02COLEÇÃOMETODOLOGIAS DE GESTÃOPÚBLICA

Escolas de Governo e CidadaniaReflexões sobre oportunidades e desafios para implementação de programas de formação de servidores, conselheiros e lideranças da sociedade civil

Cassiele ChagasSergio AndradeSimone Bega Harnik

Agenda Pública - 2015

Direção Executiva: Sergio Andrade

Direção de Projetos: Bruno Gomes

Coordenação de Projetos: Wenderson Gasparotto, Cassiele Moraes Chagas, Francisco Mendes e Rubens Souza

Ações Educativas: Lisian Migliorin Lasmar e Walkíria Tercia

Sobre esta publicação

Supervisão editorial: Sergio Andrade e Bruno Gomes

Coordenação editorial: Cassiele Moraes Chagas

Edição: Simone Bega Harnik

Texto: Cassiele Chagas, Sergio Andrade, Simone Bega Harnik

Participação: Renan do Prado Alves e Felipe Gonçalves Brasil, do Grupo de Pesquisa Participação, Democracia e Políticas Públicas da Universidade Estadual Paulista (Unesp), campus Araraquara

Revisão: Serg Smigg

Projeto gráfico e diagramação: Ricardo Hurmus

Escolas de Governo e CidadaniaReflexões sobre oportunidades e desafios para implementação de programas de formação de servidores, conselheiros e lideranças da sociedade civil

SOBRE A AGENDA PÚBLICAA Agenda Pública é uma Organização da Sociedade Civil de

Interesse Público (Oscip), sem fins lucrativos, criada por um

grupo de profissionais ligados à universidade e ao setor público,

com o intuito de aprimorar a gestão pública, a governança

democrática e incentivar a participação social.

Defendemos um ideal de governo mais responsivo,

inovador, democrático e eficiente politicamente. Para isso,

trabalhamos pela construção de uma agenda coletiva, pautada

no estabelecimento de parcerias para a formulação e a

implementação de políticas públicas e pelo aperfeiçoamento

das capacidades e do desempenho dos governos locais.

3

MissãoContribuir para o aprimoramento da gestão pública e a

ampliação da participação social por meio da construção de

capacidades para que governos e sociedade civil desenvolvam

políticas públicas mais democráticas e eficazes.

PrincípiosOs fundamentos que norteiam nossa atuação baseiam-se

nos Princípios de Istambul, criados a partir do Open Forum for

CSO Development Effectiveness, o qual definiu parâmetros

mundiais de atuação para as Organizações da Sociedade Civil

que trabalham pelo desenvolvimento. São eles:

• Refletir sobre o interesse público e sobre inovações sociais e institucionais

• Respeitar e promover os direitos humanos e a justiça social

• Incorporar a equidade e a igualdade de gênero e ao mesmo tempo promover os direitos das mulheres e das meninas

• Ter foco no empoderamento, na apropriação democrática e na participação de todas as pessoas

• Promover sustentabilidade ambiental

• Praticar a transparência e a prestação de contas

• Estabelecer alianças equitativas e solidárias

• Criar e compartilhar conhecimentos e comprometer-se com a mútua aprendizagem

• Comprometer-se com a conquista de mudanças positivas e sustentáveis

4

SUMÁRIOApresentação 7

Introdução 11

1. O que são Escolas de Governo 14

Breve histórico da formação de servidores no Brasil 17

A Rede Nacional de Escolas de Governo 19

Modelos de Escolas de Governo 22

O modelo alemão 23

O modelo norte-americano 25

2. Como implantar uma Escola de Governo 27

Direcionamento estratégico de uma Escola de Governo 29

Institucionalização 30

Metodologias e projeto pedagógico 32

Esquema analítico 34

3. Experiências práticas municipais 39

Escola Metropolitana de Administração Pública – Curitiba

(www.imap.curitiba.pr.gov.br/?page_id=4533) 40

Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes 43

Escola de Governo e Gestão do Município de Jundiaí 45

A experiência da Agenda Pública em Barro Alto

e Niquelândia 46

SUMÁRIO4. Desafios 53

Governança 55

Cursos e modelo pedagógico 56

Avaliação e parcerias 57

5. Opinião de especialistas 58

Conhecimentos e habilidades para a gestão

pública contemporânea 59

Estruturação do trabalho em rede entre

Escolas de Governo 65

6. A gestão pública municipal em transformação 72

Obstáculos e oportunidades 75

O desafio da transformação 76

Referências bibliográficas 78

APRESENTAÇÃOConstitui esforço vão a busca por um conjunto universal de

políticas ou soluções mágicas para responder às demandas da

cidadania. Ações governamentais exitosas em determinado

momento e local podem não funcionar em contextos

diferentes. Como, então, o Estado poderia responder às

demandas – cada vez mais diversificadas e complexas – de

forma eficiente, eficaz e justa?

Sabe-se que os governos mais bem avaliados por seus

cidadãos não são necessariamente os que optaram por uma ou

outra ação específica, mas sim aqueles que mantêm políticas

que dão certo e são capazes de corrigir rumos de programas

e projetos que não tiveram sucesso, construindo estabilidade

institucional e continuidade administrativa.

A essas duas características somam-se a boa coordenação

entre diferentes órgãos, agências e níveis de governo, e a

participação social. A falta de articulação intergovernamental

7

pode levar a descontinuidades na prestação dos serviços;

e decisões tecnocráticas, por sua vez, são comumente

responsáveis pela desconexão entre os gestores do Estado e

os anseios da sociedade.

O conjunto de boas práticas elencado acima foi destacado em

um relatório do Banco Interamericano de Desenvolvimento

(BID), em 2006, chamado “La política de las políticas

públicas: progreso económico y social en América Latina”. O

desdobramento do raciocínio leva-nos a observar aspecto

evidente e fundamental: o aumento da capacidade do Estado e

a melhoria na elaboração, implementação e monitoramento das

ações governamentais, cruciais para a qualidade das políticas

públicas, estão fortemente associados à elaboração de

planos alinhados com as demandas sociais e à preparação

de recursos humanos.

Os servidores, a fim de bem atender ao interesse público,

têm entre suas atividades: análise, planejamento, desenho

de cenários, negociação e mediação de conflitos, gestão,

prestação de contas, monitoramento e avaliação de

investimentos. O desenvolvimento dessas habilidades e

conhecimentos necessários são razão e justificativa para a

implantação das Escolas de Governo.

A descentralização de serviços prestados pelo Estado, que

se acentuou após a Constituição Federal de 1988, exige dos

governos, nos três níveis da federação, mais capacidades

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institucionais. Além disso, mudanças recentes levam à

necessidade de aperfeiçoamento constante: tais como

a tendência de trabalho em rede, com colaboração entre

diferentes serviços e níveis de administração (local, regional,

central); serviços baseados em conhecimento; propostas

integradas de prestação de serviços, transparência e

informação aos cidadãos; avaliação dos processos e resultados

das políticas públicas, e não mais apenas a verificação do

cumprimento da lei.

No bojo dessas transformações, as Escolas de Governo podem

assumir papel de destaque não só na formação de gestores e

funcionários. Governos municipais, hoje, têm a oportunidade

de instituir Escolas de Governo e Cidadania, que atuam na

formação de quadros de servidores e de conselheiros e de

lideranças da sociedade. Por meio delas, há indução de novas

práticas de gestão e de fomento à participação social.

A Agenda Pública participa ativamente de duas experiências

municipais que vêm se mostrando bem-sucedidas: em Barro

Alto e Niquelândia (GO). Assim, entendemos esta obra como

uma contribuição ao debate sobre como implantar e impulsionar

o desenvolvimento das Escolas de Governo e Cidadania a partir

de uma sistematização das informações sobre seus desafios e

possibilidades.

A formação dos servidores públicos é alvo das ações

educativas da Agenda Pública, oferecidas em sua Escola de

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Políticas Públicas. São formações livres para gestores públicos,

conselheiros, lideranças comunitárias e profissionais que

atuam em políticas públicas. Toda a concepção pedagógica

dos cursos da Escola de Políticas Públicas é voltada para

construção de conhecimento com base na experiência dos

participantes, o que enriquece os encontros e a comunicação e

propicia novos olhares para situações-problema reais.

Esperamos que esta publicação possa inspirar gestores

federais, estaduais e municipais a investirem na formação

de seu corpo de funcionários, com extensão dos cursos,

quando oportuno, à sociedade civil. Desejamos também que as

experiências aqui expostas possam facilitar a implantação de

novas Escolas de Governo e Cidadania e ampliar a cooperação

entre as que já realizam um trabalho de importância e relevo

para o país.

Boa leitura.

Sergio AndradeAgenda Pública

Diretor executivo

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10

INTRODUÇÃOPela Emenda Constitucional nº 19 de 1998, a União,

os Estados e o Distrito Federal devem manter “escolas de

governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores

públicos”. Mas, apesar de a obrigatoriedade da lei ser

apenas para Estados e Distrito Federal, essas instituições

de desenvolvimento dos quadros funcionais são uma

oportunidade também para a gestão municipal. Seja com

a criação de novas organizações, seja por meio de parcerias

e articulação com as já existentes, dirigentes de prefeituras

podem estabelecer e consolidar núcleos locais de

formação voltados ao desenvolvimento de capacidades

para seus funcionários.

Esta obra pretende realizar uma abordagem prática das

Escolas de Governo e Cidadania para gestores, conselheiros

e interessados da sociedade civil, mas não sem a reflexão e o

auxílio do que especialistas já vêm estudando. Busca incentivar

criação de espaços formativos como maneira de fortalecer as

11

capacidades estatais, sempre de forma realista, com a devida

ponderação dos desafios que se impõem.

A organização do conteúdo que pareceu mais razoável à

Agenda Pública nesta empreitada foi apresentar um breve

histórico da formação dos servidores no Brasil no primeiro

capítulo. Tal histórico conta ainda com uma explanação dos

modelos que embasaram a constituição das primeiras Escolas

de Governo pelo mundo.

No segundo capítulo, são discutidas as necessidades

práticas para a constituição de Escolas de Governo e

Cidadania, com foco principal na definição da missão e do

projeto pedagógico dessas instituições. Afinal, não é suficiente

a existência formal de uma escola para que se verifique

engajamento dos funcionários e ampliação de capacidades

para a gestão.

A partir das bases teóricas, discutimos experiências práticas

no terceiro capítulo. Nele, elencamos algumas experiências

que podem servir à reflexão de municípios que pretendem

investir em capacitação. São abordados os trabalhos da Escola

Metropolitana de Administração Pública, da Prefeitura de

Curitiba, da Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes,

da Escola de Governo e Gestão do Município de Jundiaí e, por

fim, a parceria da Agenda Pública nos municípios de Barro Alto e

Niquelândia, no interior de Goiás.

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12

Os desafios atuais são sintetizados no quarto capítulo, sem

pretensão de esgotar as oportunidades de reflexão e melhorias.

Seguem duas entrevistas com os especialistas José Antônio

Carlos (professor Pepe), docente em Gestão do Conhecimento

e Inovação Organizacional e integrante da equipe gestora

da Rede Paulista de Inovação em Governo, e Roseli Minas

e Silvia Regina da Costa Salgado, coordenadora e técnica,

respectivamente, da Escola de Gestão Municipal do Centro

de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam).

Elas tratam das habilidades e conhecimentos para uma gestão

pública inovadora e dos desafios e possibilidades das redes de

Escolas de Governo e Cidadania.

Por fim, encerra a obra uma reflexão sobre as oportunidades

que as Escolas oferecem no contexto de uma administração

pública municipal permeada por desafios da desburocratização,

da intersetorialidade, da participação social e das

transformações tecnológicas.

Aos que tiverem interesse em aprofundar alguns dos

temas abordados, fica o convite para visita às referências

bibliográficas no fim desta publicação. A seção foi construída

com material de pesquisa da Agenda Pública e consulta à

vasta listagem de obras de referência oferecida pela Escola

Nacional de Administração Pública (Enap).

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O que são Escolas de

Governo

1

O QUE SÃO ESCOLAS DE GOVERNOEscolas de Governo são instituições destinadas à formação e ao

desenvolvimento de servidores públicos. A definição legal cons-

ta do Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que institui

a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da

administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Trata-se de conceituação vaga, pois pode abarcar diversos

tipos de organizações públicas e privadas ou não governamen-

tais. Em artigo publicado em 2000, a professora da Fundação

Getulio Vargas e então presidente da Escola Nacional de Admi-

nistração Pública (Enap), Regina Silvia Pacheco, já pontuava a

multiplicidade de entendimentos:

(...) o termo [Escolas de Governo] abriga usualmente insti-tuições muito diversas; podemos identificar pelo menos as seguintes:

• universidades com cursos de graduação e pós-graduação onde os egressos buscam, por conta própria, sua colocação no mercado de trabalho público ou privado;

15

• instituições estatais ou fortemente financiadas pelo Es-tado voltadas à seleção e formação inicial de quadros e/ou reciclagem de funcionários;

• instituições que fornecem cursos de especialização, me-diante pagamento, ou mesmo ciclo de atualização e debate para candidatos e quadros políticos. (PACHECO, 2000, p.36)

Nesta publicação, a Agenda Pública seguirá, em grande me-

dida, o procedimento adotado por Pacheco: assumir como Esco-

la de Governo as instituições incluídas no aparato estatal que

sejam financiadas majoritariamente por orçamento público.

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O que se entende por capacitação dos servidores

As “escolas de governo contribuirão para a identificação das necessidades de capacitação dos órgãos e das entidades” do poder público, afirma o Decreto nº 5.707/2006 no quarto artigo.

A mesma norma define capacitação como: “processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais”. Já as competências são entendidas como o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao trabalho dos servidores e aos objetivos dos órgãos públicos.

São considerados eventos de capacitação, por exemplo, cursos presenciais e à

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distância, aprendizagem em serviço, grupos formais de estudos, intercâmbios, estágios, seminários e congressos, desde que estejam relacionados aos interesses da administração pública e contribuam, ainda que indiretamente, para o trabalho do funcionário ou gestor.

Diferentes áreas de pesquisa, como a da educação, a da administração e as das ciências sociais, oferecem distintos conceitos para os termos “formação”, “capacitação” e “treinamento”. Aqui, utilizaremos o entendimento do decreto federal.

Breve histórico da formação de servidores no BrasilO primeiro marco para a profissionalização e a qualificação do

serviço público brasileiro, segundo publicação da Enap (2010,

p. 14), foi a criação do Departamento Administrativo do Servi-

ço Público (Dasp), na década de 1930, sob o Estado Novo de

Vargas. O Decreto-Lei nº 579, de 30 de julho de 1938, que orga-

nizava o órgão, definia entre suas competências a de “promover

a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da

União” (BRASIL, 1938).

Anos depois, surgiram iniciativas para segmentos da buro-

cracia, como o Instituto Rio Branco (IRB), em 1945, responsável

por selecionar e formar diplomatas; a Escola Nacional de Ciên-

cias Estatísticas (Ence), em 1953; e a Escola Nacional de Saúde

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Pública (Ensp), em 1954. Outros órgãos setoriais foram criados

nas décadas seguintes, buscando a qualificação de servidores.

Em 1986, foi criada a Enap, com atribuição de formar ser-

vidores públicos nos diversos setores da burocracia do Estado.

Segundo Pacheco (2000, p. 37), foi inspirada na ins-

tituição francesa École Nationale d´Administration

(ENA), a qual forneceu consultores para a instalação da

versão brasileira. A demanda, na época, era fortalecer

e profissionalizar quadros permanentes de servidores.

Por curto período, a Enap existiu sob a forma de diretoria da

Fundação Centro de Formação do Servidor Público (Funcep), en-

tidade de direito privado financiada pelo governo federal. A par-

tir de 1990, assumiu sua configuração institucional atual: a de

fundação vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão.

Anos depois, a Emenda Constitucional nº 19 de 1998, regis-

trou na Constituição Federal que a União, os Estados e o Distri-

to Federal devem manter “escolas de governo para a formação

e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se

a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção

na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou

contratos entre os entes federados”. Sob esse contexto, desde

2003, a Enap passou a coordenar a Rede Nacional de Escolas

de Governo, que conta com entidades federais, estaduais, distri-

tais e municipais. A criação destas últimas, embora não consista

Escola Nacional de Administração Pública (ENAP)

Fonte: Reprodução/ Enap.

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em diretriz constitucional, vem sendo importante instrumento

para a melhoria da gestão nos municípios.

Em âmbito federal, cabe registrar como marco legal recente

o Decreto nº 5.707/2006, que institui a Política e as Diretrizes

para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública

federal.

A Rede Nacional de Escolas de GovernoA Rede Nacional de Escolas de Governo é:

“uma articulação informal, de livre adesão, entre múltiplas e diferenciadas instituições governamentais brasileiras inte-ressadas e engajadas na capacitação, formação e desenvol-vimento de servidores e agentes públicos” (REDE NACIONAL DE ESCOLAS DE GOVERNO, 2014, p. 1).

Sua organização cabe a um Comitê Gestor secretariado pela

Enap, que é responsável por articular, coordenar e sistematizar

ENAP - Escola Nacional deAdministração Pública.

Fonte:

Página da Rede Nacional de Escolas de Governo na internet

Fonte: Reprodução.

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as reuniões. Trata-se, portanto, de um pacto em permanente

elaboração entre entidades que trabalham com formação e

desenvolvimento de servidores públicos nos três níveis da fede-

ração (União, estados, Distrito Federal e municípios), e nos três

poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).

Entre as instituições participantes, estão as “escolas de

governo propriamente ditas, centros de treinamento e capaci-

tação, universidades, universidades corporativas, secretarias

de administração de estados e de municípios, e outras institui-

ções de governo interessadas”. Um mapa aponta que há 208 ins-

tituições associadas, das quais 62 pertenciam ao nível federal

(29,8%), 97 ao estadual (46,6%), e 49 ao municipal (23,6%).

Cerca de 70% delas eram vinculadas ao Poder Executivo; as de-

mais se distribuíam entre os Poderes Legislativo, Judiciário e o

Ministério Público.

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AMAZONAS 01 01

MARANHÃO 01 01

ALAGOAS 02 01

SERGIPE 02

BAHIA 04 01

TOCANTINS 04 01

PIAUÍ 01 01

GOIÁS 05 01 01DISTRITO FEDERAL

32 04

CEARÁ 01 08 01

PERNAMBUCO 02 04 01

PARAÍBA 01 02 01

PARANÁ 01 12 04

RORAIMA 01 02 01

MATO GROSSO 02 01

ACRE 02 01

PARÁ 01 01 01

AMAPÁ 02

MINAS GERAIS

02 05 06MATO GROSSO DO SUL

01 03 02

RIO GRANDE DO SUL

02 05 02

RIO GRANDE DO NORTE

02 01

SANTACATARINA

01 06 01

ESPÍRITOSANTO 04 03

RIO DE JANEIRO12 04 01SÃO PAULO

03 08 15

RONDÔNIA 01 01

21

Fonte: Rede Nacional de Escolas de Governo.

Dezembro/2014

DISTRIBUIÇÃO DAS INSTITUIÇÕES PARTICIPANTES DA REDE NACIONAL DE ESCOLAS DE GOVERNO

Total = 208 Escolas de Governo

Federais 62Estaduais 97Municipais 49

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Modelos de Escolas de GovernoUma das referências mais importantes para as Escolas de Go-

verno no Brasil foi a ENA, criada pelo governo francês em 1945

com o objetivo de formar os quadros superiores da administra-

ção, incluindo a diplomacia:

A intenção era preparar para o Estado uma elite dirigente com formação mais sólida, pois a [elite] anterior, que havia arrastado o País à catástrofe de 1940, era geralmente vista como incompetente. Além disso, a escola serviria para uni-ficar os critérios de acesso aos grandes corpos do Estado, cada um dos quais tinha concursos particulares e regras pró-prias de seleção, que, no fundo, implicavam cooptação, mais que recrutamento objetivo. (ROUANET, 2005, p. 36)

O ingresso ocorre por concurso e o tempo de duração pre-

visto do curso é de três anos. Segundo Rouanet, o primeiro ano é

de transição entre o segundo grau e o ensino superior, com pro-

grama comum a todos os estudantes. No segundo ano, há opção

de uma de quatro áreas: serviço público; econômico-financeira,

voltada para a vida empresarial (pública ou privada); política, eco-

nômica e social, para os que buscam trabalhos em comunicação

ou informação; e relações internacionais, para trabalho em co-

mércio exterior, por exemplo. A diplomacia é recrutada entre os

que optam por “serviço público”.

Desde o ingresso, os estudantes passam à condição de

funcionários estagiários e recebem remuneração. O formato

pedagógico baseia-se na prática administrativa, sem aulas tradi-

cionais expositivas. É responsabilidade do aluno o preparo de re-

latórios e apresentação de seminários. Há também a realização

de trabalhos em grupo. O programa compreende tópicos como

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orçamento e finanças, relações internacionais, problemas so-

ciais e línguas, entre outros.

A ENA já formou representantes importantes da administra-

ção pública francesa, incluindo ministros de Estado e presiden-

tes, entre eles, François Hollande, que se graduou na escola em

1980. No entanto, a formação oferecida está longe de ser unâni-

me. Entre as críticas, há as que apontam que a escola forma fun-

cionários para um “Estado tecnocrático, anônimo e impessoal,

isolado das forças vivas da nação” (ROUANET, 2005, p.46); ou-

tras dão conta de que a ENA forma uma “casta administrativa”,

com caráter antidemocrático. Isso porque funcionários de mais

baixa hierarquia dificilmente conseguem compor os quadros dis-

centes – e a formação fica restrita aos altos escalões.

O modelo alemãoUma segunda referência importante é o modelo alemão, criado

para substituir o aparato administrativo que serviu regimes au-

toritários “desde a monarquia prussiana até a Alemanha Guilher-

mina e a nacional-socialista” (ROUANET, 2005, p. 63). As escolas

alemãs são duas: a Speyer, que se dedica ao aperfeiçoamento

de funcionários estaduais, e a Academia de Bonn, voltada aos

federais. O ingresso nas duas ocorre por concurso.

A Universidade de Ciências da Administração, de Speyer, é

voltada a atividades de formação, aperfeiçoamento e pesqui-

sa no campo da administração pública. O financiamento é con-

junto pelo governo federal e pelos estados, com participação

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predominante do estado-sede, Renânia-Palatinado. A formação

é gratuita e inclui desde programas curtos para complemento da

formação básica até programas de pós-graduação.

De acordo com Rouanet (2005), o enfoque é multidiscipli-

nar, com 17 temáticas referentes a direito público, ciência da

administração, economia pública e história, sociologia, ciência

política e psicologia.

A atividade de aperfeiçoamento dirige-se aos integrantes

de serviço público superior, membros das administrações esta-

duais, e inclui seminários de curta duração voltados a problemas

concretos. Há possibilidade de cursar seminários de introdução

(organização e pessoal, administração e meio ambiente) e semi-

nários de liderança (organização e gerência, planejamento e de-

cisão, finanças e economia), conforme a posição do funcionário

na hierarquia.

Já a Academia Federal de Bonn, dedicada a atividades de

formação e pesquisa, concentra-se no aperfeiçoamento do fun-

cionalismo federal. Conforme Rouanet (2005), há basicamente

três programas principais:

• o introdutório, voltado aos cargos iniciais do serviço pú-blico superior, com noções elementares sobre o sistema administrativo alemão, orçamento, técnicas legislativas, planejamento e processo decisório;

• o adaptativo, que atende a todos os escalões, com ofer-ta de formações vinculadas à prática do serviço público, como liderança e cooperação, planejamento, técnicas de negociação e tendências da gestão pública;

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• o promocional, dedicado a funcionários em funções mais elevadas na hierarquia, com temas como sistema de lide-rança, planejamento e decisão, competências atitudinais e administração da sociedade

Os modelos alemão e francês têm carreiras organizadas e

cursos específicos para elas. Outra característica essencial é a

formação da burocracia pela burocracia, ou seja, são os quadros

do alto funcionalismo que formam a futura geração de servido-

res estatais.

O modelo norte-americanoNos Estados Unidos, as Escolas de Governo nasceram dentro

das universidades e, por isso, há um grande número de progra-

mas de pós-graduação que se ocupam da formação de funcio-

nários públicos.

De acordo com Petrucci, Santos e Brito (1995), é possível

agrupar as instituições norte-americanas em dois grandes gru-

pos: o das escolas tradicionais, entre as quais está a Maxwell

School, dedicada à administração pública com enfoque em

técnicas de gerenciamento e análises organizacionais; e o que

surgiu no fim dos anos 1960 e se voltou ao estudo e análise de

políticas públicas, com foco nos problemas especialmente no

campo de políticas sociais.

Considerando as duas correntes, haveria uma divisão em

dois grandes campos:

a) a corrente inspirada na microeconomia, na teoria dos jogos, nos modelos racionais de eficácia e eficiência,

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na ênfase em técnicas quantitativas e estatísticas para a tomada de decisão, com pouca atenção e facti-bilidade política das alternativas de política escolhidas; e

b) a corrente derivada da ciência política, enfatizando a teoria organizacional, a natureza do poder, sua frag-mentação e processos políticos (politics). (PETRUCCI, SANTOS E BRITO, 1995, pp. 13-14)

Os cursos são constituídos por base curricular multidiscipli-

nar e abrangente, que se combina com aprofundamento em uma

ou duas áreas específicas, como: energia, política industrial, nu-

trição, habitação etc. O estágio, geralmente, é de iniciativa indi-

vidual dos estudantes, embora as escolas facilitem a inserção

profissional. Para profissionais em serviço, o modelo dos EUA

procura combinar programas de educação continuada com cur-

sos de graduação e de pós-graduação.

Em linhas gerais, pode-se dizer que o modelo norte-america-

no tem sua formação para o serviço público inserida no sistema

regular de ensino, com corpo docente fixo e não necessariamen-

te egresso da burocracia.

Como implantar uma Escola de Governo

2

COMO IMPLANTAR UMA ESCOLA DE GOVERNOEscolas de Governo “devem buscar não apenas transmitir in-

formação e conhecimento, mas formar atitudes e comporta-

mentos”, aponta Regina Pacheco (2003; p. 21)1. Ou seja, a uma

instituição formativa não basta oferecer cursos, espera-se que

o engajamento dos estudantes (servidores, políticos, conse-

lheiros ou cidadãos) leve a ganhos na gestão municipal, com ele-

vação das capacidades para enfrentar os desafios da oferta de

serviços públicos.

Assim, uma das primeiras reflexões necessárias para esta-

belecer uma Escola de Governo é identificar em escolas já em

funcionamento suas características, virtudes e potenciais de-

safios. “É oportuno conhecer outras experiências e enriquecer

as referências antes de tomar as decisões estratégicas sobre a

organização que se quer criar”, diz Pacheco2 (2003; p. 28).

1. In “Escolas de Governo e Gestão Municipal”.

2. Idem ao anterior.

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Com

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plan

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ma

Esco

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e G

over

no

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As fontes de informação atual são abundantes, por isso, no

Capítulo 1 a Agenda Pública apresentou um pequeno histórico,

que serve como guia básico das diferenças nos modelos mun-

diais. Nos próximos capítulos, serão tratadas experiências prá-

ticas em andamento. No entanto, esta publicação não pretende

esgotar as possibilidades exploratórias e, seguramente, boas

iniciativas estarão disponíveis online. Uma fonte interessan-

te de informações aqui no Brasil é o site da Rede Nacional de

Escolas de Governo, que conta com um cadastro das institui-

ções participantes (http://www2.enap.gov.br/rede_escolas/).

O processo de identificação de boas referências e prá-

ticas é nomeado pela literatura de gestão como análise de

benchmarking. Por meio dele, pode-se realizar uma compara-

ção sistemática entre instituições, visando à busca de melhor

desempenho para um fim – no caso, o da constituição de uma

Escola de Governo. Cabe ressaltar que, como toda política públi-

ca, não há receita de sucesso, pois os resultados de implemen-

tação podem ser bastante distintos conforme os contextos.

Direcionamento estratégico de uma Escola de GovernoPacheco afirma que a decisão de criar uma Escola de Governo

não pode ser tomada apenas por um segmento de pessoal da

gestão municipal, como recursos humanos, ou um departamen-

to isolado, pois a dimensão estratégica de criar instituição for-

mativa ficaria subdimensionada. É preciso respaldo político para

que uma Escola de Governo funcione efetivamente.

Antes da tomada de decisão pelos gestores partidários da

criação de uma Escola, é conveniente observar a lista em que

Pacheco elenca uma série de questionamentos a serem respon-

didos:

- por que propor a criação de uma Escola de Governo?;

- que tipos de problemas se quer resolver com a nova orga-nização?;

- esses problemas podem ser solucionados por meio de ca-pacitação?; (cuidado: capacitação não pode virar panaceia; não substitui o necessário gerenciamento eficaz em todos os níveis; (...)

- quais são as estratégias do governo para a gestão pública e o que o governo espera de seus servidores, em todos os níveis?;

- como a capacitação pode potencializar essas estraté-gias?;

- como aproveitar ao máximo os recursos existentes – co-nhecimentos, competências, recursos financeiros?;

- como aplicar desde o início o princípio “fazer mais com me-nos”? Que parcerias são possíveis?

(PACHECO, 2003, pp. 32:33)3

A partir da resposta a estas questões, pode-se pensar a es-

trutura legal, física e pedagógica da instituição.

InstitucionalizaçãoA estrutura legal da Escola de Governo, na visão de Pacheco,

deve ser “flexível” e “leve”, para acompanhar a evolução das

necessidades da gestão. Excesso de formalismo na norma que

institui a escola poderá constituir entrave posterior, caso novas

diretrizes pretendam corrigir ou alterar rumos.

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3. In “Escolas de Governo e Gestão Municipal”.

No momento de definir as características da instituição, a

pesquisadora elenca novas dúvidas a serem respondidas pelos

dirigentes. Tais questões podem, inclusive, ser alvo de debate

com a sociedade civil, a fim de decidir de maneira mais democrá-

tica a missão das instituições, com ganhos permanentes:

- autonomia ou alinhamento às estratégias governo?;

- preparação de quadros para a continuidade ou para a mu-dança?;

- conteúdo dado aos termos “modernização” e “profissiona-lização” do setor público: ênfase em carreiras ou em geren-tes e líderes?;

- abordagem acadêmica ou profissionalizante?;

- atividades exclusivas de formação/capacitação ou combi-nadas com pesquisa aplicada e difusão?

(PACHECO, 2003, pp. 33:34)4

É necessário também, segundo a autora, ter clareza não só

sobre quem efetivamente participara das formações da Escola

de Governo, mas também sobre os diferentes grupos a que a ins-

tituição deverá prestar contas. Pacheco elenca alguns dos pro-

váveis stakeholders de instituições desse tipo: dirigentes má-

ximos do governo, que devem entender as Escolas como meio

para implementar políticas e fonte de informações para novas

ações; dirigentes e gerentes estratégicos, que podem solucio-

nar problemas específicos a partir das formações; funcionários;

colaboradores eventuais, como educadores, parceiros e forne-

cedores; ex-alunos; e outras Escolas ou instituições afins.

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4. In “Escolas de Governo e Gestão Municipal”.

A população local, na visão da Agenda Pública, também

pode ser entendida como ator interessado nas ações de uma Es-

cola de Governo e, portanto, é desejável que existam canais de

comunicação, para que as decisões tomadas pela organização

estejam amparadas também nos anseios da comunidade.

Metodologias e projeto pedagógicoO ato de institucionalizar uma Escola de Governo, por meio de

norma, pouco tem a ver com a necessidade de criação ou cons-

trução de espaço físico próprio para a organização nascente. É

necessário frisar esse aspecto, pois, para grande parte dos mu-

nicípios brasileiros, arcar com um espaço físico próprio exclusivo

para a formação de servidores pode ser um obstáculo.

Como aponta Ricardo Souza5 (2003, p. 76), quando implan-

tadas, “(...) as Escolas de Governo serão muito mais que um

espaço físico ou um corpo de professores ou instrutores com

magníficas qualificações, tornando-se, essencialmente, uma

concepção e um método”. Cabe perguntar: uma concepção e um

método para quê? Ora, para resolver os problemas da gestão pú-

blica levantados na criação de tais escolas.

A concepção e o método de Escolas de Governo estão mui-

to mais associados a novas formas de governança e de gestão

pública, com governos em rede, valorização do servidor e am-

pliação de suas capacidades. Trata-se de um modelo de Estado

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5. Idem.

democrático em franca construção, em que o cidadão é parte

das decisões não só pelo voto, e no qual a efetividade das políti-

cas – e não só a redução de custos – passa a ser um valor.

Como a Escola de Governo trata de um novo fazer político,

seus métodos não podem ser a simples reprodução de padrões

já existentes. Conforme Souza:

(...) se a concepção é a de um canal que permitirá que o rico processo humano de criação, negação, formulação, reformulação e compartilhamento do conhecimento, ten-do como objetivo permitir que o serviço público produza impactos na melhoria da qualidade de vida da população, os métodos praticados serão aqueles que estimulem que tais conhecimentos encontrem terreno fértil para sua ma-nifestação.

Absolutamente incompatível, portanto, com a visão tradi-cional de ensino, em que o professor, na sala de aula, ensi-na ao aluno que, por seu turno, tendo aprendido, está apto a ‘cair no mundo’.

Ao contrário, as Escolas de Governo pressupõem o uso dos recursos de ensino-aprendizado na medida da necessida-de dos conteúdos que produzirão impacto social. (SOUZA, 2003, p. 76)

A Agenda Pública defende, portanto, o uso de metodolo-

gias inovadoras, que respeitem os saberes dos servidores e va-

lorizem a experimentação de ideias para projetos aplicados no

serviço público, com vistas ao fortalecimento do Estado e de

seu corpo de funcionários. É desejável que os métodos de ensi-

no estejam em consonância com os ousados objetivos de uma

Escola de Governo. Para tanto, há especialistas em formação de

adultos, aprendizagem continuada, Design Thinking (conjunto de

métodos e processos para abordar problemas e solucioná-los),

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andragogia, entre outras temáticas, que podem ser consulta-

dos, assim como o corpo de servidores e a comunidade local, no

momento de compor o projeto pedagógico.

A construção do projeto pedagógico será determinante para

a posterior definição do cardápio de cursos a ser ofertado pela

Escola. Também cabe o estudo de referências disponíveis na in-

ternet sobre referenciais teóricos para o projeto pedagógico.

Esquema analíticoA Agenda Pública, em ações com a finalidade de ampliar as ca-

pacidades da gestão local, vem debatendo e refletindo os con-

ceitos e a atuação das Escolas de Governo. Como também tem

projetos práticos em andamento, nos municípios de Barro Alto e

Niquelândia, em Goiás, a Agenda Pública adotou uma série de cri-

térios analíticos, que facilitam e organizam o pensamento para

estudo de cada experiência.

Basicamente, podem ser delimitados três grandes blocos

para sistematizar o conhecimento sobre a constituição e o fun-

cionamento de uma Escola de Governo:

• Implementação: compreende os processos voltados a criar uma estrutura voltada à formação e capacitação dos servidores públicos, com possível extensão à sociedade civil organizada. Nela, cinco aspectos importantes podem ser detalhados:

• Institucionalização: mecanismos legais ou norma-tivos que amparam a decisão de investir na capaci-tação dos servidores. Especialistas ressaltam que

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a institucionalização é fundamental para garantir a con-tinuidade dos trabalhos ao longo das gestões, fazendo que as políticas de formação passem a ser decisões de Estado, e não de um governo em particular.

• Estrutura organizacional: diz respeito a que secretaria, departamento ou órgão está vinculada a Escola de Go-verno. É desejável que esta faça parte de estrutura que tenha prestígio e poder administrativo para conduzir as ações formativas.

• Estrutura de governança: neste aspecto, podem ser discutidos estrutura de pessoal e processos de toma-da de decisões das Escolas de Governo. A existência de orçamento próprio, por exemplo, é um dos tópicos de relevo para a estrutura de governança, que vai impactar nas possibilidades de atuação da organização.

• Participação no planejamento estratégico: é interes-sante que as formações oferecidas pela Escola de Go-verno tenham ampla conexão com os objetivos e metas de governo. Uma estratégia para isso seria a participa-ção da equipe da Escola no planejamento estratégico do município, órgão ou Estado em que está inserida.

• Capacitações aliadas às metas de governo /mapeamen-to de habilidades: decorrência do item anterior, um dos critérios desejáveis é que as formações estejam volta-das a resolver problemas locais, com clareza sobre as habilidades e competências necessárias para atingir os objetivos.

• Cursos: nessa sistematização, as características dos cursos facilitam a análise das Escolas de Governo já im-plementadas. Quatro itens específicos podem ser elenca-dos nesse segundo bloco organizativo:

• Participação dos funcionários na definição dos cursos:

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o quadro de servidores pode contribuir, e muito, no aper-feiçoamento das formações. Portanto, a construção co-letiva dos cursos pode implicar melhor aproveitamento destes pelo quadro funcional a que se dedica a Escola.

• Tipo de formação oferecida: aqui podem ser debatidas duas grandes linhas de análise – o grau de complexida-de das capacitações e as metodologias adotadas. Uma Escola de Governo pode ter foco na formação de níveis gerenciais da burocracia, em níveis operacionais ou em ambos, com oferta diversificada. Quanto às metodolo-gias adotadas, podemos ter cursos presenciais, Educa-ção à Distância (EAD) ou composições.

• Público-alvo: basicamente, a quem se dedicam as for-mações – servidores, conselheiros, lideranças da so-ciedade civil. Há Escolas que optam por formar apenas os primeiros. No entanto, é crescente o movimento de instituições municipais que entendem que a formação estendida à comunidade é eficiente estratégia de aper-feiçoamento da democracia.

• Motivação e planos de carreira: pode ser estimulante para o quadro de servidores ter reconhecido e valoriza-do o desejo de estudar e participar de novas capacita-ções. Portanto, a associação de cursos com a evolução da carreira funcional é recurso a ser estudado pelas Es-colas de Governo em suas respectivas gestões.

• Reflexão e aperfeiçoamento: uma Escola de Governo, assim como qualquer política pública, não é um projeto acabado em si. A cada ação, novos processos podem ser desencadeados, com desafios e oportunidades para me-lhoria da própria política. Assim, o processo de reflexão e aperfeiçoamento foi dividido em três categorias que faci-litam a análise:

• Avaliação: os cursos oferecidos passam por processo

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de avaliação? Se sim, como ele é constituído? Avalia-ções de opinião, tanto dos cursistas quanto dos educa-dores, são recurso para melhoria de processos. No en-tanto, cada Escola de Governo pode promover estudos para verificar o impacto da formação no incremento dos serviços associados a ela, o que é um passo mais com-plexo, porém traz insumos ricos para a gestão pública.

• Parcerias: o processo de implementação da Escola de Governo possibilita novas parcerias? Se sim: com que fi-nalidade? Qual a estratégia adotada para criar uma rede de parceiros, mantê-la, aprofundar relações e ampliar o ganho de capacidades para a gestão?

• Desafios: quais são os maiores problemas encontrados na implementação, na oferta de cursos e no processo avaliativo? Como cada Escola de Governo se mobiliza para enfrentá-los?

O esquema a seguir resume as categorias expostas:

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IMPLEMENTAÇÃO

CURSOS

REFLEXÃO E APERFEIÇOAMENTO

• Institucionalização

• Estrutura organizacional

• Estrutura de governança

• Participação no planejamento estratégico

• Capacitações aliadas às metas de governo/ mapeamento de habilidades

• Participação dos funcionários na definição

• Tipo de formação oferecida

• Público-alvo

• Motivação e planos de carreira

• Avaliação

• Parcerias

• Desafios

Fonte: Elaboração da Agenda Pública.

Experiências práticas

municipais

3

EXPERIÊNCIAS PRÁTICAS MUNICIPAISNesta seção, são apresentadas algumas das experiências prá-

ticas de Escolas de Governo que especialistas e a literatura de

políticas públicas ressaltam. Não existe intenção de exaurir o

tema, tampouco de elencar modelos a serem reproduzidos. São

apenas expostos alguns exemplos que podem servir de inspira-

ção ou referência para novas organizações, com a ciência de que

os contextos sociopolíticos são fundamentais na implementa-

ção da política de formação do funcionalismo.

Escola Metropolitana de Administração Pública – Curitiba (www.imap.curitiba.pr.gov.br/?page_id=4533).

A Escola Metropolitana de Administração

Pública tem a atribuição de “promover forma-

ção e pesquisa para o desenvolvimento da

administração pública, da cidade e dos cidadãos, de forma in-

tersetorial e participativa, contribuindo para a efetividade das

40

Site da Escola Metropolitana de Administração Pública

Fonte: Reprodução.

políticas públicas”. Faz parte do Instituto Municipal de Admi-

nistração Pública (Imap) de Curitiba, instituído por lei em 1963.

Cabe ressaltar que o município sede é de grande porte, com mais

de 1,8 milhão habitantes.

A Escola é responsável pelo processo de formação e capa-

citação dos servidores da Prefeitura de Curitiba e estende suas

atividades às Prefeituras da Região Metropolitana de Curitiba

(ao todo, 26 municípios vizinhos aderiram) e à comunidade. Para

organizar as ações de capacitação, vinculadas ao cumprimento

do plano de governo, a Escola trabalha em conjunto com outras

secretarias para mapear as demandas de formação para o muni-

cípio e a região.

CursosHá cursos classificados como de conteúdos gerais, que abran-

gem as habilidades, conhecimentos e atitudes necessários a to-

dos os servidores de órgãos da Prefeitura Municipal de Curitiba

e das prefeituras da Região Metropolitana de Curitiba. Entre os

principais temas, estão: trabalho em equipe; reflexão e humani-

zação no atendimento ao cidadão; impactos do assédio moral

nas relações de gênero e raça; licitações e contratos; inclusão

digital; contabilidade para gestores.

Outras formações são classificadas como setoriais e de-

senvolvem práticas pedagógicas de acordo com a missão, ob-

jetivos e projetos de cada órgão da Prefeitura de Curitiba, com

ações em esporte e lazer; ação social; educação; saúde; meio

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ambiente; planejamento; urbanismo; defesa social, cultura; fi-

nanças; obras; administração, entre outras áreas.

ParceriasPara a execução do plano de formação e capacitação dos ser-

vidores municipais da Região Metropolitana de Curitiba, foram

realizadas parcerias com as secretarias de Assuntos Metropo-

litanos e de Direitos da Pessoa com Deficiência e com os ór-

gãos Instituto Municipal de Turismo, Serviço Social da Indústria

(Sesi - PR), Controladoria Geral da União (CGU), Escola de Admi-

nistração Fazendária (Esaf), Instituto Paranaense de Desenvol-

vimento Econômico e Social (Ipardes), Instituto de Pesquisa e

Planejamento Urbano de Curitiba (Ippuc), Universidade Federal

do Paraná (UFPR), Lincoln Institute e Itaipu Binacional.

As formações voltadas para a comunidade contam com o

trabalho de várias pastas municipais e da UFPR. Estão previs-

tas ações como seminários, cursos, fóruns, entre outros, com

foco em ampliar a participação cidadã. Como estratégia de ação,

informa o site da Escola, recorreu-se aos “fundamentos da Ad-

ministração Pública Deliberativa, que tem como princípio a trans-

parência das atividades públicas e o diálogo com a sociedade”.

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Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes(www.escoladegovernoegestao.pmmc.com.br)

A Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes, cidade

com mais de 400 mil habitantes, foi criada por lei municipal de

2014 e pretende ser referência na “constituição de um sistema

de desenvolvimento humano sustentável de talentos num servi-

ço público de excelência”. Como missão, assume a promoção da

gestão de conhecimento que “subsidie projetos e programas em

interfaces internas e parcerias externas, num sistema que inte-

gra ensino, pesquisa, avaliação e inovação no desenvolvimento

de talentos e lideranças públicas”.

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Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes

Foto: Guilherme Berti/Divulgação.

Entre os objetivos expressos no site da Escola, estão: orga-

nizar os programas de formação em todos os níveis; desenvol-

ver processos de gestão do conhecimento no serviço público;

fomentar ações entre secretarias que possibilitem a otimização

dos recursos existentes; promover programas de diálogo com a

comunidade, principalmente pela formação e desenvolvimento

dos conselhos municipais e organizações sociais parceiras.

ProgramasOs programas de formação, conforme o site da Escola, dividem-

-se em sete eixos:

• Ampliação da escolarização do funcionalismo público mu-nicipal: com oferta desde a Educação de Jovens e Adultos (EJA), passando pelo Ensino Médio, graduação e pós-gra-duação (especialização, mestrado e doutorado) e capaci-tações específicas em cada área. Os cursos são definidos a partir de questionário de diagnóstico.

• Desenvolvimento dos conselhos municipais: tem como objetivo qualificar a participação social na administração pública, tornando-a cada vez mais transparente e efetiva. O foco da atuação são os mais de 20 conselhos instala-dos, com mais de 400 conselheiros ativos.

• Desenvolvimento das organizações sociais: formações voltadas para as organizações parceiras da prefeitura em setores como saúde, educação, assistência social, espor-tes e lazer.

• Mentoring: tutoria em que o profissional mais experiente orienta os mais jovens.

• Liderança servidora como liderança educadora: programa que visa a viabilizar formações realizadas pelos próprios servidores, orientados durante o processo.

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• Educação permanente da rede municipal de educação: projetos em interface com a Secretaria de Educação.

• Juventude mogiana: Programa de diálogos sobre temas de política e administração pública com o Movimento Juven-tude Mogiana

Escola de Governo e Gestão do Município de Jundiaí(escoladegoverno.jundiai.sp.gov.br)

A Escola de Governo e Gestão do Município de Jundiaí (EGG-

MJ), localizada no município com aproximadamente 400 mil ha-

bitantes, é uma autarquia instituída por lei municipal de 2011.

Seus objetivos são: “planejar, coordenar, programar, organi-

zar, executar e avaliar as atividades relacionadas à formação,

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Site da Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes

Fonte: Reprodução.

capacitação e desenvolvimento profissional dos servidores pú-

blicos municipais, visando à adoção de novas formas de gestão

e a um processo contínuo de modernização da Administração

Pública Municipal”.

Comparada às duas Escolas citadas anteriormente, a de

Jundiaí adotou como opção a formação voltada principalmen-

te para o público de servidores municipais. Segundo artigo de

Marcelo Felicio Lo Mônaco (2014), cerca de 10 mil funcionários

compõem a administração municipal, 8 mil na administração di-

reta e 2 mil na indireta.

A Escola tem orçamento próprio e quadro de funcionários

composto por 16 integrantes. A grade de cursos varia conforme

a identificação de necessidades, pois, até 2014, não havia evo-

lução de carreira associada à formação pelo município.

A experiência da Agenda Pública em Barro Alto e NiquelândiaA Agenda Pública é organização da sociedade civil com a mis-

são de contribuir para o aprimoramento da gestão pública. Um de

seus princípios é o fortalecimento da democracia, com amplia-

ção da participação social nas decisões sobre políticas públicas,

a fim de ampliar as capacidades e aperfeiçoar o desempenho

dos governos locais.

Assim, a formação de servidores, conselheiros e lideran-

ças da sociedade é entendida como estratégica para a Agenda

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Pública, que vem fazendo esforços contínuos, desde 2010, nes-

sa frente de atuação. Há cinco anos, começava um trabalho com

a Prefeitura de Barro Alto, no Estado de Goiás, que consistiu, na-

quele ano, em palestra sobre o desenho coletivo do Plano Dire-

tor, debates sobre as políticas municipais de educação, saúde

e formação de conselheiros tutelares e de saúde do município.

Desde então, as ações ganharam substância e, a partir de

2013, foi desenvolvida a Escola de Go-

verno e Cidadania nesse município e em

Niquelândia, no mesmo Estado. Ela é

parte do Programa Fortalecimento Insti-

tucional e Participação Social da Agenda

Pública e nasceu com o objetivo de criar

um espaço institucional para o desen-

volvimento pessoal e profissional de

servidores, conselheiros e lideranças,

de modo a qualificar o serviço público e

promover a participação popular. A fina-

lidade última é melhorar a vida dos servi-

dores e da comunidade em geral.

A Escola de Governo e Cidadania de

Barro Alto foi criada oficialmente, e se

encontra em fase de consolidação. Já em Niquelândia, a Escola

já conta com núcleo gestor e minuta do decreto de criação. O

trabalho realizado nos dois municípios do interior goiano é apre-

sentado a seguir.

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Atividades nas escolas de Barro Alto e Niquelândia

Fonte: Agenda Pública/ Divulgação.

Contexto dos municípiosSituada no centro-norte de Goiás, Barro Alto conta com uma po-

pulação de quase 10 mil pessoas, segundo estimativas do Insti-

tuto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para 2014. Já a

vizinha Niquelândia, conhecida pelas jazidas de níquel e situada

a cerca de 90 quilômetros, tem população de aproximadamente

45 mil habitantes. As duas cidades têm como atividade econô-

mica importante a extração de níquel das jazidas por empresas

mineradoras.

As duas Escolas de Governo e Cidadania foram estabele-

cidas em junho de 2013, sem investimento em estruturas físi-

cas próprias, mas com a consolidação de parcerias locais para a

utilização de salas de aulas. Professores especialistas, servi-

dores de carreira ou não, são contratados pontualmente para

cada curso.

Desafios da implementaçãoUm primeiro desafio encontrado foi a delimitação dos objetivos

da Escola de Governo e Cidadania nos dois municípios. A defini-

ção de metas é um processo altamente associado a problemas

que o governo local deseja solucionar com a oferta de formação.

Além disso, sem demandas específicas, o desenho de um pro-

grama de capacitação fica sem norte claro.

Outro desafio importante para a implementação da Escola

de Governo e Cidadania foi a integração entre diversos setores

das prefeituras em torno do projeto formativo, com vistas a tor-

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nar a ação formativa disseminada, ampliando as capacidades de

modo geral, e não só em setores pontuais.

Uma terceira questão importante foi a falta de equipe espe-

cializada nos municípios. É desejável que um corpo de servido-

res esteja preparado para formar novos funcionários, de forma

a minimizar a discrepância entre os cursos e a vida prática dos

servidores públicos.

Cursos e pedagogiaOs cursos da Escola de Governo e Cidadania foram divididos em

dois eixos. O primeiro foi o de Fortalecimento das Capacidades

de Gestão e teve como público-alvo os servidores públicos,

conselheiros municipais e lideranças locais. Nele, foram ofereci-

dos cursos como Gestão de Pessoas e Políticas Municipais em

Saúde. O segundo eixo, de Ampliação da Participação e Controle

Social, foi responsável pelo curso Conselhos Municipais: Instru-

mentos para Participação e Controle Social, focado em conse-

lheiros municipais.

A Agenda Pública também promoveu, em conjunto com a

Prefeitura de Niquelândia, um evento para discutir os indicado-

res da cidade em relação aos Objetivos do Milênio (ODMs), esta-

belecidos pela Organização das Nações Unidas (ONU). Com au-

xílio de uma publicação direcionada ao município, elaborada pela

Agenda Pública, foi possível verificar a situação do município,

do Estado de Goiás e do Brasil com relação aos indicadores.

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As ações educativas foram planejadas considerando a rea-

lidade dos municípios, incluindo o modelo pedagógico adotado.

Entendeu-se que o formato semipresencial com acompanha-

mento online por um tutor especialista na área era o mais ade-

quado às possibilidades e potencialidades de Barro Alto e Nique-

lândia.

Cabe ressaltar que, antes das seções online dos cursos, fo-

ram realizados encontros presenciais para apresentação e ca-

pacitação das plataformas tecnológicas. O conhecimento dos

cursos online mistos, na avaliação da equipe da Agenda Pública,

tem um efeito colateral positivo, que é o de preparar o servidor

público para buscar o conhecimento por si mesmo e de desen-

volver a capacidade de aprender sozinho e continuamente.

O formato misto, com encontros presenciais e EAD, facilitou

o aprendizado com debates presenciais sobre a localidade e fo-

mentou a interação entre os servidores, ajudando na construção

de redes internas. Em experiências anteriores, sem encontros

presenciais, observaram-se alto índice de evasão e pouco enga-

jamento.

A atuação nos dois municípios goianos ainda revelou que

desenvolver uma plataforma específica pode ser custoso, exi-

gindo equipe de especialistas. Nesses casos, pareceu mais

viável utilizar recursos educacionais já disponíveis, em vez de

desenvolver uma plataforma própria em software livre, como o

Moodle.

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Os professores contratados, por sua vez, estavam habitua-

dos ao trabalho com estudantes servidores. E, conforme preco-

nizam os princípios andragógicos de educação, isto é, os volta-

dos para adultos, a experiência de cada um foi valorizada para a

discussão de problemas cotidianos das prefeituras. Foram ainda

selecionados problemas reais para o tratamento em sala de aula.

Reflexão e avaliaçãoOs cursistas participam de um processo avaliativo com a fina-

lidade de aperfeiçoar as edições subsequentes. Cada docente

também fornece um relatório com avaliação pessoal sobre o

processo educativo. Passos futuros a serem desenvolvidos são

uma avaliação de resultado, preocupada em mensurar como as

capacitações auxiliaram no desempenho profissional dos estu-

dantes.

O esquema a seguir apresenta um fluxo para a implementa-

ção das Escolas de Governo e Cidadania em Barro Alto e Nique-

lândia.

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Fonte: Agenda Pública/ Divulgação.

IMPLEMENTAÇÃO DAS ESCOLAS DE GOVERNO E CIDADANIA EM BARRO ALTO E NIQUELÂNDIA.

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Apropriação das metas e

prioridades do governo

Interlocução com

Secretarias

Sensibilização do

funcionalismo para

capacitação contínua

Captação deRecursos

Planejamentodos cursos

• Tema

• Objetivos

• Metodologia

• Professores

• Participantes

• Parcerias

• Avaliação de Reação, Aprendizagem, e comportamento

• (transferência do aprendizado para o trabalho)

• Interlocução com GP

• Secretarias do Estado

• Outras possibilidades de parceria: Universidades, Iniciativa Privada, Voluntários

• Plano de comunicação

• Mapeamento de competências das Secretárias envolvidas nas metas prioritárias

• Demandas de formação das Secretarias

• Desenvolvimento de competências

• Individuais (demanda do servidor)

• Planejamento estratégico

• Planos Setoriais

• Metas

• Secretarias envolvidas nas metas prioritárias

Desafios

4

DESAFIOSInstituir uma Escola de Governo municipal, de modo que a pre-

feitura local esteja empenhada em promover a capacitação dos

servidores, estendendo-a, quando possível, à sociedade, con-

selheiros e regiões vizinhas, é, em si, ação alinhada a práticas

de governança pública democrática mais contemporâneas e

altamente desafiadora. No entanto, passado o processo inicial

de estruturação – com espaço físico próprio ou não, com forma-

ções coordenadas por órgão especialmente criado ou não –, per-

manecem questões para manter a Escola de Governo relevante

e com alto impacto social.

Neste capítulo, serão elencados alguns dos principais de-

safios encontrados na literatura sobre Escolas de Governo e

a partir do relato de especialistas. Como nos outros capítulos,

não se pretende exaurir eventuais obstáculos que possam apa-

recer. Pelo contrário: o objetivo é elencar alguns dos percalços

mais comuns e, quando pertinente, indicar possibilidades de

intervenções.

54

GovernançaQuestões envolvendo a governança, mesmo para Escolas for-

malmente estruturadas, são comumente relatadas. A principal

delas é a dificuldade de fazer que a Escola de Governo se cons-

titua como política de Estado e não como ação de uma gestão

específica. Então, segue que mudanças de governo são normal-

mente descritas como geradoras de descontinuidades.

De fato, a alternância de partidos ou grupos políticos nas

prefeituras ainda resulta em impactos, muitas vezes negativos,

para programas em curso. Nesse sentido, o que se pode fazer

com vistas à continuidade de uma Escola de Governo é garantir

que sua institucionalização, por meio de ato normativo, seja am-

parada por discussão profunda com a sociedade e com o corpo

de funcionários. Com uma Escola constituída com apoio da co-

munidade, a gestão analisará a conjuntura com muito mais acui-

dade antes de simplesmente descontinuá-la.

Outro tópico pertinente à governança das Escolas de Go-

verno é a presença ou ausência de corpo funcional para fomen-

tar, desenvolver e gerir as ações formativas. Entende-se como

desafio a constituição de equipe própria, a fim de fortalecer as

ações de capacitação, principalmente para municípios peque-

nos.

Por fim, mas não menos importante que as outras duas

questões, estão as de ordem orçamentária. Entre elas, a possi-

bilidade de orçamento próprio para a Escola e o que fazer frente

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a limitações ou a cortes de recursos para a capacitação. A busca

de recursos por meio de convênios e parcerias com organiza-

ções da região são algumas das saídas possíveis para enfrentar

obstáculos financeiros.

Cursos e modelo pedagógicoA definição da grade curricular pode constituir espaço de debate

importante para o município. Negociar interesses formativos do

corpo de servidores e acomodá-los de forma a atender as reais

necessidades municipais já foi apontado pela literatura como

fonte de embates (CAMPOS, 2003, p. 221)6.

A fim de minorar esse tipo de conflito, o município pode atre-

lar evolução na carreira funcional a cursos e formações específi-

cos oferecidos pela Escola de Governo. Tal medida cria um com-

promisso entre funcionalismo e as necessidades municipais e,

portanto, é desejável que seja adotada após debate com o corpo

de funcionários.

Formações mais pontuais, sem necessariamente impli-

car evolução da carreira, também podem ser desejáveis para a

aquisição de competências e habilidades. Algumas Escolas, no

entanto, informam a dificuldade obter permissão das chefias

para que os funcionários possam cursá-las em horário de tra-

balho. Trata-se de conflito interno ao funcionamento das secre-

tarias e órgãos que poderá ocorrer e será minorado segundo a

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4. In “Escolas de Governo e Gestão Municipal”.

capacidade de negociação dos gestores das instituições forma-

doras.

Por último, o próprio processo de definição de um projeto

pedagógico – que trate dos problemas atuais e seja versátil o

bastante para estudar questões futuras – é desafiador. Por isso

é importante, além de dialogar com o corpo de funcionários, diri-

gentes e eventualmente com a comunidade local, buscar subsí-

dios em documentos de planejamento de médio e longo prazos,

a fim de verificar quais são as mudanças previstas. Dessa forma,

é possível ter algum norte sobre as questões futuras e quais se-

rão as habilidades e conhecimentos necessários para promover

as mudanças planejadas.

Avaliação e parceriasEm políticas públicas, a realização de avaliação para a correção

de rumos e melhorias de processos ainda é um ponto nevrálgico,

seja pela dificuldade de construção de indicadores – que muitas

vezes dependem de pessoal técnico –, seja pelo tempo que as

demais atividades do processo de implementação consomem.

Parte das Escolas de Governo passa pela mesma situação que

se verifica com políticas em geral. Assim, construir um processo

avaliativo robusto, pactuado e que vise a aprimorar a oferta de

formações pode ser medida de fortalecimento das capacidades

municipais.

As dificuldades referentes ao trabalho intersetorial e trans-

versal também são evidentes em muitos casos de Escolas de

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Governo, dada, muitas vezes, pela cultura e práticas associadas

ao modelo burocrático rígido de administração. Por isso, a ins-

titucionalização, com apoio político dos dirigentes máximos, é

fundamental para uma intervenção formativa.

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Opinião de especialistas

5

OPINIÃO DE ESPECIALISTASA formulação de programas formativos e a criação de redes de

conhecimento e troca no serviço público vêm sendo as ativida-

des principais de alguns profissionais da administração pública.

Com foco na prática sustentada por reflexões profundas e am-

plo conhecimento das realidades com que trabalham, os entre-

vistados nesse capítulo compartilham um pouco dos saberes e

da experiência acumulados ao longo dos anos para desenvolvi-

mento de uma gestão mais dinâmica, transparente e efetiva.

Conhecimentos e habilidades para a gestão pública contemporâneaEntrevista com José Antônio Carlos [Professor Pepe], econo-

mista formado e pós-graduado pela Faculdade de Economia e

Administração (FEA) da Universidade de São Paulo (USP). Traba-

lha na área de Gestão do Conhecimento e Inovação, Novas Téc-

nicas Gerenciais e Uso Corporativo de Mídias Sociais. Participa

da equipe gestora da Rede Paulista de Inovação em Governo

[www.igovsp.net], ambiente colaborativo para promoção do

60

serviço público, desenvolvido utilizando ferramentas da

Web 2.0.

José Antônio Carlos, mais conhecido como Professor

Pepe, consultor e docente em gestão do conhecimento e

inovação organizacional, é convidado a ministrar conferên-

cias sobre inovação em escolas de governo pelo país. Para

ele, um dos elementos fundamentais para a inovação é a

capacitação do servidor público. E essa capacitação exi-

ge novos métodos e disciplinas. Leia a entrevista a seguir

e conheça os novos conhecimentos para a gestão pública

contemporânea.

Agenda Pública – Qual é o desafio hoje para a formação de ser-

vidores nos municípios?

Professor Pepe – O mundo mudou radicalmente, principalmente

nos últimos dez anos. E as mudanças se devem tanto pelas no-

vas tecnologias quanto por novas metodologias de trabalho. Uma

pode ocorrer sem a outra, mas o ideal é que as novas tecnologias

estejam conectadas às metodologias novas. O que está eviden-

te é que essas mudanças vão influir no jeito pelo qual o governo

trabalha. E é no município que a vida acontece: é onde as pessoas

moram, trabalham e onde sentem o efeito das políticas públicas.

O insumo líder, hoje, é o conhecimento. O desafio, então, é

criar produtividade para o trabalhador do conhecimento, com no-

vas políticas, serviços. O servidor público municipal, estadual e

federal vai ter de ser muito diferente do que é hoje, com qualifica-

ções e habilidades que não tinha.

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Agenda Pública – Como deve ser a relação entre os três níveis

de governo?

Professor Pepe – Os governos federal, estaduais e municipais

têm de estar qualificados para trabalhar em rede, que é uma nova

competência nesse novo modelo de trabalho. O antigo modelo hie-

rárquico foi feliz na era industrial, mas a hierarquia não acompanha

o ritmo da rede.

Agenda Pública – Quais são as competências necessárias nes-

se mundo do conhecimento?

Professor Pepe – Primeiro é um apelo à criatividade. Hoje, nenhu-

ma organização pode se dar ao luxo de ter poucas pessoas crian-

do. Com problemas complexos, como os dos governos, é necessá-

rio criar soluções. Um segundo ponto é que, como o mundo muda

muito rápida e profundamente, há necessidade de um aprendizado

continuado. Por isso, é fundamental que os governos, assim como

as organizações privadas, mantenham programas de formação

continuada. A aprendizagem precisa passar a ser parte da rotina

do servidor. Não é mais possível achar que fazer curso é perder

tempo e os governos têm de entender isso.

Agenda Pública – Sobre o que deve versar a capacitação con-

tinuada?

Professor Pepe – Não adianta oferecer capacitação continuada

do que já não é mais necessário. Por isso, o mix de conteúdos tem

de ser muito atualizado. Disciplinas mais mecânicas, que ensinam

tarefas mais automatizadas, devem permanecer, para prestar

contas, por exemplo. Porém, essa capacitação tem de tomar cada

dia menos parte da grade das formações, para haver dedicação

às novas disciplinas e para que o servidor possa refletir mais e

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entender os problemas novos.

Agenda Pública – A formação do servidor também deve mudar?

Professor Pepe – O método pedagógico mudou muito. Então, a for-

mação precisa utilizar todos os recursos possíveis para cativar os

alunos, como os de tecnologia e audiovisuais. A formação à distân-

cia também pode ser utilizada de forma séria, para manter a relação

entre os participantes mesmo fora do horário de aula. E é importante

que a capacitação esteja orientada a um problema de governo: não

adianta oferecer uma formação muito teórica, que o servidor não

vá aplicar.

Hoje, temos de pensar na capacitação 360 graus, para qualifi-

car o funcionário com conceitos importantes, exercícios, oficinas

e fazer que ele consiga enxergar a aplicação para a realidade muni-

cipal. O programa de capacitação, por isso, deve encerrar com um

projeto aplicado, em que o servidor escolhe um tema e o governo

oferece o recurso ou articula com outras organizações (como or-

ganizações não governamentais ou outros níveis de governo) para

levar o programa adiante.

Agenda Pública – Quais são as disciplinas inovadoras para os

programas de capacitação?

Professor Pepe – A primeira é a Gestão do Conhecimento. E co-

nhecimento não é uma coisa simples: envolve o tácito, que está

na cabeça das pessoas, e o explícito. A gestão do conhecimen-

to tácito é complexa e tem duas facetas: uma do know-how e

outra vinculada a valores, visões, medos, angústias, que muitas

vezes as organizações deixam pra lá. Há modelos para aprovei-

tar os conhecimentos, e esses modelos avançaram na interação

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continuada entre conhecimento tácito e explícito. Se as organiza-

ções não criam um ambiente favorável ao fluxo do conhecimento,

elas não avançam.

Uma segunda disciplina é a Inovação Organizacio-

nal nos governos, que é criar estruturas menos burocráti-

cas, facilitar trocas de ideias, usar métodos de trabalho que

estimulem a geração de ideias, a cocriação.

Outra possibilidade é a da Inovação Aberta. Algumas empre-

sas privadas já perceberam que não é suficiente manter setores

de pesquisa e desenvolvimento. Então, publicam desafios e cha-

mam start ups [empresas recém-criadas] para trabalhar com eles.

Para o setor público, convênios, parcerias e a rede, como um todo,

permitem um processo forte de inovação. Outra possibilidade é a

criação de prêmios valorizando quem inova.

Outras disciplinas são a Gestão de Redes Sociais e a Gestão

de Ideias da Cidadania.

Agenda Pública – O que significa a Gestão de Ideias da Cida-

dania?

Professor Pepe – No século 21 não haverá condição de dizer que

o Estado é separado dos cidadãos. Toda pessoa será um potencial

servidor público, pois, de algum modo estará engajada em algum

problema da sociedade. E o governo precisa ampliar os canais

para as ideias da cidadania, para aproveitar as sugestões que pos-

sam melhorar serviços e políticas. A estes canais chamamos de

Inovação Aberta.

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Outro conceito interessante é o de Design Thinking, que tra-

balha com transformar ideias em produtos ou serviços, ouvindo a

perspectiva do usuário, com centralidade no ser humano. Então,

criamos o Design de Serviços Públicos.

Agenda Pública – E a questão dos recursos financeiros para a

formação?

Professor Pepe – Há muitos recursos disponíveis que, às vezes,

as prefeituras não percebem que existem, como de ONGs, parce-

rias, crowdfunding. A questão do dinheiro nem é central para a ino-

vação. O central é perceber as mudanças e caminhar a favor delas.

Os governos federal, estaduais e municipais vivem dentro de

uma UTI [Unidade de Terapia Intensiva], com sistema desigual de

desenvolvimento, concentração de riqueza e de saber. Para o pre-

feito, a toda a hora, há problemas de enchente, desemprego com a

saída de alguma empresa da cidade, falta de hospitais. O prefeito

está envolvido com esta situação de UTI, mas se não tiver um mo-

mento para pensar o futuro, a UTI vai ser cada vez mais permanen-

te. É preciso pensar na raiz do problema, e trazer para a gestão as

ideias novas que possam diminuir a situação de UTI.

Estruturação do trabalho em rede entre Escolas de GovernoEntrevista com Roseli Minas, coordenadora da Escola de Ges-

tão Municipal do Centro de Estudos e Pesquisas de Administra-

ção Municipal (Cepam), comunicóloga pela Faculdade Anhembi

Morumbi, pós-graduada em sociopsicologia pela Faculdade de

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Sociologia e Política e especialista em Gestão Pública pela Fa-

culdade de Sociologia e Política; e com Silvia Regina da Costa

Salgado, técnica máster da Escola Cepam de Gestão Municipal,

coordenadora do Prêmio Chopin, doutora em Ciências da Co-

municação e mestre em Ciências da Informação pela Escola de

Comunicação da Universidade de São Paulo (USP), jornalista e

bibliotecária/documentalista pela mesma instituição.

O Cepam é uma fundação do governo do estado de São Pau-

lo, vinculada à Secretaria de Planejamento e Gestão, que pre-

tende apoiar os municípios no aprimoramento da gestão e no

desenvolvimento de políticas públicas. Para alcançar seus obje-

tivos, oferece, por exemplo, cursos de formação, além de animar

redes de gestores. Lá, Roseli Minas coordena a equipe da Escola

Cepam de Gestão Municipal, composta, entre outros, por Silvia

Regina da Costa Salgado.

As duas especialistas debateram os desafios de estruturar

uma rede de cooperação entre Escolas de Governo e prefeituras

e as vantagens de promover parcerias entre municípios para a

formação de servidores. Leia a entrevista a seguir.

Agenda Pública – Por que é importante que os municípios se

articulem em rede?

Roseli – Estar em rede é uma oportunidade para tornar o processo

de articulação e capacitação mais fácil. Por meio da rede, há tam-

bém muita troca de conhecimento e de textos. Aqui no Cepam, es-

tamos tentando animar uma rede como a Rede Nacional e percebe-

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mos que também a Rede Nacional de Escolas de Governo está em

processo de construção, pois uma rede não é um projeto acabado.

O desafio é fazer essa rede se movimentar. Além disso, nem todos

os municípios têm condições financeiras de ter uma escola física.

E o gestor estar preocupado com a formação dos servidores não

significa ter de possuir uma escola física. Há a possibilidade de um

trabalho regional. Jundiaí, por exemplo, tem uma escola bastante

ativa. Nossa intenção é que municípios do entorno possam fazer

parcerias para usar o espaço.pode ocorrer sem a outra, mas o ideal

é que as novas tecnologias estejam conectadas às metodologias

novas. O que está evidente é que essas mudanças vão influir no

jeito pelo qual o governo trabalha. E é no município que a vida acon-

tece: é onde as pessoas moram, trabalham e onde sentem o efeito

das políticas públicas.

Silvia – Um município não dá conta de manter sozinho uma estru-

tura para a formação do servidor: é preciso lembrar que 90% dos

municípios são muito pequenos. E a Escola de Governo não é só a

estrutura física ou uma formalidade legal. Vemos, hoje, que a maior

parte das prefeituras está interessada na capacitação dos ges-

tores e a estrutura física da Escola tem um papel muito pequeno.

Pela nossa experiência, todos os participantes da Rede [em

São Paulo] têm interesse em dividir sua experiência, conhecer no-

vos conteúdos e transmitira expertise de que dispõem para ou-

tros membros. A Rede também pode conseguir recursos e permite

muitas vantagens, como capacitações que não seriam levadas a

um município isolado. Mas não pode ser solta: tem de ter um pro-

grama de atuação.

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Agenda Pública – Qual é a sua opinião sobre as formas de En-

sino à Distância (EAD) nas formações de servidores públicos?

Roseli – Minha percepção é que há a necessidade de desenvolver

e ampliar o Ensino à Distância. No Governo Federal, muitas escolas

de instituições específicas já têm e já buscam essa modalidade.

Aqui no Estado de São Paulo, esse ainda é um processo relativa-

mente novo, até por uma questão cultural. Será um momento de

aprendizagem também dos municípios para o uso dessa modali-

dade. Muitas prefeituras não têm sequer as ferramentas para a

tecnologia, o que significa que é um processo demorado.

Agenda Pública – O que pode fazer um município que quer in-

vestir em formação, mas não pode criar uma escola?

Roseli – Ele tem sempre alternativas, como a articulação na Rede.

Em último caso, também pode contratar formações específicas, a

depender de suas condições financeiras.

Silvia – Os dirigentes dos municípios, muitas vezes, acham que

não podem ter Escola de Governo, mas têm que capacitar seus

funcionários. Por isso, procuram o Cepam. Muitas prefeituras bus-

cam consórcios para isso. A ideia de que a capacitação é funda-

mental já é unânime.

Agenda Pública – Os cursos procurados pelas prefeituras mu-

daram ao longo do tempo?

Silvia – No passado, havia procura muito maior por cursos que li-

dam com questões mais operacionais, de formação de técnicos.

Hoje, a gestão precisa de conhecimentos muito mais complexos.

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Agenda Pública – Como funciona quando a Escola não tem

estrutura física?

Silvia – Um exemplo é o de Franca, que trabalha a capacitação dos

gestores sem uma estrutura física de Escola de Governo. A prefei-

tura forma os gestores em um programa que não é de conteúdo,

apenas. Há todo um desenvolvimento para que os gestores se for-

mem para ser multiplicadores e, portanto, novos formadores. Os

quadros são capacitados para ser capacitadores.

Agenda Pública – Que tipos de cursos os municípios têm

buscado?

Roseli – Há uma preocupação no nível gerencial de entender, em

uma concepção mais ampla, o que é o governo. Então, cursos de

planejamento são fundamentais. E há muita busca por cursos que

tratam de rotinas da área financeira e contabilidade, para licita-

ções. Percebemos que, com toda a informação na internet, ainda

existem muitas dificuldades. Se o Cepam oferecer todos os dias

um curso de licitação, todo dia estará cheio.

Silvia – Novos conhecimentos, como o de compras sustentáveis,

também estão no radar dos dirigentes.

Agenda Pública – E qual é a importância da institucionalização

para a Escola de Governo?

Silvia - Acredito que a institucionalização é fundamental. Não

adianta ter trabalhos de capacitação ligados apenas a pequenos

departamentos de recursos humanos, pois a formação do servidor

público é maior do que um setor de RH. Precisa haver um trabalho

de horizontalidade na gestão, que pode ser coordenado por depar-

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tamentos, mas precisa ser assimilado, visto e aceito por todas as

áreas. Senão, há o risco de resistência de setores da administra-

ção. Por isso, um marco normativo é importante, para estabelecer

que a capacitação não seja compartimentalizada.

Agenda Pública – A mudança de gestão ainda atrapalha a con-

tinuidade das Escolas de Governo?

Roseli – Infelizmente, ainda atrapalha. Ainda existe aquele discur-

so antigo de que o que foi feito pelo governo anterior será descon-

tinuado. Há uma dificuldade de fazer que a formação seja política

de Estado.

Agenda Pública – Quais são as vantagens de uma Escola de

Governo física e estruturada?

Silvia – Jundiaí, por exemplo, tem uma Escola que é relativamente

nova e conseguiu centralizar os recursos de capacitação no muni-

cípio para trabalhar de forma mais otimizada. Quando a estrutura é

forte, há facilidade para promover parcerias. Nesse município, por

exemplo, há parcerias com o Centro Paula Souza, com a Receita

Federal, com o Cepam. Se não há estrutura, é difícil estabelecer

esse tipo de relação.

Agenda Pública – A Escola de Governo deve oferecer formação

só para o servidor ou pode expandir também para a sociedade?

Silvia – Essa é uma discussão conceitual. Há Escolas de Gover-

no que trabalham também com a capacitação da população. A

Prefeitura de Mogi das Cruzes tem uma experiência de formação

para a juventude, que foi finalista do Prêmio Mário Covas. Jovens

foram formados e, no processo, participaram da formulação das

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políticas para a juventude.

No discurso, percebemos que muitas prefeituras já vêm pen-

sando em expandir essa formação para a comunidade. Finalmen-

te, a gestão pública começa a juntar o nome [gestão] à pessoa

[pública, para a sociedade].

Não existe mais administração pública apenas como o ser-

vidor. Muitas vezes, a administração pública que não faz uma

determinada ação não é porque não quer, mas sim porque não

sabia do problema. E a reclamação, sugestão, participação do ci-

dadão ajuda: é um feedback de como a gestão está funcionando.

Começamos a confirmar que gestor e população, ambos, são a

administração pública.

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A gestão pública municipal em

transformação

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A GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL EM TRANSFORMAÇÃOAs Escolas de Governo e Cidadania são, na visão da Agenda

Pública, instituições que fortalecem as capacidades do Estado

e a integração dos governos locais com a sociedade civil. Mas

em quais desafios da gestão pública municipal uma Escola pode

ajudar o Estado a ser mais responsivo e a oferecer serviços de

mais qualidade?

A resposta a esta pergunta deve ser elaborada caso a caso,

conforme as situações-problema se evidenciem. No entan-

to, as reflexões sobre governos locais e suas transformações

vêm, há cerca de 20 anos, delimitando os principais macro-

problemas com os quais a gestão pública municipal se depara

cotidianamente.

Já em 1997, a professora e pesquisadora Marta Ferreira

Santos Farah elencava cinco principais temas de transformação

da gestão pública:

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a) redução da distância entre Estado e cidadão;

b) participação de entidades da sociedade civil na formulação e implementação de políticas públicas;

c) integração das diferentes políticas públicas;

d) articulação entre níveis de governo; e

e) modernização da gestão das organizações estatais.

(FARAH, 1997, p. 4)

É possível notar que os temas se complementam e, muitas

vezes, se misturam. Como exemplo, podemos pensar que a par-

ticipação da sociedade civil na formação e implementação de

políticas é, per si, um caso da redução da distância entre Estado

e cidadão. Ou ainda, que a integração de diferentes políticas em

dada gestão municipal pode requerer suporte de outros níveis

da federação.

Conforme Farah (1997, p. 38), na verdade, as transforma-

ções apontam para uma dinâmica maior, “parte de um processo

incremental de mudança, que caminha no sentido da superação

de diversas das características do padrão de gestão pública até

recentemente prevalecentes no país”. Segundo a pesquisadora,

observa-se a ênfase na democratização dos processos com a

finalidade de imprimir mais eficiência e efetividade às políticas

públicas.

Esses novos rumos vêm exigindo do servidor público cada

vez mais habilidades e competências que vão além do modelo

burocrático de gestão, rígido e formalista. O que significa, na prá-

tica, que as demandas para muitos segmentos do Estado são

de funcionários capazes de solucionar problemas, e não só de

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seguir procedimentos estritamente previstos por manuais ou

protocolos. Para o servidor que foi capacitado no modelo buro-

crático, há o desafio de complementar sua formação ou mesmo

adotar novas práticas.

Obstáculos e oportunidadesSe, de um lado, há a necessidade de mudanças organizacionais

e comportamentais na esfera pública, de outro há marcas cul-

turais profundas, resultantes do modelo burocrático, que difi-

cultam tentativas de reformulação dos aparelhos municipais do

Estado com vistas a uma nova governança pública. No cenário

de uma administração mais estritamente burocrática, o espaço

para ações e estratégias inovadoras é reduzido, uma vez que o

corpo funcional foi formado para trabalhar em ambiente regido

por normas inflexíveis. Faltam as dinâmicas organizacionais que

estimulem inovação e criatividade.

Para fomentar mudanças, a organização precisa internalizar

aspectos necessários a criar um clima organizacional mais pro-

pício à reflexão crítica e, então, à aceitação de novas práticas,

conforme destaca Kliksberg:

A diretriz ‘mestra’ da nova administração pública é a de de-senvolver nos funcionários um compromisso com a constru-ção de uma sociedade mais preparada para enfrentar as no-vas demandas contextualizadas em uma era de mudanças. A grande tarefa a ser realizada compreende, entre outros aspectos, a revisão dos serviços de atendimento ao público com vistas a sua maior eficiência e humanização. Isto implica repensar profundamente os modelos organizacionais vigen-tes. (KLIKSBERG, 1992).

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Nesse sentido, as Escolas de Governo e de Cidadania consti-

tuem oportunidade para as administrações públicas avançarem

rumo a novas práticas mais dinâmicas, criativas, intersetoriais

e transparentes, de forma que sejam capazes de responder às

demandas de uma realidade complexa, estimular a participação

social, acolher o cidadão e compartilhar responsabilidades.

Em suas atividades, as Escolas de Governo desenvolvem

as competências necessárias para a melhoria das ações esta-

tais. Ao mesmo tempo, fortalecem vínculos entre servidores,

que propiciam a formação de redes de contatos, o que facilita

práticas colaborativas entre diferentes órgãos de um mesmo

governo. Os encontros formativos são espaço de trocas e apri-

moramento das práticas e, por consequência, de fortalecimento

institucional.

O funcionário com formação mais adequada para uma ges-

tão municipal contemporânea torna-se, em geral, mais engajado,

consciente e responsável por suas atribuições. Torna-se tam-

bém ator importante na identificação e na superação dos pro-

blemas em sua área de atuação na administração pública.

O desafio da transformaçãoA fim de oferecer serviços de qualidade, existe a tendência de

que as organizações públicas deixem de ser mecanicistas para

se transformarem em orgânicas, mais flexíveis e com mais pos-

sibilidades de interatividade nos ambientes internos e externos.

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Em análise das transformações da gestão pública brasileira,

Abrucio (2007) destaca alguns eixos de reformas da administra-

ção pública. Entre eles, políticas de desburocratização, que po-

dem reduzir custos do poder público e da população em geral na

oferta e procura por serviços do Estado.

Assim como a desburocratização, a lógica segmentada de

políticas deve alterar-se para arranjos intersetoriais, mas não

sem desafios e implicações às relações entre servidor, gestor

e comunidade:

Ações intersetoriais e programas transversais devem ser priorizados. Para tanto, será necessário atacar a aliança entre políticos e burocratas em torno do atual modelo ad-ministrativo fragmentador. Para ambos, o fracionamento dos ministérios e secretarias aumenta o poderio político de cada área, criando nichos monopolistas de poder. O gover-no se torna, assim, um conjunto de “caixinhas” com pouca comunicação entre si. (...) Quando há medidas mais efetivas contra esta fragmentação organizacional, elas partem de uma estrutura coordenadora normalmente escolhida pelo governante máximo – presidente, governador ou prefeito. Só que este órgão coordenador não consegue atingir a totalida-de da administração pública, na verdade, afeta somente uma pequena parte. (ABRUCIO, 2007).

Como um último elemento problematizador aqui mencio-

nado, retomamos as conclusões de Farah (1997, p. 39): a des-

continuidade de políticas. Segundo a pesquisadora, ainda é um

desafio para os governos municipais “a continuidade de bons

programas vindos de governos anteriores”. Tal medida, segundo

ela, pode vir a “assinalar não uma Reforma, mas uma verdadeira

revolução na tradição político-administrativa brasileira”.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetória recente da gestão pública brasileira:

um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Rev. Adm.

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