Poltica Urbana no Brasil Esperana em Meio ao Caos?

Raquel Rolnik

ROLNIK, R. . Poltica urbana no Brasil. Esperana em meio ao caos?. Revista da ANTP, So Paulo, 2003.

Qual ser a velocidade da cidade do futuro? Da Internet banda larga, que elimina fronteiras, desmaterializando espaos, ou do congestionamento quilomtrico que transforma curtas distncias em tempos imprevisveis? E o espao urbano do futuro? Sero runas inacabadas cobertas por montanhas de lixo e entulho ou a assepsia superiluminada dos megacentros de compras e lazer? Existiro no futuro ruas? Sobrevivero fragmentao crescente dos espaos,

negao absoluta de qualquer terreno de ambiguidade ou convivncia entre o pblico e o privado? Deixaro de ser o lar dos automveis, decoradas especialmente com um paisagismo

para ser visto atravs do pra-brisa? Ou sero a casa dos sem-casa, dos sem-lugar, dos fora da ordem mundial?

O incio do terceiro milnio nos coloca diante de questes que impem a necessidade de repensar e renegociar as bases fundamentais da cidade que queremos. Durante a modernidade, a

idia de acesso universal a bens e servios pblicos alimentava uma utopia de cidade aonde pobres e ricos eram considerados cidados pelo menos em tese e como objetivo - frente ao estado. Alis, era justamente o estado o encarregado pela implementao desta utopia, atravs de seu aparato legal e principalmente atravs de uma ao direta de disponibilizao destes bens e servios para todos.

Entretanto, a consolidao do capitalismo global do ps-guerra definiu claramente o tom hegemnico contemporneo. A mobilidade do capital e a emergncia de um mercado global

criaram uma elite que controla os fluxos do capital financeiro e das informaes, atuando predominantemente em redes e clusters, e reduzindo seus vnculos com suas comunidades de origem. A utopia da universalizao dos direitos se rompe, gerando uma nova ordem social baseada em uma nova estrutura de castas: de um lado, os includos; de outro, os excludos.

(DUPAS 2003)

Estas mudanas inserem-se em uma conjuntura econmica internacional marcada por uma srie de ajustes frente intensificao nas velocidades das relaes econmicas globalizadas, com aumento nos fluxos financeiros e o surgimento de novos padres tecnolgicos e organizacionais da produo, dominados pela automao e pela atuao em rede de grupos econmicos transnacionais. A chamada firma-rede, operando atravs de uma descentralizao da produo em cadeias espalhadas por diferentes territrios do planeta, explorando localidades com larga

oferta de mo-de-obra barata, organiza-se segundo franquias, sub-contrataes e terceirizaes.

A revoluo micro-eletrnica, com o aperfeioamento do microcomputador, a utilizao macia da telemtica,dos mtodos digitais e da automao na produo industrial, nos servios e na agricultura, constituindo a chamada Terceira Revoluo Industrial, fornece a infra-estrutura necessria para as operaes empresariais descentralizadas com concentrao de ganhos e

decises. (ROLNIK & NAKANO 2000)

Nesse novo padro de desenvolvimento, a modernizao se d de forma seletiva, com os investimentos direcionando-se segundo os requisitos locacionais da acumulao flexvel como: melhor oferta de recursos humanos qualificados, maior proximidade com centros de produo de conhecimento e tecnologia, maior e mais eficiente dotao de infra-estrutura econmica, proximidade com os mercados consumidores de mais alta renda (ARAJO, 1999: 3). A modernizao seletiva atual usufrui as vantagens locacionais produzidas no territrio durante o

perodo da modernizao desigual vigente no capitalismo dirigido entre as dcadas de 50 e 70. Este novo padro de desenvolvimento, conduzido principalmente pela lgica competitiva do

mercado, tem gerado a formao de enclaves de dinamismo prximos a reas excludas dos processos de seleo econmica. Ou seja, trechos do territrio qualificados para receber investimentos distribudos seletivamente passam a participar das relaes econmicas mundializadas e se distanciar socialmente dos territrios de pobreza, estagnadas e isoladas sua

volta, aumentando a desigualdade e os graus de excluso social e territorial. Essa seletividade territorial no direcionamento dos investimentos pblicos novamente coloca o Estado como

importante ator - na presena e na ausncia no desenho de uma nova geografia urbana.

O espao da modernizao seletiva

Uma nova geografia se arma na paisagem global. Nela, as cidades foram de certa maneira desconectadas dos limites dos Estados nacionais que as continham, e , soltas numa rede perversa

estruturada por um capital flutuante, procuram redefinir seu papel. Boa parte da produo contempornea do urbanismo tem sido mobilizada para criar uma cenografia de tal forma que a cidade se transforme numa espcie de produto venda num stand, fazendo parte de uma megaexposio global de cidades procura de empresrios transnacionais que decidam nela investir.

Sob a gide exclusiva da competitividade e insero na ordem global, grandes investimentos so

feitos , recortando na paisagem fragmentada da cidade os enclaves mundializados. Entretanto estes enclaves no se viabilizam seno como forte investimento em infraestrutura urbana, sobretudo em sistemas de circulao- agora rebatizados de logstica que permitem a conexo entre os ns da rde de espaos includos. Nenhuma destas cenografias do capital globalizado

foram erigidas sem forte participao do Estado. Diante da impossibilidade do gasto pblico, o investimento se viabiliza atravs das chamadas parcerias que mobilizam capitais privados.

Aonde estaria ento a presena do Estado? Em primeiro lugar, em sua ausncia como ente regulador e redistribuidor de oportunidades e renda, que diante da oportunidade de captura de investimentos renuncia a qualquer imposio de padro redistributivo, abrindo sua guarda para que estes enclaves se desconectem do territrio solidrio do Estado nao. Em segundo lugar, concentrando seu parco poder de interveno/gesto na viabilizao destes enclaves, no mnimo destinando parcela considervel de seu dbil aparato de gesto para esta finalidade. Finalmente,

diretamente injetando recursos sobretudo poupana pblica no fianciamento dos empreendimentos, j que o modlo de parcerias viabiliza o fianciamento pblico para o investimento privado, em uma conjuntura de forte restrio ao endividamento poltico no contexto de polticas macroeconmicas de ajuste fiscal.

Enquanto isto, na cidade popular

No Brasil urbano do terceiro milenio entretanto a maior parte do territrio ocupada pelo vasto campo da pobreza, e de uma urbanizao incompleta que a utopia da modernidade no atingiu.

Hoje, esta situacao nao esta presente apenas nas metropoles e megacidades do pais, mas tambem nas cidades medias incluidas no circuito do dinamismo economico e da modernizacao seletiva. No Brasil urbano, alem da consolidao das megacidades na rede urbana nacional, salienta-se o acrscimo, entre 1991 e 2000, de 5,3milhes de pessoas nas cidades mdias, com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes. Essas cidades, que concentravam 19% da populao brasileira em1991, passaram a acolher 20% em 2000 (IBGE 2000).

Este processo foi acompanhado por uma espcie de dissseminao do padro metropolitano para

alm do territrio das metrpoles, um padrao tipico dos territorios metropolitanos - periferias autoconstruidas e precarias erigidas por mercados informais de terra se espalham tambem por centros regionais e polos turisticos. Porem nao e esta somente a diferenca que marca nossas cidades no novo milenio.O desemprego, acompanhado pelo aprofundamento da precarizao das

relaes de trabalho, agrava a vulnerabilidade do contingente excludo das benesses do

capitalismo atual. Para se ter uma idia, durante os anos entre 1991 e 1997, as metrpoles brasileiras perderam 4% dos seus empregos, registraram uma queda de 28% de trabalhadores com carteira assinada e um aumento de 27% de trabalhadores sem carteira (DUPAS, 1999: 126). Segundo esse autor, este movimento significou, nos ltimos seis anos, uma perda de 2,2

milhes de postos de trabalho no setor formal e um ganho de 1,7 milhes de postos no setor informal. Para a dcada de 2000, o desemprego nacional poder alcanar taxas ainda maiores

que as verificadas nos anos 90, ultrapassando a casa de 10% da PEA (POCHMANN 2000).

A exploso da economia informal deve ser analisada no contexto de desagregao da sociedade salarial, na qual o trabalhador tinha acesso a servios e benefcios, atravs do salrio indireto, proporcionado pelo emprego formal. Nesse quadro de diminuio da proteo social e perda de direitos adquiridos como frias remuneradas e 13 salrio, no qual a aposentadoria e assistncia

mdica ficam a cargo do prprio trabalhador da economia informal, estamos testemunhando um aumento das vulnerabilidades no interior da sociedade brasileira.

Estas mudancas tiveram um impacto urbanistico particularmente agudo na questao da mobilidade e acessibilidade - de um lado aprofundando o isolamento dos mais pobres nas periferias e de outro introduzindo um grande componente de informalidade nos servicos de

transporte publico. A diminuicao da massa de empregados - o que incluiu os beneficiarios de vale-transporte - aumentou a massa dos excluidos do transporte, ao mesmo tempo em que gerou

o fenomeno dos " perueiros" como nova frente de trabalho informal. Assim, a informalidade, irregularidade e clandestinidade, paradigma dominante na producao habitacional ha decadas, atingiu tambem o setor de transportes.

Os processos de territorializao da pobreza nortearam a alocao dos contingentes mais pobres nas periferias urbanas, caracterizadas, do ponto de vista urbanstico, por profundas precariedades

de circulao e de condies de moradia, por carncias em diversos setores dos servios sociais, culturais e infra-estruturais, e pela insuficincia de formas de sociabilidade e de espaos pblicos qualificados que acolham as atividades coletivas, a vida social, as relaes de trocas e interlocues capazes de erigir uma esfera pblica efetiva. Marcadas pela concentrao de renda , desigualdades sociais e processos de excluso scio-territorial, os riscos se ampliam e, por sua

vez, vo exacerbando os conflitos, como fica evidenciado principalmente pela violncia urbana

que coloca a vida da sociedade como um todo sob um grau mximo de vulnerabilidade.

Apesar da urbanizao de risco afetar a cidade como um todo, os riscos so distribudos desigualmente atravs das classes sociais. Os mais pobres, com menos respaldo em seguridades

sociais, recebem os impactos das disfunes, catstrofes e acidentes urbanos em intensidade muito maior do que os mais ricos. H uma acumulao de vulnerabilidades nos setores mais

vulnerveis. Entretanto ao longo principalmente da ltima dcada do sculo XX se acreditou que , construindo uma cidade-fortaleza era possvel viabilizar uma ilha da qualidade em meio a um mar de vulnerabilidades. Desta forma, o shopping center exclusivo e protegido condenou o comrcio de rua mltiplo e heterogneo, o condomnio fechado substituiu o bairro. E o espao pblico encolheu monofuncionalidade da circulao.

Desta forma se construiu uma paisagem fragmentada entre fortalezas globalizadas e guetos

desqualificados. As grades altas e espetadas que incluram um horizonte prisional em nosso cotidiano so irms, gmeas, do exlio excludente a que condenamos permanentemente a maior

parte dos moradores urbanos . Periferia, conjunto habitacional, favela: sempre a mesma histria de destinar o menos urbano, o mais inacessvel e desqualificado dos espaos para evitar a convivncia que ameaa valores imobilirios e estabilidade social. Ento a cidade se defende dela mesma, imaginando que finalmente possam existir espaos absolutamente imunes pobreza

e isentos de contradies ou utopias de converso final de todos os habitantes urbanos em clientes e consumidores.

Enquanto isso, a violncia s cresce, condenando a cidade a um triste destino de morte lenta, submersa em calamidades minuciosamente construdas ao longo do tempo: enchentes, congestionamentos, riscos. O rio malcheiroso inunda a avenida carregando o carro blindado. A

imagem que real em perodos chuvosos em vrias cidades do pas demonstra a inviabilidade do padro de excluso territorial e a violncia apenas seu sinal mais cruel e

perverso.

possvel parar a mquina da excluso territorial, reconstruindo a cidade?

A formulao de uma poltica antiexcluso requer a compreenso global dos fatores que a construram. No caso da poltica urbana, a excluso territorial pode ser desconstruda em trs elementos: a estratgia da distribuio dos investimentos, a regulao urbanstica e a gesto

urbana. E, se a excluso territorial pode ser construda com esses trs elementos, podemos tambm a partir deles produzir instrumentos para desmont-la.Uma estratgia de investimentos

que privilegia de forma excludente determinada rea da cidade, ou determinada funcionalidade (como o transporte individual), influi radicalmente na lgica da distribuio das centralidades e, portanto, nas oportunidades de emprego, renda e educao no espao intra-urbano.

A excluso territorial montada por meio da definio de grandes investimentos, que podem ser neste bairro ou naquele, em benefcio de poucos ou de muitos, privilegiando os automveis ou o

transporte pblico, instalando centralidades e as reservando para os empreendimentos das elites ou gerando oportunidades de forma mais distribuda para a maior parte da populao. Grandes

investimentos urbanos podem promover a redistribuio, abrindo novas frentes de oportunidades econmicas e culturais para poucos ou para muitos o que depende basicamente das opes estratgicas dos projetos, que podem gerar espaos pblicos de apropriao o mais ampla possvel ou ilhas protegidas e defendidas para poucos.

O segundo elemento absolutamente central de uma poltica urbana a estratgia de regulao.

Produzirmos um urbanismo antiexcluso significa, no campo da regulao, abrir a cidade para toda a populao em todos os sentidos, estabelecer uma regra de construo da cidade, regras de zoneamento, de parcelamento, que tenham rigorosamente a ver com a maneira pela qual o povo constri sua moradia e que, portanto, consigam incidir sobre ela. Contrape-se, assim, a uma

regulao (infelizmente ainda hegemnica) que atinge o todo apenas virtualmente, que no traduz os processos que ocorrem em grande parte da cidade, condenando-a a uma eterna

ilegalidade.

A estratgia de excluso se d tambm no mbito da gesto e dos processos decisrios. O fato de as elites governarem historicamente para si mesmas, ao mesmo tempo abrindo espaos de

extralegalidade negociada como resposta presso dos mais pobres, mostra que a

democratizao da gesto urbana no s uma questo de bandeira poltica, mas a nica possibilidade de inverso desta equao. Abrir o processo de tomada de decises sobre o investimento e o controle do territrio urbano um pressuposto para construirmos uma poltica urbana que inclua a totalidade dos atores sociais. As instncias e formas de participao popular

no planejamento da cidade so instrumentos que agem nesse sentido, abrindo espaos reais de interlocuo, para que os setores populares possam efetivamente interferir na construo de um

projeto de cidade. Nesse ponto fundamental e insubstituvel a participao popular organizada, produzindo uma interface real e no simulada com o poder pblico. Os planos urbansticos, os projetos urbanos e a regulao precisam ser congruentes com a gesto da cidade, no se pode inventar um plano, um projeto de cidade cheia de qualidades, absolutamente descolado da capacidade de organizao e possibilidades reais de implementao e controle dessa poltica.

Esses trs elementos a estratgia de investimentos, a regulao urbanstica e a gesto urbana evidentemente s se apresentam isoladamente em uma anlise. Na prtica, eles aparecem

combinados e complexamente articulados entre si e com os outros setores da gesto pblica. Dessa forma, fundamental a existncia de uma poltica global que leve em conta a misso improrrogvel que se apresenta: a reconstruo local da noo de esfera pblica, aquilo que d identidade e sentido cidade e sociedade.

Nesse contexto, o urbanismo tem um papel especfico e profundamente estratgico. Sua

capacidade de gerar smbolos e imagens futuros, atribuindo materialidade a alguns dos aspectos de um projeto de construo dessa esfera pblica, pode ser extremamente eficaz. Os processos de planejamento ou a definio de projetos e polticas urbanas, denominem-se planos diretores ou planos estratgicos, no so inocentes. Podem servir apenas e to-somente para legitimar prticas

concentradoras e excludentes, podem ser capturados pela lgica da acumulao ou, modestamente, nos estreitos limites da poderosa atuao urbanstica, podem ousar o desejo de intervir sobre esta lgica e de abrir espaos de redistribuio de renda e poder, abrindo esperanas em meio ao caos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ARAJO, T.B. DE. Brasil: Dinmica Regional Recente, sustentabilidade e Competitividade das Regies. Texto apresentado no seminrio URBS OMNIBUS O Desafio das Cidades: Uma

Viso Integrada de Interveno no Espao Urbano, organizado pelo BNDES e ANTP, Rio de Janeiro, 12-13 maio 1999, mimeo.

DUPAS, G. Economia Global e Excluso Social Pobreza, Emprego, Estado e o Futuro do Capitalismo. So Paulo, Paz e Terra, 1999.

POCHMANN, M. Emprego e Trabalho no Brasil em Perspectiva. Em Brasil no Limiar do Sculo XXI, organizado por Henrique Rattner. So Paulo, EDUSP/FAPESP, 2000.

ROLNIK, R. e NAKANO, K. Cidades e Polticas Urbanas no Brasil: Velhas Questes, Novos Desafios. Em Brasil no Limiar do Sculo XXI, organizado por Henrique Rattner. So Paulo, EDUSP/FAPESP, 2000.

ROLNIK, R. Possvel uma Poltica Urbana Contra a Excluso? Em Governo e Cidadania, organizado por TREVAS, V., MAGALHES, I. e BARRETO. So Paulo, Perseu Abramo.

Raquel Rolnik urbanista, Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas e autora de vrios livros e artigos sobre cidade e politica urbana.