas pelo consumo das famílias e um pequeno mercado local. Muitos outros estão a começar a transição de economias impulsionadas pelos factores37 para economias impulsionadas pelo investimento38. O capital humano e, em particular, o ensino secundário, são factores chave neste processo (Banco Mundial, 2005; capítulo 3). A participação numa economia que é cada vez mais impulsionada pelo progresso tecnológico exigirá aumentos sustentados dos resultados alcançados na educação para suportar a expansão de actividades novas e mais intensivas em termos de instrução nos sectores da manufactura e dos serviços. Neste ambiente, o limiar do primeiro nível já não é um ensino primário de seis ou sete anos: alargar o ciclo de instrução básica para nove ou dez anos e torná-lo amplamente acessível parece ser essencial para criar o capital humano necessário para adoptar e adaptar novas tecnologias e atrair o investimento directo estrangeiro.

37 Economias que derivam a sua vantagem competitiva do trabalho barato e do acesso a recursos nacionais. 38 Economias em que a eficiência na produção de produtos e serviços normalizados é a fonte da vantagem competitiva.

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Conclusão 48. O ensino secundário pode dar contributos significativos para o crescimento económico. O seu impacto nas consequências sociais pode reforçar ainda mais o capital humano de um país e melhorar o desempenho económico. Em contrapartida, o crescimento económico sustentado é essencial se se quiserem mobilizar os recursos necessários para um desenvolvimento acelerado do ensino secundário. Em países com crescimento económico podem existir retornos crescentes da educação e as taxas do secundário são frequentemente mais altas do que as do primário. Quando as taxas de crescimento económico – em especial no sector moderno – são baixas e o crescimento do número dos que saem da escola com instrução pós-primaria as excedem, não é surpreendente que muitos enfrentem grandes dificuldades para encontrar um emprego. 49. Criar uma forte base de capital humano para que os países comecem a singrar na via do crescimento económico sustentado exigirá:

• Um limiar mínimo de “stock instruído” na força laboral. Há poucas dúvidas de que com um nível de resultados alcançados na educação de menos de quatro anos e com menos de 30% dos jovens a completarem o ensino secundário do primeiro nível, a base para o desenvolvimento permanece fraca na maior parte da ASS. O crescimento económico nos velhos e recentemente industrializados países só se acelerou a um nível muito mais elevado de desenvolvimento do capital humano.

• Investimento contínuo na melhoria do capital humano dado que o limiar mínimo não é estável com o tempo. À medida que os países arrancam na sua via de crescimento económico, o seu limiar mínimo necessário para sustentar o crescimento aumenta enquanto a economia desses países caminha da subsistência rural para diferentes níveis de economias baseadas na industrialização e serviços. Este processo está a acelerar-se dado que a globalização aumentou e os países ficaram mais integrados numa economia global intensiva em termos de capacidades. Por conseguinte, o limiar mínimo requerido é mais alto, para os países de baixos rendimentos de hoje, do que era para os países industrializados de hoje e até do que era requerido para os NICs nos anos de 1970 e 1980.

• Atacar sistematicamente as desigualdades na distribuição do serviço educativo para garantir que os estudantes de meios pobres e rurais, e em especial as raparigas, terão acesso a oportunidades de ensino de qualidade aceitável.

50. A competição pelo crescimento impulsionada pelo IDE é renhida. É global, mas também pan-africana. Os países com mais alta participação no secundário atrairão – ceteris paribus – mais IDE. Os países de baixas inscrições arriscam-se a serem deixados para trás na ASS, e também globalmente. As implicações para a estratégia de desenvolvimento da educação são triplas:

• Providenciar oportunidades educativas e de conclusão universal do ensino primário é uma condição necessária, mas já não suficiente, para o arranque económico.

• Expansão acelerada do acesso a um ciclo de ensino básico de 9 ou 10 anos. O progresso sustentado em direcção ao MDG da educação de acesso igualitário a

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ensino de qualidade aceitável é uma prioridade para estabelecer uma vantagem competitiva nacional.

• O acesso selectivo a um amplo leque de oportunidades de instrução e formação para os diplomados do ciclo de ensino básico é necessário para complementar os investimentos no ensino básico.

51. As prioridades da educação são conceptualmente sequenciais no sentido em que se constroem umas sobre as outras. Na prática, necessitarão de ser implementadas simultaneamente para apoiar um processo dinâmico de crescimento económico que possa atrair pessoal cada vez mais instruído e formado e, ao mesmo tempo, reforçar a base de recursos para o ensino e a formação. 52. Passar os limiares do capital humano e caminhar para um nível mais elevado de desempenho económico exigirá quase sempre “investimentos ambiciosos na educação” (Bethélemy, 2006), em conjunção com melhorias na eficiência de afectação desses investimentos, garantindo assim a qualidade e a distribuição igualitária do ensino. Em alguns países pode ser possível reordenar as prioridades das despesas públicas e das afectações acrescidas à educação para garantir um amplo acesso a ensino básico de qualidade e um desenvolvimento de oportunidades de ensino e formação posteriores, consistentes com as exigências em crescimento dos modernos sectores industriais e de serviços da economia. Mas em muitos países os recursos adicionais só estarão disponíveis à medida que o crescimento económico se acelerar e os recursos públicos e privados para o desenvolvimento da educação se tornarem mais abundantes. Nesse ambientes, as melhorias de eficiência da utilização dos recursos disponíveis terá de ser um factor chave impulsionando o desenvolvimento do ensino secundário. 53. Embora os benefícios potenciais de um aumento do capital humano de uma nação, impulsionados por investimentos no ensino secundário, sejam substanciais, de modo algum são automáticos. Estão criticamente dependentes de políticas macroeconómicas e institucionais efectivas. Um bom clima de investimento permite que o sector privado se expanda, ajuda o florescimento do comércio e apoiará a expansão económica. Mitigar os fracassos do mercado e das políticas responsáveis pela rigidez e segmentação do mercado de trabalho melhorará as oportunidades de emprego. Instituições fortes – tais como sistemas políticos estáveis, direitos de propriedade seguros, sistemas financeiros eficientes, funcionários públicos honestos e responsáveis – são trunfos produtivos chave. Só nesses ambientes são exequíveis e justificados os investimentos ambiciosos. 54. Ao mesmo tempo, a natureza das políticas de educação é importante. Políticas que se adaptam às pressões da procura sem atenção à qualidade e relevância podem levar a um círculo vicioso de qualidade declinante, estagnação do crescimento do capital humano, incapacidade de aumentar a produtividade do capital e do trabalho, recursos públicos e privados em estagnação e maior enfraquecimento da qualidade do ensino. Similarmente, políticas que ignoram o imperativo de uma distribuição equitativa das oportunidades educativas carregam no seu interior sementes de conflito social e de um desempenho reduzido do crescimento. Por outro lado, quando as condições

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macroeconómicas e políticas criam um ambiente favorável, os investimentos no ensino secundário podem ajudar a acelerar o crescimento económico.

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Será que alguém se lembra de quando os tempos não eram difíceis e o dinheiro não escasseava? - Ralph Waldo Emerson

Capítulo 5

Financiamento do Ensino Secundário

1. A expansão equitativa do acesso e, simultaneamente, a melhoria da qualidade e da pertinência constituem os dois “desafios irmãos” com que se defrontam os sistemas de ensino secundário do mundo em desenvolvimento (Banco Mundial, 2005b). A resposta a estes desafios exige amplas reformas em toda a parte, mas talvez mais na ASS do que em qualquer outra região. Como se disse atrás, o desenvolvimento do ensino secundário na ASS ocorre num momento em que os sistemas de ensino precisam de responder a múltiplas exigências e prioridades em competição, enquanto os aumentos no financiamento público ao ensino secundário dependerão em larga medida da aceleração do crescimento económico e da capacidade de o governo mobilizar recursos públicos. Além disso, uma transição demográfica desigual e lenta e um crescimento económico frequentemente débil dificultam ainda mais a tarefa. Por conseguinte, o enquadramento financeiro para o desenvolvimento do ensino secundário será extremamente condicionado, mesmo nas melhores circunstâncias. A expansão do ensino secundário tal como existe é inconcebível, tanto a nível financeiro como educacional. É provável que a inacção perante a procura em rápida expansão de lugares nas escolas secundárias venha a ter consequências altamente negativas para a qualidade. Nas reformas que os países terão de encarar se pretendem um desenvolvimento resoluto e metódico do ensino secundário, o lugar central caberá às grandes alterações no modo como os recursos são distribuídos e mobilizados. 2. Este aspecto foi convincentemente provado num trabalho recente de Lewin (2006) e Mingat (2004), que demonstrou que, em grande parte da ASS, o actual nível dos custos unitários impede qualquer expansão significativa do ensino secundário, a menos que os países estejam dispostos a aceitar importantes deteriorações no ambiente do ensino e da aprendizagem e, consequentemente, nos resultados alcançados pelos alunos. Serão essenciais alterações no modo como o sistema está a disponibilizar o ensino secundário e a mobilizar e afectar recursos (Lewin, 2006; Mingat, 2004: Lewin e Caillods, 2001). Entre estas alterações, incluem-se:

• o aumento da eficiência na utilização de recursos no ensino secundário, que leve a reduções no custo por estudante;

• a reorganização do modo como o ensino secundário do primeiro e segundo níveis estão a ser ministrados; e

• a diversificação das fontes de financiamento 3. Este capítulo começa por resumir os dados acerca da explosão na procura do ensino secundário e mostra como condições iniciais diferentes dão origem a diferentes

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desafios em termos de inscrições e exigem diferentes respostas políticas. A seguir, discute a magnitude do desafio financeiro sob várias perspectivas e analisa o modo como os mais importantes elementos relacionados com os custos – salários dos professores, colocação dos professores, despesas não relacionadas com salários, políticas de alojamento, fornecimento de infra-estruturas e estrutura dos fornecimentos – podem afectar as necessidades totais em matéria de recursos. Finalmente, o capítulo examina o modo como o ensino secundário, em grande parte da ASS, está a ser financiado através de uma rede entrelaçada de recursos públicos e privados, e conclui com um resumo dos desafios e das opções de financiamento que os países podem pretender ter em consideração. Fica entendido, evidentemente, que, embora essenciais, as reformas financeiras não são suficientes, devendo ser acompanhadas por mudanças nos conteúdos que são ensinados e no modo como o sistema é gerido, como irá ser discutido nos três próximos capítulos.

Explosão na Procura 4. O aumento das inscrições no ensino secundário é função do aumento do número de crianças em cada coorte etária, da proporção das que terminam o ensino primário, da percentagem que é admitida no ensino secundário e do seu progresso nesse nível de ensino. A pressão da procura está a intensificar-se nos sistemas secundários em quase toda a parte à medida que o número de crianças que terminam a escola primária aumenta rapidamente e que uma maior proporção pretende inscrever-se em escolas secundárias. Mais diplomados do ensino primário 5. A dimensão das coortes etárias escolares está a aumentar a uma média de cerca de 2% ao ano, variando entre menos de 1,4% e mais de 5% (Lewin, 2006). Se as taxas de inscrição no ensino secundário permanecessem no seu nível de 2002, isto significaria um aumento nas inscrições de cerca de 35% em 2015, unicamente atribuível ao aumento da dimensão das coortes de jovens. Mas o aumento nas taxas de conclusão do ensino primário39, que se pode esperar se forem bem-sucedidos os esforços no sentido de expandir o acesso e a retenção como parte integrante dos programas EFA e MDG, terá um impacto ainda maior, provocando, além disso, um aumento no número de diplomados do ensino primário de 145% em 2015. No seu conjunto, o factor demográfico e a conclusão dos estudos poderiam aumentar mais de 2,7 vezes o número de jovens que completam a escola primária – de cerca de 7,8 milhões em 2001 para 20,7 milhões em 201540 (Mingat, 2004). Lewin e Sayed (2005) sublinham o importante impacto dos factores demográficos no fardo financeiro da escolaridade devido ao elevadíssimo rácio entre as crianças em idade escolar e a população activa que gera o rendimento que deverá subsidiar os custos da educação – directamente ou através de impostos. Este rácio de dependência41 é de 104% no Uganda, 97% no Republica Democrática do Congo, 81% em Madagáscar, 48% na África do Sul e 80% na ASS no seu conjunto. Na União Europeia, Estados Unidos e China, o rácio é de 24%, 31% e 31% respectivamente (Figura 5.1).

39 A proporção de crianças que completam o ensino primário na idade oficial; na prática, este número é calculado dividindo o número total de não-repetentes no último grau do ensino primário pelo número total de crianças na idade oficial de o completarem. 40 Nos 33 países da ASS com rendimento baixo (RNB inferior a 885 dólares). 41 A proporção das crianças de 0-14 anos em comparação com a população de 15-64 anos.

78

Figura 5.1 Rácio de dependência dos jovens* em Países e Regiões populosos (%), 2005

104 97

81 80 80 73

48 50 46 4432 31

24

0

20

40

60

80

100

120

Rác

io d

epen

dênc

ia d

jove

ns (%

)

Uganda

R. D. C

ongo

Madag

áscar

Nigéria ASS

Quénia

Àfrica

Sul

Índia

ALC

Indón

esia

China

Estado

s Unid

os UE

*O rácio de dependência dos jovens (%) é o quociente de jovens dependentes (0-14 anos) pela população activa (15-64 anos) (expresso aqui como %).

Fontes: Estimativas SEIA (Dados População do Banco Mundial)

Impacto das taxas de transição mais elevadas 6. O aumento das inscrições é ainda determinado pelas taxas de transição entre o fim da escola primária e o primeiro nível do ensino secundário, e entre a última classe do secundário de primeiro nível e a primeira classe do secundário de segundo nível, bem como pelas taxas de abandono e de repetência. 7. Mingat (2004) estabeleceu modelos de cenários possíveis para a expansão do

secundário, com diferentes taxas de transição, com base em dados de 2001 para uma amostra de 10 países42 (Figura

5.2). A linha ininterrupta mostra que, para os parâmetros anuais base, a taxa de inscrição diminui de cerca de 88% no grau 1 para menos de 50% no grau 6, para 20% no grau 10 e para 8% no grau 13. O Cenário A1 ilustra uma taxa de conclusão e transição para o ensino secundário de primeiro nível de 100%. O B1 indica uma participação no secundário de primeiro nível baseada nas actuais taxas de transição, mas uma taxa de conclusão do primário de 100%. Os Cenários A2 e A3 representam uma taxa

de transição de 100% do último ano do secundário de primeiro nível para o de segundo nível e uma taxa de conclusão de 100%.

42 Benim, Camarões, Madagáscar, Mali, Mauritânia, Moçambique, Níger, Ruanda, Senegal, Togo.

Fonte: Mingat 2004

Figura 5.2: Cenários para a expansão das inscrições no ensino secundário com diferentes

taxas de transição

79

Os Cenários B2 e B3 mantêm as actuais taxas de transição e de conclusão no secundário de segundo nível para diferentes níveis de conclusão do secundário de primeiro nível. O Cenário C reflecte uma decisão política de restringir o acesso ao ensino secundário de segundo nível. Nesta base, Mingat (2004) calcula os níveis de inscrições resultantes de uma taxa de acesso ao ensino primário de 100% para diferentes níveis de inscrição no secundário. Constata que, às actuais taxas de transição entre o primário e o secundário (63%) e de inscrição no primário (100%), o número de alunos das escolas secundárias de primeiro nível seria 3,7 vezes superior ao do ano base. A universalização do acesso implicaria a multiplicação das inscrições no ensino secundário de primeiro nível por 6 – variando entre 2,4 no Togo e 18,1 no Níger – e no ensino secundário de segundo nível por 12 – variando entre 5 e 41 nos mesmos países. 8. Lewin (2006) também calcula diferentes cenários para estimar a magnitude dos aumentos de inscrição em 38 países da ASS para os quais existem dados disponíveis, chegando a números igualmente assustadores. Eis as suas conclusões:

• Para universalizar o ensino secundário de primeiro nível, será necessário aumentar o número total de vagas no ensino primário em mais de 30% até 2015, em cerca de 70% dos países do grupo estudado. Na maior parte dos países com baixas inscrições, o número de lugares terá, no mínimo, de duplicar.

• Só onze países têm probabilidade de universalizar o ensino secundário de primeiro nível se a taxa máxima sustentável de aumento nas inscrições nesse nível for de 10% ao ano (Seychelles, África do Sul, Cabo Verde, Botswana, São Tomé e Príncipe, Namíbia, Maurícias, Togo, Gana, Zimbabwe, Suazilândia e Lesoto); se a taxa máxima estabelecida for de 5%, só cinco atingirão essa meta (Seychelles, África do Sul, Cabo Verde, Botswana, Maurícias).

• As exequibilidades dependerão da prioridade nacional atribuída ao aumento no acesso aos níveis primário e secundário, dos recursos disponíveis e dos custos de expansão; mas as metas para o ensino secundário de primeiro nível atingíveis e equilibradas com outras prioridades sectoriais poderão ter de ser estabelecidas em menos de 100% do GER.

• A maior parte dos países terá dificuldade em manter as taxas de transição do primário para o secundário se todos os estudantes do primário completarem o último ano desse nível de ensino. Metade dos países do grupo estudado só será capaz de atingir essa meta se as inscrições no ensino secundário de primeiro nível crescerem a uma média de 10% ao ano até 2015. Ora, pode esperar-se um aumento das inscrições mesmo que as taxas de transição do primário para o secundário diminuam durante algum tempo.

• No que toca ao aumento das inscrições, taxas constantes superiores a 10% serão difíceis de sustentar. Com um aumento de 15% ao ano, seria necessário criar todos os anos mais uma sala de aula em cada escola com seis salas de aula. As despesas recorrentes também aumentariam a esse ritmo a menos que se registassem alguns ganhos de eficiência em custos unitários mais baixos, tendo de ser financiadas por taxas semelhantes de crescimento nas despesas com o ensino secundário.

80

Desafios políticos: cinco cenários diferentes 9. O resumo das conclusões destas análises esconde até que ponto as diferentes condições iniciais têm como resultado os desafios muito diferentes que os sistemas enfrentam no que toca às inscrições. A estimativa de Mingat (2004), segundo a qual o número de crianças que completaria o primeiro ciclo em 2015 seria 2,7 vezes superior em média ao de 2001, mascara a variação considerável entre países, sobretudo em função das actuais taxas de inscrição e de conclusão do ensino primário. Em alguns países, o número de crianças que completará a escola primária em 2015 – partindo do princípio de que se atinge a meta da EFA de 100% de conclusão – não chegará ao dobro do nível actual: Uganda (1,7), Gana ou Togo (1,8), Quénia ou Malawi (1,9). Noutros países, espera-se que o número quadruplique: Etiópia (4,1), Sudão ou Guiné-Bissau (4,2), Chade ou República Centro-Africana (4,4), Burundi (4,6), Mali (4,9), Angola (5,0), Burkina Faso (5,6), ou Níger (7,9). As inscrições no ensino secundário de primeiro e segundo níveis variam ainda mais consoante as condições iniciais e as hipóteses em matéria de transição. Dada esta grande variação nas taxas de inscrição no ensino primário, os aumentos no número de diplomados desse nível de ensino que se pode esperar e a actual capacidade de inscrição no ensino secundário, as prioridades políticas para o desenvolvimento do ensino e o lugar que o ensino secundário ocupa variarão imenso consoante os países. 10. Lewin (2006) distingue cinco grupos de países (Figura 5.3):

• O primeiro grupo tem um GER primário elevado (entre 95% e 114%). Os países desse grupo estão a aproximar-se do acesso universal através do secundário de primeiro nível e de taxas de participação de mais de 50% no secundário de segundo nível (à excepção da Suazilândia e da Namíbia). O grupo inclui as Seychelles, a África do Sul, o Botswana, a Maurícias, a Namíbia, São Tomé e Príncipe e Suazilândia. Possuem níveis relativamente baixos de inscrições acima da idade e de repetição. Em geral, o aumento de inscrições com que se defrontam relaciona-se com o aumento da coorte etária escolar.

• O segundo grupo que também possui um GER primário elevado (103%-140%) possui GER secundários muito mais baixos (25% ou menos com excepção da Guiné Equatorial). As taxas de admissão no primário são elevadas e as inscrições expandiram-se rapidamente, mas as taxas de conclusão permanecem baixas devido à persistência de um abandono escolar muito elevado. A melhoria da qualidade do ensino primário e da retenção constitui uma prioridade. Se todos os inscritos no grau 1 atingissem o grau 6, o número de crianças que abandonaria o ensino primário teria duplicado na maior parte dos países no espaço de seis anos. Sem importantes reformas políticas, seria difícil, se não mesmo impossível, manter as taxas de transição para o secundário de primeiro nível à medida que o número dos que completam o ensino primário cresce nesses países. O grupo inclui o Uganda, o Ruanda, a Guiné Equatorial, o Malawi, Madagáscar e Moçambique.

81

0

50

100

150

200

250

300

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Grau

Índi

ce d

e Pa

ticip

ação

1. GER1 AltoGER2 Alto

2. GER1 Mt. AltoGER2 Mt. Baixo

3. GER1 AltoGER2 Médio

4. GER1 MédioGER2 Baixo

5. GER1 BaixoGER2 Mt.Baixo

Primário Secundário 1º Niv Secundário 2º Nível

1

2

3

4

5

GER1: GER primário. GER2: GER secundário. Nota: O rácio de inscrições específico da idade é baseado no número dos inscritos no grau 1 dividido pelo número de crianças no grupo etário do grau 1 nesse ano. Fonte: Lewin, 2005 11. O terceiro grupo também possui GER primários de mais de 100% e retém a maioria dos estudantes até ao fim do ensino primário, mas possui níveis médios ou baixos de ensino secundário de primeiro nível (30%-40%). O grupo inclui a Nigéria, o Benim e os Camarões. Estes países possuem taxas em rápido crescimento de diplomados da escola primária. O grupo é ilustrativo dos países que ultrapassaram as elevadas taxas de abandono do ensino primário que caracterizam o segundo grupo. Em geral, será necessária uma expansão significativa da admissão no ensino secundário para inscrever mais de 50% das crianças em idade escolar no secundário de primeiro nível. 12. O quarto grupo possui GER primários baixos (entre 80 e 90%) e todos os países possuem baixas taxas de inscrição no secundário de primeiro nível. O grupo inclui o Gana, a Gâmbia, a Zâmbia, as Comores, a Costa do Marfim e o Congo. Inscrevem cerca de 90% das crianças elegíveis, mas todos possuem taxas substanciais de abandono. A conclusão universal do ensino primário resultaria num aumento de 60% ou mais no número de crianças que saem da escola primária. 13. O quinto grupo possui o GER primário mais baixo (inferior a 85% em todos os países) e todos têm GER secundários do primeiro nível muito baixos (inferiores a 30%). O grupo inclui a Guiné, a Tanzânia, a Guiné-Bissau, o Mali, a Etiópia, o Níger, o Burkina Faso, o Senegal, o Burundi e o Chade. Possuem valores muito baixos de inscrição no grau 1 do ensino primário e no GER primário, sugerindo que muitas crianças não conseguem entrar. Se as taxas de admissão se mantiverem baixas, o número de crianças que completam a escola primária aumentará para menos do dobro do actual nos próximos 6 anos. Para que se atinja 50% do GER no secundário de primeiro nível, será necessária uma expansão em massa.

Figura 5.3: Padrões de Inscrições na África Subsaariana

82

14. Serão necessárias diferentes estratégias em diferentes países, que reflictam as diferenças nas condições iniciais. É importante referir que os países dos Grupos 4 e 5 poderão vir a assemelhar-se aos do Grupo 2 se os esforços no sentido de um rápido aumento das taxas de inscrição e de conclusão do ensino primário forem bem sucedidos. Os países do Grupo 3 estão mais perto da universalização do ensino primário e o desafio que terão de enfrentar na expansão das inscrições no ensino secundário de modo a estar à altura do aumento das saídas do primário poderá ser menor. 15. Como é evidente, a dinâmica do crescimento do nível primário não é o único factor determinante do crescimento no secundário de primeiro e segundo níveis, e não seria sensato estabelecer ligações mecânicas. O modo como o secundário irá crescer depende das exigências, em termos de recursos, da universalização do primário, com um nível razoável de qualidade, de oportunidades e de custos, e do modo como os estudantes do secundário encaram a procura de diplomados desse nível de ensino no mercado de trabalho e no ensino superior.

Necessidades financeiras 16. Em última análise, o factor mais determinante do crescimento das inscrições no ensino secundário talvez seja a capacidade de os governos e pais o pagarem. Projecções de Lewin (2006), de Mingat (2004) e de Lewin e Caillods (2001) concluem que, na maior parte dos países da ASS, o actual nível de despesas públicas por estudante impede aumentos significativos das taxas de participação no secundário, sobretudo porque os custos directos e indirectos do ensino secundário não podem ser suportados pelos pais que se encontram nos escalões mais baixos de rendimento. A aritmética básica é fácil e está resumida a seguir. O custo da expansão 17. Em países onde o GER secundário é inferior a 15% (ou seja o Burkina Faso, o Burundi, a Tanzânia), aumentos de 60%, por exemplo, na participação no nível secundário, sem a realização de reformas, exigiriam uma quadruplicação das verbas afectadas ao secundário, susceptíveis de absorver recursos próximos de metade do orçamento para o ensino público. Uma situação destas afigura-se impossível, sobretudo onde existem compromissos com os programas EFA e Fast Track Initiative (FTI) destinados a proteger as despesas com o ensino primário e a assegurar a preparação para um ensino posterior com uma qualidade aceitável.

83

Tabela 5.1 Cenário de expansão do ensino secundário

GER primário 110%; GER do secundário de 1º nível 60%; GER do secundário de 2º nível 30%

Primário Sec. 1º nível

Sec. 2º nível Outros Total

Rácio Aluno/professor 44 30 20 Salários dos professores /PNB/capita 4,6 6,6 9,3 Salários de não-docentes /PNB/capita 0,4 1,5 2,7 Despesas excluindo salários /PNB/capita 0,4 1,5 2,7 Salários dos professores como % do totalrecorrente 85% 69% 63% Custo unitário total % PNB /capita 12% 32% 74% % no orçamento do ensino superior + outroensino 20% % PNB necessária 2,43% 1,73% 1,54% 1,14% 6,84% Fonte: Lewin 2006 18. Lewin (2006) ilustra a magnitude das necessidades financeiras para a expansão do ensino secundário, estimando os fundos necessários à concretização de diferentes metas de inscrições com base no custo por aluno enquanto % do PNB per capita, o número de alunos no grupo etário enquanto proporção da população total, e as taxas de inscrição desejadas, utilizando valores característicos da ASS para os rácios aluno/professor, salários do corpo docente e do pessoal não-docente e outros gastos não salariais como percentagem do PIB, para grupos etários escolares enquanto percentagem da população total. Nesta base, os recursos necessários para aumentar o GER primário até 110% (um nível necessário para assegurar a inscrição universal e conclusão com 10% de repetência), o GER secundário do primeiro nível até 60% e o GER secundário de segundo nível até 30% são calculados como se mostra na tabela 5.1. Na ausência de reformas políticas e partindo-se do princípio de que 20%43 do orçamento para a educação é afectado ao ensino superior e a outros subsectores mais pequenos, isto exigiria mais de 6,8% do PIB ou cerca de mais 3 pontos percentuais do que a média da ASS, de cerca de 3,90%, em 2001 (Lewin 2006)44. É mais do que a média dos países desenvolvidos (5,1%) e afigura-se irrealista para os países da ASS, para os quais os valores pontos de referência da FTI para as receitas públicas totais (excluindo subsídios) se situam entre 14-18% do PIB (Bruns et al., 2003). 19. Este tipo de análise proporciona-nos uma noção da magnitude do desafio, mas não ilustra a variação considerável entre países que já foi referida anteriormente e que se aplica quer às questões financeiras quer a muitos outros indicadores. 43O trabalho sectorial indica realmente variações muito amplas nas afectações ao ensino superior, desde mais de 40% a menos de 10%. Segundo Brossard e Foko (2006), a afectação mediana situa-se em torno dos 20%. É frequente os gastos com os serviços centrais e descentralizados não serem atribuídos por nível. As afectações a subsectores além do ensino primário, secundário e superior variam amplamente consoante os países, absorvendo, geralmente, pequenas proporções do orçamento total para a educação. 44 O GMR da UNESCO (2005) fornece uma mediana de 3,4% do PNB para as despesas com a educação num conjunto incompleto de dados. Para países com um PNB per capita inferior a 1500 dólares, a média é de 3,9%. O GMR da UNESCO (2006) fala de um nível mediano de despesas de 4,6%.

84

Projecções específicas por país 20. Mingat (2004) aborda este assunto fazendo uma projecção das necessidades em recursos, por país, para 2015, para uma amostra de 10 países45 (Tabela 5.2). A sua análise baseia-se em duas hipóteses para o aumento das inscrições: (i) manutenção aos níveis actuais da taxa de transição entre o ensino primário e o ensino secundário de primeiro nível, e entre este e o ensino secundário de segundo nível; e (ii) aumento gradual da taxa de transição do ensino primário para o secundário até 100% em 2015, mantendo-se aos níveis actuais a taxa de transição entre o ensino secundário de primeiro nível e o de segundo. Junta a estes cenários de inscrição hipóteses acerca do custo por estudante, expresso em unidades de PIB per capita: (i) manutenção aos níveis de 2001 do custo unitário para o ensino secundário de ambos os níveis em cada país; (ii) fixação do custo unitário para o ensino secundário de primeiro nível em 20% do PIB per capita (um valor situado no terço inferior da distribuição) num dos cenários, e em 40% noutro; (iii) fixação do custo por estudante no ensino secundário de primeiro nível em 40% do PIB per capita num primeiro caso e em 80% (um valor situado aproximadamente no terço superior da distribuição, na amostra) num segundo.

Tabela 5.2: Despesas Recorrentes em 2015 no Ensino Secundário: Diferentes Cenários Primeiro Ciclo Secundário Segundo Ciclo Secundário

Manutenção da taxa de transição de 2001

Taxa de Transição = 100% em 2015

(a) (b)

(a) + % Manutenção da Taxa de

Transição de 2001

(b) + % Manutenção da Taxa de

Transição de 2001

País UC

2001

UC -20% PIB

p.c. UC-40% PIB p.c.

UC 2001

UC -0% PIB p.c.

UC-40% PIB p.c.

UC 2001

UC-40% PIB p.c.

UC-80% PIB p.c.

UC 2001

UC-40% PIB p.c.

UC-80% PIB p.c.

Togo 1,47 1,33 2,66 1,8 1,64 3,28 0,42 0,5 1 0,52 0,61 1,22

Camarões 2,04 1,29 2,59 3,62 2,29 4,58 0,66 0,71 1,42 1,18 1,27 2,54

Moçambique 0,92 0,85 1,7 1,48 1,37 2,75 2,06 1,15 2,29 3,91 2,17 4,34

Benim 1,41 1,85 3,71 1,76 2,32 4,64 0,68 0,66 1,33 0,86 0,83 1,67

Senegal 0,81 1,1 2,2 1,52 2,07 4,15 1,02 0,58 1,17 1,93 1,1 2,2

Mauritânia 2,06 1,04 2,08 3,69 1,86 3,73 0,8 0,94 1,89 1,36 1,61 3,22

Ruanda 1,61 0,68 1,36 3,88 1,64 3,27 1,4 0,87 1,75 3,33 2,07 4,14

Madagáscar 1,71 1,28 2,56 2,72 2,04 4,08 0,94 0,59 1,17 1,47 0,91 1,82

Mali 1,97 1,09 2,19 2,95 1,63 3,26 1,81 0,58 1,17 2,7 0,87 1,74

Níger 2,96 1,21 2,42 4,49 1,83 3,66 1,22 0,31 0,62 1,85 3,47 0,94

Total 1,7 1,17 2,35 2,79 1,87 3,74 1,1 0,69 1,38 1,91 1,19 2,38

Fonte: Mingat 2005 21. Como mostra a Tabela 5.2, a manutenção aos níveis de 2001 das taxas de transição e dos custos unitários (UC) implicaria, em 2015, uma afectação de 1,7% do PIB ao ensino secundário de primeiro nível e de 1,1% ao ensino secundário de segundo nível, totalizando 2,8% do PIB, por comparação com uma média, em 2001, de 0,75%, 0,67% e 1,42%46, respectivamente.47 Por outras palavras, partindo-se do princípio de que se alcança em 2015 a meta do EFA de conclusão universal do ensino primário, o impacto de

45 Benim, Camarões, Madagáscar, Mali, Mauritânia, Moçambique, Níger, Ruanda, Senegal, Togo. 46 Trata-se de médias características da ASS calculadas por Lewin (2006). 47 Mas, mais uma vez, são significativas as variações entre os países. Em 2001, a despesa pública com o ensino secundário enquanto % do PIB era de 0,59% no Ruanda, mas atingia 0,91% e 0,99% nos Camarões e Mali, respectivamente (tabela 5.3).

85

“nenhuma mudança” nas taxas de transição traduz-se, no mínimo, por uma duplicação da parte que as despesas públicas com o ensino secundário representam no PIB. Como é óbvio, eventuais aumentos das taxas de transição e do custo por estudante acentuarão o desafio, ao passo que as reduções do custo por estudante poderão mitigá-lo. Uma combinação do cenário de elevado custo por estudante, acesso universal ao ensino secundário de primeiro nível e taxas de transição inalteradas requereria 6,12% do PIB, mais de quatro vezes superior à actual proporção e 50% superior à parte que todo o sector do ensino representa actualmente nas despesas públicas. 22. Todavia, as médias mascaram diferenças significativas entre os 10 países da amostra de Mingat. No Senegal, taxas de transição e custos inalterados exigiriam uma afectação de 1,83% do PIB ao ensino secundário, em comparação com os actuais 0,63%. A manutenção aos níveis actuais dos custos unitários do secundário de primeiro nível e a redução dos custos unitários do secundário de segundo nível para 40% do PIB per capita (4 vezes o nível do primário) reduziriam os custos do ensino secundário para 1,39% do PIB. Inversamente, no Níger, onde os actuais custos unitários são elevados e a taxa de conclusão do ensino primário é baixa, o cenário de “nenhuma mudança” implicaria gastos com o ensino secundário equivalentes a 4,18% do PIB. Mas, se fosse possível reduzir o custo por estudante para 20% do PIB per capita no ensino secundário de primeiro nível e para 40% no ensino secundário de segundo nível, poder-se-ia alcançar a mesma meta de inscrições com um gasto de 1,52% do PIB, em comparação com os actuais 0,59%48. 23. Como é evidente, é possível construir um número quase infinito de cenários com base em diferentes hipóteses quanto às taxas de transição e custos unitários. Porém, destacam-se dois aspectos:

• As condições iniciais, em particular a taxa de conclusão do ensino primário, são cruciais pois determinam a taxa de aumento do número de diplomados desse grau de ensino que pretendem inscrever-se no ensino secundário de primeiro nível. Os países que já se encontram perto da meta da conclusão universal (por exemplo, o Togo) terão mais facilidade em aumentar as taxas de transição e em expandir as inscrições no ensino secundário do que os países que ainda se encontram muito longe dessa meta. No caso destes últimos, a necessidade de aumentar as verbas destinadas ao ensino primário e o rápido aumento de diplomados desse grau de ensino poderão dificultar a manutenção aos actuais níveis das taxas de transição do ensino primário para o ensino secundário de primeiro nível.

• O nível do custo por estudante é uma segunda variável fundamental que determina as necessidades financeiras para o ensino secundário. Países com custos elevados, como o Níger, os Camarões e Madagáscar, poderão ter dificuldade em expandir o acesso ao ensino secundário na ausência de reformas políticas destinadas a reduzir o custo por estudante.

48 Em 2002, no Níger, o custo por estudante era no ESJ, de 66 344 Francos CFA (49% PIB p.c.) e, no ESS, de 213 969 Francos CFA (157% PIB p.c.), CSR, Região África, Banco Mundial, 2004.

86

Encargos Salariais com os Professores 24. Os encargos salariais com os professores são a principal determinante do custo do ensino secundário (Tabela 5.3). O peso dos encargos salariais é determinado pelo nível do salário do professor em relação ao PIB per capita, pela capacidade de o governo gerar receitas e pela parte que a educação representa no orçamento, bem como pela eficiência na utilização dos professores, indicada pelo rácio aluno/professor e classe-professor. Em alguns países, os salários dos professores são demasiado altos para permitir o desenvolvimento do ensino secundário sem comprometer a qualidade da instrução; noutros, os níveis salariais dos professores são tão baixos que afectam a sua motivação, forçando-os a terem segundos empregos e causando graves problemas de absentismo. Contudo, na maior parte dos países, o desafio mais importante é a eficiência na utilização dos professores. Utilização e colocação dos professores 25. O orçamento total para os salários e a eficácia dessas despesas são tão determinados (e em muitos países ainda mais) pelas políticas que governam a utilização e colocação de professores como pelo nível de salários. As ineficiências na utilização dos

professores podem aumentar o custo por estudante de uma maneira significativa, tornando desnecessariamente baixos os rácios aluno/professor e as cargas lectivas. Segundo dados do UIS, os rácios médios aluno/professor na região rondam os 30:1 no ensino secundário de primeiro nível e os 22:1 no secundário de segundo nível. Mas estas médias escondem amplas

variações entre países e, talvez mais importante ainda,

no interior dos países. No ensino secundário, os rácios nacionais aluno/professor variam entre 14:1 nas Seychelles e Comores, no limite inferior, e 46 no Malawi e 54 na Etiópia (UNESCO, 2006). Os sistemas com elevadas taxas de inscrição costumam possuir rácios aluno/professor de 35:1 no secundário de primeiro nível e de 25:1 no secundário de segundo nível. Quando os rácios são muito inferiores a estes últimos, é provável que o custo por aluno seja indesejavelmente alto.

Tabela 5.3 Determinantes do custo dos professores

(dados típicos de 2001) PE ESJ ESSRácio Aluno/professor 44 30 20 Salários dos professores /PNB/capita 4,6 6,6 9,3 Salários de não-docentes /PNB/capita 0,4 1,5 2,7 Despesas excluindo salários /PNB/capita 0,4 1,5 2,7 Salários dos professores como % dototal recorrente 85 69 63 Fonte: Lewin 2006

Figura 5.4: Disparidades na afectação de professores a escolas secundárias do 1º nível, Malawi 2001

Fonte: CSR Malawi 2001

0

5

10

15

20

25

30

0 100 200 300 400 500 600 700 800

Nº Alunos

Nº P

rofe

ssor

es

87

26. As diferenças também podem ser muito grandes no interior dos países. Na Zâmbia, por exemplo, 22% das escolas possuem rácios aluno/professor inferiores a 15:1 e 60% das escolas possui rácios inferiores a 20:1. No Gana, 42% das escolas secundárias de segundo nível possui rácios inferiores a 15:1 e 21% inferiores a 10:1 (Lewin, 2005). A Figura 5.4 indica a dispersão da colocação de professores nas escolas no Malawi. Como é óbvio, uma redução da variação – frequentemente aleatória – dos rácios aluno/professor entre escolas é importante para reduzir o impacto educacionalmente indesejável de rácios aluno/professor muito elevados. 27. Outra ineficiência na colocação de professores é causada pela discrepância existente em muitos países entre o número de horas que um professor deve oficialmente ensinar e o número de horas que oficialmente cumpre. No Uganda, 34% dos professores do ensino secundário estão subutilizados, leccionando uma média de menos de 15 horas por semana (Liang, 2002). Na Zâmbia, estima-se que as cargas lectivas características se situem entre os 15 a 20 períodos por semana em comparação com 36 períodos para os alunos (Lewin, 2004). No Quénia, as cargas lectivas rondam as 13 horas semanais para os professores do ensino secundário (graus 6-12) (Rajkumar e Onsomu, 2004). Segundo uma investigação de campo realizada por Mulkeen et al. (2004) em 6 países da ASS49, os professores ensinam em média 14 períodos de aula por semana. Nos países francófonos, como Madagáscar e Guiné, os professores supervisionam a aprendizagem entre 4 a 8 períodos de aula por semana. Em diversos países da OCDE e dos WEI50, as cargas lectivas são muito mais elevadas (Tabela 5.4)

Tabela 5.4: Cargas Lectivas em países seleccionados da OCDE e nos países WEI (2003)

País Ensino

secundário de 1º nível

Ensino secundário de

2º nível País

Ensino secundário de

1º nível

Ensino secundário de

2º nível Nova Zelândia 24,8 25,0 Jordânia 22,5 22,5 Escócia 23,5 23,5 Malásia 19,5 19,5 Irlanda 22,3 22,3 Paraguai 21,4 24,1 Estados Unidos 31,3 31,1 Peru 32,5 32,5 Média da OCDE 18,9 18,8 Filipinas 29,4 29,4 Argentina 23,7 23,7 Rússia 27,0 27,0 Brasil 23,6 23,6 Tailândia 16,3 16,3 Chile 20,0 20,0 Tunísia 18,3 18,3 Egipto 21,6 21,6 Uruguai 11,9 11,9 Índia 20,8 20,8 Zimbabwe 25,8 25,8 Indonésia 16,8 16,8 Jamaica 25,0 25,0

Média dos WEI 21,8 21,55

Fonte: UIS-OCDE, 2005 28. Mulkeen et al. (2004) mostram a que ponto a colocação de professores no nível secundário se complica devido à especialização dos professores. Os professores costumam ser especialistas numa ou duas disciplinas, e é frequente haver escassez em 49 Gana, Etiópia, Tanzânia, Guiné, Madagáscar e Uganda 50 Ver nota de rodapé 6, capítulo 4, para uma descrição sucinta do projecto WEI

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domínios específicos, como ciências e matemática. Os investigadores descobriram que, no Gana, 40% dos professores ensinam menos de 18 períodos (quase metade ensinam menos de 11), ao passo que 20% parecem ter alargado os seus períodos lectivos para 25-35. Do mesmo modo, no Quénia, Rajkumar e Onsomu (2004) descobrem simultaneamente excedentes de professores em algumas escolas e disciplinas e escassez noutras. A subutilização pode ter várias razões: (a) as escolas têm poucos alunos inscritos e não dispõem de períodos lectivos suficientes para uma carga lectiva completa; (b) os professores só estão a ensinar uma disciplina, em vez de duas ou três; ou (c) oferecem-se poucas aulas na(s) disciplina(s) que os professores estão qualificados para ensinar. 29. Os problemas são mais evidentes em escolas pequenas que, muitas vezes, são lançadas sem orientações políticas claras para um funcionamento eficiente. No Quénia, por exemplo, existem 650 escolas num total de 3800, com um número de estudantes inscritos no 1º ano do secundário de segundo nível inferior a 25 (Rajkumar e Onsomu, 2004); no Gana, 16% das escolas secundárias de segundo nível não chegam a ter 100 alunos inscritos (Akyeampong, 2005); o Senegal e a Guiné estão a abrir pequenas escolas secundárias de primeiro nível nos bairros (collèges de proximité) sem uma estratégia clara para o seu funcionamento eficiente. Os currículos que oferecem um grande número de disciplinas opcionais para as quais, muitas vezes, há poucos estudantes não podem ser implementados eficientemente em escolas pequenas, sobretudo quando os professores não estão preparados para leccionar diversas disciplinas. A rigidez administrativa exacerba amiúde esses problemas ao não encorajar ou até mesmo ao impedir a contratação de professores em tempo parcial (remunerados com base no número de horas leccionadas) para as disciplinas que só são ensinadas umas horas por semana ou a partilha de professores entre escolas próximas ou o estabelecimento de uma exigência de um número mínimo de inscrições antes de se poder oferecer uma determinada disciplina. Em consequência destas ineficiências na colocação de professores, é frequente os baixos rácios professor-aluno não se traduzirem em turmas pequenas. Na Zâmbia, por exemplo, o rácio médio é de 1:22, mas a dimensão média das aulas é de 1:39 (CIDT, 2005). Além disso, as implicações financeiras podem ser substanciais. No Quénia, por exemplo, uma reforma abrangente de vários aspectos da política de colocação de professores poderia permitir um aumento das inscrições no secundário de cerca de 50% sem aumentar o número de docentes (Caixa 5.1).

Caixa 5.1 Aumentando a eficiência na utilização de professores no Quénia

Um estudo de 2004 do Banco Mundial previu que seria possível um aumento de 50% nas inscrições no secundário (graus 9-12) sem aumentar o número de professores por meio de: • Aumento da carga lectiva oficial de 18 para

25 horas semanais; • Utilização de professores a tempo parcial

para disciplinas que só são ensinadas alguns períodos por semana;

• Aumento das dimensões das turmas de uma média de 36 para cerca de 45;

• Expansão das escolas existentes para três fieiras paralelas no mínimo;

• Partilha de professores pelas escolas; • Estabelecimento da dimensão mínima das

turmas para disciplinas opcionais; • Estabelecimento de um nível mínimo para a

carga lectiva de cada professor; • Limitação do tempo atribuído a tarefas

administrativas. Fonte: Rajkumar, 2004

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Nível salarial e PIB per capita 30. Os níveis salariais médios calculados para uma amostra de 17 países (Mingat 2004) aumentam à medida que se eleva o nível do ensino: desde 4,6 vezes o PIB per capita no primário, passando por 6,6 vezes o PIB per capita no secundário de primeiro nível até 9,3 vezes o PIB per capita no secundário de segundo nível. É considerável a variação em torno da média. Em Moçambique, o salário de um professor qualificado do secundário de primeiro nível é de 13,1 vezes o PIB per capita e o de um professor do secundário do segundo nível com mestrado atinge 27,2 vezes o PIB per capita51. Na República Democrática do Congo, por outro lado, esses múltiplos são 3,6 e 3,8 respectivamente. A Figura 5.5 fornece dados referentes ao ensino secundário de primeiro e segundo níveis para um número escolhido de países da ASS. 31. Nos países onde são um múltiplo muito elevado do PNB per capita, os níveis salariais impedem efectivamente a expansão do sistema a um nível razoável de qualidade. Nesses países, talvez seja inevitável limitar os aumentos salariais dos professores ou recrutar docentes com qualificações formais inferiores. Lewin (2006) estima que uma redução salarial da actual média da ASS para 3,5, 4,5 e 6 vezes o PNB per capita, poderia traduzir-se numa diminuição de 25% no orçamento total para a educação. É óbvio que a redução dos salários para esses níveis geraria poupanças ainda maiores nos países onde, presentemente, se praticam níveis salariais superiores à média.

32. Estes tipos de alterações na política remuneratória dos professores suscitam muitas vezes preocupações compreensíveis quanto à qualidade da instrução. Infelizmente, não existem muitos dados sobre a relação entre os salários dos professores e o desempenho dos alunos do ensino secundário na ASS. Porém, a nível do ensino primário, os resultados de investigação de diversos países provam que os alunos ensinados por professores contratados ou voluntários, cujas remunerações são muito inferiores ao salário normal da função pública, não têm um rendimento pior, chegando por vezes a ter um rendimento melhor que os outros alunos (ver Michaelowa e Wechtler, 2006 uma

51 Na verdade, existe uma mistura de professores com diferentes qualificações nas instituições do secundário de segundo nível. A Figura 5.5 reflecte o salário médio para esta mistura.

10,2 9,8 7,3 6,8 7,0

5,8

8,8 7,7

6,9 6,1 5,74,8 4,9

8,5 7,9

12,1

0 2 4 6 8

10

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ESJ ESS

Fonte: Estimativas SEIA; Estudos Sector Educação (CSRs); Indicadores Desenvolv. Mundial BM

Figura 5.5: Salários professores ESJ e ESS como Múltiplos do PIB p.c., últimas datas disponíveis (1998-2004)

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revisão desta matéria)52. Também vale a pena ter presente que, na maior parte dos países (o Senegal é um exemplo), estas funções atraem muitos candidatos com boas qualificações gerais. Com efeito, perante as fracas perspectivas de emprego em sectores modernos, muitos diplomados do ensino secundário estão dispostos a ensinar a troco de salários relativamente baixos. No Senegal, candidatam-se cerca de 30 pessoas a cada vaga disponível, a que corresponde um terço do salário do professor da função pública. No Mali e no Chade, os professores do ensino primário contratados pelas comunidades estão dispostos a trabalhar por metade do salário oficial. No Chade, 44% dos professores primários são pagos por associações de pais e professores (APP) e trabalham por um salário equivalente a um terço do RNB per capita ou menos (por vezes 9%). 33. Porém, em muitos países, as remunerações são baixas, e é frequente muitos professores trabalharem mais horas para suplementarem o seu salário. Na Zâmbia, os professores do ensino básico superior (Graus 8 e 9) contratados em “escolas abertas” (open schools)53 em Lusaca recebem cerca de 0,56 – 0,90 dólares (2 500-4 000 kwachas) por aula. Em escolas no distrito do Chongwe, esses professores recebem 0,22 - 0,78 dólares (1 000-3 500 kwachas) por aula54 (Bennell et al., 2005). Os professores nas escolas abertas do ensino secundário recebem 0,56 dólares (2 500 kwachas) por APU (Unidade de Produção Académica)55 por lição, além do seu salário normal. Os salários baixos reflectem muitas vezes condições económicas adversas e tabelas salariais baixas em toda a função pública. A retomada do crescimento económico e a gestão eficiente dos recursos públicos constituem muitas vezes um requisito prévio para a melhoria das tabelas salariais da função pública. 34. Os encargos salariais com o ensino secundário na ASS são igualmente influenciados por um diferencial salarial em relação aos professores primários cujo valor, na maior parte dos países, é superior ao encontrado noutras regiões. O salário médio de um professor do ensino secundário de primeiro nível, de 6,6 vezes o PIB per capita, e de um professor do ensino secundário de segundo nível, de 9,3 vezes o PIB per capita, é, respectivamente 1,4 e 2 vezes superior ao salário médio do ensino primário nos mesmos países. A Tabela 5.5 ilustra este aspecto em vários países, sobretudo de rendimentos médios56. Do mesmo modo, nos países industrializados, não costuma haver tanta diferença entre os níveis salariais dos professores primários e secundários. O salário inicial dos professores do ensino secundário de primeiro e segundo níveis nos países da OCDE é 1,06 e 1,10 vezes superior, respectivamente, ao salário de um professor 52 Estes dados referem-se sobretudo aos países francófonos de custo elevado; com efeito, os salários dos professores contratados são equivalentes ou melhores que em muitos países anglófonos. 53 As “escolas secundárias abertas” dão aulas de Grau 8 e 9 numa base não-oficial – não estão registadas oficialmente nem são financiadas pelo governo. Essas aulas costumam ser dadas de manhã, juntamente com os Graus 1-7, e os professores que participam recebem um suplemento salarial. (Bennell et al., 2005) 54 Em 2005, o dólar americano equivalia a 4 464 kwachas zambianos (Fonte: WB World Development Indicators and Global Development Finance). 55 As Unidades de Produção Académica (APU ) existem num terço das escolas secundárias públicas e são oficialmente sancionadas e reguladas pelo ministro da Educação da Zâmbia. Oferecem sessões à tarde e aceitam alunos que não encontram lugar nas escolas do governo. As propinas das APU pagas pelos estudantes complementam os salários dos professores das APU, que participam voluntariamente. Ver caixa 2.2. 56 São os países que participam no programa Indicadores Mundiais de Educação (WEI) da UIS/OCDE

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primário. A Suíça é o único país da OCDE com um múltiplo igual ou superior a 1,4 vezes. 35. O enquadramento indicativo proposto por Bruns et al. (2003) para o ensino

primário sugere um salário de professor de 3,5 vezes o PNB per capita – reflectindo a realidade de que, nos países com rendimentos baixos, os salários dos professores representarão múltiplos do PIB mais elevados do que nos países de rendimentos médios e elevados. Se os múltiplos do ensino primário/secundário dos países de rendimento médio se aplicassem aos valores de referência da FTI, haveria salários equivalentes a 4 vezes

o PNB per capita no secundário de primeiro nível e a 5 vezes o PNB per capita no secundário de segundo nível. Gerir os custos salariais 36. Os países terão, evidentemente, de estabelecer um sistema de remuneração dos docentes que se adeque aos seus recursos nacionais, o que quase nunca é fácil. Numa análise a problemas relacionados com o recrutamento, a retenção e a formação de professores e directores do ensino secundário, Mulkeen et al. (2004) observaram que muitas das intervenções mais prometedoras custam mais do que os governos estão dispostos a (e muitas vezes são capazes de) pagar e que as mudanças políticas são frequentemente controversas e politicamente difíceis de implementar devido à oposição dos sindicatos de professores. Resumem-se a seguir as principais estratégias que os países estão a adoptar:

• Contratar professores fora da função pública. Esta estratégia está a ser posta em prática de diversas maneiras. Em muitos países (por exemplo, Quénia, Chade e Mali), é frequente as comissões de gestão das escolas ou as APP contratarem directamente professores com remunerações consideravelmente inferiores aos salários oficiais. Noutros países, os governos recrutam professores como trabalhadores contratados em vez de funcionários públicos, amiúde com salários significativamente muito inferiores aos das tabelas salariais formais. No Mali, os professores contratados e temporários representam 11% do pessoal nas escolas secundárias de primeiro nível e 28% nas escolas secundárias de segundo nível. No Benim, 72% dos professores das escolas secundárias públicas são professores contratados ou temporários. O Senegal e o Burkina Faso estão a implementar políticas semelhantes. Mesmo sem políticas formais, muitos países estão a contratar professores sem formação; no Uganda, estes professores representam 15% do corpo docente do ensino secundário.

Tabela 5.5 : Salários iniciais dos professores como múltiplo dos salários dos professores primários

País ESJ ESS País ESJ ESS

Argentina 1,37 1,37 Malásia 1,46 1,46

Brasil 1,21 1,74 Paraguai 1,56 1,56

Chile 1,00 1,00 Peru 0,99 0,99

Egipto 1,00 Filipinas 1,00 1,00

Índia 1,22 1,48 Sri Lanca 1,00 1,27

Indonésia 1,00 1,04 Tailândia 1,00 1,00

Jamaica 1,00 1,00 Tunísia 1,27 1,55

Jordânia 1,00 1,00 Uruguai 1,00 1,09

Fonte: UIS-OCDE, 2005; 2002.

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• Reduzir a duração da formação pré-serviço. Esta estratégia costuma permitir o recrutamento de professores num ponto de partida inferior na tabela salarial da função pública. Moçambique, por exemplo, planeia formar professores para o ensino secundário de primeiro nível num programa de um ano a seguir ao ensino secundário, em vez de num programa de três ou cinco anos na “Universidade Pedagógica”.

• Colocar professores primários qualificados a ensinar os graus iniciais dos programas do secundário de primeiro nível. Esta estratégia é característica dos países com um ciclo de ensino básico longo (8 anos ou mais) em que os professores das escolas primárias costumam ensinar nos primeiros anos do secundário. São exemplos o Quénia, com um ciclo de 8 anos, e a Zâmbia, com um ciclo de 9. No entanto, esta situação também pode ser imposta por um aumento das inscrições no ensino secundário, que exceda a capacidade nacional de formar e empregar professores; por exemplo, a escassez de professores do ensino secundário forçou Moçambique a uma situação em que 80% dos professores do secundário de primeiro nível receberam formação como professores primários. Do mesmo modo, no Uganda, só 28% dos professores do ensino secundário possuem qualificações formais para ensinar esse nível (Mulkeen et al., 2004).

• Conceder aumentos salariais inferiores ao crescimento do PIB nominal. É provável que esta estratégia tenha sido a maneira mais comum de reduzir o peso dos encargos salariais. Segundo Mulkeen et al. (2004), entre 1980 e 1990, os salários dos professores em países como o Botswana, o Burkina Faso, o Burundi, a Gâmbia, a Guiné, o Malawi e as Seychelles diminuíram 45% ou mais como múltiplo do PIB per capita. Em países onde o PIB está a aumentar, talvez seja possível conceder aos professores aumentos salariais que compensem a inflação mas que não reflictam (plenamente) o crescimento real do PIB e das receitas públicas.

37. Em suma: é praticamente indubitável que os salários dos professores e as políticas de colocação constituem um aspecto central da política de desenvolvimento do ensino secundário. As políticas de colocação influenciam o custo por aluno através da dimensão das turmas. No TIMMS 1994/9557, Singapura, a Coreia, o Japão e Hong Kong58 foram os países com desempenhos superiores nos graus 7 e 8, não obstante o tamanho das turmas que eram das maiores de todos os países participantes: 33 alunos em Singapura, 36 no Japão, 40 em Hong Kong e, na Coreia, 48 nas aulas de Ciências e 56 nas de Matemática. Woessmann e West (2002) analisaram o efeito da dimensão das turmas no desempenho dos estudantes em 18 países que participaram no TIMMS 1994/95. Sugerem que os efeitos da dimensão das turmas se relacionam com a qualidade do corpo docente:

“As turmas mais pequenas têm um efeito observável apenas nos casos em que o pessoal docente parece ter uma fraca capacidade média. No Japão e em Singapura, não se evidenciaram quaisquer efeitos da dimensão das turmas mas antes um desempenho global elevado, porque ambos os países possuem um corpo docente

57 Ver capítulo 2, nota de rodapé 4. 58 Os estudantes de Ciência do 8º grau de Hong Kong ficaram em 17º lugar entre os 40 países participantes.

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capaz. Na Grécia e na Islândia, evidenciaram-se efeitos da dimensão das turmas e baixo desempenho pois o corpo docente é relativamente menos competente. Por conseguinte, talvez seja melhor política dedicar recursos à contratação de professores mais competentes do que à redução das dimensões das turmas” (p. 29)

38. Trata-se de uma sugestão que muitos países africanos podem querer analisar enquanto reflectem nas formas de expandir o acesso a um ensino secundário de qualidade aceitável. Uma política de professores que resulte num corpo docente competente, com um nível de remuneração sustentável a partir dos recursos nacionais (possivelmente 4,75 a 6,25 vezes o PNB per capita59), cuja colocação seja eficiente e que leccione uma carga completa de cerca de 30 horas a turmas com cerca de 40 alunos será, provavelmente, um elemento crucial no pacote de reformas para o ensino secundário na maior parte dos países da África Subsaariana. 39. Em países em que os salários dos professores são múltiplos elevados do PIB per capita, o impacto da mitigação dos aumentos salariais pode ser substancial. Lewin (2006) concebe um cenário para o aumento do rácio bruto de inscrições no ensino secundário de primeiro nível para 60% (a partir dos actuais 26%). Na ausência de reformas, este cenário resultaria num aumento nas despesas com o ensino secundário de primeiro nível de 0,75% do PIB para 1,75%; com reformas que fixassem os salários dos professores em 4,5 vezes o PNB per capita (em vez de 6,6) e um aumento no rácio aluno/professor para 35 (em vez de 30), a parte do PIB destinada a financiar o aumento das inscrições no secundário de primeiro nível diminuiria para 1,19%. Por outras palavras, a taxa bruta de inscrições poderia duplicar com um aumento de pouco mais de 11% nas despesas totais com o ensino; na ausência de reformas, os gastos com o ensino teriam de aumentar 25% para se atingir a mesma meta. Um aumento das inscrições no secundário de segundo nível de 13% para 30% resultaria num aumento das despesas com este nível de ensino de 0,67% para 1,57% do PIB; com reformas (que se traduzissem num aumento do rácio aluno/professor de 20 para 25 e que fixassem os salários dos professores em 6 vezes o PIB per capita em vez de 9,3), só seriam necessários 0,96% do PIB. 40. Porém, na prática, as substanciais alterações a curto prazo dos salários dos professores não costumam processar-se sem problemas laborais. Reflectem condições do mercado, negociações e compromissos públicos, e práticas históricas. Uma expansão significativa do ensino secundário exigirá geralmente uma combinação de duas coisas. A produtividade dos professores tem de aumentar mais depressa do que os salários, e onde quer que eles, como proporção do PIB, sejam muito superiores aos níveis praticados nos países da ASS com uma elevada taxa de inscrição no secundário, terá de haver provavelmente um ajuste num espaço de tempo aceitável. Se nenhuma destas condições for possível, a inscrição em massa no ensino secundário permanecerá insustentável do ponto de vista financeiro. 41. As situações nacionais diferem nitidamente, e os países terão de definir um enquadramento político nacional que faculte uma política salarial financeiramente sustentável para os professores e que crie, ao mesmo tempo, um ambiente conducente a

59 Ver capítulo 9 para uma análise mais aprofundada.

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um ensino de qualidade aceitável. Em muitos casos, isto implicará políticas que incluem diferenciação salarial entre diferentes tipos de professores, incentivos e oportunidades para o desenvolvimento profissional e um recrutamento descentralizado que responda às necessidades locais e a prioridades, num envelope orçamental claramente definido. As reformas são muitas vezes difíceis, mas uma estratégia de inacção perante inscrições crescentes resulta quase inevitavelmente no recrutamento de um grande número de professores sem formação ou subqualificados. 42. Também será importante analisar atentamente as questões ligadas à oferta de professores. Em alguns países, existe um excedente de professores do ensino secundário no mercado de trabalho (por exemplo, no Uganda e no Quénia, onde o número de professores formados tem excedido regularmente a criação de novos postos de trabalho); noutros países, tem persistido a escassez (por exemplo, no Malawi e na Tanzânia, onde tem sido muito restringida a formação de professores do secundário). Dever-se-á igualmente considerar a disponibilidade de diplomados de escolas secundárias e universidades que possam receber formação sem grandes dificuldades. Os países diferem consideravelmente no rácio entre os professores acabados de formar e as reservas já existentes (Lewin e Stuart, 2003). Quando o número de professores formados representa uma pequena proporção da procura total, será necessária uma expansão em massa da formação (por exemplo, Lesoto e Tanzânia). Estes assuntos serão aprofundados no capítulo 7.

Despesas recorrentes excluindo os salários dos professores 43. A parte das despesas correntes excluindo os salários dos professores é mais elevada no ensino secundário do que no primário (Tabela 5.3): 31% e 37% para o ensino secundário de primeiro e segundo nível respectivamente, em comparação com os 15% do ensino primário (Lewin, 2006). Estas despesas incluem várias categorias diferentes de custos, como os salários do pessoal não-docente, incluindo administradores, materiais pedagógicos e outros, e subsídios a alunos. Lewin (2006) estima que metade se destina aos encargos salariais com o pessoal não-docente, restando entre 13,5% a 18,5% para as despesas não relacionadas com salários, ou seja cerca de 30 a 95 dólares por aluno60. Estas verbas variam imenso consoante os países (Mingat, 2004), mas sugerem subfinanciamento e ineficiências em muitos países. As estimativas de um pacote de entradas essenciais (Verspoor, 2006) para o ensino primário são de 10-15 dólares por aluno, por ano, o que, indubitavelmente, é insuficiente para o nível secundário. Nesse nível, é impossível um ensino eficaz, sobretudo em Matemática, Ciência e TIC, sem manuais, materiais de referência, equipamento e outro material na sala de aula e na escola. 44. No ensino secundário, os manuais, sobretudo no segundo nível, são muitas vezes importados e produzidos a um custo elevado e com especificações de apresentação que

60 Com base num RNB per capita de 745 dólares (actualmente de 2 005 dólares, Banco Mundial) para a África Subsaariana e um custo unitário de 0,3 vezes o RNB per capita para o ESJ e de 0,7 para o ESS. Se os custos unitários descessem para 0,2 e 0,4 vezes o RNB per capita, os montantes disponíveis para as despesas recorrentes não relacionadas com salários desceriam para 20 e 55 dólares respectivamente. No entanto, para países com um RNB de 400 dólares, os montantes seriam de apenas de 15 a 30 dólares

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não estão ao alcance de muitos pais e governos da ASS. Em todos os países mais pobres, os manuais e outros materiais curriculares ou não estão disponíveis ou são escassos, e grande parte da aprendizagem faz-se na ausência de qualquer material impresso (Read et al., 2006; Buchan, Foster e Read, 2002). Muitos alunos não dispõem de manuais e tentam pedi-los emprestados aos amigos, substitui-los por notas tomadas nas aulas ou utilizar uma cópia da biblioteca da escola, muitas vezes mal abastecida. As Ciências e a Tecnologia são muitas vezes ensinadas em condições que dificultam um ensino eficaz (Ottevanger et al., 2004). 45. Em África, muitos currículos do ensino secundário são concebidos com pouca ou nenhuma atenção às implicações em termos de custos, tanto para os governos como para os pais. Os requisitos dos manuais resultantes das especificações curriculares para o ensino secundário variam consideravelmente. Read et al. (2006) descobriram um leque de 6 a 14 títulos para o ensino secundário de primeiro nível. Quando não existem listas de manuais aprovados a nível nacional, pode haver variações significativas nos requisitos básicos consoante as diversas escolas do país. Nos casos em que se espera que os pais comprem manuais, os requisitos especificados pelas escolas são muitas vezes irrealistas devido aos preços elevados e à pouca disponibilidade. Consequentemente, são poucos os alunos que chegam a tentar cumprir os requisitos. 46. O leque de preços dos manuais e obras de referência (dicionários e atlas) recomendados/aprovados é muito amplo, com preços médios em certos países 4 a 5 vezes mais altos do que noutros. O Quénia e a Tanzânia têm preços relativamente mais baixos ao passo que a Costa do Marfim, os Camarões, o Lesoto e o Uganda se situam na outra extremidade. Além disso, os preços dos manuais podem variar consideravelmente no interior de cada país, porque os valores praticados reflectem a distância e ausência de competição. Numa estimativa aproximada baseada em dados recolhidos por Read et al. (2006), um conjunto de livros para o ensino secundário de primeiro nível pode custar entre 20 dólares na Tanzânia e mais de 100 dólares no Togo. No ensino secundário de segundo nível, o leque vai de 25 a mais de 250 dólares. Este montante não inclui atlas e dicionários. 47. Os dados da Tanzânia, do Quénia e do Gana sugerem que, com uma gestão cuidadosa, é possível estabelecer um custo de 4-8 dólares por manual, o que, para um total de 6-7 livros, implicaria um custo total de cerca de 40 dólares para um conjunto completo de livros ou de 10 dólares por ano, partindo-se do princípio de que durariam quatro anos. Mesmo que o custo por aluno, no ensino secundário, descesse para 0,2 vezes o RNB per capita no ESJ e 0,4 vezes no ESS (ver nota de rodapé 21), a afectação de 15-20% do orçamento recorrente a manuais e materiais pedagógicos ainda permitiria melhorias significativas na disponibilidade dos livros. Mas, sobretudo nos países com rendimentos mais baixos (RNB inferior a 400 dólares), estas melhorias teriam de se concretizar em conjunto com reformas políticas na edição, aquisição, distribuição e utilização nas escolas – discutidas mais pormenorizadamente no capítulo 7 – bem como com uma maior disponibilidade dos fundos que permitissem às escolas facultar o acesso aos manuais e materiais de referência.

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Caixa 5.2: Esquemas de aluguer no Lesoto e no Malawi Desde princípios da década de 1980 até 2005, funcionou no Lesoto um esquema bem-sucedido de aluguer de livros e de fundos renováveis para manuais da escola primária, quando o governo decidiu fornecer manuais gratuitos desse nível de ensino. Em 2004, foi concebido e aprovado pelo ME um novo sistema para manuais do ensino secundário de primeiro nível. Os manuais para esse nível de ensino eram alugados aos estudantes mediante o pagamento de um montante equivalente a 20% do preço de custo, com base numa vida previsível do livro de 5 anos. Em 2000, o Malawi introduziu nas escolas secundárias o aluguer de livros e os fundos renováveis à disposição da escola com o apoio do Projecto de Ensino da Danida. O esquema baseava-se no fornecimento às escolas de um financiamento paritário (matching funds) igual à cobrança de taxas de aluguer aos pais/estudantes. As taxas de aluguer foram estabelecidas a nível nacional, mas cada escola secundária era responsável pela cobrança e depósito na sua conta bancária e pela segurança dos montantes acumulados. O sistema foi concebido em estreita ligação com as associações locais de editores e livreiros e teve repercussões estimulantes em ambas as partes no comércio local de livros. Esperava-se que, ao cabo de cinco anos deste tipo de apoio (matching funds), as escolas acumulassem um financiamento suficiente para fazer face às substituições necessárias. O apoio financeiro terminou em princípios de 2002, mas o sistema de aluguer continuou a funcionar com uma razoável eficácia, pois faculta livros mais baratos e um melhor acesso dos estudantes aos manuais. Em 2006, 85% dos estudantes do ensino secundário pagaram as suas taxas de aluguer de livros como parte integrante das propinas totais. Os 15% que não pagam são os que não podem pagar quaisquer propinas. O sistema de aluguer de manuais está a funcionar razoavelmente bem, mas muitas escolas canalizam as taxas de aluguer de livros para outros fins e não é possível prestar contas de cerca de 50% do montante cobrado. Fonte: Read et al., 2006 48. Os governos – muitas vezes com a ajuda de dadores – têm apoiado o abastecimento de manuais na ASS, usualmente através de aquisições volumosas e distribuição pelas escolas ou, menos comummente, através de subsídios às escolas, alunos ou editores. Em muitos países, espera-se que os pais adquiram os livros, mas é cada vez maior o número dos que não conseguem fazê-lo. Preferem quase sempre sistemas de aluguer ou de empréstimo, que reduzem os custos e transferem para a escola os riscos de obsolescência ou de depreciação. Infelizmente, tem sido problemática a implementação de sistemas de aluguer e de empréstimo de manuais, com algumas excepções. Aumentam os encargos financeiros das escolas que já dependem de financiamentos e enfrentam problemas de gestão financeira (Caixa 5.2). 49. Os sistemas eficazes de financiamento de manuais e de outros materiais pedagógicos constituem requisitos sustentáveis, permitem um financiamento previsível e podem ser suportados pelos recursos domésticos. Muitos pais não terão possibilidade de adquirir todos os livros exigidos. Em vários países, os governos estão a contribuir para a redução do fardo decorrente da aquisição de manuais (Caixa 5.3), orientando especificamente o seu apoio para os pobres, como acontece no Senegal, no Uganda e no Gana. Mas, para assegurar o acesso de todos os alunos a manuais, será necessário, em última análise, um enquadramento político abrangente nesta matéria. 50. Para assegurar que todos os alunos têm acesso a materiais impressos, será necessário limitar os requisitos dos livros, reduzir o custo dos mesmos e conceber iniciativas baseadas nas escolas, incluindo a reabilitação das bibliotecas escolares, esquemas de empréstimo/aluguer e de criação de um mercado de livros usados. Estes assuntos serão discutidos mais aprofundadamente no capítulo 7.

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Caixa 5.3: Combinar o financiamento governamental e privado para os manuais

• Financiamento governamental para manuais nas zonas rurais; contributos dos pais nas zonas urbanas (por exemplo, Senegal)

• Financiamento governamental para manuais “fundamentais”; financiamento dos pais para manuais “não-fundamentais”

• Financiamento governamental para redes de suprimentos subsidiados (safety net supplies); financiamento dos pais para o resto (por exemplo, Uganda, Gana)

• Financiamento governamental/Doações destinado ao abastecimento inicial de livros; o governo e os pais substituem-nos e mantêm-nos (por exemplo, sistemas de aluguer no Malawi e Lesoto)

• Concessão de subsídios governamentais para reduzir os custos para os pais (por exemplo, Malawi de 1999 a 2002).

• Membros do movimento Harambee da comunidade para adquirir livros para as bibliotecas, a fim de ajudar os pais mais pobres (por exemplo, Quénia)

Alojamento

51. Os colégios internos constituem a maioria das escolas secundárias públicas em diversos países com baixas taxas de inscrição (por exemplo, o Ruanda, o Uganda e a Tanzânia) e disponibilizam uma minoria de lugares em muitos outros (por exemplo, o Gana). O alojamento facultativo é comum, sobretudo na ASS anglófona; como pode duplicar ou triplicar o custo por aluno, resulta em taxas de inscrição muito mais baixas do que noutras circunstâncias. No Gana, o preço do alojamento cobrado pelas escolas secundárias em 2002 (135 dólares) representa 60% do total dos custos por aluno no ensino secundário de segundo nível (Akyeampong, 2005). Na Zâmbia, o custo dos colégios internos secundários governamentais era quatro vezes superior ao das escolas diurnas (Bennell et al., 2005). Esta situação contrasta flagrantemente com a África francófona onde os colégios internos são praticamente desconhecidos. No entanto, são frequentes as combinações informais com familiares, que permitem aos alunos de zonas afastadas frequentarem a escola secundária. Os custos decorrentes destas combinações são suportados pelas famílias, mas são decerto muito inferiores aos custos formais. 52. Em geral, as tradições dos colégios internos são culturais, remontando à época colonial. Nos países onde persistem, estes estabelecimentos têm sido tipicamente encarados como capazes de fornecer um ensino de qualidade superior destinado à elite, mas o seu custo torna-os bastante inadequados como modelo para um ensino de massas. Se os custos são suportados publicamente, pesam de forma insustentável sobre os recursos públicos; se são suportados privadamente, criam um obstáculo insuperável à entrada dos pobres (e mesmo dos que o não são assim tanto). A transição dos colégios internos para as escolas diurnas pode constituir uma importante fonte de poupança em termos de custos (Lewin, 2006) e uma condição prévia para a criação de um acesso de massas ao ensino secundário. Para ser equitativa e bem-sucedida, a estratégia das escolas diurnas terá de incluir disposições no sentido de um funcionamento rentável das escolas, mesmo das que possuem um número relativamente pequeno de alunos: um currículo com escolhas limitadas, flexibilidade no estabelecimento de horários, professores capazes de leccionar várias disciplinas e orçamentos que possibilitem a contratação a tempo parcial de professores locais (o Capítulo 7 discute mais pormenorizadamente este aspecto).

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Desenvolvimento da infra-estrutura 53. A expansão do ensino secundário exige despesas públicas com o desenvolvimento, destinadas à construção de mais salas de aula, de laboratórios e oficinas, e de novas escolas, à aquisição de mobiliário, equipamento e materiais pedagógicos, e à manutenção de uma infra-estrutura de apoio. Os custos estão associados aos critérios e especificações de concepção e podem variar imenso, sendo geralmente elevados. Ao mesmo tempo, o rápido aumento no número de alunos está a forçar os países a adoptarem soluções de emergência. Em Moçambique, por exemplo, as escolas secundárias estão a apoderar-se das instalações das escolas primárias, que são forçadas a funcionar ao ar livre ou em diversos turnos. Os turnos duplos ou triplos estão a tornar-se cada vez mais comuns em muitos países, incluindo, por exemplo, o Senegal, a Guiné e Moçambique (Capítulo 2, Caixa 2.1) 54. É importante gerir com cuidado os custos de desenvolvimento da infra-estrutura. Uma concepção e uma construção de baixo custo são essenciais, dado o número de novos lugares necessários em países com baixas taxas de inscrição. É importante o desenvolvimento de estratégias para uma utilização mais intensiva dos edifícios: se for bem organizada, a utilização das instalações em turnos duplos pode resultar em poupanças significativas em termos de custos. Singapura é um exemplo de um país de rendimento elevado que só em 2000 pôs termo à utilização dos edifícios em turnos duplos. Desde que não seja prejudicado o número de horas de instrução efectiva (como acontece quase inevitavelmente nos turnos triplos), a utilização das salas de aulas em turnos duplos será altamente custo-eficiente. Também podem ser úteis modelos simples e padronizados de salas de aula e de escolas, a construção estratégica de instalações especializadas e o levantamento das escolas. Mas, mais importante ainda, o envolvimento da comunidade no desenvolvimento da infra-estrutura pode desempenhar um papel crucial, sobretudo quando o governo faculta apoio técnico e reconhece as limitações dos contributos que as comunidades mais pobres podem dar. No Quénia, por exemplo, o governo raramente facultou apoio financeiro ao desenvolvimento da infra-estrutura. O movimento Harambee estimulou os pais e as comunidades a assumirem a liderança neste domínio. 55. A existência de laboratórios pode aumentar significativamente os custos da infra-estrutura das escolas secundárias. O custo dos laboratórios varia imenso de país para país, podendo ser cinco ou mais vezes superior ao das salas de aulas normais. Nos países onde os custos são elevados e onde muitas escolas secundárias não possuem instalações adequadas ao ensino de Ciências, deve-se ter em consideração opções com custos mais baixos. A mais óbvia é afectar uma sala de aula normal ao ensino de Ciências e apetrechá-la com uma gama básica de equipamento adequado ao ensino das Ciências em geral. Uma solução deste tipo poderá ser exequível a um custo que não ultrapassará o dobro de uma sala de aula vulgar (Caillods et al., 1997).

99

Estrutura dos serviços 56. As alterações no modo como o ensino secundário está organizado e é disponibilizado podem ter importantes implicações nos custos. Um ciclo primário longo é amiúde altamente eficaz em termos de acesso e de custos. Equivale a organizar o ensino secundário de primeiro nível como parte integrante da educação básica e separado do ensino secundário de segundo nível. O Quénia possui um ciclo de ensino básico de 8 anos. A Zâmbia decidiu transferir os graus 8 e 9 para as escolas primárias. Madagáscar está a aumentar a duração do ensino primário de 5 para 7 anos. Como o custo por aluno no ensino secundário de primeiro nível é, em média, três vezes superior ao do ensino primário, é financeiramente atraente ministrar parte do programa do secundário de primeiro nível em escolas primárias com parâmetros de custo comparáveis (ou até ligeiramente superiores) aos das escolas primárias. Uma estratégia deste tipo pode libertar lugares no secundário, reduzir o custo da infra-estrutura e restringir os encargos salariais. No entanto, as reformas deste tipo devem ser planeadas com imenso cuidado – incluindo as reformas curriculares e a actualização dos professores – a fim de evitar um possível impacto negativo na qualidade. Na Zâmbia (Caixa 5.4), a implementação da actual reforma tem sido lenta e muitas escolas continuam a oferecer os graus 8-12 não obstante

a política governamental que visa um sistema de oito anos de ensino primário seguido de 3 anos de secundário. Por outro lado, no Quénia, a reforma de 1985 no sentido de um ensino primário de 8 anos seguido de 4 anos de ensino secundário está neste momento bem estabelecida, embora o saudosismo dos “velhos tempos” e as críticas a um currículo secundário fragmentado e vocacionalmente orientado apelem de vez em quando a um regresso ao antigo sistema “7-4-2-3” (Kivuva, 2002). 57. O Gana lançou-se naquilo que talvez seja a reestruturação mais radical do ensino secundário na região quando, em 1986, substituiu um sistema que fornecia 17 anos de ensino pré-universitário à maioria dos alunos (excepto aos que provinham de famílias relativamente abastadas61) por um

que fornecia a todos 12 anos, aumentou as entradas essenciais e reduziu ou eliminou os subsídios públicos ao nível secundário e terciário. Um estudo de 2004 das alterações ocorridas no sistema (Banco Mundial, 2004) revelou melhorias significativas no acesso e na qualidade. Em 2000, mais de 90% dos ganeses com 15 anos e mais tinham frequentado a escola, em comparação com 75%, vinte anos antes. Além disso, como as taxas de abandono diminuíram, aumentaram as taxas de conclusão: em 2003, 92% dos

61 Os filhos dessas famílias frequentavam escolas primárias privadas e não tinham de passar pelo ensino médio: em 1985, 30% dos alunos que ingressavam no ensino secundário provinham de escolas primárias privadas, e a maior parte dos restantes do 4º ano da escola média.

Caixa 5.4 Zâmbia: Incorporação do ensino secundário de primeiro nível no ensino básico

A Política Nacional de Educação de 1996 (NPE) estipulou que as escolas secundárias deveriam adoptar um modelo do tipo Grau 10–12 e que os graus 8 e 9 deveriam ser ministrados nas escolas básicas, como “básico superior”. A adopção deste modelo tem sido lenta pois a percentagem de escolas secundárias que o pratica não chega aos 16%. Muitas escolas subvencionadas pretendem manter os seus alunos dos graus 8 a 12, pois acreditam fervorosamente que as crianças devem frequentar a mesma escola secundária durante cinco anos, pelo menos. Muitas escolas básicas não possuem professores qualificados e instalações adequadas para os graus 8 e 9. Desde a abolição das propinas para o ensino básico médio (graus 5-7) em 2002, as propinas cobradas aos alunos do básico superior (graus 8 e 9) tornaram-se significativamente importantes para o financiamento global das escolas básicas. Fonte: CIDT, (2004); Bennell et al., 2005

100

alunos que se inscreviam no grau 1 completavam o ensino secundário de primeiro nível (grau 9). Os diplomados do ensino secundário de primeiro nível tinham melhor aproveitamento do que tinham tido os do ensino médio 15 anos antes, apesar de estes últimos terem frequentado a escola durante 10 anos e não 962.

58. Os programas de ensino aberto e à distância constituem um sistema paralelo que proporciona oportunidades atraentes de expandir o acesso ao ensino secundário a um custo razoável. Os materiais impressos de auto-aprendizagem substituem grande parte da instrução ministrada em sala de aula, reduzindo consideravelmente os custos relacionados com professores e infra-estruturas. No Malawi, por exemplo, a utilização do ensino por correspondência com apoio de explicadores, através de centros de estudo, funcionou por um quinto do custo por estudante de uma escola normal e metade do custo por diplomado63. O National Correspondence College, na Zâmbia, funcionou com custos ainda mais baixos (Murphy et al., 2002). Os sistemas de ensino à distância que são concebidos para

melhorar a qualidade dos programas convencionais de ensino resultam, regra geral, num aumento do custo por aluno, porque costumam constituir um suplemento. Os custos dependem da tecnologia utilizada, que pode variar desde o ensino pela rádio, a televisão educativa (Caixa 5.5) e o ensino com base em computadores e na Internet. O ensino pela rádio pode ser ministrado por um custo relativamente baixo (3-8 dólares por aluno consoante as dimensões da audiência), a televisão educativa pode ser eficaz embora, para ser custo-eficiente, exija uma grande audiência, ao passo que o ensino com base em computadores e na Internet pode custar 80-100 dólares (estimativas de 1998). Embora as tecnologias mais recentes baseadas em computadores sejam consideravelmente prometedoras, é frequente que as potencialidades não sejam fáceis de concretizar, podendo as tecnologias mais antigas ser mais custo-eficientes, sobretudo em ambientes cujos recursos são restritos (Castro, 2004). O recurso a este potencial poderá, no entanto, exigir colaborações regionais para realizar as economias de escala que são essenciais a um funcionamento eficiente. Com efeito, o ensino à distância pode ser mais eficaz em programas de equivalência ao ensino secundário de segundo nível e no apoio, em termos pedagógicos e de matérias, a professores subqualificados.

62 Por outro lado, o aproveitamento dos diplomados do ensino secundário não atinge os níveis do grupo muito mais reduzido de estudantes que terminaram o ensino secundário até 1987. 63 O subfinanciamento crónico do programa em finais dos anos 80 levou a uma qualidade deficiente, acabando por provocar o colapso deste ensino e a integração no sistema regular dos centros de estudo, com um nível de qualidade muito baixo.

Caixa 5.5 Televisão educativa para o ensino secundário

A Telesecundaria é um programa de televisão por satélite, no México, que ministra ensino secundário como parte integrante do sistema nacional. Faculta um pacote completo de apoio a professores e alunos de zonas rurais remotas. A instrução processa-se através de emissões televisivas, professores e textos. Presentemente, estão inscritos no programa quase 800 000 estudantes. Os custos equivalem aos das escolas convencionais nas zonas urbanas mais populosas. Para se candidatarem, as comunidades têm de dispor de 15 alunos com o ensino primário completo e instalações adequadas. O governo fornece um professor, uma antena parabólica, a instalação eléctrica, o programa e os manuais. Outros países da região adaptaram os programas, recorrendo ao vídeo em lugar das emissões por satélite. Fonte: Murphy et al., 2002

101

59. Em muitos países, um ciclo mais longo de ensino básico proporciona uma oportunidade de reforçar os níveis de aquisição de competências básicas dos alunos e adia a introdução de temas vocacionais dispendiosos. Um recente Livro Branco do governo do Gana conclui:

“…enquanto visava … objectivos irrealistas em matéria de competências técnicas e vocacionais, o sistema do ESJ não foi capaz de reforçar as competências básicas em numeracia e literacia dos jovens ganeses.” (República do Gana, 2004; p. 11)

e propõe uma maior insistência no ensino de competências linguísticas em Inglês, Francês e Ganês, da Matemática, das Ciências, das Ciências Sociais, da literacia informática, de competências de vida e de cidadania. Do mesmo modo, o Quénia limitou recentemente os seus conteúdos curriculares para se centrar nessas competências genéricas (Kivuva, 2002).

Parâmetros de custos do EFTV 60. O custo das instituições de EFTV costuma ser um múltiplo do custo das escolas secundárias gerais. As dimensões das turmas são usualmente muito menores e o custo do equipamento, material e instalações especializadas muito mais elevado que nos programas de ensino geral. O custo médio por estudante no ensino técnico/vocacional é 134% do PIB per capita – equivalente aos gastos com 12 alunos do ensino primário, 4 do secundário de primeiro nível e 2 do secundário de segundo nível (Tabela 5.6). Uma diferença de custos desta ordem impede praticamente uma expansão em massa das inscrições no EFTV, sobretudo dada a frequência com que os programas de EFTV têm uma ligação deficiente com as necessidades do mercado de trabalho (Johanson e Adams, 2003; Brossard, 2005). 61. Do mesmo modo, há provas consideráveis, resumidas por Lauglo e MacLean (2005), de que a oferta de matérias vocacionais nas escolas secundárias pode ser muito dispendiosa: no Quénia, as despesas de capital das disciplinas vocacionais (metalurgia) eram 14 vezes superiores às de uma sala de aula normal, no Gana, os custos totais do ensino (incluindo as despesas de capital anualizadas) eram três vezes superiores aos do programa do ensino geral de humanidades (principalmente devido ao custo recorrente) e, no Botswana, quatro vezes superior ao custo por aluno de uma sala de aula normal. Concluíram que:

“O grau de integração institucional da formação vocacional no sistema normal do ensino secundário, que pode ser aconselhável em países com sistemas de ensino secundário eficazes e adequadamente dotados de recursos que inscrevem a grande maioria dos jovens, não faz muito sentido em sistemas que inscrevem uma modesta minoria do grupo etário, que necessitam urgentemente de melhorar a qualidade nas matérias fundamentais do ensino geral e em que os recursos financeiros e humanos necessários ao desenvolvimento e manutenção de matérias vocacionais são muito mais escassos que nos países economicamente avançados.” (p. 44)

62. Do lado da procura, também existem limites reais. As escolas politécnicas comunitárias do Uganda não conseguiram atrair um número significativo de alunos que

102

concluíram o ensino primário, constituindo o exemplo mais recente de uma série de fracassos a este nível. Dadas estas experiências e em conjunto com os programas mais longos de ensino básico acima discutidos, a formação técnica e vocacional específica está

a ser cada vez mais adiada para o ensino secundário de segundo nível, em ambientes de ensino formais e não-formais. Esta situação é compatível com as recomendações de um estudo recente de Johanson e Adams (2004), que sublinha a importância, para um EFTV de grande qualidade, da aquisição de competências básicas sólidas bem como da diversidade das disposições financeiras e dos modos de ministrar o ensino.

Fontes de Financiamento 63. Os pais são uma fonte de financiamento cada vez mais importante para o ensino secundário (Figura 5.8). Pagam propinas e outras contribuições para escolas privadas e públicas,

contratam explicadores, compram livros, materiais e uniformes e asseguram alojamento, formal ou informal. A educação é, muitas vezes, a maior despesa das famílias, a seguir à alimentação. O fardo resultante é frequentemente significativo para as famílias. Na Zâmbia, por exemplo, representa cerca de 16% das outras despesas, com excepção da alimentação, e tem valores semelhantes no Gana e no Uganda. Quanto mais pobre a família, maior o peso dos gastos com a educação (Bentouaet-Kattan e Burnett, 2004).

Tabela 5.6 Custo unitário como % do PIB em países seleccionados

Ensino secundário geral de 1º

nível

Ensino secundário geral de 2º

nível

Ensino Técnico e

Vocacional Benim 15,8 56,2 78 Burkina Faso 39 84 Burundi 64 64 Camarões 31,6 37,1 61 Congo 12,7 36,8 Costa do Marfim 35 72 111 Etiópia 28,2 46,8 284 Gâmbia 25,8 166,4 Guiné 13,4 17,6 140 Madagáscar 26,7 64,4 83 Mali 26,5 117,1 203 Mauritânia 39,6 33,8 188 Moçambique 22,6 45,5 55.6 Níger 49 157 Ruanda 47,4 64,3 Senegal 14,7 70,3 95 Chade 26,6 35,8 205 Togo 22 34,1 104 Zâmbia 25,3 21,7 Média 30 64 134 Intervalo [13 – 64] [18 – 156] [56 – 284] Fonte: Brossard, 2005

103

64. Em muitos países, as despesas públicas e privadas

confundem-se inextricavelmente pois os pais compram livros escolares, pagam propinas e constroem salas de aula enquanto o governo paga (na maior parte, mas não na totalidade) os salários dos professores e fornecece alguns materiais às escolas governamentais. Nas escolas públicas do Uganda, Tanzânia e Zâmbia, mais de metade dos custos

totais por aluno são financiados por propinas e outras contribuições parentais (Lewin, 2005, estudos de caso). Noutros países, o governo apoia escolas privadas através de subsídios, de crédito ou de concessão de terrenos. No Burkina Faso, o governo concordou em financiar a construção de salas de aulas em escolas privadas desde que o proprietário construa, no espaço de um ano no máximo, uma sala de aula por cada sala construída com fundos governamentais (Banco Mundial, 2001b). A Zâmbia criou, em 1996, Unidades de Produção de Ensino que aceitam alunos que não conseguiram arranjar lugar nos estabelecimentos de ensino, sendo-lhes ministradas aulas à tarde, contra o pagamento de propinas, por professores que participam voluntariamente, para aumentar o seu rendimento, em instalações escolares. Na Costa do Marfim, grande parte da expansão das inscrições no ensino secundário processou-se através do sector privado, que aceitou alunos que beneficiam de bolsas de estudo públicas (Bih, 2003). No Quénia, quase todas as instalações das escolas secundárias governamentais foram financiadas pelos pais. No Chade, metade do corpo docente das escolas secundárias de primeiro nível é composto por professores da comunidade, geralmente pagos pelos pais (CSR). No Benim, os professores das escolas secundárias de primeiro nível são, na sua maioria, professores contratados locais, pagos pelas famílias. No Zimbabwe, muitas escolas consideradas privadas recebem apoio governamental sob a forma de pagamento dos salários dos professores e de um subsídio per capita para despesas não-recorrentes, bem como subsídios destinados à construção (Lewin e Caillods, 2001). No Ruanda, mais de 15% das despesas totais do ensino secundário (1999) foram afectadas ao apoio alimentar e financeiro dos alunos. Na República Democrática do Congo, os pais pagam mais de 80% das despesas com a escola secundária, tanto privada como pública (CSR).

Figura 5.8: Países da ASS: Despesa Privada/Familiar como % da despesa total no ES, últimos dados disponíveis (1998-2004)

84

60

57

43

31

30

30

30

23

20

15

10

68

59

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Congo, Dem. Rep.*

Malawi

Lesotho

Rwanda*

Kenya*

Cameroon

Senegal

T ogo

Benin

Ethiopia

Niger*

Mauritania

T anzania

Mali*

% private expenditure

* excludes public capital expenditureSource: SEIA est imates; Educ. Sector Reviews (CSRs), 2001-2006; Lewin 2005; T anzania PER,

104

65. As propinas e outras contribuições parentais e comunitárias reduzem os encargos financeiros públicos com a expansão do acesso às escolas públicas. A Tabela 5.7 mostra as propinas cobradas por escolas públicas e privadas em países seleccionados da África Subsaariana. O rendimento decorrente das propinas, sobretudo quando é retido na escola, pode ajudar a financiar níveis mais elevados de inscrições e a apoiar uma maior disponibilidade de materiais pedagógicos. A diversificação das fontes de financiamento através da criação de parcerias com prestadores privados (sem e com fins lucrativas) tem permitido em muitos países uma expansão do acesso, mesmo quando os recursos são limitados (Vawda e Patrinos, 1999). 66. Contudo, o nível elevado de custos suportados por privados constitui claramente uma barreira à inscrição de alunos oriundos de famílias pobres. A questão central reside em saber se as famílias pobres podem ou não arcar com as propinas e outros pagamentos e que efeitos isso terá na participação. Num estudo de escolas secundárias não-governamentais no Malawi e África do Sul, Lewin e Sayed (2005) relacionam os níveis das propinas com os rendimentos familiares e concluem que poucos pais no quarto inferior da distribuição de rendimentos serão capazes de arcar com os custos totais da participação nessas escolas. Por outro lado, não é provável que as organizações sem fins lucrativos consigam proporcionar oportunidades de ensino a nível nacional a um grande número de alunos. Pode verificar-se o mesmo em países cujas escolas públicas esperam que os pais paguem propinas substanciais. No Malawi e na África do Sul, o efeito é tão forte que poucas famílias que não pertencem ao grupo das 20% mais abastadas conseguem participar. No Gana, o ensino secundário de segundo nível está fora do alcance das 60% mais pobres (Akyeampong, 2003). No Uganda, o “custo elevado” foi a razão mais importante (70%) para o abandono da escola secundária (Liang, 2002). Tanto no Uganda como na Tanzânia, as famílias que não pertençam ao grupo das 25% com rendimentos superiores não poderão arcar com as despesas de um ensino secundário não subsidiado (Lewin, 2006). 67. Terá de se encontrar um equilíbrio entre estimular os contributos privados e comunitários a estas actividades e assegurar que esses contributos não constituem um fardo adicional exagerado para as famílias pobres. Isto implicará, provavelmente, cobrar propinas, mas renunciar selectivamente a elas no caso de famílias pobres e/ou conceder bolsas de estudo a quem não possa pagar. Existem muitas abordagens possíveis à partilha e recuperação de custos que podem e devem ser facilitadas (Tabela 5.8). Terão de ser desenvolvidas, mas, para não se tornarem geradoras de exclusão, deverão ter em conta a

Tabela 5.7: Propinas Anuais do ensino

secundário em alguns países seleccionados (dólares americanos)

país público privado Gana (2005)

ESJ urbano 2 45 ESJ rural 3 ESS urbano s/pensão 13 69 ESS rural c/pensão 18

Quénia (2005) Nacional 344 Provincial 291 Distrital 132

66 - 6 618

Camarões (2001) secundário geral 7 183

urbano 115 rural 66

secundário técnico 127 273 urbano 179 rural 100

Fontes: CSRs, AFTHD, Banco Mundial, 2003; Akyeampong, 2005; Latham, 2005; Banco Mundial WDI & GDF (taxas de câmbio)

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capacidade de as famílias suportarem propinas e contribuições. Como referimos atrás, onde os custos privados são elevados – usualmente devido às propinas e despesas de alojamento –, a expansão será limitada pela incapacidade de os pais arcarem com os custos do ensino secundário.

Tabela 5.8: Sistemas de financiamento público-privado na África Subsaariana País Mecanismo Botswana Sistemas de financiamento paritário (matching-grants) Chade Financiamento das comunidades Costa do Marfim Apoio governamental aos estudantes em instituições privadas Gâmbia Bolsas de estudo direccionadas, subsídios a todos os estudantes segundo a capitação Quénia Senhas para trabalhadores dos sectores informais para cursos de curta duração de

actualização de competências Lesoto Parcerias governamentais com igrejas para partilha de custos Maurícias Sistemas de financiamento paritário (matching-grants) Senegal Bolsas de estudo para estudantes destinadas à frequência de escolas privadas e

públicas em Dacar Tanzânia Sistemas de financiamento paritário (matching-grants), bolsas de estudo

direccionadas para raparigas do ensino secundário Fonte: Latham, 2004 68. Os subsídios a alunos através da concessão de subsídios ao alojamento e de bolsas de estudo que cubram propinas e outras despesas justificam-se na medida em que beneficiem alunos qualificados de baixos rendimentos. É muito frequente as ajudas não serem eficazmente direccionadas (ou não o serem de todo), constituindo, de facto, um subsídio a estudantes provenientes de famílias abastadas que, tipicamente, dominam as inscrições a este nível. No Quénia, por exemplo, as bolsas de estudo para o ensino secundário são distribuídas pelos membros dos parlamentos e, muitas vezes, têm em conta a cor política mais do que a necessidade ou o mérito académico. No Mali, quase 20% dos gastos com o ensino secundário relacionam-se com bolsas, “concedidas sem grande atenção a critérios relacionados com o desempenho ou qualificação do candidato” (Banco Mundial, 2000, p. 60). Por outro lado, a Costa do Marfim criou um sistema de apoio financeiro ao ensino secundário que, embora esteja longe de ser perfeito, faculta proporcionalmente mais apoio às famílias de rendimentos mais baixos para que possam fazer face às suas despesas com a educação (Caixa 5.6). A reforma das bolsas de estudo será um importante elemento da reforma do ensino secundário em muitos países.

Conclusão 69. O desafio que o desenvolvimento do ensino secundário coloca à África Subsaariana é intimidante. A análise que acabámos de fazer demonstra que, na ausência de reformas do modo como o sistema é financiado e organizado que resultem em reduções significativas do custo unitário64, é impossível acelerar o acesso ao ensino

64 Em países do tipo dos da OCDE, o rácio entre os custos unitários recorrentes do ensino primário e do ensino secundário é sempre menor que 2:1 e muitas vezes inferior a 1,5:1. Nos países onde esse rácio é superior a 3:1, torna-se difícil, se não impossível, universalizar o ensino secundário com os recursos internos. As médias na ASS rondam os 3:1 para o secundário de primeiro nível e os 6:1 para o secundário de 2º nível (tabela 5.1).

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secundário mantendo, ao mesmo tempo, um nível de qualidade aceitável. É importante sublinhar vários aspectos importantes. 70. Primeiro. O ambiente para o desenvolvimento do ensino secundário na ASS não se assemelha ao que existia nos países industrializados ou noutros países em desenvolvimento quando estes o iniciaram:

• Os níveis de rendimento são mais baixos, a distribuição do rendimento é mais enviesada, o crescimento económico é desigual e grande parte da economia é baseada na subsistência; a expansão do ensino secundário está a ocorrer numa fase anterior do processo de desenvolvimento e a níveis muito mais baixos do PIB per capita;

• As taxas de fertilidade e os rácios de dependência mantêm-se elevados; • O desenvolvimento do ensino primário permanece incompleto e continua a exigir

recursos adicionais significativos; • Vários parâmetros de custos – que, muitas vezes, ainda fazem parte da herança

colonial – são insustentáveis num sistema em rápido crescimento. 71. Segundo. Na maior parte dos países, a expansão do acesso só será possível se o custo por estudante diminuir. Isto significará uma colocação eficaz dos professores através de:

• um aumento dos rácios aluno/professor, do tamanho das turmas e das horas de contacto dos professores, e uma redução simultânea dos rácios professor-turma;

• o alinhamento dos níveis salariais dos professores, se necessário, com os recursos nacionais disponíveis;

• a limitação ao máximo do alojamento publicamente financiado; • a gestão cuidadosa dos custos da infra-estrutura; e • a concessão conscienciosa de bolsas de estudo com base nas necessidades e no

desempenho académico. Caixa 5.6: Costa do Marfim: Apoio público direccionado para o ensino privado

A Costa do Marfim possui uma política de longa data de apoio público ao ensino privado, através da descentralização de parte dos serviços. Os subsídios públicos a escolas privadas variam consoante o nível das propinas (quanto mais altas são as propinas cobradas pelas escolas, mais baixos os subsídios) e a região (as escolas em Abidjan recebem menos do que as de fora de Abidjan). As escolas de elite cobram as propinas mais elevadas. Contudo, as propinas das escolas privadas laicas são elevadas, situando-se entre os 100-200 dólares e muito acima de 1 000 dólares. As propinas das escolas religiosas são muito inferiores – de alguns dólares em zonas rurais até 166 dólares em Abidjan. As propinas nas escolas religiosas mais ricas tendem a ser mais elevadas que a média, com o excedente a subsidiar escolas em áreas mais pobres. Em 1995/96, o governo pagou o equivalente a 66 dólares por estudante por ano a escolas religiosas fora de Abidjan cujas propinas eram inferiores a 50 dólares, e 41 dólares por estudante por ano em Abidjan a escolas com propinas inferiores a 83 dólares. As escolas com propinas mais elevadas não receberam qualquer subsídio. O Estado paga às escolas secundárias privadas de primeiro nível 200 dólares e às de segundo nível privadas 233 dólares por estudante por ano para os estudantes cuja inscrição em escolas privadas patrocina. As estimativas da percentagem de despesas das famílias com a educação cobertas por subsídios nos quintiles de despesas familiares mostram que existe uma clara tendência para a parte dos gastos da família com a educação cobertos por subsídios – para a frequência quer de escolas públicas quer de escolas privadas – diminui nos quintiles mais elevados de despesas familiares. Esta diminuição, no entanto, é significativamente mais pronunciada no caso das escolas privadas. O sistema de subsídios destina-se aos pobres, sobretudo em escolas privadas. Fonte: Sakellariou e Patrinos, 2003

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72. Estas medidas de redução de custos necessitarão muitas vezes de ser combinadas com políticas concebidas para assegurar um fornecimento adequado de materiais – em particular de manuais – essenciais a um ambiente escolar que proporcione oportunidades significativas de aprendizagem. 73. Terceiro. Os países terão de olhar com atenção para a estrutura e organização do sistema que herdaram e cuja mudança têm, muitas vezes, encarado com relutância. A duração do ciclo de ensino básico e os seus parâmetros de custo, o ponto de partida e as modalidades do ensino vocacional e técnico bem como os assuntos relacionados com o conteúdo curricular, sobretudo no ensino secundário de primeiro nível, constituem elementos fundamentais das transformações que serão impossíveis de evitar. 74. Quarto. Serão necessários, indubitavelmente, mais recursos públicos a fim de se atingirem os objectivos de uma rápida expansão (ou mesmo universalização), em parte ou no todo, do ensino secundário de primeiro nível e uma expansão gradual do ensino secundário do segundo nível. Em muitos países, estas situações terão de ser geradas pela aceleração do crescimento económico e por aumentos no crescimento das receitas públicas. Mas os esforços públicos só serão suficientes num número reduzido de países. Os governos terão de criar um ambiente em que os recursos públicos e privados se combinem para apoiar o desenvolvimento do ensino secundário. 75. Quinto. A diversidade das condições nacionais torna imperativo que cada país conceba a sua própria estratégia nacional para o desenvolvimento do ensino secundário; a análise atenta das opções políticas e da experiência de outros países em África é um passo importante deste processo, mas não pode substituir-se ao diagnóstico dos desafios específicos e da identificação das opções políticas, politicamente exequíveis e financeiramente sustentáveis, características de cada país. 76. Sexto. As reformas financeiras são essenciais mas não serão suficientes. Terão de ser acompanhadas de alterações dos currículos e da sua adaptação às exigências da sociedade moderna, bem como da gestão e governança do sistema. As alterações curriculares constituem uma parte essencial da estratégia, incluindo (i) diferentes objectivos para o ensino secundário de primeiro e segundo níveis; (ii) extensão do curso geral e adiamento da formação vocacional para o secundário de segundo nível (Lewin 2006); (iii) modernização, simplificação e aumento da pertinência dos currículos (iv) estratégias eficazes de baixo custo para o ensino da Matemática, das Ciências e das TIC (Van den Akker, a aguardar publicação; Ottevanger, 2005). Estes assuntos serão discutidos nos próximos capítulos. 77. Sétimo. Muitas das opções de reforma serão controversas e suscitarão uma oposição considerável da parte de quem está directamente interessado na actual situação. O desenvolvimento de um consenso nacional através de um diálogo franco com todos os participantes, de modo a sensibilizá-los para as opções e suas implicações, é uma prioridade urgente em quase toda a parte.

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Os analfabetos do século XXI não serão as pessoas incapazes de ler e escrever, mas as que não conseguem aprender, desaprender e reaprender. - Alvin Toffler

Capítulo 6

Qualidade e Pertinência nos Currículos, Avaliações e Exames 65

1. As pressões para a participação numa economia global cada vez mais competitiva estão a alterar, em toda a parte, as expectativas quanto ao que os diplomados do ensino secundário e dos programas de formação devem saber e, mais importante ainda, devem ser capazes de fazer. Nos países de rendimento médio e elevado, os governos e o sector privado sublinham a importância de se proporcionar aos alunos das escolas secundárias conhecimentos, capacidades, atitudes e competências que lhes permitam ser bem-sucedidos em economias com mercados de trabalho que enfatizam cada vez mais a capacidade de aquisição de novos conhecimentos e competências, e a disponibilidade para tomar iniciativas e para contribuir para a inovação em produtos e processos. Os países da Ásia e da América Latina – Coreia, Singapura, Tailândia, Vietname, Chile, Argentina, Costa Rica e México, por exemplo – reformaram o seu ensino secundário e sistemas de formação, centrando-se na qualidade e pertinência dos resultados da aprendizagem. O ensino secundário e a formação também são cada vez mais reconhecidos como instrumentos indispensáveis para facultar aos adolescentes competências e capacidades fundamentais que lhes permitam tornar-se cidadãos produtivos, capazes de viver uma vida saudável e de contribuir para o desenvolvimento nas suas comunidades. Por conseguinte, não surpreende que a reforma do ensino secundário figure, há várias décadas, entre as prioridades mais elevadas das agendas de muitos países da OCDE. 2. Tal como outras regiões do mundo, a ASS confronta-se com a necessidade de responder às exigências do crescimento económico, da competitividade na economia mundial e de solicitações sociais novas por parte da sociedade. Um quadro financeiro sustentável para o desenvolvimento do ensino secundário (capítulo 5), ainda que necessário, não é suficiente para lidar com estes desafios, estabelecer a base de capital humano necessária à competitividade económica numa economia global e reforçar o capital social necessário ao funcionamento eficaz da sociedade. As alterações do conteúdo curricular, dos exames e das estratégias de avaliação constituem um complemento essencial. São significativas as suas implicações para o ensino secundário. A principal prioridade deve ser assegurar a pertinência dos conteúdos curriculares para

65 A primeira versão deste capítulo foi preparada por Jacob Bregman, sobretudo com base no SEIA Thematic study #5 “Curriculum, Assessment and Examination in Sub-Saharan Africa (SSA), de Jan van den Akker e Wout Ottevanger (University Twente e Vrije University, Amesterdão, Países Baixos), e no Thematic study # 7 (2004) Science, mathematics and ICT in Secondary Education in Sub Saharan Africa (SMICT), de Wout Ottevanger, Mariska Lelieveld e Andrew Clegg.

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que os alunos possam terminar os estudos com conhecimentos, competências e atitudes que lhes permitam funcionar eficazmente num ambiente económico e social em rápida mudança. Mais importante ainda: a evolução acelerada da ciência e da tecnologia e as novas aplicações das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) precisam de reflectir-se nos currículos. Serão necessárias outras alterações no conteúdo curricular e nas estratégias pedagógicas a fim de proporcionar oportunidades reais de aprender a uma proporção muito maior do grupo etário – na sua maioria composto por alunos com diferentes antecedentes socioeconómicos e aspirações. É óbvio que um currículo pertinente e bem concebido constitui um primeiro passo essencial, embora o impacto seja determinado, em última análise, pelo que acontece nas escolas e nas salas de aula. Professores competentes, apoiados por directores e administradores eficazes, e alunos que tenham acesso a um suprimento básico de manuais e de outros materiais pedagógicos são aspectos essenciais para garantir que os alunos adquirem os conhecimentos e competências especificados no currículo. Estes aspectos serão discutidos no Capítulo 7. Este capítulo passará em revista as tendências globais das reformas curriculares e as consequentes alterações das tendências e práticas em matéria de exames e de avaliação na ASS, bem como as prioridades para reformas do conteúdo curricular, exames e processos de avaliação. Como os assuntos ligados aos currículos são, por natureza, muito locais, a análise levada a cabo neste capítulo centra-se nas tendências na África Subsaariana que, em muitos casos, não se aplicam a situações de países específicos.

Tendências Globais no Conteúdo Curricular do Ensino Secundário

3. Muitos países de rendimento médio e elevado legislaram uma escolaridade obrigatória até aos 16 anos, tendo implementado, ao mesmo tempo, uma combinação de reformas curriculares, estruturais e de gestão (Caixa 6.1). O ensino básico costuma começar aos 5 anos, com a pré-primária, e continuar através do ESJ. As disciplinas tradicionais deste nível de ensino (cerca de 12-15) têm sido reorganizadas e racionalizadas de modo a caberem num ciclo de ensino básico com cerca de 9 anos de duração. Os exames do ESJ foram reformulados a fim de se transformarem em instrumentos que guiam e estimulam os alunos a procurar um caminho ao nível do ESS ligado às suas competências e à profissão futura que preferem. Desenvolveram-se instrumentos de avaliação (nacional, com base na escola e com base nas disciplinas) destinados a monitorizar o progresso na aprendizagem e a facultar aos alunos um apoio direccionado. Com efeito, o ensino secundário de primeiro e de segundo níveis tornaram-se bastante diferentes. Presentemente, em muitos países, o ESJ faz parte de um currículo integrado do ensino básico, que põe a tónica em competências e capacidades genéricas. O ESS, por seu lado, centra-se explicitamente na preparação do aluno para o trabalho e para um ensino e formação posteriores.

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Caixa 6.1: Tendências nas reformas do ensino secundário na última década nos países da OCDE

• Satisfazer as necessidades e aspirações de todos os indivíduos em idade de frequentar o ensino secundário, incluindo dos que necessitam de apoio adicional na aprendizagem, com uma forte ênfase na igualdade de acesso, no aumento dos resultados da aprendizagem e na melhoria das competências pessoais e profissionais para o emprego.

• Aumentar a participação no ensino e na formação para lá do ensino obrigatório (dos 16 anos em diante), incluindo o ensino superior e a formação profissional (no trabalho), em combinação com programas mistos escola-trabalho, e a disponibilidade para participar em programas de aprendizagem ao longo da vida.

• Utilizar e integrar as TIC como instrumentos de aprendizagem e de ensino. Isto inclui a formação específica de professores na utilização das TIC como instrumento pedagógico e (separadamente) o desenvolvimento das TIC como disciplina autónoma destinada a proporcionar competências básicas em TIC a todos os diplomados do ensino secundário.

• Desenvolver competências gerais para a continuação dos estudos e para uma integração mais rápida no “mundo do trabalho”: (i) utilizar e aplicar a comunicação e a informação; (ii) aplicar princípios básicos de matemática e de ciência; (iii) conhecimentos funcionais de um língua estrangeira internacional, no mínimo; (iv) atitude e capacidade de resolver problemas; (v) capacidade de trabalhar em grupo; e (vi) competências gerais para a continuação dos estudos e da formação profissional.

• Modernizar os currículos com padrões específicos para o ESJ e o ESS, fortemente centrados nas competências gerais. O ESJ é encarado como uma extensão natural do ensino primário e como parte integrante do ciclo do ensino básico. A maior parte do ESS é uma mistura de ensino vocacional e académico, cuja ênfase varia consideravelmente consoante os países.

• Promover redes flexíveis, integradas e inovadoras de prestadores empenhados na concretização de objectivos novos e ambiciosos, muitas vezes com mecanismos e percursos novos, mais curtos e inovadores, para a obtenção de qualificações a nível do secundário, como o ensino à distância, a utilização das TIC, e cursos mais curtos adaptados a estudantes e adultos a quem é dada uma segunda oportunidade; o papel do sector privado como prestador de serviços, gestor e financiador é activamente encorajado pelos governos da OCDE.

• Encorajar a autonomia das escolas secundárias, muitas das quais desenvolveram laços institucionais elaborados com instituições do nível secundário e terciário.

Fonte: síntese de vários websites de ensino e formação de países da OCDE efectuada pelo autor do capítulo 4. Quase todos os países da OCDE possuem políticas e fortes incentivos destinados a encorajar os jovens a permanecerem em escolas do ensino secundário de segundo nível ou em institutos de formação depois da idade escolar obrigatória que geralmente termina com o ESJ. O ESS destina-se, tipicamente, a proporcionar aos diplomados as competências e conhecimentos que lhes permitirão optar pela continuação dos estudos, a formação inicial em exercício ou a transição para o mercado de trabalho. Os programas de ensino e de formação a este nível costumam ser muito diversificados, havendo muitas instituições e prestadores a oferecer oportunidades para a continuação da aprendizagem. As reformas visam assegurar uma melhor ligação entre o ciclo secundário de segundo nível e as necessidades da sociedade e da economia, orientando a mistura de ensino académico e vocacional para a segunda vertente e proporcionando aos alunos uma melhor orientação profissional. Para os alunos, isto traduz-se em melhores oportunidades de explorar a transição da escola para o trabalho, embora, em muitos países da OCDE, metade a três quartos dos alunos continuem a estudar, muitas vezes combinando o

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trabalho com o estudo. A Caixa 6.1 resume as principais tendências das reformas na OCDE. Prioridades para a reforma

5. Nos países da OCDE e de rendimento médio, o debate acerca da qualidade e pertinência tem sublinhado a importância do ensino secundário e da formação na preparação dos indivíduos que entram no mercado de trabalho, em resposta a necessidades tecnológicas em mudança nos locais de trabalho e à competitividade regional numa economia mundial cada vez mais aberta. O ritmo a que surgem novas profissões tem-se acelerado, o que requer diplomados do ensino secundário e da formação em maior número, com qualificações melhores e diferentes. Em alguns países da OCDE com rendimentos mais elevados – por exemplo, o Reino Unido, a Irlanda e a Dinamarca –, as escolas secundárias de segundo nível estão a tornar-se mais

especializadas, oferecendo um ou dois programas em que pretendem destacar-se. Mas, geralmente, a tendência é no sentido de uma maior ênfase em competências genéricas de nível mais elevado nas escolas secundárias, com uma atenção particular à resolução de problemas (Caixa 6.2), e uma transferência de grande parte da formação vocacional específica para institutos de formação especializados. 6. As Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) constituem uma parte cada vez mais importante do currículo. Abrangem uma vasta gama de ferramentas tecnológicas para a recolha, selecção, organização e análise de dados. As matérias que, no início dos anos 90, se chamavam “Estudos de Informática” estão incluídas nas TIC, mas, em todos os países de rendimento médio e elevado, estão integradas num conteúdo muito mais estruturado e aprofundado que se relaciona com a informação e a tecnologia. Além disso, as alterações nas TIC continuam a processar-se a um ritmo rápido, e muitos países seguem as mudanças e adaptam os currículos o mais depressa que podem. Presentemente, a “Literacia Informática” é ensinada sobretudo no ensino primário e secundário de primeiro nível de uma maneira integrada. 7. A maior parte dos países da OCDE (e os países asiáticos de rendimento médio) esforçam-se por manter o conteúdo curricular das TIC actualizado e ligado às necessidades do mercado de trabalho. Por exemplo, muitos alunos escolhem matérias que lhes possam assegurar o acesso a estudos pós-secundários relacionados com a tecnologia nos domínios da saúde, do entretenimento, do trabalho de escritório e de laboratório. Por

Caixa 6.2 Resolução de problemas como competência essencial no currículo do ensino secundário

A Dinamarca, Hong Kong, a Nova Zelândia e Queensland (Austrália) incluíram especificamente a resolução de problemas no seu currículo. O ministério da Educação neozelandês decompôs essa competência de modo a incluir os seguintes aspectos: • pensar de forma crítica, criativa, reflexiva e lógica • exercitar a imaginação, a iniciativa e a flexibilidade • identificar, descrever e redefinir problemas • analisar os problemas de diferentes perspectivas • estabelecer ligações e relações • inquirir e investigar, explorar, gerar e desenvolver

ideias • testar ideias inovadoras e originais • conceber e fazer • testar ideias e soluções e tomar decisões baseadas na

experiência e em dados empíricos recolhidos • avaliar processos e soluções. Fonte: Van den Akker e Ottevanger

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conseguinte, a nível do ESS, o conteúdo curricular das TIC continua a ser geral, embora, em muitos casos, se dê uma ênfase específica a certos grupos profissionais. 8. As novas tecnologias também estão a alterar o modo como o ensino e a aprendizagem se processam. As estratégias pedagógicas assentam cada vez mais na utilização de instrumentos tecnológicos para a informação e gestão dos dados de modo a ajudar os estudantes a desenvolverem a sua compreensão e a construírem conhecimentos, em vez da tradicional aprendizagem maquinal e da memorização da informação transmitida pelos professores. A tecnologia também faculta aos professores o acesso a instrumentos e práticas pedagógicas que se revelaram eficazes. Neste momento, muitos países possuem serviços profissionais e websites que apoiam a formação, tanto prévia como em serviço, dos professores. 9. Finalmente, as escolas secundárias são cada vez mais encaradas como mais do que meras instituições académicas preparatórias; espera-se que estimulem atitudes e competências que permitam aos alunos viverem uma vida mais saudável, serem mais produtivos, transitarem com facilidade da escola para o trabalho e tomarem acções preventivas contra problemas sociais. As apostas da reforma do ensino secundário de segundo nível são elevadas em termos dos resultados possíveis, tanto económicos como sociais, para os indivíduos e o crescimento económico. É este motivo que leva os países da OCDE a reformas quase constantes e a uma renovação permanente do seu ensino secundário de segundo nível e dos seus sistemas de formação. 10. A maioria dos países está a afastar-se das formações profissionais especializadas, dispendiosas e muitas vezes desactualizadas, a nível do secundário. A nível do terciário, as universidades e instituições especializadas de formação começaram a oferecer uma maior diversidade de formação vocacional, em muitos casos com o apoio e a colaboração do sector privado. A maioria dos países da OCDE está a testar sistemas inovadores. Na Escócia, por exemplo, estão a ser oferecidos cursos de formação vocacional como módulos opcionais no nível do secundário superior a somar a matérias mais académicas. Isto processa-se através da cooperação institucional entre “colégios vocacionais” (vocational colleges) e escolas secundárias mais tradicionais. Nos Estados Unidos, os colégios comunitários (Community Colleges) são importantes fornecedores de formação técnica e vocacional; uma estrutura organizacional flexível permite-lhes uma adaptação rápida às necessidades em mudança do mercado de trabalho. O Chile implementou uma importante reforma do ensino secundário, com redefinição da sua estrutura e conteúdo, incluindo uma reorganização drástica dos programas tradicionais de formação vocacional, para preparar melhor os estudantes para a continuação dos estudos e para o trabalho numa sociedade em rápida mudança (Caixa 6.3).

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Caixa 6.3: Reforma do ensino secundário no Chile (1998-2002) A reforma do ensino secundário no Chile foi impulsionada pela necessidade de estabelecer um quadro curricular nacional e de responder às necessidades de uma população estudantil mais diferenciada, resultante da rápida expansão da cobertura, e pelo desejo de estabelecer padrões diferentes e mais elevados. Para os graus 9 e 10, desenvolveu-se um currículo comum que todas as escolas – tanto gerais como vocacionais – tinham de seguir. Nos últimos dois anos (graus 11 e 12), tanto as escolas vocacionais como as escolas secundárias gerais combinam o ensino geral e o ensino especializado. As mais de 400 especialidades existentes nas escolas vocacionais e profissionais foram reorganizadas em 14 sectores económicos com 46 especialidades. Presentemente, estas novas especialidades são oferecidas aos estudantes que completaram um ensino geral com bases mais sólidas do que as existentes antes da reforma. As especializações do novo currículo são concebidas para preparar os estudantes para uma vida de trabalho num determinado sector profissional mais do que numa determinada profissão. Espera-se que isso ajude os estudantes a adaptarem as suas competências, reagindo a tecnologias e profissões em rápida mudança. O conteúdo das disciplinas mudou de modo a pôr a tónica em capacidades e competências em vez de conhecimentos, a estabelecer padrões mais elevados de resultados e a assegurar a pertinência, procurando ligações com a vida dos estudantes. Os exames de acesso à universidade foram adaptados a um modelo que tem como referência o currículo. Fonte: Cox, 2004 Exames e avaliação 11. A qualidade e pertinência da aprendizagem e do ensino no ensino secundário estão ligadas de uma forma complexa ao currículo e às políticas e práticas de exames e de avaliação. Os países da OCDE e também asiáticos (Coreia, Singapura, Tailândia e Vietname) esforçam-se constantemente por melhorar a qualidade do seu ensino secundário e dos seus sistemas de formação, através não apenas da reorganização dos seus currículos mas também da reestruturação do seu sistema nacional de exames, da introdução de avaliações nacionais e da participação em avaliações internacionais. A Caixa 6.4 resume a natureza dos exames e diferentes tipos de avaliação. Trata-se muitas vezes de um processo complexo e politizado que influi nos interesses dos principais participantes (pais, professores e outro pessoal das escolas, sindicatos de professores, organizações de empregadores, autoridades religiosas e outros grupos de interesse da sociedade civil). O êxito das reformas do ensino secundário na maior parte dos países da OCDE tem dependido em larga medida do estabelecimento de consensos aquando de um debate nacional, pois é muito o que está em jogo, tanto para as famílias como para os estudantes. 12. Os países da OCDE reformaram os seus sistemas de exame para apoiar o objectivo de manter os alunos no sistema em vez de os afastar selectivamente. Isto exigiu mais atenção e apoio a alunos com necessidades especiais e a introdução de restrições significativas à repetência. O acesso automático ao ESJ, e também ao ESS, tornou-se comum, embora uma avaliação de diagnóstico dos alunos no fim desse ciclo continue a ser, muitas vezes, uma orientação para as escolhas de estudos no nível seguinte. A nível do ESS, reforçaram-se os sistemas de orientação dos alunos e de apoio aos professores; o conteúdo curricular foi modificado, colocando-se uma maior ênfase nos conhecimentos fundamentais; ao mesmo tempo, criaram-se percursos mais flexíveis, permitindo que os alunos escolham um grupo de matérias relacionadas com um interesse académico ou carreira profissional específicos.

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Caixa 6.4 Exames e Avaliações Os exames cumprem uma série de funções importantes. Em primeiro lugar, estabelecem metas e padrões para o ensino. Em segundo lugar, são utilizados para seleccionar estudantes em sistemas de ensino em pirâmide, em que o número de lugares diminui sempre que se avança um nível. Em terceiro lugar, os exames cumprem uma função de certificação e de diagnóstico, orientando as opções dos estudantes para a continuação dos estudos e a formação. Em quarto lugar, os exames podem chamar à responsabilidade os professores e as escolas. Finalmente, facilitam a mobilidade internacional dos estudantes, sobretudo no fim do ensino secundário. As avaliações nacionais são concebidas para fornecer informações, não sobre os estudantes individuais, mas sobre todo o sistema de ensino ou uma parte, claramente definida, desse sistema (por exemplo, os alunos do 4º grau ou com 11 anos de idade). O ponto fulcral da avaliação é a recolha de dados nas escolas, em que os estudantes realizam testes e questionários em grupo. As avaliações internacionais partilham muitos procedimentos com as avaliações nacionais, embora difiram obviamente no facto de terem de ser concebidas para permitir a sua realização em mais que um país. Fornecem algumas indicações sobre a posição de um determinado país em relação aos outros no que toca aos resultados dos estudantes. As avaliações em sala de aula da aprendizagem dos alunos são uma componente do processo de ensino-aprendizagem. Grande parte destas avaliações é subjectiva, informal, imediata, contínua e intuitiva, pois interage com a aprendizagem à medida que se processa, acompanhando o comportamento dos estudantes, o desempenho escolar e a reacção à instrução. Além da observação permanente dos professores, envolve as perguntas e o diálogo na sala de aula, a correcção dos trabalhos de casa e a utilização de portefólios. Cumpre uma função principalmente formativa e destina-se a apoiar ou melhorar a aquisição de conhecimentos e competências por parte dos estudantes. Fonte: Kellaghan e Greaney, 2004.

13. Neste momento, a necessidade de um melhor acompanhamento dos resultados do desempenho em termos de qualidade e eficiência é amplamente aceite em todos os países da OCDE. Existem no mercado instrumentos de monitorização novos e eficazes que utilizam as TIC e que estão sempre a estimular mudanças no sistema. A avaliação internacional está a ganhar terreno por intermédio de programas como PISA, TIMSS e PIRLS. Nos últimos anos, as avaliações PISA e TIMSS da OCDE tornaram-se um instrumento de comparação internacional amplamente aceite para medir a qualidade dos resultados dos sistemas educativos, incluindo não apenas o desempenho dos alunos mas também as competências dos professores e os antecedentes dos alunos. Por conseguinte, os resultados dos programas PISA e TIMSS atraíram a atenção de políticos, autoridades educativas e pais e, na maior parte dos países, os resultados do PISA 2006, por exemplo, mereceram uma enorme atenção da imprensa66, tendo sido seguidos por anúncios políticos de reestruturação dos currículos do ensino secundário e de outras medidas destinadas a melhorar a qualidade em diversos países. As avaliações nacionais também estão a conquistar importância como instrumentos indispensáveis para complementar os MIS da educação, monitorizar o progresso dos alunos ao longo do tempo em todos os

66 Na Alemanha, os resultados do programa PISA 2006 chocaram o governo e os políticos porque o país teve uma classificação pior do que se esperava e inferior à do PISA 2003. Decorre uma reflexão nacional e, de repente, o governo começou a rever o seu financiamento do ensino secundário e da formação. Em Inglaterra e nos países asiáticos, também se presta atenção aos resultados do PISA e do TIMMS nos outros países. Estes dois instrumentos são mais poderosos se os países participam “a longo prazo”. O programa PISA, por exemplo, iniciou-se em 2000, tendo anunciado que realizaria três rondas de avaliação a intervalos de três anos. Para mais informações, ver (http://www.oecd.org/pages/0,2966,en_32252351_32235731_1_1_1_1_1,00.html e http://timss.bc.edu/)

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sistemas da aprendizagem e permitir a identificação e análise das causas de sucesso e insucesso. Os resultados destas avaliações estimulam debates sobre a qualidade da educação em todos os países participantes. 14. Os exames e avaliações podem paralisar um currículo ou estimulá-lo e orientá-lo. A maior parte dos professores e directores do ensino secundário, dos pais e dos políticos julga o sucesso da educação pelos resultados nos exames. É frequente que as escolas secundárias e os professores sejam (ou pensem que são) avaliados pelos resultados dos seus alunos nos exames, como acontece no Reino Unido, com as listas de classificação de escolas, e nos EUA, com os relatórios anuais de progresso (Adequate Yearly Progress Reports) exigidos por lei (No Child Left Behind Act). As avaliações e exames apresentam muitas potencialidades e têm muitas consequências no desenvolvimento e implementação de currículos. O êxito de uma reforma educativa depende muito deles.

A paisagem dos currículos do ensino secundário na ASS 15. A maior parte dos países da ASS tem conservado tradicionalmente sistemas de ensino secundário destinados à elite, admitindo uma pequena proporção privilegiada de alunos através de exames selectivos. É frequente que os professores e autoridades escolares expliquem estas práticas restritivas pelo argumento da garantia de qualidade: o acesso restrito garante que os alunos admitidos estão bem preparados e são capazes de dominar o currículo. Ao mesmo tempo, os governos da ASS preocupam-se cada vez mais com o grande número de crianças que terminam o ensino primário e não entram em escolas secundárias. Como alternativa para os alunos que não foram admitidos nos estabelecimentos e instituições académicas de “elite”, muitos sistemas secundários na ASS oferecem oportunidades de formação vocacional em instituições independentes ou sob a forma de opções ou percursos nas escolas secundárias. Estes programas – sobretudo os estabelecidos no secundário de primeiro nível – eram muitas vezes orientados pela oferta, dispendiosos e pouco ligados às necessidades do mercado de trabalho. Aceitam um pequeno número de alunos e pouco fazem para responder à procura cada vez maior de acesso ao ensino pós-primário (Capítulo 2). 16. Na maior parte dos países, os exames destinam-se a seleccionar os alunos mais merecedores do ponto de vista académico para ocuparem um número limitado de lugares disponíveis no nível seguinte do sistema público de ensino. Na prática, são poucos os que o fazem de forma fiável; e mesmo quando isso acontece, os alunos pobres ou de meios rurais são muitas vezes prejudicados pela sua preparação académica inadequada, falta de familiaridade com os procedimentos de exame e incapacidade de influenciar o processo através de meios ilícitos. A reforma tem sido difícil pois a necessidade de regular os fluxos de alunos com base no número de lugares disponíveis no nível seguinte sobrepõe-se a todos os outros aspectos (Caixa 6.4). Contudo, o mecanismo passou a estar sob pressão devido ao crescente número de alunos que terminam o ensino primário e secundário, sobretudo quando o exame final do secundário é usado para determinar o acesso a instituições terciárias. Em resposta à parcialidade inerente à selecção baseada exclusivamente no mérito, muitos países estabeleceram quotas ou níveis diferenciais de aprovação a fim de limitar as desigualdades regionais e de género nas admissões ao ensino secundário e terciário.

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17. O custo do acesso restrito é considerável. Engrossa o número de alunos nos anos finais do ensino primário e secundário de primeiro e segundo níveis pois os que não conseguem ser admitidos no nível seguinte repetem para voltar a tentar no ano seguinte. Representa um desperdício de capital humano, pois são excluídos alunos com potencial para atingir níveis mais elevados de ensino e formação. Também é socialmente disruptivo quando se nega desproporcionadamente o acesso de certos grupos da população, excluindo-os de posições de liderança. Em toda a parte, é cada vez maior o número de alunos que se sujeitam a exames de ingresso em escolas secundárias e universidades. Mas, sem aumentos concomitantes no número de vagas no nível seguinte, desta situação resultará inevitavelmente uma elevação das notas exigidas para a selecção e uma diminuição das taxas de admissão. Por conseguinte, não espanta que os resultados dos exames sejam muitas vezes anunciados no meio de consideráveis críticas do público e que a expansão do acesso ao ensino secundário se tenha tornado um “assunto político quente” em quase toda a parte. O legado 18. Os sistemas do ensino secundário em África ainda exibem vincadas características de um passado colonial. Nas duas últimas décadas, foram surpreendentemente poucas as alterações nos currículos, avaliações e exames nos níveis secundários nos países da África Subsaariana (Lewin, 2006; Kellaghan e Greaney, 2004). A maior parte dos países ainda possui estruturas curriculares e sistemas de exame que reflectem o modo como o ensino secundário estava organizado em França e Inglaterra na década de 70 e 80. Embora muitos países da ASS tenham tentado lançar reformas do ensino secundário desde os anos 80, os sistemas resistiram amiúde à reforma e muitos educadores africanos consideram que o impacto tem sido marginal a nível das escolas e das salas de aula67. Em África, muitos sistemas de ensino secundário anglófonos continuam a utilizar o GCSE (certificado geral do ensino secundário) e o seu antecessor (O-levels), de Cambridge e de outras instituições inglesas, como acontece, por exemplo, no Botswana, na Nigéria, na Maurícias, na Tanzânia e no Uganda. No ensino secundário de segundo nível (ESS), também se usam amplamente os níveis ingleses (AS e A-levels). 19. A maior parte dos países da ASS possui currículos e exames locais ou está prestes a tê-los. Mas muitos mantiveram ligações a organismos externos. A Namíbia e o Botswana conservam uma ligação à comissão de exames da Universidade de Cambridge de modo a assegurar o estabelecimento de padrões adequados nos seus exames de ESJ e ESS. O Gana e a Nigéria realizam os seus exames sob os auspícios do WAEC (Conselho de Exames Oeste Africano). A África do Sul restabeleceu uma comissão de garantia de qualidade para o ensino secundário e, em 2005, comparou as perguntas dos seus exames com os padrões escoceses quando um aumento nas taxas de aprovação que se reflectiu parcialmente em 2000 e 2003 suscitou preocupações acerca de uma possível diminuição nos padrões. 20. Nos países francófonos da ASS, a estrutura curricular, conteúdo e exames franceses ainda exercem uma influência considerável. O ensino secundário francês prevê 7 anos de escolaridade (4+3). O ensino secundário de primeiro nível – o Collège – 67 Ver relatórios da 1ª e 2ª conferências regionais da SEIA (Banco Mundial, 2001 e 2004)

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conduz ao Diplome National du Brevet baseado num exame em 6-7 disciplinas elaborado pelas autoridades nacionais de educação. O ensino secundário de segundo nível – o Lycée – conduz ao Baccalauréat, diversificado em fieiras. A maior parte dos países francófonos da ASS segue este modelo e esforça-se por manter padrões semelhantes aos de França, através da coordenação e de intercâmbios formais e informais de práticas entre os académicos dos países africanos e os seus colegas e universidades de França. 21. A selecção dos alunos para o ingresso no ciclo secundário de segundo nível é regulada com base nos resultados do Brevet. Na maior parte dos países francófonos de África, todos os estudantes que obtêm o Baccalauréat têm direito de ingressar em instituições de ensino terciário como acontece em França. Como o número de lugares neste nível de ensino é limitado, a selecção para admissão ao exame de Baccalauréat e a taxa de êxito são estritamente reguladas. Um problema importante é o desequilíbrio entre o número de alunos que optam por uma fieira particular do ESS e o número de lugares nas opções correspondentes nas instituições terciárias. Na maior parte dos países, são poucos os alunos que escolhem o Baccalauréat Scientifique. Na ASS, as taxas de inscrição e de sucesso nos exames são muito inferiores às de França, onde a taxa de sucesso do Baccalauréat ronda os 90% e onde, em média, 80% do grupo etário transita para o ensino superior. 22. Do mesmo modo, em países como Moçambique e Angola, existem semelhanças com os sistemas de Espanha e Portugal, e na Etiópia e Eritreia com o sistema italiano. Tradicionalmente, os pais e os professores confiavam na manutenção de padrões de qualidade quando os exames aplicados eram vistos como reflectindo padrões internacionais. Transformar a estrutura 23. Embora a evolução para um ensino secundário com uma maior cobertura e um currículo adaptado às exigências do desenvolvimento do século XXI tenha sido lenta, há excepções. Sobretudo nos últimos anos, começaram a emergir novas estruturas organizacionais e novos currículos. Num número cada vez maior de países, o ESJ é considerado parte integrante de um ciclo de “ensino básico” de cerca de 9-10 anos, idealmente – mas, na prática, raramente – com um currículo unificado e um ambiente escolar que toma em consideração que, nas escolas do ensino secundário de primeiro nível, as competências e os conhecimentos básicos desenvolvidos durante o ensino primário são aperfeiçoados e alargados. Em consonância com esta perspectiva, vários países aumentaram a duração do seu ciclo primário. O Mali, por exemplo, criou em 1962 um curso de ensino básico com duas partes (enseignement fondamental), com um primeiro ciclo de 6 anos e um segundo ciclo de 3 anos; mas a taxa de inscrição no segundo ciclo sempre foi baixa (2004 GER 30%). O Quénia possui um ciclo primário de 8 anos, seguido de um ciclo secundário de 4 anos. Recentemente, Madagáscar decidiu alargar o seu ciclo primário de 5 para 7 anos a partir de 2006-07, estando, consequentemente, a reestruturar os dois níveis do ensino secundário (Ramanantoanina, 2006). A Zâmbia está a integrar os graus 7 e 8 num ciclo de ensino básico de 9 anos. Contudo, a maior parte dos países africanos ainda possui um secundário de primeiro nível com 3 ou 4 anos, seguido de um secundário de segundo nível com cerca de 3 anos. Ao

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nível do ESS há muitas vezes mais escolhas para seguir a “formação profissional” específica, se o percurso académico estiver fechado por causa da reprovação nos exames. Na maior parte dos países africanos, o ciclo secundário tem uma duração total de 6-7 anos, assemelhando-se à prática geral dos países da OCDE. 24. Mas os esforços de reforma não se limitam a disposições estruturais. O Botswana, a Maurícias, a Namíbia e a África do Sul encetaram reformas significativas nos seus currículos e sistemas de exame do ESJ e ESS. Outros países – como Madagáscar e Gana, por exemplo – estão a revitalizar processos de reforma que estavam parados. Nas últimas duas décadas, a Etiópia, o Quénia, o Senegal, a Tanzânia e o Uganda implementaram várias rondas de reformas curriculares do ensino secundário sem, no entanto, alterarem fundamentalmente a estrutura curricular do ESJ. 25. As mudanças nas escolas do secundário do segundo nível relacionam-se sobretudo com a criação de oportunidades vocacionais e académicas diferenciadas de ensino e formação. Isto torna a paisagem do ESS mais variada e, em muitos países da ASS, dominada por um grande número de prestadores e patrocinadores. Vários países – como o Mali, a Zâmbia e Moçambique, por exemplo – estão a implementar importantes reformas dos seus sistemas tradicionais de formação dominados pelo Estado. Contudo, em muitos países, os currículos do ensino secundário ainda reflectem o papel das escolas secundárias de segundo nível de preparação para o ingresso na universidade e, como tal, esse “papel de selecção” produz ineficiências insustentáveis em termos do reduzido número de diplomados e das elevadas taxas de abandono. As oportunidades alternativas de ensino e formação no ESS são muitas vezes encaradas como inferiores, sobretudo devido às escassas oportunidades de regresso ao sistema académico dominante ou de ingresso nos programas terciários de EFTV. 26. Não obstante estas reformas que estão a surgir, a maior parte dos países da ASS ainda está à procura do seu próprio modelo de ensino secundário e formação que reflicta as realidades africanas e as prioridades de desenvolvimento. As questões que carecem de reflexão relacionam-se com as expectativas que os governos e a sociedade acalentam relativamente aos resultados do seu ensino secundário e sistemas de formação. É possível extrair lições das economias emergentes nos países asiáticos (Coreia, Malásia, Singapura e Vietname), onde a reforma curricular esteve intimamente ligada aos objectivos de construção nacional e a prioridades de desenvolvimento económico em rápida mudança. Renovar os currículos 27. Os currículos são concebidos para proporcionar um enquadramento ao ensino e à aprendizagem. Especificam as competências, os desempenhos, atitudes e valores que se espera que os alunos aprendam na escola e podem incluir o enunciado dos resultados desejados, descrições de materiais e a sequência planificada que será utilizada para ajudar os alunos a atingir esses resultados. Na realidade, existe frequentemente uma variação considerável entre o que os alunos devem aprender segundo as especificações do currículo, o que os professores ensinam e o que os alunos aprendem realmente (Caixa 6.5).

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28. Aquilo que os alunos aprendem é influenciado não apenas pelo conteúdo especificado nos currículos mas também pelo tempo disponível para ensiná-lo. Na ASS, o tempo lectivo anual no ensino secundário de primeiro nível é comparativamente elevado: 965 horas (Benavot, 2004). No entanto, afirma-se que o “tempo na tarefa” é muito inferior por várias razões: atrasos e absentismo dos alunos e professores, problemas de disciplina e de atenção por parte dos alunos, existência de um grande número de actividades extracurriculares e falta de salas de aula. Em muitos países, a realização de exames leva à suspensão das aulas e a reduções do tempo lectivo. Além disso, o tempo lectivo disponível é muitas vezes utilizado de forma ineficiente por falta de materiais e de estratégias pedagógicas eficazes. Por conseguinte, muitos professores não conseguem cobrir o currículo, mas apenas as partes que esperam sejam sujeitas a exame. 29. Um relatório de Chisholm et al. (2005) sobre a África do Sul ilustra estes aspectos. Na África do Sul, os professores passam menos tempo em actividades relacionadas com o ensino do que o estipulado pelas políticas (1 599 horas por ano em média em comparação com as 1 720 estipuladas). Além disso, em todo o tempo despendido, gastam menos com a leccionação (apenas 46% das 35 horas semanais, em vez da percentagem esperada de 64-79%). A leccionação e o tempo de trabalho diminuem à medida que a semana de trabalho avança. Em muitas escolas secundárias da ASS, sobretudo no secundário de primeiro nível, as turmas sobrelotadas são uma realidade, por vezes com muito mais de 100 alunos. 30. A renovação dos currículos de modo a reflectirem o novo contexto de desenvolvimento educacional, económico e social constitui uma parte essencial da transformação do ensino secundário num sistema com uma cobertura mais ampla, grande pertinência e elevados padrões de aprendizagem. A definição clara das competências de saída, que assinale os resultados mínimos de aprendizagem que se espera que os alunos tenham adquirido antes de transitarem de um nível educacional para o seguinte ou saírem do sistema, é central no processo de renovação curricular e de reestruturação do sistema. Sem competências de saída claramente definidas, é difícil definir objectivos e estratégias de ensino. Consoante as estruturas curriculares, os pontos de saída para o mundo de trabalho na ASS podem variar consideravelmente. A Tabela 6.1 apresenta pontos de saída retirados de uma amostra de países da ASS (Van den Akker e Ottevanger, 2006). As competências de saída traduzem-se directamente em “Perfis de Diplomados”. A Inglaterra, a Escócia, os Países Baixos e Singapura são exemplos de países que os adoptaram formalmente e divulgaram. Isto permite ao mercado de trabalho conhecer melhor os resultados esperados de cada ciclo, disciplina ou grupo de disciplinas e facilita o trabalho de inspecção. Um conjunto bem concebido de competências de saída também reforça as ligações entre os currículos em diferentes partes do sistema educativo. O ESJ precisa de assentar em currículos do ensino primário e ser concebido como parte de um programa de ensino básico contínuo de modo a garantir que os alunos adquirem as competências especificadas para o nível 2. O ESS precisa de assentar em currículos do ESJ e relacionar-se explicitamente com os requisitos de acesso das instituições terciárias de modo a ajudar os alunos a obter as competências para o nível 3.

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31. Além da melhoria do desempenho académico dos alunos, os países da ASS (por exemplo, o Botswana e o Senegal) reconhecem igualmente a necessidade de introduzir mais orientação, aconselhamento e educação para a cidadania como parte integrante de um currículo secundário, de modo a influenciar positivamente os progressos societais ou a contrabalançar o vácuo criado pela desintegração das estruturas tradicionais. Cada vez mais se espera que as escolas forneçam serviços e actividades centrados nos interesses educativos, sociais, pessoais e de carreira – neste último caso em particular, apoiando os alunos na orientação profissional, na escolha de disciplinas e de exames e na gestão de grupos de capacidades mais amplas. 32. Por conseguinte, não restam muitas dúvidas de que o ensino secundário na ASS enfrenta a necessidade de importantes mudanças, não só no financiamento e na gestão,

mas também no que diz respeito aos conhecimentos, atitudes e competências cujas prioridades são estabelecidas pelos currículos, exames e avaliações. Quatro questões assumem uma importância particular: • Quais as implicações curriculares da integração do ensino secundário de primeiro

nível num ciclo de ensino básico contínuo? • Como preparar os alunos para a continuação dos estudos e para o mundo do

trabalho? • Como podem os alunos estar mais bem preparados para uma sociedade onde o

conhecimento da ciência e da tecnologia é muito valorizado e a capacidade de usar as TIC se tornou uma competência crucial?

• Como reforçar as avaliações e os exames?

Tabela 6.1 Competências à saída tal como são comummente especificadas nos currículos na ASS Quando? Continuação para Competências à saída Ponto de saída 1

Depois do ensino primário

Mundo do trabalho (não-qualificado) e sociedade Ensino secundário de primeiro nível

Ler e escrever Numeracia básica Competência linguística na língua de ensino (para transitar para o ESJ) Resolução de problemas (competências básicas)

Ponto de saída 2

Depois do ensino secundário de primeiro nível (em países com 9 ou 10 anos de ensino básico, é o primeiro ponto de saída)

Ensino secundário, fieiras gerais Ensino secundário, fieiras técnicas Ensino vocacional Mundo do trabalho (pouco qualificado) e sociedade

Responsabilidade individual e social Aprender a aprender (competências básicas) Resolução de problemas Inglês (Francês / Português) Matemática (incluindo Geometria) Conhecimentos académicos para transitar para o ESS geral

Ponto de saída 3

Depois do ensino secundário de 2º nível

Ensino terciário geral Ensino terciário técnico (politécnico) Mundo do trabalho e sociedade

Aprender a aprender (competências avançadas) Resolução de problemas Competências e conhecimentos em TIC Conhecimentos de matérias e disciplinas específicas

Fonte: Van den Akker e Ottevanger, 2006

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Integrar o ensino secundário de primeiro nível num ciclo de ensino básico contínuo 33. No Capítulo 4, argumentou-se que uma aceleração sustentada do desenvolvimento económico e social na ASS exigirá um esforço ambicioso de aumento dos níveis de ensino, se os países da região não quiserem deixar-se apanhar numa “armadilha da pobreza”. Um esforço deste tipo terá de incluir não apenas um aumento da conclusão do ensino primário, mas também um acesso mais amplo ao ensino secundário de primeiro nível. O ensino primário já não é suficiente para assegurar a competitividade na economia global dos nossos dias; o aumento da produtividade e a capacidade de atrair o investimento directo estrangeiro requerem trabalhadores que tenham completado, pelo menos, o ensino secundário de primeiro nível. Essa exigência torna o perfil de saída do nível 2 particularmente importante para os países da ASS. O desafio é duplo: aumentar o número de alunos que ingressam no ensino secundário de primeiro nível e assegurar que adquirem os conhecimentos, atitudes e competências especificados. Para enfrentar este desafio com êxito, será necessário, no mínimo, ter criadas três condições:

• Alunos que completem o ensino primário dominando os conhecimentos e competências especificados no currículo primário;

• Currículos do ensino secundário de primeiro nível concebidos como uma extensão dos currículos primários, permitindo rever competências adquiridas no ensino primário e reforçá-las se necessário;

• Ensino secundário de primeiro nível centrado no desenvolvimento das competências que são particularmente cruciais para um ingresso bem-sucedido no mundo do trabalho e na continuação dos estudos e aprendizagem.

34. Não é o que se passa em muitos países. É frequente que os alunos completem o ensino primário sem um domínio adequado dos conhecimentos, competências e atitudes especificados no respectivo currículo. As bases para um ensino secundário bem-sucedido residem nos níveis primários. As oportunidades de ensino e o potencial da aprendizagem no secundário de primeiro nível dependem em larga medida das competências de saída do nível primário, particularmente no que diz respeito a competências elementares, como leitura, escrita e conhecimentos básicos de matemática. Um relatório sobre o acompanhamento dos resultados da aprendizagem no Botswana confirma algumas observações comuns: os resultados dos alunos do ensino primário em numeracia e numa segunda língua (Inglês) são particularmente fracos (Van Den Akker e Ottevanger, 2005). Os currículos do ensino secundário de primeiro nível são tipicamente concebidos como uma preparação para o ESS e não como uma extensão do ensino primário. Estão muitas vezes sobrecarregados com matérias opcionais extensas que só são exploradas superficialmente. O tempo atribuído à matemática, às ciências e às línguas é muitas vezes inadequado. Predomina a aprendizagem maquinal, concedendo-se pouca atenção ao desenvolvimento das capacidades de análise, de resolução de problemas ou de comunicação e de trabalho em equipa.

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Tabela 6.2 Estruturas curriculares do ensino secundário de primeiro nível em cinco países da ASS Tanzânia

disciplinas nucleares

do JS currículo do SEDP

Gana Currículo do JS

Botswana Currículo do JS

Disciplinas nucleares

África do Sul áreas do currículo

revisto C2005 para o ESJ

Senegal (currículo de 1980, último ano do ESJ, com base

em 28 períodos semanais)

Kiswahili Língua e cultura ganesas (10%)

Setswana (10%) Francês 21%

Inglês Língua inglesa (15%)

Inglês (12,5%)

Línguas (25%)

Língua Viva 1: Inglês ou Alemão (14%)

Matemática Matemática (15%) Matemática (12,5%)

Matemática (18%) Matemática (18%)

Biologia Ciências da Terra e da Vida (7%)

Física e Química

Ciências Integradas (10%)

Ciências Integradas 12,5%)

Ciências Naturais (13%)

Física ou Tecnologia (7%)

Estudos Cívicos

Estudos Sociais (7,5%)

Estudos Sociais (10%)

Ciências Sociais (12%); agora duas disciplinas de História e Geografia

Educação Cívica (3,5%) História e Geografia (7%)

Competências Pré-Técnicas (7,5%)

Design e Tecnologia (10%)

Tecnologia (8%)

Ciência Agrícola (7,5%)

Agricultura (10%)

Economia e Gestão (8%)

Educação Religiosa e Moral (7,5%)

Educação Moral (5%)

Orientação para a Vida (8%)

Artes e Cultura (8%)

Música ou Artes (3,5%)

Competências Pré-Vocacionais (7,5%)

Competências para a Vida (5%)

Educação Física (7%)

Mais: opções se oferecidas

Mais: Francês (7,5%), se houver professores disponíveis; Música e Dança; Educação Física para escolas com turnos de manhã

Mais: opções de estudos práticos, mais opções de estudos gerais

Mais: opções se houver professores disponíveis: Língua Viva 2 (por exemplo, Árabe, Alemão, Espanhol); Economia doméstica

Fonte: Van den Akker e Ottevanger, 2005 35. Reduzir a carga das disciplinas permite uma pedagogia mais interactiva e prática, uma estrutura curricular mais centrada, custo-eficiente e passível de ser gerida e actividades extracurriculares com grandes potencialidades em termos de desenvolvimento

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pessoal e manutenção da coesão cultural e social (Anamuah-Mensah et al., 2002; Osaki, 2001). Em África, o tempo concedido aos valores morais tem aumentado nas últimas duas décadas (Benavot, 2004). 36. A Tabela 6.2 fornece uma panorâmica das estruturas curriculares do ESJ em cinco países da ASS. Para efeitos de comparação, as disciplinas e áreas de aprendizagem estão agrupadas em categorias aparentadas. O tempo concedido figura entre parênteses. A África do Sul organizou o seu “Currículo 2005 (C2005, graus 7 a 9)” em oito áreas de aprendizagem em vez de disciplinas (Howie, 2002). Muitos outros países também estão a optar por integrar o ensino de disciplinas científicas por razões de qualidade e eficiência.

37. Em muitos países da ASS, o currículo do ESJ inclui assuntos como “competências para a vida”, com a justificação de que, para a maioria dos estudantes africanos, o ESJ é o nível final do ensino formal. As “Competências de Vida” como disciplina são definidas nos currículos do ESJ de maneiras muitíssimo diferentes. Em geral, destinam-se a facultar aos alunos competências práticas para que possam participar no seu ambiente imediato, tanto económico como social. Na Tanzânia, incluem costura, corte, culinária, metalurgia básica ou instalações eléctricas domésticas; no Gana, as competências de vida são encaradas como opções pré-vocacionais de ofícios locais como a cestaria, o trabalho de cabedal, a tecelagem, a olaria, os têxteis e a escultura, entre outros. 38. O aumento das oportunidades de formação vocacional no ensino secundário geral é preconizado por muitos políticos e educadores africanos, e conserva a sua popularidade junto de alguns organismos dadores. No entanto, a experiência internacional fornece provas sólidas de problemas inerentes a esta abordagem (Capítulo 2). Os países cujos currículos do ESJ integram disciplinas vocacionais talvez queiram ter em consideração os seguintes argumentos:

• A eliminação das disciplinas de formação vocacional pode diminuir parcialmente a pressão sobre um currículo do ESJ já sobrecarregado, liberta tempo e outros recursos que podem ser utilizados para melhorar as competências em línguas e numeracia e pode conduzir a uma reorganização curricular e a diferentes abordagens pedagógicas destinadas a transmitir uma vasta gama de competências.

• Os custos unitários por aluno por disciplina para as disciplinas vocacionais são, no Botswana, 2,5 a 4 vezes mais elevados que os das outras disciplinas (Lauglo, 2004) e, nas escolas secundárias quenianas, 5,6 a 14,5 vezes superiores.

• A logística para a facilitação e o ensino de disciplinas de formação vocacional é complexa e difícil de manter e apoiar, sobretudo num sistema educacional que está a expandir-se de maneira espectacular.

• É frequente os estudantes do ensino primário não possuírem bases gerais para uma formação vocacional eficaz.

• O ensino de assuntos de formação vocacional exige formadores e professores suficientemente experientes e competentes, o que implica que os formadores tenham experiência prática, muitas vezes difícil de adquirir, dispendiosa ou, pura e simplesmente, não disponível.

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39. É possível utilizar argumentos semelhantes contra a criação de escolas vocacionais independentes a nível do ESJ. As que existem são subfinanciadas, com programas de baixa qualidade ministrados a um pequeno número de estudantes, quase sempre pobres. Não são uma solução nem para o desafio da expansão do acesso ao ensino secundário nem para os problemas do desemprego juvenil. 40. Em suma: a reforma curricular no ensino secundário de primeiro nível é inevitável à medida que os países progridem no sentido de incluir esse nível de ensino, no todo ou em parte, num programa de ensino básico de 9 ou 10 anos. A concepção dos currículos terá de reconhecer que estes já não preparam um pequeno grupo para a continuação do ensino formal, mas têm agora de preparar também um grupo muito maior para o mundo do trabalho e para o ensino e formação ao longo da vida. Mas não se trata de argumentar a favor da formação vocacional específica a este nível. Pelo contrário: trata-se de facultar aos alunos as competências genéricas necessárias a uma futura formação numa vasta gama de profissões e à continuação dos estudos, adiando – segundo a tendência que se verifica nos países da OCDE e de rendimento médio – a formação vocacional específica para o ensino secundário de segundo nível e mesmo para o nível terciário. Os currículos do ESJ terão de basear-se no ensino primário, reconhecendo que o domínio das disciplinas é desigual para muitos alunos. Devem pôr a tónica no ensino de disciplinas cruciais como a Matemática, as Ciências e uma língua internacional, garantir que os alunos adquirem capacidades de análise e de resolução de problemas e, mais importante ainda, que possuem motivação e aptidão para continuar a aprender e a adquirir mais competências. Além dos aspectos académicos, os currículos terão de reconhecer a importância da preparação dos alunos para uma vida saudável e uma participação activa em sociedades cada vez mais democráticas e em rápida mudança. Depois do ensino básico: preparação para o trabalho e continuação dos estudos 41. Em muitos países da ASS, o acesso ao ESS formal geral permanecerá selectivo, com currículos que sublinham a preparação dos alunos para a continuação dos estudos e para a formação em universidades e outras instituições do nível terciário que facultam programas técnicos, vocacionais e de ensino profissional. Mas estes programas de ESS formal geral terão de ser complementados por outros que proporcionem aos diplomados do ESJ oportunidades para continuarem a aprender e a adquirir competências no ensino técnico e vocacional e formação (EFTV) a nível do ESS. Alguns destes programas serão ministrados em instituições formais, mas será cada vez maior o número dos que decorrerão em ambientes menos formais, muitas vezes em resposta a necessidades de estudantes que já estão empregados e pretendem actualizar as suas competências ou preparar-se para novas oportunidades de trabalho. 42. Uma opção fundamental para o currículo do ESS consiste em decidir se deve ser a mesma instituição a preparar estudantes tanto para o ensino terciário como para o trabalho, ou se o ensino técnico e vocacional deve ser ministrado em instituições autónomas, funcionando em paralelo com o ESS geral.

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43. Na ASS, predominam duas estruturas curriculares para o ESS geral, cada uma com o seu entendimento próprio acerca das competências de saída no fim do nível secundário. A primeira estrutura, mais difundida, preconiza a Língua (tanto a local como a língua de ensino, ou só a de ensino, como no Gana e Senegal) e a Matemática como disciplinas nucleares obrigatórias, ou partes de um leque mais vasto de disciplinas nucleares obrigatórias, a que se somam disciplinas opcionais que os alunos podem escolher. A segunda estrutura, por exemplo na Tanzânia, oferece combinações especializadas e altamente selectivas de cursos fundamentais, normalmente com três disciplinas, que as escolas do ESS podem definir e que, por seu lado, definem a escola secundária. No Senegal, o currículo do ESS fica entre estas duas estruturas. Oferece várias fieiras na área das línguas, ciências, ensino técnico ou comércio, que consistem em disciplinas nucleares, mas com ênfases e tempos diferentes, e disciplinas adicionais obrigatórias para cada fieira, como por exemplo Filosofia para as línguas.

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Tabela 6:3 Estrutura curricular do Ensino Secundário de Segundo Nível em cinco países da ASS

País Disciplinas nucleares obrigatórias Opções / fileiras / tendências / programas

Escolha

Botswana Inglês; Setswana; Matemática Humanidades e Ciências Sociais, Ciências (Simples (Single), Duplas (Double), Puras) Criativas, técnicas e vocacionais Enriquecimento

Mínimo de 8 disciplinas: pelo menos uma disciplina de humanidades, ciências e ciências sociais. Mais duas disciplinas criativas, técnicas e vocacionais. Uma disciplina de Enriquecimento

Gana Inglês, Matemática, Ciências Integradas, Ciências Sociais, Educação Religiosa e Moral, Educação Física

Agricultura, Comércio (Contabilidade e Secretariado), Gerais (Ciência), Gerais (Artes), Vocacionais (Economia Doméstica e Artes Visuais), Técnicas

3 ou 4 disciplinas opcionais à escolha, uma variedade de diferentes escolhas para cada programa escolhido. Matemática à escolha no nível superior de dificuldade, mais matérias obrigatórias para Ciências Gerais

África do Sul

Afrikaans e Inglês obrigatórios; mais 4 disciplinas nucleares dos grupos: A: grupo de línguas obrigatórias; B: Matemática; C: Língua adicional; D: Estudos bíblicos, Economia, Geografia, História; E: disciplinas de EFTV

Educação Geral Orientação Científica Económicas

Mínimo de 6 disciplinas obrigatórias, mais 4 disciplinas de fieiras.

Tanzânia Exemplos de escolhas de disciplinas, consoante os resultados do ESJ: HGL (História, Geografia, Inglês); ECA (Economia, Comércio, Contabilidade, mais Matemática básica aplicada); PGM (Física, Geografia, Matemática avançada); PCM (Física, Química, Matemática); CBN (Química, Biologia, Nutrição); EGM (Economia, Geografia, M avançada); CBG (Química, Biologia, Geografia); HKL (História, Kiswahili, Língua) Existem mais disciplinas opcionais.

Algumas das combinações de disciplinas têm muito poucos estudantes inscritos.

Senegal Disciplinas nucleares, excepto na fieira técnica, com tempos diferentes: Francês; Matemática; Ciência Física; Ciências da Vida e da Terra; Inglês, História e Geografia.

2 fieiras de línguas (~67% dos estudantes); 2 fieiras de ciências e 1 fieira técnica (~28%); 1 fieira de economia (~5%)

Fonte: Van den Akker e Ottevanger, 2005 44. No Gana, a maior parte das escolas modifica a escolha das disciplinas devido à falta de professores ou para satisfazer as exigências da entrada na universidade (Ampiah, Akyeampong e Lelived, 2004). Nas escolas privadas, a capacidade financeira dos pais

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pode ser vantajosa para as possibilidades de selecção dos estudantes com piores resultados nos exames. A Tabela 6.3 fornece uma panorâmica da variedade de estruturas curriculares do ESS em cinco países da ASS. 45. Tendo em vista metas de desenvolvimento socioeconómico, as reformas curriculares nos países da ASS visam um aumento e melhoria do ensino técnico e vocacional e formação (EFTV). O termo EFTV abarca áreas ocupacionais que vão da agricultura às profissões e ofícios manuais e técnicos dos operários, aos trabalhadores de escritório, comércio e serviços e às profissões relacionadas com as TIC. Os argumentos, apoiados num corpus bem documentado de experiências e investigações internacionais, contra a integração de disciplinas vocacionais tradicionais no programa do ESS geral assemelham-se aos que foram apresentados mais atrás para o ensino secundário de primeiro nível. Isto sugeriria que as instituições especializadas são o melhor local para programas de ensino vocacional e técnico, sobretudo quando possuem ligações próximas aos empregadores, quando podem responder de maneira flexível às mudanças das necessidades no mercado de trabalho e oferecer um leque de programas de formação para diferentes profissões com objectivos de formação diferentes e durações variáveis. Muitas vezes estas instituições não se organizarão como escolas, sendo geridas por prestadores privados, organismos autónomos ou outros ministérios que não o da Educação. 46. Muitos países, como por exemplo o Senegal, pretendem aumentar o número de alunos nos estabelecimentos técnicos e vocacionais do ESS e limitam activamente a percentagem do ESS geral. Contudo, o custo por aluno dos programas de EFTV é elevado – três a quatro vezes superior ao do ESS (Capítulo 5). Para serem bem-sucedidas, estas estratégias carecem de uma estratégia de financiamento bem definida e exequível, de parcerias público-privado bem estruturadas e de currículos intimamente ligados às preferências dos empregadores e às necessidades do mercado de trabalho. 47. Em suma: o ESS terá de evoluir para um sistema que faculte diversas oportunidades aos estudantes provenientes das escolas secundárias de primeiro nível. O acesso aos programas do ensino secundário geral continuará a ser selectivo num futuro próximo. A manutenção da qualidade dos programas é crucial para assegurar um contingente de candidatos bem qualificados às universidades e outras instituições terciárias, o que significará, muitas vezes, uma concentração num conjunto de disciplinas nucleares e uma limitação das disciplinas opcionais. Para muitos diplomados do ESJ, as oportunidades de continuação dos estudos e de formação deverão ser oferecidas em instituições de EFTV, algumas vezes como estudantes a tempo inteiro e outras vezes a tempo parcial, em combinação com a actividade profissional. Os currículos terão de ser flexíveis, de responder às necessidades do mercado de trabalho e de ser concebidos tendo em conta as opiniões dos empregadores. Um importante papel do governo é estabelecer parcerias público-privado que apoiem essas oportunidades de formação, assegurar a sua qualidade e providenciar ajuda financeira, sobretudo a estudantes pobres que talvez fossem excluídos por não as poderem pagar.

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Melhorar a aprendizagem da Matemática e das Ciências 48. Os progressos económicos e tecnológicos a nível internacional reforçaram a importância da Matemática e das Ciências exactas a nível do secundário. O desempenho nestas disciplinas em testes internacionais tem sido relacionado, em diversos estudos (Capítulo 4), com um melhor desempenho em termos de crescimento económico. Espera-se das escolas secundárias que proporcionem aos estudantes os conhecimentos e competências gerais em ciências necessários ao seu funcionamento na sociedade local; ao mesmo tempo, o desejo de competitividade num mercado global faz do aumento do número de alunos em áreas de estudo relacionadas com a matemática e as ciências avançadas uma prioridade nacional de desenvolvimento. A modernização dos currículos de Matemática e Ciências tanto no ESJ como no ESS e a descoberta de um equilíbrio entre as expectativas de pertinência local e as exigências de formação de uma força de trabalho competitiva figuram na agenda da reforma educativa em quase toda a parte. 49. Presentemente, os programas de ciências são muitas vezes demasiado académicos e difíceis para a maioria dos estudantes. Além disso, é frequente existir um grande fosso entre o currículo formal pretendido e o que é realmente ensinado na sala de aula – o currículo operacional e prático (Caixa 6.4). As razões são bem conhecidas: (i) falta de materiais pedagógicos e de outros recursos; (ii) currículo sobrecarregado e uma deficiente gestão do “tempo na tarefa” que não dão muito espaço à abordagem centrada em quem aprende; (iii) falta de à-vontade do professor com o conteúdo da disciplina – regra geral devido a uma deficiente preparação do professor; e (iv) turmas geralmente grandes, o que inibe as aulas práticas e de laboratório e a resolução de problemas levada a cabo pelos alunos. Por conseguinte, não é para admirar que o desempenho dos estudantes seja decepcionante. Em 2000, a Namíbia registou uma taxa de aprovação em Matemática do ESJ de apenas 18% e, em 2001, no Zimbabwe, a taxa de aprovação em Ciências Nucleares do ESJ foi de 28%. No ensino secundário de segundo nível, o desempenho dos estudantes em Ciências Combinadas ou Integradas é geralmente inferior à dos programas opcionais de ciências.68 50. Os dez países incluídos no estudo SEIA-SMICT (Ottevanger et al., 2004) mencionam a falta de pertinência como uma das grandes preocupações relacionadas com os currículos de Matemática e de Ciências. Em toda a ASS, os desafios do desenvolvimento não deixam de recordar constantemente a necessidade de tornar estes currículos mais sensíveis às necessidades locais. Questões como a degradação ambiental, a débil base de sustentação das indústrias, a baixa produtividade agrícola, a elevada mortalidade e morbidade infantis e a epidemia de VIH/sida estão sempre a colocar novas exigências ao currículo de Ciências. Por conseguinte, têm-se incluído muitos assuntos novos; mas a inclusão destes assuntos sem a retirada de outros menos pertinentes tem provocado muitas vezes uma grande sobrecarga curricular. Um exemplo gritante é o Botswana, onde o tempo atribuído às aulas de Ciências se viu reduzido a mais de metade sem que se tenham verificado as alterações correspondentes nos conteúdos programáticos69.

68 Em geral, é verdade que são os melhores estudantes que tendem a escolher esses cursos opcionais. 69 Convém referir que a sobrecarga curricular não é característica dos países da ASS. Em todo o mundo, parece mais fácil pôr coisas no currículo do que tirar.

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51. Por conseguinte, os países da ASS deverão prestar especial atenção à qualidade, pertinência, enfoque e tempo disponível para o ensino e aprendizagem da Matemática e das Ciências nas escolas secundárias. Isto é especialmente importante porque o número crescente de estudantes no ensino secundário de segundo nível se traduziu numa população estudantil heterogénea tanto em termos de níveis de capacidade como de aspirações futuras nos domínios da matemática e das ciências. Isto suscita novas questões acerca de qual o conteúdo mais pertinente para os currículos de Matemática e Ciências em África e de como equilibrar o aprofundamento das matérias e a extensão da cobertura. A abordagem destas questões implicará uma perspectiva clara por parte dos países acerca das prioridades relacionadas com a sociedade, que poderão, então, reflectir-se num currículo que alcance um equilíbrio entre os dois aspectos, com uma maior ênfase nas competências para resolver problemas da vida real e mais exemplos e aplicações relacionados com a vida nos manuais. Os programas do ESJ no Botswana e na Namíbia (Ciências da Vida) e o programa de Matemática na África do Sul são exemplos prometedores neste aspecto. 52. Muitos países da ASS estão a encaminhar-se para abordagens mais integradas em matéria de ciências, sobretudo nos níveis inferiores do ensino secundário. Esta via segue as tendências internacionais e pode sublinhar a pertinência dos currículos de Ciências e resolver a sobrecarga curricular. Os benefícios da integração de disciplinas científicas autónomas em áreas mais vastas de aprendizagem são significativos: apresentação de uma visão mais holística da ciência, um enfoque nos problemas do mundo real que atravessam vários domínios e a promoção do raciocínio científico num leque de contextos de aprendizagem. Estes aspectos são vitais, especialmente no ensino secundário de primeiro nível onde é muito importante fornecer bases amplas para a vida em sociedades complexas e em rápida mudança que exigem cada vez mais julgamentos e decisões baseados em conhecimentos científicos. Os cursos científicos integrados contêm, pelo menos, uma combinação de Biologia, Química e Física. Têm sido acrescentados ao currículo novos tópicos: VIH/sida (em todos os países anglófonos, à excepção do Botswana), educação ambiental, matérias relacionadas com as ciências e a tecnologia e, por vezes também, relacionadas com a agricultura e o ambiente (Gana e Namíbia). 53. No entanto, é importante referir que, em muitos casos, os problemas de implementação têm contrariado a introdução de programas integrados de ciências. Em países onde se introduziram no currículo do ensino secundário de primeiro nível os domínios de aprendizagem ou as disciplinas integradas (por exemplo, Namíbia e África do Sul), há relatos de que os alunos não possuem conhecimentos de conteúdo que lhes permitam transitar para o segundo nível onde o ensino segue as divisões tradicionais. A Tanzânia integrou a Física e a Química numa única disciplina, mas a combinação é comummente encarada como meramente formal. Na prática, as escolas têm dois professores a leccionar e dividem o tempo entre as duas matérias. O Gana oferece Ciências Integradas nos dois níveis do ensino secundário, mas a matéria é dividida nas suas componentes (Química, Física, Biologia, Ciência Agrícola) e ensinada por vários professores. Estas dificuldades decorrem de três factores, pelo menos:

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• Os professores já se debatem com as novas abordagens ao ensino comummente ligadas a novas combinações de disciplinas, esperando-se deles que “estejam à altura” de novos avanços.

• Os professores não possuem o conhecimento combinado dos conteúdos disciplinares relacionados que lhes permita ensinar os domínios integrados de aprendizagem de maneira eficaz pois não receberam formação para o fazer (embora o Gana assegure aos professores formação em Ciências Integradas);

• Escasseiam (pelo menos de momento) os materiais pedagógicos (por exemplo, manuais) tanto para os domínios de aprendizagem como para as novas abordagens pedagógicas.

54. Contudo, é possível encontrar na ASS exemplos prometedores de programas integrados de Ciências, estruturados em torno de temas multidisciplinares: o programa de Ciências para o ESJ no Botswana, o programa de Ciências da Vida na Namíbia e os programas de Ciências e Matemática na África do Sul. Os materiais do GEEP70 no Senegal também fornecem um bom exemplo de como é possível abordar a educação para a vida familiar de uma maneira multidisciplinar, combinando conhecimentos de diversos domínios científicos e relacionando-os com situações da vida quotidiana. A implementação das Ciências Integradas pode ter êxito se estiverem disponíveis materiais pedagógicos, um apoio significativo aos professores existentes e a inclusão da formação em Ciências Integradas no currículo pré-serviço dos futuros docentes. 55. Um ensino de boa qualidade em ciências, sobretudo a nível do ESS, exige instalações especializadas, equipamento e materiais para leccionar os aspectos práticos. Os elevados custos tornam atraente a sua disseminação pelo maior número possível de estudantes, o que pode ser alcançado através de centros de recursos partilhados por várias escolas e concebidos para esse fim. O Senegal, a Namíbia, o Botswana e o Gana, por exemplo, criaram centros de recursos, independentes das escolas secundárias, como núcleos para o desenvolvimento profissional e a exposição a elementos práticos (para professores e, por vezes, para estudantes). O Gana possui mais de 100 centros de recursos em ciências ligados a escolas secundárias, amplamente dotados de um equipamento de ciências e matemática, incluindo instalações de TIC. Os centros também permitem a produção local de materiais de apoio aos professores. No início dos anos 80, o Senegal criou blocos científicos (blocs scientifiques) em zonas urbanas. A associação de professores de Ciências da Nigéria (STAN) desenvolveu um programa de Ciências Integradas. A STAN elaborou um grande número de manuais, de guias para professores e de cadernos de exercícios para alunos em Ciências Integradas, Ciência Agrícola e Matemática. Também ajudou a organizar seminários de formação para professores do ensino secundário destinados a familiarizá-los com novos métodos e técnicas para uma implementação bem-sucedida e eficaz dos novos currículos. Concluindo: Para resolver o problema das fraquezas dos currículos de Matemática e Ciências, os decisores políticos devem tornar o conhecimento científico mais acessível a um maior número de estudantes sem baixar os padrões dos que virão a tornar-se

70 Groupe pour l'étude et l'enseignement de la population (www.geep.org)

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cientistas. A revisão dos currículos de Matemática e Ciências está muito atrasada na maior parte dos países da ASS. A adopção de uma definição clara da “literacia” científica e matemática pode facilitar esse processo. Por conseguinte, será necessário distinguir cursos de Matemática e de Ciências destinados a todos os estudantes (sobretudo a nível do ESJ e como cursos “nucleares”) e os que são seleccionados por estudantes que pretendem continuar com essas disciplinas a nível do ESS e do ensino superior. Nos currículos de Matemática e de Ciências, tal como em muitas outras disciplinas, existe a tentação de acrescentar conteúdo e não de retirar, o que provoca uma sobrecarga e dificulta o esforço dos professores no sentido de encontrarem um equilíbrio entre metas e objectivos divergentes, desembocando, muitas vezes, numa cobertura incompleta do currículo. A revisão dos currículos de SMICT em África está muito atrasada. Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) 56. Todos os países da ASS sublinham a necessidade de incluir as TIC e as competências em informática nos currículos do ESJ e do ESS a fim de preparar os estudantes para continuarem a aprender numa sociedade tecnológica. No ESJ, o principal objectivo é a literacia informática dos estudantes, costumando restringir-se à familiarização com as competências informáticas básicas (por exemplo, utilização do software comum) e ao seu funcionamento em contextos pessoais e profissionais. A maior parte dos dez países abrangidos pelo estudo SEIA-SMICT (Ottevanger et al., 2004) introduziram as TIC como disciplina autónoma, com uma avaliação própria. Em vários países, as TIC são mencionadas como uma matéria transversal ao currículo. A integração das TIC em programas e manuais de diversas disciplinas e na prática geral da sala de aula revelou-se difícil de alcançar na prática. A excepção é o programa de familiarização com a Informática das escolas do ESJ no Botswana. O curso é transversal ao currículo e não está sujeito a exame. 57. Na maior parte dos países, a Informática71 é ensinada a nível do ESS. Alguns países introduziram-na como disciplina autónoma, com uma avaliação própria (em muitos casos). A maior parte dos cursos centra-se no computador como instrumento para funções de escritório, apresentações, obtenção de informações na Internet e comunicação por correio electrónico. No entanto, não é claro que o conteúdo da Informática nos currículos da ASS esteja actualizado nem tão-pouco se sabe o que cobre ao certo. O ensino da programação informática com linguagens de nível mais elevado não compete, provavelmente, às escolas secundárias. Tal como nos países industrializados, os mercados de trabalho exigem aos diplomados do ensino secundário competências gerais em TIC. Contudo, o que é usual pedir-se-lhes é muito mais que meras “competências informáticas”; pede-se-lhes bons conhecimentos acerca do modo como as informações e os dados são recolhidos, organizados, armazenados e analisados, o que sugere um número muito maior de “competências tecnológicas” do que as actualmente fornecidas pelos currículos do ensino secundário e da formação em África.

71 Na verdade, há bons motivos para lhe alterar a designação para “Ciências da Informação”. Para uma análise das tendências na Europa, consultar o website Eurydice http://www.eurydice.org/portal/page/portal/Eurydice/ByTopicsResults?topicCode=aacp&subTopicCode=****

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58. As TIC também podem contribuir para melhorar o ensino e a aprendizagem no nível secundário. Não substituirão os professores, mas podem ser usadas pelos estudantes numa variedade de importantes aplicações, desde aperfeiçoar uma língua estrangeira, estudar História e Geografia e praticar as capacidades de pesquisa e análise. Também podem ajudar os professores a rever as matérias das disciplinas e ajudá-los a identificar estratégias pedagógicas adequadas e a preparar as aulas. Mas as TIC só podem melhorar o ensino quando os professores sabem como as usar enquanto instrumento pedagógico. 59. Em grande parte dos países da ASS, os estudos de TIC integraram-se no currículo formal, embora na maior parte das escolas a sua existência seja embrionária, sobretudo devido à falta de computadores, de ligações à Internet e de conhecimentos por parte do pessoal. Além disso, muitos países não têm sido capazes de adaptar os objectivos e conteúdos das suas disciplinas de TIC aos padrões actuais e em rápida mudança. Na maior parte dos casos, os estudantes do ESJ e ESS frequentam aulas de TIC que ainda privilegiam a memorização e competências de baixo nível na disciplina. 60. Estes aspectos são exacerbados por problemas de hardware. Em muitos países africanos, a aquisição e instalação de computadores em escolas primárias e secundárias são suportadas por dadores. A subsequente manutenção dos computadores e da sua infra-estrutura – que cabe às escolas – tem representado um desafio substancial para as escolas e sistemas de ensino na ASS. São vulgares os laboratórios de TIC onde o número de computadores avariados excede o dos que se encontram em funcionamento. Os recursos consumidos pela manutenção constituem um encargo significativo para o orçamento das escolas. Na ASS, os programas educacionais que, de uma maneira ou de outra, dependem das TIC (por exemplo, apoio aos docentes, apoio às estruturas ou disseminação de conhecimentos) têm-se deparado amiúde com dificuldades, devido a problemas de manutenção e avarias frequentes ou à falta de infra-estruturas (por exemplo, linhas telefónicas ou outras formas de acesso rápido à Internet).72 Em geral, é possível admitir que o nível de competências e conhecimentos em TIC dos diplomados do ESJ e do ESS em África é baixo, embora não estejam amplamente disponíveis dados pormenorizados. As excepções verificam-se sobretudo em centros de recursos, escolas-piloto e institutos de formação de professores. Os mais bem-sucedidos na utilização prática das TIC são um pequeno número de projectos, muitas vezes financiados por dadores, como o SchoolNet Africa e o WorldLinks. Noutros países, algumas escolas encontram maneiras de resolver este tipo de problemas estabelecendo parcerias com prestadores privados locais de serviços e formação no domínio da informática. 61. Em suma: Não restam muitas dúvidas de que as TIC terão de ser incorporadas nos currículos do ensino secundário na ASS como disciplina e instrumento de apoio à aprendizagem transversal aos currículos. Porém, os custos não serão insignificantes,

72 Ver SchoolNet Africa (http://www.schoolnetafrica.net/) e, em particular SchoolNet Namibia (http://www.schoolnet.na/), que estão a abordar estes problemas equipando as escolas com computadores em rede e com servidores que funcionam com o sistema operativo Linux e fornecem manutenção online, realizada por ex-alunos com formação, energia solar e acesso sem fios à Internet. A utilização do Linux evita os pesados custos das licenças de software.

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constituindo muitas vezes um obstáculo. Os problemas práticos decorrentes de encontrar instrutores competentes, de apoiar o software e de manter em funcionamento o hardware prejudicam amiúde a eficácia do ensino. Talvez as soluções não-tradicionais em colaboração com prestadores privados de apoio técnico e de formação em informática permitam enfrentar com êxito esses desafios. Rumo a sistemas eficazes de avaliação e de exame 62. Uma elevada exigência nos exames constitui uma característica dos sistemas de ensino em África. Os dados recolhidos sobre os efeitos dos exames no ensino e na aprendizagem sugerem que se o conteúdo dos exames mudasse, também mudaria o conteúdo a que os alunos estão expostos nas aulas. Quando os professores “ensinam para o teste”, a experiência de aprendizagem torna-se limitada e muitos objectivos pedagógicos – sobretudo os que visam competências mais elevadas – não serão atingidos. Os exames não devem constituir um obstáculo à melhoria da qualidade, devendo, ao invés, apoiá-la; devem, por exemplo, ajudar a alargar a cobertura curricular, reflectir a sua função de certificação ao incluir conteúdos apropriados a todos os níveis de realização dos alunos e fornecer às escolas feedback sobre o desempenho. A Caixa 6.4 resume a experiência do Quénia no ensino primário, que o secundário poderá adoptar com facilidade.

Caixa 6.4 Reforma dos exames no Quénia

Na década de 70, deram-se passos no sentido da reforma dos exames no fim do ensino primário no Quénia. O conteúdo dos exames foi alterado de modo a • incluir menos itens que medem a memorização de informações factuais e mais itens concebidos para

medir competências de tipo mais elevado (compreensão, aplicação); • centrar-se na medição das competências susceptíveis de aplicação numa vasta gama de contextos,

dentro e fora da escola. As alterações destinavam-se a influenciar o modo como os professores preparavam os alunos para os exames e, em particular, a encorajar o ensino e aquisição de competências que pudessem ser úteis à maioria dos alunos que iriam deixar a escola depois dos exames. Para apoiar estas alterações, forneceram-se dois tipos de informações: • informações de incentivo, incluindo a publicação de uma lista de escolas e distritos por ordem de

mérito, com base nos resultados dos exames (lista de classificação de escolas); • informações de orientação, baseadas na análise dos resultados dos estudantes a nível nacional às

questões individuais, enviadas por circular a todas as escolas. A circular também explicava as alterações no conteúdo e as competências abrangidas nos exames, identificava tópicos e competências causadores de problemas e sugeria maneiras de os ensinar.

As listas de classificação de escolas já não são publicadas porque as escolas e distritos estiveram a manipular o sistema levando a exame apenas os melhores alunos. O Conselho Nacional de Exames do Quénia continua a emitir a circular, mas a falta de recursos financeiros impede-o de a enviar a todas as escolas. Contudo, é possível comprá-la ao Conselho. Fonte: Kellaghan e Greaney, 2004b 63. A actividade de avaliação nacional disseminou-se por África nos anos 90. Os projectos PASEC – do Southern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (SACMEQ) – e MLA (Monitoring Learning Achievement) contribuíram para o desenvolvimento da capacidade de avaliação nacional em mais de 20 países. As informações obtidas numa avaliação nacional acerca das forças e fraquezas nos

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conhecimentos e capacidades adquiridos pelos alunos e acerca do modo como os resultados se distribuem por género e localização podem desempenhar um importante papel na definição de políticas e no processo de decisão. As avaliações internacionais fornecem dados comparativos sobre os resultados obtidos em vários países. Até agora, têm participado poucos países africanos. Contudo, as avaliações nacionais realizadas no âmbito dos programas PASEC e SACMEQ permitem comparações entre os países africanos participantes. Essas informações facultam importantes oportunidades de aprender com os países que enfrentam condicionalismos e desafios idênticos. Embora a avaliação na sala de aula tenha sido a que menos atraiu a atenção em propostas de utilização da avaliação como forma de melhorar a qualidade do ensino, afigura-se a mais prometedora no que toca ao reforço dos resultados dos estudantes. Na ASS, é frequente as avaliações dos professores serem de má qualidade e pouco fazerem para estimular nos alunos o desenvolvimento de competências mais elevadas e de resolução de problemas. Infelizmente, melhorar as práticas de avaliação dos professores é mais difícil do que melhorar ou desenvolver outras formas de avaliação.

Tabela 6. 4 Resultados dos exames do ESJ em quatro países da ASS

Disciplina/País Botswana (2004) Gana (2003) Senegal (2005) Tanzânia (2004)

Primeira língua 77,3% n/a Não existem dados pormenorizados por disciplina

Segunda língua 74,6% 58,3%

Taxas globais de sucesso (2005: 30,2%,

2004: 55,4%)

Matemática 71,3% 59,6% Ciência 68.6% 57,1% Estudos sociais 71,1% 58,9%

Taxa geral de aprovação

(reprovações nota E) 88,1 %

Fonte: van den Akker e Ottevanger, 2006) 64. Os exames secundários em África são muito exigentes pois determinam, em quase todos os países, o acesso do ensino primário ao ESJ, do ESJ ao ESS e deste ao ensino superior. Os exames também são “bilhetes de entrada” no mundo de trabalho para a maioria dos diplomados do ensino secundário de primeiro nível. Na maior parte dos países da ASS, os exames do ensino secundário assumem grande importância como ritos de passagem, fornecendo assim aos estudantes incentivos e motivação para aprender. Várias individualidades que teceram comentários acerca da taxa de transição do ensino primário para o secundário no Botswana, que é quase garantida e ronda os 100%, referiram que o facto de os exames não terem consequências reduz a motivação dos estudantes. 65. Os resultados dos exames são muitas vezes decepcionantes. No Senegal e no Gana, as taxas de passagem são inferiores a 60% (Tabelas 6.3 e 6.4). Noutros países (Botswana, por exemplo), a maioria dos estudantes é aprovada nos exames com as notas mais baixas.

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66. Osaki e Ndjabili (2004) comentam o factor motivacional da classificação nacional de exames, que faz com que os professores se centrem sobretudo no sucesso nos exames em detrimento dos conhecimentos gerais e de compreensão. “Os professores ensinam para os exames” é uma frase comummente repetida em toda a ASS. Muitas vezes, a matéria que não é alvo de avaliação não é incluída no ensino e aprendizagem na sala de aula, em parte devido à “elevada exigência” que caracteriza os exames. Os exames e a avaliação na sala de aula que apenas exigem que os estudantes reproduzam afirmações, factos e definições habituam estes últimos, inevitavelmente, a uma aprendizagem e memorização maquinais, independentemente dos objectivos do currículo do ensino secundário. Este é e tem sido um grave problema em todos os países africanos.

Tabela 6.5 Resultados dos exames no ensino secundário de segundo nível em cinco países da ASS País

Disciplina

Botswana (2004): resultados do BGCSE numa

escala de 8 pontos desde A a G,

abaixo de G não são classificados (U). Percentagens

aproximadas

Gana (2001):

Taxas de passagem

Senegal (2005):

África do Sul (2003):

resultados de 2000 entre parênteses

Tanzânia (2004):

Primeira língua

Setswana: 76%

Segunda língua

Inglês: 77% Inglês: 61,3 %

Matemática 53,1% 48,8 % Ciência

Ciência Simples, Ciência Dupla Física, Química, Biologia: B,C e D 80% ou mais, excepto Ciência Simples 63%

50,7 %

Ciências Sociais

90%

4 fieiras principais: 2 de língua e humanidades, 1 de ciência e 1 de comércio. Notas ABCD, E (reprovação). Taxa total de aprovação: 45,5% (2002: 39,7%). Aprovação com notas ABC: 6%D: 94% Raparigas. Resultados nas 2 fieiras principais “Língua e Humanidades” ligeiramente superiores às fieiras de Ciências

Candidatos com seis ou mais disciplinas. Taxa total de aprovação: 73,3% (58%) Aprovados com distinção: 18,6 %, (14%) Aprovados sem distinção: 54,6%, (44%) Candidatos reprovados: 26,7%, (42,1%)

Não existem dados pormenorizados por disciplina Taxa geral de aprovação: 93 %.

Fonte: van den Akker e Ottevanger, (2006)

67. Em termos formais, os currículos modernos da ASS visam resultados de aprendizagem do tipo da compreensão, da aplicação de conhecimentos, das competências metodológicas e sociais, e da resolução de problemas. Alguns países da ASS afirmam que utilizam uma vasta gama de técnicas de avaliação para avaliar e examinar diferentes conhecimentos, competências e atributos dos estudantes do ensino secundário. No entanto, a realidade é vincadamente diferente. Em muitos países da ASS, se não mesmo todos, as actuais práticas de avaliação e exame limitam-se à recapitulação de factos memorizados. 68. Um afastamento da aprendizagem maquinal que domina presentemente as escolas africanas pelo fornecimento de competências e capacidades de nível mais elevado exige um afastamento das actuais práticas de avaliação na sala de aula e nos exames.

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Porém, é mais fácil dizê-lo do que fazê-lo, pois isso exige a resolução simultânea de várias questões: a escassez de materiais de ensino e de aprendizagem, o conhecimento deficiente das disciplinas por parte dos professores, a definição do currículo e o estabelecimento de padrões específicos para as disciplinas, a adaptação dos exames e uma melhor formação e apoio aos professores. Contudo, a implementação de novos currículos exige novas formas de exame e de avaliação. Sem elas, as alterações curriculares têm poucas ou nenhumas hipóteses de chegar às salas de aula. A falta de alinhamento entre as intenções curriculares e a avaliação bem como a qualidade das avaliações e exames continuam a constituir um importante obstáculo à implementação eficaz do currículo. 69. O alinhamento entre o desenvolvimento curricular, por um lado, e a avaliação e exames, por outro, requer igualmente um alinhamento a nível organizacional. A actual discrepância entre os exames e currículos do ensino secundário na ASS aponta para a falta de coordenação entre os organismos nacionais responsáveis pelos currículos e a avaliação e os professores nas salas de aula. Um exemplo particularmente notório é a Tanzânia, onde existem dois organismos autónomos responsáveis pelo desenvolvimento curricular e pelos exames. Contudo, há trinta anos, esses dois organismos constituíam uma única instituição. Os factores de organização e gestão (por exemplo, comunicação, cooperação, demarcação clara de responsabilidades) contribuem para a falta de alinhamento. Outro importante factor para a divisão e a natureza estanque de todos os organismos responsáveis por exames na ASS reside em saber até que ponto a fraude e a corrupção afectam os resultados dos exames; na correcção, a honestidade é um importante critério de qualidade, intimamente ligada às questões de equidade e qualidade. Embora os exames do ensino secundário que foram cancelados e repetidos a nível nacional no Gana, em 2002, constituam um exemplo bastante extremo, referem-se comummente em toda a ASS experiências de conhecimento prévio e generalizado do conteúdo dos exames e outras fraudes (Greaney e Kellaghan, 2006). Por conseguinte, embora um melhor alinhamento entre os currículos, as avaliações e os exames seja importante para uma melhor aprendizagem, as exigências de exames administrados com honestidade, fiáveis e válidos requerem soluções que incluem um sistema educacional e um contexto mais vastos. 70. A participação dos países africanos nas avaliações internacionais ainda é muito pouco significativa a nível do ensino secundário. Existem fortes razões para que o PASEC e o SAQMEC venham a incluir este nível de ensino (ver capítulo 8 para uma discussão mais aprofundada). Os instrumentos técnicos terão de cumprir os padrões internacionais, e os resultados de testes tais que permitam comparações internacionais constituirão muitas vezes um incentivo para a revisão das políticas e práticas existentes e para a reflexão sobre estratégias de melhoria. 71. A reorganização dos sistemas de avaliação e de exames na ASS e a implementação de novos instrumentos constituem uma tarefa multifacetada complexa que poderá incluir:

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• Definição dos padrões apropriados do desempenho da aprendizagem enquanto parte integrante de novos currículos do ESJ e ESS73 e atribuição de responsabilidades claras pela garantia de qualidade, estabelecimento de padrões e monitorização do desempenho.

• Distinção entre os padrões mínimos e aceitáveis e a necessidade de responder às exigências de ingresso no ensino superior.

• Inclusão de novas formas de avaliação de competências que não são medidas nas actuais práticas de avaliação e nos exames comuns.

• Melhoria da qualidade técnica dos itens constantes dos enunciados dos exames: precisão da resposta correcta, clareza de linguagem e de expressão, níveis adequados de exigências cognitivas74; é importante seleccionar itens que meçam o desempenho da aprendizagem e não a competência linguística.

• Reforço e acompanhamento do processo de preparação dos enunciados, concretamente a selecção, formação e acompanhamento dos examinadores e moderadores.

• Recolha de dados estatísticos sobre tendências do desempenho na aprendizagem ao longo do tempo, bem como níveis de implementação curricular e de aprendizagem como base para intervenções correctivas.

• Aplicação de tecnologias modernas, incluindo TIC, nas avaliações e exames. • Distinção de níveis de competências cognitivas para todas as disciplinas, com base

num banco de itens de testes. • Utilização de avaliações de trabalho durante as aulas não apenas para fornecer

feedback sobre o ensino e a aprendizagem mas também para as notas de fim do ano e de exames.

• Inclusão, tanto quanto possível, de avaliações baseadas em práticas laboratoriais para as disciplinas de Ciências.

72. Esta lista ilustra a natureza complexa da reforma dos exames e a interdependência das diversas componentes. Existe a necessidade de uma abordagem inclusiva que abarque: o desenvolvimento profissional dos professores do ensino secundário, incluindo elaboração de testes e exames, sua correcção e avaliação na sala de aula; organização e gestão incluindo selecção, formação e supervisão de examinadores, bem como desenvolvimento dos instrumentos e das capacidades de analisar resultados dos exames e de usá-los para melhoria do ensino; uma cultura de exames aperfeiçoada e profissional que elimine a fraude e a corrupção; e um reforço das ligações a objectivos prioritários de aprendizagem especificados no currículo e avaliação dos mesmos de uma forma válida e fiável. 73 Os padrões para os currículos das disciplinas de ESJ devem ser alinhados dentro do currículo do “ensino básico”. Os padrões para os currículos das disciplinas do ESS devem ser alinhados pelos objectivos de um “perfil desejado do diplomado” do ESS, que tenha em consideração que, para algumas disciplinas desse nível de ensino, o conteúdo muda frequentemente (por exemplo, TIC). 74 O que é problemático, muitas vezes. No Botswana, a qualidade da avaliação foi descrita como “caracterizada por itens de baixa qualidade nos testes e inadequação, ou seja, itens mal construídos e um número insuficiente de testes” (Departamento do Ensino Secundário do Botswana, 2003).

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Conclusão 73. A reforma curricular do ensino secundário na ASS deve constituir uma parte importante da transição de um ensino de elite para um sistema de massas. Em muitos países, os currículos e os sistemas de exame mudaram notoriamente pouco ao longo de décadas; a herança colonial é muitas vezes claramente visível na estrutura e conteúdo do que é ensinado. A argumentação a favor da reforma decorre de preocupações com a pertinência local em sociedades em rápida mudança, das diferentes prioridades e aspirações de uma população estudantil muito maior com uma composição social em mudança e da necessidade que têm as economias em crescimento de formar o pessoal indispensável para uma participação eficaz numa economia global impulsionada pela tecnologia. Estas preocupações levam os países a pensar em:

• Incluir o ensino secundário de primeiro nível, no todo ou em parte, num programa de ensino básico de 9 a 10 anos;

• Reforçar as ligações com o mundo de trabalho e a preparação para ele por intermédio de módulos vocacionais nas escolas secundárias de segundo nível ou formação profissional específica em instituições de EFTV;

• Melhorar o ensino da Matemática e das Ciências, estabelecendo um currículo integrado no ESJ, melhorando as qualificações dos professores, assegurando um fornecimento adequado de materiais pedagógicos e fornecendo, assim, incentivos aos estudantes para seleccionarem fieiras de matemática e ciências no ensino secundário de segundo nível;

• Incorporar as TIC no currículo e melhorar a qualidade do ensino, estabelecendo ligações com prestadores de formação e de apoio técnico não-governamentais e privados;

• Reformar os sistemas de exame e de avaliação em apoio da reforma curricular e implementá-los, avançando para exames baseados nos currículos, para avaliações nacionais regulares da aprendizagem dos estudantes e participação em avaliações internacionais e regionais para fins de comparação; a formação de professores em técnicas de avaliação na sala de aula constituirá, provavelmente, uma das maneiras mais eficazes de melhorar a aprendizagem dos estudantes.

74. Trata-se de uma agenda ambiciosa, cuja implementação exigirá uma articulação sistémica e selectividade. Este processo de alteração curricular só será bem-sucedido se for explicitamente concebido para garantir as ligações entre as diferentes partes do sistema. O ESJ deverá assentar nos currículos do ensino primário e ser concebido como parte integrante de um programa de ensino básico contínuo. O ESS deverá assentar nos currículos do ESJ e possuir ligações explícitas aos requisitos de entrada nas instituições terciárias. Tanto os currículos do ESJ como os do ESS terão de enfatizar as capacidades de continuar a aprender e a adquirir competências. A melhoria do ensino da matemática, das ciências e da tecnologia não pode ser implementada como um programa de nível nacional. No início, os esforços terão de se centrar inevitavelmente em escolas seleccionadas. Neste aspecto, o apoio público deverá ser concedido prioritariamente às escolas que servem populações desfavorecidas e que propõem acordos de colaboração com organismos não-governamentais e com operadores privados.

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75. Os currículos devem estar intimamente ligados aos perfis de saída desejados para os diplomados tanto do ESJ como do ESS. Os currículos do ESJ terão de reconhecer que já não podem ser concebidos para responder às necessidades de um pequeno grupo de estudantes que deseja continuar a estudar no ensino formal, mas que terão de preparar um grupo muito maior, tanto para o trabalho como para o ensino e a formação ao longo da vida. Deverão pôr a tónica no ensino de disciplinas cruciais para o perfil de saída desejado para os diplomados, incluindo a Matemática, as Ciências e uma língua internacional. Devem garantir igualmente que os estudantes adquirem capacidades de análise e de resolução de problemas e, mais importante ainda, que possuem motivação e aptidão para continuar a aprender e a adquirir mais competências. Além dos aspectos académicos, os currículos terão de reconhecer a importância da preparação dos alunos para uma vida saudável e uma participação activa em sociedades cada vez mais democráticas e em rápida mudança. É melhor adiar a formação vocacional orientada para o trabalho para o ensino secundário de segundo nível e ministrá-la em instituições especializadas e não em escolas secundárias gerais. 76. O ESS terá de evoluir para um sistema que ofereça uma vasta gama de oportunidades de ensino e formação aos estudantes diplomados pelas escolas secundárias de primeiro nível. O acesso terá de manter-se selectivo num futuro previsível, especialmente nas escolas secundárias gerais e nas instituições formais de formação. Para proporcionar oportunidades de continuação dos estudos aos que não foram admitidos nesses estabelecimentos, será importante apoiar o desenvolvimento de outras oportunidades de formação em instituições não-formais, por intermédio de estágios, ou em centros de formação mantidos por prestadores privados e empresas. Algumas destas oportunidades serão em programas a tempo inteiro e muitas outras a tempo parcial, possivelmente em combinação com a actividade profissional. Os currículos terão de ser flexíveis, de responder às necessidades do mercado de trabalho e de ser concebidos tendo em conta as opiniões dos empregadores. 77. Há provas sólidas de que um bom desempenho em Matemática e Ciências nas avaliações internacionais está fortemente associado ao crescimento económico. Contudo, o desempenho dos estudantes da ASS nestas disciplinas é muitas vezes decepcionante. As disciplinas são consideradas difíceis e, quando podem, muitos estudantes evitam estudos avançados nestes domínios. Os novos currículos em Ciências e Matemática devem fornecer a todos os estudantes sólidos conhecimentos dos princípios básicos com aplicações práticas ligadas ao ambiente local, bem como oportunidades de estudos mais avançados aos estudantes que desejam enveredar por carreiras que exijam conhecimentos mais profundos de Ciências e Matemática. Os currículos centrados no aprofundamento dos conhecimentos costumam apresentar melhores resultados que aqueles que põem a tónica na cobertura de um grande número de tópicos. A formação de professores e o apoio, a existência de um suprimento adequado de materiais pedagógicos e as oportunidades de aplicação prática são cruciais para uma implementação bem-sucedida dos currículos de Ciências e de Matemática. 78. Um dos objectivos introduzidos nos currículos do ensino secundário na ASS é aquisição de conhecimentos e competências básicas na utilização das TIC. No primeiro

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nível do secundário, a tónica costuma ser posta na literacia informática, incluindo a utilização de software comum. O segundo nível do secundário centra-se nos princípios da informática e na utilização de aplicações mais avançadas para a investigação e a resolução de problemas. Os currículos relacionados com as TIC terão de adaptar-se a tecnologias e necessidades do mercado de trabalho em rápida mudança. Na maior parte dos casos, isto requer uma revisão regular (a espaços de 3-4 anos) do conteúdo (e das consequentes necessidades de formação dos professores) realizada por especialistas locais e internacionais. 79. Na prática, muitos estudantes têm um acesso limitado a computadores, os currículos são muitas vezes concebidos sem ter em conta as realidades a nível da escola e poucas escolas possuem professores aptos a ensinar eficazmente TIC. A utilização das TIC raras vezes é integrada no ensino de outras disciplinas. No entanto, a preparação para o mundo do trabalho, cada vez mais dependente da utilização das TIC, torna imperativo que se ofereça aos estudantes oportunidades de adquirir competências básicas nestas tecnologias. Os investimentos que facultam apoio quer ao hardware quer ao software e que incluem a formação de professores podem ter resultados prometedores, sobretudo quando são implementados em parceria com prestadores do sector privado. 80. A elevada exigência nos exames ensombra os sistemas de ensino na ASS. O seu principal objectivo é seleccionar estudantes para o nível seguinte. Muitos ainda recorrem a padrões prevalecentes nos países industrializados – geralmente a antiga potência colonial. Muitos apelam a factos memorizados em vez de apelar à compreensão e demonstração de competências. As relações com os objectivos curriculares cruciais são muitas vezes débeis. Raras vezes se tem recorrido ao potencial que os exames têm para melhorar a instrução através da análise sistemática dos itens e do fornecimento às escolas de feedback sobre os resultados. Poucos países da ASS participaram em avaliações internacionais ou realizaram com regularidade avaliações nacionais sobre aprendizagem. A avaliação na sala de aula, enquanto meio de identificar os resultados de aprendizagem dos estudantes e de direccionar a instrução de recuperação, ou não se realiza ou é deficiente. 81. Em última análise, o êxito do currículo é determinado pelo modo como é implementado na sala de aula. As avaliações internacionais e nacionais são instrumentos cruciais para a gestão de um sistema de ensino secundário centrado nos resultados de aprendizagem dos estudantes, que constituem a sua principal prioridade. As avaliações na sala de aula são instrumentos fundamentais para os professores, pois ajudam os estudantes a melhorar o seu desempenho. Os exames serão instrumentos de selecção inevitáveis enquanto o acesso aos níveis seguintes de ensino se mantiver limitado. Será importante que os países aperfeiçoem os exames, melhorando a sua validade e fiabilidade e, ao mesmo tempo, utilizando o seu potencial para melhorar a aprendizagem dos alunos. A Tabela 6.5 resume as opções de reforma que os governos podem querer ter em conta.

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Tabela 6.5: Opções para a reforma do ensino secundário de primeiro e segundo níveis Problema Resposta possível a nível do ESJ Resposta possível a nível do ESS

A elevada exigência nos exames não apoia as alterações curriculares e a aprendizagem

• Garantir que os exames tomam como referência os currículos

• Fornecer às escolas feedback acerca dos resultados em itens específicos dos exames

• Garantir que os exames finais e os exames de acesso à universidade tomam como referência os currículos

• Fornecer às escolas feedback acerca dos resultados em itens específicos dos exames

Poucos conhecimentos sobre o nível e progresso da aprendizagem

• Desenvolver avaliações nacionais • Participar em avaliações

internacionais

• Desenvolver avaliações nacionais • Participar em avaliações

internacionais

Deficientes ligações entre sistemas

• Integrar os currículos do ESJ e do ensino primário

• Tomar como base os currículos do ESJ e estabelecer ligações com instituições terciárias

Deficientes ligações com o mundo do trabalho e o mercado de trabalho

• Relacionar intimamente os conteúdos curriculares e os “perfis de diplomados” formais

• Pôr a tónica nas competências genéricas

• Adiar a formação pré-vocacional e profissional para o ensino secundário de 2º nível

• Relacionar intimamente os conteúdos curriculares e os “perfis de diplomados” formais

• Desenvolver uma vasta gama de oportunidades de formação de modo a responder às necessidades do mercado de trabalho e às aspirações dos estudantes

Baixos níveis de aprendizagem sobretudo em matemática e ciências

• Aumentar o tempo de ensino • Reforçar a formação e o apoio aos

professores • Progredir gradualmente rumo às

ciências integradas • Estimular a avaliação na escola e na

sala de aula

• Fornecer instalações e equipamento adequados, incluindo centros de recursos

• Pôr a tónica na profundidade do currículo e não na cobertura

• Estimular a avaliação na escola e na sala de aula

Preparação inadequada para a utilização das TIC no trabalho e na aprendizagem posterior

• Facultar introdução às TIC • Facultar TIC como disciplina e como instrumento de apoio ao ensino noutras disciplinas

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Capítulo 7

Proporcionar Oportunidades Eficazes e Equitativas de Aprender75

1. As estratégias do ensino secundário que não proporcionam oportunidades positivas e equitativas de aprender representam um desperdício de recursos públicos e privados e uma ameaça à coesão social. A melhoria da qualidade da instrução dependerá do recrutamento, formação e retenção de professores competentes, do apoio aos professores no activo, de uma liderança eficaz nas escolas e de uma adequada disponibilidade de materiais pedagógicos, em particular de manuais. Fazê-lo de uma forma equitativa significa proporcionar oportunidades de ensino de qualidade aceitável, acessíveis aos estudantes sem os elevados custos associados ao alojamento e aos obstáculos de se ter de percorrer distâncias muito longas. Este capítulo explora as políticas que os países poderão ter de considerar a fim de garantir um fornecimento adequado de professores competentes, de dirigentes e conselheiros escolares bem preparados, e um abastecimento regular de manuais, no ambiente de recursos condicionados exposto no capítulo 5. O capítulo analisa também o modo como estas oportunidades de aprendizagem podem ser postas à disposição dos estudantes fora das zonas urbanas.

Professores Competentes: a Coluna Vertebral de um Sistema Eficaz 2. O rápido crescimento das inscrições no ensino secundário na África Subsaariana excedeu o aumento do número de professores (Capítulo 1, Tabela 1.1). O recrutamento do número de professores necessários para satisfazer os sistemas de ensino secundário em rápido crescimento apresenta várias dificuldades. Em primeiro lugar, a oferta de professores adequados está restringida tanto pelo número de diplomados do ensino secundário bem preparados, sobretudo em certas disciplinas como a Matemática e as Ciências, como pela capacidade dos sistemas de ensino de professores. Em segundo lugar, estas faltas são exacerbadas pelo facto de um número cada vez maior de professores do ensino secundário não serem professores de carreira. Lewin e Stuart (2003) estimam que o tempo durante o qual os professores ensinam, depois de se formarem e antes de mudarem para outra profissão, é muitas vezes inferior a 10 anos. Em terceiro lugar, os recursos financeiros disponíveis para contratar professores são limitados e, muitas vezes, insuficientes para responder às necessidades, dadas as actuais políticas de colocação e estruturas salariais (Capítulo 5). 75 As secções deste capítulo que se relacionam com professores, directores e supervisão foram inicialmente esboçadas por Aidan Mulkeen. A secção sobre manuais baseia-se num artigo de fundo de Tony Read e Amanda Buchan (2006).

Haverá maior dádiva que possamos oferecer à república do que ensinar e instruir a nossa juventude? - Cícero

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3. No entanto, este desafio não é apenas quantitativo. Espera-se igualmente que os professores se empenhem num leque de novos desafios. Os níveis actuais dos resultados de aprendizagem são baixos (Capítulo 1) e a sua melhoria exigirá estratégias pedagógicas mais eficazes. O aumento no número de inscrições e os recursos públicos limitados traduzir-se-ão em turmas maiores para muitos professores, com estudantes com diferentes características, possivelmente com um domínio mais limitado da língua de ensino e menores níveis de literacia, de numeracia e de capacidades de análise (Lewin, 2002). A gestão de turmas mais diversas exigirá melhores técnicas de gestão de sala de aula e métodos de ensino diversificados (Condy, 1998). Além disso, é possível que se espere dos professores que evitem castigos físicos, que criem um clima de colaboração na sala de aula, que promovam o pensamento analítico, que estimulem a cidadania e atitudes equitativas em matéria de género e que incorporem as TIC no seu trabalho (Capítulo 6). Cada vez mais se lhes pede que contactem com os pais e com a comunidade local, e que estabeleçam relações de colaboração com eles. Somando tudo, os países enfrentam um desafio intimidante: necessitam de aumentar o número de professores, de melhorar a qualidade do ensino e de formar professores que lidem com tarefas mais complexas, ao mesmo tempo que têm de reduzir o custo por aluno. 4. O ponto de partida deve ser reconhecer que a capacidade dos professores é fundamental para a qualidade do ensino. Contudo, o que faz um bom professor já é menos claro. Provou-se que o nível de ensino e a formação têm importância, embora só em parte expliquem a variação na qualidade dos docentes. Existem outros factores, menos mensuráveis por métodos convencionais, que também desempenham um papel importante (Caixa 7.1).

Caixa 7.1: Um ensino de qualidade é vital para a melhoria da aprendizagem dos alunos A aprendizagem dos alunos é influenciada por muitos factores, incluindo: competências, expectativas, motivação e comportamento dos alunos; recursos, atitudes e apoio da família; competências, atitudes e comportamento do grupo de pares; organização, recursos e clima da escola; estrutura e conteúdo do currículo; e competências, conhecimentos, atitudes e práticas dos professores. As escolas e as salas de aula são ambientes complexos e dinâmicos, e a identificação dos efeitos desses diversos factores e do modo como se influenciam e se relacionam uns com os outros – para diferentes tipos de alunos e diferentes tipos de aprendizagem – tem sido, e continua a ser, um foco fundamental da investigação educacional. Três conclusões gerais emergem de pesquisas sobre a aprendizagem, que desembocaram em várias descobertas. Em primeiro lugar, a maior fonte de variação na aprendizagem deve-se a diferenças que os alunos levam para a escola – as suas capacidades e atitudes e o ambiente da família e da comunidade. Em segundo lugar, os factores relacionados com os professores e o ensino constituem as influências mais importantes a nível da escola no que toca à aprendizagem. Em particular, um amplo consenso identifica a “qualidade do professor” como a variável isolada mais importante, a nível da escola, que influencia os resultados do aluno. A terceira conclusão retirada das investigações diz respeito aos correlatos da qualidade do professor. A maior parte das investigações examinou a relação entre o desempenho do estudante e características do professor tais como qualificações, experiência pedagógica e indicadores de competência académica ou de conhecimentos da disciplina. Essas investigações costumam descobrir uma relação positiva entre essas características dos professores e o desempenho dos alunos, mas talvez menos acentuadas do que se esperaria. Um dos pontos de acordo é que existem muitos aspectos importantes da qualidade do professor que não são captados pelos indicadores comummente utilizados. As características dos professores que são mais difíceis de medir, mas que podem ser vitais para a aprendizagem dos alunos, incluem a capacidade de

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transmitir ideias de uma maneira clara e convincente, de criar ambientes eficazes de ensino para diferentes tipos de alunos, de estimular relações professor-aluno produtivas, de ser entusiasta e criativo e de trabalhar eficazmente com colegas e pais. Fonte: OCDE, 2004.

Ensino geral 5. A eficácia dos professores do ensino secundário relaciona-se fortemente com o seu nível de domínio da disciplina que ensinam. Não devem conhecer apenas o conteúdo que ensinam, mas possuir uma compreensão profunda do mesmo. Estudos realizados nos EUA mostram que uma preparação avançada em conteúdo para os professores é especialmente importante no ensino secundário de segundo nível (Rice, 2003). Talvez se trate do princípio dos “rendimentos decrescentes”: é importante que os professores possuam um nível de ensino superior àquele que ensinam, sendo que cada nível adicional a partir daí também melhora a qualidade, mas em menor grau. 6. Os requisitos do ensino geral para leccionar no primeiro nível do ensino secundário variam, havendo países que permitem que professores com o equivalente ao segundo nível ensinem (Tabela 7.1). Em muitos países, menos de metade dos professores cumprem os requisitos exigidos – Comores (45%), Gana (42%), Benim (33%) e Uganda (32%). A maior parte dos países exige uma licenciatura para ensinar no segundo nível do secundário. A distinção entre os requisitos para o primeiro e segundo níveis do ensino secundário permite que alguns países tenham professores não-licenciados a leccionar no primeiro nível e um grupo de docentes, na sua maioria com licenciatura, no segundo nível. Este padrão assegura que os estudantes são, maioritariamente, ensinados por professores cuja formação é, pelo menos, um nível mais elevada do que o nível que ensinam.

Tabela 7.1: Qualificações exigidas aos professores do primeiro e segundo níveis do ensino secundário

(países seleccionados) Secundário de 1º nível Secundário de 2º nível

País Ano de referência

Anos de escolaridade

exigidos

Proporção dos que

cumprem os critérios

Anos de escolaridade

exigidos

Proporção dos que

cumprem os critérios

Burkina Faso 2002 16 100 16 100 Chade 2003 15 35 15 47 Mali 2003 12 x 16 … Uganda 2004 13 44 15 32 Guiné 2003 16 … 16 … Quénia … 14 4 14 x Lesoto 2003 14 83 16 x Níger 2003 15 90 16 92 Senegal 2003 15 100 15 100 Cuba 2003 17 84 17 85 Equador 2000 16 65 16 x África do Sul 2003 17 … 17 … Zimbabwe 2004 16 59 16 x … sem dados disponíveis x dados incluídos noutra categoria ou coluna Fonte: UIS, 2006

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7. Em resumo, os dados recolhidos sugerem que os professores mais instruídos alcançam melhores resultados. Idealmente, seria desejável dispor, no ensino secundário, de uma população docente totalmente composta por licenciados, mas, a médio prazo, a maior parte dos países africanos não será capaz de encontrar e financiar um número suficiente de professores licenciados, sobretudo num contexto de aumento das inscrições. Os sistemas em rápido crescimento poderão acabar por ter um pequeno número de professores altamente qualificados e dispendiosos, muitos professores sem preparação e turmas cada vez maiores. A alternativa de restringir as inscrições raramente é exequível. Por conseguinte, os países poderão ter de recorrer a professores com qualificações formais mais baixas, sobretudo no ensino secundário de primeiro nível. Quaisquer que sejam as qualificações exigidas, o que é importante é que sejam realistas e comportáveis. Não se ter em consideração a qualidade dos professores no activo pode conduzir a expectativas irrealistas em matéria de currículo e tender a reduzir a necessidade reconhecida de apoio aos docentes em serviço.

Formação profissional

8. Os programas de ensino de professores variam na sua organização, duração e âmbito, mas o seu conteúdo possui aspectos comuns (Coolahan, 2002; Nwaboku, 1996) que incluem habitualmente:

a) estudos académicos, normalmente nas matérias a leccionar; b) preparação pedagógica, composta por

(i) estudos em ciências da educação, como psicologia e sociologia da educação; (ii) estudo de metodologias e de métodos de ensino; (iii) prática docente.

9. As questões mais importantes do currículo relacionam-se com o equilíbrio entre os estudos académicos (o conteúdo a leccionar) e a formação pedagógica (Lewin, 2000). Desenvolveram-se dois modelos predominantes de preparação de professores para o ensino secundário: o concorrente e o consecutivo. O modelo concorrente envolve um curso com conhecimentos académicos sobre disciplinas que, ao longo da sua duração, se combina com estudos educacionais e profissionais. No modelo consecutivo, os estudantes começam por se qualificar nas disciplinas que desejam leccionar, após o que fazem um curso mais curto de formação de professores (Coolahan, 2002). 10. Usam-se diversos sistemas em África (Tabela 7.2), havendo muitos países que proporcionam os dois modelos como percursos paralelos alternativos para o ensino. Cada modelo possui importantes implicações financeiras. O modelo consecutivo pode transferir a maior parte dos custos de formação para o estudante, consoante o modo como o ensino superior é financiado. É mais habitual o modelo concorrente ser fornecido sem custos para os estudantes, facultando o acesso ao ensino a indivíduos que, de outra maneira, não o poderiam suportar.

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Tabela 7.2 : Professores do ensino secundário: níveis de recrutamento e duração da formação País nível de recrutamento Duração Guiné Equatorial Professor diplomado ou ano pré-académico 3 anos Camarões Diploma do secundário ou CGE 3 anos Mali Bacharelato 2 anos Camarões ENSY Bacharelato BA 2 anos Botswana (universidade) Bed, BSc, BA 1 ano Angola Diploma do secundário (11º ano) 4 anos

Fonte: UNESCO, 2003 11. Além dos projectos em pequena escala, os estudos fornecem poucos dados acerca do papel da formação de professores como factor efectivo de mudanças no ensino na África Subsaariana. Ware (1992), por exemplo, cita investigadores na África do Sul, Nigéria e Quénia que descrevem as dificuldades para alterar práticas de sala de aula dos professores do ensino secundário. Foram relatadas algumas dificuldades estruturais relacionadas com o ensino de professores:

• Uma ênfase excessiva nos estudos sobre educação. Lewin (2000) argumentou que o ensino de professores centra-se muitas vezes na história, psicologia e sociologia da educação em detrimento da pedagogia, o que deixa os estudantes mal preparados para o ensino na sala de aula. É muito frequente os alunos que estudam para professores terem dificuldade em captar as implicações práticas das ciências da educação.

• Metodologia distante das realidades da sala de aula. A própria componente metodológica não é, muitas vezes, devidamente valorizada. Os professores “queixam-se amiúde das discrepâncias entre o que o ensino superior lhes oferece nos cursos de formação de professores e as exigências de leccionar em sala de aula” (Sun e de Jong, 2001).

• Prática de ensino deficiente. Ensinar é uma competência prática. A prática de ensino devia figurar no centro da tentativa de desenvolver boas competências pedagógicas. Contudo, o valor da prática docente depende em larga medida da qualidade da supervisão e orientação fornecidas durante o período de prática. É muito frequente as visitas de supervisão serem inadequadas, tanto em número como em qualidade, não possuindo, por isso, grande valor acrescentado.

• Tendência para ensinar como foram ensinados. O período em serviço mais longo e mais intenso por que todos os professores passam é a sua própria experiência de ensino enquanto estudantes, muitas vezes amplamente assente em tomar notas e decorar factos para os exames (Ampiah et al., 2000).

12. Para ser eficaz, o ensino de professores deverá equipar os professores acabados de formar com competências práticas de sala de aula cuja utilização seja evidente ao ponto de os levar a dispensar a imitação instintiva dos métodos que experimentaram pessoalmente. Infelizmente, é vulgar as instituições de formação de professores possuírem capacidades limitadas para fornecer tais competências. Na sua maioria, os

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alunos que estudam para professores já não praticam em sala de aula. Podem ter poucas experiências recentes nesse domínio, correndo o risco, portanto, de transmitir teorias que não validaram pessoalmente na prática (Paniagua, 2002). Mesmo quando estavam a ensinar, é possível que não tenham sido os melhores professores, pois a promoção faz-se muitas vezes com base nas credenciais académicas ou na antiguidade. A nomeação de pessoal docente adequado pode ser ainda mais difícil nas universidades, onde as exigências de distinção académica talvez superem o valor da excelência na sala de aula (Coolahan, 2002). O ensino de professores em universidades pode não ter nada a ver com o sistema de ensino secundário, respondendo até perante outro ministério, como acontece na Namíbia, na Tanzânia e no Zimbabwe (Gaynor, 1998). No Lesoto, a faculdade de educação emite diplomas em ciências da educação, em ensino agrícola e em economia doméstica, e um B-Ed. para ensinar nos níveis secundário e primário, mas os programas de formação não prestam grande atenção às disciplinas ensinadas nas escolas secundárias (UNESCO, 2003).

Desenvolvimento Profissional Continuado (CPD) 13. Não se pode esperar que os professores trabalhem eficazmente depois de concluírem a formação pré-serviço sem apoio adicional durante a continuação da sua carreira. O CPD é necessário não apenas para ajudar os professores a lidar com as revisões curriculares e os métodos em evolução, mas também para os estimular e motivar. Os estudos sobre os custos e benefícios dos métodos de CPD não abundam e a maior parte deles tende a basear-se em relatos individuais (Christie et al., 2004). 14. Há três tipos fundamentais de CPD que se popularizaram. O modelo em cascata é o mais amplamente utilizado, sendo normalmente ministrado em seminários de curta duração (Anderson, 2002). Embora este modelo se adeqúe a alguns tipos de materiais, o impacto dos cursos em cascata de curta duração sobre a prática docente tem sido muitas vezes decepcionante. O modelo apresenta várias dificuldades práticas: os cursos costumam ser curtos, é frequente os professores não reconhecerem a necessidade de adoptar novas práticas ou não terem capacidade para o fazer, a formação é divorciada do contexto da escola e os formadores raras vezes possuem experiência de sala de aula nos novos programas ou métodos (Monk, 1999: Higginson, 1996). 15. O ensino à distância constitui uma opção que tem atraído muito interesse devido à poupança nos custos (ver capítulo 5) e à possibilidade de atingir beneficiários geograficamente afastados. Dar formação a professores que continuam a estar presentes nas escolas é mais atractivo do que os sistemas em que os professores têm de se ausentar e de frequentar estabelecimentos de ensino em tempo inteiro, tanto devido à disponibilidade dos professores como aos custos (Yates, 2000). No modelo do ensino à distância, os professores que estudam passam mais tempo a leccionar e menos a estudar. Como seria de esperar, trata-se de um modelo eficaz para a transmissão de experiências de ensino, mas menos eficaz para a formação académica em conhecimentos ligados aos conteúdos. No Malawi, onde este modelo tem sido utilizado com professores primários, as avaliações identificaram como dificuldade um desempenho deficiente no que toca aos conhecimentos ligados aos conteúdos.

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16. Tem-se vindo a desenhar cada vez mais a tendência para a promoção de redes ou grupos inter-escolas, em que o pessoal de un certo número de escolas trabalha em conjunto na elaboração de novos currículos ou metodologias (Coolahan, 2002). Apesar de poder ser mais lenta, é provável que esta abordagem venha a ter um impacto a longo prazo na metodologia e práticas, tanto para veteranos como para novatos. O Quénia está a testá-la (Caixa 7.2)

Caixa 7.2: Desenvolvimento Profissional Continuado no Quénia No Quénia, o projecto SPRED 3 fornece um modelo de desenvolvimento distribuído de professores. Em cada 3 distritos, cada escola é convidada a seleccionar três professores principais – um de Inglês, um de Matemática e um de Ciências – para participar no projecto. Ao longo do programa, que dura 5 meses, esses professores criarão equipas disciplinares nas escolas e começarão a apoiar os seus colegas. Espera-se que, no espaço de 2 anos, 50 000 professores participem na primeira fase do programa, estando a ser analisada a possibilidade de essa participação ser acreditada. Fonte: Chrstie et al. (2004).

A qualidade não depende exclusivamente de qualificações formais 17. Uma das descobertas mais interessantes das investigações sobre a eficácia dos professores é a impossibilidade de explicar uma grande parte da variação existente entre eles pela sua formação ou qualificações. Em resumo, existem outros factores que contribuem para o desempenho dos professores (VSO 2002):

• Características pessoais. A escolha de professores com essas características poderia melhorar a qualidade do ensino. Infelizmente, os professores costumam ser seleccionados exclusivamente com base no seu desempenho académico.

• Reconhecimento social. Em países onde o ensino é encarado como uma função social importante e um contributo valioso para a sociedade, é mais provável que os professores tenham bons desempenhos. Aumentam as provas de que o moral e o estatuto dos professores se encontram em queda. É menos provável que os professores desmoralizados invistam no desenvolvimento e aperfeiçoamento do seu trabalho.

• Contributo para a aprendizagem dos estudantes. As estruturas que reduzem o desempenho dos estudantes ou que põem os professores perante situações impossíveis afectam a motivação.

• Oportunidades para progredir. Embora a remuneração e as condições de trabalho contribuam fundamentalmente para a motivação, está comprovado que as questões não-remuneratórias (sobretudo a possibilidade de ascensão na carreira) e administrativas são quase tão importantes como o nível real de remuneração.

• Falta de estabilidade das colocações. A constante movimentação de professores e a reatribuição de turmas dificultam o estabelecimento de relações com os alunos ou do sentimento de responsabilização por eles. Num estudo (IEQ, 2000), quase 50% dos professores não estavam a ensinar a mesma turma no princípio e no fim do ano lectivo.

Repensar a Formação de Professores

18. A formação de professores é cada vez mais concebida em termos de três fases – inicial, de indução e de carreira. Dada a necessidade urgente de produzir mais

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professores, muitos países africanos deram mais ênfase à fase inicial, deixando por desenvolver as outras duas. Ao mesmo tempo, a fase inicial é muitas vezes demasiado teórica e afastada da realidade das escolas. Se essas três fases forem vistas como fazendo parte de um processo contínuo de desenvolvimento profissional, há possibilidade de transferir uma parte do conteúdo para as fases mais avançadas em que poderá revelar-se mais pertinente para os professores e ter maior impacto na prática. Então, a formação inicial dos professores poderia tornar-se mais curta e centrar-se mais nas competências práticas necessárias à realidade da sala de aula. Processos de selecção aperfeiçoados poderiam reforçar a eficácia destas políticas.

Caixa 7. 3: Melhorar a Competência dos Professores no Burkina Faso No Burkina Faso, a formação pré-serviço dos professores foi reduzida de três anos para um ano, totalizando o programa 30 semanas, incluindo uma sessão de uma semana de prática de ensino guiado e quatro semanas de ensino na sala de aula sem orientação. Durante a prática lectiva, os alunos que estudam para professores receberão apoio dos directores das escolas e a visita, pelo menos uma vez, de pessoal dos centros de formação, consultores pedagógicos ou inspectores escolares. Os alunos que estudam para professores também participarão em sessões de formação com professores experientes que estão a participar em sessões de formação. Além disso, todos os professores das escolas públicas e privadas beneficiarão de apoio pedagógico contínuo e aconselhamento no decurso de uma abordagem com três vertentes. O primeiro nível de apoio processar-se-á no interior da escola. Os directores supervisionarão, no contexto das suas áreas fundamentais de responsabilidade, os métodos de ensino utilizados por todos os elementos do pessoal e, de vez em quando, realizarão seminários de meio dia para melhorar a sua qualidade. Receberão 20 dias de formação inicial em responsabilidades pedagógicas. O segundo nível de apoio envolve a colocação nas regiões de 26 consultores pedagógicos e inspectores que serão responsáveis por visitar cada escola e cada professor, pelo menos uma vez por ano. Com base nos seus relatórios, a inspecção elaborará programas de formação em serviço baseados em disciplinas. Os consultores pedagógicos e inspectores são responsáveis pela realização de uma formação anual de seis dias, baseada em actividades, para cada um dos 4 500 professores públicos e privados, a fim de melhorar os seus métodos de ensino e desempenho. O terceiro nível de apoio consiste no funcionamento de grupos de estudo de professores integrados em redes de escolas vizinhas. A formação em serviço aproveitará a folga de meio dia, a meio da semana, para organizar actividades semanais, alternando entre as diferentes escolas pertencentes à rede local. Fonte: Banco Mundial, 2006

Reestruturar o ensino de professores 19. É possível realizar uma formação inicial de professores mais eficaz desenvolvendo uma combinação dos modelos de pré-serviço, indução e CPD. Isto significará, em geral, a transferência de uma parte significativa da formação da fase de pré-serviço para o apoio e formação em serviço. Ao misturar diferentes tipos de formação, os estudantes podem receber, por exemplo, uma formação do tipo “caixa de ferramentas essenciais” antes de começarem a ensinar, e formação adicional por intermédio da combinação de cursos de curta duração e de materiais de auto-estudo, à medida que vão ensinando. A caixa 7.3 ilustra o modo como o Burkina Faso está a tentar caminhar nessa direcção. Esta maneira de limitar o tempo de formação inicial reduziria os custos para o sistema se os professores abandonassem a profissão (Lewin, 2000), aumentando também a disponibilidade dos professores – dispor de professores nas salas de aula, mesmo enquanto aprendem. Tem a vantagem de introduzir rapidamente os professores nas salas de aula e poderá reduzir as perdas se seleccionar um maior número dos que estão realmente interessados em ensinar (UNESCO HED, 2002). Esta abordagem

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é compatível com a tendência internacional para uma maior formação de professores nas escolas, motivada pelo desejo de melhorar as relações entre a formação e a prática na sala de aula (Caixa 7.4). 20. Seja como for, será muitas vezes desejável ajustar o currículo de formação dos professores, dando mais ênfase ao desenvolvimento de competências práticas que os professores podem utilizar na sala de aula, e menos às disciplinas nucleares teóricas. Uma estrutura em que as aulas são dadas em tempo parcial fora do horário lectivo poderá facilitar o recurso a professores do ensino secundário para proporcionarem formação a professores. 21. A eficácia do apoio dado pela indução é crucial para o êxito deste tipo de modelo. A

experiência do professor durante os primeiros anos de ensino é crucial para o desenvolvimento e aplicação dos conhecimentos e competências adquiridos durante a formação inicial e para a formação de atitudes positivas em relação ao ensino como profissão. Contudo, o professor principiante é amiúde “lançado às feras”, com uma carga lectiva completa e responsabilidades associadas. Em geral, aceita-se o valor, para o professor principiante, de bons processos de indução, mas escasseiam políticas coerentes sobre a sua implementação, não obstante

“… a elevada probabilidade de os programas sólidos de indução representarem uma das estratégias preventivas mais rendíveis de que se dispõe” (Fullan, 1993, p. 106).

22. A indução costuma envolver um fornecimento estruturado de apoio ao professor recém-qualificado. Esse apoio pode ser dado por uma instituição de formação de professores ou, de uma maneira mais realista, pelo director ou professores mais antigos da escola. Com o apoio constante de um mentor experiente, é mais provável que os novos professores ultrapassem mais depressa as preocupações pessoais e com a gestão da turma e se centrem na aprendizagem dos seus alunos. 23. O desenvolvimento profissional continuado é o terceiro elemento de uma estratégia eficaz de formação de professores. Como se referiu atrás, o CPD tem sido frequentemente concebido como uma série de eventos de curta duração, em vez de um processo contínuo de desenvolvimento profissional. Com efeito, todos os professores deviam ter oportunidades de desenvolvimento profissional e participar nelas, o que impõe ao ministério da Educação a obrigação de proporcionar as oportunidades de formação e aos professores a obrigação de as aproveitarem. Dado o grande número de professores subqualificados no ensino secundário, a concessão de oportunidades de desenvolvimento profissional para actualização das suas competências deveria ser uma prioridade, sobretudo em domínios como a Matemática e as Ciências (Caixa 7.5), onde, muitas

Caixa 7.4 Tendência internacional: mais formação de professores nas escolas

No Reino Unido, a escola é encarada como uma parceira na formação de professores, sendo-lhe atribuídos financiamentos e responsabilidades (Coolahan, 2002). Na Suíça, uma das características fundamentais dos novos estabelecimentos de formação de professores é o aumento do tempo e da importância concedidos à experiência prática em salas de aula verdadeiras. Isto surgiu como resposta a uma das maiores exigências formuladas pelas associações profissionais de docentes, para todas as funções da profissão – incluindo relações com os pais, projectos e trabalho de equipa, e colaboração com as autoridades (Kucera e Stauffer, 2003). Na Noruega, os alunos que estudam para professores costumam trabalhar como professores assalariados, não-certificados, antes e durante a sua formação (Kyriacou et al., 1999).

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vezes, a escassez é particularmente grave e o domínio das disciplinas por parte dos professores insuficiente. 24. A estruturação da selecção e das condições a fim de atrair os que pretendem ensinar, em vez daqueles que querem usar a sua formação de professores como uma etapa para outras oportunidades, também poderia ajudar a reforçar a qualidade e a reduzir as perdas. Uma selecção para o ensino de professores inteiramente baseada nos resultados académicos não permite a selecção preferencial de indivíduos específicos, incluindo (i) os que são dotados de características pessoais particularmente adequadas ao ensino, (ii) os que estão fortemente interessados em ensinar, e (iii) os que são oriundos de zonas ou comunidades para onde é difícil atrair professores. Em consequência, o ensino de professores aceita frequentemente um número significativo de pessoas que não estão interessadas no ensino como profissão e que usam a sua formação de professores como forma de frequentar um ensino superior subsidiado, ou que não estão dispostos a ensinar nas zonas em que são necessários. Mecanismos de selecção mais flexíveis que permitissem a avaliação das características da pessoa poderiam reduzir as perdas e aumentar a qualidade e disponibilidade dos professores. Acção correctiva a curto prazo 25. O planeamento da formação de professores deverá basear-se nas necessidades previsíveis. A selecção criteriosa de requisitos para cada domínio disciplinar pode permitir o ajuste da formação de professores às necessidades. Mas, ainda assim, situações inesperadas – como montantes orçamentais insuficientes e um crescimento imprevisível das taxas de inscrição – tornarão muitas vezes necessárias acções a curto prazo (programas intensivos) destinadas a lidar com carências de professores que não podem ser resolvidas por programas regulares de formação de professores. As políticas imaginativas de recrutamento e desenvolvimento profissional de professores são cruciais tanto para a expansão como para a melhoria da qualidade do ensino na sala de aula. Entre as acções que poderão ser tidas em conta, incluem-se:

• Recorrer a pessoas de fora com qualificações suficientes. Pode ser que haja um grupo de pessoas com habilitações gerais adequadas, mas sem formação como professores. A única solução possível é fornecer-lhes uma formação acelerada nesse domínio. Um ponto de partida para o recrutamento poderá ser “um nível de ensino superior àquele que será ensinado”, como mínimo.

• Ministrar cursos acelerados de pedagogia. Se existe um número suficiente de candidatos a professores com o domínio exigido do conteúdo da disciplina, é possível facultar-lhes uma formação rápida, eliminando o ensino do conteúdo da disciplina, centrando a formação nas competências práticas de sala de aula e adiando os estudos educacionais e outras matérias teóricas para a formação em

Caixa 7.5: Reforçar a Matemática e as Ciências no Ensino Secundário

No Quénia, desenvolveu-se um sistema de formação em serviço dos professores destinado a melhorar a qualidade do ensino da Matemática e das Ciências nas escolas secundárias. Professores seleccionados em nove distritos-piloto receberam uma formação intensiva, após o que foram responsabilizados pela formação de outros professores, sobretudo na utilização de actividades com estudantes, improvisação e experiências. A avaliação comprovou efeitos positivos nos distritos-piloto, mas referiu a dificuldade do modelo de cascata, cuja qualidade e eficácia variaram consoante os distritos. Fonte: http://www.jica.go.jp/english/evaluation/project/term/af/archives/14-1-22.html

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serviço. Deve ser possível equipar esses professores com um curso de emergência que lhes forneça as competências essenciais no espaço de um mês de formação pré-serviço.

• Ministrar cursos acelerados de conteúdos. Em muitos casos, escasseiam professores com formação académica suficiente para leccionar no ensino secundário. A escassez de professores com conhecimentos adequados em matéria de conteúdos constitui uma dificuldade grave, porque o conteúdo da formação não pode, muitas vezes, ser comprimido de modo a encaixar num período de tempo curto, sobretudo em disciplinas cruciais como a Matemática, as Ciências e as Línguas internacionais. Os melhores candidatos para programas deste tipo podem ser os professores que leccionam o nível imediatamente inferior e que desejam uma certificação adicional, possivelmente através de uma combinação de ensino à distância e de aulas adicionais durante as férias. A formação centrar-se-á fortemente no domínio dos conteúdos.

• Reestruturar a carreira docente. À semelhança de outros profissionais, os professores são motivados pela progressão na carreira, o que significa muitas vezes sair da sala de aula ou leccionar no nível seguinte do sistema. Os professores mais antigos podem ser motivados por estruturas de carreira que lhes atribuam responsabilidades adicionais. As oportunidades ideais para isso acontecem quando se proporciona a novos professores formação em escolas. Os professores experientes podem ser contactados para dar apoio e formação aos novos colegas, constituindo assim uma fonte de apoio local para os mais novos e de rejuvenescimento e aumento de estatuto para os mais experientes.

• Tomar medidas para recrutamento de emergência. Para aumentar o número de professores, pode ser necessário, a curto prazo, tomar medidas de emergência para aumentar a oferta de professores, incluindo encorajar os professores que passaram a idade de reforma a permanecerem em funções, permitir que funcionários públicos com habilitações suficientes trabalhem como professores por um período limitado (um ou dois anos) e depois regressem ao seu trabalho, e pedir aos professores que ensinem em turmas de maiores dimensões ou mais horas.

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Tabela 7.3: Resumo das opções para o desenvolvimento de professores

Acção possível Potencial Limitações Reestruturar o ensino de professores Tornar o ensino de professores mais eficaz

pondo a tónica em competências práticas. Tanto quanto possível transferir o ensino para o nível da escola. Facultar apoio à indução e ao CPD

Depende do apoio a nível da escola, sobretudo se os transportes constituem um problema

Reestruturar a selecção para o ensino de professores de modo a aceitar estudantes com o perfil exigido (direccionar para grupos e disciplinas específicos).

Pode ajudar a atrair para o ensino as pessoas interessadas em ensinar e reduzir as perdas

Solução a médio prazo que leva alguns anos a dar resultados

Aumentar o número de lugares no ensino de professores de modo a satisfazer as necessidades

Aumenta a oferta de professores. Adequa a oferta às necessidades previsíveis em domínios disciplinares específicos

Solução a médio prazo que leva alguns anos a dar resultados

Atrair para o ensino pessoas instruídas através de cursos de formação pré-serviço de curta duração

Se o número for suficiente, essas pessoas depressa produzem uma oferta de novos professores

Limitada pela disponibilidade. Podem não estar interessados em trabalhar em todas as zonas

Fornecer cursos acelerados de pedagogia a candidatos com conhecimentos suficientes dos conteúdos disciplinares

Pode aumentar rapidamente o número de professores disponíveis

Os candidatos adequados podem não estar disponíveis; precisa de ser acompanhada de um CPD direccionado

Fornecer cursos acelerados em conteúdos disciplinares

Pode fornecer um aumento relativamente rápido. Por exemplo, um curso concentrado de Matemática com a duração de um ano pode permitir a um recém-diplomado ensinar a disciplina no ensino secundário. Os programas de ensino à distância e durante as férias podem ajudar professores do ensino primário e secundário de 1º nível a obter qualificações para leccionar num nível mais elevado de ensino

Leva muito tempo a produzir resultados. Pode envolver algumas cedências em matéria de qualidade

Reestruturar a carreira docente Criar posições de responsabilidade para professores competentes, que podem incluir acompanhar professores jovens ou dar formação em centros locais. Facultar oportunidades de progredir para o próximo nível

Tem de ser negociada com os sindicatos de professores

Medidas de emergência; permitir que professores reformados e outros funcionários públicos ensinem

Pode fornecer uma solução imediata Solução exclusivamente a curto prazo

Incentivar um ensino de qualidade através do reforço da autonomia local e de recompensas para medidas controladas por professores

Pode melhorar a motivação e responsabilização dos professores e a aprendizagem por parte dos alunos, ao proporcionar mais tempo na tarefa e uma instrução mais bem organizada

É improvável que as recompensas financeiras relacionadas com o desempenho dos estudantes sejam eficazes

Ajudar os professores a serem bem-sucedidos

Políticas que desembocam em currículos apropriados, bons manuais, etc., que permitem que os professores sejam bem-sucedidos

Um ambiente de trabalho eficaz 26. O desempenho dos professores nas salas de aula também será influenciado por factores que não podem ser resolvidos por políticas de desenvolvimento profissional, incluindo:

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• Incentivos aos professores como medida de qualidade. Tem-se discutido muito a possibilidade de utilizar sistemas de incentivos que melhorem o desempenho dos professores. É provável que os sistemas que recompensam professores que são assíduos e ensinam eficazmente tenham repercussões no desempenho dos estudantes, pois aumentam o tempo concedido às tarefas. Os sistemas relacionados com a avaliação administrativa do desempenho dos alunos em exames e testes têm-se revelado mais problemáticos. As reformas na gestão que aumentam a autonomia local constituem muitas vezes incentivos para um melhor desempenho dos professores (Capítulo 8).

• Ajudar os professores a serem bem-sucedidos. Uma estrutura curricular que ajude os professores a organizarem a sua actividade de uma maneira sistemática e progressiva, que apresente o conteúdo e a terminologia de uma maneira simples e directa e que seja acompanhada por materiais pedagógicos de boa qualidade que ajudem a explicar a matéria e estruturem as actividades de aprendizagem apropriadas pode aumentar a motivação e as oportunidades de êxito.

27. A criação de uma força de docentes competentes num sistema em rápido crescimento é sempre uma tarefa complexa, sobretudo num ambiente com recursos condicionados. Nenhuma estratégia isolada poderá resultar. Na prática, será necessário um pacote de medidas que terão de ser adoptadas e implementadas simultaneamente. A tabela 7.3 resume as opções que podem ser tidas em consideração.

Liderança e Apoio nas Escolas

28. O impacto dos professores na aprendizagem dos estudantes é extremamente acentuado nas escolas com uma liderança eficaz apoiada numa supervisão e apoio que funcionem bem (ver também Capítulo 8). O papel dos responsáveis das escolas é particularmente importante quando os mecanismos de inspecção e apoio são deficientes, como acontece em muitos países africanos. Em muitos países, as escolas funcionam isoladas, com contactos limitados com outras escolas ou com autoridades distritais e centrais. A transição para uma “cultura de qualidade” a nível de todo o sistema (Verspoor, 2006) significa o afastamento de um sistema de escolas geralmente sem ligações e a adopção de um sistema onde todos – professores e administradores a todos os níveis – assumem uma responsabilidade conjunta pela aprendizagem dos estudantes. Directores de escolas 29. Os directores de escolas ocupam um papel central na qualidade do ensino. Infelizmente, muitos encaram o seu papel sobretudo como administradores. Podem trabalhar relativamente isolados, evitando o papel talvez mais importante de líder educacional do estabelecimento. A necessidade de melhorar a liderança nas escolas tem sido amplamente reconhecida. Contudo, poucos são os directores com preparação adequada para o cargo. Um estudo de 31 países africanos, realizado em 1990, concluiu que só três possuíam programas de formação abrangentes em planeamento, administração e gestão educacional. Além disso, a utilização frequente da antiguidade e da ideologia como critérios de promoção faz com que os directores sejam, muitas vezes, um grupo

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bastante conservador com pouca motivação para inovar ou apoiar novas práticas, tanto na escola como na sala de aula (Carron e de Grauwe, 1997). 30. Em geral, os directores das escolas possuem responsabilidades em quatro áreas principais:

• Gestão da escola: As obrigações rotineiras de designar professores para as turmas, de lidar com questões disciplinares, de administrar as finanças da escola e o equipamento. À medida que aumentam os recursos públicos e privados que são geridos a nível da escola, a gestão da sua aplicação custo-eficiente torna-se uma responsabilidade importante.

• Ligação entre a escola e o ministério: Trata-se tipicamente de uma combinação de prestar contas ao ministério e de solicitar pessoal e recursos ao ministério e às autoridades locais. Grande parte destas funções realiza-se fora das instalações da escola.

• Relações entre a escola e a comunidade: O trabalho com a comunidade é cada vez mais encarado como fazendo parte do papel da escola e envolve habitualmente o reforço do apoio à escola (por exemplo, subsídios aos professores, construção de instalações e manutenção) ou da escolaridade (estimular os pais a assegurarem-se de que os filhos fazem os trabalhos de casa e a mandarem as filhas à escola).

• Liderança em matéria de instrução: Incluindo supervisionar o trabalho dos professores, fornecer orientações e tomar disposições para o acompanhamento dos novos professores.

31. Os directores das escolas secundárias que estão sempre a enfrentar problemas financeiros e de gestão centram-se habitualmente em questões relacionadas com a gestão de recursos. Num estudo efectuado no Quénia, os directores das escolas identificaram como principais preocupações as propinas e problemas de dinheiro (Kitavi e Westhuizen, 1997). O estabelecimento de boas relações com a comunidade é outro encargo dos responsáveis das escolas, para o qual a formação não os preparou. Segundo investigações no Uganda, Malawi, Botswana e África do Sul, os directores das escolas tendem a não possuir a formação em liderança necessária a uma gestão eficiente (Gottelmann-Duret et al., 1998). A maioria dos directores das escolas tende a encarar o seu papel como um papel de gestores, subvalorizando o papel de líderes educacionais. Esta tendência para se centrarem nas questões de gestão tem sido reforçada pela descentralização, que alargou as responsabilidades dos directores das escolas (Riley, 1999). Segundo um inquérito feito a 200 directores no Togo, a maioria preferia ver-se como meros administradores, ao passo que os professores das mesmas escolas os procuravam como orientadores em matéria educacional (Kogoé, 1986). 32. Os problemas de liderança das escolas têm sido agravados por práticas deficientes de selecção e pela falta de formação e apoio específicos. Não é evidente que estejam a ser seleccionados os melhores indivíduos para directores, pois os critérios de promoção nem sempre são claros e a antiguidade desempenha muitas vezes um importante papel na selecção. Os novos directores raramente possuem formação

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específica para as novas responsabilidades que enfrentam, sobretudo antes de assumirem o cargo (Gottelmann-Duret et al., 1998). Uma vez nomeados, recebem pouca supervisão ou apoio de autoridades ministeriais (inspectores e supervisores) e as visitas dos representantes do ministério são pouco frequentes (Carron e de Grauwe, 1997). Entre as consequências desta situação, figuram padrões incertos de desempenho e uma deficiente responsabilização.

Formação para a liderança nas escolas secundárias

33. Em África, recorre-se cada vez mais à formação para directores de escolas que, no entanto, é amiúde pouco sistemática, fornecendo uma cobertura incompleta e destituída do necessário acompanhamento. A duração e nível dos cursos variam amplamente, havendo directores que recebem 2 anos de formação (Zanzibar) e outros uns dias apenas. Além disso, alguma formação tem sido demasiado teórica, não conseguindo desenvolver as competências necessárias, e outra demasiado operacional, centrada nos pormenores administrativos e nos relatórios em vez de o ser nas verdadeiras necessidades de supervisão (De Grauwe, 1997; Dadey e Harber, 1991) ou nas responsabilidades emergentes em matéria de gestão financeira. É claro que os cursos destinados aos directores de escolas devem ser cuidadosamente direccionados, tanto em termos do conteúdo como do nível, para os equipar com as competências práticas adequadas, pertinentes para o seu contexto. 34. Existe uma necessidade óbvia de formar e desenvolver directores capazes de adoptar um papel de liderança educacional. Muitos problemas quotidianos relacionados com os professores são muito práticos, como vigiar-lhes a assiduidade para reduzir o absentismo (Halliday, 1993; Gaynor, 1994; Condy, 1998). Mas os directores também devem estar numa posição que lhes permita observar o modo como os professores ensinam e intervir para orientar os mais fracos. A formação, quando existe, é muitas vezes de curta duração e centrada em tarefas administrativas. Alterar o comportamento dos directores exigirá formações mais ricas e demoradas. Os directores das escolas também necessitarão de apoio nesse papel, tanto dos professores mais antigos como dos inspectores e autoridades distritais. 35. Existem alguns exemplos prometedores de boas práticas. Na África Ocidental, alguns países colaboraram com a RESAFAD (a rede africana de ensino à distância) a fim de desenvolver um programa multinacional para países francófonos, destinado a reforçar a capacidade de gestão dos directores. O programa utiliza as novas tecnologias de informação e comunicação para apoiar o processo, mas recorreu a materiais impressos, em conjunto com reuniões de directores, para chegar à sua audiência dispersa. Os relatórios dos inspectores escolares apontam para um aumento na eficiência da gestão das escolas em consequência do programa (Perraton et al., 2002). 36. Os processos de selecção transparentes e baseados na competência constituem uma parte importante do desenvolvimento de uma liderança escolar de qualidade. Depois da nomeação, os directores também devem ser supervisionados, devido ao seu isolamento e poder relativos e, consequentemente, às oportunidades de incúria profissional (absentismo, corrupção). Além disso, os directores necessitam de sistemas de apoio,

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incluindo oportunidades de contacto com outros directores. Na África do Sul, a transparência do sistema de promoções foi reforçada por intermédio da participação no processo do conselho da escola e dos sindicatos representativos dos professores (Gottelmann-Duret et al., 1998). Apoio e inspecção 37. Nenhuma profissão consegue manter padrões elevados sem alguns mecanismos de garantia de qualidade. Na profissão de professor, a necessidade de estruturas de supervisão e de apoio é reforçada pela relação de poder desigual, em que os alunos – e até muitos pais – estão em má posição para questionar a prática profissional. Como resposta, a maior parte dos países possui serviços de inspecção destinados a desempenhar esse papel. A supervisão pode ter um impacto positivo na aprendizagem dos alunos: redução do absentismo dos professores, aumento da assiduidade dos alunos, melhoramentos no modo de ensinar e um melhor fluxo de informação para as autoridades centrais (Warwick et al., 1992; Verspoor, 1989). Mas, em geral, são decepcionantes as provas do seu contributo para um aumento da aprendizagem. 38. Na sua maioria, os inspectores das escolas secundárias são especialistas em conteúdos que visitam as escolas pouco frequentemente e que controlam padrões e procedimentos mas raras vezes se envolvem em acções de acompanhamento. Em muitos países africanos, o sistema de inspecção carece de capacidades para fornecer uma garantia de qualidade eficaz. A frequência das inspecções é geralmente baixa. Segundo um estudo realizado na Tanzânia, só 12% das escolas foram visitadas num ano. Os inspectores são muitas vezes desviados para outras funções no ministério. Segundo De Grauwe (2001), as visitas às escolas tomavam por vezes apenas 20% do tempo dos inspectores, sendo o restante dominado por tarefas de escritório, reuniões e elaboração de relatórios. O número de visitas que cada inspector deve efectuar raras vezes é definido de forma clara ou realista. Finalmente, os transportes constituem uma das limitações mais graves da frequência das inspecções. O acesso dos inspectores aos transportes pode ser limitado, quer por condicionalismos orçamentais quer pela necessidade de partilhar veículos com outros profissionais (De Grauwe, 2001). 39. Quando as escolas são visitadas, a inspecção centra-se sobretudo em problemas administrativos, em lugar dos pedagógicos. No Botswana e na Namíbia, os inspectores relataram que só 38% do tempo de inspecção era dedicado a questões pedagógicas (De Grauwe, 2001). Ainda que a ênfase da inspecção possa ser deslocada para as questões pedagógicas, nem sempre é claro que os inspectores estejam bem equipados para fornecer o apoio necessário. Segundo de Grauwe (2001), a falta de critérios claros para a selecção de inspectores na Tanzânia pode levar à nomeação de candidatos menos competentes e motivados (De Grauwe, 2001). Os inspectores podem ser escolhidos com base na antiguidade ou nos resultados dos exames, sendo que nenhum destes critérios garante a competência pedagógica e os conhecimentos necessários para orientar professores no seu trabalho. 40. A capacidade de os inspectores apoiarem os professores pode ser ainda mais prejudicada pelas relações entre o inspector e o director.

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“Em vários países, não se espera que um candidato ao cargo de inspector possua experiência como director … Consequentemente, como os inspectores SEO são recrutados entre os professores mais antigos, são muitas vezes desrespeitados pelos directores, que os consideram mais novos. O facto de alguns supervisores ocuparem um cargo inferior aos dos directores das escolas secundárias agrava a questão.” (De Grauwe, 2001, p. 70).

41. Estes problemas são ainda mais agravados pelo facto de, em muitos países, a inspecção constituir um serviço separado do ministério da Educação; esta situação provoca muitas vezes problemas de coordenação com outros serviços do ministério, como as unidades das escolas secundárias, da formação de professores e do desenvolvimento curricular. Habitualmente, os inspectores carecem de autoridade para tomar medidas acerca das recomendações que incluem nos seus próprios relatórios. Os relatórios de inspecção são elaborados e enviados para a hierarquia, mas é raro as autoridades de supervisão tomarem medidas. Reforçar a supervisão e o suporte 42. Os sistemas de inspecção escolar devem ser reforçados assegurando que os inspectores têm as aptidões necessárias, que o seu trabalho se centra na tarefa nuclear de supervisionar as escolas, e que têm transporte e tempo para visitar estas escolas de uma maneira planeada. Contudo, fornecer aos sistemas de inspecção escolar capacidade suficiente para supervisionar todas as escolas regularmente será muitas vezes proibitivamente dispendioso em pessoal e transportes. Não surpreende portanto que em muitos países existam movimentos para reformar o sistema tradicional de supervisão escolar de maneiras mais profundas. Estas reformas são tipicamente concebidas para reforçar o papel de apoio pedagógico da inspecção e alterar a relação deste com as escolas. Isto começa frequentemente com uma alteração do nome, de “inspecção” para algo que enfatize as funções de aconselhamento e apoio pedagógico, é acompanhado por uma redefinição dos papéis e responsabilidades que enfatiza o trabalho em cooperação com directores escolares e professores bem como a reciclagem do pessoal de inspecção. (Yeklef e Tazi, 2005). A Caixa 7.6 resume a forma como um projecto na África do Sul foi concebido para fortalecer o apoio a escolas para melhorar a qualidade.

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43. Os elementos chave destas estratégias de reforma emergentes são:

• Reforçar o nível de monitorização e apoio pedagógicos ao nível da escola por parte do director e, quando viável, dos chefes de departamento;

• Desenvolver a capacidade ao nível distrital de fornecer apoio pedagógico; • Descentralizar a responsabilidade de supervisão e apoio e agrupar escolar para

permitir o desenvolvimento de uma relação de longo prazo entre os conselheiros e as escolas;

• Estabelecer uma gama de mecanismos de apoio incluindo apoio e supervisão ao nível da escola, organização de reuniões desses agrupamentos de escolas bem como de oportunidades para o desenvolvimento profissional contínuo;

• Direccionar o apoio e supervisão para as escolas com mau desempenho.

44. A progressão para o desempenho escolar melhorado vai requerer o reconhecimento da escola como o local em que a mudança acontece e certificar-se de que as escolas têm os recursos e as aptidões necessárias para enfrentar os desafios de mudança e melhoramento.

Caixa 7.6: O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Distrital (DDSP) na África do Sul 1998-2003 O DDSP foi concebido para melhorar a qualidade da educação ministrada em distritos escolares alvo em quatro províncias com o objectivo de: (1) melhorar a qualidade das práticas curriculares; (2) melhor qualidade da gestão distrital e escolar; (3) aperfeiçoar a governança escolar; e (4) desenvolver teorias e melhores práticas para o desenvolvimento de “toda a escola” e de “todo o distrito”. Ao descobrir que algumas escolas tinham um desempenho melhor que outras, o DDSP procurou e ampliou as práticas que conseguiam bons resultados, para além de criar novas. O trabalho de campo foi levado a cabo por organizações sul-africanas através de subsídios e subcontratos, reforçando assim a “propriedade” local dos resultados – um ingrediente crucial para uma reforma educativa genuína. Um factor comum em escolas com alto desempenho era o forte apoio na sala de aula e na escola que elas recebiam dos gabinetes distritais locais. Para reproduzir isto nos distritos alvo, o DDSP nomeou Funcionários de Apoio às Escolas para ajudar os funcionários distritais a aumentar o nível de apoio que estavam a fornecer às suas escolas, incluindo o acompanhamento de professores e gestores escolares para melhorar as suas aptidões e o seu desempenho. Usaram-se uma série de técnicas nos projectos provinciais para melhorar a qualidade da aprendizagem, do ensino, e da gestão. Por exemplo, em Limpopo, foram usados e treinados Funcionários de Desenvolvimento Distritais para co-ministrar cursos de formação, apoiar os educadores nas salas de aula e ajudar as Equipas de Gestão Escolar (compostas por directores, directores executivos, e chefes de departamento) para implementar o que o projecto lhes tinha ensinado. Um forte indicador do sucesso do DDSP é os resultados de uma série de testes de literacia e numeracia aplicados a alunos do 3º ano em 449 escolas DDSP entre 2000 e 2002. Os resultados destes testes anuais mostram que, em 2002, a pontuação de numeracia aumentou 12% e a de literacia 5%, indicando um nível melhorado de entendimento matemático e linguístico. Adicionalmente, 90% das escolas DDSP têm um registo sistemático a funcionar como resultado do desenvolvimento de um Sistema de Gestão de Informação da Educação (EMIS) ligado ao EMIS nacional. Fonte: Website do RTI (não datado): http://www.rti.org/page.cfm?objectid=5DC160AD-F5BE-44DD-A98F0EFF2BAB6361

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Manuais Escolares: Recursos Essenciais para a Aprendizagem

45. Os estudos internacionais demonstraram com consistência o impacto positivo dos manuais escolares na aprendizagem dos estudantes (ver Verspoor, 2006, para um resumo das conclusões da ASS). Embora uma grande parte destas investigações se tenha focado na educação primária, é provável que as conclusões também se apliquem e talvez ainda com mais força ao ensino secundário. Sem uma oferta adequada de manuais escolares é improvável que os estudantes alcancem os níveis esperados de sucesso escolar. Da mesma maneira existe um corpo de investigação – sobretudo de países desenvolvidos – que destaca a importância das bibliotecas escolares para um maior sucesso escolar no nível primário mas também no secundário76. As bibliotecas escolares são particularmente importantes no contexto da ASS em que não só têm o papel tradicional de fornecer acesso a material de leitura suplementar como também podem organizar recolhas de múltiplas cópias de manuais escolares para empréstimo, quando a aquisição não é possível. 46. A importância dos manuais e das bibliotecas escolares para um ensino secundário eficaz é amplamente reconhecida, mas os requisitos irrealistas e o alto custo unitário resultam frequentemente numa disponibilidade extremamente baixa na sala de aula. Algumas escolas encontraram soluções criativas; muitas outras não (Caixa 7.7). Há grandes variações entre países, e mesmo entre escolas dentro de cada país, quanto ao número de manuais escolares reconhecidos oficialmente e ao custo por livro. Houve um progresso considerável nos últimos anos na melhoria da disponibilidade dos manuais escolares em escolas primárias através de acordos de edição, aprovisionamento e distribuição mais eficientes. No nível secundário é urgentemente necessário um esforço semelhante de análise, experimentação e reforma. 47. Mais importante ainda, existe uma forte justificação para repensar a adequação da estratégia tradicional de fornecimento de manuais escolares de alto custo que segue o modelo das práticas dos países industrializados. Os países da ASS podem querer considerar a transformação dos manuais escolares em livros com conteúdos nucleares passando materais para os guias dos professores (dos quais é fornecido um por turma em vez de 1 livro por 1/2/3 estudantes) ou para livros de biblioteca (fornecidos em pequenas quantidades às bibliotecas das escolas em vez de conjuntos para as turmas). A eficácia desta estratégia dependerá de um financiamento consistente das bibliotecas mas é nítido que boas bibliotecas de pequena dimensão e manuais escolares com conteúdos nucleares são potencialmente mais baratos e mais eficazes em termos de rendimento escolar do que a inexistência de bibliotecas e manuais escolares longos que fornecem pormenores desnecessários. Conjuntamente com as políticas de redução de custos e de reformas

76 Os resultados chave que se pode esperar de bibliotecas escolares eficientes são (a) o desenvolvimento de capacidades de leitura e compreensão melhoradas, que também afectam o desempenho em todas as outras disciplinas curriculares; e (b) a capacidade de aceder a informação necessária e de investigar e ler acerca das disciplinas curriculares. O website da International Association of School Librarians http://www.iasl-slo.org/make-a-difference.html fornece muitas referências. Ver também Dorothy Williams, Caroline Wavell e Louisa Coles “Impact of School Library services on achievement and learning” (2001) disponível em http://www.rgu.ac.uk/files/Impact%20of%20School%20Library%20Services1.pdf

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institucionais que abordamos mais à frente isto proporcionará um ambiente em que todos os estudantes têm acesso a manuais e outros materiais impressos.

Caixa 7.7 Disponibilidade de manuais no Uganda – Três escolas Uma escola de uma fundação religiosa de grande dimensão (1100 estudantes), estabelecida há muito tempo, prestigiosa e subsidiada em Kampala com uma reputação boa e em crescimento rápido de boa gestão e bons resultados nos exames. Os preços são de USh300 000 (170 dólares EUA) + por período para internos e cerca de USh130 000 (75 dólares EUA) por período para alunos externos. Aproximadamente 3.0% do orçamento anual da escola (USh3 000 000 – 1 700 dólares EUA) é gasto em manuais escolares e aprovisionamento da biblioteca todos os anos. A escola mantém conjuntos de manuais escolares 1:1 em Matemática e Língua Inglesa para S1 a S6 mas isto requer alguma qualificação. Por exemplo, há 200 alunos em S1 mas a escola só tem 60 manuais escolares de Inglês e Matemática para S1. Contudo, o dia de trabalho é cuidadosamente planeado para que as 4 fieiras diferentes de alunos S1 nunca tenham Matemática e Inglês ao mesmo tempo. Os manuais são distribuídos no início de cada aula e recolhidos no fim e depois passados à aula seguinte para reutilização. Desta maneira consegue-se manter um eficaz rácio 1:1 livro:aluno durante as horas de aula mesmo quando o rácio real é na verdade mais próximo de 1:3.5. São mantidas aproximadamente cinco cópias de cada manual na biblioteca da escola para serem usadas em trabalhos de casa e estes são atribuídos com pelo menos uma semana de antecedência para dar a todos os estudantes a oportunidade de usar os manuais como referência. Os actuais manuais de Inglês e Matemática têm 6 anos. Alguns dos manuais foram encadernados mais duas vezes e ainda estão em más condições, mas todas as páginas estão presentes (embora as extremidades de muitas páginas estejam coladas com fita para evitar danos). As perdas ou roubos são cerca de 1-2% por ano e a escola compra apenas alguns exemplares de substituição ou actualização em cada ano, à medida que os livros chegam ao fim da sua vida ou se perdem ou ficam irreversivelmente danificados. Em quase todas as outras disciplinas os rácios livro:aluno estão entre 1:10 e 1:20 para S1 e S4 e cerca de 1:20 para S5 e S6. O conjunto de manuais de Química tem livros originais com mais de 20 anos de idade, também eles encadernados muitas vezes e em bastante mau estado, mas com a maioria das páginas presente e correcta. São compradas exemplares isolados ou pequenos conjuntos múltiplos para a biblioteca da escola para que os alunos possam usá-los à vez. Devido à necessidade de devolução rápida, todos os empréstimos na biblioteca são apenas por um dia. Uma pequena escola secundária privada (empresarial) em regime de externato no Distrito de Masindi com 200 alunos. Preços anuais de Ush150 000 (85 dólares EUA). Não existe biblioteca nem conjuntos de manuais escolares. A escola comprou um exemplar de cada manual escolar básico para utilização dos professores. Não há mais nenhum livro na escola. A escola publica uma lista de manuais mas os estudantes nunca os compram. Muitos estudantes nem conseguem pagar as propinas e uma série de estudantes pagam-nas com trabalho. Não existe uma livraria local, com stocks dos manuais da lista e não há nenhum sítio onde os pais possam ir, excepto Kampala, se os quiserem comprar. Os livros na lista da escola são em grande medida os que eram usados pelos professores quando frequentaram a escola. Uma escola rural, subsidiada pelo governo (fundação religiosa), interna, de raparigas, que opera até ao S4 com 200 alunos. As propinas são de USh90 000 (50 dólares EUA) por período. A escola tem conjuntos de manuais de Matemática para S1 ao S4 num rácio de 1:2. Para Língua Inglesa existe um exemplar do professor por turma. Existem 1 ou 2 manuais de ciências por turma. Não há manuais, nem para os professores, sobre qualquer outra disciplina e os professores têm que se basear nos seus próprios apontamentos da escola. Fonte: Read et al. 2006 Especificações para manuais custo-eficientes 48. As considerações de custos devem ser um elemento importante na concepção curricular em todas as disciplinas que requerem manuais separados, nas escolhas de métodos de aprendizagem que apelem a uma cobertura mais ou menos extensa de conteúdos do manual e nas especificações físicas e de produção dos manuais. Uma concepção realista de currículos e programas é o primeiro passo para melhorar a disponilidade dos manuais escolares. Isto significa orçamentar os materiais de aprendizagem e docência necessários para fornecer o currículo de modo a que as implicações anuais de financiamento sejam claramente entendidas e aceites e estejam dentro de parâmetros de custos viáveis. Um segundo elemento é a estabilidade dos programas curriculares para que os manuais e materiais de aprendizagem possam ser usados por vários anos. Em terceiro lugar, a concepção de currículos e os métodos de

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ensino devem reconhecer que poucos alunos – ou orçamentos governamentais – poderão permitir-se a compra individual dos materiais de referência e leitura. Em lugar disso deverão ser criados mecanismos para assegurar que estes estão disponíveis para consulta nas bibliotecas das escolas. 49. Em muitos países as especificações físicas de produção, – papel para o texto e cartão para a capa, acabamento da capa, estilo de colagem e por vezes o formato dos livros – e as especificações de apresentação – tipo e tamanho de letra, número de cores, número e tipo de ilustrações – reflectem os requisitos dos mercados dos países industrializados. Os baixos números de estudantes, particularmente no segundo nível do ensino secundário, combinados com um baixo poder de compra generalizado entre os pais e a falta de um financiamento sustentado proveniente de doações ou do governo para livros do ensino secundário na maioria das vezes não ajudam a que exista um mercado com capacidade de atrair investimento no desenvolvimento de novos títulos. Porque existe escassez de títulos locais, particularmente no secundário de segundo nível, que tenham sido concebidos e originados no contexto das condições locais e do poder de compra local, há pouca alternativa para além da de recomendar manuais escolares importados. Em alguns casos, em que existem manuais escolares importados particularmente populares, o editor estrangeiro poderá criar uma edição “tropical” especial, que é disponibilizada com especificações mais baixas, mas ainda assim boas, de produção, e com preços significativamente mais baixos. Listas de livros aprovados 50. As listas de livros aprovados são típicas de países em que existe uma escolha baseada na escola dos manuais a usar. Dos 19 países analisados por Read et al. (2006), 12 têm listas nacionais de manuais escolares para o ensino secundário (Botswana, Camarões, Costa do Marfim, Gana, Quénia, Lesoto, Malawi, Nigéria77, Tanzânia, Togo e Zâmbia). Destes apenas três (Quénia, Malawi e Tanzânia) têm o preço como um factor significativo na avaliação e atribuição do estatuto de aprovado. Destes três, apenas o Malawi tem monitorização de preços para assegurar que o fornecimento é feito aos preços acordados, embora a lista de manuais escolares aprovados e os preços sejam tão ventilados no Quénia que a maioria das escolas conhece os preços aprovados e está em posição de insistir. Os preços de capa acima e abaixo do preço da lista são referidos como comuns na Tanzânia. Os Camarões, Costa do Marfim e o Togo têm listas nacionais de livros recomendados, mas o âmbito é normalmente tão amplo que não ajudam as escolas a escolher um título relevante, nem ajudam o sistema de ensino secundário em geral a baixar os custos de aquisição de manuais. Onde não existem listas aprovadas e as escolas definem os requisitos dos manuais, estes são muitas vezes não realistas no que toca ao preço e disponibilidade local. Muitas vezes os professores não esperam que os alunos tenham os livros e recorrem a métodos de ensino baseados em cópias do quadro e sebentas preparadas pelo professor. 51. A experiência no Quénia, com listas de manuais aprovados, sugere que os baixos preços dos manuais escolares estão ligados ao facto de o preço ter sido considerado um 77 A Nigéria tem um sistema misto com alguns estados a ter uma lista de manuais escolares aprovada ao nível estatal. Não existe uma lista federal aprovada.

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facto chave na avaliação competitiva. Onde não existe factor preço não existe qualquer incentivo para os editores considerarem a oferta dos seus melhores preços. Onde existe uma lista aberta sem qualquer limite ao número de títulos aprovados não existe qualquer competição para atingir o estatuto de aprovado. Adicionalmente, as listas limitadas de títulos aprovados levam a mais vendas para os títulos aprovados e portanto a maiores tiragens e preços mais baixos. As listas de manuais aprovados que são sensíveis ao preço e limitadas podem ser usadas para encorajar a qualidade dos manuais e preços mais baixos se os critérios de avaliação forem cuidadosamente desenvolvidos e se for dado aos editores tempo suficiente para apresentar as suas candidaturas. Parcerias Público-Privado 52. A edição e distribuição estatais não têm sido capazes de assegurar um fornecimento fiável de manuais escolares ao nível da escola na maioria das vezes devido a uma combinação de sub-financiamento de orçamentos para compra e distribuição, dados pouco precisos sobre as necessidades ao nível das escolas, má gestão dos recursos, pessoal e inventários e fornecimento de serviço desigual (Read et al., 2001). Não surpreendendo, diminui rapidamente na última década. Em 2006, em 18 dos 19 países estudados por Read et al. (2006), os manuais escolares do ensino secundário eram publicados por editores do sector privado e os manuais escolares do ensino secundário de primeiro nível são cada vez mais publicados para mercados específicos. Apenas em quatro países os governos negoceiam com editoras um único título a fornecer às escolas. Em 13 dos 19 países o fornecimento de manuais escolares do ensino secundário é totalmente dominado pelo mercado livreiro privado e em 14 foram adoptadas políticas que permitem às escolas tomar decisões de selecção sobre os manuais que desejam usar, muitas vezes a partir de uma lista pré-aprovada ou recomendada. 53. Uma indústria de publicações e uma rede local de livreiros vibrantes são elementos chave de estratégias eficazes de fornecimento de manuais escolares. Em geral, os países anglófonos têm indústrias de edição locais mais fortes do que os países francófonos: os seus mercados são maiores, os governos forneceram algum apoio para a aquisição de manuais, as subsidiárias das editoras britânicas forneceram oportunidades de formação aos funcionários locais até ao final dos anos 1960 e a liberalização do mercado teve lugar há mais de uma década. Por outro lado a cooperação regional tem sido muito mais forte nos países francófonos em que mercados mais pequenos, sistemas e currículos organizados mais uniformemente fornecem incentivos e oportunidades para concretizar economias de escala em associações com editores franceses e belgas. A edição regional de manuais escolares têm benefícios significativos em termos de custos devido a tiragens maiores e custo unitário inferior. A edição nacional específica aplica-se largamente às disciplinas de ciências sociais; as adaptações locais de textos regionais por autores locais podem ajudar a superar os problemas de relevância local. 54. A evolução para uma edição local mais forte vai requerer um financiamento estável e previsível, concorrência aberta entre países e cooperação regional na concepção curricular e de manuais escolares e cobertura de conteúdos. Isto pode ser suportado pela isenção de pagamento de impostos e direitos alfandegários da importação de papel e outros consumíveis de impressão. Aproveitar a experiência e as listas de livros mais

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antigos de editoras internacionais através de associações e edições “tropicais” de manuais escolares pode ser consideravelmente promissor, especialmente para o ensino secundário de segundo nível. Onde exista um mercado que se considere suficientemente grande e fiável para justificar o investimento inicial, pode-se usar listas de manuais aprovados para estimular a publicação local de manuais escolares para o ensino secundário. Distribuição eficaz 55. Uma vez que grande parte da aquisição de manuais escolares do ensino secundário é feita por pais, é essencial uma rede de distribuição local eficaz. Houve um significativo regresso ao fornecimento de manuais escolares por livreiros do sector privado nos últimos dez anos. Desenvolveu-se uma série de esforços determinados no Uganda, Quénia, Malawi, Zâmbia e Tanzânia para reformular estratégias de distribuição de manuais escolares para o ensino primário e secundário que procuram conscientemente apoiar o sector privado de livros educacionais numa base nacional. Na maioria dos países este processo é ainda apenas parcial e a maioria dos países sofre de lacunas geográficas na distribuição de manuais escolares pelo sector privado. Apenas a África do Sul, o Botswana, Lesoto, Quénia, Costa do Marfim e talvez a Nigéria, dos países estudados por Read et al. (2006), têm uma capacidade de venda de livros que é capaz de providenciar uma cobertura verdadeiramente nacional. A reformulação de redes livreiras nacionais é entravada pela constante intervenção do Estado em alguns países e por financiamento insuficiente com problemas de crédito e manutenção de stocks associados noutros. 56. Em vários países os mercados de livros usados são um elemento importante do fornecimento de manuais escolares para o ensino secundário. Por vezes estes são organizados ao nível da escola mas em muitas outras situações este mercado é dominado por vendedores de rua. Embora possam abrandar o desenvolvimento de uma rede livreira nacional, têm um papel importante onde os livreiros não estão presentes. Fora das áreas urbanas, as escolas podem ser obrigadas a ter um papel decisivo na organização de vendas de livros usados e no processamento de encomendas de aquisição por parte dos pais. Políticas de apoio a bibliotecas escolares 57. As políticas de manuais escolares que procuram reduzir o fardo financeiro sobre os pais terão que incluir as bibliotecas como parte integral do pacote. A característica esmagadora da maioria do aprovisionamento de bibliotecas de escolas secundárias em África é o financiamento insuficiente, que na maioria dos países equivale a pouco ou absolutamente nenhum financiamento. O financiamento governamental de bibliotecas escolares do ensino secundário quase desapareceu no continente. O financiamento dos dadores tende a centrar-se num número limitado de escolas e no curto prazo. Quando ocorrem melhorias são frequentemente temporárias (Caixa 7.8). As colecções são velhas e incluem muitos livros doados não relacionados com o currículo. Muitas bibliotecas foram transformadas em salas de aula. Como resultado as bibliotecas têm um valor e interesse limitado tanto para os alunos como para os professores e são pouco usadas. Os estudantes lêem muito pouco e não adquirem capacidades básicas de biblioteca. Quando progridem para a educação superior não têm quaisquer capacidades ou antecedentes quanto a investigar ou aceder à informação.

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Caixa 7.8 Apoio às bibliotecas escolares no Malawi

No Malawi, a maioria das escolas secundárias são consideradas como estando em mau estado, apesar do trabalho do projecto de manuais apoiados Danida, que incluiu o rápido desenvolvimento das bibliotecas das escolas secundárias. Antes do projecto fornecer às escolas fundos para aquisição de manuais e de material para as bibliotecas escolares, as escolas tinham que ser capazes de demonstrar que tinham uma biblioteca escolar operacional com prateleiras suficientes, espaços de estudo básicos para alunos e segurança adequada para manter os livros seguros, acessíveis e bem utilizados. As escolas recebiam especificações e padrões básicos para bibliotecas escolares e recebiam subsídios para construir ou melhorar uma sala transformando-a numa biblioteca escolar básica. Um professor tinha que funcionar como bibliotecário e era-lhe fornecida formação básica e um manual de gestão de biblioteca escolar, que providenciava orientação na operação de sistemas simples de gestão de bibliotecas. Infelizmente, com a retirada do apoio financeiro dos dadores e do Governo do Mali em 2002 agora existe um financiamento insuficiente até para os manuais escolares e os livros de leitura e os materiais de apoio curricular já não são encomendados, os stocks existentes não estão a ser substituídos e as salas das bibliotecas não estão a ser mantidas. Fonte: Read et al. 2006 58. As bibliotecas escolares eficazes têm um papel chave nos sistemas de fornecimento de manuais que procurem limitar a aquisição individual e encorajar a partilha de materiais de referência dispendiosos e de manuais usados com pouca frequência. Ao mesmo tempo podem fornecer oportunidades adicionais de leitura aos estudantes, o que melhora as suas capacidades de leitura, compreensão, escrita e capacidade de expressão, o que, por sua vez, apoia o desempenho em todas as outras disciplinas curriculares. As bibliotecas escolares eficazes também devem fornecer formação e experiência em capacidades de investigação e acesso à informação, que são ambas capacidades essenciais para um desempenho de qualidade em educação superior e uma aprendizagem ao longo da vida. 59. Ao contrário da maioria dos outros países da ASS o Botswana tem um sistema de bibliotecas de escolas secundárias eficaz. Todas as escolas secundárias governamentais do Botswana têm bibliotecas como parte da infra-estrutura escolar. Cada escola secundária tem um bibliotecário nomeado que é ou um professor formado para o cargo ou um bibliotecário formado a tempo inteiro. O Botswana também fornece um orçamento dedicado para biblioteca escolar de cerca de 5 dólares por aluno por ano. O stock da biblioteca na maioria das escolas é primariamente constituído por ficção (cerca de 70%); o resto são livros de referência e complementares para apoiar o currículo. Poucos países terão possibilidades de atribuir este nível de recursos às bibliotecas escolares. Mas quase todas as escolas secundárias da ASS conseguirão estabelecer bibliotecas funcionais com quantias mais pequenas mas bem direccionadas e uma gestão cuidada dos stocks. Uma análise cuidadosa das diferenças entre políticas que se baseiam em compras de livros individuais e sistemas que atribuem parte dos recursos para reforçar as bibliotecas escolares pode ajudar a construir apoio para um financiamento sustentável das bibliotecas. A Caixa 7.9 resume as diferentes opções de políticas que os governos podem querer considerar no seu esforço de assegurar que todos os estudantes têm acesso a manuais escolares.

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Caixa 7.9: Reduzir o custo do fornecimento de manuais escolares • Currículos com menos disciplinas, logo menos manuais escolares. • Manuais escolares que se foquem em conteúdos nucleares e reduzam a cobertura de pormenores de

enriquecimento não essenciais. • Mudar material para os guias do professor (fornecimento de 1 livro por turma em vez de 1 livro por

1/2/3 alunos) ou para livros de biblioteca (fornecidos em pequenos múltiplos às bibliotecas escolares). • Partilha de livros, logo menor rácio livros:alunos, usando horários cuidadosamente elaborados. • Bibliotecas escolares eficazes em que os estudantes podem consultar materiais de referência e pedir

livros emprestados. • Mercados de livros usados geridos pelas escolas e possibilidade de esquemas de empréstimo/aluguer. • Empréstimos de livros aos estudantes a curto prazo (em vês de longo) para reduzir perdas e danos. • Lista de títulos aprovados limitada com base em avaliações que incluam o preço como factor de

avaliação. • Especificações de produção e apresentação físicas concebidas para aumentar a durabilidade do livro

mas evitar custos desnecessários como a utilização de impressão a 4 cores. • Reduzir os desperdícios no fabrico, armazenamento, distribuição, arrumação e utilização na escola. • Reduzir os formatos de página que usam mais papel e são frequentemente menos duráveis. • Maior controlo sobre os custos das entradas dos editores e das gráficas através de uma análise

avaliadora e de mecanismos de aprovação e condições para certificar que o preço é um factor na avaliação e aprovação e que os preços são monitorizados em situações de compra pelos pais.

• Isenções de impostos para matérias-primas para fabrico de livros.

Qualidade e Equidade 60. Expandir as oportunidades de ingressar e completar o ensino secundário equitativamente tem que ser uma prioridade para as políticas de ensino secundário por razões económicas e sociais (capítulo 4). Isto implica que estejam estabelecidas políticas para assegurar que nenhum aluno qualificado será impedido de frequentar o ensino secundário devido à incapacidade de pagar e que são empreendidos passos para assegurar que os obstáculos socioculturais são adequadamente removidos. As limitações de oferta e procura enfrentadas pelas raparigas quando aspiram a ingressar no ensino secundário foram discutidas no capítulo 2 (caixa 5). A importante contribuição de apoio financeiro direccionado a estudantes pobres foi discutida no capítulo 5. A forma de acção mais directa e rápida para os governos aumentarem as inscrições nas escolas para os pobres é reduzir os custos directos, indirectos e pontuais que os pais têm com a educação (Herz e Sperling, 2005), diminuindo as propinas escolares, providenciando incentivos e bolsas ou apoios para ajudar a cobrir os custos directos, indirectos e pontuais. O capítulo 9 (caixa 9.2) fornece um exemplo da forma como as transferências de dinheiro condicionais foram usadas para encorajar os estudantes pobres e especialmente as raparigas a continuar a sua educação no ensino secundário. 61. Mas para ter êxito o apoio financeiro tem que ser complementado com políticas que tratem das dificuldades associadas à pobreza; as raparigas, em especial, são muitas vezes desfavorecidas por políticas que por vezes discriminam – como no caso da expulsão e proibição de reingresso de raparigas grávidas – ou de alguma maneira não reconhecem a importância das estratégias e materiais educativos que não evitam a estereotipagem de género mas que também reconhecem as necessidades de aprendizagem das raparigas e encorajam positivamente a participação das raparigas nas actividades da sala de aula e da escola.

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62. Um enquadramento político deste tipo é de particular importância para assegurar que as raparigas pobres têm oportunidades iguais de aprender; terá que assegurar a criação de um ambiente institucional e pedagógico de apoio; também terá que assegurar que as escolas são acessíveis e seguras – em muitos locais isto representa a criação de pequenas escolas geridas localmente. Ajudar as raparigas a ter êxito 63. As raparigas enfrentam muitas vezes obstáculos formidáveis para entrar e ter êxito no ensino secundário. Alguns dos desafios têm as suas raízes no nível primário; outros estão relacionados com as suas experiências educativas na escola secundária. As raparigas passam pela puberdade e tornam-se adolescentes na maioria das vezes durante os anos da escola secundária de primeiro nível. Lloyd et al. (1998) assinalam que se tornam particularmente vulneráveis nesse ponto, dentro do sistema escolar, devido a atitudes negativas amplamente difundidas em relação às raparigas adolescentes. Nesta idade, um ambiente de aprendizagem que apoiasse as raparigas poderia fazer uma diferença essencial na retenção escolar. Muitas raparigas experienciam o mesmo ambiente escolar diferentemente dos rapazes devido a diferenças das oportunidades curriculares dentro da escola; a diferenças de tratamento por professores individuais; e diferenças nas regras, regulamentos, e práticas administrativas. 64. Melhorar as experiências educativas das raparigas no ensino secundário vai requerer acima de tudo políticas que suportem o aumento da qualidade do ensino e o sucesso da aprendizagem dos alunos; disponibilizar oportunidades educativas perto da casa dos pais; e fazê-lo com uma ênfase especial nas necessidades dos estudantes pobres, especialmente as raparigas. Frequentemente as raparigas beneficiarão desproporcionalmente dessas intervenções. Mas estas raramente chegarão, por si só, para melhorar o acesso, reduzir a desistência, e aumentar o sucesso escolar das raparigas, especialmente em matemática e ciências. Para isto vão muitas vezes ser necessárias mais intervenções que lidem com problemas trans-sectoriais como o VIH/SIDA; políticas institucionais como programas ECD, políticas sobre a gravidez, professoras que possam servir de modelos, escolas unisexo; estratégias de instrução que encorajem a participação das raparigas e usem materiais de aprendizagem livres de perspectivas sexistas. As intervenções que combinem várias acções de reforço com bom suporte comunitário serão provavelmente as mais eficazes (Sutherland-Addy, 2006; Kane, 2004). A tabela 7.4 resume possíveis estratégias de acção.

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Tabela 7.4 Ajudar as raparigas a ter sucesso no ensino secundário

Problemas Objectivo da Intervenção Acção Diferença entre os géneros na entrada

Assegurar a equidade no acesso e oportunidade de aprender no ensino primário Direccionar recursos para as raparigas mais pobres

Trabalhar com as comunidades para lidar com restrições de exigências sociais Reduzir a distância das escolas criando escolas diurnas Bolsas e apoio financeiro para raparigas pobres Atribuição igualitária de recursos de ensino e aprendizagem

Desistência desproporcionadamente alta no ensino secundário

Eliminar obstáculos financeiros para raparigas pobres Assegurar um ambiente escolar amigável para as raparigas nas escolas secundárias

Apoio financeiro aos pobres Apoio académico e de pares Manuais escolares não sexistas Formar professores na reactividade ao género Políticas de reingresso para raparigas grávidas Instalações sanitárias adequadas

Participação e desempenho fraco das raparigas em matemática, ciências e ETV

Aumentar o número de raparigas que têm sucesso em campos não tradicionais, em particular matemática e ciência

Fornecer modelos Melhorar as estratégias de ensino sensíveis ao género Fornecer apoio extracurricular

Fonte: retirado de Sutherland-Addy (2006) Escolas pequenas 65. Expandir o acesso ao ensino secundário a estudantes em áreas rurais é um desafio especial. As populações estão normalmente dispersas, o número de diplomados do ensino primário é na maioria das vezes baixo e a sua preparação para o prosseguimento dos estudos é deficiente. Não surpreende que as escolas secundárias rurais sejam frequentemente pequenas. Na Zâmbia, nas escolas básicas superiores (8º e 9º graus) em áreas rurais, inscreviam-se uns 100 alunos em áreas rurais e 200 em áreas urbanas. Nos liceus diurnos (10º-12º graus) em áreas rurais inscreviam-se em média 371 alunos comparativamente a 617 nas zonas urbanas (Benell et al., 2006). No Gana 16% das escolas secundárias de segundo nível (10º-12º graus) inscrevem menos de 100 alunos (Akyeampong, 2006). No Mali cerca de 20% das escolas secundárias de primeiro nível (7º-9º graus), representando nesse nível 5.5% do total de inscrições, inscreve menos de 150 alunos. Em Madagáscar um terço das escolas secundárias de primeiro nível tem menos de 100 alunos, embora apenas metade delas ofereçam os quatro anos. Na Mauritânia dois terços das escolas secundárias de primeiro nível (7º-10º graus) têm menos de 250 estudantes (CSR, 2006). Dados de Madagáscar sugerem um tamanho mínimo semelhante (225 alunos) para o ensino secundário de segundo nível. 66. As escolas grandes são muitas vezes consideradas mais eficientes (Caixa 7.10). Isto levou, nos EUA, ao que ficou conhecido como movimento de consolidação da escola secundária que levou a um aumento do tamanho médio dessas escolas. Contudo as promessas de eficácia e eficiência dos reformadores do ensino estão agora a ser questionadas e um movimento de apoio às escolas pequenas tornou-se uma característica proeminente da paisagem do ensino.

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Caixa 7.10: O regresso do Pequeno Liceu nos EUA Na segunda metade do século XX muitas escolas pequenas foram fechadas e novas e amplas escolas secundárias “globais” foram construídas no seu lugar. Em 1920, existiam 271 000 escolas públicas nos Estados Unidos; em finais dos anos 1980, existiam apenas 83 000. No seu livro de 1959 “The American High School Today”, James Conant, assinalou “a eliminação do pequeno liceu” como uma “prioridade de topo”. Hoje cerca de 60% dos alunos do secundário americanos frequentam escolas com mais de 1000 alunos. Mas a justificação para escolas grandes é questionada. Um robusto corpo de investigação estabeleceu os efeitos positivos de pequenas escolas na aprendizagem dos alunos. Os alunos em escolas pequenas têm melhor desempenho académico, formam-se em níveis mais altos, e têm mais probabilidade de frequentar a faculdade, e ganhar salários mais altos mais tarde. Participam mais em actividades extracurriculares, têm melhores taxas de comparência, demonstram uma atitude mais positiva para com a aprendizagem, e têm menos probabilidade de enfrentar crime e violência relacionados com a escola. Os professores demonstram mais satisfação no emprego, e têm mais probabilidades de sentir que estão a ter sucesso profissional. Os administradores e professores são frequentemente mais capazes de identificar problemas, reagir inovadora e eficazmente, e adaptar-se à mudança. Os pais e parentes mais facilmente se envolvem na escola. As escolas pequenas são muitas vezes caracterizadas por atendimento personalizado, integração e especialização curricular, confiança e respeito nas relações, o sentimento de pertença do aluno, um etos forte e positivo, mais responsabilidade, e um sentimento de missão comunitária. As cidades e bairros em que se encontram escolas pequenas também beneficiam, fornecendo um ponto de encontro e fonte de actividade central, construindo os laços e relações comunitários, melhorando o processo democrático através de estabelecimento de objectivos e tomada de decisões mútuos, fornecendo mais actividade económica, e actuando como um motivo de orgulho e identidade comunitários. Estas descobertas chamaram a atenção e o apoio de educadores e fundações influentes, das quais se destaca a Bill and Melinda Gates Foundation, que em 2000 atribuiu 350 milhões de dólares para a transformação das escolas secundárias grandes e globais em comunidades de aprendizagem mais pequenas e eficazes. O tamanho pequeno, naturalmente, não é uma panaceia para melhorar a qualidade do ensino. Mas fornece um ambiente óptimo para ensino de alta qualidade facilitando racionalizações organizacionais e métodos de ensino que levam a um clima escolar mais positivos e a uma aprendizagem superior da parte dos alunos. Fonte: Hylden, 2004 67. Dados da economia de escala relacionada com o tamanho das escolas na ASS sugerem que acima de 150 alunos para um curso de três anos ou de 200 alunos para um

curso de quatro anos, as economias de escala são

limitadas e seriam quase de certeza superadas pelos benefícios de escolas mais pequenas que foram encontrados nos EUA. Em muitos países, mesmo tamanhos mais pequenos podem ser económicos se forem postas em prática medidas para eliminar a ineficaz utilização de recursos. Em Madagáscar, por exemplo,

cerca de metade das escolas ESJ têm pequenas turmas

Figura 7.11: Custo Salarial por Aluno e inscrição

0

10,000

20,000 30,000

40,000

50,000

60,000 70,000

80,000

90,000

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550

Number of pupils

Fonte: CSR Mali

170

(menos de 30 alunos). 20% das turmas ESJ e 15% das turmas ESS têm menos de 20 alunos por turma, enquanto 50% das escolas ESJ e 70% das escolas ESS tem menos de 20 alunos por professor. Além disso, o número de professores e pessoal administrativo é quase igual em muitas escolas secundárias com pouca relação com o número de alunos, levando a custos unitários muito altos (quase o triplo do custo unitário no ensino primário do ESJ e seis vezes do ESS). 68. O ensino multigrau – em que um professor ensina alunos de dois ou mais graus numa só sala de aula – demonstrou-se uma solução de baixo custo para fornecer ensino primário em áreas de povoamento disperso. Fornece acesso, a um custo razoável, a crianças que de outra maneira não poderiam inscrever-se; os estudantes desenvolvem capacidades de estudo não acompanhado e aprendem a cooperar uns com os outros; encontraram-se efeitos positivos no sucesso da aprendizagem, auto-estima e comportamento cívico dos alunos, na maioria dos estudos de ensino multigrau. Grande parte do ensino multigrau tem lugar nas escolas primárias. Existem contudo exemplos de ensino multigrau no ensino secundário na Colômbia, Sri Lanka (Little, 2004) e Finlândia (Caixa 7.11). Com alunos mais maduros que deverão cada vez mais ser capazes de aprendizagem e análise auto-orientadas, não há razões para que o multigrau não seja aplicado mais amplamente.

Caixa 7. 11 Multigrau nas Escolas Secundárias Finlandesas Por razões demográficas, as escolas secundárias com graus combinados eram comuns na Finlândia. A prática comum era que os graus combinados fossem ensinados como uma única turma, o que muitas vezes resultava numa reversão da ordem pretendida de exposição do currículo para alguns dos alunos na turma. Um projecto de “curso anual” experimentou uma abordagem ao curriculum em espiral que permite que o mesmo tópico geral seja leccionado ao mesmo tempo em até quatro grupos de graus diferentes combinados, com cada grupo a estudar o tópico no seu nível adequado. A produção de materiais educativos adequados é vista como a chave para o sucesso deste projecto. Na Finlândia as escolas multigrau não só são vistas como uma parte fundamental do sistema em vez de uma anomalia, como também são aceites como um terreno fértil para o desenvolvimento de novas ideias para usar noutras escolas, em vez de serem apenas receptáculos de práticas modificadas concebidas noutro local. Fonte: Laukkanen, Reijo & Selventoinen, Pekka (1978) Small Schools and Combined Grades in Finland, Paris, OECD, Centre for Educational Research and Innovation como resumido em Little (1995) 69. Outra maneira de lidar com as “deseconomias” da pequena escala é ampliar o leque de graus cobertos pelas escolas.78 Em vez de procurar estabelecer escolas secundárias de primeiro nível com várias fontes paralelas para alcançar um tamanho economicamente viável, as turmas secundárias do primeiro nível ou todas as turmas secundárias são integradas como a escola primária oferecendo do 1º ao 8º ano ou do 1º ao 12º ano. Em vários países, as turmas de jardim-de-infância são também integradas nestas escolas (K-8 ou K12 nos EUA). Pesquisas recentes sugerem que existem boas razões para reconsiderar a perspectiva dominante de que uma cobertura de anos mais estreita é melhor para as necessidades de desenvolvimento dos alunos. As escolas que cobrem mais anos de escolaridade reduzem as transições entre escolas e podem tirar proveito dos

78 A configuração do leque de graus refere-se ao número de graus diferentes leccionados numa escola (ERIC Thesaurus).

171

efeitos positivos das escolas mais pequenas (Howley, n.d.). Na ASS, o Quénia e a Zâmbia estão a ir nesta direcção.

Caixa 7.12: Senegal: Acesso Igualitário ao Ensino Secundário de Primeiro Nível Apenas uma em cinco crianças com idade para o ensino secundário de primeiro nível no Senegal está inscrita na escola secundária (“collège”). A maioria localiza-se em áreas urbanas excluindo efectivamente muitas crianças rurais. A procura está em aceleração rápida e é importante fornecer acesso ao ensino secundário a crianças fora das zonas urbanas. Com o apoio do Banco Mundial e de escolas locais USAID estão a ser estabelecidos “collèges de proximité”. Estes têm quatro características: • Localizados numa área rural a uma distância razoável da casa das crianças (entre 4 e 5km no

máximo). • Agradáveis para as crianças: árvores, recreios, ambiente colorido. A escola é não só um espaço de

aprendizagem, mas também um espaço de vida. • Agradáveis para a comunidade. Os membros da comunidade participam desde o planeamento à fase

de gestão. O processo de propriedade comunitária deverá ser reforçado por meio da criação de capacidades e campanhas de consciencialização ao longo de todo o projecto.

• Acessível: os custos operacionais são baixos comparativamente a escolas tradicionais. • Apenas cursos nucleares são ensinados nesta escola: Língua, Matemática, Ciência, História,

Geografia, Inglês e Educação Física. Os professores ensinam pelo menos duas disciplinas e são necessários no máximo 4 professores para cobrir o currículo inteiro.

Fonte: Pape Sow USAID Senegal, comunicação pessoal Opções de políticas 70. Vários países na África Subsaariana reconheceram a importância de fornecer oportunidades locais de ensino secundário a estudantes fora das zonas urbanas. Reduzir a distância à escola é particularmente importante; encorajar a frequência das raparigas resolvendo as preocupações dos pais com a segurança das raparigas que podem ter que viajar distâncias longas ou frequentar escolas internas longe de casa. O Senegal e a Guiné estão a implementar um modelo de “écoles de proximité” para o ensino secundário de primeiro nível (Caixa 7.12). Um relatório recente (CIDT, 2005) na Zâmbia recomenda o estabelecimento de pequenas escolas secundárias para evitar o custo e problemas sociais das grandes escolas internas. Um desafio chave é que estas escolas – maioritariamente localizadas em áreas rurais e frequentadas por grupos desfavorecidos – tenham no mínimo acesso a recursos financeiros e humanos que sejam equivalentes aos da escola maior em áreas urbanas. De facto, há normalmente fortes argumentos, em termos de igualdade, a favor de direccionar desproporcionadamente as despesas públicas para estas escolas (ver capítulos 5 e 9). Os dados disponíveis sugerem que não existem razões para que as escolas rurais pequenas não forneçam um ensino de boa qualidade desde que sejam adequadamente providas de recursos e que estes recursos sejam utilizados eficiente e criativamente (Caixa 7.13). 71. Existindo um ambiente político flexível, muitas das ineficácias actuais na utilização de recursos podem ser resolvidas com algum planeamento cuidadoso. As opções possíveis incluem:

• Empregar professores polivalentes, i.e. professores que possam ensinar várias disciplinas; isto foi, e ainda é, prática comum em muitas escolas secundárias dos países industrializados, especialmente no primeiro nível. Nos EUA, os liceus do princípio do século XX tinham dois ou três professores que

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ensinavam todas as disciplinas. Na Alemanha o “Staatsexamen” para professores de Gymnasium é equivalente a dois MAs.

• Empregar professores em tempo parcial: as escolas não devem ser obrigadas a empregar professores a tempo inteiro se só existe um número limitado de turmas para ensinar; devem poder recrutar pessoas locais com antecedentes adequados, ainda que não o façam.

• Adaptar o currículo para se adequar às condições e recursos locais; isto poderá obrigar a reordenar sequências, limitar a escolha e as opções e não oferecer turmas com muito poucos estudantes.

Caixa 7.13: Ganhar a aposta Um projecto de investigação do Research School and Community Trust nos EUA estudou cinco pequenas escolas secundárias em áreas rurais e pequenas cidades. Eram menores do que o tamanho médio; tinham pobreza acima da média e obtinham valores superiores à média do estado em todos os testes obrigatórios estatais. Os investigadores descobriram que essas escolas:

• Se centravam numa missão e objectivos que tinham sido explicitamente identificados num plano coeso produzido em colaboração por dirigentes, professores e pais ou membros da comunidade.

• Adoptavam diversas práticas amplamente reconhecidas como pedagogia eficaz, misturadas umas com as outras para se adequarem às necessidades locais; o ensino em equipa de professores é comum, os cursos interdisciplinares não são excepcionais, e é adoptado o uso da tecnologia; o pequeno tamanho dessas escolas torna isto mais fácil – são capazes de ser flexíveis nos horários e partilha de recursos.

• Demonstraram liderança de uma forma positiva, flexível, criativa e colegial; o sentido de responsabilidade partilhada pelo sucesso ou insucesso da escola é muito manifesto; os professores têm poderes para tomar decisões importantes e trabalhar em conjunto; é-lhes dado tempo para planeamento que reflecte estes valores.

• Ligaram-se intimamente com as comunidades que servem. • Esperaram que o pessoal desempenhasse múltiplos papéis; os professores também servem de

conselheiros de professores menos experientes, bem como explicadores e conselheiros dos estudantes.

O relatório conclui que as escolas são “estruturalmente simples, mas organicamente complexas”. Em todas as escolas, existe um sentimento de respeito mútuo e de expectativas partilhadas. Ser bom é menos uma questão de pedagogia, programas e profissionalismo e mais uma questão da maneira como as pessoas tratam umas com as outras – as relações humanas são o que as torna bem-sucedidas. Fonte: Rural School and Community Trust

• Adoptar práticas pedagógicas inovadoras como turmas multigrau, ensino em equipa e turmas em vários turnos que possam ajudar a intensificar a utilização dos recursos disponíveis.

• Partilhar recursos com a escola primária local aumentando a “o leque de graus” para 8 ou mesmo 10 ou 12 anos de escolaridade.

• Partilhar serviços administrativos e pedagógicos entre duas ou mais escolas próximas.

• Usar as TIC e a educação à distância poderá ajudar a ultrapassar as desvantagens da pequena escala.

Conclusão 72. Poucos países na ASS estabeleceram políticas que acompanhem a expansão do acesso ao ensino secundário de uma maneira tal que sejam estabelecidas oportunidades

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para uma aprendizagem eficaz e acessível a todos os alunos. Recrutar e manter um número adequado de professores é uma prioridade de topo a este respeito. Mas fazer isto num contexto de inscrições em rápido crescimento e num ambiente com recursos limitados torna inevitável a consideração de um leque de opções de meio-termo para expandir a oferta de professores formados e melhorar a eficácia do ensino, incluindo

• Expandir o fornecimento de professores qualificados o Encurtar a duração dos tradicionais programas de formação pré-serviço,

expandir a saída pré-serviço, fornecer apoio intensivo na fase de indução para novos professores e oportunidades contínuas de desenvolvimento profissional a todos os professores.

o Explorar opções de recrutamento não tradicional, incluindo pessoas com qualificações académicas e professores reformados.

o Criar oportunidades para o progresso profissional através de uma responsabilidade maior na posição actual ou através de oportunidades para avançar para o ensino no nível imediatamente superior

• Ajudar os professores a melhorar a sua eficácia de ensino o Assegurando que os professores têm conhecimentos adequados dos

conteúdos disciplinares de mais do que uma disciplina. o Enfatizando a prática pedagógica na formação pré-serviço e durante o

serviço. o Providenciando um ambiente de trabalho que permita e apoie uma boa

docência. o Melhorando a motivação dos professores com incentivos de bom

desempenho.

73. Mas os professores não trabalham no vazio. Existem fortes indícios de que uma liderança escolar forte é uma determinante chave do desempenho escolar. No entanto muitos directores de escolas estão mal preparados para os seus cargos, que se tornaram cada vez mais complexos e incluem responsabilidades de administração escolar tradicional mas também de liderança pedagógica, gestão financeira e relação com a comunidade. Os dados disponíveis sugerem acções que incluem:

• Processos de selecção baseados na competência e transparentes em vez de promoções com base na antiguidade

• Formação antes da nomeação e em serviço reforçada por oportunidades regulares de trocar experiências com outros professores chefe

74. As escolas fazem parte de um sistema maior de que se espera que apoie e supervisione os esforços das escolas para melhorar a eficácia do ensino. Isto envolve:

• Desenvolver a capacidade ao nível distrital de fornecer apoio pedagógico • Descentralizar a responsabilidade de supervisão e apoio • Direccionar para escolas com mau desempenho o apoio e a supervisão

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75. O segundo elemento da estratégia deve ser assegurar que todos os alunos têm acesso a um fornecimento adequado de materiais de ensino, especialmente manuais. Isto exige:

• Limitar o número e a cobertura de conteúdo dos manuais necessários • Reduzir o custo dos manuais através de acordos institucionais de edição e

distribuição mais eficientes • Reforçar as bibliotecas escolares para garantir acesso a materiais de referência e

de leitura suplementares e oportunidades para aceder à informação

76. A eficácia no desenvolvimento do ensino secundário implica fornecer oportunidades iguais para aprender. Isto significa direccionar para os alunos desfavorecidos – i.e. aqueles que são pobres e vivem em áreas rurais e especialmente as raparigas – uma atenção e intervenções especiais. Ajudar as raparigas a ter sucesso deve ser um elemento chave dessas estratégias. Para além de providenciar para escolas perto de casa para lidar com as preocupações das famílias com a segurança e o custo, os países podem querer considerar:

• Fornecer apoio financeiro direccionado através de bolsas de transferências monetárias condicionais

• Mobilizar as comunidades para apoiar a escolarização das raparigas • Assegurar um ambiente escolar agradável para as raparigas • Intervenções para lidar com áreas especialmente preocupantes como a

participação bem-sucedida em cursos de matemática e ciências 77. Por fim, os países precisarão de desenvolver um conjunto de políticas que permitam que os estudantes nas zonas rurais acedam a escolas secundárias locais. Isto vai requerer o desenvolvimento de uma estratégia para pequenas escolas que consigam fornecer instrução de qualidade. As opções a considerar podem incluir:

• Expandir progressivamente o ciclo primário para oito ou nove anos • Introduzir o ensino multigrau no ensino secundário de primeiro nível • Adaptar o currículo para ter em conta as limitações e oportunidades da pequena

escala, incluindo a utilização das TICs e da educação à distância • Formar professores polivalentes qualificados para ensinar várias disciplinas. • Flexibilidade no desenvolvimento de recursos para ter em conta condições

locais que possam requerer a utilização de professores em tempo parcial e a partilha de recursos administrativos com outras escolas.

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Os sinais de liderança exemplar aparecem primariamente entre os seguidores. Estarão os seguidores a alcançar o seu potencial? Estão a aprender? A servir? Alcançam os resultados desejados? Mudam com elegância? - Max de Pree

Capítulo 8

Reforçar a Governança e a Gestão79

1. Há poucas dúvidas de que as alterações na forma como os recursos são mobilizados e distribuídos, bem como as alterações do que é ensinado e de como a instrução é fornecida, são elementos chave na agenda de reformas do ensino secundário. Mas é igualmente evidente que sem um ambiente institucional melhorado, melhor governança, e gestão mais eficaz os resultados desejados não se materializarão. Os dados internacionais sugerem que uma combinação judiciosa de direcção central e autonomia local pode criar um ambiente em que os recursos estão organizados mais eficazmente para apoiar a aprendizagem dos alunos (Caixa 8.1). Transformar a forma como o ensino secundário é gerido e fornecido é, por consequência, essencial para assegurar o acesso alargado ao ensino secundário de qualidade aceitável.

Caixa 8.1: Melhorar o desempenho dos alunos: Dados Internacionais Melhorar o ambiente institucional do ensino para assegurar uma utilização eficiente dos recursos pode ser o desafio central da gestão do ensino. A um dado nível de disponibilidade de recursos, o desempenho dos estudantes é influenciado pela produtividade da utilização dos recursos nas escolas, que por sua vez é determinada pelo comportamento das pessoas que participam na prestação de serviços educativos. Elas reagem a incentivos. E os seus incentivos são definidos pela estrutura institucional – “as regras do jogo” – do sistema. Assim, ao estabelecer as regras adequadas, os gestores do ensino e os criadores de políticas podem afectar favoravelmente o desempenho dos estudantes. Resultam efeitos positivos quando todas as pessoas envolvidas têm um incentivo para melhorar o desempenho dos estudantes. Uma análise econométrica dos dados dos TIMMS 1994/95 para 39 países industrializados e de rendimento médio identifica as características institucionais específicas do sistema escolar que terão um impacto positivo no desempenho dos estudantes:

• exames centrais; • mecanismos de controlo centralizados para assuntos curriculares e orçamentais; • autonomia das escolas em decisões processuais e de pessoal; • um nível intermédio de administração responsável por tarefas administrativas e de gestão de

fundos da educação; • concorrência de instituições educativas privadas; • professores individuais com incentivos e poderes para seleccionar métodos de ensino adequados • influência limitada de sindicatos de professores; • escrutínio do desempenho educativo dos alunos; • encorajamento dos pais a interessar-se pelas questões do ensino.

Fonte: Woessmann, 2000 2. A descentralização é talvez a reforma mais ubíqua que está actualmente a ter lugar no ensino africano. As alterações na responsabilidade pela organização da instrução

79 Este capítulo baseia-se no estudo temático SEIA #3 (Glassman, 2006)

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e a atribuição de recursos, processos de tomada de decisão mais transparentes, modelos de gestão baseada na escola, e novas formas de parcerias público-privadas (PPPs)80 estão a emergir em quase todos os países da África Subsaariana, e a contribuir para alterações notáveis na governança e gestão do ensino secundário. A tendência para a descentralização, contudo, não significa um papel diminuído para o governo central. Pelo contrário, o seu papel torna-se mais crucial na medida em que envolve definir políticas, estabelecer e monitorizar padrões de desempenho e apoiar a construção de capacidades e implementação de políticas a todos os níveis do sistema. Mais importante neste ambiente de gestão emergente é que uma tradição de responsabilidade quase exclusiva das autoridades centrais está a dar lugar a processos de responsabilidade recíproca (Elmore, 2004) entre todos os interessados. 3. Existe muita literatura de investigação sobre a gestão de sistemas educativos. Alguma dela analisa os problemas específicos e o contexto da África subsaariana, embora esteja muito focada no ensino primário e superior, com pouca atenção ao ensino secundário. No entanto, a consideração das abordagens de gestão que foram bem-sucedidas no ensino primário é muitas vezes importante para o ensino secundário. Reciprocamente, muita da literatura dos países desenvolvidos cobre os desafios da gestão do ensino secundário. Embora o contexto seja muito diferente, muitas das lições das experiências são relevantes para a África subsaariana. 4. Para o debate neste capítulo são usadas as seguintes definições. Descentralização é definida como a transferência da autoridade para planear, tomar decisões e gerir as funções públicas de um nível de governo mais alto para qualquer indivíduo, organização ou organismo num nível mais baixo, envolvendo delegar poder ou autoridade do governo central para a periferia (Rondinelli, 1981). Isto afecta os esquemas de governança, gestão e responsabilidade dos sistemas educativos. Governança diz respeito à forma como a autoridade política é exercida, como são tomadas as decisões e como são usados os recursos institucionais para gerir os desafios do ensino secundário para o bem comum81. Gestão denota o processo de liderar o sistema de ensino secundário para atingir resultados, através da organização de recursos82 financeiros, humanos e intangíveis. Responsabilidade refere-se a responsabilizar os prestadores de serviços educativos perante os supervisores hierárquicos, beneficiários e outras partes interessadas, no que toca ao processo e resultados de um programa83.

80 PPPs refere-se a modos de prestação de serviço em que os recursos públicos e privados – fornecidos por operadores de escolas privadas, pais, comunidades ou indivíduos – trabalham de forma complementar para objectivos educativos partilhados. Os parceiros podem partilhar a responsabilidade de um amplo leque de tarefas incluindo o aprovisionamento financeiro, desenvolvimento pedagógico, desenvolvimento dos recursos humanos, prestação de serviço, infra-estrutura, gestão de instalações, entre outras. Tipicamente, o desenvolvimento do ensino é suportado por múltiplas parcerias que trabalham em locais específicos e/ou visando a grupos específicos de alunos. 81 Baseado nas definições que se encontram em http://www.worldbank.org/wbi/governance/.html) e http://en.wikipedia.org/wiki/Governance 82 Ver http://en.wikipedia.org/wiki/Management 83 Ligeiramente adaptado de uma definição fornecida por Ahmed, 2000, p. 225. Encontra-se uma definição semelhante em Banco Mundial, 1994.

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5. Este capítulo começa por discutir como a descentralização, a governança e a gestão do sector da educação se organiza na África Subsaariana e como o ensino secundário é afectado por estas alterações na gestão global do sector. Em seguida debate quatro prioridades políticas principais para o fortalecimento da gestão do ensino secundário: (i) desenvolver escolas eficientes; (ii) evoluir para uma autonomia local aumentada e orientação central à distância; (iii) fortalecer os sistemas de gestão da informação: e (iv) expandir as parcerias público-privado. O capítulo termina com algumas ideias de conclusão sobre a governança e gestão do ensino secundário.

Descentralizar a Governança e a Gestão da Educação 6. Na última década, a descentralização tornou-se a estratégia dominante das tentativas de melhorar a prestação de serviços públicos na ASS. Os governos centrais estão a descentralizar as responsabilidades fiscais, políticas e administrativas para níveis mais baixos de governo, instituições locais e sector privado, em busca de maior responsabilização e prestação de serviços mais eficiente. A descentralização do ensino e as reformas da governança e gestão do ensino na ASS estão normalmente integradas nestes esforços mais alargados e têm girado à volta de tentativas de reestruturar as burocracias de ensino centralizadas e criar sistemas de delegação a diferentes níveis administrativos, graus variados de autonomia institucional e formas de gestão baseada na escola. 7. O processo envolve tipicamente a transferência de alguma forma e algum grau de autoridade dos governos centrais para entidades provinciais, estaduais ou regionais, governos distritais e escolas. A delegação e distribuição da autoridade para tomar decisões e agir pelos governos locais ou comunidades locais independentes de supervisão central administrativa, está a ocorrer menos frequentemente do que a desconcentração, em que as entidades locais actuam amplamente como agentes locais dos governos centrais, gerem o pessoal, e os recursos que lhes são atribuídos pelas autoridades centrais.84 Existe uma maior desconcentração no Gana, Nigéria, Níger, Tanzânia, e Zimbabwe e mais transferência na África do Sul, Uganda, Senegal, e Mali por exemplo (Naidoo, 2005). Embora os motivos sejam numerosos e frequentemente contraditórios, a maioria dos esforços de descentralização do ensino foram motivados por considerações políticas, administrativas e fiscais: democratização e participação da comunidade; tornar-se mais reactivo às necessidades locais; aumentar a eficiência e responsabilidade; mobilizar recursos; e delegar a responsabilidade financeira (McGinn e Welsh, 1999).

84 A conceptualização de Rondinelli de descentralização distingue a desconcentração, delegação e transferência. A desconcentração refere-se à transferência da autoridade de planeamento, de tomada de decisões ou administrativa de um governo central para as suas organizações no terreno e unidades locais, organizações de governo local ou não governamentais; a delegação refere-se à transferência de alguns poderes de tomada de decisões e autoridade de gestão para funções específicas para unidades ou organizações que não estão sob controlo directo dos ministérios do governo central; e a transferência refere-se à transferência de autoridade para tomada de decisões, financiamento, e gestão para unidades quase autónomas de governo local como as autarquias que elegem os seus próprios presidentes da câmara e assembleias, cobram os seus próprios impostos, e têm autoridade independente para tomar decisões de investimento (Cheema e Rondinelli, 1983; Rondinelli, 1981).

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Experiência de descentralização do ensino 8. Winkler e Gershberg (2003) avaliam a experiência de descentralização em África; as suas conclusões estão resumidas na tabela 8.1. Concluíram que:

“… África está relativamente bem em termos de participação informal ou formal dos pais, está relativamente bem em termos da concepção de transferências financeiras para as escolas e governos locais, e está bastante mal em termos de atribuir claramente papéis e responsabilidades aos governos locais e providenciar os mecanismos e informação necessários para a responsabilização” (p. 29).

9. Estas amplas conclusões sectoriais reflectem os desafios postos ao ensino secundário. Em muitos países os governos pagam os salários dos professores mas não muito mais. As instituições estão cada vez mais dependentes das contribuições dos pais (ver Capítulo 5). Em muitos países anglófonos as igrejas e Conselhos Directivos têm uma responsabilidade considerável no funcionamento das escolas secundárias, embora estejam muitas vezes sujeitas a rígidos regulamentos governamentais, operem com financiamento público severamente limitado e estejam cada vez mais dependentes de propinas formais e informais. Historicamente, a gestão das escolas secundárias na África francófona tem sido altamente centralizada. Isto está a mudar lentamente embora as alterações nas instituições, no ambiente legal e regulador e na cultura de gestão estejam a acontecer muito devagar. De facto, a descentralização de várias funções e para um nível diferente está a acontecer praticamente em todo o lado. Fornece o contexto para alterações nos sistemas de governança, gestão e responsabilização.

Tabela 8.1: Avaliar a Experiência de Descentralização do Ensino Africano Lições Internacionais

Aprendidas Experiência Africana

[Classificada 1-5, 1 melhor] Comentários

Responsabilização é crítica para os resultados.

[5] Mecanismos de responsabilização formal fracos.

Os mecanismos de responsabilização informal funcionam bem em escolas comunitárias.

Atribuição de funções e responsabilidades tem que ser clara e sem sobreposições.

[5] O papel dos governos locais está mal definido e/ou tem sobreposições.

Divergências significativas entre a definição legal dos papéis e a realidade.

A participação e conferir poderes aos pais são essenciais para uma boa governança.

[2] A participação dos pais nos conselhos escolares é frequentemente encorajada.

A tradição de escolas comunitárias contribui para o envolvimento dos pais.

Directores bem formados são cruciais para escolas bem geridas.

[4] O papel e a capacidade dos directores não estão bem desenvolvidos.

Muito poucos indícios de atenção séria a este problema.

A concepção das transferências financeiras determina a equidade e a eficiência.

[3] Experiências muito diversas – algumas boas, outras más.

Utilização crescente de subsídios por capitação para governos sub-nacionais e/ou escolas.

Os Ministérios da Educação têm que ser reestruturados para apoiar o processo de descentralização.

[4] Poucos exemplos de reestruturação para providenciar informação, assistência técnica, etc.

A incapacidade de reestruturar e reorientar os ministérios está a levá-los a lutar para manter o seu papel tradicional.

Fonte: Winkler e Gershberg, 2003

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Governança 10. A experiência em muitos países sugere que a governança fraca e o desenvolvimento económico lento vão lado a lado, enquanto uma governança melhorada promove o sucesso do desenvolvimento (Kaufman, et al. 2000). Estas conclusões aplicam-se a um grande número de países; e aplicam-se seguramente a países que enfrentam o desafio do desenvolvimento do ensino secundário. Uma publicação do Banco Mundial resume as principais características da maneira seguinte:

“A boa governança consiste no estabelecimento de políticas previsíveis, abertas e esclarecidas, uma burocracia imbuída de ética profissional, agindo na promoção do bem público, do império da lei, processos transparentes, e numa forte sociedade civil que participa nos assuntos públicos” (World Bank, 1994, p. vii).

11. Podemos identificar quatro abordagens típicas à governança e à tomada de decisões:

• Métodos hierárquicos que põem o poder de tomada de decisões primariamente nas mãos de governos centrais e da burocracia nacional central,

• Modelos descentralizados em que uma parte significativa dos recursos e autoridades disponíveis está desconcentrado em autoridades locais – funcionários de ensino regionais e distritais e directores de escola,

• Redes que envolvem parcerias público-privado incluindo frequentemente colaboração com organizações comunitárias.

• Mecanismos de (quase)mercado em que os recursos são atribuídos numa base competitiva a prestadores diferentes.

12. Em grande parte da África Subsaariana a primeira abordagem é dominante há muitas décadas, embora as escolas secundárias tenham normalmente um pouco mais de autonomia do que as escolas primárias na gestão dos seus assuntos. Nos últimos anos tem havido tentativas em muitos países para se afastarem de modelos hierárquicos em direcção a modelos desconcentrados. Ao mesmo tempo, estão a desenvolver-se redes em muitos países, enquanto alguns introduziram um elemento de concorrência numa escala limitada como mecanismo para decisões relativas à atribuição de recursos. 13. Contudo, os sistemas de governança da educação continuam a variar amplamente nesses países. Preocupações diferentes sobre a prioridade relativa da legitimidade política dos processos de tomada de decisão, dados técnicos, opinião profissional e eficiência económica deram como resultado que os países adoptaram perspectivas muito diferentes sobre como devem ser tomadas as decisões e quem as poderá tomar. Claramente:

“… não existe um modelo único de governança eficiente no ensino secundário [mas existem] quatro elementos básicos comuns em países que têm uma longa tradição de fornecimento pelo Estado de... bom ensino secundário: regulamentos transparentes e bem conhecidos; uma definição clara das responsabilidades... de diferentes níveis de governo; forte gestão pública; definição precisa de resultados e medição de resultados” (Ahmed, 2000, p. 5).

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14. Adicionalmente, o desenvolvimento de sociedades mais democráticas na ASS, o papel cada vez mais importante das ONGs no aconselhamento e implementações de políticas e o rápido fluxo de informação entre partes interessadas estimulados pela penetração crescente das TICs na ASS estão a mudar ainda mais a dinâmica da governança da educação especialmente no nível pós-primário. Em cada vez mais países, os eleitores estão a responsabilizar os oficiais e governos eleitos pelo desempenho dos serviços públicos. Uma imprensa cada vez mais livre chama frequentemente a atenção para problemas do ensino. As consultas junto de um amplo leque de partes interessadas são uma característica comum do planeamento do sector e de implementação de programas. Os movimentos e protestos estudantis espalham-se rapidamente com as notícias a serem difundidas por telemóvel e relatadas nos meios de comunicação social. 15. Em parte como resposta a estes movimentos sociais, a governança do ensino está em muitos países a ser desconcentrada, distribuindo responsabilidades de forma diferente pelos vários níveis. Muitos países estão a fortalecer a capacidade de planeamento e formulação de políticas ao nível central e a passar as funções de gestão para níveis regionais (e.g., Botswana e Senegal). Contudo, as decisões quanto ao pessoal raramente são descentralizadas e os níveis locais têm muitas vezes autonomia limitada e permanecem amplamente dependentes de departamentos de ensino provinciais ou distritais. 16. Paralelamente a estas alterações no locus da autoridade de tomada de decisões, os conceitos e expectativas de responsabilidade alargaram-se. Não só se espera dos funcionários do ministério a todos os níveis que cumpram os requisitos dos seus cargos, mas são também responsabilizados perante os pais e a comunidade pelo desempenho das instituições de ensino e perante os alunos por providenciar oportunidades válidas de aprendizagem. A responsabilização tem portanto três dimensões. Em primeiro lugar, os funcionários da educação têm que prestar contas a quem está acima deles na hierarquia do ensino. Os directores das escolas têm que demonstrar ao gabinete de ensino distrital ou provincial que estão a fazer o seu trabalho, e também têm que provar ao Conselho Consultivo (BOG) e à associação de pais e professores locais que a escola está a cumprir o que dela se exige. De forma semelhante, os professores têm que dar provas da sua competência aos directores. Em segundo lugar, os educadores e gestores do ensino são responsáveis perante os estudantes que vêm para a instituição com desejo de aprender. Os educadores são obrigados a disponibilizar um programa de estudos que vá ao encontro das necessidades dos alunos. Em terceiro lugar, o sistema de ensino é responsável perante os pais e a comunidade. Esses adultos pagam propinas para que as crianças sejam educadas, e devem ter provas de que a aprendizagem ocorreu, como anunciado. Estas três formas de responsabilidade podem ser descritas como: “responsabilidade ascendente” referindo-se ao processo de reportar a quem está acima da gestão da escola na hierarquia de ensino; “responsabilidade descendente”, referindo-se a uma obrigação que a hierarquia escolar tem para com os estudantes, e “responsabilidade externa” referindo-se à responsabilidade que o sistema de ensino tem para com os membros da comunidade. Assim, a responsabilidade diz respeito a todos os prestadores de serviços de educação quanto ao serviço educativo que fornecem ao público. Mas esta responsabilidade é recíproca: os governos, líderes políticos, comunidades e pais são responsáveis por se

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certificarem de que o sistema de ensino tem como disponibilizar o serviço que se espera dele. 17. A transparência na atribuição de recursos é um elemento central da boa governança. O impacto negativo da corrupção no desenvolvimento económico, social e político dos países, devido a custos de transacção acrescidos, eficiência reduzida na disponibilização de serviços, distorção dos processos de tomada de decisões e

enfraquecimento dos valores sociais está bem documentado. No ensino, as práticas corruptas nos concursos públicos de construção, o favoritismo na atribuição de bolsas, subsídios, recrutamento e colocação de professores, subornos e pagamentos para admissão e promoção, são exemplos de comportamentos não éticos e fraudulentos que enfraquecem a eficiência e equidade do fornecimento de serviço (Hallak e Poisson, 2002). Poderiam ver-se benefícios consideráveis para o desenvolvimento do ensino nos países que observaram o apelo à acção do Fórum de Educação Mundial em Dakar 2000: “A corrupção é uma das principais sangrias da utilização eficaz dos recursos para o ensino e deve ser drasticamente detida”. (UNESCO, 2000, par. 46)

Gestão 18. Estruturas organizacionais e instituições ineficientes, capacidades de gestão subdesenvolvidas e sistemas de informação inadequados limitam todos a capacidade de muitos sistemas de ensino na ASS de gerir a disponibilização de ensino secundário. Os esquemas de gestão são afectados pela organização da instrução nas escolas secundárias (Caixa 8.2) e pelo sistema de governança. Enquanto os objectivos de acesso, qualidade e eficiência são perenes, as estratégias para os alcançar mudaram dramaticamente. Primeiro houve a mudança de uma ênfase posta na distribuição eficiente de entradas para conseguir resultados em termos da aprendizagem dos estudantes. O antigo pressuposto de que um fornecimento adequado de entradas produz automaticamente os resultados de aprendizagem desejados já não é aceite. Em segundo lugar, a escola é agora quase universalmente reconhecida como o lugar onde os resultados de aprendizagem desejados são produzidos e está a tornar-se o foco dos esforços de mudança e melhoria. Em terceiro lugar, o modelo de produção industrial – conhecido como gestão científica ou Taylorismo – foi amplamente desacreditado como abordagem eficaz para gerir o sector do ensino. A standardização e uniformidade do ensino estão a ceder o lugar à diversidade, flexibilidade e resposta às necessidades de alunos e a contextos diferentes. Em quarto lugar os modelos de comando e controlo estão a ser substituídos por modelos de gestão que enfatizam os incentivos, autonomia local e a responsabilidade pelos resultados. Em quinto lugar uma

Caixa 8.2: Instrução nas escolas secundárias

• O ensino está organizado por disciplinas, ensinadas por professores especializados que trabalham muitas vezes isoladadamente. • Os alunos podem escolher entre disciplinas diferentes especialmente nos graus mais avançados. • Para acomodar o ensino e escolha de disciplinas, as escolas são grandes. • Com um grande número de alunos e funcionários, as estruturas de gestão são muitas vezes complexas. • As áreas de influência são frequentemente grandes, requerendo esquemas formais ou informais de alojamento. • A socialização dos jovens, em especial dos grupos de risco, é um importante objectivo do ensino secundário. • Os adolescentes são frequentemente participantes “activos” no processo educativo.

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vincada melhoria na disponibilidade atempada de estatísticas do ensino possibilitam a passagem para estratégias de gestão baseadas na informação. 19. Neste contexto as estruturas de gestão locais são cada vez mais importantes. Em particular nos países anglófonos, as escolas secundárias operam frequentemente com autonomia considerável dirigidas por Conselhos Consultivos (BOGs) ou conselhos nomeados do mesmo tipo. Adicionalmente as associações de pais e professores (APPs) contribuem com recursos e estão envolvidas na sua atribuição (Caixa 8.3). Muitas escolas secundárias têm afiliações religiosas, e o papel das autoridades religiosas nas estruturas locais de gestão continua a ser importante. Cada um destes corpos pode ter um impacto significativo na qualidade da escolaridade oferecida se os seus papéis respectivos forem eficazmente alinhados com os dos administradores de nível superior e profissionais como inspectores e consultores, bem definidos e compreendidos por todas as partes interessadas. A maioria dos membros dos BOGs é nomeada, mas não necessariamente seleccionados com base em credenciais no ensino. Muitas APPs são reconhecidas como entidades que podem fornecer fundos a escolas mas não lhes é dada a voz de que precisam para provocar alterações reais nos problemas

educativos. Os países francófonos têm um legado de sistemas de gestão centralizados que estão a mudar, mas na maioria dos casos apenas lentamente. As decisões de afectação de recursos permanecem tipicamente centralizadas, embora as contribuições parentais e comunitárias se estejam a tornar cada vez mais significativas. Um desenvolvimento interessante é a criação de fundos que apoiam a preparação e implementação de planos de desenvolvimento da escola (projets d’établissement).

Rumo a Escolas Eficazes 20. A desconcentração da responsabilidade da gestão para o ensino secundário e a diversificação das fontes de financiamento das escolas (Capítulo 5) estão a transformar a maneira como as escolas públicas operam, tornando-as mais responsáveis perante os alunos, os pais e as comunidades. Estas reformas têm nomes diferentes – gestão baseada na escola, reforma de autonomia das escolas, programas de melhoramento das escolas – mas são, na verdade, formas diferentes de descentralização ou desconcentração administrativas. As abordagens evolutivas da governança e gestão do ensino secundário

Caixa 8.3: Quénia: Board of Governors (BOGs) Os BOGs foram criados pelo Kenyan Education Act (KEA) em 1966 para criar uma ligação mais directa entre o ministério central e as escolas secundárias. São a principal autoridade de gestão administrativa e financeira para a escola. Definem as propinas escolares, usando directivas governamentais, asseguram uma gestão financeira sã, mobilizam recursos, definem prioridades de despesa e asseguram que todas as despesas são autorizadas. Adicionalmente, supervisionam as instalações escolares e monitorizam o desempenho da escola. Os BOGs reportam aos Escritórios Distritais de Educação (District Education Offices). Os membros do BOG são nomeados pelo ministério central. Nem sempre possuem as capacidades de gestão requeridas ou são especializados em ensino. Cada escola secundária tem também uma APP, que monitoriza o desempenho da escola, colecta fundos para complementar os orçamentos da escola e participa nas decisões sobre a utilização destes fundos. Um comité executivo eleito da APP coordena com o BOG. Na prática, contudo, os dois corpos estão frequentemente em conflito. O director da escola é directamente responsável perante o DEO e o BOG reporta à APP, especialmente acerca da utilização dos seus recursos. A falta de documentação limita a capacidade das APPs de monitorizar as finanças, compreender como é gasto o dinheiro e abordar as autoridades do ensino.

Fonte: Glassman, 2006

183

estão a resultar em (i) reconhecimento da escola como ponto focal para melhoria da qualidade e unidade da mudança rumo ao desenvolvimento de mais “escolas eficientes”; (ii) autonomia e poder de tomada de decisões acrescidas ao nível da escola; (iii) um novo contexto para a direcção e apoio centrais. Melhoria das Escolas 21. Existe um corpo de investigação bem estabelecido, proveniente, em grande parte, de países industrializados, que identificou as características das escolas com bom desempenho e eficientes. A tabela 8.2 resume as principais conclusões. Existem poucas dúvidas de que estas também se aplicam a escolas no mundo em vias de desenvolvimento, incluindo a ASS. Na verdade, o facto de os factores chave – professores competentes, manuais escolares e um currículo bem concebidos – estarem frequentemente em falta (como debatido nos capítulos 6 e 7) põe em risco a oportunidade de aprender dos alunos, limita a capacidade do director para criar um clima escolar positivo e a capacidade dos professores para usar o tempo de aula de forma eficaz. Garantir que estas pré-condições de aprendizagem são criadas e que as escolas estão preparadas para fornecer oportunidades efectivas de aprendizagem é o primeiro passo para a melhoria das escolas. O capítulo 6 discutiu em pormenor os problemas curriculares

e o capítulo 7 os problemas relacionados com a liderança escolar, a competência dos professores e o fornecimento de manuais. 22. Mas mesmo nos casos em que estão presentes as condições básicas para uma escolaridade eficaz, estas são frequentemente insuficientes para obter as melhorias desejadas, que ponham as escolas com mau desempenho no caminho para a eficácia e dêem um impulso às escolas boas no sentido do melhoramento contínuo. Compreender estes processos tem sido o foco da investigação para a melhoria das escolas que procura identificar os processos que permitem-lhes melhorar e progredir para níveis de desempenho mais altos.

Inicialmente centrava-se nas escolas primárias (Edmonds, 1977), mas rapidamente passou a incluir as escolas secundárias, começando com o trabalho de Rutter et al. (1979) no

Tabela 8.2: Factores Chave da Eficácia das Escolas

Factores Componentes

Liderança educacional

Líder escolar como fornecedor de informação

Iniciador e facilitador da profissionalização dos funcionários

Qualidade do currículo

Definir prioridades curriculares Oportunidade de aprender

Clima escolar

(a) Atmosfera ordeira A importância dada a um clima ordeiro Boa conduta e comportamento dos

alunos (b) Clima em termos de orientação para a

eficácia e boas relações internas Percepções do clima escolar que

melhora a eficácia Envolvimento dos alunos Avaliação dos papéis e tarefas

Potencial avaliativo

Monitorizar o progresso dos alunos Avaliação do processo escolar Usar os resultados da avaliação Manter registos do desempenho dos

alunos Tempo efectivo de aprendizagem

Tempo Monitorizar o absentismo Tempo ao nível da sala de aula

Fonte: Scheerens 2000

184

Reino Unido. A investigação documentou a considerável dificuldade de implementar o que se sabe ser uma boa prática de ensino numa escala suficientemente grande para afectar o desempenho do sistema. Em especial, as reformas que afectam a forma como se pratica o ensino e a aprendizagem, raramente são adoptadas em mais do que uma pequena fracção das escolas (Elmore, 2004). A conclusão consistente desta investigação é que a política não pode delegar o que lhe interessa e que a implementação local determina os resultados (McLaughlin, 1990). Esta investigação teve um impacto considerável nas políticas de melhoramento das escolas em particular na sua ênfase em (Murphy, 1992):

• a educabilidade dos alunos: dadas as condições certas e as estratégias de ensino adequadas é possível que todas as crianças aprendam;

• os resultados da aprendizagem dos alunos são um indicador de qualidade: examinar índices de aprendizagem para identificar o valor acrescentado;

• assumir a responsabilidade pelos estudantes: não culpar a vítima (o estudante) pelas limitações da escola; as escolas devem assumir a sua parte de responsabilidade pelo desempenho da aprendizagem dos estudantes;

• consistência na comunidade escolar: tratar a escola como um todo orgânico – mais do que a soma das suas partes – e não focar apenas as partes.

23. A investigação sobre escolaridade eficaz e melhoramento das escolas em países em vias de desenvolvimento é limitada e tem-se concentrado quase toda no ensino básico. O trabalho de Dalin (1994) – um dos poucos estudos exaustivos sobre melhoramento das escolas em países em vias de desenvolvimento – sugere que existem vários pontos comuns significativos e que as lições da investigação sobre melhoramento das escolas são, como Dalin conclui, “genéricas e absolutamente fundamentais” (p. 253). 24. As implicações destas conclusões para a concepção e gestão das reformas do ensino secundário que serão necessárias para enfrentar os desafios são importantes, especialmente para aqueles que querem mudar

o conteúdo curricular, os métodos de instrução e avaliação, e aumentar os níveis de aprendizagem dos estudantes e fazê-lo em grande escala. Elmore (2004) identifica alguns elementos chave que têm que existir para avançar para melhoramentos na aprendizagem dos estudantes em grande escala:

• Líderes com conhecimentos e aptidões para dominar a prática de melhoria do ensino;

• Liderança distributiva aproveitando as aptidões e experiência das pessoas na escola;

Caixa 8.4: Como melhoram as escolas:

Dados dos países em vias de desenvolvimento A reforma do ensino é um processo de

aprendizagem local. O empenhamento a todos os níveis é essencial Tanto as iniciativas centrais como locais podem

funcionar. O apoio central e ligações eficazes do sistema

são vitais. Formação concreta, disponível localmente,

formação contínua em serviço, com um foco na prática da sala de aula e reforçada através de colaboração entre pares e apoio atempado de educadores locais e distritais são centrais para o processo.

Um ambiente de altas expectativas ajuda a produzir resultados e a partilhar êxitos.

Papéis activos da comunidade no financiamento e gestão das escolas.

Fonte: Dalin, 1994

185

• Expectativas claras e foco em padrões de aprendizagem que se apliquem a todos; e

• Tratamento diferenciado de escolas com bom e fraco desempenho, em que o discernimento na tomada de decisões seja uma função da capacidade demonstrada de ministrar um ensino eficaz.

25. A investigação e experiência da África Subsaariana confirmam que com liderança eficaz e um ambiente político de apoio, as escolas se podem tornar mais eficazes. Um estudo em quatro países francófonos (Pelletier, 2005) encontrou as seguintes características da liderança em escolas com alto desempenho numa amostra de escolas que inclui cinco instituições secundárias de primeiro nível:

• Gestão escolar bem estruturada, visível e transparente envolvendo todo o pessoal; • Monitorização regular do desempenho dos alunos e das práticas de ensino

combinada com o apoio ao desenvolvimento profissional e formação de pessoal; • Aprendizagem dos alunos como preocupação central da gestão escolar; • Gestão eficiente do envolvimento de parceiros externos.

26. Vários países estão explicitamente a direccionar o apoio central para escolas com fraco desempenho. A África do Sul, por exemplo, direccionou intervenções para escolas “disfuncionais” – as que têm taxas de aprovação no exame final de menos de 20% - para estudantes e funcionários escolares lidarem com o legado da era do apartheid (Rault-Smith, 2006). Essas estratégias têm mais probabilidade de ser eficazes em escolas com um alto nível de concordância entre os membros da organização sobre as normas, valores e expectativas que moldam o seu trabalho. Elmore (2004) chama a isto responsabilização interna e argumenta que existem fortes indícios de que essas escolas funcionam mais eficazmente sob a pressão da responsabilização perante o exterior. Construir um ambiente assim pode ser o primeiro passo no caminho para os melhoramentos na eficácia das escolas que são necessários em muitos países da África Subsaariana. Quando combinado com o fornecimento de recursos essenciais do ensino e apoio profissional externo, é provável que haja melhoramentos significativos e sustentáveis na aprendizagem dos alunos. 27. Há um conjunto de provas cada vez mais robusto que sugere que as reformas de gestão baseadas na escola fortalecem a relação de responsabilização entre professores (e escolas) e comunidades. Muito particularmente, experiências na América Central (Vegas e Umansky, 2005) e África do Sul (Rault-Smith, 2006) mostram que essas reformas podem ter como resultado, entre outras coisas, menor absentismo dos professores, mais horas de trabalho dos professores, mais trabalhos de casa pedidos aos alunos e relações mais próximas entre pais e professores. Estas são mudanças promissoras, especialmente em contextos de baixa qualidade de ensino em que o absentismo dos professores é alto e as escolas muitas vezes não funcionam de todo. Mais Autonomia Local 28. Os estudos sobre escolas eficientes e melhoramento das escolas identificaram consistentemente a escola como local da mudança. As escolas secundárias têm que ser

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capazes de responder ao contexto local e às exigências das comunidades que servem. Ao mesmo tempo espera-se delas que contribuam para objectivos nacionais de desempenho de qualidade, relevância dos resultados da aprendizagem e eficiência na utilização de recursos. 29. Umansky (2005) conclui numa análise de literatura sobre qualidade dos professores e incentivos que os promotores mais poderosos do sucesso dos estudantes são as características de gestão escolar, mais do que as características observáveis nos professores. A experiência da América Latina sugere que as reformas da gestão, que reforçam a autoridade local para a gestão das escolas, têm o potencial de criar incentivos significativos que afectam a qualidade dos professores. A gestão comunitária das escolas pode melhorar o esforço dos professores e o sucesso dos alunos presumivelmente porque o controlo local sobre o orçamento da escola permite que os membros da comunidade exerçam uma pressão significativa sobre os professores e concebam sistemas de compensação que sirvam como incentivo para um maior esforço por parte dos professores. Esta responsabilização local, por sua vez, é a base para resultados académicos superiores dos alunos em escolas geridas pela comunidade, comparativamente a escolas tradicionais (Umansky, 2005). Woessmann (2000) chega a conclusões semelhantes para uma grande amostra de países com rendimento médio (Caixa 8.1). A experiência na África Subsaariana confirma estas conclusões. Glassman e Millogo (2003) reportam melhorias significativas na aprendizagem dos estudantes em escolas de aldeia geridas pelas comunidades no Mali. Niane (2003) reporta conclusões comparáveis para o Senegal e Madagáscar, onde as comunidades concebem programas de melhoramento das escolas e os põem em prática com apoio financeiro e técnico do governo central. 30. Não obstante, outros estudos sobre sistemas escolares descentralizados não demonstram associações positivas tão lineares com a qualidade de ensino. Umansky (2005) também reporta um estudo que incidiu sobre a gestão baseada na escola em 12 países da América Latina, e que encontrou uma associação positiva e significativa entre gestão baseada na escola e notas das avaliações mas onde uma análise mais detalhada sugere que em particular as escolas em que os directores, membros do pessoal, ou as comunidades têm a capacidade e vontade de gerir as suas escolas vão, de facto, beneficiar com a descentralização. Contudo, onde esta condição não é satisfeita os estudantes têm realmente pior desempenho em sistemas descentralizados. Os autores concluem que a descentralização não parece funcionar bem quando vem de um mandato central mas antes quando surge da capacidade e interesse locais. Os estudos na África Subsaariana concluem que as limitações das capacidades dos actores locais, as instituições fracas e os procedimentos complexos constituíram frequentemente obstáculos à implementação eficaz de inovações concebidas centralmente (Solaux e Suchaut, 2006; Niane, 2006). Embora praticamente todos estes estudos se foquem nas escolas primárias, é provável que as conclusões também se apliquem a instituições secundárias – como se passa nos estudos sobre países industrializados.

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31. Aumentar a autonomia de acção das escolas e dos actores locais é portanto um elemento importante das reformas do ensino secundário, mas que tem que ser implementado cuidadosamente. Isto implicaria especificamente:

• Reforçar a capacidade local e, em particular, ao nível das escolas, de gerir programas de mudança e melhoramento;

• Conceber intervenções ao nível da escola que se baseiem no conhecimento e nas aptidões profissionais dos professores envolvidos, mas não os ultrapassem;

• Permitir a adaptação local de estratégias de melhoramento mantendo um foco claro nos objectivos gerais;

• Estabelecer instituições que possam fornecer supervisão e apoio técnico à acção ao nível da escola;

• Assegurar a disponibilidade dos recursos necessários para a implementação dos programas de melhoramento.

32. O director é central neste processo de acção ao nível da escola. Existe um conjunto de provas bem estabelecido (Mulkeen et al, 2004; Glassman, 2006) que realça a importância crítica do director em escolas com bom desempenho. Os líderes escolares eficientes (i) concentram os seus esforços na escola na aprendizagem dos estudantes, (ii) mobilizam o apoio das partes interessadas para a escola e (iii) asseguram a afectação eficaz de recursos. Mas relativamente poucos países têm agido providenciando descrições claras do cargo de director e ligando-lhes políticas de selecção e programas de formação (Capítulo 7). Mais, a tradição nos países francófonos tem sido de os directores das escolas se concentrarem na administração85 enquanto os inspectores se concentram em questões pedagógicas. Este modelo está agora a ser questionado especialmente para escolas localizadas em áreas rurais e em situações em que os modelos de gestão baseada na escola estão a ser introduzidos. Direcção e apoio centrais evolutivos 33. As mudanças na forma como o ensino secundário é gerido implicam mudanças no papel das autoridades administrativas centrais – afastando-se da gestão directa da provisão no sentido de adoptar programas de formulação de políticas, reforço da qualidade, monitorização do desempenho, supervisão e apoio para o melhoramento das escolas. Ao mesmo tempo terão que manter a responsabilidade de assegurar que as crianças desfavorecidas – especialmente as raparigas e os mais pobres – não são impedidas de frequentar o ensino secundário devido à sua incapacidade de pagar. A descentralização tem muitos aspectos promissores mas não deve conduzir à exclusão dos pobres e desfavorecidos. Os critérios de afectação de recursos que favorecem desproporcionadamente os pobres são uma parte essencial das políticas de descentralização do ensino.86

85 Em vários países francófonos os regulamentos não permitem que os directores entrem nas salas de aula para supervisão pedagógica dos professores. 86 A África do Sul, por exemplo, tem um objectivo das políticas oficiais de que 60% da despesa com a educação beneficie os pobres.

188

34. Embora os padrões de atribuição para a autoridade de tomada de decisões variem consideravelmente consoante os países (McGinn e Welsh, 1999), neste ambiente de gestão emergente o governo deve empenhar-se em assegurar que as escolas tenham recursos adequados à disposição, enquanto as escolas são responsáveis por usar os seus recursos de tal forma que os resultados esperados da aprendizagem sejam alcançados. Estas alterações de papéis são exigentes para as administrações que têm estado

preocupadas com a disponibilização de entradas, a organização de exames e a administração de colocações de professores sem muita visão estratégica. Mais do mesmo não chega, são obrigatórias políticas claras para as reformas. Enfrentar os desafios do desenvolvimento do ensino secundário exige decisões de política complexas e politicamente controversas (Caixa 8.5). 35. Mas decidir as reformas das políticas não chega. Implementá-las será frequentemente ainda mais exigente, especialmente quando se procuram mudanças de natureza e resultados dos processos de ensino e aprendizagem. Isto envolverá mudar o foco da acção das entradas para as saídas, permitir flexibilidade na disponibilização do programa, insistir na responsabilização pelos resultados, gerir através de incentivos em vez de directivas, reforçar a capacidade local para assumir responsabilidades centrais e criar um ambiente que promova a participação de diferentes financiadores e prestadores de serviços de educação.

36. A gestão com base na escola e a descentralização estão a criar oportunidades para a implementação local da gestão. Mas o sucesso só acontecerá com liderança e apoio dos serviços distritais e centrais. O que isto envolve para os funcionários de muitos Ministérios da Educação é uma mudança cultural – adoptar um conjunto diferente de valores e crenças sobre o que é importante e como as coisas se fazem – que terá que ser conduzida a partir do topo e acompanhada pela formação de todos os funcionários e partes interessadas envolvidos e com alterações nos sistemas de incentivo e processos de trabalho.

Caixa 8.5: Desafios para as políticas do

ensino secundário

• Especificar objectivos para o ensino secundário: estrutura, conteúdos e duração dos programas.

• Esquemas de transição do ensino primário para o secundário, entre o primeiro e segundo nível do secundário, e entre o ensino geral e técnico bem como para movimentos entre os percursos.

• Clarificar a relação do ensino secundário com o mercado de trabalho: até que ponto e como devem as escolas preparar os alunos para o mundo laboral?

• Fornecer acesso e selecção igualitários direccionando recursos públicos para alunos desfavorecidos.

• Definir papéis e responsabilidades dos funcionários e partes envolvidas em todos os níveis e corpos de gestão.

• Criar padrões para a aprendizagem dos estudantes e um mecanismo de avaliação que a meça.

• Estabelecer um enquadramento para parcerias público-privadas.

• Fonte: adaptado de Glassman, 2006

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Caixa 8.6: Especificações de tarefas no Senegal

Em 1997 foram estabelecidas especificações de tarefas para administradores e professores no sistema de ensino senegalês em que se definia com precisão o que cada um dos participantes – inspectores, directores de escolas e professores – tinha que fazer para assegurar um nível aceitável de eficácia escolar e de aprendizagem. Estas especificações foram desenvolvidas num processo participativo e mantidas em seminários anuais com directores de escolas, revisões da matéria no início de cada ano lectivo, e integração em manuais oficiais. A implementação teve um efeito positivo na gestão escolar no Senegal. Criou um ambiente de gestão mais participativo, em que cada pessoa tem uma compreensão clara de como pode ajudar a melhorar o desempenho da escola e a aprendizagem dos estudantes. Fornece uma base para uma abordagem mais profissional e mais bem estruturada à gestão e ensino no sistema de ensino senegalês. Ao contrário de práticas passadas, em que era frequente que ninguém se sentisse responsável por nada, a utilização das descrições de tarefas possibilitou a atribuição de responsabilidades aos indivíduos e, ao mesmo tempo, enfatizou a responsabilidade colectiva pelos desempenhos da escola e do sistema. Fonte: Gueye et al., 2003 37. Sejam quais forem as especificidades do programa de reforma têm que existir várias condições possibilitadoras:

• Definição clara dos papéis e responsabilidade em todos os níveis (Caixa 8.6); • Procedimentos transparentes para contratar pessoal competente; • Programas de formação que forneçam ao pessoal aptidões para fazer o seu

trabalho; • Uma estrutura de governança que evite sobreposições ou lacunas de

responsabilidade e autoridade; • Sistemas para criar, recolher, e transmitir dados e ferramentas de gestão

eficientemente através de gabinetes descentralizados; e • Mecanismos que promovam a tomada de decisões transparente e com base em

dados.

Sistemas de Gestão com Base em Dados 38. Dirigir um sistema de ensino que procure ao mesmo tempo proporcionar direcção central no cumprimento de objectivos de políticas nacionais e encorajar a autonomia local na tomada de decisões, requer que estejam disponíveis indicadores fiáveis de desempenho para os gestores em níveis diferentes. Mas só nalguns países da ASS existem unidades responsáveis por estatísticas de ensino capazes de responder a estas exigências de informação em rápido crescimento. Os dados sobre o ensino são frequentemente de baixa qualidade – incompletos, mal especificados, não comparáveis de ano para ano, ou inconsistentes entre diferentes fontes de dados; disponíveis demasiado tarde para afectar a política ou acção em curso; de difícil acesso; ou mal apresentados. De facto, a maioria dos sistemas de informação do ensino permanece orientada para reportar dados históricos para publicação num volumoso anuário estatístico apresentando, com frequência, considerável detalhe, que, quando é usado, serve sobretudo os administradores ou investigadores nacionais. Mesmo nos casos em que os sistemas de gestão de informação fornecem dados fiáveis, é frequente que os fazedores de políticas não os usem para orientar as políticas de ensino, em parte por causa de problemas de apresentação pouco focada e pobreza da análise que os acompanha.

190

39. Vários países tentaram resolver estes problemas introduzindo um Sistema de Informação de Educação e Gestão (EMIS): um sistema exaustivo que reúne pessoas,

processos, e tecnologia para fornecer informação adequada, eficiente em termos de custos, e adequada ao utilizador para apoiar a gestão educativa em qualquer nível necessário (Moses, 2001). Embora tenha havido progressos em vários países – muitas vezes com significativo apoio internacional87 – poucos EMIS operam de facto nos múltiplos níveis necessários para a gestão eficiente do ensino na maioria dos países. Embora os dados sobre inscrições e admissões sejam regularmente recolhidos, os dados sobre resultados e finanças são muitas vezes incompletos e pouco fiáveis. Um conjunto de indicadores que deveria estar disponível para planear e monitorizar o progresso é sugerido na tabela 8.3. Os indicadores e testes de desempenho devem ser

determinados separadamente para o ESJ e o ESS. Adicionalmente

à informação sobre as medições tradicionais de admissões e processos como os das inscrições, instalações, equipamento, abandono, desempenho e repetição os sistemas de ensino devem recolher dados sobre os resultados sobretudo a partir dos dados sobre o desempenho dos alunos nos exames.

87 O Instituto de Estatística da UNESCO, o Grupo de trabalho de Estatísticas da Educação da Associação para o Desenvolvimento do Ensino em África, o Banco Mundial e o USAID têm apoiado activamente os esforços para introduzir EMIS.

Tabela 8.3: Indicadores Seleccionados do Desenvolvimento do Ensino Secundário Progresso da Participação

Inscrições: Homens/Mulheres (número, % do grupo etário) Público/privado Escolas rurais/urbanas em internato/externato Opções e disciplinas chave

Rácios de transição: Primário/secundário de primeiro nível Secundário de primeiro nível/secundário de segundo nível

Diplomados em proporção com o grupo etário Rural/urbano por género

Resultados da aprendizagem

Desempenho em avaliações internacionais Resultados de exames (por disciplinas chave) Repetição e abandono

Entradas Rácio estudantes/professores Professores por turma Rácio de pessoal não docente por turma Tamanho das turmas Horas de instrução por estudante (planeadas e fornecidas) Proporção de professores qualificados Dias de formação em serviço/professor Rácio de manuais escolares por aluno Rácio de salas de aula por aluno Rácio de salas especializadas por aluno

Financiamento Despesa pública total no ensino secundário: Recorrente Capital Bolsas de estudo

Despesa privada total com o ensino secundário Custo recorrente por aluno (externato/internato):

Professores Pessoal não docente Manuais escolares Consumíveis Custo operacional da escola Custo do alojamento Custos de operação do sistema

Propinas por aluno na escola governamental Propinas por aluno em escolas públicas Alunos com bolsas de estudo Custo por sala de aula Custo de instalações especializadas

Equidade Todos os indicadores chave devem ser separados por género, localização geográfica e riqueza

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40. A maioria dos países aplica um exame de admissão ao ensino secundário, outro no fim do ensino secundário e outro ainda no fim do ensino secundário de segundo nível. Embora exames bem concebidos possam fornecer informação útil sobre o desempenho do sistema e das escolas, em especial quando os resultados são transmitidos às escolas (Caixa 8.7), não são instrumentos eficazes para monitorizar o desempenho do sistema. São tipicamente concebidos para seleccionar os alunos para prosseguirem os estudos, mais do que para certificação de que dominam o currículo, é frequente que não sejam standardizados e não permitam uma comparação fiável do desempenho ao longo do tempo; e não fornecem informação sobre a situação familiar dos alunos ou as características das escolas necessárias para interpretar os resultados de uma forma que tenha significado (Kellaghan, 2004). 41. Para obter resultados eficazes concentrados em estratégias de gestão são necessárias avaliações fiáveis da aprendizagem dos alunos concebidas para descrever o nível de resultados alcançados, não dos alunos individualmente, mas de todo o sistema de ensino, ou de uma parte dele claramente definida (e.g., alunos do quarto ano, alunos com 11 anos ou uma escola). A maioria das avaliações na África Subsaariana baseia-se em amostras nacionais e não podem ser usadas para monitorizar o desempenho das escolas. Na África do Sul o National Education Policy Act de 1996 estipula a monitorização e avaliação do sistema de ensino e em 2001 uma amostra de alunos do grau 3 foi testada quanto à numeracia, literacia e aptidões de vida e em 2004 uma amostra de alunos do grau 6 foi testada em matemática, ciência e literacia. 42. Poucas avaliações de sucesso do ensino na África Subsaariana incluem as escolas secundárias. Isto limita a capacidade dos países de evoluírem para estratégias de gestão baseadas nos resultados e de focarem os esforços nacionais no melhoramento do sucesso escolar. Vários países estão a evoluir para a monitorização do desempenho ao nível da escola por gestores distritais e regionais que usam como indicadores de processo as taxas de repetição e abandono e os resultados dos exames. Adicionalmente, a descentralização das responsabilidades de gestão escolar, os esforços no sentido de maior transparência na atribuição de recursos e as tentativas de dar mais “voz” aos pais e comunidades na gestão das escolas levaram ao desenvolvimento de “fichas de avaliação das escolas” que fornecem informação ao nível da escola aos actores locais88. A natureza destas fichas de avaliação pode variar consideravelmente.

88 Este debate baseia-se muito na análise da experiência com fichas de avaliação das escolas feita por Laurie Cameron et al. (2006.

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43. Os perfis escolares do Uganda focam-se principalmente nas entradas usando estatísticas nacionais desagregadas; os Relatórios Fundamentais de Qualidade no Estado de Kano, na Nigéria (caixa 8.8) fornecem informação sobre entradas e processos e comparações com outras escolas; o sistema de auto-avaliação das escolas na Namíbia foca-se nas entradas, processos e resultados e inclui comparadores com outras escolas; no Gana as reuniões de Avaliação de Desempenho das Escolas usam dados de avaliação nacionais em matemática e inglês para identificar estratégias e definir alvos para melhorar o desempenho da escola; na Guiné as folhas de avaliação escolar fornecem uma base para reuniões de avaliação do desempenho da escola por professores, directores e pais. No estado do Paraná no Brasil as fichas de avaliação até incluem um resumo dos inquéritos à satisfação dos pais. 44. Alguns países seguiram uma abordagem de baixo para cima em que os actores locais colaboram para desenvolver uma ficha de avaliação, noutros o processo é de cima para baixo e os sistemas estatísticos existentes e sistemas de avaliação standardizados podem fornecer os dados necessários. Nos casos em que a ficha de avaliação emana de

uma estratégia de baixo para cima, os dados tendem a ser simplistas, com poucas oportunidades de comparação com outras escolas, tanto em termos de recursos como de desempenho. Em vários países dados agregados ao nível da escola estão a ser usados pelos administradores distritais para identificar escolas com mau desempenho e direccionar para estas apoio e supervisão especiais e melhorar a equidade na distribuição de professores e recursos discricionários pelas escolas. Nos EUA as fichas de avaliação estão a ser usados para monitorizar a “evolução anual adequada” das escolas, reforçar os padrões de desempenho da aprendizagem e promover a responsabilização pública das escolas sob o “No Child Left Behind Act”. 45. O projecto AGEPA89 ajudou vários países francófonos a desenvolver e implementar instrumentos para este tipo de gestão baseada nos resultados para o ensino

primário, usando os indicadores estatísticos de desempenho disponíveis. Talvez o mais 89 Ameliorer la Gestion de l’Education en Afrique apoiado pelo Banco Mundial, França e vários outros dadores bilaterais.

Caixa 8.8 Nigéria: Ficha de Avaliação da Escola do Estado de e Sistema de Gestão de Dados

No estado de Kano na Nigéria, as escolas recebem dados dos distritos. Os relatórios multidimensionais visam problemas e utilizadores diferentes, tal como são concebidos pelos próprios utilizadores finais. Juntamente com informações específicas das escolas estes relatórios são usados para fortalecer a gestão local das escolas. As fichas de avaliação apresentam informação básica sobre a escola local num formato gráfico facilmente assimilado que mostra os indicadores da escola comparando-os com as áreas dos governos locais e do estado. Os relatórios são fornecidos não só em papel, como também a informação acerca do ensino é fornecida ao público em geral através de programas de rádio que não só debatem as medidas e implicações de vários indicadores como também informam os interessados acerca da disponibilidade da informação a partir do EMIS. Estas fichas de avaliação têm sido uma ferramenta eficaz para racionar recursos escassos, pois fornecem informação ao nível distrital e da escola sobre os recursos em todas as escolas nas áreas do governo local e do estado. A informação está agora a ser usada pelos interessados para assegurar a transparência na gestão do sistema e criar responsabilização entre a escola e a comunidade e entre os governos locais e central. A ficha de avaliação de escola fornece uma medida base para o desenvolvimento de objectivos e padrões do sistema. Fonte: Cameron et al. 2006

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importante seja a vontade política de sustentar o esforço, o que é especialmente importante quando consequências de alto impacto estão associadas aos resultados do relatório ou quando é necessária uma considerável criação de capacidades para assegurar a sustentabilidade. 46. A análise de Cameron et al. (2006) conclui que os dados de desempenho e as comparações entre escolas são fortes motivadores para mobilizar as comunidades e os comités de gestão escolar para participarem no trabalho e gestão das suas escolas. Ao mesmo tempo, existem limitações na viabilidade e sustentabilidade das fichas de avaliação das escolas no que toca à capacidade do sistema de informação do ensino de produzir informação precisa e atempada que seja compreendida pelos destinatários e forneça informação comparativa útil e a capacidade dos destinatários usarem eficazmente essa informação. 47. A qualidade e oportunidade das estatísticas do ensino melhorou marcadamente nos anos recentes, mas muito do esforço para melhorar as estatísticas, desenvolver os indicadores de desempenho e medir os resultados e consequências focou-se no ensino primário. A gestão eficaz do desenvolvimento do ensino secundário vai requerer um esforço semelhante para este. Expandir a cobertura de programas como o SACMEQ90, PASEC91 e AGEPA para incluir o ensino secundário e reforçar a capacidade dos países para conduzir investigações quantitativas e qualitativas que forneçam os dados necessários para a reforma das políticas tem que ser uma prioridade de topo em muitos países.

Parcerias Público-Privadas 48. Em muitos países o Ministério da Educação interpretou tradicionalmente a sua tarefa de gerir o ensino secundário em grande parte como a tarefa de gerir as escolas secundárias do governo. Isto é cada vez menos apropriado à medida que proliferam novas maneiras de prestação de serviço – ensino à distância para equivalência ao ensino secundário, cursos vocacionais de curta duração e programas informais de formação – e prestadores alternativos – organizações privadas com e sem fins lucrativos, ONGs e comunidades. Além disso, mesmo a disponibilização de escolaridade pública é cada vez mais organizada através de parcerias público-privadas. O capítulo 5 descreveu como o financiamento do ensino secundário se está a tornar cada vez mais um esforço conjunto dos governos e dos pais, com os pais a pagar propinas nas escolas governamentais e o governo a subsidiar os prestadores privados. 49. Existe uma tendência internacional para as parcerias público-privadas (ver por exemplo a Caixa 3.2 para os países da OCDE), em particular no ensino pós-primário. Embora as condições na África Subsaariana sejam diferentes das de noutras regiões – os operadores do sector privado são muitas vezes frágeis, o enquadramento regulador é ineficaz e a capacidade de supervisão inadequada – as PPPs estão, apesar disso, a tornar-

90 O Southern Africa Consortium for the Measurement of Education Quality está a ajudar os planeadores e investigadores na área do ensino em 15 países a monitorizar e avaliar a qualidade do ensino apoiando inquéritos sobre o sucesso escolar em países membros. Testar os alunos do 9º grau está a ser considerado para a próxima ronda em 2007. 91 O Programme d‘analyse des systèmes éducatif du CONFEMEN realizou estudos e análises do sucesso escolar em 11 países francófonos em África. Até agora o trabalho tem-se concentrado no ensino primário.

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se cada vez mais comuns. Assumem várias formas diferentes: financiamento privado e de ONGs e gestão de escolas públicas, patrocínio do governo aos estudantes em escolas privadas e parcerias para serviços de infra-estrutura, administrativos ou curriculares. A África Subsaariana não é excepção a esta tendência mundial para as parcerias público-privadas, em particular no ensino pós-primário. As ONGs no Mali e Guiné, por exemplo, ajudam as comunidades a operar escolas privadas (comunitárias) e escolas governamentais em localizações desfavorecidas. Os fornecedores privados de formação são ubíquos – alguns operam com apoio público de fundos de formação nacionais, muitos outros não. A Costa do Marfim disponibiliza bolsas de estudo públicas a estudantes, para frequentarem escolas privadas. O Burkina Faso apoiou a construção de salas de aula por operadores privados. O governo do Chade subsidia os salários de professores em escolas comunitárias. As comunidades constroem normalmente salas de aula para escolas secundárias – por vezes com subsídios governamentais mas muitas vezes sem eles. Os manuais escolares são tipicamente produzidos por editoras privadas. Os pais contribuem com propinas formais e informais para a operação das escolas.

Tabela 8.4: Benefícios associados ao envolvimento do sector público e privado Sector público Sector privado Disponibilização Inculcação de crenças e valores

culturais Incentivos para contenção de custos e inovação qualitativa

Financiamento Permitir a escolha às famílias com limitações de crédito

Maior responsabilização

Fonte: Woessman, 2005 50. Quando são bem concebidas, as parcerias público-privado (PPPs) desse tipo têm o potencial de combinar os benefícios da operação privada e do financiamento público. Woessman (2005) resume os aspectos positivos do envolvimento dos sectores público e privado como mostramos na tabela 8.4. 51. No mesmo artigo, este autor analisa o impacto da aprendizagem dos estudantes em diferentes combinações de financiamento público e operação privada para 29 países maioritariamente industrializados que participaram no estudo PISA. Conclui que:

“…em todos os países, a operação pública de escolas está negativamente associada com o desempenho dos estudantes em matemática, leitura e ciência, enquanto o financiamento público de escolas está positivamente associado com o desempenho dos alunos nas três disciplinas. Isto sugere que os sistemas de ensino baseados em PPPs no sentido em que o Estado financia as escolas mas deixa a sua operação ao sector privado são os sistemas escolares mais eficientes. Em contraste, os sistemas escolares que se baseiam em PPPs, no sentido em que requerem imenso financiamento privado mas mantêm a operação das escolas no sector público comportam-se ainda pior do que os sistemas em que a operação e financiamento são ou ambos públicos ou ambos privados. Assim, os resultados favorecem a forma particular de PPPs educativos em que o estado financia e o sector privado gere as escolas” (p. 20).

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Caixa 8.9: Registar uma escola privada no Quénia • A candidatura ao registo de uma escola é feita de uma forma prescrita e submetida ao Registo através

do Funcionário de Educação Distrital/Municipal/Local. • O formulário de candidatura é acompanhado dos seguintes documentos:

o Relatório de inspecção do Serviço de Saúde Pública indicando se a instituição cumpre o conjunto de padrões de saúde.

o Relatório de inspecção do inspector de escolas o Minutas do Conselho de Educação do Distrito em que a candidatura foi discutida. o Certificado de registo do nome da empresa do Registo Geral. o Uma candidatura para aprovação do gestor distrital. o Nomes dos gestores da escola e cópias dos seus certificados de habilitações. o Tamanho da escola em termos de terreno (as regras diferem dependendo da localidade). o Prova de propriedade do terreno em que a escola proposta está ou irá ser construída.

• Assim que o Registo receber a candidatura, esta é apresentada ao Comité Ministerial de Registo de escolas para avaliação em concordância com as provisões relevantes.

• Se aprovada, a candidatura é reencaminhada para o Ministério da Educação para autorização. • O Ministério emite duas cartas para o gestor da escola aprovando e autorizando a operação da escola. • O Registo emite um certificado para a instituição após a inspecção final. Fonte: Glassman, 2006 52. Muitas vezes a contribuição potencial do sector privado não é eficientemente mobilizada. Em alguns países o sector privado é simplesmente negligenciado, noutros o processo burocrático cria obstáculos ao arranque e operação das escolas (Caixa 8.9). Há poucas dúvidas de que existe um papel importante para o governo na gestão do ensino secundário, mas é igualmente óbvio que quando o governo se comporta como o único fornecedor e não consegue reconhecer, encorajar e apoiar o potencial de actores não governamentais e modos não tradicionais de prestação de serviço limita as oportunidades educativas, particularmente para as pessoas mais pobres. Muitos dos benefícios da operação privada estão relacionados não tanto com a propriedade, mas muito mais com o modo de operação. As escolas governamentais podem potencialmente realizar muitos dos resultados associados à operação privada, em que uma autonomia local aumentada lhes permite adoptar os modelos de gestão e formas de operação que são semelhantes às que se encontram no sector privado. Os problemas chave são, portanto, saber de que modo podem ser criados esquemas produtivos para parcerias público-privadas, i.e. esquemas em que cada uma das partes assuma responsabilidade pelo que faz melhor e em que sejam adoptadas boas práticas em todas as escolas. 53. Um enquadramento legal e institucional para esse tipo de esquemas de parceria é um primeiro passo essencial para parcerias eficazes. Esse enquadramento fornece (LaRoque, 2006):

• Legislação efectiva para as escolas privadas que preveja uma política de capacitação e um ambiente regulador e um forte enquadramento legal, ao

o estabelecer requisitos de admissão para os novos prestadores que sejam claros, objectivos e não despropositadamente onerosos;

o permitir a disponibilização de um amplo leque de programas de ensino e formação por prestadores com e sem fins lucrativos sem limitações quanto ao âmbito ou modo de prestação;

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o assegurar que o ensino e outra legislação relevante não restringem demasiadamente a capacidade da escola para operar eficaz e eficientemente;

o assegurar que todas as escolas fornecem informação fiável aos pais sobre o desempenho das escolas.

• As disposições para apoiar o acesso de alunos academicamente elegíveis de ambientes pobres.

• Regras transparentes e eficientes para o aprovisionamento dos serviços e bens educativos com medidas de desempenho adequadas e incentivos e sanções para o incumprimento do contrato.

• Estabelecer contratos apenas com as entidades que têm a capacidade financeira e técnica para gerir contratos incluindo a capacidade de monitorizar o desempenho.

• Uma clara divisão das responsabilidades entre os diferentes níveis de governo para fornecer maior certeza a todas as partes envolvidas.

• Preparar mecanismos consultivos para debater problemas políticos e operacionais. 54. Na maioria dos países que adoptam os elementos essenciais, este tipo de enquadramento regulador só é significativo quando a capacidade de implementação do

governo é reforçada e estão disponíveis benefícios tangíveis para os operadores privados. Os departamentos responsáveis pelo registo de escolas privadas têm tipicamente tanta falta de pessoal que não conseguem visitar as escolas para verificar o cumprimento dos critérios de acreditação. As escolas privadas raramente são visitadas pelos inspectores do ME. Ao mesmo tempo muitos operadores privados vêem poucos benefícios num registo que os sujeita a impostos e regulamentos de saúde e segurança. No entanto a acreditação

Caixa 8.10: África do Sul: Integrar um sistema fragmentado O sistema de ensino que o governo eleito democraticamente herdou em 1994 era altamente fragmentado e desigual. Existiam 17 sistemas públicos diferentes, e uma ampla gama de escolas privadas e semi-privadas. As desigualdades de financiamento eram extremas, com um severo subfinanciamento de escolas nas terras e cidades que serviam comunidades negras empobrecidas. Para resolver estas desigualdades e acomodar uma grande afluência de novos alunos foi estabelecida uma política de ensino que capitalizou o potencial tanto de prestadores públicos como privados enquanto direccionava a despesa pública com a educação para os alunos mais pobres. A lei escolar sul-africana (South African Schools Act) de 1996 reconhece apenas as escolas públicas e independentes. A segunda categoria inclui escolas comunitárias, escolas religiosas e não religiosas com ou sem fins lucrativos. Muitas destas disponibilizam valiosos serviços educativos mas outras disponibilizam serviços de baixa qualidade. Quase 10% das escolas que disponibilizam ensino secundário são independentes, mas inscrevem menos de 4% dos alunos. As escolas independentes podem receber um subsídio com base nas National Norms and Standards for the Funding of Public Schools. Cada escola que pede financiamento é sujeita a uma lista de verificação que inclui indicadores de boa gestão, tais como se mantém ou não registos adequados de admissão e frequência, se mantém registos de pagamento de propinas e outros registos financeiros, e tem que permitir inspecções surpresa feitas pelo departamento de ensino provincial. A recusa resulta na recusa do subsídio. Os subsídios reflectem as circunstâncias socioeconómicas da clientela da escola. O nível das propinas cobradas por uma escola independente é considerado um indicador objectivo e publicamente disponível. As escolas que cobram propinas mais baixas qualificam-se para o nível mais alto de subsídio. Os níveis de subsídio estão relacionados com os níveis de propinas numa escala progressiva. As escolas que cobram as propinas mais altas, excedendo 2.5 vezes o custo médio da província por aluno numa escola pública vulgar, são consideradas como servindo uma clientela altamente rica e não lhes será pago qualquer subsídio. As escolas que cobram até 0.5 vezes o custo médio da província por aluno têm direito a um subsídio igual a 60% do custo público médio por aluno. Fonte: África do Sul, Departamento de Educação, 1996

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pode ajudá-los a atrair mais alunos que pagam propinas e torná-los elegíveis para subsídios públicos. As parcerias eficazes só acontecerão quando os financiamentos públicos e privados se complementarem num enquadramento mutuamente benéfico. 55. Visar eficazmente os problemas de equidade é fulcral para o sucesso das PPPs. As propinas nas instituições privadas e públicas tornam muitas vezes impossível que os alunos pobres se inscrevam em escolas secundárias (Capítulo 5). As bolsas, isenções de propinas e subsídios são as formas mais comuns de resolver isto. A África do Sul estabeleceu PPPs que capturam a contribuição potencial das instituições privadas e ao mesmo tempo incorporam as preocupações de equidade (Caixa 8.10)92. 56. Assim, os governos estabeleceram parcerias com prestadores privados de formas bastante diferentes e com objectivos diferentes (i) subsídios directos para operação e/ou despesas de capital; (ii) procura de financiamento paralelo, i.e. a provisão de bolsas para ajudar os alunos a pagar as propinas de escolas privadas (como no caso da Costa do Marfim descrito na caixa 5.5); (iii) parcerias com as comunidades para ajudar as escolas a dar melhor resposta às necessidades locais, reforçar a propriedade local e apoio para operações escolares (caixa 8.11).

Caixa 8.11: Parcerias com as comunidades Dois dos estudos temáticos encomendados pela SEIA enfatizam o importante papel que as comunidades podem ter no desenvolvimento do ensino secundário. O estudo HESI examina práticas promissoras no ensino de aptidões de saúde e de vida e conclui que, em especial nos casos em que os recursos são limitados, o envolvimento da comunidade se torna extremamente importante para resolver problemas de educação cívica e educação para a saúde ligando as actividades “dentro da escola” e “além da escola”. O estudo TRANSE defende um ponto de vista semelhante em apoio de transições equitativas do ensino primário para o secundário e do secundário de primeiro nível para o de segundo nível. Recomenda que os projectos e políticas que procuram transições eficientes e equitativas no ensino secundário liguem tanto quanto possível as medidas locais de pequena escala e orientadas para a comunidade com as políticas e estratégias nacionais. Ligações fortes entre a escola e a comunidade têm um amplo leque de efeitos positivos incluindo o reforço do envolvimento dos pais ou outros membros da comunidade na direcção das escolas e a mobilização de recursos locais para o melhoramento das escolas. Os estudos fornecem exemplos de participação da comunidade não só pagando propinas ou construindo e mantendo salas de aula, como também, e mais importante ainda, participando em actividades extracurriculares. Exemplos são programas de prevenção do VIH/SIDA e programas que ajudam os jovens com dificuldades a persistir na escola e a transitar para o ensino secundário. Esses programas reforçam as ligações escola-comunidade e contribuem para a sensibilidade dos professores e líderes escolares às necessidades e problemas da comunidade, incluindo factores que provocam problemas às crianças na sua frequência e trabalho na escola. Fonte: TRANSE 2004; Smith et al, 2004

Conclusão 57. À medida que o ensino secundário se desenvolve num ambiente em que partes importantes da responsabilidade e autoridade estão descentralizadas para níveis de gestão inferiores e em que a autonomia das escolas para gerir recursos e organizar o ensino está 92 É de salientar que no contexto da África do Sul os seus efeitos são marginais (as escolas independentes são responsáveis por apenas 4% das inscrições e não estão em crescimento), sobretudo devido à ampla disponibilidade de ensino público de baixo custo. No entanto a ideia básica da política de subsidiar escolas com propinas baixas e encorajá-las a admitir alunos pobres é atraente e poderia ser considerada por outros países.

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a aumentar, as instituições tradicionais de governança e gestão terão que mudar de acordo com isso. 58. As exigências do desenvolvimento do ensino secundário excederão frequentemente a capacidade dos governos para disponibilizar escolaridade pública. Isto tornará imperativo o desenvolvimento de parcerias público-privadas que assegurem uma disponibilização expandida de ensino secundário. A consequência é um número crescente de participantes na gestão do ensino secundário causado pelo aumento no número de escolas e pela desconcentração das responsabilidades administrativas, mas também porque se espera cada vez mais dos pais que contribuam financeiramente para o custo não só do ensino privado, como também do ensino secundário público. A governança e gestão do ensino secundário precisarão, portanto, de esquemas organizacionais e instituições que criem um ambiente que conduza a um leque de prestadores e financiadores que não os governos. Num ambiente desse tipo a operação das escolas seria ou responsabilidade dos operadores do sector privado ou de instituições públicas aplicando princípios de gestão que espelhem os das escolas operadas por privados. O financiamento será essencialmente uma responsabilidade pública mas explicitamente direccionada para os estudantes mais pobres e desfavorecidos. 59. À medida que cresce o número de diplomados do ensino primário e de estudantes do secundário, tornar-se-á cada vez mais importante diversificar os modos de prestação e oferecer uma gama de programas que dê resposta aos seus diferentes interesses, preferências e aptidões. É provável que a maioria dos países prolongue a duração da educação básica. Por vezes as escolas oferecerão algum ou todo o ensino secundário de primeiro nível acrescentando anos às escolas primárias; noutros casos o secundário de primeiro nível será oferecido em instituições separadas ou numa combinação com o ensino secundário de segundo nível; poderá até haver casos em que o primário e todo o secundário sejam oferecidos numa única instituição. 60. Os programas do secundário de primeiro nível terão frequentemente um grande núcleo comum a ser ensinado a todos os alunos; no segundo nível haverá muitas vezes um grande número de programas e instituições diferentes, oferecidos por uma multiplicidade de prestadores e mecanismos de disponibilização. A gestão do ensino secundário terá que ser organizada de forma a apoiar – em vez de entravar – esta diferenciação e esta diversidade. Para lá do secundário de primeiro nível, alguns alunos continuarão a sua educação através de educação formal continuada, enquanto muitos outros aproveitarão as oportunidades dos programas abertos de ensino à distância ou dos programas de formação formais e informais de curto prazo e programas de ensino contínuo. A chave é criar flexibilidade e diversidade de esquemas estruturais e modos de fornecimento para responder eficazmente aos diferentes contextos locais. Os sistemas uniformes geridos centralmente com programas e mecanismos de fornecimento rigidamente estandardizados têm pouca probabilidade de conseguir responder às exigências do desenvolvimento do ensino secundário na África Subsaariana. 61. Num sistema crescentemente descentralizado e diverso, os esquemas de responsabilização de diferentes actores são de máxima importância. Os mecanismos

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tradicionais de responsabilização ascendente terão que ser complementados por mecanismos de responsabilização externa em que as escolas e o sistema de ensino como um todo partilham os resultados alcançados e os desafios que enfrentam com as comunidades de pais e a sociedade em geral. À medida que as escolas têm mais liberdade para afectar recursos e organizar o ensino e se tornam directamente responsáveis pelo desempenho e resultados, precisam de bons dados como base para debates com as partes interessadas sobre as prioridades do ensino e as estratégias para melhoramento. A formulação de políticas com base em dados não se limita ao nível nacional; aplica-se a gestores e a decisores em todo o sistema. 62. Gerir um sistema tão diverso não pode ser feito sem um sistema de gestão da informação do ensino a funcionar bem. Os desafios educativos e financeiros do desenvolvimento do ensino secundário só podem ser geridos eficientemente se a formulação de políticas for orientada por dados e a responsabilização se baseia em indicadores de desempenho fiáveis. Uma tarefa importante da gestão é a comunicação eficaz das realizações e desafios com todas as partes interessadas, incluindo a imprensa. O Departamento de Educação da África do Sul, por exemplo, prepara todos os anos um relatório anual acerca do progresso conseguido no sentido da concretização dos objectivos de desenvolvimento do ensino nacional. Está disponível gratuitamente no website do departamento. 63. Em suma, o ensino secundário terá que se tornar menos uniforme quanto à estrutura, mais diverso quanto ao financiamento e disponibilização e mais flexível na forma como o ensino é ministrado. Isto, em conjunção com uma combinação judiciosa de autonomia local e ao nível da escola e orientação e apoio central, pode fazer muito para assegurar que estão disponíveis oportunidades de qualidade para todos os alunos num sistema em expansão.

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... não temos outra escola que não (…) um dever de equidade e desenvolvimento que requer que forneçamos a todos os jovens africanos o mínimo de ensino necessário para uma existência decente e útil no século XXI, e (…) fazer muito mais com os mesmos recursos do que é feito noutros locais… - Mamadou Ndoye, Executive Secretary ADEA na abertura da primeira conferência da SEIA

Capítulo 9

O Caminho para o Futuro

1. A magnitude e a urgência do desafio envolvido no desenvolvimento do ensino secundário na África Subsaariana já foram assinaladas várias vezes neste relatório. As exigências de desenvolvimento económico e social no início do século XXI (capítulo 4) reforçadas pela pressão da procura social – tornam imperativo expandir o acesso ao ensino secundário e aumentar a obtenção de educação pela força laboral. Mais do mesmo não chega. As mudanças nos custos e financiamento (capítulo 5) serão inevitáveis, mas talvez seja ainda mais importante a necessidade de mudar os modelos mentais (Senge, 2000) da governança das escolas e do ensino que continuam a dominar as políticas e a prática no ensino secundário africano. Frequentemente a ideologia, e não o pragmatismo, domina a criação de políticas; os processos de elaboração de políticas baseados em provas continuam a ser raros. A resistência à mudança está muitas vezes profundamente enraizada na comunidade de ensino. Em muitos países a política de ensino está apartada de uma visão de longo prazo para o desenvolvimento nacional, e continua a ser uma preocupação dos profissionais do Ministério da Educação estando cativa da procura de soluções de curto prazo para os problemas. As soluções temporárias e os jogos políticos, em vez do desenvolvimento e da criação de capacidades, tipificam demasiadas vezes a prática da política de educação. 2. Sem dúvida, as lições da experiência internacional (Capítulo 4) são importantes para os criadores de políticas africanos, que enfrentam o muitas vezes difícil desafio do desenvolvimento do ensino secundário. Mas existe um limite para a relevância das lições da experiência internacional: o ambiente económico e educativo na África Subsaariana é muito diferente daquele que prevaleceu noutras regiões quando se realizou a transição de um sistema de ensino secundário selectivo de elite para um sistema de massas que procura:

• aumentar significativamente o número de jovens que tem oportunidade de completar um ciclo de ensino básico de 9 ou 10 anos que incorpora todo ensino secundário de primeiro nível;

• criar oportunidades para mais aprendizagem formal e informal para todos os alunos interessados e com capacidade para isso; e

• preparar os alunos para trabalhar numa economia que participa numa economia global impulsionada pela tecnologia.

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Obter mais financiamento

Obter mais financiamento público

Obter mais financiamento para o ensino em geral

Passar dinheiro de outras áreas do ensino como o primário ou terciário

Os recursos públicos podem ser reduzidos noutros sub-sectores aumentando a contribuição dos utilizadores no terciário, reduzindo a atribuição per capita desses

Basear-se mais no financiamento privado

Usar parcerias público-privado

Responsabilidade social e caridade, como o Adopt-a-School

Investimento privado, por exemplo através de parcerias público-privado (maioritariamente defere os custos, mas pode ser óptima e poupar dinheiro)

Usar contribuições ou subsídios formais ou informais em dinheiro ou em géneros para ajudar os pais a suportar os custos

Desviar o financiamento público para os pobres, permitir que quem tem mais condições pague as propinas da escola

Usar contribuições formais ou informais dos pais, em dinheiro ou géneros para custos de capital

Encorajar escolas privadas baseadas em propinas ou mistas de propinas com subsídios

Aumentar a eficiência e a igualdade

Política e gestão de entradas

Aumentar o esforço de trabalho para um controlo e responsabilização mais apertados, mais recompensas para professores mais reactivos e eficientes

Reduzir o preço das entradas através de um melhor entendimento e utilização dos mercados e políticas de entrada (como sistemas de política de aprovisionamento)

Usar uma mistura de entradas melhor com menos professores e mais materiais, por exemplo, aumentando o tamanho das turmas, ou exigindo mais tempo de aulas no dia escolar, menos tempo livre

Eficiência interna Melhorar a eficiência interna diminuindo a repetição e o abandono escolar

Usar diferentes tecnologias

Considerar tecnologias como o ensino à distância, embora isto possa exigir currículos ligeiramente diferentes

Melhorar os mecanismos de gestão e financeiros

Melhorar o método de financiamento para criar mais discer-nimento juntamente com mais responsabilização, considerar métodos como o financiamento por capitação, financiamento direccionado aos pobres, financiamento baseado no desempenho e bónus

Aumentar a produtividade através de formação e construção de capacidades no ensino e gestão de escolas com base em análises de valor acrescentado e análises da eficiência da escola e apoio

Optimizar os currículos

Os currículos podem ser mais pesados do que o necessário, ou inadequados, a revisão poderia resultar num ciclo mais curto ou pelo menos numa melhor relação qualidade/preço, mais ensino geral poderia ser menos caro e dar melhores resultados ao nível do mercado laboral

Melhorar o financiamento do ensino secundário

Fonte: Banco Mundial, 2005

Figura 9.1: Percursos de decisão para o Ensino secundário

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3. Os dados apresentados neste relatório mostram claramente até que ponto as situações nacionais na África Subsaariana variam dramaticamente. As diferenças históricas, geográficas, demográficas e das políticas escolhidas resultaram em sistemas de ensino secundário que divergem muito quanto à estrutura, cobertura, governança e gestão, e objectivos educativos (ver capítulo 2). No entanto praticamente todos os países enfrentam o triplo desafio de expandir o acesso, melhorar a qualidade e assegurar a igualdade. As reformas do conteúdo dos programas e da forma como o ensino é organizado, gerido e financiado são essenciais para superar este desafio. As árvores de decisão (Figura 9.1) e as listas de opções políticas para enfrentar os desafios financeiros e de gestão foram desenvolvidas por vários autores (Banco Mundial, 2005, Lewin e Caillods, 2001). A maioria baseia-se em análises locais ou na experiência internacional – sobretudo de países industrializados, economias tradicionais ou países em vias de desenvolvimento na Ásia e América Latina. Relativamente poucas se baseiam em análises da experiência africana. 4. Este capítulo reunirá as principais conclusões, até aqui, do debate deste relatório. Vai defender que (i) as condições que acompanharam historicamente a expansão do acesso ao ensino secundário de qualidade aceitável não existem hoje na maioria da África Subsaariana e (ii) as estratégias nacionais têm que reconhecer a natureza exclusiva do contexto africano para o desenvolvimento do ensino secundário. As opções mais importantes para a reforma das políticas são bem conhecidas: foram discutidas nos capítulos anteriores e ilustradas com a experiência de países africanos. Partindo destas experiências regionais e internacionais os elementos comuns dos capítulos de um enquadramento para o desenvolvimento do ensino secundário na ASS serão explorados, incluindo alguns testes de desempenho indicativos para a mobilização e distribuição de recursos. Os países podem querer considerá-los no planeamento da sua própria estratégia nacional. Por fim este capítulo discute a natureza e o ritmo dos processos de mudança bem-sucedidos.

Condições Iniciais

5. Comparado com a experiência de muitos países noutras regiões, o ritmo do desenvolvimento do ensino secundário na ASS será fortemente afectado por três factores. Primeiro, vai depender de progresso continuado em direcção ao objectivo de escolaridade primária para todos e melhoria do êxito escolar. Em segundo lugar, o crescimento económico sustentado será essencial se se quiserem mobilizar os recursos públicos e privados necessários para um sistema de ensino secundário amplo. Por fim, os aumentos dos rácios de inscrições no secundário podem ser comprometidos pela alta taxa de fertilidade em muitos países da região o que resultará num rápido crescimento da população em idade escolar e num alto rácio de dependência até pelo menos meados do século (Nações Unidas, 2006). Progresso para a EFA e as MDGs educativas 6. Actualmente, apenas cerca de um terço de cada grupo etário da ASS consegue demonstrar que alcançou um domínio satisfatório de conhecimentos, aptidões e atitudes especificados no curriculum primário (capítulo 2). Isto é uma base fraca para uma expansão acelerada do acesso ao ensino secundário. O progresso para os objectivos

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educativos das MDGs de inscrição e completamento universais, e qualidade aceitável é essencial para que o ensino secundário na região se desenvolva de uma maneira significativa. Admitir cada vez mais alunos, que estão mal preparados academicamente, irá quase inevitavelmente resultar num desperdício de recursos em grande escala. Os estudantes que não dominam o currículo primário têm poucas probabilidades de ter êxito nos seus estudos secundários especialmente quando o aumento do tamanho das turmas, professores mal qualificados, disponibilidade limitada de materiais de ensino e tempo insuficiente em cada tarefa tornam virtualmente impossível ir ao encontro das necessidades dos alunos com diferentes requisitos de aprendizagem. A experiência mundial demonstra que o desenvolvimento da educação é um processo sequencial em que a expansão em grande escala de um nível particular de ensino se baseia nas realizações qualitativas e quantitativas no nível precedente (ver capítulo 3). A expansão do acesso ao ensino secundário na África Subsaariana é portanto um pressuposto do sucesso – em termos de acesso e resultados da aprendizagem – da EFA. 7. Isto não sugere, contudo, uma estratégia “primeiro o primário e mais tarde o secundário” rígida para o desenvolvimento do ensino. Mobilizar os recursos para o ensino primário vai requerer recursos humanos e financeiros que dependem da disponibilidade de pessoas com níveis mais altos de educação e formação. A política de ensino em grande parte da ASS terá que encontrar um equilíbrio entre a expansão da cobertura e o melhoramento da qualidade no ensino primário, secundário de primeiro nível e secundário de segundo nível e novos níveis terciários (De Ferranti, 2003, Banco Mundial, 2005). A experiência com estratégias “big bang” EFA em alguns países sugere que os grandes aumentos não planeados do acesso têm um alto preço em termos de qualidade, criando problemas de que é difícil recuperar. 8. Uma política bem-sucedida de desenvolvimento do ensino secundário envolverá cedências e escolhas difíceis. Estas só podem ser feitas no âmbito de um enquadramento exaustivo do sector no longo prazo – tipicamente de 10 anos. Muitos países fizeram progressos consideráveis com o desenvolvimento de planos financeiros e de acção detalhados para o ensino primário. Muitas vezes, isto fez-se sem considerar as implicações para o ensino secundário ou os compromissos quanto às afectações de dinheiros públicos que serão necessárias para atingir os objectivos de desenvolvimento do ensino de cada subsector de forma equilibrada. Os problemas de atribuição de financiamento e recursos são um elemento crucial da criação de políticas educativas e será quase sempre necessário envolver o Ministério das Finanças no processo de planeamento e incorporar afectações de recursos realistas para a totalidade do sector educativo no quadro de despesas a médio prazo e nos planos estratégicos nacionais para redução da pobreza. Crescimento económico sustentado e ligações próximas com o desenvolvimento económico 9. O desenvolvimento do ensino seguiu-se ou acompanhou o crescimento económico na maioria dos países (capítulo 3). A menos que o recente nível mais alto de crescimento económico na ASS (ver o capítulo 1) seja mantido e acelere mais, os recursos para a expansão do ensino secundário não estarão disponíveis e a economia não

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conseguirá absorver os diplomados. Onde o crescimento económico tem estagnado, o desemprego de diplomados do ensino secundário é frequentemente um grande problema social e económico (capítulo 4). Isto é em parte um problema do ensino. Os países que responderam à procura social e expandiram o ensino secundário sem implementarem reformas para melhorar a relevância e eficiência estão – salvo raras excepções – a enfrentar graves problemas no que toca à qualidade dos resultados da aprendizagem dos estudantes, bem como de altas taxas de abandono e repetição. Além disso, com currículos que estão frequentemente mal relacionados com as necessidades nacionais de desenvolvimento social e económico, os estudantes ficam inadequadamente preparados para entrar no mercado de trabalho. 10. Mas os problemas mais importantes, talvez, são o crescimento económico desigual na ASS, a pequena dimensão dos sectores industrial e de serviços modernos, e a dependência dos recursos naturais como principal fonte de crescimento económico. O crescimento económico estagnou durante grande parte dos anos 1980 e 1990 e o rendimento real per capita aumentou apenas 25% entre 1960 e 2005. Em anos recentes o alto preço das mercadorias ajudou a acelerar o crescimento económico em vários países. O perdão da dívida concedido a 25 países está a ajudar a melhorar as finanças públicas. Contudo, cerca de metade dos mais de 750 milhões de pessoas da África Subsaariana ainda vive com menos de um dólar por dia, enquanto as perspectivas de crescimento sustentado continuam incertas. Os altos preços do petróleo são um grande risco de médio prazo para os países importadores de petróleo. A maioria do investimento estrangeiro em África ainda vai para campos petrolíferos ou minas, em vez de fábricas, serviços ou agricultura. A exploração de minérios fornece dinheiro aos governos mas não cria muitos empregos. O clima empresarial é muitas vezes pouco atraente para investidores estrangeiros. As empresas privadas, especialmente pequenas e médias empresas que criam postos de trabalho, estão a desenvolver-se muito lentamente. Mesmo a África do Sul, com a sua economia diversificada, não conseguiu criar empregos com suficiente rapidez: pelo menos um quarto da população não tem emprego. Sem um robusto desempenho do crescimento económico os investimentos desejáveis no ensino secundário serão para a maioria dos países, impossíveis de pagar e difíceis de justificar economicamente como uma prioridade de despesa pública. Transição demográfica 11. Na Ásia de Leste, a rápida expansão das inscrições no ensino secundário foi facilitado por taxas de fertilidade em declínio que resultam em menor quantidade de crianças em idade de escolaridade primária. O mesmo é verdade hoje para países como, por exemplo, o Vietname, onde se espera que o número de crianças em idade de frequentar o ensino primário caia cerca de 20% na próxima década; isto libertará recursos para a melhoria da qualidade e expansão do ensino secundário. A África Subsaariana enfrenta uma situação muito diferente. Apesar de um aumento projectado da mortalidade devida à SIDA, a sua população continua a aumentar, uma vez que a fertilidade ainda é tão alta que ultrapassa o efeito da mortalidade crescente93. Com um aumento de 734 milhões nos próximos 30 anos, a população de África vai duplicar (Nações Unidas,

93 As excepções são o Botswana, Lesoto, África do Sul e Suazilândia.

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2006). Isso limitará a oportunidade de desviar recursos do ensino primário e aumentar a quota do ensino secundário no orçamento, como aconteceu em muitos países do Ásia de Leste (capítulo 3). O imperativo da reforma 12. Disponibilizar um lugar nas escolas com qualidade aceitável para grupos maiores de crianças todos os anos, manter estas crianças na escola mais tempo, num ambiente em que as perspectivas do crescimento económico permanecem incertas, enquanto a assistência externa é confrontada com muitas prioridades concorrentes, é um desafio assombroso para a maioria dos países da ASS. Aumentar o financiamento público do ensino – com uma quota crescente para o ensino secundário – é quase sempre a solução preferida dos planeadores e criadores de políticas para o ensino. Na prática isto será muitas vezes difícil de concretizar tendo em conta as prioridades em competição dentro do próprio sistema de ensino e noutros sectores da economia (capítulo 2). Na maioria dos países, qualquer reordenamento das prioridades entre sectores terá apenas um efeito marginal sobre a disponibilidade de recursos para o ensino secundário. Portanto, o crescimento económico e o aumento na quota de PIB disponível para despesas públicas terão que ser a principal fonte de recursos públicos adicionais para o ensino; mais importante que isso, as políticas concebidas para usar recursos mais eficientemente podem contribuir significativamente para a expansão do acesso e a melhoria da qualidade do ensino secundário. Mas, mesmo grandes aumentos na despesa pública ou ganhos de eficiência serão inadequados para gerar aumentos, mesmo moderados, na obtenção do ensino e no sucesso escolar.

206

Tabela 9.1: Resumo de Opções de Políticas para o Desenvolvimento do Ensino Secundário

Problema Resposta Possível Opções para acções específicas Reduzir o custo por estudante

• Aumentar a carga horária para 25 horas/semana • Ajustar os salários dos professores aos recursos nacionais • Usar a infra-estrutura em turnos duplos • Alojamento apenas para alunos de áreas remotas • Melhorar a eficácia interna, reduzir a repetição

Custo mal alinhado com os recursos domésticos

Integrar parte ou todo o ensino secundário com o ensino primário

• Aumentar a duração do ensino básico para 8 ou 9 anos • Simplificar o currículo • Especializar os professores primários em matérias disciplinares para

anos superiores do ensino primário e secundário de primeiro nível Fornecer um núcleo co-mum de disciplinas gerais nas escolas secundárias de primeiro nível

• Simplificar os currículos • Evitar formação vocacional específica • Enfatizar a capacidade para mais aprendizagem e as aptidões de vida

Curriculum irrelevante para as exigências do mercado laboral e da sociedade em modernização Fornecer um amplo leque

de oportunidades para prosseguir a educação e formação além do secundário de primeiro nível

• Manter o acesso selectivo ao ensino secundário de segundo nível • Fornecer oportunidades informais para educação e aprendizagem

posteriores • Estabelecer sistemas EFTV com um amplo leque de programas e

prestadores

Proteger as condições básicas para ensinar e aprender

• Assegurar que os diplomados do ensino primário dominam os conteúdos do currículo primário

• Alinhar o crescimento das inscrições com reformas dos recursos e das políticas

O sucesso escolar é inaceitavelmente baixo

Assegurar a eficácia do ensino

• Assegurar um fornecimento adequado de manuais escolares e outros materiais de aprendizagem

• Fornecer oportunidades para apoio e desenvolvimento dos professores em serviço

• Usar as TICs para dar aos professores conhecimentos adicionais sobre as disciplinas e ajudá-los na preparação das lições

• Preparar directores de escola para responsabilidades de gestão e liderança educativa

Remover obstáculos à frequência pelas raparigas

• Fornecer um ambiente seguro e políticas escolares adequadas às raparigas

• Disponibilizar modelos atraentes • Reduzir a distância das escolas

O acesso e as oportunidades de ensino estão desigualmente distribuídos

Fornecer oportunidades às crianças pobres

• Assegurar a igualdade de acesso a escolas primárias de qualidade aceitável

• Providenciar bolsas testadas quanto aos meios • Reduzir/isentar de propinas as crianças pobres • Aumentar a densidade da rede escolar diurna

Tomada de decisões cen-tralizada afecta adversa-mente a utilização de recursos e os resultados da aprendizagem

Aumentar a responsabilidade ao nível da escola para fornecimento de serviço

• Descentralizar a autoridade sobre os recursos e a tomada de decisões • Fortalecer as instituições locais • Aproveitar a disponibilidade dos pais e comunidades para apoiar as

escolas secundárias locais

Redefinir o papel das autoridades nacionais

• Fortalecer a capacidade ao nível central para definir padrões, monitorizar a qualidade, providenciar financiamento nuclear, apoiar escolas em dificuldades e garantir a igualdade

Encorajar múltiplos mecanismos de entrega

Variar a prestação de serviço em resposta às condições locais

• Criar esquemas organizacionais diferentes • Permitir variações na escolha do currículo e métodos de

disponibilização • Encorajar os prestadores privados da formação

Explorar o potencial das TIC e do ensino à distância

• Estabelecer apoio e sistemas de desenvolvimento em serviço para professores

• Fornecer oportunidades de equivalência ao ensino secundário • Aprendizagem ao longo da vida

Promover Parcerias Público-Privado

Estabelecer um enquadramento legal claro

• Assegurar a transparência na atribuição de recursos • Criar indicadores de responsabilização explícitos • Encorajar esquemas do lado da procura

Criar processos participativos

• Procedimentos abertos e participativos para consultas sobre políticas e implementação

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13. Ao mesmo tempo o desenvolvimento do ensino secundário é visto em grande parte da ASS como um factor impulsionador do desenvolvimento económico e social cujo desenvolvimento não pode ser adiado, enquanto na maioria das outras partes do mundo acompanhou ou seguiu o crescimento económico. Tudo isto torna profusamente claro que, em vez de adoptar modelos de ensino secundário de outros locais, será imperativo que os países da ASS desenvolvam um modelo de disponibilização que reconheça a especificidade do contexto da ASS – que seja sustentável no ambiente de recursos limitados da maioria dos países, mas que seja também equitativo e forneça um serviço de qualidade aceitável. Embora os recursos externos possam ajudar até certo ponto, seria inusitado construir uma política nacional com base na expectativa de grandes aumentos do financiamento externo para o ensino secundário. Mamadou Ndoye, o secretário executivo da Associação para o Desenvolvimento do Ensino em África (ADEA) enuncia o desafio da seguinte maneira:

A necessidade de redefinir o ensino secundário em África é claramente urgente quando observamos o enorme fosso entre a procura social e a oferta disponível; ou mais ainda, entre os desafios que enfrentam os jovens africanos em idade escolar e os conhecimentos e aptidões adquiridos na escola. Promover um modelo africano é uma questão prioritária... é imperativo compreender que não é possível desenvolver um sistema de ensino contando em primeiro lugar e sobretudo com a ajuda externa. Os nossos modelos de ensino... têm que responder às nossas necessidades essenciais actuais e futuras e corresponder aos nossos recursos94.

14. Este relatório debateu um grande leque de opções políticas que os governos podem desejar considerar quando definirem a sua estratégia para o desenvolvimento do ensino secundário. Estas estão resumidas na Tabela 9.1. É muito claro que não existe uma forma única que seja a melhor para o desenvolvimento do ensino e formação secundários; as condições iniciais de cada país determinarão as prioridades e o que é exequível e em que enquadramento temporal nos diferentes países. Fazer o levantamento do estado e dos desafios do ensino secundário, identificar limitações e oportunidades financeiras e políticas são pré-requisitos essenciais para uma acção eficaz. A tabela 9.1 deve, portanto, ser considerada como uma lista de verificação de opções que produziram resultados noutros contextos e que podem ou não ser replicáveis noutras situações. Mas o desafio chave continuará a ser conceber uma estratégia coerente que responda às exigências de desenvolvimento e às limitações nacionais dos países da ASS.

Para uma estratégia africana para o desenvolvimento do ensino secundário 15. Lewin (2005) sugere uma tipologia de 5 situações nacionais diferentes (capítulo 5), mas defende que a maioria dos países provavelmente enfrentará o desafio de uma alta (ou pelo menos em rápido crescimento) cobertura do seu sistema primário e uma cobertura baixa ou na melhor das hipóteses média do ensino secundário. Na maioria dos países esta última será, contudo, considerada socialmente inaceitável e inconsistente com os objectivos nacionais de desenvolvimento (capítulo 4). Mas ao mesmo tempo poucos países têm uma estratégia que reconcilie as limitações dos fundos públicos com as necessidades de recursos para a expansão de oportunidades de ensino de qualidade além

94 Comentários na cerimónia de abertura da segunda conferência da ADEA, Dakar 6-9 Junho 2004.

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do ensino primário. As lições da experiência noutras regiões podem ajudar neste processo e informar a formulação de políticas; mas, como referimos acima, as actuais condições educativas, económicas e demográficas na África Subsaariana são tão diferentes que os seus modelos não podem ser facilmente aplicados na ASS. Daí a necessidade de estratégias africanas específicas para o desenvolvimento do ensino secundário, incluindo a EFTV. Um tal modelo pode fornecer orientação e opções políticas que os países que os países fariam bem em considerar quando formulam estratégias nacionais que iriam permitir um progresso significativo no sentido dos seus objectivos de médio prazo. Nitidamente, cada país terá que construir a sua própria estratégia tendo em conta as especificidades nacionais, mas podemos identificar vários elementos comuns, sobretudo:

• Requisitos de recursos consistentes com os meios disponíveis; • Conteúdos relevantes para as oportunidades de desenvolvimento nacionais; • Ênfase na aprendizagem: sem compromissos de qualidade-quantidade; • Acesso igualitário para os desfavorecidos; • Múltiplos mecanismos de entrega; • Escolas geridas localmente; • Parcerias público-privadas amplamente concebidas.

Requisitos de recursos consistentes com os meios nacionais 16. Todas as projecções do custo do desenvolvimento do ensino secundário tornam-no muito claro: as inscrições no ensino secundário não podem ser expandidas com os actuais níveis de custo unitário (capítulo 5). Isto torna imperativo usar os recursos disponíveis tão intensiva e eficientemente quanto possível. Os professores teriam que aceitar uma carga horária completa de 25 horas ou mais; os edifícios poderiam ser usados em turnos duplos, seis dias por semana e possivelmente todo o ano; as opções curriculares nas pequenas escolas poderão ter que ser limitadas; o internato deve ser a excepção e não a regra; as parcerias público-privadas devem operar na forma mais eficiente possível em termos de custos. 17. As variáveis de custo que terão que ser geridas com particular cuidado são a colocação e o nível dos salários dos professores. Em vários países da ASS o custo dos professores impede efectivamente uma expansão significativa das inscrições (capítulo 5), quer devido a salários que são um alto múltiplo do PNB per capita. Noutros países os salários são tão baixos que os professores só fazem o esforço mínimo, com consequências adversas na qualidade. Mas o desafio mais crítico – em quase todo o lado – pode estar nas muitas ineficiências na colocação de professores. Uma utilização eficiente da força docente vai requerer a compreensão de que cada professor terá um horário completo – mesmo que isto signifique ensinar em mais do que uma escola; que serão atribuídos aumentos preferenciais a professores habilitados a ensinar várias disciplinas; e que o professor que não cumpra um horário completo será pago proporcionalmente ao número de horas que ensina. Também pode significar que nem todas as opções curriculares podem ser oferecidas em todas as escolas; as escolas mais pequenas serão muitas vezes obrigadas a oferecer menos opções. Os ganhos em eficiência associados a estas políticas devem resultar em alterações na estrutura de custos do ensino secundário com um

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aumento significativo na despesa em itens não salariais, especialmente manuais escolares e outros materiais educativos.

Tabela 9.2: Em direcção a Testes de Referência Indicativos para o Desenvolvimento do ensino secundário

Mobilização de recursos domésticos 2015 Teste de

referência

Comentários e explicações

Rendimentos do Governo em percentagem do PIB

14–18

Tal como sugerido em Bruns et al. (2003)

Despesas de educação como percentagem das despesas correntes

20-25% À medida que o acesso ao ensino secundário se expande, este rácio pode ter de aumentar dos 20% sugeridos em Bruns et al., 2003. (ver Lewin 2006)

Percentagem do ensino primário no orçamento de despesas correntes da educação

42–64 Como sugerido em Bruns et al., 2003; em países no extremo superior deste intervalo, a quota-parte terá de decrescer à medida que as matrículas no primário estabilizam e no secundário aumentam.

Percentagem do ensino secundário no orçamento das despesas correntes da educação % 1º nível do secundário no orçamento do secundário % 2º nível do secundário no orçamento do secundário

25-30

55 45

Assumindo uma quota-parte de 15-20% para a educação superior Ver estimativas Lewin 2006 em cenários de reforma com 60% ESJ e 305 ESS GER

Parte do total do custo do secundário financiada por privados(%)

35 Nos casos em que a quota-parte é normalmente baixa, deverá aumentar, se for alta diminuirá à medida que mais estudantes pobres ganham acesso e cálculos de acessibilidade (Lewin, 2006)

Custo das salas de aula 10,000 $EUA Assumindo estruturas simples e gestao descentralizada da construção (ver Theunynck, 2006)

Indicadores de disponibilização do ensino

Salário médio professor (x PIB médio) Primário 1º nível secundário 2º nível secundário

3.8

4.75 6.25

Baseado em múltiplos de WEI primário/secundário e Bruns et al. (2003) múltiplo de primário. Ver capítulo 5

Rácio aluno/professor 1º nível secundário 2º nível secundário

40 35

Baseado em múltiplos da Ásia de Leste e assumindo distribuição eficiente dos professores. Ver capítulo 5

Quota-parte dos salários de não docentes na despesa corrente (%) 1º nível do secundário 2º nível do secundário

35 40

Ver Lewin (2006) e a discussão acerca do fornecimento de manuais no capítulo 7

Repetentes (%) 1º nível do secundário 2º nível do secundário

10 5

Algum decréscimo relativamente aos níveis correntes e assumindo que o 2º nível permanecerá mais selectivo

18. Bruns et al. (2003) propuseram valores de referência indicativos para guiar o desenvolvimento do ensino primário com o apoio da Fast Track Initiative (FTI). Aceitando os seus parâmetros de mobilização de recursos e assumindo uma quota-parte de educação superior de 15-20% sugeriria uma quota-parte do orçamento de 25-30% para o ensino secundário, incluindo EFTV ao segundo nível (Tabela 3). O valor de referência para a quota-parte de financiamento privado do ensino secundário reflecte a realidade corrente de um significativo financiamento privado do ensino secundário disponibilizado pelos sectores público e privado, bem como o facto de que, em países em que a quota-parte é correntemente muito alta, será quase impossível inscrever uma parte maior do

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grupo etário sem aumentar ou redistribuir o financiamento público. O valor de referência para o rácio aluno/professor assume um rácio professor-classe próximo de 1,25 e reconhece a inevitabilidade de classes grandes como em muitos países da Ásia do Leste – 45 no primeiro nível e 40 no segundo nível do ensino secundário. Com investimentos adequados no desenvolvimento dos professores e materiais didácticos, isso não deveria impossibilitar uma instrução de qualidade razoável e uma redução dos repetentes. 19. Estes valores de referência resultariam num custo de 25% do PIB per capita para o ensino secundário de primeiro nível e 40% para o ensino secundário de segundo nível. Presumindo um progresso sustentado em direcção aos objectivos EFA e um custo do ensino primário de 12% do PIB os indicadores na Tabela 9.2 permitiriam que a taxa de transição do ensino primário para o secundário de primeiro nível aumentasse 80%, as inscrições no secundário poderiam ter como objectivo crescer a uma taxa de 5-10% (ou como Lewin sugeriu o rácio de crescimento do PIB mais 5%), resultando num GER de secundário de primeiro nível de 60% e de secundário de segundo nível de 30% em 2015. Esforços especiais – incluindo políticas igualitárias de melhoria da qualidade no nível primário – seriam necessários para garantir que 50% dos alunos admitidos fossem raparigas e que os alunos que estão entre os 20% mais pobres em distribuição de rendimentos não fossem excluídos devido à impossibilidade de pagar. Até que ponto os países conseguirão alcançar estes objectivos e evoluir para estas condições de disponibilização vai naturalmente variar consideravelmente dependendo das condições nacionais. 20. O custo da construção de salas de aula e de instalações especializadas é outro item de despesa importante que precisa de ser cuidadosamente considerado. As escolas novas são frequentemente 4 vezes (ou mais) mais caras do que as salas adicionais. Isto é desnecessário com uma concepção melhor de baixo custo de escolas secundárias básicas. As escolas secundárias de tipo antigo serão proibitivamente caras de construir em grande escala. Os métodos de aquisição são habitualmente usado a níveis de construção que são apenas 10% do que pode ser necessário em países de baixas inscrições. 21. No primeiro nível do secundário as instalações podem parecer-se com as de escolas primárias, que muitas vezes podem ser construídas a um custo razoável pelas comunidades, sem salas especializadas dispendiosas (como acontece no Quénia em que o governo apenas construiu salas de aula nas áreas mais desfavorecidas). A infra-estrutura escolar permanece frequentemente inutilizada por longos períodos de tempo. A utilização das instalações em turno duplo – mesmo em áreas rurais – é frequentemente uma opção atraente para gerar poupanças. Singapura só a descontinuou em 2000. A utilização durante todo o ano – implicando menos horas de aulas por dia, mas mais dias de aulas –, combinada com o ensino em duplo turno ou o escalonamento das férias é uma opção que tem sido usada em alguns distritos escolares dos EUA que enfrentam uma grande falta de salas de aula95.

95 Existe inclusivamente uma National Association for Year Round Learning (NAYRL) com um website que fornece muitos exemplos passados e presentes: http://www.nayre.org/

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22. A expansão do ensino secundário terá que acontecer em grande parte através de escolas diurnas, em muitos casos expandindo a duração do ensino básico e adicionando turmas às escolas primárias existentes. Isto resultará numa rede de pequenas escolas (capítulo 7). As instalações de internato são dispendiosas de construir e de manter. O acesso deve ser limitado, com firmeza, a alunos que não têm acesso a escolas diurnas a uma distância razoável das suas casas. Devem estar disponíveis bolsas para estudantes pobres e academicamente qualificados que vivem longe de uma escola. 23. Nenhuma das opções citadas é fácil de implementar. Elas diferem da forma como as coisas sempre foram feitas e requerem novas formas de pensar sobre o modo como a escola está organizada e como a infra-estrutura disponível é usada; também requerem formas diferentes de empregar e colocar professores e estruturar os seus contratos. As inovações na forma como a escolaridade é fornecida que direccionam os recursos para aquelas entradas que produzem mais eficazmente sucesso escolar e as usam intensivamente, podem resultar em reduções no custo por aluno ao mesmo tempo que melhoram o sucesso escolar. Oportunidades relevantes para o desenvolvimento africano 24. O desenvolvimento do ensino terá que ser parte constituinte das estratégias de desenvolvimento nacional. Onde se desenvolva num caminho separado tornar-se-á muito rapidamente irrelevante e será considerado um item de consumo com fundos públicos ou privados, em vez de um investimento essencial para o progresso económico e social. A experiência dos países da Ásia de Leste (capítulo 3) sugere a importância de uma estratégia de desenvolvimento do ensino que evolua com a economia nacional e auxilie os jovens a adoptar valores e atitudes que os ajudem a funcionar como cidadãos responsáveis e trabalhadores produtivos. Mas as mudanças da economia e sociedade podem acontecer rapidamente – como aconteceu na Ásia de Leste. Isto implica que terão que ocorrer regularmente mudanças nas prioridades das políticas de ensino e nos currículos, em resposta às prioridades de desenvolvimento nacional em constante evolução. 25. Os investimentos no ensino secundário são particularmente importantes nos países africanos, dos quais muitos iniciam agora a transição de economias guiadas por factores96 para economias impelidas pelo investimento97 (Banco Mundial 2005; Capítulo 4). Mas esta transição só terá sucesso onde for suportada por uma infra-estrutura bem organizada, uma administração governamental acolhedora, um ambiente político estável e uma força laboral adequadamente qualificada. Os investimentos no ensino secundário, por si só, não criam empregos mas melhorarão frequentemente os resultados das boas políticas económicas. Se essas políticas estiverem ausentes, o investimento no ensino secundário será desperdiçado.

96 Economias que retiram a sua vantagem competitiva de mão-de-obra barata ou do acesso aos recursos nacionais 97 Economias em que a eficiência na produção de produtos e serviços padrão é a fonte da vantagem competitiva

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26. A formação vocacional é muitas vezes vista como uma alavanca de crescimento económico e uma forma de reduzir o desemprego entre os jovens. Na verdade existem poucas provas de que assim seja. Mas em países com forte crescimento económico teve um papel importante na preparação de uma força laboral que suportou um sector industrial moderno em rápido crescimento. E onde o fez, os alunos tinham fortes aptidões de ensino básico (pelo menos 9 anos). O desenvolvimento do ensino vocacional deve portanto acompanhar, mais do que preceder, o desenvolvimento de um sector industrial moderno e ter lugar através sobretudo de programas de formação flexíveis no seguimento do ensino secundário de primeiro nível ou de escolaridade mais formal de nível terciário para formações técnicas e de engenharia avançadas. Na maioria dos países africanos neste momento a procura de pessoal com este tipo de formação é limitada; e fazer previsões de necessidades específicas de aptidões a longo prazo é muito arriscado, especialmente quando é feito por agências governamentais. 27. Por outro lado preparar alunos do ensino secundário de primeiro nível para continuar a estudar ou frequentar formações técnicas é importante. Implica que a alteração curricular seja um elemento essencial da transição de um sistema de elite para um sistema que seja inclusivo e forneça acesso alargado. Envolverá a adaptação dos conteúdos aos requisitos de educação e formação posteriores, do trabalho e da sociedade no século XXI. As capacidades de comunicação em uma ou duas línguas internacionais, as capacidades de resolução de problemas, experiência de trabalho em equipa e competências básicas em matemática, ciências e TIC estão em primeiro lugar nos mercados laborais das economias em desenvolvimento da ASS (Capítulo 4) como acontece nas economias da OCDE (Capítulo 3, caixa 3.2). 28. A lógica do ensino e as exigências de desenvolvimento económico impõem uma sequência que pode ser observada na experiência da maioria dos países economicamente bem-sucedidos (Capítulo 3) no Extremo Oriente (por exemplo na Tailândia, ver caixa 9.1) e no mundo industrializado e que se poderiam aplicar actualmente à maioria dos países da ASS:

• Estabelecer um sistema de ensino primário de ampla cobertura e qualidade aceitável;

• Alargar o acesso ao ensino secundário de primeiro nível – como uma extensão do ensino básico – como uma base para mais educação e formação para uma proporção em rápido crescimento do grupo etário como parte do impulso para uma económica orientada pelo investimento;

• Providenciar um acesso selectivo ao ensino secundário de segundo nível para formação em capacidades avançadas e preparação para entrar no mercado laboral e mais aprendizagem para um grupo seleccionado de alunos.

29. Gerir esta sequência implica decisões de política sobre processos de transmissão e a taxa de expansão do ensino primário e secundário que seja exequível de um ponto de vista financeiro e educativo, que irão determinar criticamente a natureza do desenvolvimento do ensino secundário e a sua contribuição para o progresso social e desenvolvimento económico.

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Ênfase na aprendizagem: Sem compromissos qualidade-quantidade 30. Sem assegurar a qualidade de oportunidades para aprender, a expansão do acesso ao ensino secundário é um desperdício de recursos sem sentido. Isto torna imperativo investir escassos recursos nos entrantes que mais afectam, em termos custo-eficientes, os resultados conseguidos na aprendizagem pelos estudantes, especificamente

• Professores capazes e motivados, i.e., professores com a necessária perícia em matéria de competências docentes e de gestão da sala de aula; devem ser remunerados com salários razoáveis, trabalhar em condições em que possa ter lugar uma instrução efectiva; reciprocamente, terão de aceitar um horário completo e ensinar classes grandes.

• Materiais didácticos, em particular manuais, equipamento básico e artigos escolares, em especial para ensinar matemática, ciências e TCI. Isto exigirá reformas no modo como os currículos são concebidos, os requisitos são determinados, os padrões de produção e apresentação são estabelecidos e os manuais são publicados, obtidos e distribuídos.

• Currículos que reflictam a composição em mudança do corpo de estudantes, bem como as exigências do desenvolvimento africano.

• Líderes escolares que criem um ambiente centrado na aprendizagem, em que todo o pessoal da escola aceite responsabilidade pelos resultados, i.e., pela aprendizagem dos estudantes.

• Tempo de aulas que seja usado de maneira óptima para promover a aprendizagem, implicando escolas bem organizadas onde pouco tempo é desperdiçado, e onde o pessoal e os estudantes estão presentes quando devem estar.

• Serviços distritais e centrais que monitorizam o progresso da escola na melhoria da aprendizagem dos estudantes e providenciam apoio quando necessário.

• Comunidades que proporcionam um ambiente doméstico de apoio aos estudantes e ajudam as escolas a levar a cabo a sua missão.

31. No ambiente de recursos restritos da educação da África subsaariana, proteger a qualidade significará políticas de afectação de recursos guiadas pelos dados concretos e pelo pragmatismo, mais do que por crenças, ideologia ou interesse de grupo. Pode significar abrandar o ritmo da expansão para proteger a aprendizagem. Em última análise, é o “imperativo de qualidade” que deve determinar o ritmo do desenvolvimento do ensino secundário. O desenvolvimento dos professores é particularmente crítico a este respeito. A formação orientada para a prática e amplas oportunidades para o desenvolvimento e certificação profissionais para ensinar em níveis mais altos – usando frequentemente o ensino à distância e aulas de Verão – são essenciais para desenvolver um quadro de professores que possa esperar oportunidades de desenvolvimento de carreira com significado (Capítulo 7). Acesso igualitário para os desfavorecidos 32. A desigualdade na oportunidade de aprender e completar o ensino primário continua a ser um grande obstáculo para os alunos desfavorecidos que aspiram a entrar no ensino secundário (Capítulo 2). Os pais pobres não podem, muitas vezes, pagar o custo

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directo e indirecto do ensino secundário. Para além disso a distância e as tradições socioculturais fazem com que os pais rurais tenham relutância em inscrever os filhos, e em especial as filhas, em escolas secundárias localizadas tão longe que o regime de internato é inevitável. Tornar o ensino secundário acessível a mais adolescentes africanos significará inevitavelmente aumentar a densidade da rede de oportunidades de escolas externas a começar pelo secundário de primeiro nível. Um sistema de escolas secundárias de primeiro nível locais resolveria as necessidades das comunidades locais que muitas vezes não podem pagar os custos do internato e expandiria a igualdade de acesso. Essas escolas poderiam ser associadas a escolas básicas próximas, possivelmente sob a forma de turmas primárias superiores e escolas secundárias rurais como foi feito por exemplo na Tailândia (Caixa 9.1) e no Zimbabué (Caixa 4.4) imediatamente a seguir à independência. Este foi, na verdade, o modelo adoptado também no início do século XX nos países industrializados (Capítulo 3). Mas a igualdade não se pode limitar ao acesso. Também tem que se aplicar à qualidade da oportunidade de aprender que é fornecida nestas escolas mais pequenas. Um currículo reformado estaria ligado de perto ao curriculum primário para encorajar a progressão para mais educação e formação e minimizar o abandono escolar.

33. Talvez mais importante seja direccionar as despesas públicas para assegurar que os estudantes pobres qualificados não sejam excluídos de prosseguir o ensino secundário devido à incapacidade de pagar. Uma quota privada de 35% nas despesas do ensino secundário e um aumento significativo das inscrições no secundário (Tabela 9.1) só serão viáveis se a despesa pública for explicitamente afectada à promoção da igualdade no

Caixa 9.1: Tailândia: Expandir o Ensino Secundário Até 1970 as escolas secundárias preparavam principalmente para o emprego como funcionários civis, profissionais e professores. As inscrições no ensino secundário eram apenas de 14% dos jovens entre os 13 e os 18, embora o ensino primário chegasse a 83% das crianças entre os 7 e os 12 anos. A contínua falta de investimento no ensino secundário levou a uma força laboral subqualificada: em 1990 83% dos trabalhadores tinham terminado apenas o ensino secundário. Com uma economia em rápido crescimento a necessidade de modernizar a força laboral criou uma sensação de urgência para a rápida expansão do ensino secundário. Uma tal expansão aconteceu primeiro e acima de tudo através da conceitualização revista do ensino secundário como ensino básico para o público em geral e a força laboral bem como a preparação para os profissionais. A escolaridade obrigatória foi expandida de 6 para 9 anos. Uma estratégia multifacetada para o desenvolvimento do ensino secundário incluiu:

• Expansão de mais de 4000 escolas primárias para ensinar secundário de primeiro nível, e conversão de instalações primárias que estavam subutilizadas devido a uma taxa de natalidade em queda;

• Estabelecimento de mais de 500 novas escolas secundárias em áreas rurais em que não existiam escolas secundárias ou escolas primárias expandidas;

• Revisão da política de admissão altamente competitiva das escolas secundárias exclusivas para fornecer oportunidades de inscrição aos alunos de proveniências diferentes.

• Abolição gradual das propinas a começar pelas escolas primárias expandidas e pelas escolas secundárias rurais.

• Reconhecimento de formas alternativas de ensino incluindo o reconhecimento de diplomados no ensino não formal e o estabelecimento de escolas especiais para crianças incapacitadas e escolas estatais para crianças marginalizadas, especialmente órfãos do VIH/SIDA e crianças de rua.

Em 2005, a taxa de inscrições no ensino secundário excedia 70% enquanto o ensino secundário de primeiro nível se tinha tornado quase universal inscrevendo 90% do grupo etário. Fonte: Apresentação de Kasama Varavarn à viagem East Asia Study; Banco Mundial, 1996

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acesso e das oportunidades de aprender. Bolsas e subsídios direccionados, incentivos para as escolas privadas admitirem alunos pobres e financiamento do governo para estabelecer oportunidades de ensino secundário em áreas desfavorecidas são instrumentos chave que podem ser considerados para este fim. 34. É improvável que seja possível estabelecer uma rede densa de escolas secundárias de segundo nível ou instituições de formação técnica/vocacional no futuro imediato. Isto significa que muitos alunos que vêm de longe necessitarão de alojamento. Bolsas direccionadas serão frequentemente um instrumento necessário para assegurar igualdade de acesso aos alunos mais desfavorecidos. 35. Estas estratégias terão que dar particular atenção às necessidades específicas das raparigas que frequentam a escola secundária na altura em que alcançaram a maturidade sexual, quando as preocupações dos pais com a segurança são extremas quando os custos de oportunidade são frequentemente altos. Vários países estão a implementar programas que não só reduzem o custo directo da escolaridade como também ajudam a cobrir os custos indirectos e de oportunidade existentes quando os pais deixam as crianças ir para escola por meio de transferências condicionais de dinheiro. Estes programas mostraram-

se particularmente importantes para as raparigas em ambientes tão variados como o Bangladesh e o México (caixa 9.2). Vários estudos rigorosos, incluindo uma grande experiência controlada no México, confirmaram o forte impacto das bolsas sobre a inscrição das raparigas. Os estudos também sugerem que os programas que reduzem o custo da escolaridade fornecendo materiais como manuais escolares e uniformes ou

Caixa 9.2: Transferências condicionais de dinheiro no Bangladesh e México O programa nacional do Bangladesh de estipêndios para raparigas no ensino secundário em áreas rurais começou em 1982. os estipêndios cobrem totalmente as despesas com propinas, exames, manuais, consumíveis escolares, uniformes, transporte, e querosene para candeeiros. Todas as raparigas do 6º ao 10º ano podem receber estipêndios nos 460 círculos rurais (thanas) do Bangladesh desde que cumpram três critérios básicos: (1) frequentem regularmente a escola, (2) obtenham determinadas notas mínimas, e (3) não se casem enquanto frequenta a escola. Recebe o estipêndio através de uma conta bancária em seu nome. Durante os primeiros cinco anos em que o programa decorreu em áreas piloto, a inscrição de raparigas subiu de 27% para 44%, quase o dobro da média nacional. Sob pressão popular, em 1992 o governo do Bangladesh eliminou as propinas para as raparigas e ampliou o programa a todas as áreas rurais. A inscrição de raparigas e rapazes subiu para 55-60%, mas as inscrições de raparigas aumentaram mais depressa do que o dos rapazes. O programa também encorajou mais raparigas a submeter-se a exames e ir para faculdades intermédias. Os custos do programa são substanciais, mas o governo considerou que o impacto na inscrição e sucesso escolar das raparigas (bem como o adiamento do casamento) são suficientemente impressionantes para mantê-lo numa escala nacional. O programa de bolsas mexicano PROGRESA aumentou uma grande quantidade de inscrições e tem sido ampliado e replicado com êxito. As famílias recebem pagamentos mensais por cada criança na escola, que aumentam com a idade da criança, desde cerca de 7 dólares ao longo do terceiro ano na escola primária até cerca de 25 dólares no terceiro ano da escola secundária – dependente de as crianças manterem 85% de frequência. Os participantes também receberam serviços de saúde grátis, desde que vão regularmente a clínicas e a sessões educativas. Uma avaliação aleatória rigorosa concluiu que quase todas as famílias elegíveis aproveitaram o programa, aumentando as inscrições médias em 3.4% para todos os alunos entre o 1º e o 8º ano. As inscrições de raparigas melhoraram, especialmente para crianças que terminam a escola primária e entram no ensino secundário. O aumento mais significativo (15%) foi o das raparigas que terminam o 6º ano. Em parte porque a avaliação aleatória do programa PROGRESA permitiu documentação tão clara dos impactos positivos do programa, este foi expandido dentro do México e em 2000 chegava a 2,6 milhões de famílias, ou 10% das famílias do México. (O orçamento do programa também foi substancial: 800 milhões de dólares ou 0,2% do produto interno bruto). O programa expandiu-se agora para áreas urbanas e chama-se Oportunidades.

Fonte: Herz e Sperling (2004)

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programas que oferecem refeições ou cuidados de saúde na escola podem ter impactos significativos, especialmente para as raparigas. Múltiplos mecanismos de disponibilização 36. Disponibilizar ensino secundário tem lugar de várias maneiras diferentes: classes primárias superiores cobrindo alguns ou todos os anos do currículo secundário, escolas médias separadas, escolas combinadas do primeiro nível secundário, escolas do segundo nível secundário académico (e.g., liceu e escolas preparatórias) e um amplo espectro de programas vocacionais formais e informais (ver na Caixa 9.1 os diferentes mecanismos de fornecimento de ensino na Tailândia). A política de ensino secundário na África Subsaariana terá que ser pragmática e flexível para permitir diferentes formas de disponibilizar ensino secundário que respondam às condições muito diferentes em partes diferentes do país e às procuras muito diferentes de ensino e formação pelos estudantes, particularmente acima do secundário de primeiro nível.

Caixa 9.3: A tecnologia cria novas formas de disponibilizar o ensino secundário Nas condições certas a tecnologia pode ajudar a remover as limitações da distância, tempo e professores subqualificados nos mecanismos de disponibilização do ensino. Embora muitas das novas tecnologias informáticas sejam inacessíveis para as escolas africanas por razões de custo e infra-estrutura, estas tecnologias têm um potencial tão grande e tão importante para o futuro dos alunos que têm que ser exploradas formas economicamente viáveis de introduzi-las, em especial no ensino secundário de segundo nível.

Ensino secundário. O ensino à distância pode ser uma alternativa viável para os estudantes que não conseguem ingressar na escola secundária tradicional. Tradicionalmente, estes cursos eram leccionados através de materiais impressos de auto-instrução apoiados por transmissões de rádio e centros de estudo. O Malawi College of Distance Education forneceu um bom modelo desta estratégia durante muitos anos. Infelizmente, restrições de financiamento obrigaram o colégio a descontinuar os programas de rádio e limitaram a sua capacidade de fornecer materiais. A televisão também pode expandir o acesso ao ensino secundário e melhorar a sua qualidade. A Telesecundaria é um sistema rural baseado na televisão no México que oferece ensino secundário como parte do sistema nacional. Vários outros países na América Latina adoptaram o sistema e alguns estão a disponibilizá-lo a escolas secundárias em zonas remotas em DVD para enriquecer e melhorar a instrução, especialmente em matemática e ciências. Na ASS seria necessária a colaboração regional para capturar economias de escala e diminuir o custo por aluno. A internet também oferece muitos recursos para apoiar os professores no planeamento das lições e ajudar os alunos a estudar sozinhos.

Formação de professores. O grosso da actividade de ensino à distância na ASS focou-se até agora na formação de professores usando uma combinação de materiais impressos, rádio, cassetes de áudio e vídeo e cada vez mais a internet. Os centros de recursos e estudo para professores, que muitas vezes servem como locais de formação face a face, oferecem cada vez mais acesso por internet a materiais e recursos de formação. A African Network for Distance Learning (RESAFAD) usa a internet para formar à distância directores de escolas.

Aprendizagem ao longo da vida. Em zonas urbanas africanas, muitos institutos privados oferecem formação na aplicação de tecnologias informáticas. Vários países africanos estão a desenvolver centros comunitários de informação e aprendizagem que oferecem acesso à internet em troca de um pequeno pagamento. Estes centros podem ser capazes de fornecer oportunidades de aprendizagem a pessoas em áreas remotas.

Fonte: Banco Mundial, 2001 37. Uma flexibilidade semelhante terá que ser aplicada ao currículo, especialmente no segundo nível em que as opções e a escolha se tornam cada vez mais importantes.

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Nem todas as escolas conseguirão oferecer todas as opções. Especialmente as escolas mais pequenas apenas poderão oferecer um currículo nuclear com poucas opções. Mesmo nas escolas maiores, que oferecem um grande número de opções escolhidas por apenas alguns alunos, isso pode ser muito dispendioso e muitas vezes oferece pouco valor acrescentado à experiência de ensino. O ensino multi-grau oferece oportunidades de aprendizagem de qualidade em pequenas escolas, a um custo razoável. A formação vocacional pode muitas vezes ser disponibilizada a tempo parcial. A duração da formação técnica variará dependendo da especialização. Os prestadores privados que disponibilizam formação são omnipresentes em muitas cidades africanas. O ensino à distância e os programas de ensino abertos98 são mecanismos de disponibilização cada vez mais importantes, providenciando caminhos alternativos para a aprendizagem e certificação de alunos e professores. Quando combinados com as TIC fornecem mecanismos cada vez mais eficientes para ultrapassar as limitações da escola tradicional (Caixa 9.3). 38. Encorajar esta diversidade e providenciar um enquadramento de qualificação que estabeleça a equivalência e assegure a portabilidade são elementos importantes das políticas para o ensino pós-primário que os países estão a começar a empreender. Os países do sul de África fizeram progressos consideráveis a este respeito. Escolas geridas localmente 39. Uma característica essencial das estratégias africanas para o ensino secundário terá que ser o reforço da autonomia local na operação das escolas (capítulo 8). Isto permitirá aos administradores e escolas locais a escolha da maneira mais adequada de pôr à disposição o ensino secundário tendo em conta as oportunidades e limitações do seu ambiente local. Também permitirá que assumam a responsabilidade pelo desenvolvimento e melhoramento das escolas secundárias. Pode fornecer incentivos para a utilização eficiente de recursos e a redução do custo unitário. 40. A descentralização dos recursos e da tomada de decisões para os distritos e escolas está a acontecer em praticamente todos os países da ASS. Até agora, os resultados têm sido mistos e o progresso entravado por instituições fracas e limitações da capacidade ao nível local. Mas existem consideráveis indícios (Capítulo 8) de que a autonomia local na gestão das escolas pode ter um efeito positivo sobre o seu desempenho. Num enquadramento de objectivos nucleares nacionais para o ensino, supervisionadas e apoiadas pelas autoridades centrais e distritais com dinheiro e assistência técnica, as escolas podem ser chamadas a assumir responsabilidades pela aprendizagem dos estudantes. 41. Na maioria dos países africanos existe um considerável excedente de procura de vagas em escolas secundárias, fornecendo um incentivo para as autoridades locais,

98 O ensino à distância é o fornecimento de ensino ou formação a alunos que estão separados, maioritariamente no tempo e no espaço, daqueles que estão a ensinar e a formar. Os programas de ensino abertos baseiam-se normalmente no estudo independente ou em tempo parcial, que permite a inscrição sem requisitos formais e com barreiras mínimas de idade ou tempo e reconhece a aprendizagem anterior. Os dois juntam-se no conceito de Ensino Aberto e à Distância (Open and Distance Learning – ODL).

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comunidades e pais apoiarem o desenvolvimento de oportunidades locais e acessíveis para mais aprendizagem. Na verdade, as iniciativas locais tiveram um papel importante no desenvolvimento do ensino secundário não só nos EUA no início do século XX (Capítulo 3) como também no movimento Harambee do Quénia nos anos 1970 (Caixa 9.4). Canalizar a vontade das comunidades e dos pais de apoiar o desenvolvimento de escolas secundárias nas suas comunidades, fornecendo recursos para complementar os que podem ser geridos localmente e reforçar a capacidade dos actores locais – funcionários da escola, líderes comunitários, membros dos SMC e BOG – pode ser uma pedra angular do desenvolvimento do ensino secundário na ASS.

Caixa 9.4: Escolas Harambee no Quénia As Escolas Harambee tiveram origem num movimento comunitário espontâneo após a independência em 1963 para desenvolver mais acesso ao ensino secundário fornecido então pelo Governo. As escolas Harambee foram planeadas como escolas de quatro anos, mas as dificuldades de financiamento levaram muitas vezes a que começassem como escolas de dois anos. Em várias ocasiões o Governo forneceu apoio financeiro a escolas Harambee seleccionadas. No início dos anos 1990, o governo assumiu a responsabilidade por todas as escolas Harambee e deixou de as distinguir das escolas governamentais. Os estudantes eram frequentemente menos qualificados academicamente porque a maioria não tinha conseguido qualificar-se para escolas governamentais ou não conseguia suportar a despesa de estudar longe de casa. A oferta de disciplinas era frequentemente limitada devido à falta de recursos para ensinar e.g. ciência. As instalações eram quase totalmente construídas com o empenho da comunidade. A proporção de professores qualificados era mais baixa e os tamanhos das turmas mais altos. As comunidades que construíam bons alojamentos e forneciam um alto nível de apoio e respeito pelos seus professores eram as que mais atraiam e mantinham os professores. Os alunos podiam fazer um exame no final do segundo ano e, se tivessem sucesso, podiam transferir-se para o terceiro ano numa escola governamental.

O modelo Harambee foi extremamente bem-sucedido na expansão das oportunidades do ensino secundário em áreas rurais. Em 1969 existiam 244 escolas secundárias governamentais, 19 escolas Harambee apoiadas pelo governo e 244 escolas não apoiadas; em 1987, existiam 709 escolas governamentais, 1142 escolas Harambee apoiadas e 741 não apoiadas

. Mas a expansão quantitativa não foi acompanhada pelos necessários melhoramentos de qualidade em muitas escolas Harambee, particularmente nas não apoiadas.

Fonte: http://www1.worldbank.org/education/est/resources/case%20studies/Kenya%20-%20Harambee%20schools.doc 42. Num sistema deste tipo o principal papel das agências do governo central já não será fornecer escolaridade secundária mas antes monitorizar a qualidade, disponibilizar financiamento nuclear, fornecer apoio às escolas com dificuldades e assegurar a igualdade do acesso e da oportunidade de aprender. Uma estratégia assim vai requerer a intensificação e aceleração dos processos de descentralização em curso, repensar as responsabilidades dos funcionários e administradores em diversos níveis do sistema e reequilibrar as responsabilidades da gestão central e local. O resultado seria um sistema que, no âmbito de um enquadramento definido centralmente, é gerido ao nível da disponibilização pelos prestadores de serviço – administradores e funcionários das escolas – com um envolvimento significativo dos beneficiários de primeira linha – estudantes, pais e comunidades. Mas isto só pode acontecer num ambiente em que existam administradores locais competentes. Estes existem em alguns países mas não noutros. No último caso fortalecer a capacidade dos administradores locais é um pré-requisito para uma descentralização eficaz.

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Parcerias entre os sectores público e privado 43. As parecias com fornecedores não governamentais serão quase inevitavelmente um elemento chave das estratégias de desenvolvimento do ensino secundário bem-sucedidas. No Extremo Oriente essas parcerias tiveram um papel chave na criação de um ambiente que permitiu uma rápida expansão do ensino secundário. Uma estratégia semelhante pode ser atraente para vários países da ASS. As parcerias podem concretizar-se de uma série de maneiras diferentes mas o mais frequente será incluírem apoio financeiro do governo para a disponibilização privada do ensino, incluindo a da comunidade; e muitas vezes o financiamento privado da escolaridade disponibilizada pelo sector público. Em praticamente todos os países da ASS, os pais contribuem com uma parte importante do custo do ensino secundário público e privado (Capítulo 5). O desafio é estruturar estas parcerias de tal maneira que funcionem eficientemente em conjunto e que os parceiros dos sectores público e privado possam contribuir nas áreas em que estão em melhor posição para o fazer.

44. Um enquadramento legal claro, transparência na atribuição de recursos, indicadores explícitos de responsabilização e procedimentos abertos e participativos para aconselhamento sobre políticas e implementação são as condições prévias para parcerias público-privadas eficientes (Capítulo 8). Onde estas não forem bem concebidas os objectivos da intervenção pública não se concretizarão (Caixa 9.5). 45. A estratégia de desenvolvimento do ensino secundário descrita acima é parcimoniosa na afectação de recursos, explicitamente focada na qualidade, sequencial desde a base da pirâmide educativa até ao topo na sua ênfase estratégica, baseada na escola e na

comunidade; e valoriza a importância de diversas parcerias e mecanismos de fornecimento alternativos. É uma estratégia que sugere um papel do governo em evolução, afastando-se do seu papel como prestador único que se foca em prioridades chave:

• Formulação de políticas, definição de padrões e monitorização de progressos no sentido dos objectivos nacionais.

• Provisão de financiamento para apoiar a expansão igualitária e alargada do ensino secundário de primeiro nível de qualidade aceitável bem como a expansão selectiva do ensino secundário de segundo nível e da EFTV em conjunção com incentivos para a provisão privada e subsídios para assegurar a igualdade de oportunidades.

Caixa 9.5 Parcerias público-privadas no Burkina Faso

Um projecto apoiado pelo Banco Mundial no Burkina Faso foi concebido para fornecer incentivos aos operadores privados do nível pós-primário para aumentar as inscrições. Contudo, uma falta de interesse dos proprietários de escolas privadas tornou necessário rever as exigências sobre as escolas privadas, que incluíam o reembolso pela sala de aula fornecida pelo governo (o operador pagaria o custo em cinco anos, sem juros), e o requisito de que os proprietários construíssem as suas salas de aula antes de o governo construir as dele. A primeira condição foi abandonada, i.e. deixou de ser necessário o reembolso, e a última foi alterada para exigir que o prestador construísse a sua sala de aula no prazo máximo de um ano após a construída pelo governo. Fonte: Verspoor, 2006

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• Oferecer incentivos e parcerias a prestadores não governamentais que estejam dispostos a providenciar oportunidades de ensino de qualidade aceitável também a crianças desfavorecidas.

46. Países diferentes terão condições iniciais e objectivos a longo prazo muito diferentes, irão enfatizar características diferentes e combiná-las de uma forma única. Não obstante, ajudará praticamente a todos pensar nas opções de estratégia e prática que evoluíram da experiência regional e internacional, à medida que expandirem as oportunidades de ensino além da escola primária para reforçar a sua base de capital humano, acelerar o crescimento económico e construir uma infra-estrutura social que leve ao crescimento económico e ao desenvolvimento humano.

Implementar Reformas 47. Muito do debate sobre a reforma do ensino concentrou-se na substância de reformas que os países poderão querer considerar. Este relatório não é, até agora, excepção. Contudo muita da literatura sobre reforma e mudança das escolas enfatiza que em última análise é a qualidade da implementação local – i.e. a extensão a que as escolas adoptam a reforma – que determinará o sucesso desta. A implementação é muitas vezes muito menos automática do que as autoridades centrais presumem. Na Zâmbia, por exemplo, muitas escolas primárias ainda não implementaram a política mandatada pelo governo de oferecer o 8º e 9º ano (Bennell et al, 2005; CIDT, 2005). As dificuldades de mudar as práticas de ensino na sala de aula estão bem documentadas (Capítulo 8). A vontade de mudar das escolas e dos administradores locais determinará em grande medida o ritmo viável de implementação. Mas os modelos mentais da mudança serão determinados pela forma como as estratégias de mudança forem concebidas e praticadas pelas autoridades centrais. A política da mudança 48. A reforma das políticas de ensino secundário é quase sempre controversa. Isto reflecte o facto de o ensino secundário não ser apenas um problema técnico, mas ser quase sempre uma questão política com vencedores e vencidos potenciais fazendo lóbi para proteger os seus interesses. A aplicação bem-sucedida exige vontade política e o progresso dependerá, primeiro e acima de tudo, da disponibilidade para tomar decisões difíceis e mantê-las durante o longo período de tempo normalmente necessário para as pôr em prática. Tipicamente, isso envolverá esforços para construir um consenso nacional e apoiar os objectivos de políticas e de reforma através de práticas consultivas de desenvolvimento de políticas, estratégias de comunicação efectivas, transparência nos procedimentos de tomada de decisão e afectação de recursos e uma vontade de considerar dados e lições da experiência, mesmo quando eles questionam ideias preconcebidas e a sabedoria convencional. O sucesso tem estado associado com o pragmatismo mais frequentemente do que com a ideologia ou a liquidação de opositores políticos. 49. A vontade política deriva muitas vezes de uma visão do desenvolvimento nacional que liga o desenvolvimento da educação e a economia, tendo uma compreensão clara de que estas duas prioridades de desenvolvimento nacional são mutuamente dependentes e se reforçam uma à outra. Mas – tal como demonstra a experiência da Ásia

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de Leste – a ênfase no papel do desenvolvimento da educação é impulsionada por prioridades que vão muito para além das questões económicas, dado que a educação pode desempenhar um papel chave na construção de uma nação, incluindo a construção dos valores morais e da coesão nacional necessários para fazer funcionar uma sociedade multi-étnica. E é, em particular, ao nível secundário – com adolescentes – que tanto a preparação para o mercado de trabalho como os aspectos morais da educação são particularmente importantes. 50. Onde existe uma tal visão combinada com a vontade de agir, tem sido frequentemente possível uma mudança rápida. Por exemplo, nos últimos 40 anos a Finlândia e a Coreia implementaram políticas de ensino que conduziram a um grande aumento no número de adultos com pelo menos o ensino secundário completo. As políticas coreanas demoraram apenas 20 anos a conseguir isto, enquanto, na Finlândia, o mesmo processo demorou 40 anos. A Tailândia aumentou o rácio de inscrições no secundário de 30% em 1990 para mais de 70% 15 anos mais tarde. O melhoramento do ensino nos “tigres” do Oriente, nos EUA e Europa começou com melhorias no fundo da pirâmide, através de esforços fortes e sustentados para fornecer ensino secundário (Banco Mundial, 2005). 51. A experiência na ASS também mostra que é possível uma rápida mudança uma vez que ela passe a ser uma prioridade política no contexto do desenvolvimento nacional. Na África do Sul, a reforma do sistema de educação tornou-se uma prioridade para o primeiro governo democraticamente eleito em 1994. Extensas mudanças foram postas em prática no espaço de três anos. Foram aplicadas mais reformas para lidar com as preocupações com baixas taxas de passagem do “exame de aptidão à universidade”99 que resultaram num aumento de cerca de 50% em meados dos anos 1990 para 70% dez anos mais tarde, embora a preocupação com a qualidade dos resultados, em especial em matemática e ciências, ainda se mantenha. O Zimbabwe, depois da independência em 1980, lançou um programa massivo para expandir o acesso à educação aos estudantes negros que, antes disso, tinham estado excluídos dela. O movimento Harambee no Quénia tem um registo impressionante de expansão das oportunidades secundárias em áreas rurais. (Caixa 9.3). A prática da mudança 52. A reforma do ensino e em particular a reforma do ensino secundário é um processo complexo e multifacetado que muitas vezes não conseguiu produzir os resultados prometidos. As melhores ideias encalharam muitas vezes nos baixios da implementação. Felizmente a experiência acumula-se e as lições estão a ser aprendidas à medida que os países – em África e noutras regiões – enfrentam os desafios do desenvolvimento do ensino secundário. Várias tendências tornam-se aparentes. 53. Em primeiro lugar, os sistemas escolares estão cada vez mais a transformar-se num sistema de escolas em que a responsabilidade de melhoramento e desempenho está a passar dos gestores de nível central para o nível da escola. Mas não faz muito sentido pedir às escolas que implementem reformas cada vez mais complexas quando a 99 Com os exames do grau 12 certificando a conclusão da escola secundária.

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capacidade de mudança ao nível da escola é limitada e os professores não estão familiarizados com os métodos de ensino que se pede que implementem. Não existem soluções rápidas para os problemas das escolas secundárias. Especialmente as reformas que procuram mudar a prática do ensino e melhorar o sucesso escolar têm que ser concebidas como processos e não como eventos. Estas não são intervenções que possam ser mandatadas centralmente. Não existe substituto para um esforço sustentado ao longo do tempo que aumente a capacidade de mudança ao nível da escola, desenvolva mecanismos de apoio centralizados e forneça liderança nacional sustentada. O que é preciso é um processo de melhoramento e aprendizagem contínuo, que se infiltre no sistema. As escolas podem aprender umas com as outras. Os administradores podem partilhar as suas experiências com colegas noutros distritos. Os administradores de nível central podem aprender com a sua própria experiência e com a experiência de outros países na região e não só. 54. Em segundo lugar, as estratégias com base em dados empíricos são a raiz de uma reforma de sucesso. A aprendizagem contínua a partir da experiência requer informação. Onde as avaliações rigorosas, usando informação quantitativa e qualitativa, estão ausentes, a aprendizagem acaba por se basear em anedotas, opiniões e preconceitos. Estes são substitutos pobres da informação autêntica que fornece a base para uma aprendizagem e sistemas de recolha de dados baseados na aprendizagem. Mas muito do esforço focou-se no ensino secundário. A recolha de informação no ensino secundário tem sido negligenciada (ver capítulo 8). A concepção e implementação bem-sucedida da necessária reforma do secundário não podem acontecer sem boa informação. As estatísticas nacionais devem fornecer informação sobre a disponibilidade das entradas. Os inquéritos às famílias fornecem informação sobre o acesso ao ensino, a frequência escolar e as despesas com educação. As avaliações podem dar aos criadores de políticas informação sobre o desempenho global do sistema e compará-las com os países vizinhos. Avaliações contínuas na sala de aula podem ajudar os professores a identificar a necessidade de instrução complementar. Estudos aleatórios de amostras são frequentemente muito úteis para reunir dados sobre o desempenho de programas particulares. 55. Mas continua a haver desafios significativos. A capacidade de recolher dados aumentou drasticamente; mas a capacidade de analisar estes dados falha muitas vezes. Mais, mesmo quando a informação está disponível, muitas vezes não é usada no processo político, especialmente quando as conclusões são inconvenientes ou contradizem a sabedoria convencional. Países como a África do Sul100, que monitorizaram de perto a implementação de programas de reforma e estavam dispostos a empreender acções correctivas quando os resultados não eram os previstos beneficiaram enormemente destes processos.

100 Ver por exemplo o relatório do Departamento de Educação: Report to the Minister : Review of the Financing, Resourcing and Costs of Education in Public Schools ( 3 de Março de 2003(e o relacionado 2003 Plan of Action: Improving Access to Free and Quality basic Education for All (14 de Junho de 2003) disponíveis em http://www.education.gov.za/dynamic/dynamic.aspx?pageid=329&catid=10&category=Reports

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56. Em terceiro lugar, a ampla comunicação de desafios e realizações, a discussão pública de opções políticas e a transparência na tomada de decisões são ingredientes chave de estratégias de implementação eficazes. Muitas das reformas no ensino secundário serão controversas e muitas vezes ameaçarão interesses velados ou desafiarão formas estabelecidas de prestação de serviço e prática de ensino. As consultas com os actores e a informação aberta e honesta ao público podem muitas vezes ajudar a construir aceitação e apoio público.

Conclusão 57. O imperativo de reforma do ensino secundário já não pode ser ignorado na África Subsaariana. A transformação de um sistema tradicional de elite que prepara poucos alunos privilegiados num outro que disponibiliza oportunidades a uma proporção de adolescentes em rápido crescimento é algo que está a acontecer em toda a região. Mas o desafio não é apenas de expansão; envolve melhorar a qualidade e a igualdade ao mesmo tempo. A expansão linear dos sistemas existentes – mais do mesmo – não é uma opção. 58. O desafio é particularmente assustador uma vez que o crescimento económico permanece frágil, as taxas de crescimento da população serão altas num futuro previsível e o ensino primário ainda requer recursos adicionais se se pretendem atingir os objectivos EFA. A África Subsaariana enfrenta o desafio de desenvolver uma estratégia para o ensino secundário que se ajuste às condições particulares do seu actual contexto de desenvolvimento. Um tal modelo terá que ser parcimonioso na utilização de recursos, reconhecer a natureza sequencial de baixo para cima do desenvolvimento do ensino, estar alinhado de perto com as prioridades de desenvolvimento nacional, prever a procura do mercado laboral, fortalecer a autonomia das escolas, assegurar uma orientação central eficiente e apoiar e construir parcerias público-privado que reflictam a competência relativa para a acção. Também implica um papel do governo em evolução para a formulação de políticas, definir padrões e monitorizar o progresso no sentido dos objectivos nacionais bem como a provisão de financiamento para apoiar uma expansão alargada e igualitária do ensino secundário com incentivos ao fornecimento privado e subsídios para os alunos desfavorecidos para assegurar a igualdade de oportunidades. 59. Contudo, mesmo com a estratégia mais eficiente em termos de custos, o desenvolvimento do ensino secundário vai quase sempre requerer recursos públicos adicionais que envolvem compromissos com outros sectores e opções de atribuição dentro do sector do ensino. Tornar explícitas as opções e apresentar um caso ao Ministério das Finanças vai quase sempre requerer um enquadramento da despesa de todo o sector no médio prazo, bem como um plano de desenvolvimento do sector a longo prazo com projecções de financiamento realistas. Planear o desenvolvimento do ensino secundário não pode ser feito isoladamente das outras prioridades no sector. 60. Implementar a mudança de acordo com estas linhas vai requerer o desenvolvimento de capacidades em todo o sistema, um sistema eficiente de gestão da informação e, mais importante ainda, um empenho e liderança políticos de longa duração. Trata-se de assumir o compromisso de fornecer os recursos essenciais mas também o de

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construir amplo apoio público para uma agenda de reforma. Apenas então será possível enfrentar o desafio do ensino secundário com confiança.

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... à medida que se aprofunda a base de conhecimento do Grupo do Banco Mundial e dos nossos parceiros para o desenvolvimento ... será sentido o impacto num realinhamento progressivo das afectações da IDA em apoio do ensino pós-primário... - Plano de Acção para a África do Banco Mundial

Capítulo 10

Apoiar o Ensino Secundário na África Subsaariana:

A Estratégia do Banco Mundial

1. Nas últimas duas décadas, a estratégia do Banco para o sector de educação tem dado menos atenção ao nível do ensino secundário, relativamente ao primário e terciário. Muito antes da iniciativa da Educação para Todos, a política de empréstimos do banco enfatizou, com fundamentos económicos e sociais, o desenvolvimento do ensino primário. Consequentemente, os empréstimos para o ensino secundário ocorreram principalmente em países que já tinham alcançado o acesso universal ao ensino primário. Para os projectos aprovados a partir do ano fiscal de 1990 (AF90)101 dois terços dos empréstimos ao secundário estão concentrados nos países de rendimento médio da América Latina e Caraíbas (ALC), da Europa de Leste e da Ásia Central (EAC) e da Ásia de Leste (ALP), embora as parcelas de cada um tenham mudado consideravelmente no período mais recente, com aumentos significativos da parte que cabe à Ásia do Sul e à EAC e uma notável diminuição para a ALP (Figura 10.1). A parte da África Subsaariana tem-se mantido notavelmente estável ao longo de ambos os períodos em cerca de 13-14%. Dados os compromissos de empréstimos anuais muito maiores neste último período isto significa que o investimento médio anual no ensino secundário na ASS aumentou de 27 milhões de dólares nos AF90-AF01 para 37 milhões de dólares em AF01-AF06.

Figura 10.1: Quotas-partes regionais dos Compromisso com o Ensino Secundário

101 O ano fiscal do Banco Mundial (AF) vai de 1 de Julho a 30 de Junho; o AF90 começa em 1 de Julho de 1989.

226

2. A distribuição regional do número de projectos com componentes de ensino secundário mostra, similarmente, a África Subsaariana como a região com a mais baixa proporção de “todos os projectos de ensino secundário” de todas as regiões, apesar de estar perto da média do Banco para “projectos que incluem secundário” (Tabela 10.1). isto sugere que grande parte dos empréstimos do Banco para o ensino secundário na ASS ocorreram no contexto de projectos com múltiplos componentes por todo o sector do ensino e da formação. Mas ressalta claramente que países de rendimento médio dominaram os empréstimos do Banco para o ensino secundário. Isto é consistente com as prioridades das políticas do Banco, tal como foram evoluindo ao longo do tempo e reflecte a alta prioridade do desenvolvimento do ensino primário em países de baixos rendimentos – em especial os da ASS –, os recursos públicos limitados disponíveis para o ensino secundário e o reduzido tamanho do sector moderno do mercado de trabalho em que a maior parte dos diplomados procura emprego.

Apoio ao Ensino Secundário na África Subsaariana

3. O apoio do Banco Mundial ao desenvolvimento do ensino faz-se através do apoio financeiro – na ASS, principalmente por créditos IDA (empréstimos de juro baixo) e subvenções – e através de trabalho analítico tipicamente realizado em estreita

Tabela 10.1: Distribuição Regional de projectos que apoiam o ensino secundário

AFR Total Banco Projectos aprovados FY80-FY02 Projecto Todo o ensino 137 477 Projectos com parte secundário (%) 39 37 Projectos todos secundário (%) 15 19 Projectos encerrados FY90-FY01 Projecto Todo o ensino 66 236 Projectos com parte secundário (%) 41 35 Projectos todos secundário (%) 15 19 Projectos encerrados ou activos FY02

Projecto Todo o ensino 46 183 Projectos com parte secundário (%) 39 45 Projectos todos secundário (%) 13 21 Nota: As categorias sobrepõem-se: “Projectos com parte secundário” inclui os “Projectos total ou principalmente para o ensino secundário” i.e., os que atribuem ao secundário uma parte dos custos maior do que a do primário ou do terciário Fonte: Perkins, 2004

Secondary Lending by Region as % of Total Secondary Lending, FY90-FY01

SSA14.8%MENA

8.0%

LAC29.9%

EAP31.1%

ECA8.0%

SAR8.2%

Source: Edstats

Secondary Lending by Region as % of Total Secondary Lending, FY01-FY06

LAC32.8%

MENA11.7%

ECA19.2%

EAP5.8%

SSA13.7%SAR

16.8%

Source: Edstats

227

colaboração com pessoal dos ministérios ou instituições de investigação dos países envolvidos. O dinheiro tem estado, na maior parte dos casos, comprometido com projectos específicos de investimento, mas, em anos recentes, têm sido desenvolvidos e usados novos mecanismos de financiamento e para apoiar também o ensino secundário. Empréstimos 4. A figura 10.2 mostra a tendência dos empréstimos para o ensino secundário e formação vocacional na região África desde 1990. As quantias anuais emprestadas

tendem a flutuar significativamente; o ensino secundário contribuiu com 35% para o total emprestado para o ensino na ASS no AF04, mas 0% no AF93. A formação vocacional recebeu 20% do AF94, mas somente 0,5% no AF93. Os

investimentos únicos têm um impacto importante. A elevada quota-parte de empréstimo para o ensino secundário no AF04 deveu-se quase exclusivamente a um “Projecto de Desenvolvimento do Ensino Secundário” na Tanzânia (150 milhões de dólares de custo total); no AF06, um “Projecto de Ensino Pós-primário” no Burkina Faso foi responsável por 80% (15 milhões de dólares) dos empréstimos para o secundário. Empréstimos acima da média para a formação vocacional no AF06 deveram-se a um projecto de formação vocacional em Moçambique com um custo total de 30 milhões de dólares. Não obstante estas flutuações, as médias de cinco anos – AF 90-94, AF 95-99 e AF00-AF06 são notavelmente estáveis com 10,3%, 10,6% and 11,6% respectivamente para o ensino secundário e 7,0%, 3,6% and 7,0% para a formação vocacional.

Figura 10.2: Percentagem empréstimos concedidos pelo Banco Mundial a Africa para o ensino secundário e

formação vocacional, AF90-06

0%5%

10%

15%20%25%30%

35%40%

FY90 FY91 FY92 FY93 FY94 FY95 FY96 FY97 FY98 FY99 FY00 FY01 FY02 FY03 FY04 FY05 FY06

% secondary education % vocational t raining Source: Edstats

228

Caixa 10.1: Tanzânia: Programa de Desenvolvimento do Ensino Secundário

A Tanzânia tem uma das taxas mais baixas de inscrições no secundário de África. São precisas alterações fundamentais para aumentar as inscrições e melhorar a qualidade nas escolas, tanto governamentais como não governamentais. Essas alterações incluem reduzir os custos para as famílias, redesenhar e reestruturar os programas de ensino e reforçar o sistema de gestão através da descentralização. O Banco Mundial está a apoiar o Programa de Reformas do ensino secundário do Governo com um Empréstimo de Ajustamento Sectorial de 150 milhões de dólares que será desembolsado em três tranches anuais de dependentes da implementação das reformas de políticas especificadas. Será construído um número substancial de salas de aula, formados os professores e inscritos os alunos mas o objectivo principal é lançar as bases de um sistema de ensino secundário de qualidade que seja pertinente, eficaz e eficiente. Subsídios ao desenvolvimento ajudarão as comunidades a construir as escolas. Serão introduzidos incentivos para prestadores não governamentais. As propinas nas escolas do governo serão reduzidas. Serão providenciadas bolsas para os filhos de famílias pobres. Serão expandidos os programas de ensino à distância. Os currículos serão examinados e revistos e os professores orientados para usá-los; será completado e publicado um novo programa de exames; será estabelecida uma nova estrutura de formação dos professores pré-serviço e o seu conteúdo; serão adoptadas políticas para tornar mais produtiva a utilização dos professores; e instalada uma nova estrutura organizacional com capacidade de executar eficientemente mais funções a níveis mais baixos. As condições das tranches estão ligadas à implementação do pacote de reformas. Já foram libertadas duas tranches após a conclusão de:

• Promulgação de regulamentação sobre capitação, desenvolvimento, trabalho académico e normas para colocação de professores nas escolas públicas para alcançar, em 2008, um rácio de pelo menos 30 alunos por professor;

• Conclusão dos acordos entre o Instituto Tanzaniano da Educação (TIE) e editores do sector privado para publicação de manuais já existentes e revisão do processo de avaliação dos manuais

• Afectações orçamentais para pessoal, bolsas, subsídios de capitação e de desenvolvimento para instalações e melhorias pedagógicas em harmonia com normas acordadas;

• Redução pelo governo das propinas das escolas secundárias públicas de Tsh 40 000 para Tsh 20 000, começando no ano escolar de 2005;

• Regulamentação de um pacote de benefícios para atrair professoras para áreas mal servidas; e • Adopção e implementação de um programa de desenvolvimento profissional contínuo dos gestores

e professores das escolas. A terceira tranche será libertada após cumprimento das seguintes condições:

• Afectações orçamentais para pessoal, bolsas, subsídios de capitação e de desenvolvimento para instalações e melhorias pedagógicas em harmonia com normas acordadas;

• Currículos revistos concluídos e introduzidos; estrutura de exames revistos aprovada e distribuída a todas as escolas; e

• Novo enquadramento regulamenta e estrutura organizacional instalada para a gestão descentralizada do ensino secundário.

Mais recentemente, o governo criou um novo ambiente de políticas quando foi anunciado um programa de Ensino Pós-primário e Formação que tem como intenção expandir dramaticamente o acesso ao ensino secundário até 2007. Fonte: Banco Mundial, 2004 5. O ensino secundário tem sido apoiado em dez países da ASS desde o AF03 (tabela 10.2), ou dois ou três em cada ano; o apoio aos projectos de formação vocacional está mais largamente disseminado pelos países – 3 a 5 por ano mas o âmbito – tal como é reflectido pela quantia entregue – tende a ser bastante pequeno.

229

6. Com excepção de uns poucos projectos que se centram quase exclusivamente no ensino secundário – Tanzânia e Burkina Faso – as quantias disponibilizadas para o ensino secundário tendem a ser bastante pequenas – 5 a 6 milhões de dólares nos AF05 e 06,

distribuídos por componentes em diversos países. É improvável que estes esforços produzam um apoio significativo a programas de reformas importantes. O projecto do Burkina Faso fornece um bom exemplo de um esforço sustentado para apoiar o ensino secundário. Um primeiro projecto foi aprovado em 1996, seguido de um acompanhamento no AF06. O primeiro projecto apoiava abordagens inovadoras para promover: parcerias público-privado para construção e operação das escolas (Capítulo 9, Caixa 9.1); reformas da formação dos professores (Capítulo 7, Caixa 7.3); avaliação sistemática da aprendizagem dos estudantes; progressos no sentido da igualdade de género; e melhor acesso dos estudantes pobres. A segunda operação (AF06) prolonga esses esforços incorporando as lições da experiência ao mesmo tempo que apoia um grande aumento das inscrições, em especial no primeiro nível do secundário, com um crescimento da taxa de entrada de 22% em 2004 para 40% em 2009. Empréstimos para o Desenvolvimento de Políticas 7. O apoio à educação na região da África é cada vez mais encaminhado através de Empréstimos para o Desenvolvimento de Políticas (DPLs)102. No AF05, 188,5 milhões de dólares – mais de metade de todos os empréstimos para a educação na ASS – foram disponibilizados através destes instrumentos (Hicks, 2006). Na maioria dos casos, os objectivos de política educativa dos DPL são concebidos para apoiar a expansão do acesso e a melhoria da qualidade do ensino primário. A Tanzânia e o Uganda são excepções a este padrão, embora de maneiras um pouco diferentes. Na Tanzânia, o DPL (AF04) segue uma abordagem de ajustamento sectorial com condições de libertação das tranches ligadas à aplicação das reformas das políticas de ensino secundário (ver Caixa 10.1). No Uganda os créditos anuais para apoio à pobreza (PRSCs) providenciam um apoio orçamental geral à implementação do Plano de Acção de Erradicação da Pobreza (PEAP) nacional, que tem cinco pilares, com o ensino secundário e a formação técnica e 102 Os DPLs estão a gastar rapidamente ajuda de apoio orçamental baseado nas políticas, com maior ênfase na definição e na medição dos resultados. A maioria tem uma abordagem programática, em que um programa de reforma é acordado com o governo, bem como um calendário para pô-lo em prática. Este programa é suportado por uma série de tranches de operações isoladas (normalmente), que se tornam efectivas à medida que certos valores de referência são satisfeitos na matriz de políticas. Uma matriz de políticas DPL – habitualmente com 10 activadores centrais – resume os resultados chave que activarão ajuda ulterior (Hicks, 2006).

Tabela 10.2 Empréstimos do Banco para o ensino secundário e formação vocacional na ASS (AF00-06)

01 02 03 04 05 06 Ensino secundário Projectos (#) 1 0 3 2 2 3 Quantia($m) 14,4 0 53,9 124,2 11,2 18,3

Formação vocacional

Projectos (#) 1 3 1 3 5 5 Quantia ($m) 19,8 47,1 2,1 16,5 15,8 27,2 Total ($m) 209,5 472,6 423,6 362,9 369 339,3 Sec &Voc % do total 16 10 13 39 7 13

Fonte: Edstats

230

vocacional incluídos no pilar do Desenvolvimento Humano, com uma matriz detalhada de políticas e resultados (Caixa 10.2). O enquadramento político do ensino secundário é desenvolvido no Plano de Ensino Pós-primário e Formação (PTETP)103. O diálogo sobre as políticas e a avaliação do progresso da implementação têm lugar anualmente durante um exame do sector da educação que inclui o (PPETP). A implementação dos compromissos assumidos pelo governo nesses exames sectoriais é uma acção prévia para os PRSC.

103 Este plano do Uganda foi substituído por um passo em direcção a universalizar o acesso ao ensino secundário que precisa de ser escorado por um conjunto coerente de reformas políticas. A taxa de construção de escolas está abaixo das necessidades. O esquema de bolsas mencionado é inadequado para cobrir as necessidades e não há grandes progressos na reforma dos currículos e na limitação do número de disciplinas. Até à data, não foram incluídos novos professores na folha de pagamentos oficial (apesar de 2000 terem sido identificados) mas o número de professores pagos pelas APP tem aumentado.

231

Caixa 10.2 : Uganda: Políticas PEAP e Matriz de Resultados para o Ensino Secundário Fim de Junho de 2005 Fim de Junho de

2006 Fim de Junho de 2007

Fim de Junho de 2008

O Governo continua a melhorar o acesso por meio da construção de 60 escolas secundárias

Continuação da construção

Continuação da construção

Todas as escolas semente (60) construídas. Meta de 270 escolas atingida

Mais professores recrutados Mais professores recrutados

Mais professores recrutados

Implementação de acordo com a análise.

O Governo continua a subvenção de ajuda à meta de 270 escolas comunidade/privadas

Aumento das inscrições no pós-primário (GER por Género) Aumentar acesso a escolas secundárias e instituições BTVET

Implementado um plano piloto para criar um máximo de 30 escolas politécnicas da Comunidade, 14 das quais 14 serão inteiramente financiadas pelo Governo do Uganda, enquanto 16 serão co-financiadas por IDB

Continuação da implementação do plano piloto

Revisão e avaliação do plano piloto

Melhorar a equidade do acesso e eficácia do sistema providenciando bolsas para estudantes pobre se brilhantes.

Implementar esquema de bolsas com cada turma do secundário a ter, agora, 2 beneficiários por sub-condado. Esquema para incluir raparigas que tiveram um filho e desejam regressar à escola

Aumento para três do número de beneficiários por sub-condado, a ser partilhado por género com um rácio de 2:1 a favor das raparigas.

Continuação da implementação do rácio 2:1 (rapariga:rapaz) por turma e sub-condado

Continuação da implementação do rácio 2:1 (rapariga:rapaz) por turma e sub-condado

Desenvolvida a Autoridade para as Qualificações Vocacionais

Implementados os programas modularizados nos institutos EFTV

Implementados os programas modularizados nos institutos EFTV

Rever os currículos para os transformar em unidades de crédito ponderadas de acor-do com o nível da instituição

Currículo revisto e implementado

Currículo revisto e implementado

Novo currículo implementado, monitorizado e avaliado

Disciplinas de ciências e tecnologia tornadas obrigatórias

Professores de ciências e tecno-logia formados e reciclados

Professores de ciências e tecno-logia formados e reciclados

Professores de ciências e tecno-logia formados e reciclados

Laboratórios existentes reabilitados

Laboratórios e bibliotecas construídos

Laboratórios e bibliotecas construídos

Laboratórios e bibliotecas construídos

Laboratórios e bibliotecas exis-tentes reabilitados e equipados

Laboratórios e bibliotecas exis-tentes reabilitados e equipados

Laboratórios e bibliotecas exis-tentes reabilitados e equipados

Qualidade melhorada do Ensino Pós-primário (Taxa de conclusão do grau 4 desagregada por género)

Currículo dos politécnicos comunitários modularizado

Currículo das escolas técnicas e comerciais modularizado

Currículo das escolas técnicas e escolas agrícolas modularizado

Continuação da implementação de programa modularizados e avaliação

Fonte: Banco Mundial, 2005e

232

O Ensino Secundário em Artigos de Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP) 8. Uma análise recente do lugar do ensino nos projectos de PRSP que foram completados até 2003 (Hallak e Caillods, 2004) conclui que os níveis pós-primários “não são considerados” (p. 149). As questões de desenvolvimento de competências são frequentemente incluídas, mas, em geral, em apoio de programas sectoriais que não são os do ensino e fora do enquadramento político da educação. Isto pode estar a mudar. Por exemplo, o PRSP do Burkina Faso (2004) insiste em que o aumento da procura de força laboral mais qualificada para a economia em crescimento exigirá mais diplomados, e melhor formados, do ensino secundário, vocacional e profissional, para melhorar a capacidade competitiva do Burkina Faso nos mercados regionais e globais. Similarmente, o PRSP da Tanzânia apela a uma expansão do ensino secundário por intermédio das escolas governamentais existentes e do encorajamento das escolas não governamentais. Um objectivo é ter uma escola secundária em cada canto (implicando cerca de 2 500 escolas secundárias, comparadas com 1 000 presentemente). As estratégias de ajuda aos países (CAS) reconhecem a importância de uma força de trabalho mais instruída, mas é frequente que não exprimam apoio explícito ao desenvolvimento do ensino secundário ou à inclusão do ensino secundário ou formação vocacional como elementos importantes do programa de empréstimos. Uma excepção é o CAS da Tanzânia que tem um ou dois padrões de referência para o desempenho do país na educação e um aumento da taxa de transição das escolas primárias para as secundárias. O CAS 2006-2009 do Burkina Faso inclui apoio ao ensino secundário de primeiro nível como um dos seus objectivos prioritários. Trabalho analítico 9. Em anos recentes, só houve dois estudos formais aprofundados de questões do ensino secundário específicos de um país: Uganda (Liang, 2003) e Madagáscar (Ramanantoanina, 2006). Na Tanzânia foi desenvolvido um projecto de relatório de estratégia para o ensino secundário pelo governo, apoiado pelo Banco Mundial e outros parceiros para o Desenvolvimento, para lançar os alicerces para o projecto de Desenvolvimento do Ensino Secundário anteriormente referido. Para vários outros países – Nigéria, Camarões, Benim, Gana e Zâmbia – a Iniciativa SEIA apoiou estudos nacionais. As análises económicas em relatórios de apreciação no Malawi (Programa de Apoio ao Sector da Educação) e no Burkina Faso, por exemplo, sublinham os parâmetros da sustentabilidade financeira. Muitos desses relatórios incluem uma análise de questões de ensino secundário e recomendações para políticas de reforma – embora, tipicamente, em menor profundidade do que para o ensino primário – mas apenas alguns, poucos, fornecem realmente um enquadramento para a acção e são seguidos de apoio financeiro ao sector secundário. 10. O desafio em muitos países é caminhar para lá da análise subsectorial em direcção a um programa nacional que providencie um enquadramento de políticas que aborde as afectações de recursos intra-sectoriais dentro de um envelope de recursos acordado com todos os organismos governamentais envolvidos, incluindo o ministério das Finanças. Um plano estratégico desse tipo pode então ser a base para um enquadramento de despesas a médio prazo (METF). A importância deste tipo de abordagem não pode ser subestimada, dado que muitos países estão a movimentar-se

233

simultaneamente em direcção aos MDG para o ensino primário, a expandir o acesso ao secundário, a desenvolver a EFTV e a reforçar o ensino superior, e precisam de considerar os compromissos entre as afectações de recursos aos subsectores. A magnitude do desafio é ilustrada no Burkina Faso, onde se espera que a quota-parte do ensino secundário aumente de menos de 10% do orçamento da educação para mais de 20%, com um decréscimo concomitante da quota-parte do ensino primário, tornada possível por importantes reformas do modo como os professores são recrutados e remunerados (Banco Mundial, 2006). Um quadro político sectorial amplo integrado e uma análise da sustentabilidade financeira são, habitualmente, pré-condições para caminhar para os instrumentos DPL para apoio ao ensino pós-primário. Desempenho dos Projectos 11. Uma análise de 2004 do Grupo Independente de Avaliação (IEG)104 do Banco Mundial, feita por Perkins (2204), dos projectos para o ensino secundário encerrados entre 1990 e 2001 concluiu que o desempenho de cerca de 30% dos projectos foi classificado como não satisfatório, um valor mais elevado do que em qualquer outra região. Os relatórios de conclusão e avaliação identificaram como factores causadores do fraco desempenho: falta de domínio governamental/nacional e subestimação (ou falta de avaliação adequada) dos constrangimentos institucionais. Além disso, a concepção demasiado complexa dos projectos, a falta de previsão ou de consideração da necessidade de alterações legais e regulamentadoras, e a falta de uma avaliação e participação adequadas dos interessados, foram deficiências que afectaram os resultados, mesmo nos países com condições relativamente favoráveis. O resultado moderadamente insatisfatório do Projecto para o Sector de Educação das Maurícias (AF93), por exemplo, foi atribuído em parte a alterações no governo e mudanças de pessoas, mas principalmente ao negligenciar das deficiências institucionais no decurso da concepção e implementação do projecto, à sobrestimação da capacidade institucional e do empenhamento do governo em alguns componentes, e falta de atenção ao diálogo e à obtenção de consensos (Perkins, 2004). 12. Reciprocamente, o bom desempenho foi encontrado associado com um forte empenhamento do governo, estabilidade política, e capacidade e continuidade do Banco e do pessoal de implementação do projecto. As iniciativas de cima para baixo (currículo e avaliação, fornecimento de entradas), combinadas com intervenções impulsionadas pela procura (tais como fundos de melhoramento geridos pelas escolas e selecção de livros) foram consideradas um facto importante em projectos que apoiaram com sucesso melhorias da qualidade e/ou equidade no ensino. 13. A geração mais antiga de projectos para a região África na análise IEG, enfatizou principalmente as melhorias de qualidade, a expansão da capacidade e melhorias do planeamento e da gestão. A redução dos obstáculos da pobreza e do género foi muito menos prevalecente. As parcerias com o sector privado raramente foram procuradas nesses projectos, para lá dos estudos e assistência técnica. As ligações com os objectivos do desenvolvimento, exteriormente ao sector da educação, foram fracas ou inexistentes.

104 Conhecido, à época, como Departamento de Avaliação de Operações (OED).

234

Muitas dedicaram-se a múltiplos objectivos em vários subsectores. Poucos projectos contribuíram com sucesso para reformas políticas importantes. 14. Nos anos recentes, este quadro está a mudar. Tem sido dada uma atenção considerável aos problemas de género e de igualdade: o PEAP do Uganda e a Gâmbia (AF05), por exemplo, providenciam financiamento ou bolsas para raparigas pobres. O Projecto Pós-primário do Burkina Faso tem especificamente por alvo 18 províncias pobres, providencia uma redução de propinas escolares, apoia bolsas direccionadas para os pobres e, especificamente, para as raparigas, e estabelece parcerias inovadoras com as comunidades e o sector privado. O Programa de Desenvolvimento do Ensino Secundário da Tanzânia (AF04) providencia subvenções ao desenvolvimento para a construção de salas de aula às comunidades mais pobres, e suporta reduções de propinas e bolsas de estudo para crianças pobres. As questões de financiamento e sustentabilidade de todo o sector são uma parte central da análise em muitos projectos. Nos casos em que não existe um plano coerente de reformas, os projectos fornecem apoio financeiro e técnico para o desenvolver.

Reforçar o Apoio do Banco ao Ensino Secundário 15. Atingir as metas definidas no programa do Banco Mundial para a África (Caixa 10.3) – apoiar os programas de ensino secundário em 12 países – pode ser exequível, mas conseguir isso numa escala significativa em cada país é provavelmente um desafio. Muitas reformas das políticas para o ensino secundário são controversas e merecem a oposição de grupos de interesses corporativos e económicos. Na falta de um enquadramento coerente das reformas políticas e de um diálogo baseado em factos fundamentado numa análise robusta dos problemas financeiros, do mercado de trabalho e do impacto da pobreza (Perkins, 2004), as condições para os empréstimos não estão frequentemente estabelecidas. Perspectivas futuras de apoio acrescido 16. Vários desenvolvimentos promissores sugerem que a negligência manifestada em relação ao ensino secundário no passado pode ser invertida. O ensino secundário de primeiro nível é cada vez mais considerado como parte do ensino básico e parte da agenda da EFA. Muitos países desenvolveram programas de desenvolvimento do ensino que incluem planos para o ensino secundário e a formação vocacional ou proporcionam um exame subsectorial detalhado de questões de políticas e financiamento. Os dadores estão cada vez mais prontos a providenciar apoio financeiro para estes programas. Por exemplo, o DFID publicou recentemente uma carta sobre a importância do ensino secundário, vocacional e superior para o desenvolvimento, empenhando-se numa abordagem de todo o sector e no apoio a planos governamentais para distribuir fundos de uma maneira equilibrada com o ensino secundário de primeiro nível a ser considerado, cada vez mais, como parte do ensino básico em todos os níveis do seu sistema educativo105. O Banco de Desenvolvimento Africano disponibilizou apoio ao ensino secundário em muitas das suas operações relacionadas com a educação, centrando-se frequentemente no ensino da matemática e das ciências. O JICA está a apoiar a melhoria do ensino da matemática e também das ciências ao nível secundário. A Holanda está a 105 Ver http://www.dfid.gov.uk/pubs/files/post-primary.pdf

235

co-financiar o Projecto Pós-primário no Burkina Faso. Vários organismos – e.g., DANIDA e GTZ – têm um compromisso de longa data com o apoio à EFTV.

17. Todavia, até agora, o apoio financeiro externo para o secundário varia consideravelmente com os dadores, mas tem uma média de menos de 10% do apoio total ao ensino (Figura 10.3). A maior fonte multilateral de financiamento do ensino secundário na região África é o fundo para o Desenvolvimento Africano que contribuiu com perto de 50 milhões de dólares para o ensino secundário em 2004 (UNESCO 2006). Deveria ser possível, porém, aumentar substancialmente este apoio, a partir desta base tão baixa. Mas estas alterações de modo algum mudam o

argumento anterior de que a fonte principal de recursos acrescidos será o orçamento nacional. Empréstimos e trabalho analítico na forja do Banco Mundial 18. Em vários países, o desenvolvimento do ensino secundário está a adquirir importância no diálogo entre os governos e a comunidade dos dadores. Cada vez mais, os programas FTI analisam as implicações da EFA no ensino secundário de primeiro nível e incluem este nível como parte do apoio ao ensino básico. Mas poucos países têm uma estratégia; muitos necessitam de apoio para desenvolver uma. Relatórios CSR recentes do Burundi, Chade e República do Congo e Análises das Despesas Públicas da Eritreia, Zâmbia e Zanzibar, incluíram estudos das afectações e requisitos das despesas com o ensino secundário. Em vários outros países (e.g. Uganda, Burundi e Etiópia) os estudos informais são frequentemente planeados com apoio de outros parceiros para o desenvolvimento. Só na Zâmbia é que o trabalho específico para o ensino pós-primário está planeado (AF09). Vários projectos recentes (e.g. Quénia e Burundi) incluem disposições financeiras para apoiar a concepção de uma estratégia de desenvolvimento do ensino secundário. 19. Há considerável incerteza acerca dos empréstimos de apoio ao ensino secundário. Os PRSC do Uganda, Etiópia, Madagáscar e Níger estão provavelmente ligados explicitamente ao progresso do desenvolvimento do ensino secundário. Mas só em Zanzibar e, possivelmente, no Uganda e no Benim, é que são prováveis projectos autónomos para o ensino secundário ou EFTV num futuro próximo. Não é claro que o

Figura 10.3: Ajuda ao ensino como percentagem da ajuda total ao ensino por subsector

1.21.3

1.4

1.6

2.3

2.1 2.1

0.7

0.9

0.7 0.8

0.5 0.5

0.6

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

US$

bill

ions

(cur

rent

)

Source: OECD/DAC database

Education TotalBasic EducationLevel UnspecifiedPost-Secondary EducationSecondary Education

236

objectivo do Plano de Acção para a África – desenvolver e implementar programas de desenvolvimento do ensino secundário em 12 países até AF08 possa ser alcançado de uma maneira substantiva e significativa. Similarmente, grande parte do trabalho analítico e estratégico está relacionado com PERs e CSRs que põem uma grande ênfase no diagnóstico e na economia/finanças de todo o sector. Os esforços adicionais centraram-se mais limitadamente nas escolhas de políticas do ensino secundário para escorar o diálogo político entre o governo, os parceiros para o desenvolvimento e outros interessados, que é requerido por quase toda a parte. Prioridades estratégicas 20. Será importante garantir que o apoio crescentemente disponível vindo de múltiplas fontes seja bem coordenado e coerente e, quando possível, disponibilizado dentro do quadro de uma abordagem de todo o sector (SWAP). As condições de cada país determinarão o instrumento de empréstimo apropriado. A ajuda para o ensino secundário pode ser disponibilizada através de uma série de instrumentos. Vários exemplos foram discutidos acima: PRSC no Uganda (Caixa 10.2), Empréstimo de Ajustamento Sectorial na Tanzânia (Caixa 10.1), e o Empréstimo de Investimento Específico no Burkina Faso, enquanto no Mali 20% da segunda fase do Programa de Empréstimo Adaptável106 (APL) para o Segundo Programa de Investimento para o Sector da Educação está a apoiar o desenvolvimento do ensino secundário, em particular o segundo ciclo do ensino básico (graus 7-9). No Senegal, a segunda fase de um Programa de Empréstimo Adaptável (AF07) está a apoiar principalmente o ensino secundário do primeiro nível. 21. O Plano de Acção para a África (Banco Mundial, 2005c) identifica o desenvolvimento das competências e do ensino secundário como uma das suas áreas prioritárias (Caixa 10.3). O Banco está pronto a apoiar os países da ASS, à medida que estes concebam e implementem reformas políticas que tenham por alvo acelerar a expansão do acesso ao ensino secundário de primeiro nível e a diversificação de oportunidades para educação e formação posterior ao segundo nível do secundário. O Banco tem feito um importante trabalho analítico nos anos recentes: “Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People: A New Agenda for Secondary Education” (2005) dá-nos uma perspectiva global acerca dos desafios do desenvolvimento do ensino secundário em países em desenvolvimento e em economias em transição. O Relatório do Desenvolvimento Mundial de 2007 “Development and the Next Generation” explora as questões envolvidas na transição dos jovens para a idade adulta, incluindo: aprendizagem para a vida e para o trabalho, a conservação da saúde, o emprego, a formação de famílias, e o exercício da cidadania. O programa SEIA iniciou uma reflexão e discussão de orientações acerca das prioridades e políticas para o desenvolvimento do ensino secundário na África Subsaariana. 22. A tarefa que se apresenta agora é capitalizar a base de conhecimentos proporcionada por este trabalho analítico, empenhando-nos, em conjunto com os países, no desenvolvimento de estratégias específicas de cada país que possam ser apoiadas

106 Um Programa Adaptável de Empréstimo (APL) providencia apoio para um desenvolvimento a longo prazo libertando três tranches para apoio de investimentos específicos baseados num conjunto de indicadores de performance acordados, conhecidos como activadores.

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financeiramente pelo Banco e outros Parceiros para o Desenvolvimento. A acção específica relativa a isto precisará de incluir:

• Partilha das conclusões deste relatório e de outro trabalho analítico com uma vasta audiência de decisores africanos, profissionais de educação na região da África e fora dela, e parceiros de desenvolvimento, com o intuito de estabelecer um entendimento sobre a urgência da acção e uma consciencialização das opções políticas mais promissoras para a reforma.

• Desenvolvimento de alicerces analíticos para o planeamento nacional e consulta das partes interessadas, específicos de cada país, tanto para o diálogo sobre as políticas como para o apoio financeiro.

• Incorporação do ensino secundário nos documentos CAS do Banco e no apoio da inclusão em PRSPs.

• Apoio ao ensino secundário, tanto quanto possível num amplo quadro sectorial de políticas, ligado aos PRSP e METF nacionais para melhorar a visibilidade na base financeira para acção a mais longo prazo.

• Usar instrumentos de empréstimo flexíveis, tais como APL, SIPs ou PRSCs, sempre que possível.

• Monitorizar cuidadosamente o progresso da aplicação dos programas de reformas, aprendendo com as lições da experiência e adaptando as intervenções em conformidade com elas.

• O apoio explícito à qualidade, equidade e sustentabilidade financeira deverá ser a imagem de marca do apoio do banco.

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