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EMANCIPAÇÕES MUNICIPAIS MINEIRASOCORRIDAS NA DÉCADA DE 90:
ESTIMATIVA DE SEUS EFEITOS SOBRE O BEM-ESTAR SOCIAL
Cláudio Burian Wanderley♣
ResumoDevido à Constituição Federal de 1988, o número de municípios no Brasil multiplicou-se fortemente na década de 90 do último século. Mais de mil municípios foram criadosem todo o país, fazendo seu número ultrapassar a casa dos 5.500. Este processo têmsido interpretado de forma bastante negativa. Baseado em evidências anedóticas, sepressupõe que os atores políticos locais o utilizaram para se apropriar de maior parcelados recursos transferidos de outros níveis governamentais. Entretanto, nenhum esforçomais sistemático foi realizado buscando calcular, de maneira efetiva, os resultadossociais líquidos deste processo.
Utilizando os municípios mineiros - cujo número passa de 723 em 1991 para 853 em2000 – buscou-se identificar os efeitos líquidos deste processo sobre as condiçõessociais da população em geral. Foram detectados impactos positivos relacionados adiversas variáveis educacionais e de saúde. Ao mesmo tempo, o contrário ocorreu comos indicadores de pobreza e indigência.
Este resultado mostra que o movimento observado de emancipação municipal talveztenha sido bastante benéfico, sinalizando para e existência de mercados políticoseficientes nestas localidades, o que indicaria a necessidade de se manter uma maiorautonomia local relativa a processos de emancipação de distritos.
Palavras-chave: Bem-Estar Social, Emancipação Municipal, Avaliação de PolíticasPúblicas, Minas Gerais.
Texto submetido ao XIII Seminário sobre Economia Mineira Promovido peloCEDEPLAR/UFMG
Mesa Temática: D5 – População e Políticas Públicas em Minas Gerais
♣ Pesquisador do Centro de Estudos de Políticas Públicas da Fundação João Pinheiro (CEPP/FJP) eProfessor do Departamento de Economia da PUCMINAS. O autor é ainda doutorando da Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getúlio Vargas (EPGE/FGV).
2
Emancipações Municipais Mineiras Ocorridas na Década de 90:
Estimativa de seus Efeitos sobre o Bem-Estar Social
Cláudio Burian Wanderley
Na década de 90 do século passado, devido à recém-promulgada Constituição Federalde 1988, o Brasil viu explodir um forte movimento de emancipação municipal em todoo seu território. Durante esta década mais de 1000 municípios foram criados, fazendoseu número total ultrapassar a casa dos 5.500, no total.
Diversas foram as análises feitas sobre este processo, porém, até o presente momento,nenhum esforço sistemático foi feito no cálculo dos benefícios sociais líquidos que taisemancipações permitiram, seja nos municípios recém-criados, seja nos remanescentes.
Objetiva-se fazer exatamente isto aqui. Utilizando os desenvolvimentos teóricosrecentes na área da Microeconometria, juntamente com o excelente Atlas deDesenvolvimento Humano - desenvolvidos pela Fundação João Pinheiro e pelo IPEA -e os dados de receita corrente municipal disponibilizado pela Secretaria do TesouroNacional é possível estimar tais efeitos.
1 O processo de Emancipação Municipal no Brasil na década de 90
O tamanho das cidades e seu efeito sobre o bem-estar de suas populações é umproblema antigo e recorrente nas ciências sociais. Devido a uma série de forças tantocentrífugas quanto centrípetas, as cidades apresentariam diferentes tamanhos eestruturas produtivas, sendo estas bastante variáveis ao longo do tempo1.
Entretanto, tais forças não conseguem, por si só, explicar a separação (ou agrupamento)jurídica dos municípios. Ou seja, estas explicariam porque as atividades econômicas e apopulação se concentrariam no espaço mas não como estas seriam divididas entrediferentes jurisdições políticas.
Um problema bastante correlato, o número ótimo de nações é analisado por ALESINA;SPOLAORE (1997) e ALESINA; SPOLAORE; WACZIARG (2000). Existiria umtrade-off entre os ganhos da integração econômica entre os agentes (pressupondointegração econômica interna aos países, mas não necessariamente entre as nações) e asperdas provenientes do aumento da heterogeneidade da população (aumenta a variânciada diferença entre a política preferida por cada cidadão e aquela efetivamenteimplementada). Estes mostram que, sob um sistema democrático, ocorreriam maissecessões e o número de países sob equilíbrio seria maior que o socialmente ótimo.Também mostram que este número tenderia a aumentar quanto maior fosse a integraçãoeconômica internacional (que diminuiriam os ganhos de pertencer a algum país
1 Diversos autores trataram deste importante tema. Uma boa resenha é IOANNIDES; ROSSI-HANSBERG (s.d.). FUJITA et al (2002) é uma excelente compilação sobre este tema (e outroscorrelatos).
3
específico). Tal parece ser exatamente o caso dos municípios. Estes se caracterizariampor serem economias extremamente abertas, cuja ligação com o restante do país nãoseria diminuída caso ocorresse a emancipação. Ao mesmo tempo, a legislação do inícioda década de 90 seria bastante democrática (ao dar às populações locais o poder dedecisão sobre sua emancipação)2.
A Constituição Federal de 1988 implementou um grande processo de descentralizaçãopolítica no país. Além de dar aos municípios status de ente federativo (fato raro nasdiversas federações existentes), esta permitiu aos estados definir os critérios pelos quaisos municípios se emancipariam (TOMIO, 2002). Assim, ao contrário do ocorrido nadécada de 1980, o país viu surgir, entre 1990 e 2001, 1054 municípios (estes eram 4491em 1991 e 5561 em 2001). Este processo ocorreu em 3 grandes levas em 1993, 1997 e2001. A tabela 1, a seguir, mostra estes números, discriminados pelos estados dafederação (BREMAEKER, 2001). A emenda constitucional no. 15 de 12 de dezembrode 1996 restringiu fortemente este movimento de criação acelerada de novos municípiospelo país3.
Este processo não se deu sem controvérsias, entretanto. É grande a percepção entre aspessoas que tal foi bastante perdulário em relação às contas públicas, não impactandodiretamente o bem-estar da população atingida por tais movimentos. Ou seja, esteprocesso se originaria simplesmente devido à busca dos políticos locais em aumentar oscargos disponíveis para estes, aumentando os gastos com a máquina pública local e nãoimpactando (ou impactando de maneira negativa) os serviços prestados à população. Ocaráter de ente federativo dado aos municípios agravaria este problema, devido àinevitável implementação, em cada novo município, de complexa estrutura político-administrativa. Este processo veio a ser caracterizado, em diversos lugares, como a“indústria” ou a “farra” das emancipações4.
Esta afirmação, entretanto, é bastante controversa. BREAMAEKER (2000) aponta aalta incidência de reeleição dos prefeitos em municípios emancipados em 1997 (61,2%contra 37,1% dos demais municípios) como clara evidência contra esta afirmação.FAVERO; ZMITROWICZ (2005) também compartilham esta opinião defendendo queeste processo foi bastante benéfico para os municípios emancipados.
2 Cumpre notar que a própria formação de clubes tieboutianos no espaço (ou seja, pessoas cujaspreferência são próximas também se localizariam próximas geograficamente) faz com que aheterogeneidade de um país cresça rapidamente junto com seu tamanho geográfico e populacional. Sobrea tendência das pessoas se localizarem próximas aquelas com preferências similares, ver TIEBOUT(1956).3 Os municípios criados após esta data deram início ao seus processos de emancipação antes dapromulgação da dita emenda constitucional.4 CARVALHO (2002) é um excelente exemplo deste tipo de análise.
4
Tabela 1Número de Municípios Brasileiros, por Estado, 1991-2001
Número Acréscimo Número Acréscimo Número AcréscimoBrasil 4491 4974 483 5507 533 5561 54Rondônia 23 40 17 52 12 52 0Acre 12 22 10 22 0 22 0Amazonas 62 62 0 62 0 62 0Roraima 8 8 0 15 7 15 0Pará 105 128 23 143 15 143 0Amapá 9 15 6 16 1 16 0Tocantins 79 123 44 139 16 139 0Maranhão 136 136 0 217 81 217 0Piauí 118 148 30 221 73 222 1Ceará 178 184 6 184 0 184 0Rio Grande do Norte 152 152 0 166 14 167 1Paraíba 171 171 0 223 52 223 0Pernambuco 168 177 9 185 8 185 0Alagoas 97 100 3 101 1 102 1Sergipe 74 75 1 75 0 75 0Bahia 415 415 0 415 0 417 2Minas Gerais 723 756 33 853 97 853 0Espírito Santo 67 71 4 77 6 78 1Rio de Janeiro 70 81 11 91 10 92 1São Paulo 572 625 53 645 20 645 0Paraná 323 371 48 399 28 399 0Santa Catarina 217 260 43 293 33 293 0Rio Grande do Sul 333 427 94 467 40 497 30Mato Grosso do Sul 72 77 5 77 0 77 0Mato Grosso 95 117 22 126 9 139 13Goiás 211 232 21 242 10 246 4Distrito Federal 1 1 0 1 0 1 0Fonte: BREMAEKER (2001)
1993 1997 20011991
Entretanto, devido às regras existentes de transferência de recursos entre os diversosníveis da federação brasileira, é possível que o município emancipado receba maisrecursos (e não necessite aumentar sua tributação local), permitindo uma melhoria paraa população local. O problema é que estas transferências são fixas, ou seja, trata-se dejogo de soma zero. A multiplicação esperada do número de municípios acabaria porprejudicar a todos estes.
Assim, RIBEIRO; SHIKIDA (2000) ao analisar os municípios mineiros, descobremevidência da existência de trade-off entre receitas próprias e transferências, o quecorroboraria este ponto5. Isto seria agravado pela maior distribuição de recursos para aspequenas cidades brasileiras promovida pela Constituição Federal de 1988 (MENDES,2003). Porém, SHIKIDA (1998), analisando os municípios emancipados pela primeiraleva em 1993, encontra que, quanto maior o nível de transferências, menor aprobabilidade de emancipação, o que contraria este argumento. Ao mesmo tempo, esteconstata uma forte significância estatística relacionada ao tamanho do município deorigem. Ou seja, as emancipações teriam ocorrido em distritos distantes da sede domunicípio de origem, o que seria justificável. Por fim, ARAÚJO Jr. et al (2003),
5 RIBEIRO (1999), entretanto, não encontra evidência de existência deste trade-off, apesar de constataruma forte ineficiência arrecadatória entre os municípios gaúchos, entre 1990 e 1994.
5
analisando as contas públicas municipais de Minas Gerais em 2000, encontra que aperspectiva de reeleição levaria os prefeitos a serem mais responsáveis do ponto de vistafiscal, mas não daqueles dos municípios emancipados.
Diversos estudos buscaram analisar especificamente este processo emancipatório.MENDES (s.d.), ao analisar o peso das despesas legislativas nas receitas municipais de3833 municípios, conclui que este é inversamente proporcional às condições de vida domunicípio em questão (medido através do ICV – Índice de Condições de Vida – medidacorrelata ao IDH – Índice de Desenvolvimento Humano). Isto seria explicadoexatamente pelo caráter rentista das ações da classe política, o que corroboraria com aanálise mais pessimista do processo a ser analisado. FLEURY (2003) – em uma análisebastante exploratória – também conclui que as emancipações não modificaramefetivamente as condições de vida locais.
Este trabalho não busca identificar os determinantes das emancipações ocorridas. Estebusca simplesmente medir, com a exatidão necessária, os efeitos sobre o bem-estarpopulacional dos processos de emancipação política municipal ocorridos no país nadécada de 90 (a partir do caso de Minas Gerais). Ou seja, buscar-se-á identificar osefeitos das separações políticas de áreas e distritos anteriormente administradosconjuntamente sobre as condições sociais das populações locais.
2 Avaliação das Emancipações Municipais em Minas Gerais
Minas Gerais sofreu forte processo de emancipação municipal na última década doséculo passado. Seus municípios passam de 723 para 853 naquela década. Foramemancipados 130 novos municípios a partir de 98 outros. Assim, devido a seu grandenúmero de municípios, o estado seria candidato natural para se analisar os efeitosgerados devido a estes processos de emancipações.
Minas Gerais é dividida em dez regiões de Planejamento (Central, Zona da Mata, Sul deMinas, Triângulo Mineiro, Alto Paranaíba, Centro-Oeste, Noroeste, Norte de Minas,Jequitinhonha/Mucuri e Rio Doce) sujeitas a quatro grandes centros nacionaispolarizadores distintos (Belo Horizonte, São Paulo, Rio de Janeiro e Goiânia/Brasília).O uso do estado se justifica devido a esta grande diversidade6.
A área de influência de São Paulo incorpora espaços ao Sul, Sudoeste e Oeste de Minas,contidos nas Regiões do Triângulo e do Sul de Minas. Esta área englobaria não só áreasagrícolas dinâmicas claramente identificadas com o interior paulista como também áreasmuito similares ao Centro-Oeste brasileiro.
A Região da Zona da Mata mineira representa a área sob influência do Rio de Janeiro,apresentando a mesma decadência econômica deste. Já a área sobre influência doDistrito Federal e de Goiânia, cujo dinamismo é relativamente recente, se concentra naRegião do Noroeste mineiro, particularmente na Microrregião de Unaí.
Por fim, a área de influência de Belo Horizonte se relaciona historicamente com aintegração mineração-indústria de transformação, que permitiu a formação de
6 Esta análise funcional da Economia Mineira foi desenvolvida em FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO(1990).
6
importante complexo metal-mecânico, combinado com metalurgia de não-ferrosos e umpequeno subsetor de bens de capital em Minas Gerais. Esta área englobaria o restante doEstado. Aqui também é interessante notar a existência de regiões cujo processo dedesenvolvimento muito se assemelha aquele observado no nordeste do país (Norte deMinas e Jequitinhonha/Mucuri) e uma região bastante similar ao Espírito Santo (Regiãodo Rio Doce).
3 Avaliação de Políticas Públicas
O processo de avaliação de políticas públicas apresenta uma série de problemas. Estebuscaria identificar as diferenças efetivas que seriam observadas na realidade caso umapolítica específica não fosse implementada. Isto, entretanto, é bastante difícil devido,entre outros, à existência de diversos outros fatores influentes sobre a realidade, a não-aleatoriedade da aplicação das políticas públicas e da antecipação, por parte dos agentes,dos efeitos destas.
Um bom exemplo se refere aos impactos relativos à construção de uma rodoviaqualquer. Não se pode simplesmente dizer que as diferenças observadas antes e depoisda construção desta sejam seu fruto exclusivamente. Isto porque a estrada pode ter sidoconstruída exatamente devido às fortes perspectivas futuras da região. Ou, uma vezantecipada esta construção, todos os seus efeitos positivos acabam por ser gerados antesmesma de sua efetivação (tornando sem sentido o exercício descrito) ou ainda a regiãoapresentar um bom desempenho econômico por motivos outros que não a estrada (porexemplo, forte crescimento externo da demanda pelos produtos locais).
O mesmo problema pode ser observado na análise da emancipação dos municípiosbrasileiros. Em nossa análise, de forma a controlar os possíveis efeitos de outrasvariáveis, utilizar-se-á os municípios desmembrados (assim como aquelesremanescentes) como controle e o restante como tratamento. Supor-se-á que qualquerdiferença sistemática na evolução das variáveis analisadas entre estes dois grupos seráfruto do processo de desmembramento (buscar-se-á analisar também as diferenças entreos municípios criados e os remanescentes). Para anular possíveis efeitos relativos avariáveis outras que não o próprio processo de emancipação, utilizar-se-á variáveis decontrole em nossos exercícios econométricos.
Como o processo de emancipação não é aleatório, o exercício a ser feito busca estimaros “efeitos médios do tratamento sobre os tratados” (average treatment effect on thetreated), e não os “efeitos médios do tratamento”. Ou seja, buscar-se-á estimar os efeitosmédios das emancipações sobre os municípios emancipados e não aqueles esperadoscaso um município se emancipasse (exatamente porque as emancipações não ocorreramaleatoriamente). Ou seja, como este processo é gerado claramente por auto-seleção (porexemplo, somente os municípios que sabiam que melhorariam sua situação social com aemancipação o fizeram), estimativas tradicionais seriam viesadas. Isto porque os errosnão apresentariam mais esperança nula (e imporíamos esta condição em uma estimaçãotradicional). Uma possível solução seria a utilização de técnica Heckit (Heckmann 2steps), utilizando somente os municípios emancipados (e, posteriormente, os municípiosremanescentes em processos de emancipação)7.
7 Este problema, juntamente com a técnica proposta para resolvê-lo, foi descrito em HECKMAN (1979).
7
Do ponto de vista de políticas públicas tal procedimento não causa problemas. Comonão se pretende impor aos municípios que se emancipem – o público-alvo de políticasde emancipação é sempre auto-selecionado - busca-se constatar se as regras definidaspara as emancipações geraram resultados líquidos positivos ou não. Isto permitiriainferir se as modificações legais que restringiram tal processo foram benéficas ou nãopara o bem-estar social do povo mineiro (e brasileiro, portanto).
3.1 Testes Empíricos Feitos
Este texto se baseia em estudo estatístico de variáveis sócio-econômicas disponíveis noAtlas de Desenvolvimento Humano desenvolvido pela Fundação João Pinheiro emconjunto com o IPEA. Utilizando os dados censitários de 1991 e 2000, os pesquisadoresdestas instituições geraram séries comparáveis geograficamente, o que permite esteestudo. Ou seja, o Atlas permite identificar as variáveis sócio-econômicas existentes em1991 para a área emancipada posteriormente (o mesmo valendo para os municípiosremanescentes)8.
Utilizar-se-á aqui técnica conhecida como “difference-in-diference” (diferença emdiferença) para identificar possíveis variações sistematicamente ocorridas nascaracterísticas sócio-econômicas dos novos municípios, vis-à-vis as dos demais. Ouseja, buscar-se-á estimar as seguintes regressões,
...
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εβγγα
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+Δ+++=Δ
+++=Δ
Onde y se refere à variável dependente analisada, I é a função indicadora (relativa sejaaos novos municípios, seja aos municípios de origem) e x’s se referem às variáveis decontrole utilizadas (podendo ser definidas ser definida em nível, caso se espere que estepossa influenciar também a variação da variável analisada). A introdução adicional decontroles busca identificar a robustez dos resultados encontrados. Cumpre notar que oaparecimento esperado de heterocedasticidade nos erros impõe a necessidade deestimações robustas dos desvios-padrões dos parâmetros estimados9.
Buscou-se analisar somente as variáveis capazes de sofrer mudança no curto prazorelativo a uma melhor política pública local implementada pelas novas prefeituras –variáveis bastante estáveis ao longo do tempo, como expectativa de vida ao nascer, nãoforam analisadas. Estudou-se também variáveis passíveis de influência pelo mercadopolítico local. Um exemplo seriam as transferências públicas aos habitantes locais. Oprocesso emancipatório poderia ser explicado pelo maior poder que o prefeito localganharia junto aos governos estadual e central na busca por benesses para sua base.
8 Utilizou-se também as receitas correntes municipais disponibilizadas pela Secretaria do TesouroNacional.9 SLAUGHTER (2001), ARTZ et al (2006) e COOK; GASPAR (2006) são exemplos de utilização destatécnica.
8
Assim, as variáveis dependentes analisadas foram a mortalidade infantil até um ano, amesma até cinco anos, a proporção de crianças de 5 e 6 anos de idade na escola, aproporção de crianças entre 7 e 14 anos analfabetas, percentual de crianças de 7 a 14anos que estão freqüentando o curso fundamental, percentual de pessoas que freqüentamo ensino fundamental em relação à população entre 7 e 14 anos, percentual deadolescentes entre 15 e 17 anos analfabetas, percentual de adolescentes entre 15 e 17anos na escola, percentual de adolescentes entre 15 e 17 anos que freqüentam o segundograu, percentual de adolescentes entre 15 e 17 anos com filhos, índice municipal depobreza, índice municipal de indigência, percentual de pessoas com renda familiar percapita abaixo de R$ 37,75, o mesmo percentual referente a renda familiar per capita deR$ 75,50, percentual da renda proveniente de transferências governamentais, percentualde pessoas com mais de 50% de sua renda proveniente de transferênciasgovernamentais, proporção da população vivendo em domicílios subnormais, eproporções da população com acesso a água encanada, água encanada e serviços deesgoto, serviços de coleta de lixo, energia elétrica, televisão e geladeira em casa.
Os controles utilizados foram as regiões mineiras já descritas, a área do município (queinfluenciaria fortemente no custo das políticas públicas), a distância da capital, asreceitas correntes municipais, a população total, a urbana, a acima de 15 anos, afeminina acima de 15 anos, os anos médios de estudo da população, o percentual destacom menos de quatro anos de estudo, o mesmo relativo aos 8 anos de estudo, aesperança de vida ao nascer, a probabilidade de sobrevivência até os 40 anos, o mesmorelativo aos 60 anos e a renda familiar per capita média. Foram utilizadas as primeirasdiferenças de todos os fatores que apresentaram variação entre 1991 e 2000. Paraaqueles onde isto não ocorre, foram utilizados seu valor em nível.
Como as decisões de consumo, trabalho, educação e número (e qualidade) de filhos sãointimamente correlacionadas com a escolaridade, a educação, a renda e a expectativa devida do agente em questão (na verdade, todas estas variáveis seriam endógenas),buscou-se sempre controlar tais variáveis nos exercícios feitos. Desnecessário dizer queescolheu-se sempre uma variável indicativa de cada grupo de controle – evitandomulticolinearidade das variáveis independentes e testanto a robustez dos resultadosencontrados – assim como não se controlou variáveis diretamente relacionadas com avariável dependente analisada em cada exercício econométrico feito.
A tabela 2 a seguir reporta todos os coeficientes encontrados para as variáveisanalisadas nos diversos modelos estimados referentes aos municípios de origem e aosemancipados. O primeiro coeficiente estimado refere-se ao modelo sem nenhumcontrole, somente com as variáveis dummies relativas aos dois grupos citados. Noúltimo modelo, todos os controles já estão presentes (nos modelos intermediários,utilizam-se grupos intermediários de controle). Em anexo, a título de exemplo, sãoreportados os resultados econométricos completos de alguns modelos referentes aproporção de crianças de 7 a 14 anos analfabetas, percentual de adolescentes de 15 a 17anos com filhos, intensidades de pobreza e de indigência, mortalidade infantil até cincoanos, proporção de pessoas com renda familiar per capita mensal abaixo de R$ 75,50 eproporção de pessoas com acesso a serviços de coleta de lixo.
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3.2 Resultados Relativos à Saúde da População Local
Não se encontrou resultado estatisticamente significativo referente á mortalidadeinfantil até um ano de idade. Não se observou qualquer diferenciação estatisticamentesignificativa entre os novos municípios emancipados, os municípios de origem ou orestante dos municípios. É interessante notar, entretanto, que somente a área domunicípio, juntamente com a proporção de sua população vivendo em área urbana,apresentaram efeitos estatisticamente significativos na queda ocorrida neste índice(nenhuma região do estado apresentou diferenciação significativa em relação ásdemais). Isto sugeriria que as melhorias, controladas o diferencial de custo, neste índiceforam sistematicamente buscadas em todo o estado de maneira bastante homogênea.
Tal não foi observado, entretanto, quando se analisa a mortalidade infantil até os cincoanos de idade. Em média10, esta decresceu no estado cerca de 27 mortes por milhabitantes entre 1991 e 2000. Os novos municípios emancipados apresentaram umdecréscimo estatisticamente significativo adicional em seus índices de 3 mortes por milhabitantes. É importante notar que este resultado é extremamente robusto frente aintrodução de novos blocos de controle nas regressões feitas. Os municípios de origem,a princípio, também apresentaram um melhor comportamento frente aos demais doestado. Entretanto, isto se tornou estatisticamente insignificante uma vez introduzido oscontroles regionais. Cumpre notar o péssimo desempenho das regiões do Sul de Minas,Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba no estado. Nestas regiões o decréscimo observadofoi menor em 5, 10 e 8 mortes por mil habitantes respectivamente (resultado tambémbastante robusto).
3.3 Resultados Relativos à Educação Local
O percentual de crianças de 5 e 6 anos na escola em Minas Gerais cresceu, em média,36,09% entre 1991 e 2000. Os municípios emancipados apresentaram um desempenhoadicional de 1,98% superior. Este resultado também se mostrou bastante robusto emrelação aos controles introduzidos. Nos municípios de origem, aparece também umdiferencial positivo estatisticamente relevante. Entretanto, tal só ocorre quando seintroduz os controles sociais utilizados, tornando este resultado não confiável. Do pontode vista regional, as regiões do Triângulo Mineiro, Alto Paranaíba e Noroesteapresentaram diferenciais positivos expressivos e robustos (aumento adicional de6,11%, 6,44% e 8,89%, respectivamente).
Em média, o percentual de crianças entre 7 e 14 anos analfabetas em Minas Geraisdiminuiu em 14,61% no período. Os municípios emancipados apresentaram umdecréscimo adicional de 2,61% em relação aos demais. Este resultado também semostrou bastante robusto à entrada de novos controles nos testes econométricos feitos.Os municípios de origem também apresentaram queda estatisticamente significativaadicional de 5,84%. A introdução de controles regionais, entretanto, tornou tal diferençaestatisticamente não significativa. É interessante notar a forte diferenciação regionalobservada. Mais uma vez, as regiões do Sul de Minas, Triângulo Mineiro e Alto
10 Note que esta média (dada pela constante observada na regressão feita sem controles) se refere a médiasimples entre os municípios mineiros (que compõem a nossa amostra), não aos números efetivosobservados para o estado.
14
Paranaíba seriam aquelas que apresentaram o pior desempenho. Cumpre notar oexcelente desempenho das regiões do Norte e do Jequitinhonha/Mucuri.
O percentual de crianças entre 7 e 14 anos freqüentando o curso fundamental cresceucerca de 13,8% no período analisado. Tanto os municípios emancipados quanto osmunicípios de origem apresentariam valores estatisticamente maiores que os demaisquando não se usa nenhum controle. Tal significância estatística, entretanto, desapareceassim que se controla a localização regional dos municípios. Cumpre notar, mais umavez, tanto o pior desempenho das regiões do Triângulo Mineiro e do Alto Paranaíba emrelação ao restante do estado (cujas proporções crescem menos 5,5% e 4,3%,respectivamente) quanto o melhor desempenho da região do Jequitinhonha/Mucuri, quecresce adicionalmente 5,1%.
O percentual de pessoas freqüentando o ensino fundamental em relação à populaçãoexistente entre 7 e 14 anos também cresceu bastante. Este apresentou um incrementomédio de 25%. Os municípios emancipados também apresentaram melhor desempenhoque os demais. Neste, esta proporção cresce adicionalmente 2,8%. Os municípios deorigem também apresentaram, inicialmente, comportamento diferenciadoestatisticamente significativo. Entretanto, tal significância desaparece, uma vez mais,quando são introduzidos os controles regionais. Uma vez mais, as regiões do Sul deMinas, Triângulo Mineiro, Alto Paranaíba e Centro-Oeste apresentam comportamentopior que aquele observado para o restante do estado (variações 4,2%, 11%, 7,9% e 2,9%menores). Por outro lado, se destacam novamente as regiões Norte e doJequitinhonha/Mucuri (variações 7,1% e 7,8% maiores).
A proporção de adolescentes entre 15 e 17 anos analfabetos cai em média 6,9% noperíodo. Os novos municípios, mais uma vez, apresentam resultados diferenciado.Nestes, esta queda é ampliada em 2,5% de forma bastante robusta. Sem controle algum,é possível dizer que os municípios de origem também apresentaram desempenhosuperior (a queda deste índice nestes seria, em termos absolutos, 4% superior).Entretanto, a significãncia estatística também aqui desaparece uma vez que se controlapara a origem regional dos municípios em questão. Do ponto de vista regional, chama aatenção, uma vez mais, as regiões do Sul de Minas, Triângulo Mineiro, Alto Paranaíba eCentro-Oeste (negativamente) e as regiões Norte e do Jequitinhonha/Mucuri(positivamente).
A proporção de adolescentes na escola aumenta 32,6% em média no período analisado.Os novos municípios emancipados apresentariam um desempenho ainda superior em3,7% caso não se utilize nenhum controle. Entretanto, tal resultado perde significânciaestatística quando se introduzem os controles econômicos. O mesmo ocorre com aproporção de adolescentes freqüentando o segundo grau. Esta aumenta 22,4% noperíodo analisado. Diferenciações estatisticamente significativas em relação aos novosmunicípios desaparecem uma vez que se controle as condições econômicas locais.
3.4 Resultados Relativos às Condições Sociais Locais
O percentual de adolescentes do sexo feminino entre 15 e 17 anos que já contam comfilhos cresceu cerca de 2,22% no período analisado em média no estado.Sistematicamente, os novos municípios apresentaram um crescimento cerca de 1%superior aos demais (os municípios de origem não apresentaram resultadosestatisticamente diferenciados). Não se observou nenhuma diferenciação regional
15
estatisticamente significativa. É importante notar que a longevidade esperada daspessoas tende a diminuir o número de adolescentes grávidas. Seja em relação àesperança de vida ao nascer, seja em relação à probabilidade de sobrevivência até os 40anos (mas não até os 60), a melhoria nestes indicadores levaria as adolescentes aatrasarem a idade de se ter o primeiro filho, o que é teoricamente esperado.
Em relação às intensidades de indigência e pobreza da população, ocorre algo curiosono estado. Enquanto a primeira aumenta 8,1% em média entre os municípios mineiros, asegunda diminui 4,8% no período analisado. Os novos municípios emancipadosapresentaram resultados estatisticamente significativos e piores que os demais noestado. Suas respectivas intensidades de indigência e pobreza crescem, a mais que orestante dos municípios, 3,7% e 1,7%. Os municípios de origem também apresentaram,inicialmente, resultados piores. Entretanto, a introdução de controles, particularmenterelacionados às características populacionais dos municípios em questão tornaramirrelevantes, do ponto de vista estatístico, estas diferenciações.
Do ponto de vista regional, as regiões da Zona da Mata e do Jequitinhonha/Mucurimostraram melhor desempenho em relação à indigência que os demais. Esta diminuinestes 1,7% e 2,5% de forma diferenciada significativamente. O pior desempenhoregional foi observado na região do Alto Paranaíba (10,9% adicional), no Noroeste(8,5%), no Triângulo Mineiro (7,6%) e no Centro-Oeste (7,1%). É interessante notarque a intensidade de indigência se mostrou negativamente relacionada com a proporçãoda população com menos de oito anos de estudo (o que não é esperado) e com aprobabilidade de sobrevivência até os 40 anos (o que é esperado).
Já em relação à intensidade de pobreza, a região da Zona da Mata continua a sedestacar. Nesta, este diminui 2,1% de forma diferenciada. O destaque negativo éassumido pela região Noroeste (aumento diferenciado significativo de 4,2%), pelaregião Norte (3,3%) e Central (1,5%). Aqui também este índice se mostroupositivamente relacionado com a escolaridade da população (proporção da populaçãocom até quatro anos de estudo) e negativamente com a expectativa de vida (esperançade vida ao nascer ou probabilidade de sobrevivência até os 40 anos).
O percentual de pessoas vivendo no estado com renda familiar per capita mensal médiaabaixo de R$ 37,75 cai cerca de 10,6% no período analisado em Minas Gerais.Entretanto, não existe nenhuma diferenciação estatisticamente significativa seja emrelação aos municípios emancipados, seja em relação aos municípios de origem.
Tal não ocorre em relação à proporção de pessoas com renda familiar per capita mensalmédia inferior a R$ 75,50. Este cai no estado, em média, 16,5%. Entretanto, osmunicípios emancipados apresentam queda adicional de 1,9%. Do ponto de vistaregional, a região da Zona da Mata se destaca (queda dicional de 4%) ao contrário daRegião do Triângulo Mineiro (queda menor em 5,1%), do Alto Paranaíba (2,9% menor)e da Central (2% inferior). É interessante notar o efeito da educação sobre estaproporção. Cada ano médio de estudo adicional do município tira 1,9% de suapopulação desta faixa.
Já a proporção de pessoas com mais de 50% da renda composta por transferênciasgovernamentais ou o percentual da renda provenientes destas mesmas transferências nãoapresentaram nenhuma diferenciação estatisticamente significativa seja entre osmunicípios emancipados seja entre os municípios de origem.
16
O mesmo pode ser dito em relação às participações, no total da população, de pessoasvivendo seja em domicílios subnormais, seja em domicílios com água encanada ou emdomicílios com banheiro e água encanada.
A proporção de pessoas vivendo em domicílios com coleta de lixo, em média, aumentou35%. Nos municípios emancipados, esta proporção foi 17% maior. Nada foi detectadonos municípios de origem. Praticamente todas as regiões apresentaram diferenciaçõesestatisticamente significativas. Os destaques positivos seriam as regiões do Noroeste(39,5% adicional), do Triângulo Mineiro (18,2% adicional), Alto Paranaíba (16,1%) edo Jequitinhonha/Mucuri (13,8%). A região do Sul de Minas seria o destaque negativo(7,4% menor). É importante destacar a importância da educação básica neste processo.Quanto maior a proporção de pessoas com menos de quatro anos de estudo, menor aparcela que conta com serviços de limpeza. Tal, entretanto, não ocorre com os outrosindicadores de educação utilizados. Por fim, quanto maior a renda média local, maior aproporção da população que usufrui destes serviços.
Em média, no período analisado, a proporção da população que conta com energiaelétrica em seus municípios aumentou 18,7%. Entre os municípios emancipados, talproporção foi 4,3% maior. Entretanto, nos municípios de origem, esta foi 1,7% inferior.Do ponto de vista regional, as regiões do Triângulo (19,5% inferior), do Sul de Minas(16,2% menor), do Alto Paranaíba (11% inferior) e do Centro-Oeste (10,2% menor) semostraram bem piores que o restante do estado. Aqui também se mostra a importânciada educação básica. Quanto maior a proporção de pessoas com menos de quatro anos deestudo, menor a parcela que conta com luz elétrica. Do mesmo modo que antes, tal nãoocorre com os outros indicadores de educação utilizados. Por fim, também aqui quantomaior a renda média local, maior a proporção da população que usufrui destes serviços.
Já a proporção de pessoas que viviam em domicílios que contavam com geladeirascresceu 28,6% em média no período em Minas Gerais. Nos municípios emancipados,este aumento foi maior em 1,3%. Nenhuma diferença estatisticamente significativa foiobservada nos municípios de origem. A região da Zona da Mata apresenta um destaquepositivo, com uma variação 2,9% maior. Os destaques negativos seriam as regiões doTriângulo Mineiro (9,2% menor), do Norte de Minas (8,5% inferior), doJequitinhonha/Mucuri (8,3% menor) e do Sul de Minas (3,2% inferior). Aqui tambémquando se diminui a proporção de pessoas com menos de quatro anos de estudo,aumenta-se a proporção de pessoas com geladeira em casa. Também foi detectado oefeito esperado relativo à expectativa de vida em todas as variáveis utilizadas.
Já a proporção da população que vive em domicílios com telefone apresentou ocomportamento inverso. Em média, no estado, esta aumentou no período 10,4%. Osmunicípios de origem apresentaram um desempenho 1,5% superior, mas não os novosmunicípios emancipados (cujo desempenho não foi estatisticamente diferenciado emrelação aos demais). As regiões do Triângulo Mineiro (7,4% superior), do AltoParanaíba (6,4% maior), do Sul de Minas (4,7%) e Noroeste (3,6%) se destacarampositivamente dos demais. Todos os indicadores de escolaridade utilizados semostraram significativos e diretamente relacionados com esta proporção.
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4 Conclusões
Este estudo preliminar busca analisar os impactos sociais do processo de emancipaçãode municípios ocorrido em Minas Gerais na década de 90 do século passado. O Estadovê seu número de municípios pular de 723 para 853 neste período.
Este movimento tende a ser fortemente criticado, sendo fruto exclusivo de pressões depolíticos locais que buscariam ampliar seu poder local. Entretanto, ainda não havia sidofeito nenhum esforço sistemático para buscar efetivamente medir os efeitos sociais desteprocesso.
O presente artigo buscar preencher esta lacuna. Ao analisar o comportamento dediversas variáveis, constata-se sistematicamente resultado bastante robusto de melhoriadas condições sociais locais nos municípios emancipados. Ao mesmo tempo, observa-seque os municípios de origem tendem a não sofrer nenhum efeito estatisticamentesignificativo.
É possível identificar também certo padrão de convergência das variáveis analisadas.Sistematicamente, as regiões mais desenvolvidas e ricas do estado tenderam aapresentar variações piores que aquelas mais pobres, o que nos permite concluir pelaexistência de certo processo de “catching-up” pelas regiões mineiras nas variáveisanalisadas.
Estes resultados poderiam indicar os efeitos benéficos do movimento de emancipaçõesmunicipais ocorrido na década de 90, o que sugeriria que este se mantivesse (far-se-ianecessário reverter a mudança constitucional de dezembro de 1996). Entretanto, éimportante notar que este trabalho não identifica os efeitos de equilíbrio geral doproblema. Mais especificamente, como os municípios restantes são diretamente afetadospela criação de novos municípios através das transferências federativas recebidas, esteefeito não aparece uma vez que os utilizamos como grupo de controle. Este efeito,porém, é de difícil identificação, sendo objeto de pesquisas futuras.
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