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ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO - EACH/USP E TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
DE SÃO PAULO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM
GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
As Políticas Públicas de Governo Eletrônico e o Papel do Tribunal de Contas: o Caso do Estado de São Paulo
SÃO PAULO 2012
1
Renan Jadir de Souza Ferreira
As Políticas Públicas de Governo Eletrônico e o Papel do Tribunal de Contas: o Caso do Estado de São Paulo
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas, como parte das atividades necessárias para a obtenção do título de Especialista em Políticas Públicas. Orientador: Prof. Dr. José Carlos Vaz
SÃO PAULO 2012
Nome: FERREIRA, Renan Jadir de Souza
Título: As Políticas Públicas de Governo Eletrônico e o Papel do Tribunal
de Contas: o Caso do Estado de São Paulo
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas, como parte das atividades necessárias para a obtenção do título de Especialista em Políticas Públicas
Aprovado em: ____/____/____
BANCA EXAMINADORA
Prof. ______________________ Instituição ______________________ Julgamento: _________________ Assinatura ______________________ Prof. ______________________ Instituição ______________________ Julgamento: _________________ Assinatura ______________________ Prof. ______________________ Instituição ______________________ Julgamento: _________________ Assinatura ______________________
3
RESUMO
Com o desenvolvimento das Tecnologias da Informação e Comunicação e sua
intensiva utilização na condução dos negócios públicos e privados vem se
evidenciando o papel ao mesmo tempo transformador e potencialmente excludente
dessas ferramentas tecnológicas. Destarte, na atual configuração social o direito à
informação vem sendo reconhecido como um direito fundamental dos cidadãos e um
desdobramento do direito à liberdade, que, no Brasil, encontra seus limites na
própria Constituição Federal, tendo em vista o bem comum. A fim de que se evite o
crescimento de uma classe social de excluídos tecnologicamente a máquina estatal
dever ser utilizada na promoção da cidadania. Assim, na Sociedade da Informação
que se apresenta, os governos tem a responsabilidade de buscar a maximização da
qualificação educacional e tecnológica da sociedade, para minimizar as exclusões
no mercado de trabalho e melhorar as condições sociais. A Administração Pública
encontra na aplicação das novas tecnologias, nas políticas de Governo Eletrônico
(e-gov), caminhos para uma gestão pública eficiente, eficaz e efetiva,
vislumbrando-se uma ferramenta de comunicação, cidadania e desenvolvimento.
Os Tribunais de Contas, como Órgãos técnicos essenciais à condução da máquina
estatal, lidam, obrigatoriamente, com uma imensa quantidade de dados sobre a
Administração Pública, de modo que se encontram no cerne da pesquisa
desenvolvida. Indaga-se, dessa forma, qual o papel e o posicionamento da Corte de
Contas diante das políticas públicas de e-gov desenvolvidas no âmbito do Poder
Executivo do Estado de São Paulo. A crescente aplicação dos recursos tecnológicos
pela Administração Pública tem demonstrado a necessidade de que a Corte de
Contas, para o desempenho de suas funções constitucionalmente estabelecidas,
não somente domine as ferramentas tecnológicas existentes como também fiscalize
e oriente os entes jurisdicionados quanto ao uso que fazem desses mesmos
recursos.
Palavras-chave: Administração Pública; governo eletrônico; tecnologia
4
Lista de Ilustrações Figura 1 Os 20 países mais desenvolvidos em e-gov 43
Figura 2 Posição do e-gov Brasil na América do Sul 43
Figura 3 Evolução do Programa Governo Eletrônico Federal 48
Figura 4 Evolução do e-gov no Governo do Estado de São Paulo. 50
Figura 5 Sistemas Internos utilizados pela Secretaria Estadual de Planejamento
e Desenvolvimento Regional. 52
Figura 6 Exemplos de Fiscalizações efetuadas pela Sefti 68 Figura 7 Página Inicial do Portal do TCE/SP na internet 71
Figura 8 Alguns sistemas e aplicativos disponibilizados no Portal do TCE/SP 74
Figura 9 Página do sistema Audesp 74
Figura 10 Mapa Institucional do TCE/SP (Mapa Estratégico) 80
Figura 11 Objetivos Estratégicos Institucionais destacados do Mapa Institucional
(Mapa Estratégico do TCE SP) 80
Figura 12 Mapa Estratégico do DTI – Departamento de Tecnologia da Informação
do TCE/SP 82
Figura 13 Mapa Estratégico do DTI - Departamento de Tecnologia da Informação
do TCE/SP 83
5
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 06 CAPITULO I: Fundamentação Teórica 1.1 Sociedade da Informação 11
1.2 Direito Administrativo, Governo, Administração Pública
e Princípios: discutindo conceitos 17
1.3 Princípios Constitucionais na Sociedade da Informação 22
1.3.1 Direito à Informação e Comunicação 26
1.3.2 Inclusão Tecnológica e Cidadania 28
1.4 Ato Administrativo e Processo Administrativo Eletrônico 32
1.5 Governo Eletrônico 36
1.5.1 Visão Geral do e-gov no Brasil 42
1.5.2 E-gov no Estado de São Paulo 48
1.5.2.1 Programas Governamentais no Estado de São Paulo 58
1.5.2.2 Breves Considerações 60
1.5.3 Governo Eletrônico e os Órgãos de Controle 60
CAPITULO II: O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e o Governo
Eletrônico
2.1 Uso das Ferramentas Tecnológicas pelo TCE/SP 71
2.1.1 Portal do Cidadão 77
2.1.2 Gestão Estratégica do TCE/SP 79
2.1.3 Plano Estratégico de Tecnologia da Informação do Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo: 2011-2015 81
2.1.4 Utilização de Recursos de Tecnologia da Informação e Comunicação
por outros Tribunais de Contas Estaduais e Municipais 82
CONSIDERAÇÕES FINAIS 85
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 87
6
INTRODUÇÃO
Temos alcançado uma época na qual se reconhece o direito à informação,
juntamente com a democracia e o pluralismo (BONAVIDES, 2006), como
pertencentes a uma quarta geração de direitos fundamentais, tendo em vista o
grande desenvolvimento, na atualidade, das Tecnologias da Comunicação e
Informação (OLIVEIRA JÚNIOR, 2000).
A Constituição Federal de 1988 traz em seu bojo o direito de informar e de ser
informado como um desdobramento do direito à liberdade, que encontra seus limites
na própria Carta Política, tendo em vista o bem comum:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...] XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
A esse respeito, Silva (2008) ressalta:
[...] a liberdade de informação compreende a procura, o acesso, o recebimento e difusão de informações ou idéias, por qualquer meio, e sem dependência de censura, respondendo cada qual pelos abusos
que cometer [...]. (p. 246)
Na sociedade atual o tempo e o conhecimento passaram a ser bens ou
produtos enormemente apreciáveis (RIFKIN, 2001).
Se antes vigia um capitalismo baseado na transformação de recursos
materiais em mercadorias e serviços básicos, agora, no mercado informacional,
produtos de alto valor agregado, e de cunho altamente estratégico para as
Organizações, são postos nas prateleiras.
A informação, em sentido amplo, fidedigna e de qualidade, obtida no menor
7
tempo e mantida pelo maior tempo possível é, simultaneamente, agente
transformador e objeto de transformação; produto e meio de produção. Isso ocorre
em um círculo que pode se mostrar tanto virtuoso como vicioso, dependendo dos
indivíduos que têm acesso e utilizam a matéria-prima conhecimento.
Portanto, não estamos mais a lidar com ferramentas e produtos neutros, mas,
ao contrário, impregnados de valores e aspirações (LIMA, 1998), com potencial para
aprofundar ou não a desigualdade na distribuição de poderes (MELO, 2005).
Nesse contexto, o papel dos Estados e Governos democráticos passa a ser
reavaliado. Se antes os abusos do liberalismo econômico puderam ser contidos,
essencialmente, com a força da lei, deverá ser, agora, com a força da
democratização do conhecimento.
Embora a questão referente à intervenção da estrutura governamental no
setor econômico ainda seja objeto de discussão, nenhum Governo, nesta Sociedade
da Informação, poderá deixar de buscar a maximização da qualificação educacional
e tecnológica da sociedade para, assim, minimizar as exclusões no mercado de
trabalho e melhorar as condições sociais dos cidadãos, o que acabará refletindo no
desenvolvimento econômico, em um círculo virtuoso de sustentabilidade.
No caso de países emergentes, como o Brasil, notório é que a “balança
informacional” pende favoravelmente ou para o lado governamental ou para o lado
do mercado (já consciente da necessidade de constante atualização).
Então, para que a comunicação entre Governo e cidadão se estabeleça e
desenvolva de um modo satisfatório, necessário se faz o uso e domínio de uma
linguagem comum, seja a natural, seja a tecnológica.
Nessa perspectiva, a comunicação, a transparência, a liberdade e a
capacidade de questionamento são elementos que devem ser manejados pelos
governos em favor dos cidadãos, para sustentação da soberania popular. Faz-se
necessário, portanto, que se garanta aos atores sociais o direito ao controle social
do governo, de ser por ele ouvido e, ainda, o direito à participação na gestão pública,
dentre outros (VAZ, 2007).
8
Segundo concluem Cunha e Miranda (2008):
O governo é um ator central nas redes sociais e as suas ações em TIC têm impacto notável na sociedade. Ao mesmo tempo, a configuração particular da sociedade brasileira, e mais em foco os seus movimentos em direção à sociedade da informação, estão levando governos de todas as esferas a alterar prioridades, a redefinir estratégias, a considerar outros atores na formulação e implementação de políticas
públicas, a ser mais transparentes. (p. 14)
A Administração Pública tem sua relação com a sociedade norteada pelos
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, dispostos no artigo 37, “caput”, da Carta Magna, dentre outros princípios
que vieram na esteira dos Direitos e Garantias Fundamentais. Destarte, o chamado
Governo Eletrônico (e-gov)1, desponta, dentre as políticas de gestão pública
disponíveis e viáveis, como uma ferramenta de comunicação e cidadania, além de
um instrumento de desenvolvimento (FERRER, 2004), entendendo-se tais políticas
como
[...] a utilização das novas tecnologias de informação e comunicação, em especial a internet, para a prestação de melhores serviços, disseminação de informações, controle das contas públicas, redução de custos administrativos e ampliação das possibilidades de participação dos cidadãos na gestão pública. (QUADROS, 2004, p. 233).
Os Tribunais de Contas, como Órgãos técnicos essenciais à condução da
máquina estatal, conforme estabelecido pela Constituição Brasileira, lidam,
obrigatoriamente, com uma imensa quantidade de dados sobre a Administração
Pública, de modo que se encontram no cerne desta pesquisa.
Consoante os artigos 70, 71 e 75 da Carta Política, os Tribunais de Contas
foram estabelecidos como Órgãos Estatais autônomos e incumbidos, juntamente
com o Poder Legislativo, da fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial dos demais órgãos da Administração Pública, restando
consignado, por oportuno, no parágrafo único do artigo 71, que:
1 E-gov: electronic government.
9
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Trata-se de uma missão republicana. Um poder-dever de controlar a
condução da coisa pública e, portanto, as decisões tomadas quanto às políticas
públicas, inclusive no que se refere a e-gov, na medida em que as atividades
governamentais, ainda que revestidas de certa discricionariedade do Administrador
Público, devem conduzir-se segundo a legalidade, pautando-se também pela
legitimidade e economicidade, além dos demais princípios constitucionais regentes.
As Cortes de Contas, como Órgãos inerentes ao Estado Democrático de
Direito, têm autonomia atribuída pela Constituição e se mostram como mecanismos
protetivos ou cláusulas protetoras dos direitos fundamentais, como lembra
Neto (2001), ao citar o constitucionalista alemão Peter Häberle e sua obra
“A Liberdade Fundamental do Estado Constitucional” . Assim, essa proteção passa
não só pelo julgamento das contas apresentadas pelos gestores, mas, também, pela
orientação e emissão de recomendações à Administração Pública, caso seja
constatado algum desvio de rumo nas ações governamentais em relação ao
interesse público.
Transcende-se, assim, a dimensão de atuação puramente técnica na análise
da aplicação dos recursos públicos para alcançar-se também uma verificação da
“[...] correição do dinheiro público empregado de acordo com políticas de Estado
factíveis, impessoais e com verdadeiras finalidades de atingir o maior bem comum
possível [...] ” (FRANÇA, 2010. p. 93-94)
Nesse contexto, a fim de cumprir com o propósito desta pesquisa,
estabeleceu-se a seguinte indagação: Qual o papel do Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo, no desempenho de suas funções constitucionalmente estabelecidas,
diante das políticas públicas de Governo Eletrônico, mormente aquelas
desenvolvidas pelo Poder Executivo Estadual?
Do ponto de vista metodológico, foram observados os seguintes
procedimentos para a coleta de dados: pesquisas bibliográficas e documentais, com
10
consulta a bancos de dados eletrônicos disponíveis na internet e, ainda, a
instituições de ensino e pesquisa, tendo-se como foco a utilização de instrumentos
tecnológicos para a gestão pública, de uma forma geral.
Nas mesmas fontes foram buscadas informações sobre a estrutura dos
Tribunais de Contas, competências, natureza jurídico-administrativa de suas
decisões e, ainda, a respeito das políticas públicas de Governo Eletrônico do Poder
Executivo Paulista.
Assim, houve o levantamento de dados a respeito do posicionamento das
Cortes de Contas do país, principalmente Tribunal de Contas da União – TCU e
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCE/SP, diante da intensiva utilização
das ferramentas de Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC pelos Poderes
Executivos Federal e Estadual Paulista. Também foram consideradas as
experiências de outras Cortes de Contas do país.
Quanto à organização deste texto, além da Introdução, há três capítulos,
sendo o primeiro dedicado à fundamentação teórica, traçando um panorama sobre a
Sociedade da Informação, estudos voltados aos princípios Constitucionais, Direito
Administrativo, bem como ao Governo Eletrônico no Estado de São Paulo e os
Órgãos de Controle; o segundo capítulo trata da contextualização do tema,
abordando informações sobre a estrutura atual do TCE/SP e suas ações referentes
à utilização dos recursos tecnológicos no desempenho de suas funções.
São abordadas também algumas propostas de utilização dos recursos de tecnologia
da informação e comunicação que poderiam ser implantadas e aperfeiçoadas pelo
TCE/SP. Na sequencia encontram-se as considerações finais e as referências
bibliográficas.
11
CAPITULO I: Fundamentação Teórica
1.1 Sociedade da Informação
A informação sempre foi reconhecida como um elemento de valor, essencial à
preservação da espécie humana, desde o seu nascedouro.
O Século XX, imerso em revoluções sociais e tecnológicas, lançou as bases
do que hoje convencionamos chamar de Sociedade da Informação. Embora não
haja consenso e precisão quanto a esse conceito, o fato é que o volume de dados
gerados pelas múltiplas atividades hodiernas e, ainda, por uma população cada vez
maior, exige o desenvolvimemto e domínio de ferramentas que permitam a gestão
dessas informações e do conhecimento acumulados.
No entender de Hamelink (2005, p.103-104), o termo sociedade da
informação é um conceito ambíguo e sem significado preciso. Destarte, seria mais
adequado dizer que algumas sociedades são confrontadas com desenvolvimentos
informacionais.
Assim, o autor citado identifica quatro dimensões de interação entre
sociedades e desenvolvimentos informacionais:
1) Dimensão tecnológica: controle e acesso à tecnologia e determinação de
quem dela se beneficia; riscos sociais embutidos nas inovações e suas
aplicações;
2) Dimensão cultural: compartilhamento do conhecimento e proteção da
identidade cultural;
3) Dimensão sociopolítica: liberdade de opinião e de discurso político;
proteção contra os discursos abusivos; definição das necessidades
informacionais das sociedades;
12
4) Dimensão econômica: mercados globais de informação; proteção da
propriedade do conteúdo; responsabilidade social empresarial; auto-determinação
das nações no desenvolvimento econômico.
Castells (2008), ao analisar o complexo padrão interativo existente entre
tecnologia, sociedade e transformação histórica, assinala não ser possível
sustentar-se, simplesmente, que a tecnologia determina a sociedade, ou que essa
última escreve o curso da transformação tecnológica. Dessa forma, “[...] o dilema do
determinismo tecnológico é, provavelmente, um problema infundado, dado que a
tecnologia é a sociedade , e a sociedade não pode ser entendida ou representada
sem suas ferramentas tecnológicas.” (p. 43).
Para o mencionado autor, a base material da chamada Sociedade da
Informação é representada pelos aspectos centrais do que ele chama de paradigma
da tecnologia da informação.
A primeira característica desse novo paradigma é que a informação é sua
matéria-prima: tecnologias para agir sobre a informação.
O segundo aspecto diz respeito à penetrabilidade dos efeitos das novas
tecnologias: a informação é parte integral de toda atividade humana, de modo que o
meio tecnológico molda todos os processos existenciais individuais e coletivos.
O terceiro é a lógica de redes: morfologia de rede adaptada à complexidade
de interação e aos modelos não previsíveis do desenvolvimento decorrente do poder
criativo dessa mesma interação.
O quarto elemento é a flexibilidade: os processos são reversíveis e as
organizações e instituições podem ser modificadas pela reorganização de seus
componentes.
O quinto aspecto é a convergência de tecnologias específicas para um
sistema altamente integrado: tecnologias como da microeletrônica,
13
telecomunicações, optoeletrônica e dos computadores integradas nos sistemas de
informação.
Torres (2007) defende a tese de que “[...] a democracia, desde os seus
primórdios, configurou-se como um fato tecnológico [...]”, aduzindo que:
[...] a cada desenvolvimento técnico encontramos um pensamento teórico democrático característico respondendo a um tipo de relação comunicativa e produzindo um tipo de diálogo correspondente entre opinião e verdade, entre cidadãos e governo, entre formas do habitar diferentes. (p. 242).
Tendo em vista que a tecnologia eletrônica, abrangendo as tecnologias da
informação e comunicação, despontou a partir do século XX como uma tecnologia
potencialmente revolucionária, o que de fato veio a concretizar, natural que
nascesse o conceito de Governo Eletrônico.
A internet desponta como uma das ferramentas que podem ser empregadas
na atividade administrativa, como meio de comunicação com o cidadão, meio de
publicidade e meio de licitação de compras (o chamado e-procurement)2.
Nesse aspecto, Quadros (2004) aduz que:
[...] governo eletrônico envolve mais que do que ter um sítio na internet, porém é apenas uma parcela de um tema ainda mais abrangente: o direito de acesso à informação, que contém em si também o direito ao tratamento digno aos administrados, e ao trato honesto dos recursos públicos, levando ao cumprimento dos princípios constitucionais da Administração Pública, previstos no art. 37 da CF. (p. 243)
Teixeira (2004) registra que Rheinhold (1996) já considerava, quando a
internet ainda não estava difundida como nos dias atuais, as comunidades mediadas
por computadores (CMC) como um tipo de espaço social com um grande potencial
libertador. O estudioso salientava que a tecnologia possibilitaria aos cidadãos
poderes nos campos intelectual, social, comercial e político, defendendo, assim, a
necessidade de que a população esteja informada sobre o poder e seja capaz de
utilizá-lo de uma forma deliberada e inteligente.
2 Compras eletrônicas. No Brasil são exemplos os Sistemas COMPRASNET (http://www.comprasnet.gov.br/),
do Governo Federal, e Bolsa Eletrônica de Compras (http://www.bec.sp.gov.br), do Governo do Estado de São
Paulo.
14
Nesse contexto, Teixeira (2004) também lembra o entendimento de Castells
(2000), no sentido de que a internet é moldada pela sociedade. Assim, onde há uma
mobilização social, a internet pode ser uma ferramenta de mudança social;
mas, onde há uma burocratização política ou uma política somente “mediática” a
internet é somente uma “tábua de anúncios”, ou, em outra palavras, uma plataforma
de negócios.
Isso é o que também aponta Martinuzzo (2007):
Cabe ressaltar que tecnologia sozinha não faz política ou revoluciona costumes e éticas. As tecnologias são produzidas e apropriadas de formas diferenciadas, a partir de dinâmicos processos socioeconômicos, culturais e políticos específicos. Uma tecnologia influencia fenômenos sociais e é marcada por eles, num complexo movimento de reciprocidades, usos, inovações e disputas, sem determinismos de quaisquer naturezas. Sociabilidades e tecnologias são produzidas e transformadas ao longo do processo histórico de conformação social. O governo eletrônico é uma possibilidade histórica de mediação sociopolítica e ação governamental recém-constituída. (p. 17)
É importante notarmos como os processos de apropriação das tecnologias, tal
como citado por Martinuzzo (2007), assemelham-se à dinâmica de formação do
direito nas sociedades. Dessa forma, chegamos à conclusão de que
obrigatoriamente o ordenamento jurídico tende a acompanhar a evolução
tecnológica, ainda que muitas das vezes a posteriori.
Como exemplo recente podemos citar as alterações efetuadas na
Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal) pela Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
15
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). (grifo nosso)
Ainda quanto ao tema transparência pode ser mencionado, no âmbito do
Estado de São Paulo, o Decreto nº 55.559, de 12 de marços de 2010, que “Institui o
Portal do Governo Aberto SP, dispõe sobre o livre acesso a dados e informações não
sigilosos da Administração Pública Estadual e dá providências correlatas”.
Voltando à esfera federal, outra norma a ser destacada é Lei nº 12.527, de
18 de novembro de 2011, que em seu artigo 1o
[...] dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal”3.
3 “XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou
de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;” “II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII” “§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.”
16
Em seu artigo 8º, §§ 2º, 3º e 4º da Lei Federal nº 12.527/11 dispõe:
Art. 8o É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. § 2o Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet). § 3o Os sítios de que trata o § 2o deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos: I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à
informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação; V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso; VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso; VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei no 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008. § 4o Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se refere o § 2o, mantida a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real, de informações relativas à execução orçamentária e financeira, nos critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). (grifo nosso)
Já no artigo 10, § 2º da mesma norma está consignado que:
Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1o desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida.
17
§ 1o Para o acesso a informações de interesse público, a identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação.
§ 2o Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet. (grifo nosso)
No contexto analisado, a ciência jurídica é, portanto, influenciada por novos
questionamentos, sendo reformulada a partir do panorama tecnológico e do uso que
os cidadãos fazem dessas novas ferramentas ao exercer seus direitos políticos e
sua liberdade de expressão, dentre outros direitos, como ressaltam Lopes et al
(2008).
1.2 Direito Administrativo, Governo, Administração Pública e Princípios:
Conceitos
Considerando-se que a atuação estatal faz-se, em um Estado Democrático de
Direito, dentro de parâmetros legais, em sentido amplo, tendo a Constituição como
norteadora de conduta, mostra-se oportuna a abordagem de alguns conceitos
pertinentes ao tema da presente pesquisa, tais como Direito Administrativo,
Governo, Administração Pública e Princípios.
Para a conceituação de Direito Administrativo, é pertinente a ponderação de
Meirelles (2006), no sentido de que a doutrina estrangeira não é a fonte adequada,
uma vez que apresenta ou ressalta aspectos parciais ou particulares que não se
identificam com o sistema administrativo público adotado no Brasil.
O doutrinador salienta que a escola francesa reduz o papel do Direito
Administrativo ao estudo do sistema de leis regentes da Administração Pública, o
que acaba por subordinar a Ciência do Direito às normas legais existentes, quando o
correto seria a legislação orientar-se pelos princípios doutrinários. Já para a escola
italiana ou subjetivista, o Direito Administrativo ocupa-se somente dos atos do Poder
Executivo.
18
Ressalta que o Direito Administrativo Brasileiro “[...] sintetiza-se no conjunto
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado” (MEIRELLES, 2006. p. 40).
Entende, outrossim, que a sistematização de normas doutrinárias de Direito
confere ao Direito Administrativo o seu caráter científico. Caráter esse que permite a
estruturação e o direcionamento das ações da Administração Pública, assim como
seu relacionamento tanto com os órgãos que dela fazem parte quanto com os
administrados ou com os cidadãos, sempre na busca dos fins desejados pelo
Estado.
Para o autor, os termos concreta, direta e imediatamente indicam que o
ramo do Direito em questão não se refere às atividades estatais estritamente
legislativa (abstrata), judicial (indireta) e de ação social (mediata), mas aos atos de
cunho administrativo realizados nos três campos de atuação citados, os quais
também devem ser por ele regidos.
Nessa perspectiva, torna-se pertinente tratar da diferenciação entre Governo
e Administração Pública. Para tanto, vamos nos ancorar também no ensinamento de
Meirelles (2006).
Governo, do ponto de vista formal, pode ser entendido como o conjunto de
Poderes e órgãos constitucionais; e no sentido material, é o complexo de funções
estatais básicas; já em sentido operacional, é a condução política dos negócios
públicos. Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado,
ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como
manifestação da Soberania.
Já a Administração Pública, pode ser definida como o conjunto de órgãos
instituídos para a realização dos objetivos do Governo. Em sentido material, é o
conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em sentido
19
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços
próprios do Estado ali por ele assumidos em beneficio da coletividade.
Desse modo, se o Direito Administrativo tem por função a estruturação da
Administração Pública, ele é, antes de tudo, estruturado, como sistema estatal,
pelos princípios colocados pelo Direito Constitucional.
Nesse sentido, é válido perguntar “E quais seriam os princípios que regem os
atos de governo e os atos de execução (ou atos administrativos)?”
Silva (2008) observa que a palavra princípio é equívoca, aparecendo em
vários sentidos, de modo que aquele sentido contido na expressão “princípios
fundamentais” do Título I da Constituição Federal traz a noção de “mandamento
nuclear de um sistema” (p. 615).
Siqueira e Bertoncini (2002) registram que os ordenamentos constitucionais
brasileiros que precederam a Constituição Federal de 1988 se omitiram quanto à
questão dos princípios regentes da Administração Pública, de modo que a Lei Maior
ora vigente iniciou uma nova fase do direito administrativo, constitucionalizando e
sistematizando o regime jurídico-administrativo, ao dispor, em seu artigo 37, “caput”,
que:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
Ressaltam os autores, porém, que a inserção do princípio da eficiência em
conjunto com outras normas infraconstitucionais, através da Emenda Constitucional
nº 19/98, alterou o regime jurídico administrativo instituído de início, representando
uma mudança no conceito de Administração Pública. Assim, abandonou-se o
modelo burocrático para adotar-se o modelo gerencial de Administração Pública.
O princípio da impessoalidade está estreitamente relacionado ao conceito de
finalidade ou ao princípio da finalidade, e se trata de um aspecto do princípio da
20
isonomia, depreendendo-se que a Administração Pública deve perseguir a
realização do interesse público, tratando igualmente todos os administrados e não
se atendo, em regra, a interesses particulares. Essa é a linha de pensamento
defendida por Meirelles (2006) e Carvalho Filho (2008).
Silva (2008), por seu turno, consigna em seu Curso de Direito Constitucional
Positivo, que o Princípio da impessoalidade implica imputar os atos e provimentos
administrativos não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade
administrativa em nome do qual age tal funcionário.
Baracho (1997) apud Moraes (2002) acrescenta que a noção de
impessoalidade abrange, no campo do Direito Constitucional Administrativo, o
princípio da subsidiariedade. Este significa que a atuação do Poder Público deve
pautar-se pela execução daquilo que é necessário para o bem comum, mas desde
que seja aquilo que os particulares não podem, não sabem ou não querem fazer por
si mesmos.
Quanto ao princípio da moralidade, ou da moralidade administrativa, Medauar
(2008) salienta que é de difícil ou até impossível expressão verbal, de modo que a
doutrina busca defini-lo ligando-o a outros termos e a outras noções.
Dessa forma, a doutrinadora observa que para Sobrinho (1974) moralidade
está ligada à exação, lisura e a fins de interesse público. Meirelles (2006), por seu
turno, vincula a moralidade administrativa ao conceito de bom administrador.
Silva (2008) entende que moralidade é o conjunto de regras de conduta tiradas da
disciplina da Administração, de modo que mesmo que o administrador público esteja
cumprindo a lei no seu sentido estrito, deve ser observado se tal cumprimento ocorre
moralmente ou imoralmente, neste último caso prejudicando-se ou beneficiando-se
deliberadamente alguém. Mello (2004) apresenta noção similar, acentuando os
aspectos da lealdade e da boa-fé da Administração para com os administrados.
Sobre o princípio da publicidade é interessante o registro de Rocha (1994,
p. 239), no sentido de que “[...] a publicidade é mais do que um dos princípios
constitucionais da Administração”, tratando-se de sua própria essência, de seu
21
próprio nome, que também decorrente da forma republicana de governo adotada, ou
seja, da “coisa pública”.
A publicidade também se impõe ao Administrador Público tendo em vista que
esse atua não em seu nome, mas em nome da coletividade, como entende Sundfeld
(1997):
A razão de ser do Estado é toda externa. Tudo que nele se passa. tudo que faz, tudo que possui, tem uma direção exterior. A finalidade de sua ação não reside jamais em algum beneficio íntimo: está sempre voltado ao interesse público. E o que é interesse público? O que o ordenamento entende valioso para a coletividade (não para a pessoa estatal) e que, por isso, protege e prestigia. Assim, os beneficiários de sua atividade são sempre os particulares. Os recursos que manipula não são seus: vêm dos particulares individualmente considerados e passam a pertencer à coletividade deles. Os atos que produz estão sempre voltados aos particulares: mesmo os atos internos são mero estágio intermediário para que, a final, algo se produza em relação a eles. Em uma figura: falta ao Estado vida interior, faltam-lhe interesses pessoais íntimos. Com os indivíduos é o inverso que ocorre. Sua atividade diz com a liberdade, com a realização de valores íntimos. Por isso, protege-se sua privacidade, sua correspondência ê sigilosa, sua casa é inviolável (CF, art. 5°, incs. X, Xl e XII). Como o Estado jamais maneja interesses, poderes ou direito íntimos, tem o dever da mais absoluta transparência. (p.163).
Essa transparência está implícita no conceito de democracia, e, como define
Castoriadis (1995) apud Teixeira (2004), é o regime no qual a esfera pública de fato
torna-se pública, pertence a todos e está aberta à participação de todos.
Sobre esse ponto, Olivo (2001), aduz que
Havendo tal comunicação transparente entre administração pública e sociedade – e as redes de computadores, com ênfase para a internet, são imprescindíveis na concretização deste liame – maiores são as possibilidades de se efetivar o Estado Democrático de direito. (p. 18-19)
E como registra Habermas (1997), o grau de democracia de um povo é
diretamente proporcional ao papel por ele atribuído ao raciocínio, à reflexão e ao
espírito crítico na regulação de seus assuntos públicos.
22
O princípio da eficiência foi acrescido expressamente ao artigo 37 da
Constituição Federal, ao lado dos outros princípios regentes dos atos da
Administração Pública, pela Emenda Constitucional nº 19/98.
Todavia, a Lei Maior já consignava em seu artigo 74:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Em síntese, esse princípio orienta a atividade administrativa no sentido de
alcançar o interesse público.
Depreende-se que além daqueles princípios consignados no artigo 37 da
Constituição Federal, que são explícitos ou básicos, existem os chamados princípios
implícitos, colhidos do entendimento doutrinário e jurisprudencial, assim como de
normas infraconstitucionais.
Esse arcabouço normativo, em um Estado Democrático de Direito,
norteia a atuação governamental em prol do bem comum, sendo que as Tecnologias
da Informação e Comunicação podem e devem ser empregadas nesse mister.
23
1.3 Princípios Constitucionais na Sociedade da Informação
Consoante o Artigo 1º da Constituição Federal de 1988,
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Depreende-se do citado dispositivo, mormente do seu parágrafo único, que
viver em um Estado Democrático de Direito, ou seja, Estado regido por normas
democráticas, significa, em tese, a efetiva participação na vida política do país.
Nesse sentido, sobre o alcance do princípio democrático, à luz de Canotilho e
Moreira (1991) apud Morais (2002):
A articulação das duas dimensões do princípio democrático justifica a sua compreensão como um princípio normativo multiforme. Tal como a organização da economia aponta, no plano constitucional, para um sistema econômico complexo, também a conformação do princípio democrático se caracteriza tendo em conta a sua estrutura pluridimensional. Primeiramente, a democracia surge como um processo de democratização, entendido como processo de aprofundamento democrático da ordem política, econômica, social e cultural. Depois, o princípio democrático recolhe as duas dimensões historicamente consideradas como antitéticas: por um lado, acolhe os mais importantes elementos da teoria democrática-representativa (órgãos representativos, eleições periódicas, pluralismo partidário, separação de poderes); por outro lado, dá guarida a algumas das exigências fundamentais da teoria participativa (alargamento do princípio democrático a diferentes aspectos da vida econômica, social e cultural, incorporação de participação popular directa, reconhecimento de partidos e associações como relevantes agentes
de dinamização democrática etc.) (grifo nosso. p. 51)
E o constitucionalista Silva (2008), traçando a mesma linha de argumentação,
ressalta que a democracia, como conceito histórico, é um instrumento de efetiva
implementação dos valores da igualdade (substancial, e não apenas formal) e
liberdade.
24
Possuindo por valor fundante a igualdade, e calcada sobre os princípios
fundamentais da soberania popular e da participação direta ou indireta do povo no
poder, a democracia objetiva a realização dos direitos políticos, que seguem em
direção à implementação dos direitos econômicos e sociais (de natureza igualitária),
direitos esses que, por seu turno, garantem a realização dos direitos individuais, dos
quais a liberdade é a expressão mais importante.
Depreende-se, assim, que são valores democráticos os direitos humanos
fundamentais, o que também vem consignado no artigo 3º da Carta Magna:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Lembra-nos, ainda, Silva (2008), que diante da ampliação e transformação
dos direitos humanos fundamentais no decorrer do processo histórico, dificulta
definir-lhes um conceito sintético e preciso, ainda mais quando várias expressões
são utilizadas no intuito de designá-los: direitos naturais, direitos humanos, direitos
do homem, direitos individuais, direitos públicos subjetivos, liberdades fundamentais,
liberdades públicas e direitos fundamentais do homem.
Para o eminente doutrinador, na esteira do entendimento de Pérez Luño
(1979), a expressão Direitos Fundamentais do Homem (ou Direitos Humanos
Fundamentais) seria a expressão mais adequada, pois:
Além de referir-se a princípios que resumem a concepção do mundo e informam a ideologia política de cada ordenamento jurídico, é reservada para designar, no nível do direito positivo, aquelas prerrogativas e instituições que ele concretiza em garantias de uma
convivência digna, livre e igual de todas as pessoas. (SILVA, 2008. p. 179).
Assim, com base na Constituição Federal brasileira, seriam cinco os grupos
dos referidos direitos (salientando-se que podem ser definidos subgrupos):
(1) direitos Individuais (art. 5º);
25
(2) direitos Coletivos (art. 5º); (3) direitos Sociais (arts. 6º e 193 e ss.); (4) direitos à Nacionalidade (artigo 12);
(5) direitos Políticos (arts. 14 a 17). (SILVA, 2008. p. 181)
Moraes (2002) observa que
“modernamente, a doutrina apresenta-nos a classificação de direitos fundamentais de primeira, segunda e terceira gerações, baseando-se na ordem histórica cronológica em que passaram a ser constitucionalmente reconhecidos” (p. 59).
Desse modo, acrescenta que “[...] os direitos fundamentais de primeira
geração são os direitos e garantias individuais e políticos clássicos (liberdades
públicas), surgidos institucionalmente a partir da Magna Carta”. (p. 59)
Quanto aos direitos fundamentais de segunda geração, estes seriam os
direitos econômicos, sociais e culturais.
E dentre os de terceira geração estariam [...] os chamados direitos de
solidariedade ou fraternidade, que englobam o direito a um meio ambiente equilibrado [...]
(p. 59-60) .
Bonavides (2006), por seu turno, identifica uma quarta geração (como os
Direitos de Solidariedade), decorrente da globalização dos direitos fundamentais,
direitos no âmbito internacional. Estaria assim classificado o direito à informação, ao
pluralismo e à democracia direta.
E como destaca Olivo (2004), em uma nova sociedade, novas demandas
geram novos direitos, decorrentes da atuação humana, e da realidade histórica,
como já havia alertado Bobbio (1992)
O campo dos direitos sociais está em contínuo movimento: assim como as demandas de proteção social nasceram com a revolução industrial, é provável que o rápido desenvolvimento técnico e econômico traga consigo novas demandas que hoje não somos capazes de prever. (p. 34).
Nesse contexto, Olivo (2004) prossegue citando que Oliveira Júnior (2000),
aos direitos anteriormente relacionados acrescenta os de quinta geração:
[...] que seriam aqueles direitos da realidade virtual, que nascem do grande desenvolvimento da cibernética na atualidade, implicando o
26
rompimento de fronteiras tradicionais, estabelecendo conflitos entre países com realidades distintas, via internet. (p.160).
Corroborando tal entendimento, Simão Filho (2007), ao analisar a questão do
direito de informação, cita a advertência de Rodrigues (1999):
A arquitetura do direito de informação, tal como a conhecemos hoje, tem por âmbito a dimensão do Estado, resultando de uma experiência histórica na conquista da liberdade de pensamento e de expressão em cada país democrático. O enquadramento jurídico da comunicação social encerra-se nas fronteiras do país, tal como a lei constitucional que fundamenta o Estado e serve de referência a todas as leis. Mas hoje a telecomunicação de mensagens e de programas não conhece fronteiras - e a liberdade de pensamento e de expressão encontra-se juridicamente desguarnecida no novo universo global. (p.25)
Também Barreto Junior (2007) observa o valor estratégico do estudo das
relações entre fenômeno jurídico e sociedade, refletindo-se sobre paradigmas,
teorias e aplicação do Direito advindas das “novas relações sociais, interpessoais e
interinstitucionais, muitas vezes travadas em cenário internacional”. (p. 66).
Nesse sentido, faz alusão ao pensamento de Casseb (2005) sobre a pertinência do
estudo da evolução histórica da democracia, seus sentidos e concepções, desde o
modelo clássico da Antigüidade até a democracia contemporânea, fundada na
sociedade da informação, que vem provocando transformações no exercício dos
direitos fundamentais, especialmente dos direitos políticos, mormente pela atuação
dos meios de comunicação.
1.3.1 Direito à Informação e Comunicação
Embora liberdade de informação e direito à informação não sejam expressões
sinônimas, passaram a ser complementares.
A Constituição Federal de 1998, em seu o artigo 5º dispõe que:
Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...] XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional.
27
E no inciso XXXIII do mesmo artigo está consignado:
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado
Silva (2008) observa que:
[...] a liberdade de informação compreende a procura, o acesso, o recebimento e difusão de informações ou idéias, por qualquer meio, e sem dependência de censura, respondendo cada qual pelos abusos que cometer. O acesso de todos à informação é um direito individual consignado na Constituição [...]. (p. 246).
Nesse sentido o direito de informar (e ser informado), que é um aspecto da
liberdade de manifestação do pensamento, apesar de mostrar-se, em princípio,
como um direito individual, traz consigo um sentido coletivo, tendo em vista o
desenvolvimento dos meios de comunicação de massa, caracterizando-se, assim, o
moderno conceito de direito de comunicação.
Da mesma forma, os termos informação e comunicação não são sinônimos,
sendo, todavia, indissociáveis.
Segundo Pasquali (2005), informação está relacionada à causalidade, e
“[...] indica a mensagem/causa de um transmissor ativo, que busca gerar no receptor
passivo um comportamento/efeito imediato ou remoto”. (p. 27).
E comunicação estaria relacionada à comunidade, “[...]” conotando a
mensagem/diálogo, que busca produzir respostas não programadas, reciprocidade,
consenso e decisões compartilhadas.”. (p. 27)
Dessa forma, acrescenta que:
Consequentemente, informação categoricamente expressa um relacionamento comunicativo menos perfeito ou equilibrado do que a comunicação, e tende a produzir mais verticalidade do que igualdade, mais subordinação do que reciprocidade, mais competitividade do que complementaridade, mais imperativos do que indicativos, mais ordens do que diálogo, mais propaganda do que persuasão. (p. 27)
28
Venício (1998) ressalta que as expressões sociedade da informação e idade
da informação, articuladas em torno do conceito de informação, tendem a transmitir
apenas a idéia de disponibilidade e velocidade do transporte de dados, fazendo
referência, portanto, ao processo formal e excluindo o conteúdo das comunicações
materializadas através da informatização e as questões ligadas à progressiva
convergência tecnológica, provocada pela revolução digital.
Para o autor, a melhor identificação para a sociedade contemporânea seria a
expressão sociedade das comunicações, incluídos aí os mass media, as
telecomunicações e a informática. Destarte, a principal característica das sociedades
contemporâneas é exatamente sua centralidade nas comunicações (media
centered), centralidade que abrange as principais esferas da atividade humana:
econômica, social, política e cultura.
Pasquali (2005) aduz, por sua vez, que:
[...] Direitos à Comunicação estão entre os Direitos Humanos mais originais e orgânicos. Sem os utilizar completamente, o ser racional não pode ser um animal político, escolher a modalidade de ser com o outro ou garantir a melhor reciprocidade possível (p. 31).
Nesse sentido, a Declaração Universal dos Direitos Humanos registrou, em
seu artigo XIX:
Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e idéias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.4
Uma questão de interesse que desponta é a referente aos novos meios de
comunicação entre Estado/Governo e a Sociedade.
Nessa via de mão dupla, conforme Teixeira (2004), a expressão “controle
social” pode atingir tanto a dimensão de controle do Estado sobre a sociedade
quanto indicar um estágio de desenvolvimento social no qual o cidadão tem acesso
não só a serviços oferecidos pelo Estado, mas, também, pode conhecer opinar e
4 Disponível em: < http://unicrio.org.br/img/DeclU_D_HumanosVersoInternet.pdf >. Acesso em: 12 mar. 2012.
29
participar de suas ações, o que poderíamos chamar de fortalecimento das
democracias representativa e participativa.
1.3.2 InclusãoTecnológica e Cidadania
Quando falamos em inclusão tecnológica, ou, mais especificamente, em
inclusão digital, estamos falando de, no mínimo, acesso ao computador e aos
conhecimentos básicos necessários para utilizá-los, existindo, atualmente, uma
ampliação da noção de exclusão digital, vinculando-a ao acesso à rede mundial de
computadores, como registra Silveira (2003).
Nessa linha de entendimento, podemos distinguir a inclusão digital como o
acesso:
- À rede mundial de computadores (computadores conectados a um provedor); - Aos conteúdos da rede (pesquisa e navegação em sites de governos, notícias, bens culturais, diversão etc.); - À caixa postal eletrônica e a modos de armazenamento de informações; - Às linguagens básicas e instrumentos para usar a rede (chat, fóruns, editores etc.); - Às técnicas de produção de conteúdo (html, xml, técnicas para a produção de hipertexto etc.); (p. 33)
O mencionado autor, ao tratar da questão das diferenças de oportunidade de
acesso às redes informacionais, comparando-se países social e economicamente
desenvolvidos com aqueles pobres ou em desenvolvimento, com suas populações
distantes dos benefícios das redes de informação, cita que:
[...] o cientista político canadense Arthur Kroker, em 1994, já havia alertado para a constituição de uma nova classe dirigente composta dos administradores, formuladores e executores da telemática, uma verdadeira classe virtual. Essa nova elite comandaria uma sociedade partida entre info-ricos e info-pobres. Sua hipótese se chocava com as inúmeras promessas de que o mundo teria encontrado uma tecnologia incorporadora e democratizante per si. A tecnologia da informação estaria trazendo uma sociedade mais equânime, ao contrário, seu rápido espraiamento pelo planeta trouxe mais desigualdade, aliada à dificuldade em superá-la. (p. 22)
30
Silveira (2003) acrescenta que todo período histórico possuiu um conjunto
de tecnologias que as sociedades dominantes utilizam como fonte de poder e de
reprodução da riqueza, chegando-se, assim, à conclusão de que as sociedades
humanas se organizam como sociedades tecnodependentes, salientando-se que o
capitalismo mundial tem sofrido transformações em sua base reprodutiva, onde se
estruturam seus determinantes tecnológicos.
Tais transformações já foram apontadas por Nora e Minc (1992) apud
Silveira (2003), ao observarem a evolução do capitalismo para um regime baseado
nas redes de processamento e comunicação da informação.
As sociedades capitalistas tornaram-se dependentes de tecnologias da
inteligência, que são aquelas que ampliam a capacidade de gerar conhecimento,
requerendo preparo e capacitação complexa de amplos segmentos da sociedade.
Percebe-se, portanto, a importância dos softwares livres como meio de
superação do obstáculo econômico para o acesso aos meios eletrônicos de
informação.
Castells (2008), discorrendo sobre o seu conceito de sociedade em rede,
assevera que:
O que deve ser guardado para o entendimento da relação entre a tecnologia e a sociedade é que o papel do Estado, seja interrompendo, seja promovendo, seja liderando a inovação tecnológica, é um fator decisivo no processo geral, à medida que expressa e organiza as forças sociais dominantes em um espaço e em uma época determinada. Em grande parte, a tecnologia expressa a habilidade de uma sociedade para impulsionar seu domínio tecnológico por meio das instituições sociais, inclusive o Estado. (p. 49)
Olivo (2004) ao abordar essa questão, menciona que Mcconnell (1997)
identifica a relevância de ações públicas e iniciativas governamentais, tendo como
fonte indutora a administração pública, ao salientar que, enquanto as questões
relativas à regulamentação do ciberespaço passam através de governos, os próprios
governos têm sido rápidos em perceber o potencial da Internet para aumentar a
eficácia e a eficiência governamental.
31
Observa, Olivo (2004), ainda, que:
O exercício do controle social sobre a atuação dos agentes públicos em uma sociedade da informação será tanto mais eficaz quanto maior for o número de pessoas conectadas à rede de computadores. O sentido do controle virtual está exatamente na perspectiva que se abre à democratização do processo, tanto do ponto de vista qualitativo quanto quantitativo. Esta, aliás, é a diferença marcante da forma tradicional de realizar o controle (interno, legislativo e judicial). Portanto, o direito à informação e o direito à conexão são erigidos à condição de direitos fundamentais dos tempos presentes, nos mesmos moldes dos direitos à liberdade e os direitos sociais, em épocas anteriores. (p.188)
O mesmo teórico concluiu que os excluídos do espaço em rede ficarão
impedidos de exercer o controle sobre a administração pública, reproduzindo no
mundo virtual as desigualdades do mundo físico.
Rifkin (2001) registra que o controle sobre o espectro será o ativo mais
importante do mundo, de modo que possuir freqüências globais permitirá o controle
do acesso aos canais de comunicação utilizados por milhões. Dessa forma,
a transformação do espectro de um bem comum público – nas mãos do governo em benefício de seus cidadãos - para o patrimônio eletrônico privado - controlado por gigantes da mídia global- muda fundamentalmente o relacionamento entre as pessoas e os empreendimentos globais. Sem a posse pública sobre o espectro, os cidadãos passam a depender de um punhado de empresas de mídia para o acesso aos meios de se comunicarem, em uma civilização baseada em redes altamente sofisticadas. (p.186)
Para esse autor, como grande parte das atividades da sociedade está
migrando para o mundo imaterial do ciberespaço, o Estado torna-se menos
importante do ponto de vista territorial:
No ciberespaço, as únicas megapropriedades que valem realmente a pena possuir são as freqüências de rádio, os cabos de fibra ótica, os satélites de comunicação, tecnologias de hardware e de software que formam os canais de comunicação e o conteúdo que flui pelos condutores. [...] As empresas globais têm conseguido convencer os governos a conceder importantes concessões que têm enfraquecido ainda mais os direitos tradicionais de soberania. (p. 197)
32
Diante dessas considerações observa-se que o papel relevante do Governo é
o de assegurar aos cidadãos o direito de acesso a várias redes, seja no espaço
geográfico ou no ciberespaço. Essa nova compreensão do papel do Estado implica
reformular o conceito de direito de propriedade, para que deixe de ser o direito de
excluir os outros. O direito de não ser excluído, ou o direito de acesso, apresenta-se,
contemporaneamente, como direito fundamental.
1.4 Ato Administrativo e Processo Administrativo Eletrônico
Como exposto em tópico anterior, fazendo-se menção ao ensinamento de
Meirelles (2006), a Administração Pública não pratica atos de governo, mas atos de
execução, que são os chamados atos administrativos. Em outras palavras, a própria
Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as
opções políticas do Governo.
Oportuna se faz a menção à necessidade, salientada por Harger (2001), de
dispensar-se especial atenção aos aspectos procedimentais da atuação
administrativa do Poder Público, de modo a garantir-se o controle, o caráter
democrático e a necessária transparência dos atos administrativos. Seria, assim, a
demonstração de que as decisões proferidas e as atitudes tomadas estão de acordo
com a previsão normativa, mantendo-se o equilíbrio entre a liberdade dos
administrados e a autoridade do poder público.
A impessoalidade leva o administrador público a atuar com objetividade no
curso do processo administrativo, citando-se o disposto no artigo 2º, parágrafo único,
inciso III, da Lei Federal nº 9784/99:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito; II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;
33
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
Assim, “A análise dos documentos, imposição de restrições e sanções devem
ser feitas sem subjetivismo” (MEIRELLES, 2006. p.132).
Quanto à aplicação do princípio da igualdade, Meirelles (2006) observa que
significa conceder aos particulares as mesmas faculdades processuais da
Administração Pública, excetuando-se, apenas, as faculdades pertinentes à
condição de gestor dos interesses públicos dos órgãos administrativos.
Depreende-se que o devido processo legal também se aplica à relação,
digamos, administrativa, entre Estado e cidadãos, o que, segundo Medauar (2008),
podemos chamar de “tendência contemporânea de processualização da atividade
administrativa”, adotada pela Constituição Federal de 1988.
Nesse caso, pode-se afirmar que os fins também justificam os meios, desde
que a finalidade seja o bem público e os meios sejam aqueles legalmente previstos.
Trata-se, portanto, de uma limitação no modo de agir estatal, atrelado a
normas, em tese conhecidas e a procedimentos até certo ponto previsíveis,
admitindo-se, somente pequena margem de atuação discricionária para o
Administrador Público, e desde que não se configure prejuízo ao administrado.
Sundfeld (1997), nesse aspecto, registra que o processo é o modo normal de
agir do Estado Democrático de Direito.
Voltando a Harger (2001), este nos adverte que a submissão da
Administração a uma legalidade formal não é suficiente, asseverando que a única
possibilidade de assegurar os direitos e garantias individuais é a submissão da
Administração ao Direito, e não à lei em sentido formal.
34
Podemos concluir que a atuação estatal deve ser objetiva. E ainda que haja
margem para decisões discricionárias do agente público, o interesse público será
fator norteador.
Tal objetividade administrativa se coaduna de forma interessante com a
objetividade e flexibilidade da tecnologia da informação e comunicação, que se
apresenta como ferramenta de governo, de gestão dos negócios públicos e como
instrumento para a realização dos atos administrativos.
Sobre o assunto, Filgueiras Junior (2004) registra:
Administração Pública telemática, cuja atividade, dotada de valor jurídico, é exercida por meio de terminais de computadores conectados a uma central de dados, que compõe, por sua vez, uma rede nacional da Administração Pública, com várias centrais de dados. (p. 248)
Acrescenta que essa forma de administração à distância "pressupõe a
existência eletrônica de um ato administrativo, que seja válida juridicamente dentro
do próprio ambiente digital, produzindo os efeitos como qualquer outro ato
administrativo papelizado". (p. 248)
Assim como o ato administrativo efetivado da maneira tradicional, o ato
administrativo realizado por meios eletrônicos deve preencher, para sua validade,
requisitos formais legalmente estabelecidos, como, por exemplo, dispõe a Lei
nº 9784/99, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal:
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. § 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
Justamente procurando garantir a adequação e aceitação dos atos
produzidos e transmitidos em meios eletrônicos, de modo que possam ser aceitos
como se produzidos e assinados de modo tradicional, ou seja, em meio físico, foram
instituídos mecanismos de assinatura digital, uma espécie do gênero assinatura
eletrônica.
35
Menke (2005) ressalta que sob denominação de assinatura eletrônica podem
ser incluídos vários métodos de comprovação de autoria empregados no meio virtual
(senhas, biometria, etc.). Já especificamente assinatura digital representa um dos
meios de associação de um indivíduo a uma declaração de vontade, e é um
procedimento de autenticação baseado na criptografia assimétrica (ou de chaves
públicas), forma de codificação e decodificação de mensagens ou informação mais
sofisticada e confiável do que a assinatura simétrica.
Na criptografia chamada simétrica, remetente e destinatário da mensagem
compartilham o código ou chave de cifração e de decifração da mensagem, ou seja,
pressupondo-se um receptor da mensagem (Órgão Público, por exemplo) e vários
remetentes diferentes (cidadãos), o receptor deveria saber, por contato prévio com o
emissor, o código que utilizariam.
Na criptografia assimétrica são utilizadas duas chaves (ou códigos), uma a
ser aplicada pelo remetente (chave privada) e outra pelo receptor (chave pública).
Assim, embora diversas, guardam relação entre si.
Essa dualidade de chaves permite a comunicação com um universo, em tese,
ilimitado, não havendo a necessidade de que o receptor conheça e tenha contato
prévio com o interlocutor, “[...] algo bastante necessário numa sociedade como a da
atualidade, que tem como característica marcante a impessoalidade.” (p. 47)
Ressalte-se, porém, que o sistema de assinatura digital, para presunção de
origem e da integridade do conteúdo da mensagem, necessita, ainda, de um outro
elemento que certifique ao receptor que o remetente é realmente quem diz ser.
Esse elemento é a certificação digital, ou seja:
[...] uma estrutura de dados sob a forma eletrônica, assinada digitalmente por uma terceira pessoa confiável que associa o nome e atributos de uma pessoa a uma chave pública. O fornecimento de um certificado digital é um serviço semelhante ao de identificação para a expedição de carteiras de identidade, só que o certificado é emitido
com prazo de validade determinado. (MENKE, 2005. p. 49)
36
A mencionada terceira parte confiável deve ser uma Autoridade Certificadora,
e, no Brasil, a principal delas, ou a Autoridade Certificadora Raiz, é o Instituto
Nacional de Tecnologia da Informação – ITI, inicialmente vinculado ao Ministério da
Ciência e Tecnologia, e hoje à Casa Civil da Presidência da República.
A Medida Provisória nº 2.200-2/01 institui a Infra-Estrutura de Chaves
Públicas Brasileira - ICP-Brasil:
Art. 1o Fica instituída a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, para garantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica de documentos em forma eletrônica, das aplicações de suporte e das aplicações habilitadas que utilizem certificados digitais, bem como a realização de transações eletrônicas seguras.
Menke (2005) observa que:
A origem remota da Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira pode ser localizada no Decreto 3.587, de 5 de setembro de 2000, que instituiu a Infra-Estrutura de Chaves Públicas do Poder Executivo Federal, a denominada ICP-Gov. Este Decreto previa a utilização de criptografia assimétrica para a realização de transações eletrônicas seguras e a troca de informações sensíveis e classificadas (p. 98)
A questão envolvendo a assinatura eletrônica, nela incluída a da assinatura e
da certificação digitais, alcança não só uma dimensão prática, mas, antes, um
caráter estratégico, na medida em que passa a ser uma das formas de manifestação
do Poder do Estado, tratando-se, por sinal, de um dos pilares da implantação do
processo eletrônico judicial no Brasil, através da Lei Federal nº 11.419/06.
Desse modo, se cabe ao Poder Público, por um lado, garantir o direito à
privacidade das informações em meio digital, por outro necessárias se mostram a
definição de regras e a imposição de normas de codificação, para que não acabe
ocorrendo à restrição dos cidadãos ao seu direito fundamental de acesso a
informações, inclusive as de interesse público, assim como acesso a formas mais
céleres de relacionamento com o Poder Público, incluindo Poder Judiciário.
37
1.5 Governo Eletrônico
Como ressaltam Dias e Reinhard (2008) o setor público tem à sua frente dois
desafios: orçamentos restritos e demandas crescentes da população.
Os orçamentos restritos demandam maior eficiência da Administração,
inclusive por conta de uma maior cobrança da sociedade em relação à
responsabilidade orçamentária.
Destarte, os referidos autores salientam que as demandas crescentes da
população podem ser explicadas pelos seguintes fatores: a) Fim do regime militar e
conseqüente alteração do nível de amadurecimento político da população; b) Nova
constituição e os novos direitos sociais estabelecidos; c) Maior acesso da população
aos recursos tecnológicos (microcomputadores, internet e telecomunicações de uma
forma geral) e, consequentemente, acesso às fontes de informação;
d) Desenvolvimento do terceiro setor; e) Aumento da competitividade no setor
privado, com a elevação dos parâmetros de qualidade de serviços e atendimento.
Esses desafios levam à necessidade de modernização das práticas da
Administração Pública, ou seja, à uma nova “Nova Gestão Pública”, com os
seguintes objetivos:
-Otimização do uso dos recursos; -Responsabilização (accountability) e transparência (quantidade, profundidade e custo de acesso à informação); -Serviço ao cidadão – serviços que facilitem o acesso do cidadão a seus direitos e que minimizem o custo de cumprir com os seus deveres, ofertados pelo Estado. (DIAS E REINHARD, 2008. p.180-181).
Essa “Nova Gestão Pública”, comprometida com ações pautadas pela
eficiência, eficácia e efetividade, tem no compartilhamento, de idéias, recursos,
práticas, processos e metodologias, uma filosofia de atuação. Trata-se, assim, de
uma articulação ou de um Governo em Rede, a mesma lógica de redes apontada
por Castells (2008): atuação conjunta de diferentes instâncias de governo,
organizações do terceiro setor e organizações privadas trabalham em conjunto para
entregar uma solução completa ao cidadão.
38
A atuação em rede, na verdade, ainda que se mostre como um dos elementos
dessa nova forma de gestão governamental, não é um conceito novo, mas fez parte
do desenvolvimento da humanidade e, consequentemente, do Brasil, desde os
primórdios.
Como ressalta Weinberg (2001), originalmente os termos transporte e
comunicação estavam fortemente relacionados, sendo que o termo “vias de
comunicação” trazia em si os dois sentidos.
A descoberta de territórios inexplorados, a abertura de estradas, a instalação
de linhas telegráficas, de redes de telefonia, cabos submarinos, “links” de
microondas, comunicações por satélite, cabos de fibra ótica e internet são o
resultado dos esforços da humanidade para vencer as barreiras físicas impostas ao
desenvolvimento da humanidade.
O citado autor acrescenta que
A história da comunicação humana tem sido a história das redes. As tecnologias de transporte e comunicação, das mais precárias às mais sofisticadas e contemporâneas, buscaram sempre o mesmo efeito: a superação dos obstáculos geográficos e do tempo. (fls. 195)
Os Estados e Governos desde há muito tempo compreendem o papel
estratégico dos transportes e comunicações.
Com o desenvolvimento das telecomunicações e, posteriormente, da
tecnologia da informação, houve a necessidade da redefinição e dissociação desses
termos.
Uma das faces dessa nova forma de interação entre atores sociais,
especificamente cidadãos e governos, está o chamado e-gov, ou Governo
Eletrônico.
39
Embora os termos Governo e Administração Pública, em princípio, não se
confundam, a expressão Governo Eletrônico (ou “e-government” ou e-gov) vem
sendo utilizada de modo a abranger tanto os atos de administração propriamente
dita quanto os atos de Governo.
Podemos dizer que a expressão Governo Eletrônico significa a utilização,
pelos Órgãos estatais, de meios de tecnológicos, especificamente das denominadas
tecnologias da informação e comunicação, para o desempenho de funções e
realização dos atos e atividades a eles pertinentes.
Dias e Reinhard (2008) propõem uma compreensão mais abrangente para
e-gov: aplicação de tecnologias de informação e comunicação (TIC) para o
desenvolvimento nacional, o que inclui o uso de TIC para a modernização da gestão
pública, políticas de universalização e políticas industriais de TIC.
Como já mencionado, para Ferrer e Santos (2004), o termo é utilizado para
definir o conjunto de serviços e o acesso a informações que o governo oferece aos
diferentes atores da sociedade civil por meios eletrônicos.
Quadros (2004) observa que um dos aspectos do chamado e-gov é a
utilização maciça, pela Administração Pública, de novas tecnologias de informação e
comunicação para o desempenho de suas atividades, sejam elas de expediente
interno, com outros órgãos e entidades públicas, com fornecedores de produtos ou
serviços ou com os administrados, superando-se, assim, barreiras de tempo e
distância.
O assunto e-gov não se restringe às questões atinentes ao Poder Executivo,
uma vez que no sistema de divisão de poderes (ou funções) e de controle recíproco,
as discussões necessariamente passam pelos Poderes Legislativo e Judiciário,
inclusive porque esses últimos também têm de enfrentar questões administrativas
próprias.
40
Portanto, são temas recorrentes a informatização do Poder Judiciário e o
consequente aumento da eficiência na prestação jurisdicional, bem como a maior
participação popular nos processos legislativos e eleitorais.
A noção de governo eletrônico (e-gov) aperfeiçoa-se com a de governança
eletrônica (e-governance), que é o uso das novas tecnologias como política pública,
como ferramentas de democratização, transparência e eficiência do Estado5.
Trata-se da dimensão política das tecnologias digitais: democracia virtual ou
ciberdemocracia, tratada no livro Ciberdemocracia (Cyberdémocratie), de Pierre
Lévy (2003).
Derrick De Kerckhove (2008), ao analisar a questão da ciberdemocracia e o
pensamento de Lévy, salienta que as redes de comunicação digital, e sua maior
expressão, a internet, possuem uma qualidade essencialmente democrática, ao
conferirem aos indivíduos que dela fazem uso um poder de controle e de domínio
sobre a linguagem.
Nas palavras de Ruediger (2006), essa ciberdemocracia seria a utilização do
Governo Eletrônico como mecanismo de governança, para o incremento da
capacidade cívica e de capital social, a promoção de desenvolvimento econômico,
da eficiência governamental e de relações mais democráticas e transparentes entre
governo e sociedade civil.
Quadros (2004) assinala que o Governo Eletrônico envolve basicamente três
tipos de transações:
G2G6: relações intra ou intergovernamentais; gestão por meio de sistemas internos (intranets); G2B7 – relações entre governo e fornecedores. Integração com a cadeias de valor através de sistemas estruturados (extranets e internet); G2C8 - relações
5 Governo Eletrônico ou Governança Eletrônica – Conceitos Alternativos no Uso das Tecnologias de Informação
para o Provimento de Acesso Cívico aos Mecanismos de Governo e da Reforma do Estado Marco Aurélio
Ruediger Disponível em: <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/issue/view/201>. Acesso
em: 10 mar. 2009 6 Govern to Govern
7 Govern to Business
8 Govern to Citizen
41
entre governo e cidadãos. Interação com o cidadão através do portal de atendimento (Internet). (p.240-241)
Segundo recente pesquisa efetuada pela Organização das Nações Unidas
(ONU)9, os vinte países com maiores índices de desenvolvimento em e-gov no
mundo são:
Posição País
1 Coréia do Sul
2 Holanda
3 Reino Unido
4 Dinamarca
5 Estados Unidos
6 França
7 Suécia
8 Noruega
9 Finlândia
10 Singapura
11 Canadá
12 Austrália
13 Nova Zelândia
14 Liechtenstein
15 Suiça
16 Israel
17 Alemanha
18 Japão
19 Luxemburgo
20 Estônia
Figura 01: Os 20 países mais desenvolvidos em e-gov
Na classificação mundial o Brasil passou do 61º lugar, em 2010, para o
59º, em 2012, demonstrando a expansão dos serviços oferecidos à população por
meio eletrônico.
9 United Nations E-Government Survey 2012: E-Government for the people. Disponível em
http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/12report.htm. Acesso em 16 abr 2012
42
Já na América do Sul o Brasil aparece em 5º lugar:
Posição País
1 Chile
2 Colômbia
3 Uruguai
4 Argentina
5 Brasil
6 Venezuela
7 Peru
8 Equador
9 Paraguai
10 Bolívia
11 Guiana
12 Suriname
Figura 02: Posição do e-gov Brasil na América do Sul
Não obstante a referida classificação, e como ressaltado na mesma pesquisa,
países com grande dimensão territorial e população, como o Brasil, tem maiores
dificuldades para implantar e manter uma infraestrutura tecnológica e educacional
que sirva de apoio ao desenvolvimento de iniciativas na área de e-gov.
1.5.1 Visão Geral do e-gov no Brasil
Segundo Ferrer e Santos (2004) o termo Governo Eletrônico (e-government)
passou a ser utilizado no governo federal em 1996, não existindo até esse momento
política específica sobre o uso de recursos de tecnologia da informação. Todavia, já
existiam iniciativas como a entrega de declaração de imposto de renda por meio
magnético, iniciada em 1992, ano base 1991 (ressaltando-se que a entrega pela
internet iniciou-se em 1997), emissão de certidões, publicação de editais em meios
eletrônicos, prestação de informações previdenciárias, dentre outras.
43
Relembram os autores que em setembro de 2000 o então Presidente
Presidente Fernando Henrique Cardoso aprovou a proposta da Política Brasileira de
Governo Eletrônico, com a definição dos seguintes objetivos:
oferta na internet de todos os serviços prestados ao cidadão, com melhoria dos padrões de atendimento, redução de custos e facilidade de acesso; ampliação do acesso a informações pelo cidadão; promoção da convergência entre sistemas de informação, redes e bancos de dados governamentais; implantação de infra-estrutura avançada de comunicações e de serviços; utilização do poder de compra do governo federal para a obtenção de custos menores e a otimização do uso de redes de comunicação. (p. 46-47)
Destaca-se nesse período o Programa Sociedade da Informação (SocInfo),
instituído em dezembro de 1999, sob a responsabilidade do Ministério da Ciência e
Tecnologia.
Takahashi (2004), que foi Coordenador Geral do SocInfo, faz as seguintes
observações:
1) O Programa teve como objetivo o incentivo ao uso intensivo de tecnologias
da informação e comunicação pela sociedade, buscando-se a aceleração
do desenvolvimento econômico e social do país;
2) Destinou-se eminentemente à concepção e integração de ações, embora
também tenha implementado ações concretas e operacionais quando
necessário.
Quanto ao foco e diretrizes de ação:
1) Articulação de ações em três dimensões: de ciência e tecnologia
(como meio) e aquelas de caráter social e econômico (como fins últimos);
2) Busca da inovação em todos os aspectos (tecnológico, organizacional,
metodológico etc.);
3) Foco na universalização de bens e serviços: acesso à Internet, educação
tecnológica, informação e serviços públicos
44
O autor acrescenta que as frentes de ação estratégicas que se coadunam
com o Socinfo são aquelas com:
caráter mobilizador e inovador, pela sua natureza intrínseca, como, por exemplo, software aberto, tradução automática do português para outros idiomas, alfabetização digital etc., e/ou grande escala de difusão, devido à existência de fontes significativas, correntes ou potenciais, de recursos, exemplificadas pela conexão de bibliotecas e ONGs à Internet por intermédio do Fust, Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicação; pelo sistema do Cartão Nacional da Saúde por meio do Reforsus; por terminais de serviços ao cidadão por intermédio do Gesac; pelo comércio eletrônico em micro, pequena e média empresa (MPMEs) por meio do Ministério de Desenvolvimento da Indústria e do Comércio (MDIC/Fórum de Pequenas e Médias Empresas/setor privado) etc. (p. 88)
Salienta, outrossim, que nessas frentes buscam-se alianças e a execução de
ações que permitam
criar sinergias e em seguida progresso autônomo na frente de ação, independentemente do Soclnfo; conceber e implantar mecanismos e estruturas que possibilitem a conclusão da ação específica no Soclnfo, sem prejuízo da continuação do processo deflagrado externamente.(p. 88)
Como principais resultados do Programa são citados:
(1) Inclusão digital por meio de bibliotecas e ONGs.
(2) Inclusão empresarial por meio de micro, pequena e média
empresa.
(3) Processamento semântico (e da língua portuguesa).
(4) Aplicações nacionais estruturantes com TICs.
(5) Arquiteturas abertas de hardware e software.
(6) Articulação internacional em TICs para o desenvolvimento.
(7) Prospecção estratégica em TICs. (p. 88)
O Programa Governo Eletrônico desenvolveu-se a partir do marco da SocInfo,
como observa Takahashi (2004).
Da página do Governo Federal na internet, dedicada a divulgar as ações na
área em estudo, podemos obter um panorama da evolução do Programa Governo
Eletrônico Federal:
45
Mês/Ano Evento Descrição
04/2000 Criação do GTTI – Grupo de Trabalho em
Tecnologia da Informação
Foi Criado com a finalidade de examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas eletrônicas de interação, forneceu as bases para a criação do programa.
07/2000 Proposta GTTI O GTTI propôs uma nova política de interação eletrônica do Governo com a sociedade, apresentando um relatório de diagnóstico da situação da infra-estrutura e serviços do Governo Federal, as aplicações existentes e desejadas e a situação da legislação sobre o assunto. Nessa mesma época, a Sociedade da Informação lançou a publicação Sociedade da Informação no Brasil – Livro Verde, dedicando o capítulo 6 – Governo ao Alcance de Todos – às atribuições do Governo Eletrônico.
09/2000 Criação do programa A partir dos resultados dos trabalhos do GTTI, foi lançado um documento contendo a política de governo eletrônico, que iria estruturar a criação do programa e o estabelecimento de sua estrutura institucional.
10/2000 Criação do CEGE – Comitê Executivo de Governo Eletrônico
Criado com o objetivo de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do Governo Eletrônico, marcou o compromisso do governo com o desenvolvimento do programa.
2002 Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
- SLTI assume a coordenação informal do
CEGE
A Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, com a colaboração dos membros do Comitê Executivo, publicou um documento de avaliação das atividades dos 2 anos de Governo Eletrônico, no qual relata os principais avanços e desafios futuros, que serviriam como informações para a continuidade do programa.
10/2003 Criação dos Comitês Técnicos
Os Comitês Técnicos (CTs) são criados para dar suporte técnico ao CEGE. Tornam-se as instâncias de discussão das políticas e de integração com os demais órgãos da APF.
05/2004 Definição das novas prioridades do programa
As novas prioridades colocam a questão do controle social e da promoção da cidadania como fios condutores do programa. O programa, todavia, começa a apresentar evidentes sinais de perda de prioridade na agenda governamental.
07/2004 Criação do Departamento Governo Eletrônico
O Departamento Governo Eletrônicos (DGE) é criado pelo Decreto nº 5.134, para assumir algumas ações do programa, em especial quanto ao monitoramento e avaliação do desenvolvimento de projetos de governo eletrônico.
2005 Criação do Modelo de Acessibilidade de
Governo Eletrônico e-MAG
Foi o lançamento do Modelo de Acessibilidade de Governo Eletrônico (e-MAG), que recomenda a acessibilidade nos portais e sítios eletrônicos da administração pública para o uso das pessoas com necessidades especiais, garantindo-lhes o pleno acesso aos conteúdos disponíveis.
07/2005 Publicação do Decreto nº 5.450
Regulou as compras governamentais, tornando obrigatório na Administração Pública Federal o uso do pregão nas compras de bens e serviços comuns e determinando que a forma eletrônica deva ser preferencialmente adotada.
2006 Criação do Portal de Inclusão Digital
O Portal surgiu com ações voltadas para as comunidades mais carentes, reunindo informações sobre diferentes
iniciativas governamentais nessa área.
46
2006 Pesquisa de avaliação dos serviços e-gov
É realizada a primeira pesquisa de avaliação dos serviços de e-gov considerando os parâmetros da Metodologia de Indicadores e Métricas de Serviços de Governo Eletrônico. Essa metodologia busca avaliar a qualidade dos serviços eletrônicos prestados pelos governos de todas as esferas: federal, estadual e municipal – de acordo com a conveniência para o cidadão, sendo a primeira iniciativa com esse foco já desenvolvida no país. Os resultados foram publicados em 2007.
05/2007 Portaria nº 03, de 07 de maio.
O e-MAG passa a ser institucionalizado e obrigatório no âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (SISP).
12/2007 Início do Avaliador e Simulador para a
Acessibilidade de Sítios - ASES
A SLTI disponibilizou o Avaliador e Simulador para a Acessibilidade de Sítios (ASES) – software de código livre pra avaliar, simular e corrigir a acessibilidade de páginas, sítios e portais, resultado de uma parceria entre a SLTI e a OSCIP Acessibilidade Brasil (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público).
2008 Padrões Brasil e-gov Surgem como recomendações de boas práticas agrupadas em formato de cartilhas, com o objetivo de aprimorar a comunicação e o fornecimento de informações e serviços prestados por meios eletrônicos pelos órgãos do Governo Federal. A cartilha de codificação foi a primeira a ser lançada.
09/2008 Criação do Portal de Convênios
Lançado para a realização, por meio da internet, de convênios e contratos de repasse com recursos voluntários da União, inaugurando uma nova relação entre a Administração Publica Federal e os demais entes federativos. Esse novo portal automatiza os atos de credenciamento, celebração, alteração, liberação de recursos, acompanhamento da execução do projeto e a prestação de contas. Com participação do DGE na sua criação, o Portal de Convênios representa uma das mais importantes ações do programa relacionada à transparência.
05/2009 Lei Complementar 131 de 27/05/2009
Alterou a Lei Complementar nº 101 de 04/05/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), incluindo os meios eletrônicos de acesso público dentre as ferramentas a serviço da transparência da gestão fiscal.
2010 Instrução Normativa nº 01 de 2010
Seguindo os princípios da sustentabilidade, a SLTI passa a recomendar que os órgãos públicos comprem computadores menos poluentes ao meio ambiente por meio da Instrução Normativa nº 01 de 2010. A orientação é que os equipamentos eletrônicos sejam livres de chumbo e utilizem quantidades reduzidas de ferro, alumínio, cobre, zinco, estanho, níquel, cobalto, prata e ouro.
2011 Edição da Lei Federal nº 12.527 de 18/11/2011
Lei de Acesso á Informação – Regula o acesso a informações previsto na Constituição Federal
Figura 03: Evolução do Programa Governo Eletrônico Federal. Elaborado pelo autor com base nas informações do site <http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br/historico>. Acesso em 16 abr 2012
Também no referido Portal10 estão consignadas as diretrizes gerais para o
Governo Eletrônico no Brasil, que são, em resumo:
10
Disponível em <http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br/principios>. Acesso em: 16 abr 2012
47
1 - A prioridade do Governo Eletrônico é a promoção da cidadania
Tem-se como referências os direitos coletivos e uma visão de cidadania que
não se restringe à somatória dos direitos dos indivíduos. A promoção da participação
e do controle social e a indissociabilidade entre a prestação de serviços e sua
afirmação como direito dos indivíduos e da sociedade. Embora ainda haja a
preocupação em atender necessidades dos cidadãos individualmente, os princípios
da universalidade, da igualdade perante a lei e da eqüidade na oferta de serviços e
informações são norteadores.
2 - A Inclusão Digital é indissociável do Governo Eletrônico
A Inclusão Digital é uma estratégia para construção e afirmação de novos
direitos e consolidação de outros pela facilitação de acesso a eles. Não se trata,
portanto, de uma estratéria utilizada para ampliar a base de usuários, aumentar a
empregabilidade de indivíduos ou formar consumidores para novos tipos ou canais
de distribuição de bens e serviços.
3 - O Software Livre é um recurso estratégico para a
implementação do Governo Eletrônico
O software livre deve ser entendido como opção tecnológica do Governo
Federal, não só por aspectos econômicos, mas, também, pelas possibilidades que
abre no campo da produção e circulação de conhecimento, no acesso a novas
tecnologias e no estímulo ao desenvolvimento de software em ambientes
colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. Outra preocupação é a
de garantir ao cidadão o direito de acesso aos serviços públicos sem obrigá-lo a
usar plataformas específicas.
48
4 - A gestão do conhecimento é um instrumento estratégico de
articulação e gestão das políticas públicas do Governo Eletrônico
A Gestão do Conhecimento é o conjunto de processos sistematizados,
articulados e intencionais, capazes de assegurar a habilidade de criar, coletar,
organizar, transferir e compartilhar conhecimentos estratégicos que podem servir
para a tomada de decisões, para a gestão de políticas públicas e para inclusão do
cidadão como produtor de conhecimento coletivo.
5 - O Governo Eletrônico deve racionalizar o uso de recursos
O Governo Eletrônico deve produzir redução de custos unitários e
racionalização do uso de recursos.
6 - O Governo Eletrônico deve contar com um arcabouço
integrado de políticas, sistemas, padrões e normas
Devem ser definidas e publicadas políticas, padrões, normas e métodos para
sustentar as ações de implantação e operação do Governo Eletrônico.
7 - Integração das ações de Governo Eletrônico com outros níveis
de governo e outros poderes
A natureza federativa do Estado brasileiro e a divisão dos Poderes não pode
significar obstáculo para a integração das ações de Governo Eletrônico. O
Governo Federal deve garantir um conjunto de políticas, padrões e iniciativas
para a integração das ações dos vários níveis de Governo e dos três Poderes.
1.5.2 - E-gov no Estado de São Paulo
A Administração Estadual Paulista há décadas tem se preocupado com a boa
utilização dos recursos de Tecnologia da Informação e Comunicação, como
podemos verificar no Decreto n° 49.168, de 29 de dezembro de 1967, que
estabeleceu normas sobre a organização do sistema de processamento de dados do
49
Governo Estadual e instituiu o Conselho Estadual de Processamento de Dados –
CEPD, subordinado ao Secretário da Fazenda. Para a edição desse Decreto foi
considerado que:
[...] levantamentos e estudos promovidos sobre as necessidades da
administração do estado em matéria de processamento de dados
demonstraram a existência de proliferação de máquinas convencionais com
baixo nível de utilização mal dimensionadas e carentes de pessoal
especializado, redundando tudo em baixa eficiência e elevado índice de
desperdício;
[...] os mesmos estudos indicaram a conveniência de melhor coordenação
dos recursos existentes, bem como a adoção de equipamentos mais
modernos que possam reunir os processamentos comuns e elevar padrões
de eficiência e economia dos serviços;
[...] que o aperfeiçoamento dos sistemas de processamento de dados da
administração constitui medida de excepcional importância dentro do atual
programa de reforma administrativa;
[...] os serviços de processamento de dados são aplicáveis a todas as
unidades administrativas e que portanto devem merecer um tratamento de
sistema administrativo integrado do ponto de vista organizacional;
[...] os estudos realizados sobre os serviços de processamento de dados na
administração estadual indicaram a necessidade de constituição de entidade
autônoma para execução destes serviços11.
Foram atribuídas ao CEPD as seguintes funções, segundo artigo 4º do
Decreto n° 49.168:
I - traçar as diretrizes gerais da política da Administração relativa aos serviços de processamento de dados; II - promover a ampliação e aperfeiçoamento dos serviços de processamento de dados da Administração, mediante a coordenação de recursos e integração de serviços; III - fiscalizar os serviços a cargo da administração direta; IV - estabelecer programas de treinamento do pessoal da administração direta; V - estudar e propor normas ou medidas de aplicação na Administração Estadual, de interesse do processamento de dados;
11
Disponível em: <http://www.conei.sp.gov.br/decredelib/Decreto49168.htm>. Acesso em: 16 abr 2012
50
VI - estudar a possibilidade de convênio com entidades estaduais, da União estrangeiras ou internacionais e ainda as particulares de interesse do processamento de dados; VII - controlar os serviços da entidade responsável pela execução dos serviços de processamento de dados e coordenar as suas atividades com as da administração direta. 12
Em 1969 houve a criação da Companhia de Processamento de Dados do
Estado de São Paulo – PRODESP, pelo Decreto nº Lei n° 137, de 24 de julho,
observando-se que os motivos13 que levou à edição dessa norma são similares
àqueles que ensejaram o Decreto n° 49.168. Os objetivos delineados para a
PRODESP foram:
I) a execução, por processos eletromecânicos ou eletrônicos dos serviços de processamento de dados e tratamento de informações para os órgãos da administração direta e indireta do Estado; II) a execução mediante convênio, dos serviços de processamento de dados de interesse de qualquer administração pública ou, ainda, de entidades particulares; III) o assessoramento técnico a órgão da administração pública em geral;14
Em 1987, conforme o Decreto nº 27.575, de novembro, o Conselho
Estadual de Processamento de Dados – CEPD passou a denominar-se Conselho
Estadual de Informática – CONEI.
O Conselho Estadual de Informática – CONEI foi extinto pelo
Decreto nº 47.836, de 27 de maio de 2003, e suas atribuições passaram para o
Comitê de Qualidade de Gestão Pública – CQGP, que será mencionado adiante.
A utilização de recursos tecnológicos como instrumentos de gestão
governamental intensificaram-se em meados da década de 90, mormente por conta
do advento da internet.
12
Disponível em: <http://www.conei.sp.gov.br/decredelib/Decreto49168.htm>. Acesso em: 16 abr 2012 13
Exposição de Motivos. Disponível em: <http://www.conei.sp.gov.br/decredelib/expmotivos.htm>. Acesso em: 16 abr 2012 14
Disponível em: <http://www.conei.sp.gov.br/decredelib/decretolei137.htm>. Acesso em: 16 abr 2012
51
As principais experiências do e-gov paulista a partir de 1995 até o ano de 2006 são elencadas a seguir:
Ano Evento/Sistema Implantado Descrição
1995
Sistema Estratégico de
Informações – SEI - Concepção e
implantação
Concepção e implantação de uma rede informatizada, interligando todo o nível executivo da Administração Pública.
Cadastro de Serviços
Terceirizados
Sistema para a gestão de contratos de serviços terceirizados
Cadastro de Obras e Ações do
Governo
Banco de dados único, para identificação e quantificação das obras e ações desenvolvidas pelos Governos do Estado e dos Municípios
1996
Sistema Estratégico de
Informações – SEI - Formalização
Formalização do SEI pelo Decreto nº 40.656, de 9 de fevereiro de 1996, para “viabilizar o uso da informação como instrumento de gestão” e “tornar disponíveis e/ou disseminar informações que atendam a demandas dos cidadãos e de entidades da sociedade civil”
SIAFEM – Sistema de
Administração Financeira para
Estados e Municípios
Instituído pelo Decreto n° 40.566, de 21/12/1995, objetivando-se, a informatização do Sistema de Controle Interno da Secretaria da Fazenda e a otimização da gestão orçamentária, financeira e contábil do Estado.
Sistema Mídia Eletrônica -Negócios Públicos
Sistema de Boletim Eletrônico (BBS - Bulletin Board System), precursor dos portais de internet, criado pelo Decreto nº 40.399, de 24 de outubro de 1995, para publicação de legislação pertinente a licitações, editais de licitações, de concursos públicos, texto integral de contratos, quadro comparativo de preços unitários de materiais e serviços licitados.
1997
SIGEO - Sistema de informações Gerenciais da Execução Orçamentária – Disponibilização para o Tribunal de Contas e Assembleia Legislativa
Obtenção, em ambiente windows, de informações gerenciais, do Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios – SIAFEM/SP
1998
SIGEO - Sistema de informações Gerenciais da Execução Orçamentária – Disponibilização para todas as secretarias e unidades da administração estadual direta e indireta
Obtenção, em ambiente windows, de informações gerenciais, do Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios – SIAFEM/SP
Poupatempo - Centrais de Atendimento ao Cidadão
Centrais de Atendimento ao Cidadão, instituídas pela Lei complementar nº 847, de 16 de julho de 1998, objetivando-se a concentração da prestação de diversos serviços públicos em um único espaço físico; diminuição de tempo e de custos para o cidadão
Ambiente Internet do Governo Instituído pelo Decreto Estadual nº. 42.907, de 4 de março de 1998
SIAFÍSICO - Sistema Integrado de Informações Físico-Financeiras
Módulo de informações físico-financeiras integrado ao SIAFEM e que disponibiliza informações sobre a contratação de fornecimento de materiais, serviços e obras (instituído pelo Decreto Nº 42.604, de 9 de dezembro de 1997, para ser implantado a partir de 2 de janeiro de 1998).
52
1999
Intragov Implementação e operacionalização do Projeto Intragov, tratando-se de uma estrutura de comunicação, que integra as redes de dados, voz e vídeo, e abrange os órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário do Governo estadual, bem como as Prefeituras Municipais do Estado de São Paulo e, também, aqueles órgãos do Governo Federal eventualmente interessados.
Agenda SP 21
Sistema de Acompanhamento dos Programas, Projetos, Atividades e Obras Prioritários do Governo Estadual, instituído pelo Decreto nº 49.003, de 30 de setembro de 2004
Sistema de Manifestação Prévia
para Realização de Despesas
Trâmite eletrônico das solicitações de aprovação de
despesas apresentadas pelos órgãos estaduais.
Tais despesas somente podem ser realizadas após
manifestação prévia favorável do Secretário de
Economia e Planejamento, quanto à disponibilidade
orçamentária, e do Secretário da Fazenda, quanto à
disponibilidade financeira.
2000
Programa Acesa São Paulo Acesso gratuito e livre à internet
Sistema Eletrônico de
Contratações
Decreto nº 45.085, de 31 de julho de 2000: regulamenta o uso do de cartão magnético de compras; regulamenta o recebimento de propostas pela internet, para a apuração do menor preço ofertado em casos de dispensa de licitação ou de procedimentos licitatórios na modalidade de convite, realizados para a aquisição de bens com entrega imediata
2001
BEC – Bolsa Eletrônica de
Compras
Decreto nº 45.695, de 05 de março de 2001:
Confere a denominação de BEC – Bolsa Eletrônica de Compras ao Sistema Eletrônico de Contratações. Aprova o regulamento da BEC
e-Poupatempo Sala de atendimento, com acesso à Internet, para
oferecimento de serviços públicos eletrônicos nos
postos do Poupatempo
2002
Pregão Presencial Implementação do pregão presencial no Estado de
São Paulo, por meio do Decreto nº 47.297, de 06 de
novembro de 2002, prevendo-se futura
regulamentação do pregão com a utilização de
recursos de tecnologia da informação, nos termos
da LEI Federal no 10.520, de 17 de julho de 2002.
Rede do saber Rede de formação continuada para agentes
educacionais. Integra as Diretorias de Ensino por
meio da Intragov
Comitê de Qualidade de Gestão O Decreto nº 47.836, de 27 de maio de 2003, altera
53
2003 Pública – CQGP a denominação do Comitê Estadual da Gestão
Pública para Comitê de Qualidade de Gestão
Pública - CQGP
Grupos Setoriais de Tecnologia da
Informação e Comunicação -
GSTICs
Criados também pelo Decreto nº 47.836, de 27 de
maio de 2003
2004
2005
Sanções Administrativas Divulgação das sanções de natureza administrativa
impostas a pessoas físicas e jurídicas
<http://www.sancoes.sp.gov.br/>
SIGET - Sistema de Gestão da
Tecnologia da Informação e
Comunicação
Instituído pela Resolução CC-1, de 08/01/04, junto
ao Comitê de Qualidade da Gestão Pública
Cidadão SP Serviços do Governo do Estado de São Paulo oferecidos
pelo Portal <http://www.cidadao.sp.gov.br/>
Relógio da Economia
Ferramenta disponibilizada no endereço <http://www.relogiodaeconomia.sp.gov.br>, para informar as economias obtidas pelo Governo do Estado de São Paulo e pela Sociedade, após a implementação de inovações na Gestão Pública
Certificação Digital Decreto nº 48.599, de 12 de abril de 2004: Dispôs
sobre a contratação da prestação de serviços de
certificação digital no âmbito da Administração
Pública Estadual, a ser realizada obrigatoriamente
com a Imprensa Oficial do Estado S.A. - IMESP,
como Autoridade Certificadora - AC e Autoridade de
Registro – AR
Portal do Governo do Estado Portal Oficial do Governo do Estado
<http://www.saopaulo.sp.gov.br>
PUBNET - Sistema de remessa de
matérias para publicação no Diário
Oficial do Estado
Instituído pelo Decreto nº 48.405, de 06 de janeiro de 2004
Sistema “e-negociospublicos” Instituído pelo Decreto nº 48.405, de 06 de janeiro de 2004, para divulgação das licitações, das dispensas, das inexigibilidades, dos editais e das minutas de contratos, substituindo o Sistema de Mídia Eletrônica-Negócios Públicos
Pregão Eletrônico Regulamentado pelo Decreto nº 49.722, de 24 de
junho de 2005
2006 Secretaria Estadual de Gestão
Pública
Criada pela Lei nº 12.474, de 26 de dezembro de
2006
Figura 4: Evolução do e-gov no Governo do Estado de São Paulo. Elaborada pelo autor
54
Em 2006 mostra-se relevante a criação da Secretaria Estadual de Gestão
Pública, pela Lei nº 12.474, de 26 de dezembro. A respeito da Pasta encontramos
em sua página na internet (http://www.gestaopublica.sp.gov.br/) informações
sobre seus objetivos:
[...] fortalecimento da capacidade de governar, promovendo inovação, competências e pessoas na esfera governamental, tendo como referência as necessidades dos cidadãos a serem providas pelo Poder Público. Norteada pela ética, transparência e responsabilidade, a Secretaria tem como função formular e controlar a execução das políticas para a transformação da gestão pública e melhoria da qualidade dos serviços da Administração Pública Estadual. A Pasta tem um papel integrador e contribui para a modernização, eficácia e eficiência da atuação governamental, através do assessoramento, planejamento, coordenação, supervisão, orientação técnica, controle, execução e avaliação em nível central. Cabe à Secretaria de Gestão Pública a formulação e o controle da Política de Recursos Humanos do Estado e a coordenação, o acompanhamento e o controle das matérias relacionadas com o ambiente internet do Governo do Estado. Encontram-se sob a coordenação desta Secretaria os Programas Poupatempo e Acessa São Paulo, e as seguintes entidades: Detran.SP (Departamento Estadual de Trânsito de São Paulo), Prodesp (Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo), Iamspe (Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual) e Fundap (Fundação do Desenvolvimento Administrativo).
Seguindo na linha do tempo devemos destacar:
1) Decreto nº 51.766, de 19 de abril de 2007: alteração da denominação do
SEI – para Sistema de Tecnologia da Informação e Comunicação – STIC;
criação da UTIC - Unidade de Tecnologia da Informação e Comunicação,
coordenadoria responsável pelo planejamento e organização dos recursos de TIC no
Governo do Estado de São Paulo; o Grupo Executivo de Tecnologia da
Informação e Comunicação – GETIC, antes integrante do CQGP - Comitê de
Qualidade da Gestão Pública, da Casa Civil, foi transferido para a Secretaria de
Gestão Pública;
2) Decreto Estadual nº 51766, de 19 de abril de 2007: transferiu para a
Secretaria de Gestão Pública a responsabilidade pelo estabelecimento de
55
diretrizes e normas gerais relacionadas ao Ambiente Internet do Governo. Como
consta do endereço eletrônico da Pasta, as diretrizes estratégicas para essa área
estão assim definidas:
D1. Gestão pública orientada para o cidadão D2. Promoção da gestão por resultados nas ações do governo D3. Fortalecimento da capacidade de governar, promovendo inovação, competências e capacitação dos profissionais que atuam junto ao governo D4. Promoção da gestão estratégica de pessoas D5. Articulação multisetorial da Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC, de modo a promover a inovação na gestão pública D6. Ampliação da relação de governança do Estado por meio de melhor integração entre Planejamento, Fazenda, Casa Civil, PGE e Gestão Pública; e D7. Funcionamento adequado da Secretaria de Gestão Pública.
3) Decreto n° 51.870, de 05 de junho de 2007: Reformulação do CQGP -
Comitê de Qualidade da Gestão Pública. O CQGP, instituído pelo Decreto
nº 44.723, de 23 de fevereiro de 2000, como Comitê Estadual da Gestão Pública,
passou a denominar-se Comitê de Qualidade de Gestão Pública, por força do
Decreto nº 47.836, de 27 de maio de 2003, e tem como um de seus integrantes o
Secretário de Gestão Pública. Dentre suas atribuições destacam-se:
Artigo 3º - O Comitê de Qualidade da Gestão Pública desempenhará as atribuições compreendidas nas disposições do artigo anterior especialmente em relação a: I - diretrizes voltadas à elevação do nível de eficiência e eficácia da Administração Pública Estadual, mediante evolução do uso da tecnologia da informação e aperfeiçoamento dos servidores do Estado; II - diretrizes e normas gerais da Administração Pública Estadual, relativas a recursos humanos, suprimentos, patrimônio, atividades administrativas complementares e aquisições, contratações e terceirizações; III - diretrizes e normas gerais relacionadas com o ambiente Internet do Governo do Estado, instituído pelo Decreto nº 42.907, de 4 de março de 1998, e o Programa Acessa São Paulo, instituído pelo Decreto nº 45.057, de 11 de julho de 2000; IV - diretrizes para: a) a execução de programa de utilização do poder de compra da Administração Pública Estadual; b) a implementação de padrões e indicadores de qualidade na prestação de serviços públicos pela Administração Estadual; c) as atividades de tecnologia da informação e comunicação da
56
Administração Pública Estadual, abrangendo, também, a capacitação de recursos humanos nessa área; V - políticas, diretrizes e prioridades relativas ao Sistema de Tecnologia da Informação e Comunicação, a que se refere o Decreto nº 51.766, de 19 de abril de 2007, inclusive sobre a aplicação de recursos no processo de informatização dos órgãos e entidades a que se refere o parágrafo único do artigo anterior; VI - política de informatização dos órgãos e entidades a que se refere o parágrafo único do artigo anterior; VII - normas e padrões que orientem a política de que trata o inciso anterior, em especial para o desenvolvimento de sistemas em modelo integrado de tecnologia da informação e comunicação; VIII - ações visando a otimização dos processos de aquisição de bens e contratação de serviços de tecnologia da informação e comunicação; IX - diretrizes gerais da política da Administração Estadual relativa aos serviços de telecomunicações do Estado; X - normas e prioridades voltadas ao Sistema Integrado de Telecomunicações Oficiais do Estado de que trata o Decreto nº 33.395, de 18 de junho de 1991. (grifo nosso)
Registre-se que em relação à Política de Uso de Software no
Governo do Estado foi estabelecida a preferência pela aquisição de software livre.
No caso da aquisição de software proprietário, com geração de custo, é requerida a
apresentação de justificativas ao CQGP.
4) Decreto nº 52.178, de 20 de setembro de 2007: alterou a denominação do
Conselho Estadual de Telecomunicações (COETEL) para COETIC - Conselho
Estadual de Tecnologia da Informação e Comunicação – COETIC. Esse
Conselho e a Unidade de Tecnologia da Informação e Comunicação – UTIC são
órgãos centrais do Sistema de Tecnologia da Informação e Comunicação - STIC.
5) Decreto nº 53.963, de 21 de Janeiro de 2009: Institui a Política de Gestão
do Conhecimento e Inovação, tendo-se por objetivos:
I - a melhoria da eficiência, eficácia, efetividade e qualidade da formulação e implantação de políticas públicas e serviços ao cidadão e à sociedade; II - a promoção da transparência na gestão pública por meio do provimento de informações governamentais ao cidadão, possibilitando a crescente capacidade para participar e
57
influenciar nas decisões político-administrativas que lhe digam respeito; III - o incentivo à criação de cultura voltada para a importância da inovação e da geração e compartilhamento de conhecimento e informação na gestão pública, entre os dirigentes governamentais; IV - o desenvolvimento de cultura colaborativa e inovadora intra e inter-governamental, com a geração e compartilhamento de conhecimento e informações entreáreas governamentais e entre governo e sociedade; V - a promoção de oportunidades de aprendizado contínuo aos servidores; VI - a promoção da adoção e capacitação dos servidores na adoção de ferramentas de informática e uso da Internet para fins da Gestão do Conhecimento e Inovação; VII - a divulgação dos resultados e benefícios da implantação da Política de Gestão do Conhecimento e Inovação.
6) Decreto nº 55.559, de 12 de março de 2010: Institui o Portal do Governo
Aberto SP (http://www.governoaberto.sp.gov.br) e dispôs sobre o livre acesso a
dados e informações não sigilosos da Administração Pública Estadual por meio da
internet.
Além da Secretaria de Gestão Pública a Secretaria Estadual da Fazenda
oferece o acesso a diversos serviços por meio de seu Portal na internet
(<http://www.fazenda.sp.gov.br/>), encontrando-se dentre os mais acessados: Folha
de Pagamento, Nota Fiscal Paulista, Nota Fiscal Eletrônica, Repasse de Tributos,
Tribunal de Impostos e Taxas, Diário Eletrônico do TIT – Tribunal de Impostos e
Taxas, Junta Comercial do Estado de SP e informações sobre IPVA – Imposto sobre
Propriedade de Veículos Automotores.
A Secretaria Estadual de Planejamento e Desenvolvimento Regional, por
sua vez, utiliza diversos sistemas internos para o desenvolvimento de suas atividade
relacionadas à elaboração e acompanhamento dos instrumentos de planejamento e
orçamento (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária do
Estado):
58
Sistemas Orçamentários e PPA
DW-SPDR - Informações Analíticas
POS - Proposta Orçamentária Setorial
SOE - Sistema Orçamentário das Empresas
SAI - Sistema de Acompanhamento dos Investimentos
EPA - Estrutura de Programas e Ações
PPA - Plano Plurianual
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
SIMPA - Sistema de Monitoramento de Programas e Ações do PPA
SAO - Sistema de Alterações Orçamentárias
SIGPPA - Sistema de Informações Gerenciais do PPA
SIGA - Sistema de Acompanhamento de Projetos Estruturantes Prioritários
Figura 5..Sistemas Internos utilizados pela Secretaria Estadual de Planejamento e Desenvolvimento Regional. Fonte: Disponível em: <http://www.planejamento.sp.gov.br/>. Acesso em: 16 abr 2012
Saliente-se, outrossim, que a Secretaria Estadual de Planejamento e
Desenvolvimento Regional, por seu Conselho do Patrimônio Imobiliário, integra o
Sistema de Gestão do Patrimônio Imobiliário do Estado - SGPI, que tem como
objetivo elaborar, propor e executar a política de patrimônio imobiliário. O SGPI, por
sua vez, para realização dos seus objetivos utiliza o Sistema de Gerenciamento de
Imóveis – SGI (banco de dados, programas, etc.).
1.5.2.1- Programas Governamentais no Estado de São Paulo
Como exemplos de Programas Governamentais na área em estudo a Secretaria de Gestão Pública ressalta, em sua página na internet, os seguintes: 1) Gestão do Conhecimento e Inovação - Plano Pluri Anual - PPA 2012-
2015: objetiva
estimular a inovação no setor público a partir da gestão do conhecimento governamental que estimule a criatividade, a colaboração, a troca de informações e o intercâmbio de experiências15.
As ações integrantes do Programa são:
Cultura da Inovação: disseminar e promover conceitos, técnicas, atividades e práticas de inovação em governo, divulgadas
15
Disponível em: <http://www.gestaopublica.sp.gov.br/conteudo/conhecimento.html>. Acesso em 16 de abr 2012
59
presencialmente em eventos como o inovaDay e, de modo virtual, através de comunidades, blogs e redes sociais. Técnicas e métodos de inovação: prospectar, desenvolver, testar e implantar métodos e técnicas adequados à inovação em processos e serviços públicos, bem como em estrutura governamental, com foco na melhoria do serviço e no desenvolvimento organizacional. Incubadora de inovações em governo: implantar plataforma de recepção, identificação e seleção de idéias inovadoras, dar apoio técnico à sua estruturação enquanto ações e acompanhar ("coaching") seu desenvolvimento inicial para a consolidação da continuidade auto-sustentada. Governança da Inovação: desenvolver a estrutura de organismos setoriais (Grupos Setoriais de Inovação) para a implantação da Política de Gestão de Conhecimento e Inovação e constituir rede de inovadores em governo. Laboratório de Inovação em Governo: estruturar os ambientes físico, virtual, humano e tecnológico para atividades da Política Estadual de Gestão do Conhecimento e Inovação. Prêmio Governador Mario Covas: premiar iniciativas inovadoras que colaborem para a melhoria da qualidade dos serviços públicos e para a elevação do bem estar dos cidadãos.
2) Tecnologia da Informação e Comunicação para Excelência da Gestão -
Programa multisetorial - PPA 2012-2015: Objetiva a identificação da utilização de
tecnologias de informação e comunicação, bem como a coordenação e integração
de projetos de TIC do Estado. Foi inserido, inicialmente, no Plano Plurianual de
2004-2007,
A modernização de recursos e processos de gestão é um trabalho permanente, que acompanha as demandas e inovações na prestação de serviços públicos estaduais, especialmente os chamados serviços “eletrônicos”. A excelência da gestão pública depende, em grande parte, do amplo e eficiente uso de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) para modernização de processos de trabalho, sistemas de informação, integração de bases de dados e maior oferta de serviços eletrônicos à sociedade. Considerando uma das diretrizes do governo atual, que preconiza um “Estado criador de valor público pela excelência da gestão” e que deve “reforçar o governo eletrônico”, no próximo quadriênio há que se desenvolver ações de maior avanço e qualidade no uso de TIC, tanto na melhoria dos recursos computacionais, quanto na implantação de projetos com grande avanço tecnológico, como o Plano Estadual de Banda Larga, Banda Larga Rural, Integração de Datacenters,
60
Integração de Dados do Estado, Rede de Comunicação Móvel e Computação em Nuvem.16
3) Atendimento Unificado ao Cidadão - Programa - PPA 2012-201517:
Objetiva o desenvolvimento de ambiente unificado de atendimento ao cidadão,
facilitando o acesso aos serviços públicos oferecidos pelo governo estadual com a
utilização de novos modelos, novas técnicas gerenciais, mormente voltadas à
estimulação da colaboração do cidadão e a utilização inteligente das novas
tecnologias. Nesse contexto encontram-se o Poupatempo (postos de atendimento
implantados em 1998, que, segundo a Secretaria, registra mais de 280 milhões de
serviços prestados. Projeta-se o seu aperfeiçoamento no período 2012-2015, com a
criação da segunda geração dos postos Poupatempo: o Poupatempo 2.0) e o
Acessa São Paulo, programa de inclusão digital, instituído em julho de 2000, que
oferece acesso gratuito à internet. Projeta-se a modernização do serviços,
transformando os postos de acesso em pólos de educação, cultura e
entretenimento.
No âmbito do Programa em tela também está prevista a criação de uma
Central Unificada de Relacionamento com o Cidadão, ou seja, reunião virtual de
todos os serviços estaduais disponíveis na internet, que, segundo a Secretaria de
Gestão, são da ordem de 1826 tipos, dos quais 331 são online e 148 parcialmente
online. Pretende-se a integração de diferentes mídias eletrônicas, como a internet,
mobile, teleatendimento e TV digital.
1.5.2.2 - Breves Considerações
Por todo o exposto, concluímos que embora não haja no Estado de São Paulo
um Programa específico denominado “Governo Eletrônico”, como há no Executivo
Federal, há uma Política governamental sob a mesma rubrica.
16
Disponível em: http://www.gestaopublica.sp.gov.br/conteudo/tic2.html. Acesso em 16 de abr 2012 17
Disponível em http://www.gestaopublica.sp.gov.br/conteudo/atendimento.html. Acesso em 16 abr de 2012
61
Cabe ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, portanto, a fiscalização
de inúmeras ações governamentais pertinentes ao uso das Tecnologias da
Informação e Comunicação, e que estão colocadas em destaque dentre as demais
políticas públicas que também devem ser avaliadas.
1.5.3 Governo Eletrônico e os Órgãos de controle
A Constituição Federal, em seu Art. 70, dispõe sobre a competência
fiscalizatória do Congresso Nacional, nos seguintes termos:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
No Art. 71, caput, da CF está previsto que o controle externo a cargo do
Congresso Nacional será exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União,
constando do inciso IV desse artigo, dentre as competências da Corte:
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
Tal competência encontra-se reproduzida no Art. 33, inciso V, da Constituição
do Estado de São Paulo.
Já a finalidade do controle interno está disposta no Art. 74 da Lei Maior:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
62
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
No âmbito federal cabe à Controladoria-Geral da União (CGU) a
responsabilidade pelo controle interno, conforme Lei n° 10.683, de 28 de maio de
2003, com principais competências dispostas nos artigos 17 a 20, como sintetizado
no endereço eletrônico do Órgão:
À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal. À Controladoria-Geral da União, no exercício de sua competência, cabe dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde. À Controladoria-Geral da União, por seu titular, sempre que constatar omissão da autoridade competente, cumpre requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar aqueles já em curso em órgão ou entidade da Administração Pública Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicação da penalidade administrativa cabível. A Controladoria-Geral da União encaminhará à Advocacia-Geral da União os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo daquele órgão, bem como provocará, sempre que necessária, a atuação do Tribunal de Contas da União, da Secretaria da Receita Federal, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indícios de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal e do
63
Ministério Público, inclusive quanto a representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.18
O disposto na Constituição Federal foi simetricamente reproduzido na
Constituição Estadual Paulista, Art. 32, caput e parágrafo único, bem como Art. 33,
quanto à Assembleia Legislativa do Estado e respectivo Tribunal de Contas. Já as
atribuições do controle interno constam do Art. 35 da Constituição Estadual. O
Decreto Estadual n.º 49.900, de 2 de julho de 1968, já havia regulamentado a
matéria, conferindo à Secretaria de Estado da Fazenda a competência em questão.
O objeto da função de controle deve ser compreendido, segundo Fernandes
(2005), como “vetor do processo decisório na busca do redirecionamento das ações
programadas”. O autor acrescenta que são instrumentos dessa função “(...) a revisão
dos atos, a anulação, a admoestação e a punição dos agentes, sempre visando à
reorientação do que está em curso, para obter o aperfeiçoamento”. (p. 31)
Trata-se da limitação do poder, ou seja, da síntese do controle, que deve ser
realizado por órgãos dotados de garantias e que se pautem por regras previamente
estabelecidas, afim de que o controlador não se transforme em poder.
(FERNANDES, 2005)
Pertinente a esse aspecto o comentário do professor Carlos Alberto Siqueira
Castro, destacado pelo doutrinador supra citrado:
As atividades de controle interórganos despontam, assim, não só entre nós, mas também nas nações do mais destacado desenvolvimento político-constitucional, como essenciais ao Estado Democrático de Direito. (Fernandes, 2005, p.31)
Fernandes (2005) defende que o controle pode ser entendido como um direito
fundamental, ainda que não expressamente consignado na Constituição Brasileira.
Por outro lado, está expressamente definido na Lei Maior o poder de controle
conferido ao cidadão sob a Administração Pública: a) direito de petição (Art. 5, inciso
18
http://www.cgu.gov.br/CGU/Competencias/index.asp
64
XXXIV); b) direito de receber dos Órgãos públicos informações de interesse coletivo
ou geral (Art. 5, inciso XXXIII); c) direito de ação popular para anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade que o Estado participe moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, com isenção de custas
judiciais e ônus da sucumbência (Art. 5, inciso LXXIII); d) o direito de denunciar
aos Tribunais de Contas, conforme (Art. 74, § 2º).
Destaca-se que os Tribunais de Contas, como instrumentos de ação da
sociedade, podem ser destinatários e demandados na ação de petição ou interesse
de acesso a informações de caráter geral de que sejam detentores, tendo em vista o
controle desses Órgãos sobre a aplicação dos recursos públicos.
Dentre os tipos de fiscalização exercidos pelos Órgãos de Controle
mostra-se pertinente às ações de Governo Eletrônico a chamada “Auditoria
Operacional”, ou controle operacional, termo or iginado do VIII Congresso
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI - International
Organization of Supreme Audit Institutions). Como informado no site do TCU19, a
Corte foi eleita, em 2005, Presidente do Subcomitê de Auditoria de Desempenho
da INTOSAI
criado durante a 54ª Reunião do Conselho Diretor da Organização, com o objetivo de disseminar o documento Implementação de Diretrizes para Auditoria de Desempenho bem como desenvolver outras diretrizes necessárias à comunidade da INTOSAI
A Corte de Contas Federal possuiu, desde o ano de 2000, uma Secretaria de
Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo - Seprog, unidade que realiza
auditorias operacionais de abrangência nacional e regional.
Segundo o Manual de Auditoria Operacional do TCU20, que se baseia nas
referidas normas INTOSAI
19
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_governo/historico 20
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/fiscalizacao_controle/normas_auditoria/BTCU_ESPECIAL_04_de_19_03_2010_Manual_de_Auditoria_de_Na.pdf
65
a Auditoria Operacional – ANOp é o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública.
Essas dimensões de desempenho são assim definidas:
Economicidade É a minimização dos custos dos recursos utilizados na realização de uma
atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à capacidade
de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua
disposição. O exame poderá abranger a verificação de práticas gerenciais, sistemas
de gerenciamento, benchmarking de processos de compra e outros procedimentos
afetos à auditoria operacional. Já a análise da legalidade de procedimentos de
licitação, fidedignidade de documentos, eficiência dos controles internos e outros
deverão ser objeto de auditoria de conformidade. É possível ocorrer superposição
entre auditoria de conformidade e auditoria operacional, e a classificação dependerá
do objetivo primordial da auditoria.
Eficiência
É a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade
e os custos dos insumos empregados na sua produção, em um determinado
período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Esse conceito está,
portanto, relacionado ao de economicidade.
Eficácia É o grau de alcance de metas de bens e serviços em um determinado período
de tempo, sem consideração dos custos envolvidos. Levam-se em conta, todavia, os
critérios de estabelecimento dessas metas e fatores externos.
66
Efetividade Trata-se do alcance dos resultados esperados, a médio e longo prazo.
Relação entre o que foi alcançado e as finalidades pretendidas com o programa
avaliado. Assim, o exame não se detém em objetivos imediatos e específicos (metas
de produção e atendimento - eficácia da gestão), mas busca a relação de
causalidade entre as variáveis do programa e os efeitos observados.
O Manual cita, ainda, a possibilidade de análise de outros aspectos como:
qualidade dos serviços, grau de adequação dos resultados dos programas às
necessidades das clientelas (geração de valor público) e equidade na distribuição de
bens e serviços.
Acrescenta que a Auditoria Operacional difere-se das auditorias tradicionais,
pois não seguem determinados padrões, mas, em decorrência da variedade e
complexidade das questões examinadas, possuem maior flexibilidade na escolha de
temas e métodos de trabalho, bem como na comunicação das conclusões de
auditoria, empregam métodos de avaliação e investigação de áreas diversas do
conhecimento, em especial das ciências sociais, salientando-se que em alguns
casos, em decorrência da especificidade da área de estudo, são exigidos
conhecimentos especializados e abordagem diferenciada, a exemplo das avaliações
de programa, auditoria de tecnologia de informação e de meio ambiente.
No caso dos Tribunais de Contas as tecnologias da informação e
comunicação mostram-se tanto como ferramentas para o exercício de suas
competências constitucionalmente conferidas quanto objeto de análise, ou seja, são,
ao mesmo tempo, instrumentos para a fiscalização e objeto da fiscalização.
O TCU, como paradigma para os seus congêneres, faz uso extensivo das
novas tecnologias no desempenho de suas funções, na forma acima descrita.
Destarte, seu Portal na internet disponibiliza Serviços e consultas abrangendo:
Processo eletrônico (e-TCU), Sessões – Pautas e Atas, Jurisprudência, Legislação
e Normativos, Atos de Pessoal (Sisac), Licitações e Contratos do TCU, Conferência
de Assinatura, Cadastro de Irregulares, Cadastro Intergrado de Condenações por
67
Ilícitos Administrativos (CADICON)21, Certidão Negativa de Contas, Atualização de
Débito, Emissão de GRU (Guia de Recolhimento da União), Comunidades, Sistemas
e Unidades Jurisdicionadas. Há, ainda, links para acompanhar o Tribunal nas Redes
Sociais, Ouvidoria, Agência TCU (Notícias, TV TCU e TCU em Ação, por meio de
vídeos no site Youtube), Revista TCU, dentre outros.
Com relação à Transparência nas informações da Gestão, estrutura e relações
institucionais do TCU há os seguintes links: Estrutura organizacional; Planejamento
e gestão; Relações institucionais; Concursos; Contas do TCU; Relatórios; Licitações
e contratos; Gestão orçamentária e financeira; Gestão de pessoas. No subtópico
Institucional há os links: Autoridades; Conheça o TCU; TCU nos Estados; Visite o
TCU; Lei Orgânica; Regimento Interno.
Referente às áreas de Fiscalização, o Portal apresenta os itens: Avaliação
de programas de governo; Licitações, contratos e convênios; Obras públicas;
Pessoal; Regulação; Responsabilidade fiscal; Tecnologia da informação;
Transferências constitucionais e legais.
1.5.1 – Focos da atuação do TCU: Avaliação de Programas de Governo
e Tecnologia da informação
Para o estudo ora efetuado destacam-se as informações contidas nos itens
Avaliação de Programas de Governo e Tecnologia da informação:
a) Avaliação de Programas de Governo: Auditorias efetuadas pela Secretaria
de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog.
21
Cadastro Intergrado de Condenações por Ilícitos Administrativos (CADICON),
Conteúdo
Responsáveis com contas julgadas irregulares Origem dos Dados
TCU / TC-DF / TCE's: AM, CE, ES, MG, MS, PA, PE, PI, PR, RN, RO, RR, RS, SC, TO / TCM's: GO,
RJ, SP
Total de tribunais: 20
68
O TCU efetuou a avaliação do Programa Governo Eletrônico
em 2005 e em 2006 houve a apreciação no Plenário da Corte
(TC-015.001/2005-5 – Acórdão - 1.386/2006 - Plenário de 9/8/06 -
Relator: Ministro Valmir Campelo. Entidade: Secretaria de Logística e Tecnologia
da Informação / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).
Esse Programa foi incluído no Plano Plurianual (PPA) 2004/2007.
Segundo o relatório contido no processo pertinente o objetivo foi
avaliar de que maneira as ações do Programa têm contribuído para a oferta de serviços públicos eletrônicos diretamente ao cidadão e, também, desenvolver metodologia de avaliação a ser compartilhada com outras Entidades Fiscalizadoras Superiores integrantes da Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs)
b) Tecnologia da informação: Auditorias efetuadas pela Secretaria de
Fiscalização de Tecnologia da Informação - SEFTI (criada em agosto
de 2006), que tem por finalidades: 1) conduzir trabalhos em Fiscalização
de Tecnologia da Informação e servir de suporte às demais Secretarias do
Tribunal; 2) Elaborar e disseminar metodologias, manuais, notas
técnicas e procedimentos para planejamento e execução de fiscalizações
de tecnologia da informação; 3) ações sistematizadas de relacionamento,
divulgação e troca de conhecimentos com a sociedade.
A SEFTI possuiu três Divisões de Governança de Tecnologia da
Informação, que tem por atribuições: 1) fiscalizações da governança de TI,
nos sistemas informatizados da Administração Pública, nas iniciativas de
governo eletrônico e na gestão dos recursos de tecnologia da informação;
2) fiscalizações em editais de licitação, em contratos e em processos de
aquisições diretas.
69
O TCU ressalta em seu Portal que
vem aumentando o controle nas aquisições em Tecnologia da Informação por parte dos seus jurisdicionados. A busca pelo alinhamento das aquisições com o planejamento estratégico dos órgãos e entidades e a estruturação dos seus setores de TI são o foco da atuação desta Corte, haja visto o número crescente de decisões do TCU que sinalizam para a falta de maturidade dos processos de tecnologia da informação nestes entes.22
Dentre as fiscalizações efetuadas pela SEFTI ressaltam-se23:
NOME OBJETIVO PROCESSO FISCALIZAÇÃO
1 Levantamento de Governança de TI
na Administração Pública Federal –
Ciclo 2010.
Acompanhar e manter Base de Dados
atualizada com a situação de
Governança de Tecnologia da
Informação na Administração Pública
Federal.
390/2010-0 45/2010
2 Levantamento para a elaboração de
um processo de construção e
manutenção da matriz de
significância.
Coletar informações para propor um
processo de construção e
manutenção da matriz de
significância da SEFTI, visando atuar
na fiscaliza ção de TI na
Administração Pública Federal (APF)
de maneira tempestiva e seletiva, em
áreas de risco e relevância
13732/2009-3 490/2009
3 Monitoramento do Acórdão
1386/2006 – Plenário.
Realizar monitoramento no Programa
Governo Eletrônico, em cumprimento
ao Item 9.4 do Acórdão 1386/2006 –
Plenário.
13189/2008-5 290/2008
4 Levantamento Governança em TI
na Administração Pública Federal.
Coletar informações acerca dos
processos de aquisição de bens e
serviços de TI, de segurança da
Informação, de Gestão de RH, de TI e
das principais bases de dados e
sistemas de Administração Pública
Federal.
8380/2007-1 268/2007
5 Referências normativas em
Tecnologia da Informação.
Obter informações sobre a
Legislação, Jurisprudência,
Acórdãos, Normas, Padrões Estudos
e Pesquisas na área de TI,
sistematizando-as.
7973/2007-5 258/2007
6 Orçamento e referência de preços
em TI.
Obter informações acerca dos gastos
em TI na Administração Pública
Federal e de bases para consultas e
referências de Preços nas aquisições
de bens e serviços de TI.
7972/2007-8 257/2007
22
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao/sobre_sefti/historia 23
Informações Disponíveis em:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_governo>. Acesso em 16 abr 2012
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao>. Acesso em 16 abr 2012
70
7 Levantamento de informações para
criação do referencial estratégico
da SEFTI.
Levantar informações para criação do
referencial estratégico da SEFTI e
prospecção das formas de atuação de
entidades fiscalizadoras de TI.
7263/2007-0 245/2007
Figura 06: Exemplos de Fiscalizações efetuadas pela Sefti.
Devemos destacar, ainda, os Levantamentos de Governança de Tecnologia
da Informação na Administração Pública Federal, realizados em 2007 e 2010. Esses
levantamentos foram realizados com o auxílio de indicadores de gestão, dentre eles
o iGovTI - índice de governança de TI, desenvolvido pela Sefti:
No TCU, o uso de métricas para classificação de unidades jurisdicionadas ainda é relativamente recente, especialmente a aplicação de métodos que procurem avaliar o risco institucional. No entanto, essa é a direção adotada em várias organizações de controle (BRASIL, 2009b). Por essa razão, o presente levantamento insere-se também no contexto da proposição de um processo contínuo de acompanhamento da governança de TI, conforme ilustrado na Figura 19.
A métrica de governança adotada no presente levantamento procura combinar elementos de três fontes: (a) o Cobit 4.1, usualmente adotado mundialmente para avaliação de governança de TI (ITGI, 2007); (b) o Gespública, adotado no Brasil como modelo de excelência em gestão pública, e com avaliações anuais (BRASIL, 2010); (c) o levantamento de governança realizado pelo TCU em 2007 e que resultou no Acórdão nº 1.603/2008-TCU-Plenário. Optou-se pela combinação dessas três fontes como forma melhorar a sustentação do método adotado e de acelerar o seu amadurecimento.
24
Depreende-se que o TCU não só faz uso intensivo dos recursos de tecnologia
da informação e comunicação para o desempenho de suas atividades, mas,
também, tem como foco a otimização do uso desse instrumental, reconhecendo o
seu papel central para a boa condução da máquina pública.
24
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao/pesquisas_governanca/R
elat%C3%B3rio%20do%20Levantamento%20Governan%C3%A7a%20de%20TI%202010.pdf
71
CAPITULO II: O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e o Governo
Eletrônico
2.1 – Uso das Ferramentas Tecnológicas pelo TCE/SP
No âmbito do TCE/SP a utilização de recursos da Tecnologia da Informação e
Comunicação, à semelhança de outros Órgãos governamentais, intensificou-se com
o advento da internet.
Destarte, a Corte de Contas em seu Portal na internet, conforme figura
abaixo, uma ferramenta essencial ao desempenho de suas atividades.
Figura 07: Página Inicial do Portal do TCE/SP na internet - Fonte: http://www4.tce.sp.gov.br/
72
Assim, podemos encontrar no referido endereço eletrônico os seguintes links
e informações, dentre outros:
1) Processo Eletrônico
Regulamentado pela Resolução Nº 01/2011 - TC-A-18025/026/10, com
fundamento no inciso XXIII do art. 2º da Lei Complementar nº 709, de 14 de janeiro
de 1993, e na alínea “c” do inciso IV do art. 114 do seu Regimento Interno.
Como motivos para a edição dessa Resolução o Tribunal consignou a
necessidade de:
[...] regulamentar o processo eletrônico no âmbito do tribunal; [...] conferir maior celeridade ao trâmite processual, assim como o de aperfeiçoar a gestão de documentos; [...] diminuir tarefas burocráticas relacionadas ao trânsito de documentos em papel entre as suas diversas dependências; [...] reduzir custos financeiros, operacionais e ambientais associados à impressão de documentos em papel; e [...] conferir maior transparência aos atos relacionados às suas
competências.25
2) Pesquisa de Processos
Consulta online do andamento e decisões pertinentes a todos os processos autuados no Tribunal.
3) Consulta Cidadã
Como informado na respectiva página:
A Consulta Cidadã tem por escopo oferecer à Sociedade maior transparência na fiscalização dos atos da Administração Pública por este Tribunal, permitindo a qualquer cidadão inteirar-se dessa atuação. O serviço é gratuito e possibilita o acompanhamento das publicações dos despachos e das decisões proferidos nos processos que tramitam no Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, relativos aos seus jurisdicionados. Para utilizá-lo, basta cadastrar-se previamente informando nome e conta de correio válida, além do órgão, número do processo ou município que se deseja acompanhar, possibilitando receber por e-mail o aviso das publicações de interesse.
25
Disponível em: <https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/>. Acesso em: 16 abr 2012
73
4) Jurisprudência
Possibilidade de pesquisa da jurisprudência no TCE/SP
5) Comunicados
Comunicados de interesse geral dos jurisdicionados. 6) Doutrina
Artigos referentes ao Direito Administrativo e relacionados à atuação do Tribunal.
7) Cursos e Eventos
Cursos e eventos realizados e por realizar, principalmente a cargos da Escola de Contas.
8) Sistemas e Aplicativos
Na página em questão são disponibilizados os seguintes sistemas:
Sistema Descrição Versão
Cadastro Eletrônico de Obras em Execução - Área Estadual
É uma planilha destinada a prestação de informações relativas às obras em execução pelos órgãos jurisdicionados da área estadual.
1.1 exibir
Cadastro Eletrônico de Obras em Execução - Área Municipal
É uma planilha destinada a prestação de informações relativas às obras em execução.
2.1 exibir
Ensino Relatórios e demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal e de aplicação no ensino e a respectiva metodologia de apuração
exibir
SIAP - Sistema de Informações da Administração Pública
O Sistema de Informações da Administração Pública tem como objetivo manter um cadastro com dados estatísticos sobre os municípios paulistas.
7.0 exibir
SisADI - Sistema de Adiantamento de Empenhos
Sistema que tem como objetivo obter informações sobre os Adiantamentos. Com base nessas informações a área de fiscalização emite relações de Adiantamentos regulares e irregulares, possibilitando que o Conselheiro Relator conheça a movimentação financeira ocorrida no exercício.
1.3.2 exibir
74
Sistema Descrição Versão
SisCAA - Sistema de Controle de Admissão e Aposentadoria/Pensão
O SisCAA tem como objetivo possibilitar o cadastro, por exercício, da relação de Aposentados, Admitidos e Pensionistas dos órgãos fiscalizados. O Sistema se divide em Admissão (Concurso e Tempo Determinado), Aposentadoria (e Complementação) e Pensões (e Complementações).
5.1 - 03/02/2012
exibir
SisOCP - Sistema de Ordem Cronológica de Pagamentos
É um sistema que possibilita o lançamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realizações de obras e prestação de serviços, obedecida a ordem cronológica das datas de pagamento.
1.6.1 exibir
SisRTS - Sistema de Repasses Públicos ao Terceiro Setor
O SisRTS tem como objetivo possibilitar aos órgãos fiscalizados a prestação de informações relativas aos Repasses Públicos ao Terceiro Setor.
3.2 exibir
Figura 08: Alguns sistemas e aplicativos disponibilizados no Portal do TCE/SP.
Fonte: <http://www4.tce.sp.gov.br/jurisdicionado?quicktabs_jurisdicionado=10#quicktabs-
jurisdicionado>. Acesso em 16 abr 2012
1) Audesp
Figura 09: Página do sistema Audesp. Fonte: <http://www4.tce.sp.gov.br/content/audesp>. Acesso em 16 abr 2012
75
O projeto Auditoria Eletrônica de Órgãos Públicos é uma iniciativa do Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo no aperfeiçoamento do controle de gestão
governamental que objetiva, através do concurso da tecnologia da informação,
aprimorar os procedimentos de coleta de dados e informações dos órgãos
fiscalizados, buscando maior agilidade nos trabalhos, aumento da qualidade dos
dados e como conseqüência natural, o cumprimento da missão constitucional de
fiscalizar e controlar as contas públicas paulistas com o máximo grau de eficiência e
eficácia, em benefício da sociedade.
.: Objetivo
Disponibilizar, para os envolvidos com o processo de fiscalização, um banco
de dados contendo informações de cada órgão, em especial a sua contabilidade,
com conteúdo padronizado e atualizado diretamente pelos próprios órgãos objeto de
fiscalização. As informações constantes do banco de dados resultante desse
processo serão também disponibilizadas, via Internet, ao público em geral.
.: Contexto
O Projeto AUDESP é uma das prioridades que o Comitê de Tecnologia da
Informação escolheu para ser desenvolvido pelo corpo técnico da Casa, iniciou-se
em meados de 2003, passando por várias fases, desde o levantamento de
problemas, coletas de sugestões, reuniões periódicas, pesquisa do nível de
informatização dos órgãos jurisdicionados, dentre outras. Estes levantamentos
apoiarão a decisão de modelagem da solução a ser adotada pelo Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo. As decisões tomadas no contexto deste Projeto e que
afetem o cotidiano das atividades dos órgãos municipais serão discutidos e
validados em conjunto, seja pelo canal direto de comunicação criado para este fim,
bem como através de fóruns ou reuniões a serem realizados, se necessário for.
Ressalte que o Projeto AUDESP recebeu em 2010 o Prêmio Governador
Mario Covas, 7ª Edição, na categoria Excelência em Gestão Pública.
76
Da página inicial do TCE/SP também acessamos:
- SIAPNET - Sistema de Informações da Administração pública Banco de
Dados - Municípios Paulistas
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo desenvolveu um banco de dados -
SIAP - Sistema de Informações da Administração pública - que congrega informações de
interesse na área municipal, referentes aos aspectos orçamentário, financeiro e operacional,
componentes dos processos de prestação de contas de Prefeituras, Câmaras Municipais e
demais Órgãos integrantes da Administração.
O Banco de Dados oferece ao usuário a inteira radiografia dos Municípios, em
função das alternativas de pesquisas existentes.
Os dados colhidos, por força de instruções baixadas por este Tribunal, integram a
ação fiscalizatória e servem, também, de fonte de consulta por parte de segmentos
interessados, a par de propiciar a comparação de desempenho de cada um dos Municípios.
A primeira inserção refere-se ao exercício de 1997. Atualizadas ano a ano, as
informações permitem o conhecimento da real situação de todos os Municípios, além de
representar valioso instrumento na atuação da auditoria deste Tribunal.
- Certidão – CTC
O TCE-SP, em atendimento ao disposto no artigo 18 da Portaria MPS nº 154, de 15 de maio de 2008, está disponibilizando uma cópia digitalizada de cada CTC emitida pela Casa, a fim de permitir que o regime previdenciário destinatário confirme a veracidade do documento recebido. O acesso às páginas do sistema é restrito aos domínios autorizados pelo TCE-SP e controlado pelo endereço de e-mail do usuário, objeto de cadastro pelo sistema (Criar nova conta). A solicitação de autorização para acesso ao sistema por determinado domínio de e-mail – por exemplo “@inss.gov.br” – deve ser enviada pelo órgão competente, com as devidas justificativas, pelo Fale Conosco e ficará sujeita a aprovação. Cada verificação será efetuada mediante a digitação do CPF do
77
interessado e do número da certidão. Apenas se os dois valores estiverem corretos o sistema liberará o acesso à imagem da certidão26.
- Relação de Apenados
Relação de apenados pela Administração Pública, em decorrência do
descumprimento da legislação ou de decisão judicial.
- Licitações
Relação de processos licitatórios levados a efeito pelo próprio Tribunal de Contas.
- Guia de Recolhimento
Guia de recolhimento de multas aplicadas pelo TCE/SP, com acesso ao formulário específico para esse fim.
- Legislação e Normas
Acesso às normas federais e estaduais pertinentes, bem como às normas
emanadas do próprio Tribunal.
- Fale Conosco
Há uma página específica para realização de perguntas, via e-mail, sobre os
sistemas disponibilizados no Portal.
2.1.1 - Portal do Cidadão
O Portal do Cidadão possibilita, de início, acesso a informações sobre Contas
Municipais: Receitas, Despesas, Dados Comparados, Análises Diversas, Avaliações,
Alertas, Relatórios de Atividades, Julgamento x Parecer.
Esse Portal também dá acesso às páginas denominadas “Prestando Contas”,
referentes ao Governo do Estado de São Paulo e do Tribunal de Contas do Estado
26
Disponível em <http://ctc.tce.sp.gov.br/>. Acesso em: 16 abr 2012
78
de São Paulo. Tratam-se de dois sites similares, que apresentam informações sobre
os respectivos entes públicos, em atendimento às disposições da Lei de
Responsabilidade Fiscal, mormente artigos 48 e 48-A, conforme alterações
efetuadas pela Lei Complementar nº 131, de 27/05/09:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Portanto, na página referente ao TCE/SP há, em síntese, informações sobre:
1) Execução Orçamentária e Financeira; 2) Receita prevista na lei orçamentária anual e sua
arrecadação. Dados de arrecadação extraídos do sistema SIAFEM/SP e atualizados
diariamente; 3) Despesa: execução orçamentária e financeira, com detalhamento das
despesas empenhadas, liquidadas e pagas (do ano e de restos a pagar), incluídas as
79
intra-orçamentárias, bem como as ordens bancárias. Dados extraídos do sistema
SIAFEM/SP e atualizados diariamente; 4) Relatório de Gestão Fiscal; 5) Composição do
Quadro – Vencimentos.
Pelo Portal do Cidadão também podemos acessar o Sistema de
Acompanhamento de Gestão Fiscal – SAGF
(<http://sagf.controlepublico.org.br/consultacidadao/>), desenvolvido em decorrência
das imposições da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da cooperação entre os
Tribunais de Contas, através do IRB, ATRICON e ABRACOM, Governo Federal
(Ministério do Planejamento) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Essa cooperação institucional, por seu turno, foi instrumentalizada no
Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados,
Distrito Federal e Municípios Brasileiros (PROMOEX).
As metas definidas para o Programa em questão foram a harmonização da
interpretação da Lei de Responsabilidade Fiscal e a disponibilização ao Governo
Federal e à sociedade dos dados obtidos na sua fiscalização.
Assim, pelo site do SAGF o cidadão tem a possibilidade de consultar
informações detalhadas sobre planejamento, limites constitucionais (educação e
saúde), endividamento e receita corrente liquida dos entes da Federação.
2.1.2 – Gestão Estratégica do TCE/SP
A Missão e a Visão de Futuro do TCE/SP, seus objetivos estratégicos
institucionais e o Mapa Institucional (Mapa Estratégico) também estão disponíveis no
Portal:
Missão Fiscalizar e orientar para o bom e transparente uso dos recursos públicos em benefício da sociedade. Visão de Futuro
80
Fiscalizar, orientar e divulgar, em tempo real, o uso dos recursos públicos, priorizando a auditoria de resultados e a aferição da satisfação social, consolidando uma imagem positiva perante a
sociedade27
Figura 10: Mapa Institucional do TCE/SP (Mapa Estratégico)
Dentre os Objetivos Estratégicos Institucionais estão:
Processos
Código Objetivo Descrição
P07 Otimizar os processos finalísticos
Redesenhar os processos finalísticos do Tribunal visando a seletividade, concomitância e a implantação do processo eletrônico.
27
Disponível em: <http://www4.tce.sp.gov.br/instituicao/gestaoestrategica/index.shtm>. Acesso em: 16 abr 2012
81
Meios
Código Objetivo Descrição
M03 Adequar e padronizar os sistemas e a infraestrutura de tecnologia da informação
Desenvolver capacidades e infraestrutura de tecnologia da informação necessárias para atender às demandas, incluindo o processo eletrônico e a gestão eletrônica de documentos, nas áreas fim e meio, visando decisões mais céleres e assegurando a ampla defesa, a melhor gestão do conhecimento, a redução do uso de papel e do custo processual e, a otimização do espaço físico e da logística.
Figura 11: Objetivos Estratégicos Institucionais destacados do Mapa Institucional (Mapa Estratégico do TCESP).
Observa-se que a utilização de recursos de Tecnologia da Informação, tanto
para a atividade-fim como para a atividade-meio, estão colocados em patamar
estratégico para a Corte de Contas Paulista.
2.1.3 - Plano Estratégico de Tecnologia da Informação do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo: 2011-2015
O Departamento de Tecnologia da Informação – DTI da Corte tem como Missão:
PROVER AS MELHORES SOLUÇÕES DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO PARA O PLENO DESEMPENHO DAS ATIVIDADES DO TRIBUNAL28
E como VISÃO DE FUTURO:
SER RECONHECIDO COMO PROVEDOR DE SOLUÇÕES INOVADORAS E COM EXCELÊNCIA EM TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO PARA O CONTROLE EXTERNO29
28 Disponível em: <http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/plano-estrategico-ti-tcesp-2011-2015.pdf>. Acesso em: 16 abr 2012 29 Disponível em: <http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/plano-estrategico-ti-tcesp-2011-2015.pdf>. Acesso em: 16 abr 2012
82
O Mapa Estratégico do DTI é apresentado a seguir:
Figura 12. Mapa Estratégico do DTI - Departamento de Tecnologia da Informação do TCE/SP.
2.1.4 - Utilização de recursos de Tecnologia da Informação e
Comunicação por outros Tribunais de Contas Estaduais e Municipais
Todos os Tribunais de Contas existentes no Brasil possuem um portal na
internet, e a grande maioria disponibiliza informações similares àquelas
disponibilizadas pelo TCE/SP, como acompanhamento de processos, acesso à
jurisprudência, acesso a informações sobre as prestações de contas de
jurisdicionados, dentre outros. Possuem, ainda, sistemas que objetivam a coleta de
dados oriundos dos Órgãos que lhe são jurisdicionados, com proposta similar ao
Sistema AUDESP, ressaltando-se que não foi efetuada a comparação das
funcionalidades de cada um, inclusive por conta das peculiaridades de cada Corte
de Contas e dos entes federativos e órgãos que fiscalizam.
Destacamos, a seguir, alguns sistemas/serviços, disponibilizados por esses
83
Tribunais, como panorama do que pode ser acessado por meio de suas páginas:
Sistema/Serviço Tribunal
Acesso a informações de banco de dados por
meio de Interface de Programação de
Aplicativos (API), de acordo com a concepção
de dados abertos governamentais.
TCM/CE- Tribunal de Contas dos Municípios do
Ceará
Sistemas para Fiscalização de Obras TCE/MT - Tribunal de Contas do Estado de
Mato Grosso; TC/DF- Tribunal de Contas do
Distrito Federal; TCE/RS- Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do sul; TCE/MG -
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais;
TCM/BA - Tribunal de Contas dos Municípios da
Bahia; TCE/PI - Tribunal de Contas do Estado
do Piauí; TCM/CE - Tribunal de Contas dos
Municípios do Ceará
Utilização de georreferenciamento na
fiscalização de obras e para localização de
locais que serão ou foram fiscalizados, como
escolas e unidades de saúde. Nesses casos
constatou-se a utilização de API do Google
Maps.
TC/DF- Tribunal de Contas do Distrito Federal;
TCE/MT - Tribunal de Contas do Estado do
Mato Grosso; TCM/RJ - Tribunal de Contas do
Município do Rio de Janeiro; TCE/PB - Tribunal
de Contas do Estado da Paraíba; TCE/GO -
Tribunal de Contas do Estado de Goiás
Setores de comunicação social que produzem
programas de TV e/ou rádio (convencionais ou
via web)
TCE/MT - Tribunal de Contas do Estado do
Mato Grosso; TCE/MS - Tribunal de Contas do
Mato Grosso do Sul; TCE/GO - Tribunal de
Contas do Estado de Goiás; TCE/RN - Tribunal
de Contas do Estado do Rio Grande do Norte;
TCE/PE - Tribunal de Contas do Estado de
Pernambuco; TCE/SE - Tribunal de Contas do
Estado de Sergipe;TCE/RS - Tribunal de Contas
do Estado do Rio Grande do sul
Ouvidorias, que recebem denúncias pela
internet, além das formas convencionais
(telefone e presencial).
TCE/AP - Tribunal de Contas do Estado do
Amapá; TCE/GO - Tribunal de Contas do
Estado de Goiás; TCE/TO - Tribunal de Contas
do Estado do Tocantins; TCE/MA - Tribunal de
Contas do Estado do Maranhão; TCE/RN -
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do
Norte; TCE/AL - Tribunal de Contas do Estado
de alagoas
84
Integração de Portais na internet às redes
sociais
TC/DF - Tribunal de Contas do Distrito Federal;
TCE/AL - Tribunal de Contas do Estado de
Alagoas
Unidade especializada na fiscalização da gestão
e do uso de recursos da TI pela Administração
Pública
TCE/CE - O Tribunal de Contas do Estado do Ceará possuiu, desde 2009, uma Comissão Especial de Auditoria de TI, no âmbito de sua Secretaria de Controle Externo, destinada a realizar auditoria de Tecnologia da Informação
Vídeos das Sessões (ao vivo ou gravadas)
TCE/AP - Tribunal de Contas do Estado do
Amapá; TCE/MS - Tribunal de Contas do
Estado do Mato Grosso do Sul; TCE/GO -
Tribunal de Contas do Estado de Goiás;
TCE/TO - Tribunal de Contas do Estado de
Tocantins; TCE/PB - Tribunal de Contas do
Estado da Paraíba; TCE/AL - Tribunal de
Contas do Estado de Alagoas; TCE/PR -
Tribunal de Contas do Estado do Paraná;
TCE/PA - Tribunal de Contas do Estado do Pará
Diário Oficial Eletrônico
TCE/RS - Tribunal de Contas do Estado do Rio
Grande do sul; TCE/RN - Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Norte; TCE/PE -
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco;
TCE/SE - Tribunal de Contas do Estado de
Sergipe
Processo Eletrônico, mediante certificação digital
TCE/RJ - Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro
Emisão de Certidões pela internet
TCE/MT - Tribunal de Contas do Estado de
mato Grosso; TCM/CE - Tribunal de Contas dos
Municípios do Ceará
Figura 13: Exemplos de sistemas/serviços disponibilizados pelos Tribunais de Contas
Estaduais e dos Municípios
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As informações, serviços e sistemas disponibilizados no Portal do TCE/SP
abrangem a maior parte das atividades desenvolvidas pela Corte, de forma que são
direcionadas, principalmente, aos órgãos jurisdicionados.
85
A linguagem técnica empregada é acessível àqueles que atuam na área.
As linguagens computacionais encontram-se em formato aberto, facilitando a
adequação, implantação e integração de sistemas.
O sistema Audesp é um exemplo de como as iniciativas de uso das
Tecnologias de Informação e Comunicação pelos Tribunais de Contas influenciam
toda a administração pública jurisdicionada, que deve buscar a adequação ao
padrão tecnológico empregado, tanto do ponto de vista da infraestrutura quanto no
que se refere a recursos humanos.
O Processo Eletrônico no âmbito do TCE/SP, inicialmente implantado para os
casos de exame prévio de edital de licitação, tende a se expandir para as outras
matérias ainda analisadas em processo físico, o que vem acarretando a necessidade
de aperfeiçoamento e adequação tanto do público externo quanto dos servidores da
Corte.
Não obstante a tecnicidade e, muitas vezes, a complexidade dos dados
analisados e produzidos pelo Tribunal, toda a sociedade, em tese, deveria
ter contato com o resultado dos trabalhos de fiscalização realizados. A linguagem
natural utilizada, ainda que acessível ao público hoje majoritário, somente alcançará
a população em geral se houver empenho nesse sentido, considerando-se a notória
dificuldade em se interpretar informações de caráter técnico. Mostra-se, portanto,
uma oportunidade de ampliação das ações do Tribunal, no sentido de
orientação/educação para a cidadania; e esse é um dos objetivos estratégicos do
TCE/SP: “Formar e Informar o público alvo” e “Aprimorar a informação e a formação
dos jurisdicionados e cidadãos nas práticas do TCESP com formatos e conteúdos
apropriados para cada público”30.
Existem serviços e ferramentas que podem ser agregados ao que já é
oferecido e utilizado, como emissão de certidões via internet, customização do Portal
do Tribunal pelo cidadão, de acordo com as informações que lhe são mais
relevantes, direcionamento de informações a dispositivos móveis (celulares, tablets,
30
Disponível em: <http://www4.tce.sp.gov.br/gestao-estrategica-objetivos-institucionais>. Acesso em 16 abr 2012
86
etc), utilização de Sistemas de Informação Geográfica, ou georreferenciamento, para
fiscalização e acompanhamento de obras públicas, bem como utilização de
programas de rádio e/ou TV, inclusive via web, como forma de educação para a
cidadania. Ainda, desponta a possibilidade do desenvolvimento de serviços
interativos via TV Digital, dentre outras tecnologias que virão.
A Corte de Contas Paulista e seu Departamento de Tecnologia da informação
alinham-se estrategicamente no sentido de valorização e ampliação da utilização de
recursos tecnológicos tanto para atividade-meio quanto para atividade-fim.
Como relatado anteriormente, o Poder Executivo do Estado vem
implementando, de forma intensiva, uma política de governo eletrônico, ainda que
sob diversas nomenclaturas.
Nesse contexto, tendo em vista o avanço no uso das Tecnologias da
Informação e Comunicação pela Administração Pública, e a influência que essas
ferramentas efetivamente exercem no andamento da máquina pública, apresenta-se
como desafio ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo a necessidade de
constante aperfeiçoamento de seu corpo técnico, para a fiscalização da governança
em TI implementada pelos entes jurisdicionados.
87
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