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Estrategias de la Corte y la Comisión Interamericanas de
Derechos Humanos para alcanzar la justiciabilidad de los
Derechos Sociales, Económicos y Culturales
Tatiana Olarte Fernández
Presentado para optar al título de
Abogada
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
CARRERA DE DERECHO
Bogotá D.C.
2005
2
La universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus
alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velará porque no se publique nada
contrario al dogma y a la moral católica y porque las tesis no contengan ataques
personales contra persona alguna, antes bien se vea en ellas el anhelo de buscar
la verdad y la justicia
3
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN………………………… Pág. 6
CAPÍTULO 1: LA JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL DE
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS…… Pág. 12
1.1 Los DESC en el Derecho Internacional de los Derecho Humanos…. Pág. 12
1.1.1 Sistema Universal
1.1.2 Sistema Europeo
1.1.3 Sistema Africano
1.1.4 Sistema Interamericano
a. Intrumentos
b. Organismos Interamericanos
1.2 Noción de Progresividad………………………… Pág. 38
1.3 ¿Justiciabilidad dúctil?……………………………. Pág. 41
1.3.1 Justiciabilidad de los DESC: un debate permanente
1.4 Estrategias…………………………………………… Pág. 46
CAPITULO 2: ESTRATEGIAS DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS PARA ALCANZAR LA JUSTICIABILIDAD
DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES………………………… Pág. 49
4
2.1 Informes anuales…………………… Pág. 51
2.2 Informes de casos individuales…………………….. Pág. 56
2.2.1 Estrategia indirecta
- Caso de Juan Hernández Lima vs. Guatemala
- Caso de Victor Rosario Congo vs. Ecuador
- Caso de Dilcia Yean vs. República Dominicana
2.2.2 Estrategia directa
a. Aplicación de la Declaración Americana de Derechos del Hombre y del
ciudadano
a.1 Aplicación de la Declaración durante la no vigencia de la Convención
- Caso del grupo indígena ACHE vs. Paraguay
- Caso del grupo indígena YANOMAMI vs. Brasil
a.2 Aplicación de la Declaración en vigencia de la Convención
a.2.1 Con respecto a Estados miembros de la OEA no partes de la
Convención
- Caso de los 114 presos politicos vs. Cuba
- Caso de Marie y Carrie Dann vs. Estados Unidos
a.2.2 Con respecto a Estados Partes de la Convención
- Caso de Amilcar Menendez y Juan Manuel Caride vs. Argentina
b. Aplicación de la Convención Americana de Derechos Humanos
- Caso de Jorge Odir Miranda Cortes vs. Salvador
- Caso Milton García Fajardo y otros vs. Nicaragua
2.3 Informes de países e informes temáticos……………………… Pág 77
2.4 Medidas Cautelares…………………………. Pág 78
5
CAPÍTULO 3: ESTRATEGIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS PARA ALCANZAR LA JUSTICIABILIDAD
DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES………………………… Pág 80
3.1 Casos en que la Corte ha protegido DESC por medio de la estrategia “directa
interpretativa”………………………… Pág 81
- Caso Villagrán Morales y otros vs. Guatemala
- Caso de la Comunidad Mayagma (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua
- Caso del instituto de re-educación del menor vs. Paraguay
3.2 Casos en que la Corte ha protegido DESC por medio de la estrategia
indirecta………………………… Pág 91
- Caso Baena Ricardo y otros (270 trabajadores vs. Panamá)
- Caso de los cincos pensionistas vs. Perú
- Condiciones carcelarias
3.3 Casos en que la Corte ha protegido DESC por medio de la estrategia de
reparaciones………………………………. Pág 103
- Caso Aloeboetoe y otros vs. Suriname
- Caso de Maria Helena Loayza Tamayo vs. Perú
- Caso de Baena Ricardo vs. Panamá
- Caso Bacama Velásquez vs. Guatemala
- Caso Cantoral Benavides vs. Perú
- Caso Villagran Morales y otros vs. Guatemala
- Caso Trujillo Oroza vs. Bolivia
- Caso Carachazo vs. Venezuela
- Caso Hilarie, Constantine y otros vs. Trinidad y Tobago
- Caso Bulacio vs. Argentina
6
- Caso Myrna Mack vs. Guatemala
- Caso de los 19 comerciantes vs. Colombia
- Caso Molina Thiessen vs. Guatemala
- Caso de los hermanos Gomez Paquiyauri vs. Perú
- Caso del instituto de reeducación del menor vs. Paraguay
- Caso Masacre del Plan Sánchez vs. Guatemala
- Caso Lori Berenson vs. Perú
- Caso de la Cruz Flores vs. Perú
- Caso Tibi vs. Ecuador
3.4 Daño al proyecto de vida…………………………….. Pág. 126
3.5 Acuerdos sobre reparaciones homologados por la Corte……… Pág. 128
- Caso Durand Ugarte vs. Perú
- Caso Barrios Altos vs. Perú
CONCLUSIONES………………………… Pág. 131
GLOSARIO……………………………….. Pág. 145
BIBLIOGRAFÍA…………………………… Pág. 146
7
INTRODUCCIÓN
El hacerme la pregunta sobre cuáles son las estrategias de la Comisión y Corte
Interamericanas de Derechos Humanos para alcanzar la justiciabilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales1 (DESC en adelante), supone que mi
posición frente a la cuestión de si los DESC pueden ser justiciables, es en efecto,
que sí lo pueden ser. Y si ello no fuese claro, me gustaría afirmar desde el
principio, que parto de la idea de que los DESC no sólo pueden ser justiciables,
sino que deben serlo, tanto en el nivel interno como en el nivel internacional.2
Inicio con esta premisa porque el debate sobre la justiciabilidad3 de los DESC está
vigente, en particular en un país como Colombia, donde hay una compleja
situación de pobreza y poca garantía de DESC, enfrentada a la realidad de
recursos supremamente escasos y de una constante violación de derechos civiles
y políticos (DC y P de ahora en adelante). Como lo describiré en el primer capítulo,
hay una serie de argumentos en contra y a favor de la justiciabilidad de los DESC.
El punto se ha abordado desde la teoría jurídica y desde perspectivas
relacionadas con la economía y las políticas de desarrollo entre otras.
Adicionalmente, en nuestro país el tema es un debate constante desde la
1 Los derechos económicos, sociales y culturales son todos aquellos derechos que se encargan de proteger los aspectos necesarios para la digna subsistencia de los seres humanos; entre ellos están, el derecho a la salud, a la educación, al trabajo, a la alimentación y a la seguridad social. En el primer capítulo explicó el surgimiento de estos derechos como categoría legal en el derecho internacional y la evolución normativa que han tenido. En distintos escenarios se habla de los DESC como derechos de segunda generación, denominándose de primera generación los derechos civiles y políticos; dicha alusión se refiere a que el último grupo de derechos surgió como tal después de la revolución francesa, en el siglo XVIII, con la publicación de la Carta de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, mientras que los DESC surgieron en una segunda etapa, en el siglo XX, debido a las revoluciones sociales de principios de siglo y del surgimiento del concepto de Estado de Bienestar. 2 En el ámbito interno, generalmente se habla de derechos sociales, mientras que en el ámbito internacional se habla de derechos económicos, sociales y culturales. La doctrina y la teoría jurídica han señalado varias diferencias entre esas tres diferentes categorías de derechos. Sin embargo, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en general, se ha referido a estos derechos como una sola categoría conceptual y es esa categoría la que yo utilizaré y estudiaré en el desarrollo de la tesis.
8
implementación de la Constitución Política de 1991, con la creación de la acción
de tutela y la incorporación a nuestra carta de una larga lista de estos derechos,
que con el tiempo y por medio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, han
sido protegidos judicialmente.
En este trabajo de grado sin embargo, no me interesa abordar el tema de los
DESC desde el punto de vista de la teoría jurídica, ni tampoco pretendo analizar
los argumentos a favor y en contra de la justicibilidad de los DESC. Mi mirada se
dirige a la práctica judicial internacional y más específicamente, a la práctica de la
Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos.
Así, la tesis se encuentra dividida en tres capítulos y las conclusiones. El primer
capítulo se encarga de dar contexto al concepto de justiciabilidad de los DESC
desde el punto de vista del derecho internacional de los derechos humanos. Hablo
entonces en dicho capítulo, de los DESC en el sistema universal de protección de
los derechos humanos y en los sistemas regionales, por supuesto incluyendo, la
reseña normativa e histórica de la protección de los DESC en el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos. De igual manera me refiero a los
conceptos doctrinales de progresividad y justiciabilidad de los DESC,
estableciendo mi acercamiento específico al concepto de justiciabilidad. Por
último, trato de dar un contexto explicativo a mi abordaje del término “estrategias”.
En los capítulos dos y tres, desarrollo ya el contenido más importante de la tesis,
en la medida que es allí, donde basándome exclusivamente en la lectura de los
informes de los casos de la Comisión Interamericana y las sentencias de la Corte
Interamericana, determino cuáles han sido las estrategias, según mi clasificación
personal, utilizadas por dichos órganos para alcanzar la justiciabilidad de los
DESC. En lo referente a la Comisión, no solo hablo de los informes de casos, sino
3 Justiciabilidad es la posibilidad de proteger judicialmente los derechos económicos, sociales y culturales.
9
de sus informes de países, anuales y temáticos, así como de las medidas
cautelares que ha emitido en desarrollo de sus funciones. Con respecto a la Corte
por otro lado, me detengo, de manera detallada, en su jurisprudencia contenciosa
sin perjuicio de hacer referencia a algunas de sus opiniones consultivas. En las
conclusiones, hago un intento por sistematizar las tendencias de protección
reflejadas en las diferentes estrategias aplicadas por la Corte y la Comisión
Interamericanas de Derechos Humanos.
Vale la pena resaltar que el grueso de mi tesis se concentra en el análisis de
fuentes primarias (los informes de casos y las sentencias de la Comisión y Corte
Interamericanas de Derechos Humanos respectivamente), razón por la cual la
doctrina utilizada y estudiada, tuvo como fin sustentar principalmente los
contenidos del primer capítulo. Por otro lado, es del caso señalar, que si bien
existe cuantiosa doctrina referente a los DESC en el Sistema Interamericano,
seleccioné estudiar y citar, solamente la doctrina que en mi concepto es más
relevante en términos de análisis conceptual, y menos descriptiva de normas.
Tengo diferentes razones para haber escogido los órganos del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos (de ahora en adelante Sistema o Sistema
Interamericano) como objeto de estudio. En primer lugar, mi interés académico
desde principios de la carrera se ha enfocado en el Sistema Internacional de
Protección de los Derechos Humanos. El Sistema Interamericano ha sido aun más
cercano, ya que desde esa época, he estudiado con algún detenimiento la
jurisprudencia de la Corte Interamericana y he estado rodeada de profesores y
profesoras dedicados al tema de los derechos humanos y del Sistema
Interamericano.
En segundo lugar, es para mí claro que la Corte Interamericana juega un papel
vital en la evolución del Sistema Internacional de Protección de los Derechos
Humanos; en ejercicio de su mandato, la Corte ha protegido los derechos
10
humanos de cientos de personas en el continente americano (incluyendo
Colombia) y su jurisprudencia es un referente necesario y único tanto para
organismos internacionales como para las cortes internas en los países de
Latinoamérica. Si tenemos en cuenta además, que los preceptos consignados en
la Convención Interamericana de Derechos Humanos hacen parte de nuestra
Constitución Política por virtud de lo dispuesto en los artículos 93 y 414 de ese
texto, es evidente que los operadores jurídicos en el país deben acogerse a dichos
preceptos y al desarrollo que la Corte haya hecho de ellos.4 Por último, el tema de
la protección de los DESC en el Sistema Interamericano presenta aspectos
controversiales, porque a pesar de que hace unos cuantos años entró en vigor el
Protocolo Adicional de San Salvador, encargado de amparar estos derechos, en
principio parecería que ni Corte ni Comisión los han protegido desde sus funciones
judiciales y cuasi-judiciales5 respectivamente.
El objetivo de esta tesis entonces, consiste en analizar la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y los informes individuales de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos desde el punto de vista de la
protección que se ha brindado a los DESC. Así, identificaré las estrategias de la
Corte y Comisión para proteger estos derechos, concentrándome por lo tanto, en
la práctica judicial de esos órganos para proteger esa categoría de derechos.6 La 4 Ver Sentencia C-401 del 2005, M.P. Manuel José Cepeda, de la Corte Costitucional Colombiana, con respecto al Bloque de Constitucionalidad y los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. Si bien existe una larga serie de sentencias que se refieren al tema en mención, remito exclusivamente a la sentencia C-401 del 2005, debido a que la línea jurisprudencial sobre Bloque de Constitucionalidad allí esbozada, ilustra acertadamente los principales fallos de la Corte Constitucional en el tema. 5 Si bien la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no es un órgano judicial propiamente dicho, una de sus labores es analizar la alegada violación de derechos consagrados en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, y conforme a un proceso establecido en sus estatutos, elaborar informes en los que cuales decide si el Estado es o no responsable por la vulneración de tales derechos. En ese sentido se dice que la Comisión ejerce funciones cuasi-judiciales. 6 Un tema primordial es a su vez, cual es la real implementación de las sentencias que han ordenado proteger DESC. Reconozco que ese es un tema vital en cuanto a protección de DESC se trata, porque de nada sirve que las cortes internas o internacionales emitan sentencias haciendo justiciables DESC, si los gobiernos no cumplen. A pesar de que el punto presenta un alto grado de
11
hipótesis o pregunta de la tesis, en ese orden de ideas, se concentra en
determinar cuáles son las estrategias de argumentación de la Corte y la Comisión
Interamericanas de Derechos Humanos para alcanzar la justiciabilidad de los
DESC.
El análisis de la jurisprudencia de la Corte y Comisión tendrá como fin, de esa
manera, reconocer diversas formas de protección, en las que la creatividad y
originalidad de estos órganos han dado lugar a un interesante desarrollo de la
jurisprudencia internacional en cuanto a protección de DESC se trata.
Adicionalmente, al señalar las estrategias de protección, necesariamente haré
referencia a los grupos que más afectados se han visto en la protección de sus
DESC en el ámbito interamericano, lo que será ilustrativo de la realidad de
algunos países latinoamericanos.
Me interesa también identificar y señalar las diferentes formas de reparación de la
Corte Interamericana. La protección de los DESC se puede dar ya sea en las
sentencias de fondo, o en la etapa de reparaciones; en ese sentido, es interesante
constatar como la Corte ha generado una jurisprudencia de reparaciones (lo que
identifico como estrategia de reparaciones) tendiente, en un alto porcentaje, a
proteger DESC.
Hay sin embargo un objetivo último que pretendo alcanzar al emprender el estudio
de las estrategias de justiciabilidad de DESC de los órganos interamericanos.
Identificar las formas en que estos derechos has sido justiciables, implica refutar
en un nivel práctico, a todos aquellos que aducen la imposibilidad de protección
judicial de estos derechos. Por supuesto que hay muchas otras variables a tomar
en cuenta para sostener absolutamente la posibilidad de la protección judicial de
estos derechos (como por ejemplo la inexistencia de normas aplicables que los
relevancia, el punto de esta tesis se centrara sólo en el contenido de jurisprudencia de la Corte Interamericana e informes de la Comisión, y no ya en la implementación de esas sentencias.
12
amparen directamente o la misma voluntad política de los Estados para acatar los
mandatos de Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos). Pero si
nos atenemos a lo alcanzado por la Corte y Comisión en el ejercicio de sus
funciones judiciales y cuasi-judiciales, es posible visibilizar grados de
justiciabilidad de los DESC.
La lucha por la garantía de los DESC en los países latinoamericanos, debe
acometer toda clase de frentes: político, económico, de desarrollo y jurídico. Por
su parte, al enfocarse en el plano jurídico, es apreciable que el proceso legislativo
es importante en la medida que determina los derechos a protegerse, dándoles
una forma concreta, es decir, evitando que sean meras nociones abstractas. Sin
embargo, la existencia de jueces que se encarguen de garantizar que esos
derechos no sean meras declaraciones, sino que posean verdadera fuerza
normativa, es fundamental; me atrevería a decir incluso, que la única forma de
generar que haya real protección de DESC en un país, es garantizar su protección
judicial. Ahora bien, en el ámbito internacional de protección de los derechos
humanos, es claro que los DESC, por lo menos en un nivel teórico, están
investidos de la misma legitimidad que los DC y P. Hacer visible el hecho de que
tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, trabajan en dirección a generar la
justiciabilidad de esos derechos a pesar de carecer de instrumentos expresos de
protección, propicia un contexto apropiado para debatir cual es el papel de los
jueces a la hora de la protección de los derechos.
13
CAPÍTULO 1 LA JUSTICIABILIDAD DE LOS DESC EN EL AMBITO INTERNACIONAL DE
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
El propósito que persigo con este capítulo es ubicar el concepto de justiciabilidad
de los DESC en el contexto de la protección internacional. Para ello describiré, en
primer lugar, el escenario normativo internacional de protección de los DESC; en
segundo lugar haré breve referencia al concepto de progresividad y finalmente me
referiré a la definición misma de justiciabilidad, con el fin de hacer algunos
comentarios críticos sobre su abordaje doctrinal, y determinar cual es mi
acercamiento al respecto.
1.1 Los DESC en el Derecho Internacional de los Derecho Humanos 1.1.1 Sistema Universal El surgimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales como una
categoría legal en el contexto internacional de protección de los derechos
humanos puede remontarse a finales del siglo XIX; tal y como lo afirma el autor
noruego Asbjorn Eide7, en 1890 tuvo lugar una conferencia internacional reunida
en Alemania, en la cual se adoptaron acuerdos internacionales para mejorar las
condiciones de trabajo en el nivel nacional. A pesar de que la implementación de
dichos acuerdos no tuvo un serio seguimiento posterior, resulta interesante
constatar como la noción de DESC en el nivel internacional, se fue haciendo
campo primero que la de Derechos Civiles y Políticos.8
De cualquier manera, puede afirmarse que la adopción de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (en adelante Declaración Universal) por parte
7 Asbjorn Eide, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”. Economic, Social and Cultural Rights, A Textbook, (London: Martinus Nijhoff Publishers, 1995) p 26. 8 Philip Alston y Henry Steiner afirman por su parte, que la creación de la Organización Internacional de Trabajo por medio del Tratado de Versalles en 1919, es el hecho que da inicio a la evolución de los des en el Derecho Internacional. Alston Philip, Steiner Henry, International Human
14
de la Asamblea General de la ONU en diciembre de 1948, es el instrumento que
otorga relevancia legal a los DESC a nivel universal.9 Este instrumento recoge en
un solo texto, una gama bien extensa de derechos en la que se incluyen tanto los
derechos civiles y políticos como los derechos económicos, sociales y culturales.
En ese sentido, la Declaración Universal refleja la noción según la cual las dos
categorías de derechos gozan del mismo grado de importancia y hacen parte de
un todo indisoluble.
Posteriormente a la firma de la Declaración Universal se inició la discusión para la
adopción de un cuerpo normativo internacional de protección de Derechos
Humanos, que, a diferencia de la Declaración, tuviera efectos vinculantes para los
Estados que lo ratificaran. Durante la redacción del borrador en 1951 y después
de agudas discusiones, la Asamblea General de la ONU decidió que se
redactarían dos cuerpos normativos, uno tendiente a la protección de los derechos
civiles y políticos y otro destinado a proteger los económicos, sociales y culturales.
Las razones para que se tomara semejante decisión son mencionadas de manera
concisa por Asbjorn Eide10: “Detrás de esta decisión existieron varios supuestos,
no todos ellos bien fundados. Se debatió y fue repetido frecuentemente, que los
dos grupos de derechos eran de diferente naturaleza y por lo tanto, necesitaban
diferentes instrumentos normativos. Los derechos civiles y políticos fueron
considerados como de naturaleza “absoluta” e “inmediata”, mientras que los
económicos, sociales y culturales se asumieron como programáticos, para ser
cumplidos gradualmente y en consecuencia, no una cuestión de derechos. Un
Rights in context: law, politics, moral: text and materials, (Segunda Ed. Oxford: Oxford University Press, 2000) p 258. 9 Como se resaltará más adelante en este capítulo, la Declaración Americana de los Derechos del Hombre, que también reúne las dos categorías de derechos en un único texto, fue aprobada varios meses antes que la Declaración Universal, durante la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en los meses de marzo y mayo de 1948. 10 Una lectura mas detallada de las discusiones y razonamientos que se dieron en el seno de la ONU para adoptar dos diferente pactos, se encuentra también en Philip Alston y Henry Steiner, supra, n 8 , p 260 y siguientes.
15
supuesto parecido fue que los derechos civiles y políticos eran “justiciables” en el
sentido que estos podían ser fácilmente aplicados por las cortes y cuerpos
judiciales similares, mientras que los derechos económicos sociales y culturales
eran más de una naturaleza política. Adicionalmente se pensó que los derechos
civiles y políticos eran “gratis” en el sentido que no costaban mucho.” 11
El profesor Larry Le Blanc por su parte, haciendo referencia al proceso de
adopción de la Declaración Americana de Derechos Humanos en 1948, señala
ciertos contrastes de opiniones entre el Comité Jurídico Interamericano y los
delegados de los Estados Americanos, con respecto a una posible obligación
internacional de los Estados de implementación de los DESC a nivel interno, que
bien merecen ser traídos a colación desde ahora, en la medida que dan cuenta de
las posiciones de los Estados con respecto a dicha obligación, los cuales todavía
permanecen vigentes. Señala Le Blanc que: “Los miembros del Comité Jurídico
Interamericano estaban preocupados por el principio de justicia social, mientras
que los delegados (de los Estados) estaban preocupados por las realidades
políticas que podrían afectar la implementación de los derechos económicos,
sociales y culturales. Una cosa es afirmar el derecho a un adecuado estándar en
el servicio de salud, y otra es afirmar el deber del Estado de proveer tal servicio en
el evento de que los esfuerzos privados no sean suficientes. Algunos Estados
claramente no están en posición de aceptar semejante obligación. Incluso aquellos
que puedan aceptarla, no siempre están muy dispuestos a hacerlo.”12
11 “Underlying this decision were several assumptions, not all of them well-founded. It was argued and subsequently often repeated that the two sets of rights were of a different nature and therefore needed different instruments. Civil and political rights were considered to be “absolute” and “immediate”, whereas economic, social and cultural rights where held to be programmatic, to be realized gradually, and therefore nor a matter of rights. A related assumption was that civil and political rights were “justiciable” in the sense that they could easily be applied by courts and similar judicial bodies, whereas economic, social and cultural rights were more of a political nature. It was further believed that civil and political rights were “free” in the sense that they did not cost much”. Asbjorn Eide, supra n 7, p 22. 12 “The members of the IAJC (Inter-American Juridical Committee) were concerned about the principle of social justice, whereas the delegates (of the States) were concerned about the political realities that would affect the implementation of economic, social and cultural rights. It is one thing to affirm a right to an adequate standard of health care, it is another to affirm a duty on the part of
16
En diciembre de 1966 la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó por
separado, sendos pactos internacionales, uno de ellos dedicado a la protección de
los derechos civiles y políticos y el otro al amparo de los derechos económicos,
sociales y culturales. Mientras que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (en adelante PIDCyP) y su Protocolo Facultativo adoptado en el año de
1976, prevén mecanismos concretos para la denuncia individual de la violación de
los derechos allí contemplados13, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (en adelante PIDESC), no contiene previsión similar.
Adicionalmente, a diferencia del PIDCyP, el PIDESC no creó un órgano autónomo
encargado de supervisar su cumplimiento; esa función le fue asignada inicialmente
al Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, el cual valiéndose de una
resolución, creó en 1985, el comité encargado de supervisar el cumplimiento del
pacto. La forma en que el comité monitorea dicho cumplimiento es mediante la
presentación periódica de informes que los Estados le deben suministrar.
No obstante lo anterior, la diferencia clave entre los dos Pactos está dada por los
términos que acoge el PIDESC para consagrar la obligación de los Estados en
relación con el cumplimiento de los DESC. El artículo 2.1 de ese tratado establece
que: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a
adoptar medidas (…) hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular
la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí
reconocidos.” (el subrayado es mío). Mientras que el PIDCy P alude a una
obligación inmediata de respeto por los derechos, la citada previsión convencional the state to provide such care in the event that private efforts are not sufficient. Some States are clearly not in a position to accept such a duty. Even those who might be able to do so are not always willing”. Lawrence J. Le Blanc, “Economic, Social and Cultural Rights and the Inter-American System”, Journal of Inter-American Studies and World Affairs (1997), Vol. 10 p 61-82. 13 Con base en las previsiones del Pacto y del Protocolo, funciona un comité de expertos encargado de recibir denuncias individuales de violación de los derechos contenidos en el PIDCYP, el cual tramita las denuncias conforme a un proceso previamente establecido y toma una decisión con respecto a si el Estado cumplió o no con las obligaciones derivadas del Pacto.
17
del PIDESC, condiciona en mucho el efectivo e inmediato cumplimiento de los
DESC por parte de los Estados.
La distinción entre dos grandes categorías de derechos, afianzada definitivamente
con la elaboración de dos distintos pactos internacionales con diferentes
procedimientos de monitoreo y verificación y con diferentes previsiones normativas
en cuanto la forma en que deben ser implementados los derechos, ha generado,
entre otras razones, que los derechos civiles y políticos atraigan mucha más
atención en la teoría y en la práctica, mientras que los derechos económicos,
sociales y culturales han sido con frecuencia marginados.
Ahora bien, aún cuando es cierto que los DESC han sido frecuentemente dejados
de lado por la teoría y la práctica judicial tanto a nivel internacional como interno, y
que existen diversas posiciones de naturaleza ideológica y técnicas que se
oponen a una visión de los DESC como derechos, o por lo menos como derechos
susceptibles de ser exigidos judicialmente, debo dejar en claro que esto no
significa que no exista un importante desarrollo normativo y teórico que explore la
posibilidad de justiciabilidad de esta clase de derechos. En efecto, para citar solo
un ejemplo de desarrollo teórico, hay que referirse a la crucial doctrina
desarrollada por el ya mencionado Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (en adelante CDESC), en sus observaciones generales sobre la
aplicación de varias de las disposiciones del PIDESC. Si bien dichas
observaciones no tienen la connotación de jurisprudencia, sí son interpretaciones
autorizadas con un alto grado de relevancia jurídica14. Puede decirse que
conforman lo que se ha llamado “soft law”15. Hay que advertir además, que desde 14 El artículo 38 de los Estatutos de la Corte Internacional de Justicia, establece que las decisiones judiciales son un medio auxiliar para decidir controversias en materia internacional. Es decir, la jurisprudencia no es una fuente primaria de derecho internacional, pero si, de acuerdo con la disposición mencionada, puede ser considerada como fuente secundaria. 15 Entre otras importantes observaciones generales del CDESC podemos citar la Observación General número 3 sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes del PIDESC, la observación general número 7 sobre el derecho a una vivienda adecuada o la observación general número 11 sobre la enseñanza primaria.
18
1992 se viene discutiendo la posibilidad de implementar un Protocolo adicional al
PIDESC, con el fin de establecer un mecanismo de denuncias individuales sobre
violación de DESC. Las discusiones sin embargo, se encuentran estancadas, ya
que el tema es sumamente controversial.16
Por otra parte, en el sistema universal encontramos una gama bastante amplia de
Convenciones, que al ocuparse de grupos de población de especial vulnerabilidad
o de complejas cuestiones en materia de derechos humanos como lo es la
discriminación, contienen previsiones directas sobre DESC17. Tal es el caso de la
Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de la Discriminación
Contra la Mujer18. Cabe resaltar que en el año 2002 entró en vigor, un Protocolo
Adicional a esta última Convención, el cual prevé un sistema de peticiones
individuales con base en el cual el Comité para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer19, podrá estudiar y pronunciarse sobre casos individuales en los
que se alegue discriminación sexual. El Protocolo adicional también crea un
procedimiento especial que permite al Comité iniciar investigaciones en casos de
graves o sistemáticas violaciones a los derechos de las mujeres.20
16 Con respecto al proceso de discusión sobre la aprobación del protocolo al PIDESC, ver la página de Naciones Unidas http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G04/120/29/PDF/G0412029.pdf?OpenElement (última consulta: octubre de 2005) 17 Para ver la lista completa de convenciones y declaraciones en el nivel universal de protección de Derechos Humanos, entrar a la página de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas, http:// www.unhchr.ch. 18 Dicha convención contiene previsiones con respecto al acceso médico, educativo y de empleo de las mujeres, entre otras normas relativas a DESC. 19 El Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer también se encarga de estudiar los informes de los países con respecto al situación de los derechos de las mujeres en sus respectivos territorios (incluyendo DESC), elabora recomendaciones con base en la información recibida y pública varias observaciones generales desarrollando las obligaciones contenidas en la Convención, cómo por ejemplo sobre el artículo 12, referente al acceso a la atención médica para las mujeres. 20 Es posible que dentro de alguno de esos dos mecanismos de revisión individual de casos, el Comité se tope con casos que tengan que ver con la esfera de los derechos económicos, sociales y culturales de las mujeres.
19
Por su lado, la Convención Para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial, cuyo cumplimiento es monitoreado por el Comité Para la
Eliminación de Discriminación Racial, también contiene previsiones referentes a la
protección de los DESC. En el contexto de protección generado por la
Convención, la Comisión de Derechos Humanos de la ONU nombró un relator
especial sobre discriminación racial, encargado de hacer recomendaciones, visitar
países y entregar informes a la Comisión mencionada, con relación a su tema y en
consecuencia, con relación al tema de los DESC de personas víctimas de
discriminación racial.
La Comisión de Derechos Humanos de la ONU, ha creado otros relatores
especiales cuyo mandato tiene que ver específicamente con DESC. Existe el
relator especial sobre el derecho a la alimentación, la relatora especial sobre el
derecho a la educación, el relator especial sobre el derecho de toda persona al
disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, el relator especial sobre
la vivienda adecuada, y hay también un experto independiente sobre la cuestión
de la pobreza extrema. Todos ellos se encargan de examinar las cuestiones
relativas a su campo en los países en desarrollo, estudian informes de los países
sobre el estado del derecho respectivo y formulan observaciones y
recomendaciones al respecto.21
Adicionalmente, es del caso mencionar los Principios de Limburgo sobre la
aplicación del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales.
Dichos principios fueron aprobados por un grupo de 29 expertos en derecho
internacional reunido en Masstritch (Países Bajos) en 1986, con el fin de
considerar la naturaleza y el alcance de las obligaciones de los Estados Partes
conforme al PIDESC. Los principios de Limburgo consideran entre otros
21 En el marco de la ONU, aparte de las Convenciones y relatores especiales, hay declaraciones que tienen que ver con la protección de DESC. Entre ellas están, la Declaración Sobre el Progreso y el Desarrollo Social, la Declaración de Compromiso en la Lucha Contra el Sida y varias otras declaraciones que reconocen los derechos de las personas con diferentes clases de incapacidad.
20
conceptos, el de justiciabilidad o progresividad y son citados con frecuencia por
tribunales y organismos internacionales de derechos humanos.
Finalmente y teniendo presente que esta organización no hace parte del Sistema
Universal de Protección de los Derechos Humanos (aunque sí es un órgano
inscrito al Sistema de Naciones Unidas) es preciso señalar que Organización
Internacional del Trabajo (OIT) tiene un procedimiento de reclamación colectiva de
derechos laborales. En efecto, el artículo 24 de la Constitución de la (OIT)
contempla un sistema de denuncias según el cual, una organización nacional o
internacional de trabajadores o de empleadores puede formular reclamaciones
contra cualquier Estado Miembro que no cumpliera con las disposiciones de un
convenio que haya ratificado. Este procedimiento se suma al espectro de
posibilidades de justiciabilidad que en el ámbito internacional tienen los DESC.22
En el ámbito regional, más específicamente en el continente americano y en
Europa, se ha reproducido el modelo de protección de los DESC acogido en el
contexto universal, adoptándose dos diferentes cuerpos normativos
correspondientes a las dos categorías de derechos a las que hemos venido
haciendo referencia. Es decir, se han aprobado convenciones exclusivamente
dedicadas a proteger DC Y P, mientras que los DESC se han agrupado en
cuerpos normativos diferentes, con muy poca o ninguna fuerza vinculante para los
Estados. A continuación realizaré una corta semblanza del marco jurídico que en
materia de DESC existe en los sistemas europeo, africano e Interamericano de
protección de los Derechos Humanos, con algún detenimiento en este último por
ser el que concierne al presente trabajo de tesis.
1.1.2 Sistema Europeo
22 Para un análisis mas detallado del funcionamiento de los procedimientos ante la OIT, entrar a http://www.ilo.org
21
El funcionamiento del Sistema Europeo de Derechos Humanos (en adelante
Sistema Europeo) se enmarca en la esfera de acción del Consejo de Europa,
organización política fundada en 1949, cuyos fines son: “Defender los derechos
humanos, la democracia parlamentaria y la regla de derecho, desarrollar amplios
acuerdos para estandarizar practicas sociales y legales en los países miembros, y
promover la conciencia de una identidad Europea basada en valores comunes y
traspasando diferentes culturas.”23
El principal órgano del Sistema Europeo es la Corte Europea de Derechos
Humanos (en adelante Corte Europea) el cual fue creado por la Convención
Europea de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (en adelante
Convención Europea). Dicho instrumento fue elaborado al interior del Consejo de
Europa, adoptado en 1950 y entrado en vigor en 1953. La Convención Europea y
sus Protocolos adicionales listan un amplio catálogo de tradicionales derechos
civiles y políticos, con la excepción del derecho a la educación -derecho que se ha
considerado social- consagrado en el Protocolo número uno.
La Corte Europea está conformada actualmente por 45 jueces elegidos por un
término de seis años, quienes desempeñan sus labores de manera permanente.
Estas circunstancias, explican en gran parte el hecho de que la jurisprudencia de
la Corte Europea sea tan extensa. Solía existir una Comisión Europea de
Derechos Humanos encargada de recibir las denuncias de violaciones de los
derechos por parte de Estados, de procesarlas conforme al procedimiento
establecido y decidir sobre los méritos del caso, o si a ello había lugar, interponer
la demanda ante la Corte Europea. En 1998 por medio del Protocolo número once,
23 “Defend human rights, parliamentary democracy and the rule of law, develop continent-wide
agreements to standardise member countries' social and legal practices, and promote awareness of
a European identity based on shared values and cutting across different cultures.”
http://www.coe.int/T/e/Com/about_coe/ (última consulta: 25 de junio de 2005)
22
la Comisión Europea fue suprimida, otorgando a las presuntas víctimas de
violaciones la capacidad de acudir directamente ante la Corte Europea para
denunciar las violaciones, sin necesidad del proceso de intermediación de la
mencionada Comisión.24 La Corte Europea conoce los casos en los que se alega
la violación de DC y P contenidos en la Convención Europea.
El instrumento que en el Sistema Europeo reconoce los DESC es la Carta Social
Europea. En 1996 se adoptó la Carta Social Europea revisada (entró en vigor en
1999) la cual reemplazó la original Carta Social de 1961. A diferencia del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos, la Carta Social Europea no tiene ninguna
relación con la Corte Europea. Si bien se inscribe dentro del Sistema Europeo de
Derechos Humanos, el texto de la Carta Social no prevé que la Corte Europea
pueda dar aplicación a todos o algunos de los derechos allí consagrados, como sí
lo hace el texto del Protocolo de San Salvador sobre Derechos Económicos,
Sociales y Culturales con respecto a la Corte Interamericana.
La Carta Social Europea creó el Comité Europeo de Derechos Sociales (Comité
Europeo en adelante), titular de dos funciones principales. Por un lado, debe
examinar los informes de los Estados sobre la situación de los DESC en sus
respectivos países, elaborar y publicar sus conclusiones al respecto; y por el otro,
se ocupa de recibir denuncias colectivas25, darles el previsto trámite interno, y
tomar una decisión con base en los méritos del caso. Dicha decisión se da a
conocer al Comité de Ministros de Relaciones Exteriores del Consejo Europeo, el
cual recomendará al Estado involucrado tomar las medidas necesarias para
corregir la vulneración de los derechos en cuestión. El descrito mecanismo de
denuncias colectivas fue introducido por un Protocolo adicional, y entró en vigor en
1998.
24 Es interesante destacar como desde entonces, el volumen de aplicaciones presentadas ante la Corte Europea se ha incrementado en un 130% aproximadamente. Semejante incremento ha generado reflexiones al interior del Sistema Europeo, sobre la capacidad de la Corte para asumir una carga de esa magnitud y las posibles vías para alivianarla. 25 Sólo las organizaciones de naturaleza colectiva enunciadas en el artículo 1 del Protocolo, pueden presentar denuncias alegando la “aplicación insatisfactoria de la Carta Social Europea.”
23
Varias quejas están en proceso de ser conocidas bajo el mecanismo establecido
por el Protocolo en mención. De hecho, ya hubo una decisión del Comité Europeo
en el caso No. 1 de 1998 de la Comisión Internacional de Juristas v Portugal, en el
que se discutió el artículo 7 de la Carta Social Europea que consagra el derecho a
la protección de los niños y los jóvenes, en relación específica con la situación de
los niños que trabajan. Para algunos estudiosos del Sistema Europeo sin
embargo, el mecanismo establecido de denuncias colectivas no representa un
avance significativo en materia de la Justiciabilidad de los DESC. Según Holly
Cullen: “El Protocolo de Reclamación Colectiva proveía un limitado procedimiento
contencioso, diseñado con el fin de fomentar más análisis del nivel de
cumplimiento de los DESC. Sin embargo, por lo menos un observador ha
argumentado que la limitada naturaleza del mecanismo de reclamación deja a los
derechos económicos, sociales y culturales en una posición de segunda clase en
comparación con los derechos civiles y políticos en Europa.”26
Ahora bien, por el hecho de que el Comité Europeo sea el encargado de conocer y
pronunciarse sobre los casos relativos a DESC en el Sistema Europeo, no se
puede subestimar el papel de la Corte Europea con respecto a la protección de los
DESC. Tal y como lo afirma Víctor Abramovich “Es sabido que el Convenio
(Europeo) sólo contempla derechos civiles, lo que no ha sido obstáculo para que
numerosos casos vinculados a la violación de los derechos sociales, en particular
cuestiones vinculadas al ambiente, fueran considerados por los órganos del
sistema. (…) En respuesta a estos planteos, el TEDH (Tribunal Europeo de
Derechos Humanos) fue consolidando un cuerpo de jurisprudencia referido a las
obligaciones del Estado en materia de derechos civiles que resulta de inestimable
valor para la protección de los derechos económicos, sociales y culturales.”27 26 “The Collective Complaints Protocol provided for a limited contentious procedure, designed to encourage greater examination of the level of compliance by status with ESC (Economic Social and Cultural) rights. However, at least one commentator has argued that the limited nature of the complaints mechanism leaves economic and social rights in a second class position as compared with civil and political rights in Europe.” Cullen Holly, “The Collective Complaints Mechanism of the European Social Charter”, European Law Review (2000), Vol. 25, p 21. 27 Abramovich Victor, Courtis Christian, “Estrategias de exigibilidad de los derechos”. Los derechos sociales como derechos exigibles, (Madrid: Editorial Trotta, 2002) p 204.
24
1.1.3 Sistema Africano El principal instrumento del Sistema Africano de Derechos Humanos es la Carta
Africana de los Derechos de la Gente, firmada en 1981 y entrada en vigor en
1986, la cual reúne en su texto tanto DC y P como DESC. La Carta también
consagra una serie de derechos no contemplados en ningún otro tratado
internacional de derechos humanos, tales como el derecho al desarrollo o el
derecho a la paz. A pesar del avance normativo mencionado, este tratado regional
se queda corto en otros aspectos, al no contemplar usuales DESC como el
derecho a la seguridad social o el derecho a la alimentación, y cuya protección es
de crucial importancia en el continente africano.
Existe así mismo una Comisión Africana de Derechos Humanos creada por la
propia Carta, organismo titular de un amplio mandato en materia de protección de
los Derechos Humanos. Una de sus funciones es recibir comunicaciones sobre el
incumplimiento de las obligaciones establecidas por la misma Carta a cargo de los
Estados. Dichas comunicaciones pueden provenir de Estados partes u otras
fuentes (no establecidas en el texto), en cuyo caso se aplicarán una serie de
condiciones contempladas en el artículo 56 de la Carta Africana para que proceda
la admisibilidad de la denuncia. El Protocolo de 1998 por el que se creó la Corte
Africana de Derechos Humanos entró en vigor en enero de 2004 tras ser ratificado
por 15 Estados. La Corte como tal no ha empezado a funcionar, ya que es
necesario que la Asamblea de la Organización de la Unidad Africana decida la
sede de la Corte y elija los jueces, tarea que hasta el momento no ha sido llevada
a cabo.
Con respecto al desempeño de la Comisión Africana en la implementación de los
DESC por medio del sistema de quejas ya mencionado, varios autores sostienen
que ha dejado mucho que desear. Según lo afirma el profesor J. Oloka-Onyango,
“El pasado Presidente de la Comisión (en clara contravención de la filosofía
25
explícita de la Carta), afirmó que la Comisión se concentraría en los asuntos
civiles y políticos. Esto era necesario, argumentó, porque cualquier intento por
atender las quejas con respecto a derechos económicos, sociales y culturales
podría “resultar en muchos casos y en muchos países” que sobrellevar. Semejante
actitud puede parcialmente explicar el porque, de las más de 140 comunicaciones
recibidas mediante el mecanismo de denuncia de la Carta, ninguna se ha referido
a los artículos 14 a 17, disposiciones de la Carta relacionadas con derechos
económicos, sociales y culturales.”28
Otras opiniones son mucho más optimistas, al optar por un acercamiento que
analiza las estrategias utilizadas por la Comisión Africana; así, se ha dicho que:
“Usualmente, los derechos económicos, sociales y culturales han sido
presentados ante la Comisión, en conexión con otras violaciones. Una gran
mayoría de los pronunciamientos de la Comisión en ese sentido, han surgido al
considerar casos relativos a deportación y nacionalidad.”29
1.1.4 Sistema Interamericano
El Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos se caracteriza
por tener una doble estructura institucional. Una derivada de la Carta de la OEA
(Organización de Estados Americanos) y otra derivada de la entrada en vigor de la
Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante Convención). Para los
28 “(…) the past Commission Chairman (in a rather pointed reversal of the explicit philosophy of the Charter), stated that the Commission would concentrate on civil and political matters. This was necessary, he argued, because any attempt to deal with economic and social rights would "result in too many cases and in too many countries" to cope with. Such an attitude may partially explain why, of the more than 140 communications received to date under the complaints mechanism of the Charter, none have related to Articles 14 to 17-the provisions in the Charter relating to economic and social rights.” J.Oloka-Onyango, “Beyond the Rhetoric: Reinvigorating the Struggle for Economic and Social Rights in Africa”, California Western International Law Journal vol. 26 (1999)., p. 16.También se puede encontrar en la pagina de la biblioteca de Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota: http://www1.umn.edu/humanrts/africa (última consulta marzo de 2005) 29 “Economic, social and cultural rights have usually been presented to the Commission in association with other violations. A majority of the Commission’s pronouncements in this regard, have arisen in the consideration of deportation and nationality-related cases”. Chidi Anselm Odinkoru, “Implementing economical, social and cultural rights”. The African Charter on Human and People Rights, (London: Cambridge University Press, 2002) p 209.
26
efectos de esta tesis me concentraré en el sub-sistema constituido por las
instituciones y procedimientos previstos en la Convención y otros instrumentos
conexos, sin perjuicio de hacer necesaria referencia a la Carta de la OEA30, y a la
Declaración Americana de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (en adelante
Declaración), instrumentos que no se derivan del Pacto de San José, pero que
tienen previsiones sobre DESC y que son utilizadas tanto por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Comisión o CIDH) como por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte).
a. Instrumentos
Carta de la OEA
La Carta de la OEA, tratado que entró en vigor en 1951, fue reformada por el
Protocolo de Buenos Aires de 1967, el cual incorporó un número de previsiones
relacionadas con el desarrollo cultural, económico, social y científico de los
Estados miembros de la OEA; los textos de dichas disposiciones están formulados
de manera general y no prevén un mecanismo de supervisión. La CIDH ha
afirmado que “En este instrumento (la Carta de la OEA) no se reconocen derechos
humanos cuyo cumplimiento pueda ser reclamado a un Estado, sino que se
establecen objetivos de desarrollo económico y social a ser alcanzados por los
Estados a través del esfuerzo interno y de la cooperación internacional. De allí
que su tratamiento sea realizado en conjunto con el de elementos puramente
instrumentales como son el perfeccionamiento de los aparatos administrativos del
Estado, el comercio exterior, la integración económica, las reformas tributarias,
etc.”31
30 En cuanto a la estructura institucional derivada de la Carta de la OEA se refiere, bastará destacar que de ella hacen parte algunas entidades que tienen el mandato de promover y definir políticas relacionadas con DESC. Entre ellas las más importantes son la Unidad de Desarrollo Social y Educación de la Secretaria General de la OEA y el Consejo Interamericano de Desarrollo Integral (el cual remplazó al Consejo Económico y Social). 31 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de 1983-1984.
27
La importancia de la Carta de la OEA con respecto a DESC radica en últimas, no
ya en las normas que tocan el tema del desarrollo económico y social, sino en que
contiene pautas normativas para que la Declaración Americana sea fuente de
derecho y, en esa medida, sea susceptible de aplicación por parte de la
Comisión.32
Declaración Americana de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Por su parte, la Declaración Americana de Derechos del Hombre y del Ciudadano
adoptada por la Novena Conferencia Internacional de Estados Americanos de
1948, establece una lista significativa de derechos económicos, sociales y
culturales33 al mismo tiempo que reconoce diversos derechos civiles y políticos.
Como lo había mencionado, la Declaración Americana se adoptó varios meses
antes que la Declaración Universal, constituyéndose en un instrumento pionero en
la concepción de los derechos humanos como un todo indisoluble, que no
distingue entre categorías ni generaciones de derechos. De hecho, el proyecto de
Declaración presentado por el Comité Jurídico Interamericano contiene
consideraciones de avanzada sobre la importancia del rol del Estado en la
protección de los DESC; según el texto del proyecto, “La idea de Estado como una
cooperativa para el bienestar general, en el cual los recursos de la comunidad
deben ser utilizados par elevar el estándar de vida y proveer una subsistencia
decente para todos sus miembros, ha llegado a predominar en el pensamiento
político moderno.”34
32 Comentaré esta característica de la Carta de la OEA unos párrafos más adelante. 33 Los DESC reconocidos en la Declaración son el derecho de protección a la maternidad y a la infancia (art. VII), el derecho a la preservación de la salud y al bienestar, (art.XI), el derecho a la educación (art. XII), el derecho al beneficio a la cultura (art. XII), el derecho al trabajo y a una justa retribución (art. XIV), el derecho al descanso y a su aprovechamiento (art. XV) y el derecho a la propiedad (art. XXIII). 34 “The conception of the state as a cooperative commonwealth, in which the resources of the community must be used to raise the Standard of living and to provide a decent subsistence for all its members had come to dominate modern political thought”. Craven Matthew. “Economic, Social and Cultural Rights” The Inter-American System of Human Rights (New York: Clarendon Press-Oxford, 1998), p 292.
28
De cualquier manera, el propósito perseguido con la adopción de la Declaración
era inspirar la futura promulgación de un tratado de derechos humanos a nivel
interamericano, sin que se pensara en la posibilidad de que tuviera fuerza
vinculante. La Declaración: “(…) fue adoptada como una resolución de la
Conferencia y asumida como una mera afirmación de carácter moral, político, o de
principios”35. Sin embargo, como lo mencioné anteriormente, la Declaración ha
adquirido connotación de fuente de derecho debido a la implementación de
reformas a la carta de la OEA y la interpretación evolutiva que de los instrumentos
del Sistema, han realizado la Corte y la Comisión.
En efecto, el artículo 106 de la Carta establece que la CIDH es un órgano principal
de la OEA cuya función es la de promover la observancia de los Derechos
Humanos; al conectar dicha disposición con el artículo 1.2 del Estatuto de la
Comisión, el cual establece que se entenderán por derechos humanos aquellos
consagrados en la Declaración, la Corte ha inferido que: “(…) a manera de
interpretación autorizada, los Estados Miembros han entendido que la Declaración
contiene y define aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se
refiere, de manera que no se puede interpretar y aplicar la Carta de la
Organización en materia de derechos humanos, sin integrar las normas
pertinentes de ella con las correspondientes disposiciones de la Declaración
(…)”.36 En ese sentido: “(…) para estos Estados (Estados miembros) la
Declaración Americana constituye, en lo pertinente y en relación con la Carta de la
Organización, una fuente de obligaciones internacionales.”37
Así las cosas, la interpretación de la Corte, y el uso que la Comisión ha hecho de
ella en sus informes de casos individuales, ha dado un evidente carácter
35 “ (…) was adopted as a resolution of the Conference and was intended merely as a statement of moral, or political, or of principles”. Ídem, p 293. 36 Corte I.D.H., “Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el Marco del Artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989. Párr. 43. 37 Ídem, párr. 45.
29
vinculante a la Declaración. La importancia que esta adquirida característica de la
Declaración comporta para la protección de los DESC en el continente americano
es innegable, ya que en ella la Comisión tiene un fuerte instrumento al cual acudir
para llenar de contenido las obligaciones de los Estados con respecto a DESC, ya
sea por vía interpretativa o de aplicación directa.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
La adopción de la Declaración dio lugar al inicio de las discusiones para la futura
promulgación de un tratado de derechos humanos que fuera de obligatorio
cumplimiento en los países miembros de la OEA. Durante la elaboración del
proyecto de Convención Americana, hubo propuestas tendientes a recomendar
que la Convención tuviera dos partes, una referente a DC y P y otra a DESC.38
Como lo relata Le Blanc, la CIDH argumentó que no era pertinente incluir DESC
en el elenco de derechos de la Convención, entre otras razones porque “(…) la
experiencia que tuvieron el Consejo de Europa y las Naciones Unidas, hizo mas
sensato estudiar los derechos económicos, sociales y culturales en un instrumento
separado y específico, y ofreció la posibilidad de empezar con el examen de un
sistema especial de protección para esos derechos si los gobiernos de los Estados
miembros así lo quisieran.” 39
Finalmente, y a pesar de la existencia de propuestas de países como Chile o
Panamá encaminadas a incluir un amplio catalogo de disposiciones relativas a
DESC, el borrador de trabajo presentado por la Comisión, excluyó casi toda
referencia a los mismos.40 Así las cosas, el texto aprobado por la Asamblea
General de la OEA el año 1969 en San José de Costa Rica, se consagró a la 38 Urquilla Bonilla Carlos Rafael, “Los derechos económicos, sociales y culturales en el contexto de la reforma al sistema interamericano de protección de los derechos humanos”. Revista IIDH, (1999), No 31.31, p 265. 39 “(…) the experience that the Council of Europe and the United Nations had, made it more sensible to address economic, social and cultural rights in a separate, special instrument, and it offered to begin examining a special system of protection for those rights if the governments of the member States wished that it do so”. Le Blanc, supra, n 12, p 70. 40 Craven Matthew, supra, n 34, p 297.
30
protección de derechos civiles y políticos, contando con dos previsiones
referentes a DESC, el artículo 26 y el artículo 42. Hay que advertir, que entre los
DCyP del Pacto de San José se encuentran el derecho a la propiedad, el derecho
de asociación, el derecho a la familia y los derechos del niño, los cuales tienen
evidentes connotaciones económicas y sociales y forman parte de otros
instrumentos dedicados a proteger DESC, como lo son el PIDESC y el mismo
Protocolo de San Salvador.
Artículo 2641 El artículo 26 de la Convención, titulado “Desarrollo Progresivo” establece la
obligación de los Estados de: “adoptar providencias (…) para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las
normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en
la Carta de la O[EA], reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de
los recursos disponibles, por vía legislativa.”
Los términos genéricos del artículo 26, han ocasionado que en la práctica tanto
Comisión, como peticionarios, hayan hecho escaso uso del mismo.42 Se ha
aducido que la alusión del artículo 26 a la Carta de la OEA, confirma la visión
consistente en que esta categoría de derechos es tratada en el contexto
interamericano, como objetivos de desarrollo social y económico antes que como
derechos individuales43. Adicionalmente se ha afirmado, que el artículo 26 es el
41 El artículo 26 se titula Desarrollo Progresivo y dice que: “Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.” 42 Como se verá más adelante, solo en dos casos ante la Corte se ha arguido la violación de art. 26 de la Convención, en el de los Cinco Pensionistas y en el del Instituto de Reeducación del Menor. Así mismo, en desarrollo de la función cuasi-judicial, la Comisión ha aplicado en dos ocasiones el art. 26, en el Caso Jorge Odir Miranda Cortes, y en el Caso Milton Fajardo y otros. 43 Craven Matthew, supra, n 34, p 299.
31
indispensable dispositivo procesal para hacer valer pretensiones sobre DESC ante
la Corte, pero que al no contar con un elenco expreso de derechos económicos,
sociales y culturales, sino con un elenco referencial, no resulta suficiente.44
Otros autores como Carlos Vicente de Roux, sostienen que la referencia a la Carta
de la OEA del artículo 26 de la Convención, no impide acudir a su texto como
instrumento para la protección judicial internacional de los DESC, sino que hace
necesario: “(…) trazar un itinerario de referencias que pasaría por la Carta de la
OEA, la Declaración Americana y el Protocolo de San Salvador. El resultado sería
una construcción un poco compleja, pero no necesariamente falta de solidez.”45
Agrega de Roux, que el artículo 26 no obliga a los Estados a satisfacer los DESC,
sino a procurar el desarrollo progresivo de los mismos, mandato que ciertamente
genera imperativos.
Por su parte, la CIDH se ha referido a la naturaleza del artículo 26 en estos
términos: “(…) si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución,
dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales,
legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa la obligación
jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinación y de
adoptar medidas progresivas en ese campo. El principio del desarrollo progresivo
establece que tales medidas se adopten de manera que constante y
consistentemente promuevan la plena efectividad de esos derechos.”46 En ese
mismo orden la Comisión se ha manifestado sobre el escenario en que se podría
violar el artículo 26, “El carácter progresivo con que la mayoría de los instrumentos
internacionales caracteriza las obligaciones estatales relacionadas con los
derechos económicos, sociales y culturales implica para los Estados, con efectos
44 Urquilla Bonilla, supra, n 38, p 266. 45 De Roux Carlos Vicente, “La protección de los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema interamericano de protección”. Este artículo formará parte de un libro que se publicará en honor al juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Augusto Cancado Trintade.
32
inmediatos, la obligación general de procurar constantemente la realización de los
derechos consagrados sin retrocesos. Luego, los retrocesos en materia de
derechos económicos, sociales y culturales pueden configurar una violación, entre
otras disposiciones, a lo dispuesto en el artículo 26 de la Convención
Americana.”47
Artículo 42 Con respecto al artículo 42 de la Convención, hay que decir que no añade ninguna
formula sustancial de protección de los DESC. Según esta disposición: “Los
Estados partes deben remitir a la Comisión copia de los informes y estudios que
en sus respectivos campos someten anualmente a las Comisiones Ejecutivas del
Consejo Interamericano Económico y Social y del Consejo Interamericano para la
Educación, la Ciencia y la Cultura48, a fin de que aquella vele porque se
promuevan los derechos derivados de las normas económicas, sociales y sobre
educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los
Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires”.
La carencia de mecanismos para que la Comisión tuviese un rol más activo en la
vigilancia e implementación de los DESC en el texto del artículo 42 –mecanismos
tales como la formulación de recomendaciones con base en la información
recogida en los informes de que se trata o la elaboración por parte de la CIDH de
un cuestionario detallado de preguntas a los Estados sobre la situación de los
DESC - ha ocasionado que la disposición no haya sido aprovechada por este
46 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la situación de los Derechos humanos en Ecuador. OEA, 1996, p. 25. 47 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo informe sobre la situación de los Derechos Humanos en el Perú. OEA, 2000, p 18. 48 Estos consejos fueron reemplazados por el Consejo Interamericano de Desarrollo, mediante el Protocolo de Managua a la Carta de la OEA.
33
organismo internacional. A su vez, la Comisión ha dicho que falta de precisión del
artículo 26, ha generado la inoperancia práctica del 4249.
Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en
materia de derechos económicos, sociales y culturales.
A principios de la década de los ochenta, tanto la Secretaría General de la OEA
como la Comisión, iniciaron el proceso tendiente a la elaboración de un
instrumento interamericano dedicado exclusivamente a la protección de los DESC.
Después de algunos años de discusión liderada por la CIDH, en 1988 fue
aprobado el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos
Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, “Protocolo de
San Salvador” (En adelante Protocolo). En noviembre de 1999 el Protocolo entro
en vigor. Este incorpora una lista muy completa de DESC50, incluyendo la llamada
“trilogía tradicional” conformada por los derechos al trabajo, a la educación y a la
salud; el derecho a la vivienda, extrañamente, no fue incluido en el elenco de
derechos de este instrumento.
El Protocolo presenta varias particularidades a destacar. En primer lugar, recurre
en su artículo primero a la consabida fórmula de progresividad, así como a la
noción de “máximo de los recursos disponibles”, para definir la obligación de los
Estados en cuanto al cumplimiento de los derechos. De igual manera, la norma
establece que se debe tener en cuenta el grado de desarrollo de los países en la
implementación de la obligación de garantizar DESC.
49 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. supra, n 46. 50 Derecho al trabajo (art. 8), derecho a condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo (art.7), derechos sindicales (art.8), derecho a la seguridad social (art.9), derecho a la salud (art.10), derecho a un medio ambiente sano (art. 11), derecho a la alimentación (art.12), derecho a la educación (art.13), derecho a los beneficios de la cultura (art.14), derecho a la constitución y protección de familia (art.15), derecho a la niñez (art.16), protección a los ancianos (art.17) y protección de los minusválidos (art. 18).
34
Artículo 19 En segundo lugar, el artículo 19.6 del Protocolo, especifica la posibilidad de que se
aplique el procedimiento de peticiones individuales con respecto a dos de los
derechos contemplados en ese mismo instrumento: el derecho a organizar
sindicatos y a afiliarse a ellos de que trata el párrafo a) del artículo 8, y el derecho
a la educación consagrado en el artículo 13. Esto permitiría a la Comisión y
eventualmente a la Corte, conocer de la violación de estos dos derechos. Con
respecto a los demás derechos no se prevé tal posibilidad. Esta limitada
capacidad normativa para hacer exigibles judicialmente los DESC en el Sistema
Interamericano, implicaría la necesidad de que los litigantes ante el Sistema,
acudan a la Declaración y al artículo 26 del Pacto, para lograr la protección de
diferentes DESC. 51
Adicionalmente, el artículo 19.6 incorpora un elemento que limita aun más el
espectro de protección del Protocolo. Según la disposición en mención, solo podrá
activarse el mecanismo de peticiones individuales si los derechos aludidos,
hubieren sido “violados por una acción imputable directamente [al] Estado”. El
problema que ello genera, es descrito por Carlos Vicente de Roux, al explicar que
“(…) a pesar de que el grueso de las obligaciones correlativas a los DESC son
positivas o de hacer, y que, por ende, la gran mayoría de las violaciones de los
mismos corresponden a omisiones del Estado, el amparo judicial previsto por el
Protocolo se restringe a los casos en que los derechos sindicales y a la educación
son vulnerados por actos o acciones estatales. Esto deja por fuera, como es obvio,
una gama muy amplia de violaciones de tales derechos −para poner un ejemplo
que se cae de su peso: un niño perteneciente a una familia pobre a quien el
Estado no le haya proporcionado enseñanza primaria gratuita, no podría acudir
51 En ese sentido, ver entre otros, Urquilla Bonilla, supra, n 38, p 269; ver también Lyon Beth, “The Inter-American Human Rights System: Multifaceted Powers fos adressing Economic Injustice”. Interights Bulletin (2000), Vol 47, p 50.
35
ante la Comisión y la Corte Interamericanas para hacer valer el respectivo
derecho−”52.
En último lugar, el mismo artículo 19 del Protocolo instituye un sistema de
informes que no difiere sustancialmente del consagrado en la Convención, a
excepción de la posibilidad que se otorga a la Comisión la facultad de formular
recomendaciones con base en los informes que los Estados presenten.53
Otros tratados y relatorías especiales
Existen otros tratados y relatorías especiales a nivel interamericano que confieren
protección a DESC, en tanto consagran medidas para proteger a ciertos grupos
vulnerables de población, son estos:
-La Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra la mujer o Convención de Belem Do Para, que entró en vigor en marzo de
1995 y prevé un sistema de denuncias individuales para proteger los derechos allí
consagrados. Al enfocarse en evitar la violencia contra la mujer, la Convención
contiene previsiones que permean las esferas sociales, económicas y culturales
de las mujeres.
-Relatoría especial sobre derechos de la mujer, creada por la CIDH en 1994, con
el mandato inicial de analizar la legislación y la practica de los Estados miembros
en relación con los derechos de las mujeres y el cumplimiento de las obligaciones
generales de igualdad y no discriminación. La relatoría ha publicado informes
relativos a la situación general y a situaciones especificas de los derechos de las
mujeres en el continente, en los cuales a su vez, ha formulado recomendaciones a
los Estados.
52 De Roux Carlos Vicente, supra, n 45. 53 No hay referencia concreta a la periodicidad con que tales informes se deben presentar.
36
-Relatoría Especial de Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias,
creada por la Comisión en 1997. Entre las varias funciones del Relator, esta la de
elaborar informes y estudios sobre la situación de los trabajadores migratorios y la
de presentar recomendaciones a los Estados miembros sobre materias
relacionadas con los derechos humanos de los trabajadores migratorios,
incluyendo por supuesto sus DESC.
-Relatoría sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, creada por la CIDH en 1990
y encargada primordialmente de apoyar la labor de la CIDH en materia de
protección de los pueblos indígenas en América. Dentro de las principales labores
de la relatoría, está la de prestar colaboración permanente al grupo de trabajo del
Consejo Permanente de la OEA encargado de elaborar el “Proyecto de
Declaración Americana sobre Derechos de los pueblos indígenas”.
-La Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de
discriminación contra las personas con discapacidad, entrada en vigor en
septiembre de 2001. Este tratado contiene previsiones tendientes a proteger los
DESC de las personas con alguna clase de discapacidad; así por ejemplo, entre
los compromisos de los Estados firmantes, está el de crear condiciones para
permitir el acceso a la educación, salud, vivienda y transporte de dichas personas.
La Convención prevé la creación de un Comité encargado de monitorear el
cumplimiento de la misma, el cual no ha sido puesta en marcha hasta la fecha.
b. Organismos Interamericanos La Convención Americana dispone la existencia de una Corte Interamericana de
Derechos Humanos encargada de interpretar y aplicar los preceptos contenidos en
la Convención, y otorga una estructura y nuevas competencias a la CIDH54.
54 La Comisión fue creada originalmente en el año de 1959 y mediante el Protocolo de Buenos Aires de 1967 se estableció como órgano autónomo de la OEA, con las funciones principales de
37
La Corte está compuesta por siete personas nacionales de los Estados miembros,
cada uno de los cuales tiene un mandato de seis años. Mediante su función
consultiva, la Corte se pronuncia sobre la interpretación de la Convención y de
otros tratados de derechos humanos que los países miembros hayan ratificado, al
mismo tiempo que puede dar opiniones sobre la compatibilidad entre leyes
internas de cualquier Estado y los instrumentos internacionales. La competencia
contenciosa de la Corte, se refiere por su parte a la posibilidad de resolver
controversias donde se discuta la violación de los Derechos contenidos en la
Convención.55 En ejercicio de su función consultiva la Corte ha expedido 20
opiniones consultivas. En ejercicio de su función contenciosa la Corte ha
estudiado y resuelto, más de 160 casos.
La CIDH se compone de siete miembros, elegidos por la Asamblea General para
un periodo de cuatro años. Su mandato amplio, consistente en promover la
observancia y defensa de los derechos humanos, se traduce en un número
significativo de funciones, dos de las cuales son fundamentales para la protección
de los DESC. En primer lugar, la CIDH tiene una función cuasi-jurisdiccional en la
medida que recibe denuncias individuales de violación de los derechos y en caso
de que decida su admisibilidad, las tramita para finalmente determinar si el Estado
implicado incumplió con las obligaciones derivadas de la Convención o de la
Declaración si es que el Estado no ha ratificado la Convención.56 Después de dar
promover la observancia y defensa de los derechos humanos y servir como órgano consultivo de la Organización en esa materia. 55 La Corte se ha pronunciado sobre su competencia para aplicar tratados diferentes a la Convención. En la sentencia de excepciones preliminares del caso Palmeras, la Comisión pidió a la Corte que determinase si Colombia había violado el derecho a la vida en contravención a las normas del Derecho Internacional Humanitario. La Corte estableció, valiéndose de una interpretación bastante restrictiva, que: “Esta última (la Convención) sólo ha atribuido competencia a la Corte para determinar la compatibilidad de los actos o de las normas de los Estados con la propia Convención, y no con los Convenios de Ginebra de 1949”. Corte I.D.H., Caso Las Palmeras Vs. Colombia, Sentencia del 6 de diciembre de 2001. La Comisión por su parte, ha sostenido que tanto ella como la Corte pueden y deben aplicar las normas del DIH. Ver Informe No. 55/97, Caso 11.137 (Argentina), Juan Carlos Abella, 18 de Noviembre de 1997. Informe anual de la CIDH 1997. Ver también el Informe sobre terrorismo y derechos humanos de la CIDH, 2002. 56 La Posibilidad que tiene la Comisión de aplicar la Declaración Americana con respecto países que no han ratificado la Convención o la competencia de la Corte, pero que son Estados miembros
38
a conocer sus conclusiones y recomendaciones al Estado involucrado, la
Comisión decide si hace público el caso mediante un informe presentado ante la
asamblea general de la OEA o si remite el caso ante la Corte. En esa medida, la
CIDH funciona como un filtro de los casos que la Corte conoce.
En segundo lugar, la Comisión tiene la función de supervisar y controlar la
situación general de los derechos humanos en los Estados Americanos, para lo
cual se vale de visitas a países (visitas in situ) y de la subsiguiente preparación de
informes sobre la situación en esos países y de la elaboración de informes
especiales sobre temas de particular importancia para el continente, cuyo
contenido es dado a conocer a la Asamblea General de la ONU. Generalmente,
las conclusiones de estos informes vienen acompañadas de recomendaciones
que los países deben cumplir.57
Adicionalmente, la CIDH tiene varias otras funciones relativas a la protección de
los derechos humanos y al desarrollo normativo de su protección en el ámbito
interamericano. Para resaltar, hay que destacar la función de la CIDH por virtud de
la cual puede pedir a los Estados que adopte medidas urgentes para evitar un
daño irreparable. El uso que la CIDH ha dado de dicha facultad, ha permitido
proteger los DESC de varias personas en el continente.
de la OEA (dicha facultad se desprende del artículo 20 literal b del Estatuto de la Comisión), es bien interesante porque le ha dado a la CIDH la posibilidad de conocer y pronunciarse sobre casos emblemáticos de violación de los derechos humanos en Estados Unidos por ejemplo, país que se ha negado consistentemente a ratificar la Convención. Así mismo, como lo veremos en el siguiente capítulo la Comisión también aplicó la Declaración en varios casos relacionados con DESC a principios de la década de los ochenta, cuando todavía no había entrado en vigor el Pacto de San José o cuando, por ser una etapa muy temprana de la implementación del mismo, algunos países no lo habían ratificado. Lo cierto es que los diferentes DESC que consagra la Declaración, la convierten en un instrumento potente de protección, y su eventual aplicación por parte de la CIDH con respecto a países que sean parte de la Convención, es fundamental. 57 En la Sentencia de Fondo del Caso Loayza Tamayo, la Corte estableció que acorde con el artículo 33 de la Convención: “Los Estados Partes al ratificarla (la Convención) se comprometen a atender las recomendaciones que la Comisión aprueba en sus informes”. Corte IDH. Caso Loayza Tamayo Vs. Perú. Sentencia de 17 de septiembre de 1997, párr. 81.
39
En los dos siguientes capítulos me concentraré en el análisis de las estrategias
que tanto Comisión como Corte han utilizado para hacer justiciables los derechos
económicos, sociales y culturales mediante las funciones mencionadas
anteriormente y haciendo uso de los instrumentos descritos.
1.2 Noción de Progresividad Antes de examinar la concepción de justiciabilidad, es indispensable referirme, así
sea rápidamente, al principio de progresividad consagrado tanto en el PIDESC,
como en la Convención, y en el Protocolo de San Salvador, el cual determina la
obligación de los Estados de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos
disponibles con el fin de lograr progresivamente la plena efectividad de los DESC.
El Comité de derechos económicos, sociales y culturales se ha referido al tema
en sus observaciones generales estableciendo que: “El concepto de progresiva
efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de
todos los derechos económicos, sociales y culturales no podrá lograrse en un
breve periodo de tiempo.”58 Sin embargo al seguir los razonamientos contenidos
en la mencionada observación general, queda claro que la progresividad no es
óbice para entender que del PIDESC se derivan obligaciones con efecto
inmediato; son éstas según el Comité, la obligación de los Estados de garantizar
que los DESC se ejercerán “sin discriminación”, y la obligación de que las medidas
que se tomen para alcanzar progresivamente la satisfacción de los derechos,
deben adoptarse a la menor brevedad de tiempo posible.
El concepto de progresividad se basa entonces, en que un Estado no puede
asumir de un momento para otro la carga de garantizar a toda su población, todos
los derechos económicos y sociales porque, en términos generales, los recursos
son escasos y las necesidades infinitas; a su vez, la distribución de los recursos
40
para garantizar los derechos tiene que ver con políticas económicas. Ahora bien,
la progresividad, tal y como la ha interpretado el CDESC, implica que los Estados
avancen cada vez más en la protección de derechos partiendo de un mínimo
esencial que ya debe estar garantizado; el Comité ha dicho que: “Cada Estado
parte tiene una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos
niveles esenciales de cada uno de los derechos.”59 En esa medida, en diversos
escenarios se ha planteado la importancia de que el cumplimiento de los planes
de desarrollo de los gobiernos para alcanzar progresivamente los DESC, puedan
ser vigilados, no solo por sistemas internacionales de monitoreo, sino por medio
de órganos judiciales60. Así, las políticas económicas, que en principio son
autónomas y dependen de decisiones legislativas, deben tener como fundamento
el principio de progresividad de la satisfacción de los DESC. Adicionalmente, el
CDESC mencionó en la citada observación general número tres, que cualquier
regresividad en materia del cumplimiento de DESC debe ser ampliamente
justificada por el Estado que la realice.
Los principios de Limburgo también contienen puntos pertinentes sobre
progresividad. Consideraron los expertos reunidos en Masstritch que: “Bajo
ninguna circunstancia esto (el concepto del logro progresivo de los derechos) será
interpretado de manera que implique que los Estados Partes tienen el derecho de
aplazar indefinidamente esfuerzos destinados a asegurar la plena efectividad. Al
contrario, todos los Estados Partes tienen la obligación de comenzar
inmediatamente a adoptar medidas dirigidas a cumplir sus obligaciones con el
58 Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Observación General No. 3 relativa a la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1 del artículo 3 del Pacto). Quinto periodo de sesiones 1990. Figura en el documento E/1991/23. 59 Ídem 60 La posibilidad de que órganos judiciales se pronuncien con respecto al cumplimiento a la satisfacción progresiva de los DESC, se enfrenta con la dificultad de que los mismos, solo pueden conocer de casos concretos de violación de los derechos y no de políticas generales, ni de su desarrollo con respecto a DESC.
41
pacto”61. A renglón seguido se agregan que: “La obligación del logro progresivo
existe independientemente de cualquier aumento de recursos; requiere de la
utilización eficaz de los recursos que se disponga.” 62
Por su lado, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se ha referido al
punto de la progresividad. Según lo ha afirmado “El principio de que los derechos
económicos, sociales y culturales deben alcanzarse progresivamente no significa
que los gobiernos no tengan la obligación inmediata de empeñarse por lograr la
realización plena de tales derechos. El fundamento del principio de la realización
progresiva de los derechos es que los gobiernos tienen la obligación de asegurar
condiciones que, de acuerdo con los recursos materiales del Estado, permitan
avanzar gradual y constantemente hacia la más plena realización de tales
derechos.”63
Prosigue la Comisión más delante con que: “(…) el principio de progresividad
exige más bien que, a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado,
mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos económicos, sociales y
culturales. Y, ello, porque garantizar los derechos económicos, sociales y
culturales exige en la mayoría de los casos un gasto público destinado a
programas sociales (…) El compromiso de los Estados de tomar medidas con el
objetivo de alcanzar progresivamente la realización plena de los derechos
económicos, sociales y culturales exige el uso efectivo de los recursos disponibles
para garantizar un nivel de vida mínimo para todos. ”64
Me he limitado ha mencionar tres de las más importantes interpretaciones que
sobre el principio de progresividad existen en el nivel universal e interamericano.
61 Principios de Limburgo sobre la aplicación del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales. Aprobados por un grupo de expertos de derecho internacional convocados en Masstritch (Países Bajos) del 2 al 6 de junio de 1986. 62 Ídem 63 Comision Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de 1993. 64 Ídem
42
Tales interpretaciones son armónicas entre si, no hay entre ellas tensiones
fundamentales que impidan la formación de un concepto sólido de progresividad.
El tema sin embargo, tiene tanto de ancho como de largo y es objeto de debates y
discusiones constantes. Mi objetivo en todo caso, no es abordar el punto in
extenso, sino mencionar interpretaciones jurídicas relevantes, en la medida que el
tema tiene relaciones estrechas con el concepto de justiciabilidad y puede ser
abordado por los organismos judiciales a la hora de tomar sus decisiones en
materia de DESC.
1.3 ¿Justiciabilidad dúctil? La Justiciabilidad es una noción claramente jurídica; hablar de justiciabilidad de los
derechos nos ubica en un contexto legal, en un contexto de jueces y normas. Por
su parte, el mundo de los derechos humanos y en particular el de los derechos
económicos, sociales y culturales se nutre no solo de conceptos jurídicos como
justiciabilidad, sino de muchas otras disciplinas que interactúan para la protección
de los derechos, entre ellas, la economía. En ese sentido, conceptos como
progresividad hacen referencia tanto a obligaciones jurídicas, como a
consideraciones de índole económica, por ejemplo, disponibilidad y buen manejo
de los recursos. La justiciabilidad en cambio, nos remite exclusiva y directamente
al campo de lo legal. Por su parte, hay una tendencia a pensar que las
concepciones legales son inamovibles, rígidas y por tanto inflexibles a la hora de
su aplicación. El punto que quiero resaltar entonces, es que si bien la
justiciabilidad es una concepción eminentemente legal, ello no implica que mi
manera de entenderla requiera un enfoque rígido y estático.
Pues bien, al hablar de justiciabilibad de DESC se hace referencia a la exigibilidad
judicial de los derechos, esto es la posibilidad de acudir ante un juez (o en el caso
del derecho internacional de los humanos, también a la posibilidad de acudir a un
órgano cuasi-jurisdiccional como la CIDH) para reclamar la violación de un
derecho y si ello es posible, pedir el cumplimiento de las obligaciones que se
43
derivan del derecho en cuestión o, en su defecto, pedir que se determinen las
sanciones y reparaciones correspondientes.65
La anterior, es la definición de justiciabilidad que se maneja de manera general en
la doctrina y es la que yo adopto en el desarrollo de este trabajo. Sin embargo, mi
acercamiento a ella se da con mente abierta, desde un criterio de interpretación
flexible. Y es que al abordar la definición de justiciabilidad de manera rígida e
inamovible, es casi imposible visibilizar posibilidades de justiciabilidad de los
DESC en el Sistema Interamericano. En efecto, según ese abordaje, solo podría
haber justiciabilidad en el exclusivo evento en que los instrumentos atribuyeran
capacidad directa a los peticionarios para reclamar ante la Corte o Comisión la
violación de cualquier derecho económico, social o cultural consagrado en los
tratados, y conforme a ese dispositivo se obtuviera una sentencia en la cual se
conminara a los Estados a cumplir con la obligación y/o a reparar a las personas
afectadas. Como se vio en la reseña del marco jurídico, el catalogo de
mecanismos normativos de implementación de los DESC en el ámbito
interamericano es limitado. Esto no significa sin embargo que no haya habido
alternativas de justiciabilidad de los DESC en el mismo.
Al adoptar una lectura plana del concepto de justiciabilidad entonces, el debate se
estanca porque se generan posiciones absolutas: si se cumplen al pie de la letra
los elementos de la definición, hay justiciabilidad, de lo contrario no es posible. En
cambio, asumir un criterio flexible de interpretación de dicho concepto, criterio que
me gustaría denominar “justicabilidad dúctil”, me permite identificar diversas
estrategias de argumentación para la protección de tales derechos. Puede
65 De acuerdo con la doctrinaria Tara Melish, la justiciabilidad es: “La posibilidad de determinar judicialmente si un derecho protegido ha sido vulnerado o no”. La misma autora ha dicho que la justiciabilidad es, “(…) el umbral requerido para que el reclamo que uno haga, sea estudiado ante la jurisdicción contenciosa de una Corte.” Melish Tara, Protecting economic, social and cultural rights in the Inter-American human rights system: a manual presenting claims, (New Haven : Yale Law School, 2002), p 110-115. Por otro lado, de acuerdo con el diccionario, lo justiciable es “aquello que puede o debe someterse a la acción de los tribunales de justicia.”
44
resultar que las diversas estrategias se traduzcan en diversos grados de
protección de los DESC, lo cual sigue siendo valioso en la medida en que se está
alcanzado cierto nivel de protección judicial.
No se trata entonces de proponer nuevas definiciones de justiciabilidad, lo
importante es que el abordaje que se haga de la misma sea lo suficientemente
flexible o dúctil, como para entender que los órganos del Sistema pueden dar
protección judicial (o cuasi-judicial) de los DESC mediante diversas estrategias y
por tanto en diferentes grados.
1.3.1 Justiciabilidad de los DESC: un debate permanente.
Sin lugar a dudas, el tema de la justiciabilidad de los DESC ha generado un
debate interesantísimo tanto al nivel interno de los países como a nivel del
derecho internacional de los Derechos Humanos. La posibilidad de que órganos
judiciales se pronuncien con respecto al cumplimiento de DESC es y será por
siempre, un punto que tiene aliados y enemigos.66 Uno de los primeros
argumentos en contra de tal posibilidad, es que los DESC no son susceptibles de
ser justiciables por tener una naturaleza programática. Por su parte, órganos como
el CDESC se han pronunciado en el sentido de reconocer que “(…) no hay ningún
derecho consagrado en el Pacto (de derechos económicos, sociales y culturales)
que no se pueda considerar que posee en la gran mayoría de los sistemas
algunas dimensiones significativas, por lo menos de justiciabilidad.”67 De hecho, el
Comité ha señalado que el PIDESC contiene varios derechos que podrían
considerarse de aplicación inmediata por parte de los órganos judiciales, entre
66 El asunto en Colombia está a la orden del día. Temas como la extensa jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre protección de DESC, sus pretendidas intromisiones en la política económica y arrogados poderes legislativos, han causado alto revuelo en todas las esferas, generando posiciones a favor y en contra. En varias oportunidades se ha intentado aprobar en el Congreso un proyecto de ley estatutaria que propone reformar los alcances de la tutela en materia de derechos económicos, sociales y culturales, con el fin de que los jueces no puedan tomar decisiones al respecto. 67 Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Observación general No.9 relativa a la aplicación interna del Pacto. 19 periodo de sesiones, 1998. Figura en el documento E/1999/22
45
otros los derechos a la igualdad (art.3), a un salario equitativo sin distinciones de
ninguna especie (art. 7 apartado del literal a), a fundar sindicatos (art.8), a la
adopción de medidas especiales de protección en favor de los niños y los
adolescentes (art. 10 parr. 3), a la enseñanza primaria obligatoria y gratuita (art.13
apartado a), y al respeto a la libertad de investigación científica y actividad
creadora (art. 15 parr. 3).68
Adicionalmente, mientras que para muchos la mejor forma de dar eficacia jurídica
a los derechos económicos sociales y culturales es asegurando la justiciabilidad
de los mismos, para otros, la mejor manera de protegerlos se da primordialmente
mediante estrategias económicas e implementación de buenos planes de
desarrollo que responsabilicen a entidades públicas y privadas de la obligación de
garantizar los derechos.
Un grupo de abogados y economistas colombianos expertos en materia de DESC,
se reunió hace un par de años para discutir varios temas relacionados con esos
derechos; al analizar el punto de la justiciabilidad de los mismos a nivel interno, se
habló de los argumentos en contra y a favor. Se mencionó por ejemplo que uno de
los más claros argumentos a favor consistía en el hecho de que: “un derecho es
un as o carta de triunfo contra las mayorías, que no puede estar abandonado a la
suerte de las mayorías, que tiene que estar protegido por los jueces. Colocar los
derechos bajo protección judicial es la única forma de no comprometerlos en el
debate democrático y en el proceso político.”69 Al referirse a los argumentos en
contra de la justiciabilidad, se mencionó que los DESC son derechos
indeterminados con respecto de los cuales no es muy claro el alcance de la
obligación estatal de los mismos y por esa razón tampoco se puede determinar
68 Ídem 69 Derechos Económicos, Sociales y Culturales, economía y democracia, Editado Por Carlos Vicente de Roux y Juan Carlos Ramírez, (Bogotá: Serie de Estudios y Perspectivas de la Oficina de la CEPAL, Diciembre de 2004.)
46
como se repartirán los recursos disponibles; así, surgen interrogantes en cuanto a
si se debe invertir en educación o en salud o en alimentación o en vivienda. Todo
esto lleva a plantearse que “la regulación, el cumplimiento y la asignación de
recursos para los DESC serían propios de las decisiones del proceso político y
legislativo, y no de las de los jueces. En este sentido, la definición del alcance de
las normas y la asignación de recursos no son un asunto judicial.”70
Es evidente que la cuestión de la justiciabilidad de los DESC presenta matices de
todo tipo. Por mi parte, pienso que se debe abogar siempre y en todo momento
porque exista un control judicial de cumplimiento de estos derechos. Si bien en el
proceso de garantizar DESC hay decisiones que no pueden ser únicamente
judiciales, también es claro que debe haber un control judicial para el cumplimiento
de DESC que son derechos determinados constitucionalmente y en los Pactos
Internacionales de Derechos humanos. El activismo judicial y el rol de las
organizaciones internacionales de derechos humanos juegan un papel primordial
para la evolución de formas de protección judicial de los DESC. El Sistema
Interamericano es un campo donde ha habido y puede haber un desarrollo
interesante al respecto.
1.4 Estrategias Por último, es importante aclarar la perspectiva desde la cual entiendo el concepto
de estrategias de la Corte y la Comisión para lograr la justiciabilidad de los DESC.
Una acepción común de la palabra estrategia es aquella que nos dice que es el
“arte o traza para dirigir un asunto”71. En ese sentido general, es que abordo el
significado de estrategia en el presente trabajo de grado. En efecto, mi hipótesis
de tesis se basa en señalar cuáles han sido las estrategias aplicadas por la Corte
70 Ídem 71 Tomada del Diccionario de la Lengua Española, Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, 2001.
47
y la Comisión Interamericanas de Derechos Humanos para proteger desde el
punto de vista judicial, los derechos económicos, sociales y culturales. Si bien no
existe un plan trazado expresamente proveniente de estos órganos
interamericanos, que permita deducir directamente al operador jurídico de las
sentencias e informes que tal estrategia existe, es precisamente el análisis
detallado de dichos textos, el que realza la existencia de tales estrategias.
Ahora bien, el término estrategia se ha utilizado de diferentes maneras en el
campo del derecho, y generalmente no ha sido aplicado a la labor de los jueces,
sino a la labor del litigante. Así, en el sistema interamericano, se ha hablado de
estrategias para lograr la justiciabilidad de los DESC desde el punto de vista del
litigio, no ya desde el punto de vista de unas estrategias aplicadas por órganos
judiciales72.
Sin embargo, me pareció necesario y adecuado utilizar el término estrategia para
referirme a las diferentes formas de argumentación de Corte y Comisión en su
manera de asumir la defensa judicial de los DESC por varias razones.
En primer lugar, al hacer la lectura de los casos tanto de Corte como de Comisión,
me encontré con que sí existía un acercamiento a una línea jurisprudencial en la
que se reconocía protección a DESC. Sin embargo, no existe una argumentación
sistemática y coherente, ni una disciplina jurisprudencial que permita hablar de
una evidente y clara línea de jurisprudencia de los mencionados órganos. Pero lo
que sí hallé, fueron diversos argumentos, aplicados de diferente manera por parte
de Corte y Comisión (lo que llame estrategias directa, indirecta, directa
interpretativa y de reparaciones), que tendían claramente a proteger DESC. Así, y
teniendo en cuenta mi concepto de justiciabilidad dúctil, entendí que la forma en
72 Ver en ese sentido, Krstivevic Viviana, “La protección de los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema interamericano”. Construyendo una Agenda para la Justiciabilidad de los Derechos Sociales, San José de Costa Rica, CEJIL, 2004, p 145-200; y, Abramovich Victor, supra n 27, p 117 y ss.
48
que la Corte y Comisión estaban protegiendo DESC, era razonando de una
determinada manera (no siempre sistemática), proveyendo ciertos argumentos,
que, desde mi punto de vista pueden clasificarse, más que en tendencias de
protección, en estrategias jurídicas de argumentación.
En segundo lugar, debido a que mi tesis pretende principalmente analizar fuentes
primarias (esto es, la jurisprudencia de la Corte y los informes de la Comisión),
necesitaba hacerme de un término creativo, que me diera, al igual que el concepto
de flexibilidad dúctil, el suficiente espació para poder analizar los informes de
casos y las sentencias, desde una perspectiva totalmente novedosa y diferente a
la forma como se ha venido abordando el asunto de la justiciabilidad de DESC en
el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. El término estrategia, en la
medida en que se refiere al arte o traza para dirigir un asunto, me permite
entender que tanto Corte como Comisión trazan el asunto (la eventual protección
de los DESC) por medio de diferentes argumentos, y por tanto me da vía libre para
sostener que sí hay justiciabilidad de DESC en el Sistema Interamericano.
A su vez, al utilizar el término estrategia puedo de manera coherente, clasificar los
casos para guía del lector sin tener que recurrir hechos, a grupos poblacionales, o
a normas específicas; el término “estrategias” me permite crear mi propia
clasificación, teniendo en cuenta todas esos factores al mismo tiempo.
Finalmente, emplear el concepto de estrategias, me lleva directamente a justificar
el de “doctrina implícita” de protección de derechos humanos al que hago
referencia en las conclusiones, ya que es mediante la aplicación de estrategias,
que no son necesariamente evidentes ni expresas, que se puede sostener la
existencia de una doctrina implícita de protección de los DESC en el Sistema
Interamericano por parte de los órganos del mismo.
49
En ese sentido, también puedo afirmar que al haber una doctrina implícita de
protección de los DESC, es que las estrategias referidas, no están desprovistas de
un tinte político. De hecho es factible sostener que al ser unas estrategias de
argumentación para lograr un cierto cometido (en este caso, la justiciabilidad de
los DESC), son definitivamente estrategias jurídico-políticas, en la medida en que
su incidencia es política, y denotan una determinada tendencia política de la Corte
y la Comisión a la protección de los DESC. Los órganos judiciales no están
exentos por serlo, de una determinada tendencia política, ya que de hecho, las
decisiones de tribunales de derechos humanos internacionales afectan
necesariamente la política del área sobre la cual ejercen su influencia.
50
CAPITULO 2
ESTRATEGIAS DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS PARA ALCANZAR LA JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS
ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
El rol desempeñado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha
sido esencial para consolidar el buen funcionamiento del Sistema Interamericano,
en tanto ha sido la principal gestora para la creación de una conciencia de respeto
y protección de los derechos humanos en el continente, ejerciendo sus funciones
de manera sistemática y rigurosa73; esto ha demostrado a los gobiernos que la
Comisión se toma su papel muy en serio y que es una entidad internacional que
no teme involucrarse, en desarrollo de su mandato, con la situación de derechos
humanos de sus respectivos países, y en esa medida, hacer recomendaciones y
presionar política y diplomáticamente74 para que los Estados cumplan con sus
obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.
Al afirmar esto, no pretendo tampoco sobredimensionar el papel que ha tenido la
Comisión; así como ha detentado un papel clave en la promoción y respeto de los
derechos humanos en América, también impidió en su momento, el necesario
desarrollo de la jurisprudencia de la Corte IDH. En efecto, durante la década de los
ochenta, la Comisión casi no refirió casos contenciosos a la Corte, convirtiéndose,
por ello, en el blanco de críticas por parte de abogados y organizaciones de
derechos humanos. Se ha sostenido que tal proceder se fundamenta en dos
73 En cumplimiento de sus funciones, la CIDH permanentemente está publicando informes de países e informes temáticos, los cuales tienen no solo alta relevancia política, sino jurídica. Además, la calidad de los mismos es un aspecto que compromete en mayor grado la actitud de los Gobiernos hacia las actividades de la Comisión. Dentro de los informes temáticos publicados por la Comisión hay que resaltar el informe sobre terrorismo y derechos humanos de 2002, el informe sobre la situación de los derechos humanos de los indígenas en las Américas de 2000 y el informe sobre la condición de la mujer en las Américas de 1999. Para un completo panorama de las actividades de la Comisión, entrar a su página Web: http://www.cidh.org. 74 La presión política ejercida por la CIDH se manifiesta principalmente a través de la presentación de los informes anuales a la Asamblea General de la OEA.
51
razones principales. Por un lado: “Una vez la Corte apareció en escena, mas de
un miembro de la Comisión vio el peligro de que los Estados trataran de retrasar la
acción de la Comisión y aminorar su prestigio a través de constantes retos a su
autoridad junto con peticiones que buscaran un fallo interpretativo de la Corte,
antes de tomar cualquier otro paso.”75 Pero por otra parte, el gran énfasis que la
Comisión le otorgaba a la elaboración de informes combinado con la escasez de
recursos, generaron que no quisiera involucrarse en el desgastante procedimiento
de llevar un caso ante la Corte; según lo describe Farer: “La preparación y
conducción de las audiencias oficiales para muchos de los casos, exigían grandes
esfuerzos del personal pobremente equipado para responder, sin mencionar las
exigencias a los Comisionados que trabajaban incluso en su tiempo libre.”76
En lo atinente a la labor de la CIDH con respecto a los DESC, cabe formular un
par de consideraciones iniciales. En primer lugar, la situación de una gran parte de
los países de América Latina en las décadas de los setenta y ochenta se
caracterizó por una gravísima y masiva violación a los derechos a la vida, la
integridad personal, el debido proceso y las garantías judiciales, manifestada
principalmente en una práctica constante de desapariciones forzadas, detenciones
arbitrarias y tortura. El enfoque prioritario de la Comisión durante mucho tiempo
fue enfrentar ese escenario de violación de los derechos civiles y políticos. La
defensa y amparo de los derechos económicos, sociales y culturales ocuparon un
segundo plano y por lo tanto, durante esos años no fueron objeto de principal
atención para los órganos del Sistema. No obstante este panorama general, es
factible sostener que han existido desarrollos doctrinales importantes de la CIDH
75 “Once the Court appeared on the scene, more than one Commission member saw a danger that states might attempt to delay Commission action and undermine its prestige through constant challenges to its authority coupled with demands that seek an interpretative ruling from the Court before taking another step”. Farer, Tom J, “The rise of the Inter-American human rights regime: no longer a unicorn, not yet an ox”. Tomado de: Harris D and Livingstone, The Inter-American system of human rights. (Oxford: Clarendon Press, 1998) p 62. 76 “Preparation for and the conduct of formal hearings for many cases made huge demands on a staff very poorly equipped to respond, not to mention the demands on Commissioners who functioned as it were in their spare time.” Ídem, p 63.
52
en materia de DESC, y algo aun más importante, que ha conocido casos en los
cuales ha protegido tales derechos logrando la justiciabilidad de los mismos77. Es
evidente además, que desde finales de la década de los noventa el interés de la
Comisión por los DESC ha aumentado notablemente. Las razones para esto son
entre otras, la entrada en vigor del Protocolo de San Salvador y la creciente
demanda de organizaciones de derechos humanos pidiendo la implementación de
medidas internacionales de protección de esta clase de derechos.
Como lo enuncié en el capítulo anterior, entre las funciones de la Comisión está la
de elaborar cuatro diferentes clases de informes, a saber: los dedicados a la
situación de los derechos humanos en los diferentes países de América (informes
de países), informes sobre temas de especial relevancia en el contexto del
continente (informes temáticos), informes anuales presentados a la Asamblea
General de la OEA (informes anuales) y los informes sobre casos individuales. El
desarrollo de este capítulo se centrará en los informes de casos individuales, en la
medida que es allí donde pretendo identificar las estrategias de la Comisión para
alcanzar la justiciabilidad de los DESC; los informes individuales son los que se
producen con base en el papel cuasi-jurisdiccional de la CIDH. Sin embargo, haré
también un sucinto recuento de cuál ha sido la posición adoptada por la CIDH con
respecto a los DESC en los informes anuales, de países y temáticos, para
identificar su postura doctrinal en la materia, con el fin de compararla con sus
estrategias de protección en los casos concretos.
2.1 Informes anuales En el informe anual de 1977, hay una primera apreciación de la CIDH sobre la
situación de los DESC en América, al hacer el contraste con la situación de los DC
y P. Dice el informe que: “Si, por una parte, se registran progresos en algunos
77 Es importante volver a destacar que a pesar de que la Comisión no es un organismo judicial propiamente dicho, es viable sostener que puede lograr la justiciabilidad de los derechos, porque tiene funciones cuasi-judiciales, con base en las cuales se puede pronunciar sobre casos concretos de violación de derechos humanos y recomendar medidas específicas a los Estados.
53
países americanos en el campo de los derechos económicos, sociales y
culturales, de otra parte, en lo relativo a la efectiva vigencia y tutela de los
derechos civiles y políticos, lo más que puede decirse es que la situación,
considerada en general, no es peor que en años anteriores.”78 Esta aseveración
denota, de alguna manera, una visión todavía muy primaria de la Comisión, en el
sentido de que los derechos que merecían más atención y cuidado por su parte,
eran los DC y P y no los DESC.
El informe de 1979 connota especial relevancia, por cuanto en éste, la Comisión
comienza a cimentar las bases sobre las cuales fundará su doctrina sobre DESC.
El acercamiento que el ente realiza a los DESC presenta varias características
interesantes. Por un lado, determina que: “(…) hay una relación orgánica entre la
violación de los derechos a la seguridad física y el descuido a los derechos
económicos, sociales y culturales.”79 Por otro lado, admite que en los temas de
DESC la Comisión debe ser muy cautelosa ya que: “ha reconocido (la Comisión)
la dificultad que existe para establecer criterios que permitan medir el
cumplimiento por los Estados de sus obligaciones. Y ha comprobado también las
opciones muy difíciles que confrontan los gobiernos al asignar recursos entre el
consumo y la inversión, y, por tanto, entre generaciones actuales y futuras.”80
Así mismo, define que el elemento esencial de la obligación jurídica de los
Estados en materia de DESC es: “procurar la realización de las aspiraciones
sociales y económicas de su pueblo siguiendo un orden que dé prioridad a las
necesidades básicas de salud, nutrición y educación. La prioridad de “los
derechos de supervivencia” y “las necesidades básicas” son una consecuencia
natural del derecho a la seguridad personal.”81
78 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe anual de 1977. 79 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe anual de 1979. 80 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe anual de 1979. 81 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe anual de 1979.
54
Finalmente la CIDH habla de su papel con respecto a DESC en el marco del
Sistema en los siguientes términos: “La Organización de los Estados Americanos,
y en particular la CIDH como el órgano específicamente encargado de promover
y defender los derechos humanos, tiene la obligación ineludible de desempeñar
un rol más activo para proteger los derechos económicos, sociales y culturales,
tanto como la tiene para los derechos civiles y políticos.” Tenemos entonces que
en este informe la CIDH comienza a reconocer la relación entre DESC y DC y P,
anteponiendo la necesidad de satisfacer derechos como salud y educación, para
poder garantizar “la seguridad personal”. Adicionalmente, deja claro que en
materia de DESC no puede exigir a los Estados el mismo cumplimiento que exige
con respecto a DC y P. Es decir, hace más una invitación, un llamado a los
Estados para que cumplan con sus deberes, y no tanto una definición de cuales
son sus obligaciones, reconociendo en todo caso que debe jugar un rol mas
activo en materia de promoción de los DESC.
En el informe del año 1983, la Comisión introduce el concepto de “todo
indisoluble” el cual explica afirmando que “existe una estrecha relación entre la
vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos
civiles y políticos, ya que las dos categorías de derechos constituyen un todo
indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la
persona humana por lo cual ambos exigen una tutela y promoción permanente
con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse el
sacrificio de unos en aras de la realización de otros.”82 Tal criterio comporta gran
importancia, porque es la base jurídica, por lo menos a nivel doctrinal, que la
Comisión utiliza para la construcción de un sistema normativo de protección de
los DESC en el ámbito Interamericano.
En el mismo informe, más adelante y de manera extensa, la CIDH se concentra
en la formulación de los lineamientos esenciales para un Protocolo de Derechos
55
Económicos, Sociales y Culturales, tomando en consideración los trabajos,
deliberaciones y conclusiones de un seminario sobre el tema, realizado en
México. Aquí, la CIDH entiende que los DESC no deben ser tratados como meros
objetivos de desarrollo sino como “imperativos exigibles”83. Con respecto a los
mecanismos de control para proteger los derechos, la Comisión determina que
mientras que para unos derechos se podría aplicar el sistema de denuncias
individuales utilizado con los DC y P, para los otros podría funcionar, por su
naturaleza “(…) el empleo de informes periódicos y obligatorios remitidos por los
Estados al organismo encargado de la tutela y promoción de esos derechos para
ser tenidos en cuenta por éste al momento de emitir su opinión al respecto.” 84
Los informes siguientes, continúan en la línea de formular criterios para la
implementación del Protocolo85. En el informe de 1990, después de la adopción
del Protocolo de San Salvador, la CIDH insta a los Estados a que lo ratifiquen; el
informe de 1991, contiene un juicioso análisis de la situación de los DESC en el
hemisferio, en el cual la Comisión estudia la situación de cada derecho en varios
de los Estados Americanos.
En el informe anual de 1992 la CIDH se refiere a la progresividad de los DESC, al
aseverar que: “Es importante destacar que la implementación y vigencia de los
derechos económicos, sociales y culturales ha confrontado dificultades debido a
la crisis económica por la que atraviesan algunos de los Estados miembros.
Como la promoción y vigencia de este tipo de derechos es de naturaleza
progresiva y proporcional al desarrollo de cada país miembro, la exigibilidad de su
82 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de 1983-1984. 83 Ídem. 84 Ídem. 85 El Protocolo de San Salvador, adoptado en 1988 por la Asamblea General de la OEA, se basó no ya en el proyecto elaborado por la CIDH, sino en un proyecto redactado por un grupo de países comisionados por la Secretaria General de la OEA. Sin embargo, los delegados de tales países tomaron en cuenta la mayoría de las propuestas formuladas por la Comisión para elaborar su propio proyecto. Una de las propuestas de la Comisión que no fue adoptada, consistía en
56
cumplimiento ha quedado referido a las posibilidades que cada gobierno ha
tenido para poder implementarlos”86, para, a continuación, evaluar la situación de
los DESC en los países del Continente americano.
El informe anual de 1993 contiene por su parte, importantes nuevos
acercamientos a los DESC. Considera la Comisión que “(…) sin progreso en el
área de los derechos económicos y sociales, los derechos civiles y políticos
logrados con gran esfuerzo y sacrificio humano, siguen siendo una mera
aspiración para los sectores de menos recursos y más bajo nivel de educación.”87
Dicha aseveración confirma el enfoque de la CIDH, relativo a que los DESC y los
DCyP conforman un todo indisoluble, y en ese sentido, la no garantía de los
DESC sobre todo para los sectores más pobres de población, hace que estos no
puedan disfrutar de los DCyP88.
Finalmente, en el informe de Nicaragua de 2001, la Comisión formuló algunas
observaciones que bien merecen la pena ser citadas, ya que complementan de
manera crucial la doctrina desarrollada en los informes anuales. Dijo la Comisión
en esa oportunidad que: “(…) la violación de los derechos económicos, sociales y
culturales generalmente trae aparejada una violación de derechos civiles y
políticos. En efecto, una persona que no recibe adecuado acceso a la educación
puede ver mermada su posibilidad de participación política o su derecho a la
libertad de expresión. Una persona con escaso o deficiente acceso al sistema de
salud verá disminuido en diferentes niveles, o violado de un todo, su derecho a la
vida. Esta situación puede darse en diferentes grados, según la medida de la
violación de los derechos económicos, sociales y culturales, pudiendo sostenerse
en términos generales que a menor disfrute de los derechos económicos, sociales
establecer un riguroso sistema de monitoreo por medio de informes de los Estados, que hubiera sido más efectivo en comparación con el que finalmente se aprobó en el Protocolo. 86 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de 1992-1993. 87 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de 1993. 88 Más adelante en el mismo informe, la CIDH se refiere al principio de desarrollo progresivo. Para recordar sus apreciaciones al respecto, ver capítulo 1, nota 63.
57
y culturales, habrá un menor disfrute de los derechos civiles y políticos.” 89
Semejante reflexión de la Comisión se encarga de reforzar la tesis de la
indivisibilidad e interdependencia de los derechos, al mismo tiempo que brinda
claves para abordar la violación de los derechos en el examen de los casos
individuales.
Los informes mencionados dan cuenta, en términos generales, del enfoque
asumido por la CIDH en materia de DESC. Los informes de años posteriores a los
aquí citados, principalmente reafirman y ratifican dicha doctrina.90
Según se desprende de la lectura de los informes anuales, la Comisión ha tenido
un acercamiento a DESC desde el cual defiende la indivisibilidad de los derechos
asumiendo que constituyen un “todo indisoluble”, pero reconoce al mismo tiempo
que su implementación y exigibilidad es progresiva, y está vinculada al desarrollo
económico de los países. De todas formas, al tener en cuenta que las referencias
de los últimos informes a la situación de los DESC en América son cada vez más
amplias y persistentes, es evidente que la Comisión propende por que el tema sea
tomado en serio por la comunidad de países y que sientan que hay un órgano que
vigila su cumplimiento, a pesar de las deficiencias que éste puede tener.
2.2 Informes de casos individuales. Las estrategias argumentativas de la CIDH para proteger los DESC se pueden
dividir en dos grandes categorías que a su vez se fragmentan en subcategorías.
89 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre Nicaragua de 2001. 90 Cabe anotar que en la mayoría de los informes anuales, la Comisión analiza y estudia la situación de los DESC en los países de América, en unos, más extensamente que en otros. Así mismo, desde principios de la década de los noventa, es sistemática la inclusión de estudios especiales en los respectivos informes, en los cuales se da cuenta de las relatorías o reportes elaborados por comisionados dedicados a estudiar el tema de grupos de especial vulnerabilidad como los trabajadores migratorios y sus familias, derechos de las mujeres, niños involucrados en el conflicto armado o grupos indígenas. En cada uno de
58
En primer lugar, la Comisión ha hecho uso de una estrategia indirecta, por medio
de la cual ha invocado normas que consagran derechos civiles y políticos para
proteger derechos económicos o sociales. Tres han sido los derechos civiles y
políticos por medio de los cuales se han protegido DESC, el derecho a la
integridad personal y el derecho a la vida, propuestos para proteger el derecho a
la salud, y el otro es derecho a la nacionalidad que ha protegido, por lo menos en
principio, el derecho a la educación.
En segundo lugar tenemos la que llamaremos estrategia de invocación directa,
la cual, como su nombre lo indica, consiste en que la CIDH aplica de manera
directa las disposiciones relativas a DESC existentes en los instrumentos del
Sistema con el fin de otorgar protección a los derechos. Esta invocación directa se
refiere a dos instrumentos específicamente, la Declaración y la Convención; para
cada caso, al aplicar estas fuentes, la Comisión se ha valido de argumentos
diferentes.
No todos los casos revisados corresponden a informes de fondo, ya que también
cito informes de admisibilidad, en los cuales hay una decisión preliminar de la
Comisión en el sentido de admitir el caso y comenzar con su análisis. Si bien el
examen realizado no es de fondo, estos informes de admisibilidad son relevantes,
porque en ellos la CIDH fija su postura sobre cuales pueden ser, en principio, los
derechos que considera justiciables, entre ellos, derechos económicos, sociales y
culturales.
2.2.1 Estrategia indirecta Los casos que a continuación reseñaré, constituyen una muestra importante de la
forma en que la Comisión ha utilizado derechos civiles y políticos para proteger
derechos económicos y sociales. Es posible que dentro del extenso número de
ellos hay referencias concretas a derechos económicos, sociales y culturales como salud, seguridad social, vivienda o educación.
59
informes sobre casos individuales, existan otros en los que se utilice esta
estrategia y que no se encuentren mencionados aquí. De cualquier manera,
pienso que los casos escogidos dan cuenta de una manera clara de la
implementación de la estrategia indirecta de justiciabilidad de los DESC por parte
de la Comisión. Por supuesto, es aquí donde cobra relevancia el concepto de
justiciabilidad dúctil, ya que la manera en que se protegen los DESC, se hace
mediante la aplicación de disposiciones que consagran derechos civiles y
políticos; es decir, en estos casos en que los derechos civiles y políticos
parecieran ser los protagonistas, se hace necesario ampliar el campo de visión,
para poder identificar que en el trasfondo del asunto, hay una concepción de los
derechos indivisibles, mediante la cual, al proteger el derecho a la vida, se está
protegiendo el derecho a la salud, por ejemplo.
- Caso de Juan Hernández Lima vs. Guatemala 91 (informe de fondo) De acuerdo con la denuncia recibida por la CIDH, el agricultor Juan Hernández
Lima fue detenido por las autoridades del Guatemala, y condenado a 30 días de
prisión por cometer actos contra la moral publica. Durante el tiempo de su
detención, el señor Hernández Lima sufrió malos tratos, no fue hidratado como
correspondía, y finalmente murió en prisión por la enfermedad de cólera, la cual
no fue tratada en un centro hospitalario. La madre del señor Hernández Lima
sólo se enteró de la detención y posterior muerte de su hijo, días después de su
fallecimiento.
Teniendo en cuenta los anteriores hechos, en un informe del año 1996, la CIDH
condenó al Gobierno de Guatemala por la violación de los derechos consagrados
en la Convención, a la vida (art. 4) y al derecho a la integridad personal (art. 5,
numerales 1 y 2) del señor Juan Hernández Lima. De la misma manera, declaró el
incumplimiento de la obligación de respetar las garantías judiciales (artículo 8.1) y
91 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe No 28/96, caso 11.297, Guatemala, Juan Hernández Lima, 16 de octubre de 1996.
60
de otorgar un recurso efectivo (artículo 25) a la señora Gabriela de María Lima
Morataya, madre de la víctima. Así mismo y con base en la alegaciones referentes
a la ilegalidad de la detención, el Estado fue declarado responsable por la violación
al derecho a la libertad personal (artículo 7, numerales 1, 2 y 3) y por la violación de
la obligación de respetar las garantías judiciales (artículo 8.2).
En el análisis que la CIDH realiza sobre las violaciones a los derechos del señor
Hernández Lima, se hace referencia al derecho a la salud de esta manera: “El
Estado guatemalteco, por consiguiente, cometió una omisión que violó su deber de
garantizar la salud y la vida del Sr. Hernández Lima, si se toma en cuenta que la
víctima estaba bajo su custodia, sin la posibilidad de acudir a sus allegados, a un
abogado o a un médico particular y que por lo tanto el Estado ejercía un control
completo sobre su vida e integridad personal.”92 (subrayado mío) .
Según el razonamiento seguido por la CIDH en el aparte recién citado, es posible
inferir que la misma considero que existió violación al derecho a la salud porque el
Estado no otorgó servicios hospitalarios al enfermo, ni garantizó la presencia de un
médico que hubiera evitado la muerte de la víctima. Se puede inferir entonces, que
para la Comisión la no garantía del derecho a la salud, conllevó a la violación de los
derechos a la vida y a la integridad personal. La forma en que se hace justiciable el
derecho a la salud pasa por la declaración de responsabilidad de dos derechos
típicamente civiles y políticos, haciéndose evidente una estrategia indirecta.
-Caso de Victor Rosario Congo vs. Ecuador93 (informe de fondo) En el año de 1999, la CIDH declaró al Gobierno de Ecuador responsable por la
violación del derecho a la vida (artículo 4), a la integridad física, psíquica y moral
(artículo 5(1) y 5(2)) y a la protección judicial (artículo 25), consagrados en la
Convención Americana, en perjuicio del señor Victor Rosario Congo.
92 Ídem, párr. 60.
61
Los hechos del caso se refieren a la detención del señor Rosario Congo en
condiciones inhumanas y su consecuente fallecimiento. El señor Congo sufría de
padecimientos mentales, situación que no fue tenida en cuenta por sus captores,
quienes lo maltrataron constantemente tanto física como sicológicamente, hasta
que finalmente murió víctima de deshidratación e inanición.
El análisis que de las condiciones de detención realiza la Comisión, hace énfasis
en el derecho a la salud de los enfermos mentales que han sido privados de su
libertad, relacionando dicho derecho, bien sea con el derecho a la vida o con el
derecho a la integridad personal. Así, la Comisión afirma que: “Como lo ha
señalado la Comisión Europea en el caso Dhoest v. Belgium, el deber de las
autoridades de velar continuamente por la salud y el bienestar de las personas
con discapacidad mental se extiende a aquellos casos en que los prisioneros no
colaboren con las autoridades. Por lo tanto, dadas las causas del fallecimiento y
más allá de haber omitido brindarle atención médico psiquiátrica, el Estado
desatendió en forma negligente su obligación de velar por la vida del interno Victor
Rosario Congo.”94 (Subrayado mío)
Más adelante, al hacer referencia al caso del señor Hernández Lima reseñado
previamente, se dice que: “En su Informe 28/96, la Comisión estableció que
cuando una persona se halla bajo custodia, sin la posibilidad de acudir a sus
allegados, a un abogado o a un médico particular, el Estado ejerce control
completo sobre su vida e integridad. En esas circunstancias las omisiones del
Estado violan su deber de garantizar la salud y la vida del detenido.”95
(Subrayado mío). Constantemente, la CIDH hace referencia al derecho a la salud
al citar los ordenamientos internacionales en materia de reclusión de enfermos
mentales: “En todo caso, los estándares internacionales en la materia establecen
que "todo establecimiento penitenciario dispondrá por lo menos de los servicios de
93 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe No 63/99, caso 11.427, Ecuador, Victor Rosario Congo, 13 de abril de 1999. 94 Ídem, párr. 82. 95 Ídem, párr. 83.
62
un médico calificado que deberá poseer algunos conocimientos psiquiátricos [...]”.
El médico estará encargado de velar por la salud física y mental de los reclusos.
Deberá visitar diariamente a todos los reclusos enfermos y a todos aquellos sobre
los cuales llame su atención."96
A su vez, la Comisión consideró las medidas que el Estado debió adoptar en el
caso, estableciendo que: “Las medidas necesarias para su supervivencia
consistían en asistencia médica para la recuperación de sus lesiones físicas,
cuidados vitales tales como el aseo y la alimentación y asistencia psicológica para
tratar la depresión y la psicosis característicos del Síndrome de Ganser.” 97
Finalmente, el aludido órgano internacional concluye que: “El Estado no tomó las
medidas necesarias para resguardar la integridad física, psíquica y moral de la víctima. No surge claramente de las posiciones de las partes si su condición fue
investigada oportuna o tardíamente por las autoridades pero, en todo caso, una
vez determinada, se omitió brindarle el tratamiento necesario para asegurar su
integridad física, lo cual constituye una violación del artículo 5 de la Convención
Americana.”98 (Subrayado mío). La Comisión argumenta todo el tiempo
refiriéndose al derecho a la salud, sin embargo, concluye declarando la violación
del derecho a la vida y a la integridad personal. En ese sentido su estrategia de
justiciabilidad sigue siendo indirecta.
Una característica particular de la forma en que la Comisión aplica la estrategia
indirecta en los dos casos anteriores, consiste en que tanto el derecho a la vida
como el derecho a la integridad personal dan sustento a la protección indirecta del
derecho a la salud. Si bien el argumento se basa principalmente en que la no
protección del derecho a la salud (por tanto su vulneración) tuvo como resultado la
no garantía del derecho a la vida, es evidente que el hecho de no garantizar el
derecho a la salud de los prisioneros y teniendo en cuenta la circunstancias
96 Ídem, párr. 80. 97 Ídem, párr. 74. 98 Ídem, párr. 68.
63
particulares del caso, implicó la violación de su integridad física y en
consecuencia, de su integridad personal.
-Caso de Dilcia Yean vs., República Dominicana99 (informe de admisibilidad) Según se alega en los hechos del caso, el Gobierno de República Dominicana se
niega a reconocer la nacionalidad de las niñas Dilcia Yean y Violeta Bosica, lo cual
les ha impedido asistir al colegio y podría redundar en su expulsión del país.
En un informe del 2002, la Comisión admitió el caso por la posible violación del
derecho a la nacionalidad (art. 20 de la Convención) de las niñas Yean y Bosica.
Los peticionarios también alegaron la violación de otros derechos como el derecho
a la protección de la familia, los derechos del niño y el derecho a la propiedad
privada. Con respecto a estos derechos la Comisión determinó que diferiría su
tratamiento al examen de fondo, en caso de comprobarse los hechos.
El caso involucra varios DESC como los derechos a la protección de la familia, los
derechos del niño y, aunque no se invoca directamente por los peticionarios, el
derecho a la educación. La CIDH centra su examen preliminar en el derecho a la
nacionalidad, y de comprobarse su violación, entraría a considerar la vulneración
de los demás derechos. En principio puede identificarse el posible uso de una
estrategia indirecta de justiciabilidad de DESC por parte de la Comisión, en tanto
la protección del derecho a la nacionalidad estaría protegiendo el derecho a la
educación.100 Sin embargo, podría incluso suceder que en el informe de fondo, la
Comisión decidiera que hubo una violación directa al derecho a la educación101, en
cuyo caso la estrategia a aplicar sería la directa.
99 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe No 28/01, caso 12.189, República Dominicana, Dilcia Yean y Violeta Bosica, 22 de febrero de 2001. 100 Antes de declarar el caso admisible, la Comisión adoptó medidas cautelares en favor de las niñas con el fin de evitar que fueran expulsadas de territorio dominicano y que pudieran asistir a clases regularmente. Después de la declaratoria de admisibilidad del caso, la Comisión fue informada de que las niñas no habían sido expulsadas y estaban, por el momento, asistiendo a la escuela. 101 La CIDH podría hacer uso de la Declaración o del Protocolo de San Salvador, instrumentos que permiten la justiciabilidad del derecho a la educación.
64
2.2.2 Estrategia directa
a. Aplicación de la Declaración Americana de Derechos del Hombre y del Ciudadano
La Declaración es un instrumento poderoso para lograr la justiciabilidad de los
DESC en América debido a que consagra un amplio catalogo de derechos
económicos, sociales y culturales. Como se señaló en el primer capítulo, en la
(página 26), la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó en la opinión
consultiva OC/10 de 1982, que la Declaración, en relación con la Carta de la OEA,
es fuente de obligaciones internacionales, en la medida que contiene y define
aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta de la OEA se refiere.
Sin embargo, antes de que la Corte interpretara de esa manera los alcances de la
Declaración, la Comisión venía aplicándola en sus informes de casos individuales
y posteriormente a la misma, ha seguido haciéndolo, aunque de manera no muy
uniforme. En últimas, ha sido la Comisión la verdadera encargada de dar alcances
prácticos a la Declaración.
a.1 Aplicación de la Declaración durante la no vigencia de la Convención La justiciabilidad que la CIDH logró de los DESC en algunos casos a finales de la
década de los setenta y a principios de la década de los ochenta, se hizo factible a
través de la aplicación directa de la Declaración Americana. En estos casos, la
Comisión utilizo la Declaración debido a que la Convención no era aplicable, ya
fuera porque no había entrado en vigor todavía, o porque los casos se
relacionaban con países que todavía no habían ratificado la Convención por ser
una etapa muy temprana de su implementación (como es el caso de Brasil).
- Caso del grupo indígena ACHE vs. Paraguay102 (informe de fondo) En el año de 1977 la CIDH emitió un informe de fondo sobre la situación de la tribu
Indígena Ache del Paraguay, en el cual decidió que el Gobierno era responsable
102 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, caso No 1802, Paraguay, informe anual de la CIDH de 1997.
65
por la violación del derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad e integridad de la
persona (art. 1), al derecho a la constitución y a la protección de la familia (art.6),
al derecho a la preservación de la salud y al bienestar (art.11), el derecho al
trabajo y a una justa retribución (art. 14) y al derecho al descanso y a su
aprovechamiento (art. 15) consagrados en la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre (en adelante Declaración).
Los hechos de este caso, se concretan en la persecución que la población de este
grupo indígena sufrió, incluyendo: “el asesinato de numerosos indios y la venta de
niños; la negación de atención médica y medicinas durante epidemias; malos
tratos y tortura; condiciones de trabajo inhumanas; así como hechos tendientes a
destruir su cultura.”103
En este caso el Estado no respondió los requerimientos de información
presentados por la CIDH, razón por la cual ésta aplicó el artículo 51.1 de su
Reglamento, presumiendo verdaderos los hechos alegados y procediendo, de
manera inmediata, a declarar la violación de los derechos mencionados; así las
cosas, la CIDH aplicó de manera directa, artículos de la Declaración
correspondientes a la protección de derechos típicamente sociales, económicos y
culturales, tales como el derecho a la constitución y protección a la familia, a la
salud, al trabajo y a una justa retribución. También se declaró responsabilidad por
la violación de otros DC y P (derecho a la vida y a la integridad personal). En ese
orden de ideas y a pesar de ser un informe breve, sin análisis a fondo de los
hechos, podemos afirmar que mediante una estrategia directa, los DESC en
cuestión fueron justiciables.
103 Ídem.
66
- Caso del grupo indígena YANOMAMI vs. Brasil104 (informe de fondo) Esta vez, en el año de 1980, la CIDH conoció la situación del grupo indígena
Yanomami habitante de una extensa zona del Brasil, a la cual penetraron con
permiso del Gobierno brasilero, trabajadores, constructores e ingenieros, con el
propósito de construir una carretera que permitiera acceder y explotar las minas
que dicha zona posee. Así mismo, trabajadores de compañías mineras y
explotadores independientes invadieron el territorio Yanomami provocando el
desplazamiento masivo de dicho grupo, así como enfermedades e infecciones
dentro de los indígenas, ajenas para ellos hasta entonces y que provocaron la
muerte de cientos de ellos. De igual manera, la irrupción de tales personas en la
vida social y cultural del grupo indígena, generó graves rupturas en el tejido social
de sus pueblos.
En un informe de fondo de 1985, la CIDH resolvió que el Gobierno de Brasil, al no
adoptar oportunas y eficaces medidas a favor de los indios, era responsable por la
violación de los derechos a la vida, a la libertad y a la seguridad consagrados en el
artículo 1, al derecho de residencia y tránsito del artículo 8 y al derecho a la
preservación de la salud y bienestar consagrados en el artículo 9 de la
Declaración Americana de los Derechos del Hombre.
Es posible apreciar como la Comisión vuelve a hacer uso de una estrategia
directa, condenando a Brasil por la violación a los derechos a la salud y bienestar
protegidos en la Declaración. Para ese entonces, la Convención ya había entrado
en vigor, pero Brasil no la había ratificado todavía.
Al mismo tiempo que la CIDH declaró la violación de tales derechos, también
reconoció los esfuerzos llevados a cabo por el Gobierno de Brasil para mejorar en
104 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, resolución No 12/85, caso 7615, Brasil, 5 de marzo de 1985.
67
lo posible la situación de los indígenas, adoptando importantes medidas legales,
así como la prestación de servicios de salud y otros.
Se puede apreciar como en los dos casos reseñados, la CIDH sólo necesitó
constatar los hechos para encontrar la violación de los preceptos de la
Declaración, sin necesidad de hacer ningún razonamiento adicional para invocar
su aplicación. El hecho de que por diferentes motivos la Convención no fuese
aplicable, permitió a la Comisión hacer uso libremente de la estrategia directa de
aplicación de la Declaración.
a. 2 Aplicación de la Declaración en vigencia de la Convención a.2.1 Con respecto a Estados miembros de la OEA no partes de la Convención
Después de la entrada en vigor del Pacto de San José y con respecto a aquellos
países miembros de la OEA pero no Partes de la Convención, la Comisión siguió
aplicando la Declaración105, práctica que sigue vigente hasta estos días, aunque
con un acentuado énfasis en la protección de derechos civiles y políticos.106 Sin
embargo, la CIDH ha invocado la aplicación directa de varios DESC consagrados
en la Declaración en dos informes concernientes a Estados Unidos y Cuba, países
miembros, no partes de la Convención.
105 En el caso “Baby Boy” de 1981 contra Estados Unidos, la CIDH estableció que con respecto a los países miembros de la OEA no partes de la Convención, la Declaración Americana tiene efectos jurídicos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe 23/81, Caso 2141, 1981. Desde entonces, la CIDH ha aplicado la Declaración en todos aquellos casos en que países como Estados Unidos o Cuba están involucrados. Veáse por ejemplo Maclean versus Suriname, Caso No. 10.116, Resolución No. 18/89, Informe Anual de la CIDH 1988-1989; Michael Edwards y otros versus Bahamas, Caso No. 12.067, Informe No. 48/01, Informe Anual de la CIDH 2000; Garza versus Estados Unidos, Caso No. 12.243, Informe No. 52/01, Informe Anual de la CIDH 2000. 106 Un gran número de los casos resueltos por la Comisión en relación con los Estados Unidos por ejemplo, se refiere a los derechos civiles y políticos de las personas condenadas a la pena de muerte; en esa medida, los derechos que constantemente se alegan vulnerados son el derecho a la vida y el derecho al debido proceso.
68
- Caso de los 114 presos políticos vs. Cuba107 (informe de fondo)
En el presente caso, la CIDH declaró en el año de 1981, que el Gobierno cubano
era responsable por la violación de varios derechos consagrados en la
Declaración Americana de los Derechos del Hombre, a saber: (art. 1) derecho a la
seguridad e integridad de la persona, (art. 11) derecho a la preservación de la
salud y el bienestar, (art. 18) derecho de justicia, (art. 25) derecho de protección
contra la detención arbitraria y (art. 26) derecho a un proceso regular.
Según los hechos, 114 presos políticos fueron trasladados sin razón aparente,
de una cárcel de La Habana a una cárcel de máxima seguridad, “en condiciones
infrahumanas, como animales, hacinados en jaulas "perreras" durante más de 20
horas, con escasa asistencia médica y precaria alimentación al llegar a dicha
prisión.”108
Se observa entonces como la CIDH declaró violados los derechos sociales a la
salud y al bienestar de las 114 personas de que se trata, aplicando la estrategia
directa.
- Caso de Marie y Carrie Dann vs. Estados Unidos109 (informe de fondo) En este caso, las hermanas Dann integrantes del pueblo indígena Western
Shoshone, alegaron la violación de los artículos 2 (derecho a la igualdad ante la
ley), 3 (derecho a la libertad religiosa y de culto), 6 (Derecho a la constitución y
protección de la familia) 14 (derecho al trabajo), 18 (derecho de justicia) y 23
(derecho de propiedad) de la Declaración Americana, por parte del Gobierno de
Estados Unidos. De acuerdo con la petición “(…) la tierra (de las hermanas
Dann) y la tierra del grupo indígena que integra el grupo Dann, forma parte de un
territorio ancestral del pueblo Western Shoshone; las hermanas Dann y otros
107 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, resolución No 45/81, caso 4402, Cuba, 25 de junio de 1981. 108 Ídem. 109 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe No 75/02, caso 11.140, Estados Unidos, Marie y Carrie Dann, 27 de diciembre de 2002.
69
miembros de este pueblo están actualmente en posesión y realizan un uso real
de esas tierras. Los peticionarios también sostienen que el Estado ha interferido
en el uso y la ocupación de las tierras ancestrales de las Dann por
presuntamente haberse apropiado de las tierras como bien federal a través de un
procedimiento injusto ante la Comisión de Reivindicaciones Indígenas (“Indian
Claims Commission” o “ICC”), al retirar y amenazar con retirar físicamente el
ganado de las Dann de sus tierras y al permitir o condonar actividades de
prospección aurífera dentro del territorio tradicional de los Western Shoshone.”110
En un informe del año 2002, la CIDH declaró responsable al Gobierno de
Estados Unidos por no garantizar a las hermanas Dann el derecho a la
propiedad en condiciones de igualdad, encontrando así la violación de los
artículos 2, 18 y 23 de la Declaración Americana.
El abordaje que de este derecho hace la Comisión en este caso en particular,
resulta especialmente significativo, por que incorpora a su análisis conceptos
como los derechos colectivos de los grupos indígenas, y en esa medida, da una
dimensión cultural al derecho a la propiedad de las poblaciones indígenas.
Afirma en el informe que “(…) la continua utilización de sistemas colectivos
tradicionales de control y uso del territorio son esenciales en muchas
circunstancias para el bienestar individual y colectivo y en efecto para la
supervivencia de los pueblos indígenas, y que ese control de la tierra refiere a la
vez a su capacidad de brindarle recursos para el sustento y al espacio geográfico
necesario para la reproducción cultural y social del grupo.”111
Así las cosas, para la CIDH, la Declaración Americana refleja principios jurídicos
internacionales generales relativos al aspecto colectivo de los derechos de los
indígenas, que han evolucionado en el sistema interamericano; tal es el caso del
110 Ídem, párr. 2. 111 Ídem, párr. 128.
70
principio consagrado en el Artículo 18 del Proyecto de Declaración Americana
Sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que dispone la protección de las
formas tradicionales de propiedad y supervivencia cultural y el derecho a la tierra,
los territorios y los recursos. En ese sentido y aunque reconoce que esta
disposición hace parte de una declaración que todavía no ha sido aprobada por
la Asamblea General de la OEA, la Comisión decide interpretar y aplicar las
disposiciones de la Declaración Americana a la luz de los principios jurídicos
internacionales mencionados.112
Semejante razonamiento concede una novedosa perspectiva a la utilización de la
estrategia de invocación directa por parte de la Comisión; en efecto, al proteger
el derecho a la propiedad invocando las disposiciones de la Declaración
Americana a la luz de los principios citados, la CIDH hace justiciable no sólo el
aspecto económico de tal derecho, pero también su aspecto de derecho cultural
de los grupos indígenas. De esa manera, el derecho a la propiedad, consagrado
en los instrumentos referentes a derechos civiles y políticos, adquiere
connotación de derecho económico, social y cultural. 113
112 Los principios mencionados por la CIDH son: El derecho de los pueblos indígenas al reconocimiento legal de sus formas y modalidades variadas y específicas de control, propiedad, uso y usufructo de los territorios y bienes; el reconocimiento de su derecho de propiedad y posesión con respecto a tierras, territorios y recursos que han ocupado históricamente; en los casos en que los derechos de propiedad y uso de los pueblos indígenas deriven de derechos previamente existentes a la creación de sus Estados, el reconocimiento por los Estados de los títulos permanentes e inalienables de los pueblos indígenas y a que ese título sea modificado únicamente por consentimiento mutuo entre el Estado y el pueblo indígena respectivo cuando tengan pleno conocimiento y apreciación de la naturaleza o los atributos de ese bien. Esto también implica el derecho a una justa indemnización en caso de que esos derechos de propiedad y uso sean perdidos irrevocablemente. 113 Como lo veremos en el próximo capítulo, la Corte IDH también se ha pronunciado sobre los derechos colectivos de los grupos indígenas en una importante sentencia del año 2000. Lo interesante de este caso sin embargo, es que los Estados Unidos alegaron que no existía violación alguna, ya que de lo que se trataba era de un problema de adjudicación de títulos sobre la tierra, que ya había sido resuelto por las cortes internas.
71
a.2.2 Con respecto a Estados Partes de la Convención Con relación a aquellos países que son parte de la Convención, la Comisión había
mantenido la posición de que sólo podía resolver los casos individuales con base
en la Convención, fundamentándose en una interpretación estricta del Artículo 1.2
literal a de su estatuto, el cual dispone que en relación con los Estados Parte, se
entenderán por derechos humanos aquellos consagrados en la Convención.114 Sin
embargo, ya en 1990, con respecto a hechos ocurridos en Argentina antes de la
entrada en vigor de la Convención, aunque en el momento en que la CIDH
conoció el caso, Argentina ya era Estado Parte, la Comisión comenzó a sustentar
la tesis de que la Declaración era aplicable, incluso con respecto a los Estados
Parte. Se afirma en este informe que: “La Comisión aclara que los hechos ocurridos
con anterioridad de la entrada en vigor de la Convención para la Argentina,
constituyeron, no obstante, graves violaciones de los derechos a la seguridad e
integridad de la persona, de justicia y al proceso regular consagrado por la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en sus Artículos I,
XVIII y XXVI, respectivamente. La ratificación de la Convención por los Estados
miembros, cuando menos, complementó, aumentó o perfeccionó la protección
internacional de los derechos humanos en el sistema interamericano, pero no
significó su creación ex novo, ni extinguió la vigencia anterior y posterior de la
Declaración.”115
114 Según lo afirmó la Comisión en un caso de 1988, “No es aceptable el argumento de los peticionarios de interpretar como incorporados a la Convención “todos los derechos consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre por la vía del Artículo 1o, inciso 2 del Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, estén o no incorporados a aquella”, pues esto no se aviene con las normas sobre interpretación de tratados del Artículo 31, inciso 2 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (1969), de la cual la República Argentina es Estado Parte, ya que no existe acuerdo o instrumento formulado o concertado entre los Estados Partes en la Convención Americana a los efectos de hacer valer la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) como parte integrante de la Convención o suplementaria de la misma para los Estados Partes.” Como el caso involucraba violaciones al derecho al trabajo, mas adelante la Comisión añadió que “El derecho al trabajo no está todavía incorporado a la Convención que no incluye los derechos económicos, sociales y culturales.” Comisión Interamericana de Derechos Humanos, casos No 9777 y 9718, Argentina, 30 de marzo de 1988. 115 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe numero 74/90, Caso 9850, Argentina, 4 octubre de 1990.
72
En esta oportunidad, la Comisión esgrimió una visión integradora de los
instrumentos del Sistema para sustentar que la Declaración podría ser aplicable
con respecto a Argentina, un Estado parte de la Convención. El caso en mención
sin embargo, no alude a DESC y tiene la particularidad de que se refiere a hechos
ocurridos con anterioridad a la ratificación del Pacto de San José por parte de
Argentina.
No es sino hasta el año 2001 que la CIDH recurre de manera directa a la
Declaración para proteger derechos económicos y sociales con respecto a un
Estado Parte y con base en hechos ocurridos después de la ratificación.
- Caso de Amilcar Menéndez y Juan Manuel Caride vs. Argentina116 (informe de admisibilidad)
Entre diciembre de 1995 y septiembre de 1999 la CIDH recibió denuncias a favor
de varias personas, las cuales alegaban la violación por parte de Argentina, de los
derechos a las garantías judiciales (artículo 8), a la propiedad (artículo 21), a la
igualdad ante la ley (artículo 24) y a los recursos efectivos (artículo 25(2)(c)) y, de
los deberes de los Estados de respetar los derechos (artículo 1(1)) y de adoptar
medidas para hacerlos efectivos (artículo 2), establecidos en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; y la violación de los derechos a la salud y al
bienestar (artículo 11) y a la seguridad social en relación con el deber de trabajar y
aportar a la seguridad social (artículos 16, 35 y 37) de la Declaración, por parte de
la República Argentina. La Comisión decidió acumular las peticiones. Los hechos
del caso se refieren, en términos generales, al incumplimiento de decisiones
judiciales tendientes a nivelar las pensiones de los peticionarios. La Comisión
decidió declarar admisible el caso en relación con los artículos arriba
mencionados.
73
Como se puede apreciar, la CIDH está haciendo uso de la estrategia de
invocación directa, aplicando “directamente” artículos de la Declaración que
consagran DESC, para caracterizar, en principio, las violaciones alegadas. El
aspecto novedoso en este caso, está en los argumentos esgrimidos por la
Comisión para aplicar la Declaración. Arguye la Comisión que después de que un
Estado ha ratificado la Convención, ésta se convierte en fuente primaria de
derecho “siempre que la petición se refiera a la presunta violación de derechos
idénticos en ambos instrumentos y no se trate de una situación de violación
continua.”117 En ese orden de ideas, la Comisión determinó que: “El derecho a la
salud y al bienestar (articulo XI) y a la seguridad social en relación con el deber de
trabajar y aportar a la seguridad social (artículos XVI, XXXV y XXXVII)
contemplados en la Declaración, no se encuentran protegidos de manera
específica por la Convención. La Comisión considera que esta circunstancia no
excluye su competencia por razón de la materia, pues en virtud del artículo 29(d)
de la Convención: "ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada
en el sentido de excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la
misma naturaleza." Por tanto, la Comisión examinará estos alegatos de los
peticionarios sobre violaciones de la Declaración.”118
La CIDH acude entonces al artículo 29(d) de la Convención, para dar soporte
jurídico a su decisión de recurrir a la Declaración como fuente de derecho. Su
razonamiento se enfoca a justificar la necesidad de recurrir a las disposiciones de
la Declaración, en el hecho de que la Convención no contiene disposiciones
similares que puedan otorgar el amplio espectro de protección que sí brinda la
Declaración con respecto a los Derechos económicos, sociales y culturales. El
argumento es simple y sin embargo suficiente para dar solidez jurídica a la opción
116 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe numero 3/01, caso 11.67, Argentina, Amilcar Menéndez y Juan Manuel Caride, enero de 2001. 117 Ídem, párr. 41.
74
de aplicar la Declaración. Se parte del supuesto, eso sí, de que la Convención no
da herramientas capaces de proteger los derechos a la salud y seguridad social.
b. Aplicación de la Convención Americana de Derechos Humanos Le estrategia de invocar la aplicación directa de las normas de la Convención
sobre DESC ha sido utilizada en dos ocasiones por la Comisión; sin embargo,
puede afirmarse que el uso que en el futuro la Comisión le siga dando a esta
estrategia, puede convertirse en un importante precedente para que la Corte la
emplee como forma de justiciabilidad de los DESC.
- Caso de Jorge Odir Miranda Cortes vs. Salvador119 (informe de admisibilidad) En un informe de marzo de 2001 la CIDH resolvió que los hechos del caso envolvían
la posible violación de los derechos a la no discriminación (art. 24), a la protección
judicial (art.25), a los derechos económicos, sociales y culturales (art. 26) y del deber
a consagrar disposiciones de derecho interno (art.2), contenidos en la Convención
Americana de Derechos Humanos.
De acuerdo con los hechos alegados por los peticionarios, el señor Miranda Cortes
falleció debido a la negativa del Estado Salvadoreño a adquirir: “los medicamentos
que integran la triple terapia, y los demás medicamentos que impiden la muerte y
mejoran la calidad de vida de las personas viviendo con VIH/SIDA.”120 Así mismo,
alegan que varias otras personas enfermas con el VIH/SIDA, están viendo
vulnerados sus derechos, ya que, el Estado, al no facilitar dicha droga, no esta
garantizando “una calidad de vida tal que permita el desarrollo de su
118 Ídem, párr. 42. 119 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe número 29/01, caso 12.429, El Salvador, Jorge Odir Miranda Cortes y otros, marzo de 2000. 120 Ídem, párr. 2.
75
personalidad.”121Se alega también un trato discriminatorio por parte del personal de
salud que trabaja en el Instituto Salvadoreño de Seguridad Social.
El análisis de la CIDH presenta dos particularidades relevantes con respecto a
DESC. En primera medida, los peticionarios alegaron la violación de los derechos
sociales protegidos por el artículo 26 de la Convención relativo a derechos
económicos, sociales y culturales, así como del derecho a la salud consagrado en el
artículo 10 del Protocolo de San Salvador y en el artículo XI de la Declaración. En
lo tocante al artículo 10 del Protocolo de San Salvador, la CIDH consideró que no
era competente ratione materiae para aplicarlo, porque el artículo 19.6 del mismo, le
otorga competencia para poner en práctica el procedimiento de peticiones
individuales solamente con relación a los artículos 8 literal a y 13 de ese mismo
instrumento. Advierte eso sí, que podrá utilizar el Protocolo para interpretar otras
disposiciones aplicables según lo previsto por los artículos 26 y 29 de la
Convención, lo que resulta crucial porque por primera vez la CIDH da relevancia
jurídica al Protocolo en unos de los casos individuales.
Sobre la alegada vulneración del artículo XI de la Declaración no existe
consideración alguna. Al tener en cuenta que este informe fue publicado tan sólo un
par de meses después del arriba citado informe Menéndez y Caride, en el cual la
Comisión determina la posible violación de ese mismo artículo de la Declaración,
resulta incomprensible que no haya un pronunciamiento explícito con respecto al
papel que juega la Declaración en este caso. Podría pensarse, siguiendo el
razonamiento delineado por la Comisión en el mencionado informe de Menéndez y
Caride, que para la Comisión, el contenido de los derechos que se alegan violados
(es decir el derecho a la salud en la Declaración y los derechos sociales en la
Convención) es idéntico en los dos instrumentos, por lo tanto la fuente de derecho
aplicable es únicamente la Convención. Lo que queda claro en todo caso, es que al
aplicar la estrategia de alegar la violación directa del artículo 26, la Comisión quiere 121 Ídem, párr. 24.
76
dar un nuevo sentido y alcance a esta disposición, lo que podría abarcar un
importante espectro de violaciones a los derechos sociales y culturales.
La otra particularidad de este caso consiste en la forma en que la CIDH aborda el
alegato de los peticionarios consistente en que el Salvador también había incurrido
en la violación del derecho a la vida (art. 4 de la Convención) y del derecho a la
integridad personal (art. 5 de la Convención); la Comisión estableció al respecto que
“(…) en este caso (tales derechos) tienen un carácter subsidiario y dependen de la
conclusión a la que se arribe respecto al mérito de los alegatos mencionados en el
párrafo anterior.”122 Al poner en un segundo plano derechos que tradicionalmente
habían sido prioritarios en su análisis como vida e integridad personal, se refuerza
el propósito de la Comisión de hacer justiciables los DESC por medio de una
estrategia directa, sin necesidad de acudir a DC y P para protegerlos.
- Caso Milton García Fajardo y otros vs. Nicaragua123 (Informe de fondo) En 1994 la CIDH recibió una petición por parte de decenas de trabajadores de
aduana nicaragüenses, quienes alegaban la violación de varios de su derechos
por parte del Estado, debido a los despidos ilegales a los que fueron sometidos
después de que el Gobierno hubiera declarado ilegal una huelga en la que los
trabajadores participaron, y en la que fueron golpeados severamente por
miembros de la policía nacional.
La CIDH admitió el caso y en el año 2001, decidió hacer público el segundo
informe de acuerdo con el artículo 51 de la Convención, resolviendo que el
Estado de Nicaragua era responsable por la violación de los derechos a la
integridad personal (art.5), a las garantías procesales (art. 8), a la protección
judicial (art. 25) y al desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y
culturales (art.26) de la Convención.
122Ídem, párr. 46.
77
El análisis de la CIDH resulta bastante interesante. Por un lado, la Comisión trae a
colación y analiza el artículo 26 de manera autónoma, sin necesidad de que los
peticionarios lo hayan pedido. Por el otro, y a diferencia del informe de
admisibilidad en el caso de Jorge Odir Miranda Cortes, la Comisión expone en
detalle los argumentos para declarar la violación de la disposición de que se trata.
La Comisión incorpora en su argumentación, tanto la Declaración Americana de
Derechos Humanos, como el Protocolo de San Salvador, la OC-14 de la Corte IDH
y la Convención de Viena sobre Interpretación de los Tratados de 1948. Para la
Comisión todos estos ordenamientos fundamentan el papel central que juegan los
derechos económicos, sociales y culturales en el ámbito interamericano; la
argumentación se centra, no ya en el texto del artículo 26 como tal, sino en la
obligaciones que tiene Nicaragua en materia de DESC, al tener en cuenta que
tanto la Declaración como el Protocolo fueron firmados por el mencionado Estado
antes de ocurridos los hechos, y de acuerdo con la Convención de Viena sobre la
interpretación de los tratados, los Estados que han firmado un tratado no pueden
realizar actos que vayan en contra del objeto y fin de tal tratado. Adicionalmente,
cita la CIDH la Opinión Consultiva 14 de la Corte, en la que se afirma que los
Estados que han contraído la obligación de respetar los derechos y libertades
reconocidos en la Convención y de adoptar medidas necesarias para hacer
efectivos tales derechos y libertades, están en la obligación a su vez, de no
adoptar medidas que contradigan el objeto y fin de la Convención.124
Finalmente, la CIDH aduce que Nicaragua no adoptó medidas de desarrollo
progresivo en beneficio de los trabajadores aduaneros, sino que redujo sus
123 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe No 100/2001, caso 11.3 81, Nicaragua, Informe anual de 2001. 124 Corte IDH. Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias de la Convención (arts. 1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94, del 9 de diciembre de 1994, párrafos 32 y 33.
78
derechos, ocasionando perjuicios graves a sus derechos económicos y sociales,
por tanto vulnerando el artículo 26 de la Convención.
Vale la pena destacar, como la CIDH utiliza una argumentación que vincula varios
ordenamientos internacionales para dar sustento jurídico al artículo 26 de la
Convención. La discusión sobre las diferentes formas de dar sustento jurídico al
26, queda de alguna manera zanjada, al asumir la CIDH la posición de que el
artículo 26 sí puede, en efecto, ser justiciable, mediante la incorporación de varias
otras disposiciones normativas relativas a DESC en el Sistema Interamericano.
2.3 Informes de países e informes temáticos Desde la década de los sesenta, la Comisión ha venido publicando uno o dos
informes de países al año, en los cuales analiza la situación de los derechos
humanos de los países de que se trata. Dichos análisis se han centrado en los
derechos civiles y políticos consagrados en la Convención125, sin embargo, desde
hace unos cinco años la CIDH viene incluyendo en los informes, un capítulo
dedicado exclusivamente a analizar el estado de los DESC126. En las décadas de
los setenta, ochenta y a principios de los noventa, con contadas excepciones, no
hubo capítulos ni acápites dedicados a analizar la situación de esta categoría de
derechos. El análisis de los DESC en esos informes se hacia por ejemplo,
mediante el estudio de la implementación de derechos como el de asociación
sindical o a la propiedad. Otra forma de examinar la situación de los DESC en los
informes de países, se lleva a cabo mediante el estudio relativamente detallado
125 La estructura general de esta clase de informes consiste en la presentación de varios capítulos, cada uno de ellos dedicado a analizar un derecho civil y político, habitualmente los derechos a la vida, a la integridad personal, a la libertad personal, al acceso a la justicia y a la libertad de expresión. 126 Ver Informes de la CIDH de Guatemala de 2001, de Paraguay de 2001, de Perú de 2000, de Colombia de 1999, de México de 1998. El análisis que de los DESC hace la CIDH en estos recientes informes, se enfoca en los índices de desarrollo humano y en estadísticas provenientes de diversas fuentes, así como realiza observaciones sobre las políticas sociales del Estado y emite recomendaciones finales.
79
de la situación de los derechos de ciertos grupos de especial vulnerabilidad como
los grupos indígenas, niños y niñas, mujeres, o sobre la situación penitenciaria.127
Los informes temáticos por su parte, examinan la cuestión de los DESC,
dependiendo qué específica temática se este considerando. Así, el informe de
1998 sobre la condición de las mujeres en las Américas, contiene reflexiones
sobre la educación y la salud reproductiva de las mujeres en los diferentes países
de América, el informe de 2000 sobre la situación de los derechos de los
indígenas en América, presenta varias observaciones relacionadas con DESC,
entre las cuales se encuentras interesantes consideraciones relativas a los
derechos colectivos de los grupos indígenas, expresión importante de sus
derechos culturales.
2.4. Medidas cautelares La importancia que las medidas cautelares comportan
en materia de protección de los DESC (la Comisión es el organismo encargado
de dictar dichas medidas), es inmensa. Al acogerse el concepto de justiciabilidad
dúctil, puede afirmarse que las medidas cautelares brindan un importante grado de
justiciabilidad a los DESC, en la medida que posibilitan la efectiva y real protección de los derechos. En efecto, las medidas cautelares dan la posibilidad a
las personas, de acudir a una instancia cuasi-judicial como lo es la Comisión, para
pedir la protección urgente de sus derechos con el fin de evitar daños irreparables.
En los últimos dos años, la Comisión ha utilizado ampliamente este mecanismo
para proteger los derechos a la salud y a la educación.
En el año 2002, la CIDH dicto medidas cautelares con base en ocho peticiones
provenientes de diferentes países de América (Ecuador, Colombia, Guatemala,
Honduras y Nicaragua), para proteger a cientos de personas portadoras del
VIH/SIDA. Si bien en el texto de adopción de las medidas no se hace alusión
127 Merece la pena destacar el estudio que hizo la Comisión de los derechos socio-económicos y culturales de los indígenas en el informe de Brasil de 1997, en el cual se hace extensa referencia a la situación del grupo indígena Yanomami. La CIDH enfatiza el hecho de que sus
80
expresa a las disposiciones que protegen dichos derechos, la Comisión menciona
el propósito de amparar los derechos a la vida y a la salud primordialmente.
También se dictaron medidas cautelares en dos casos referentes a personas
privadas de su libertad, con el fin de que las autoridades competentes permitieran
el acceso al servicio médico de personas gravemente enfermas en cárceles de
Cuba y Perú.
Finalmente, en el previamente citado caso de Dilcia Yean y Violeta Bosica, la
Comisión dictó medias cautelares para evitar que las niñas fueran expulsadas de
Republica Dominicana y para que Violeta asistiera a la escuela. En este caso se
amparó el derecho a la educación.
recomendaciones de 1985 fueron implementadas en su totalidad, incluyendo la demarcación y homologación definitiva del área de los Yanomami.
81
CAPITULO 3 ESTRATEGIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS PARA ALCANZAR LA JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES
Teniendo en cuenta que su jurisprudencia no es abundante, es posible afirmar que
los casos en que la Corte ha alcanzado la justiciabilidad de los DESC son
numerosos. En primer lugar, la Corte ha protegido DESC por medio de la
protección de DC y P. Esto ha sido posible debido a que la violación de
determinados DC y P ha afectado también DESC, hecho que la Corte ha puesto
en evidencia; en esa medida, al declarar la vulneración de tales DC y P la Corte ha
protegido los DESC indirectamente afectados. Es esta la estrategia indirecta.
Pero la Corte también ha protegido DESC directamente; y no me refiero a que el
alto tribunal haya declarado la violación de artículos del Protocolo de San Salvador
sobre DESC o del artículo 26 de la Convención que protege DESC, como sí lo ha
hecho la Comisión al aplicar directamente artículos que protegen DESC en la
Declaración Americana o el artículo 26 de la Convención. A lo que me refiero, es
que la Corte ha tomado algunos artículos de la Convención (diferentes al 26) y los
ha llenado de contenido y reformulado de manera tal, que han terminado
asimilándose por completo a DESC. Evidentemente, esto es una labor de
interpretación de la Corte, que, a mi parecer, le ha permitido hacer justiciables
DESC sin salirse de los linderos de su competencia rationae materia y de esa
manera pasar inadvertida. En la medida en que la Corte ha aplicado normas que
protegen directamente DESC pero debido a la interpretación que de ellas ha
hecho, llamaré a esta estrategia “directa interpretativa.”
Finalmente pero no menos importante, la Corte ha protegido DESC mediante su
cuantiosa jurisprudencia de reparaciones, estrategia que llamaré, de reparaciones.
82
Teniendo en cuenta la afirmación anterior me gustaría proponer la idea de que por
medio de la estrategia indirecta, directa interpretativa y de reparaciones, el alto
tribunal en cuestión ha ido afianzando una doctrina implícita en materia de justiciabilidad de DESC. Y es que la Corte no ha tenido muchos instrumentos
normativos a los cuales acudir para proteger directamente los DESC. El Protocolo
sólo le permite pronunciarse con respecto al derecho a la asociación sindical y el
derecho a la educación, mientras que el texto del artículo 26 de la Convención, a
pesar de que últimamente pareciera estar adquiriendo relevancia jurídica a los
ojos de la Corte y Comisión, no ha proporcionado suficiente piso jurídico para
hacer justiciables estos derechos. Con respecto a la Declaración, como ya lo
había mencionado en el primer capítulo, la misma Corte se pronunció en el sentido
de que no tenía competencia para aplicarla. Este panorama, repito, ha dado pie
para que la Corte haya desarrollado una doctrina implícita en materia de DESC,
que le ha permitido proteger estos derechos valiéndose, no ya de los instrumentos
que consagran DESC en el sistema, sino de las estrategias arriba mencionadas.
Así las cosas, en el presente capítulo analizo los casos en que la Corte ha hecho
justiciables DESC, en primer lugar refiriéndome a las sentencias de fondo en las
cuales se han evidenciado la estrategia indirecta y la directa interpretativa, y en
segundo lugar a las sentencias de reparaciones, en donde, como su nombre lo
indica, expongo la estrategia de reparaciones por medio de la cual los DESC han
sido protegidos.
3.1 Casos en que se han protegido DESC por medio de la estrategia “directa interpretativa” - Villagrán Morales y otros vs. Guatemala128 (caso de los “niños de la calle”) Sentencia de fondo.
128 Corte IDH. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Sentencia de 19 de noviembre de 1999.
83
La Comisión sometió este caso a la Corte en enero del año de 1997. En
noviembre de 1999 la Corte emitió sentencia de fondo en la cual declaró a
Guatemala responsable por la violación de los derechos consagrados en la
Convención, a la vida (art. 4), a la integridad personal (5.1 y 5.2), a la libertad
personal (art.7), a los derechos de los niños (art. 19), al debido proceso (8.1) y a
las garantías judiciales (art.25). Con respecto a la Convención Interamericana para
prevenir y sancionar la tortura, la Corte declaró que se habían violado los
derechos consagrados en los artículos 1, 6 y 8 de dicho instrumento.
Los hechos del caso tienen que ver con la desaparición, tortura y posterior muerte,
que agentes de la policía guatemalteca infringieron en contra de un grupo de cinco
niños habitantes de la calle; tales conductas fueron realizadas en el marco de una
práctica sistemática de agresiones en contra de estos niños y niñas, ejercidas por
miembros de las fuerzas de seguridad del Estado. Adicionalmente, los procesos
judiciales llevados a cabo para determinar la responsabilidad penal de los
asesinos, se caracterizaron por flagrantes violaciones al debido proceso y en
general, por denegación de justicia a las madres de los niños.
Esta sentencia constituye una de las más fundamentales decisiones de la Corte en
relación con DESC, porque integra por primera vez elementos de otros
ordenamientos y de su propia reflexión, para ampliar la noción de los derechos
civiles y políticos aplicables, e incluir en ella elementos propios de los derechos
económicos y sociales.
Así, por un lado, la Corte plantea una concepción del derecho a la vida que incluye
no sólo los deberes negativos o de abstención del Estado de no quitar la vida, sino
los deberes positivos de crear las condiciones socio-económicas necesarias para
que la vida de las personas sea digna; dice la Corte que: “En razón del carácter
fundamental del derecho a la vida, no son admisibles enfoques restrictivos del
mismo. En esencia, el derecho fundamental a la vida comprende, no sólo el
84
derecho de todo ser humano de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino
también el derecho a que no se le impida el acceso a las condiciones que le
garanticen una existencia digna. Los Estados tienen la obligación de garantizar la
creación de las condiciones que se requieran para que no se produzcan
violaciones de ese derecho básico y, en particular, el deber de impedir que sus
agentes atenten contra él.”129 De acuerdo con el planteamiento de la Corte, el
derecho a la vida consagrado en el artículo 4 de la Convención, es susceptible de
leerse como derecho a la vida digna, y en ese sentido, los alcances de esa
disposición se relacionan de manera primordial con la implementación de
derechos económicos y sociales que creen las condiciones necesarias para
alcanzarla. En otras palabras, se desprende que el derecho a la vida consagrado
en el artículo 4 de la Convención es un derecho civil y político, pero al mismo
tiempo adquiere la dimensión de derecho económico, social y cultural cuando se
lee desde la perspectiva de vida digna.
El voto razonado de los jueces Cancado y Abreu contiene reflexiones que
confirman el propósito que tuvo la Corte de interpretar el derecho a la vida desde
una visión integrada entre derechos civiles y políticos y derechos económicos,
sociales y culturales: “Creemos que hay diversos modos de privar a una persona
arbitrariamente de la vida: cuando es provocada su muerte directamente por el
hecho ilícito del homicidio, así como cuando no se evitan las circunstancias que
igualmente conducen a la muerte de personas como en el cas d’espèce (…) La
privación arbitraria de la vida no se limita, pues, al ilícito del homicidio; se extiende
igualmente a la privación del derecho de vivir con dignidad. Esta visión
conceptualiza el derecho a la vida como perteneciente, al mismo tiempo, al
dominio de los derechos civiles y políticos, así como al de los derechos
129 Ídem, párr. 144.
85
económicos, sociales y culturales, ilustrando así la interrelación e indivisibilidad de
todos los derechos humanos.”130
De igual manera, la interpretación que realiza la Corte del artículo 19 de la
Convención relativo a los derechos de los niños, introduce elementos que ponen
de presente la obligación del Estado de procurar y garantizar derechos
económicos y sociales básicos, cuando se trata de la garantía de los derechos
civiles y políticos de determinados grupos sociales vulnerables. Y es que la Corte,
atendiendo el principio de interpretación evolutiva de los instrumentos
internacionales de protección131, decide incorporar a su análisis del artículo de los
derechos de los niños (Art.19 de la Convención), varias disposiciones de la
Convención de los Derechos del Niño, concluyendo que las medidas de protección
de que habla dicho artículo, se refieren: “a la no-discriminación, a la asistencia
especial a los niños privados de su medio familiar, a la garantía de la
supervivencia y el desarrollo del niño, al derecho a un nivel de vida adecuado y a
la reinserción social de todo niño víctima de abandono o explotación. Es claro para
esta Corte que los actos perpetrados contra las víctimas en el presente caso, en
los que se vieron involucrados agentes del Estado, contravienen estas
previsiones.”132
Se aprecia así como la Corte aplica, en principio, la estrategia indirecta para hacer
justiciables los DESC: el hecho de vulnerar el artículo 19 conlleva a incumplir
medidas de protección directamente relacionadas con la garantía de los DESC.
Sin embargo, lo que hace la Corte es acudir a la protección directa de los DESC,
130 Voto razonado concurrente de los Jueces Augusto Cancado Tridade y Aurelio Abreu Burelli, a la sentencia de fondo del caso de los “Niños de la Calle”, párrs. 3 y 4. 131 En la opinión consultiva OC-16 la Corte estableció que “[t]al interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación de los tratados consagradas en la Convención de Viena de 1969. Tanto esta Corte […] como la Corte Europea [...], han señalado que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales”. Corte IDH. El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999.
86
ya que la interpretación que hace del artículo 19, lo convierte en una norma directa
e inmediatamente protectora de DESC.
Adicionalmente, el argumento de la Corte permite analizar el asunto, no ya desde
el punto de vista de que al violar un derecho civil y político se pueden vulnerar
DESC, sino desde la perspectiva según la cual, si no se garantizan DESC desde
un comienzo, se termina no garantizando derechos civiles y políticos,
evidenciándose una clara interrelación de estos dos grupos de derechos. En
efecto, en el análisis de los hechos, la Corte pone de presente el hecho de que,
con respecto a ciertas poblaciones en situación de riesgo (como en este caso lo
son los niños y niñas de la calle), la garantía de los derechos civiles y políticos de
la Convención, depende de la garantía de niveles básicos de los derechos
económicos y sociales; en consecuencia, cuando el Estado incumple con la
obligación de garantizar niveles socio-económicos básicos de sobre vivencia,
vulnera derechos civiles y políticos de ese grupo especifico.
- Comunidad Mayagma (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua.133 Sentencia de fondo En agosto de 2001 la CIDH sometió este caso a la Corte, alegando la violación de
varios derechos por parte de Nicaragua en perjuicio del grupo indígena Mayagma
Sumo, habitante de una extensa región del país. En sentencia de fondo de agosto
de 2001, la Corte IDH declaró que el Estado violó los derechos a la propiedad (art.
21) y a las garantías judiciales (art. 25) de la Convención Americana de Derechos
Humanos, así como incumplió con el deber de adoptar disposiciones de derecho
interno establecido en el artículo 2 de la Convención, en perjuicio de la
mencionada comunidad.
132 Corte IDH, caso de los “Niños de la Calle”, supra, n 128, párr. 196. 133 Corte IDH. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Sentencia de 31 de agosto de 2001.
87
Los hechos en estudio se refieren a la negativa del Estado nicaragüense a
demarcar las tierras comunales del grupo indígena, y a proteger el derecho de
propiedad que el mismo tenía sobre esas tierras, otorgando una concesión de
explotación maderera en las tierras de la comunidad sin su previo consentimiento.
El Estado tampoco proveyó recursos efectivos para que la comunidad pudiese
efectuar sus reclamaciones.
La relevancia que este caso tiene en materia de DESC es absoluta porque la
Corte IDH, al proteger el derecho a la propiedad de la comunidad Mayagna Sumo,
reconoce la dimensión económica, social y cultural de los territorios indígenas y
ello le permite incorporar a su análisis elementos propios de los DESC; en efecto,
afirma la Corte que: “(…) la estrecha relación que los indígenas mantienen con la
tierra debe ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus
culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las
comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de
posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar
plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las
generaciones futuras.”134 En ese sentido, la Corte confiere al artículo 21 de la
Convención, la característica de ser un derecho con titularidad comunal y no
solamente individual, manteniendo así mismo que: “(…) esta Corte considera que
el artículo 21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido
que comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades
indígenas en el marco de la propiedad comunal (…)”135
Así las cosas, la Corte logra que las reivindicaciones de la Comunidad Mayagna
en materia de propiedad comunal sean justiciables; tales reivindicaciones, que
aparentemente podrían corresponder con un tradicional reclamo para la protección
del derecho a la propiedad, realmente tienen que ver con una concepción del
134 Ídem, párr. 149. 135 Ídem, párr. 148.
88
derecho a la propiedad como fuente no solo de medios económicos, sino de
unidad cultural y social. Convergen en esta concepción de propiedad comunal
protegida por la Corte IDH, entre otros DESC, el derecho a la vivienda, al trabajo,
a la constitución y protección de la familia y a los beneficios de la cultura.
Creo yo que en este caso no estamos ante la implementación de una estrategia
indirecta, sino directa de justiciabilidad de los DESC. Éste, al igual que Villagrán es
uno de los casos en que la Corte se las ingenia para aplicar una estrategia directa
de justicibilidad de los derechos económicos sociales y culturales. Tal y como
hemos definido la estrategia indirecta (protección judicial de un DESC por medio
de la protección judicial de un DC y P) podría pensarse que la protección del
derecho de propiedad en la sentencia, posibilitó la protección de unos cuantos
DESC, evidenciándose así el uso de una estrategia indirecta. Sin embargo,
cuando la Corte llena de contenido el derecho de propiedad, indicando que la
disposición protege “derechos de los miembros de las comunidades indígenas en
el marco de la propiedad comunal”, está protegiendo expresa y directamente los
DESC arriba mencionados. Así entones, no es necesario acudir a la
intermediación de un derecho civil y político para hacer justiciables ciertos DESC
porque, en este asunto, de acuerdo con la interpretación de la Corte, el derecho a
la propiedad comunal de las comunidades indígena adquiere la forma de un
derecho económico, social y cultural.
El juez García Ramírez en su voto razonado concurrente, corrobora la hipótesis de
que el derecho a la propiedad comunal indígena adquiere, en esta sentencia, la
naturaleza de un derecho económico, social y cultural. Señala el juez que: “El
tema de esta Sentencia, y por ende ella misma, se sitúa en un punto de
convergencia entre derechos civiles y derechos económicos, sociales y culturales;
89
dicho de otra manera: se halla en el punto al que concurren el Derecho civil y el
Derecho social.” 136
- Instituto de Re-educación del Menor vs. Paraguay Sentencia de excepciones, fondo y reparaciones. 137 De acuerdo con los hechos probados por la Corte, entre los años de 1996 y 2001
el instituto “Panchito López” dependiente del Ministerio de Justicia de Paraguay,
previsto para albergar a niños infractores de la ley, mantenía a los niños allí
internos en inhumanas condiciones. Entre otros problemas, el instituto no contaba
con la capacidad para albergar ni a la mitad de niños que allí se encontraban, no
se proporcionaba adecuada alimentación, los menores no tenían camas ni
frazadas, no había servicio médico ni psicológico, el servicio educativo era
deficiente y los guardias no estaban capacitados para emergencias ni para tratar a
esa población menor de edad. En el año 2001 el instituto sufrió tres incendios en
los cuales murieron y fueron heridos decenas de niños. Adicionalmente, la gran
mayoría de los niños allí retenidos ni siquiera habían sido condenados sino que
estaban cumpliendo detención preventiva.
La Corte resolvió las excepciones preliminares, el fondo y las reparaciones del
caso, en sentencia de septiembre de 2004, determinando que Paraguay era
responsable internacionalmente por la violación a los derechos a la vida (art.4) y a
la dignidad personal (art.5) en relación con los artículos 1.1 y 19 referentes a la
obligación de respetar los derechos y a los derechos del niño respectivamente, a
la libertad personal (art.7), a las garantías judiciales (art.8), y a la protección
judicial (art.25) en perjuicio de los internos del instituto entre los años de 1996 y
2001.
136 Voto razonado concurrente del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia de fondo y reparaciones del caso “Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni”, párr. 17. 137 Corte IDH. Caso “Instituto de Reeducación del Menor” Vs. Paraguay. Sentencia de 2 de septiembre de 2004.
90
Este es un caso en el cual la Corte vuelve a encontrarse con el tema de la niñez
en pobrísimas condiciones de vida y desarrollo138, y con el tema de situación
carcelaria.139 Dichos temas, han dado un amplio margen a la Corte para incorporar
a su análisis de fondo la cuestión de los DESC de sectores vulnerables de la
sociedad.
En este caso en particular, el alto tribunal decide que estudiara la alegada
violación tanto del derecho a la vida como del derecho a la dignidad personal, a la
luz del artículo 19 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Se
identifica un cambio en relación con el caso Villagrán Morales, consistente en que
la Corte no analiza el artículo 19 de la Convención aisladamente (como lo hizo en
aquella ocasión), sino que lo vincula al análisis de otros derechos protegidos en la
Convención como son vida y dignidad personal. Ello no obsta para que la Corte
acuda (como lo hizo en Villagrán) a la Convención de los Derechos del Niño, para
indicar que se valdrá de ella para llenar de contenido la expresión “medidas de
protección” contenidas en el artículo 19, enfatizando que ellas se refieren tanto a
DC y P como a DESC.
Afirma la Corte que en materia de niños privados de su libertad, el Estado debe
ser especialmente cuidadoso y en particular debe preocuparse por las condiciones
de vida de tales niños. De esta manera, el alto tribunal cita la observación general
n. 5 del Comité de los Derechos del Niño y las Reglas de las Naciones Unidas
para la protección de los Menores Privados de su Libertad, para sostener que el
Estado tiene la obligación de proveer a los niños privados de su libertad de
asistencia de salud y de educación, con el fin que la detención no destruya sus
proyectos de vida.140
138 En el caso de los “Niños de la Calle”, la Corte tocó por primera el tema de la niñez y su derecho a una “vida digna”. 139 Se verá más adelante que este ha sido un tema recurrente en la jurisprudencia de la Corte y generalmente, el alto tribunal lo liga con la garantía de los DESC.
91
Según lo plantea la Corte, es en primer lugar necesario establecer si el Estado
garantizó esas condiciones para brindar la posibilidad de una vida digna141 y
respetar el proyecto de vida de los niños. Al comprobar que los niños internos no
tenían adecuada alimentación, que el acceso a actividades de desarrollo físico y
recreativas era mínimo y que no tenían acceso a asistencia médica, dental o
psicológica, la Corte concluye que el artículo 5 de la Convención sobre dignidad
personal se vio vulnerado.
A continuación, el alto tribunal analiza la violación al derecho a la vida a la luz de
tres textos normativos: el artículo 19 de la Convención, el artículo 13 del Protocolo
de San Salvador sobre derecho a la educación, y a la luz de: “(…) la especial
supervisión periódica en el ámbito de la salud y la implementación de programas
de educación, derivadas de una correcta interpretación del artículo 4 de la
Convención.”142 Resulta interesante comprobar como las tres categorías
mencionadas por la Corte para determinar la posible violación al derecho a la vida,
tienen que ver con normas que protegen directamente DESC (como lo es el
artículo 13 del Protocolo) y con interpretaciones de la propia Corte de los derechos
de la Convención que determinan obligaciones en materia de DESC (es este el
caso del Art.19 en lo que se refiere a las medidas de protección y al Art.4 sobre
derecho a la vida de acuerdo con su “correcta interpretación.”) Lo que esta
haciendo la Corte es llenar de un nuevo contenido el derecho a la vida protegido
en la Convención, basándose exclusivamente en obligaciones relacionadas con
DESC.
De esta manera, la Corte concluye que el Estado al no proporcionar supervisión
médica adecuada de manera regular, y al no proveer la educación requerida,
incumplió con su papel de garante en la relación Estado/Niño privado de la libertad
140 Corte IDH, caso “Instituto de Reeducación del Menor”, supra n 137, párr. 161. 141 Obligación que en el caso de los niños particularmente, como lo ha sostenido la Corte, es positiva ya que se refiere a la obligación de proveer condiciones de desarrollo. Corte IDH, caso de los “Niños de la Calle”, supra n 128, párr. 144.
92
y en ese sentido no garantizó la vida digna de los niños internos en el instituto. En
consecuencia, la Corte IDH decide que hubo violación del artículo 4 de la
Convención, relativo al derecho a la vida. Esta es, a mi parecer, otro ejemplo de
justiciabilidad de los DESC por medio de una estrategia directa. Como lo he
sostenido con respecto a los Casos Villagrán Morales y Mayagna Sumo Awas
Tingi, la Corte interpreta de manera tal los artículos de la Convención (en este
caso artículos 4 y 5) que permite la justicibialidad de tales derechos, pero
entendidos como DESC. Es decir, se las ingenia para aplicar normas que
directamente protegen DESC, llenando de contenido normas que en principio se
han visto como puros DC y P.
Hay que advertir que los representantes de las víctimas pidieron ya en las últimas
etapas del proceso, que la Corte revisara la posible violación del artículo 26 de la
Convención sobre desarrollo progresivo de los DESC. La Corte determinó que no
era procedente determinar la violación de dicho artículo, en la medida en que ya
había analizado las condiciones de vida digna, salud, educación y recreación a la
luz del artículo 19 de la Convención y del artículo 13 del Protocolo de San
Salvador. Esa perspectiva no hace sino confirmar la intención de la Corte de
proteger de manera directa DESC en el análisis del derecho a la vida e integridad
personal.
3.2 Casos en que la Corte ha protegido DESC por medio de la estrategia indirecta - Baena Ricardo y otros (270 trabajadores vs. Panamá). Sentencia de fondo143 En virtud de una demanda sometida por la Comisión en enero de 1998, la Corte
expidió sentencia de fondo en noviembre de 1999, declarando que el Estado de
Panamá violó los principios de legalidad y de irretroactividad (Art. 9), el derecho a
las garantías judiciales (Art. 8), derecho a la protección judicial (Art.25) y el
142 Corte IDH, caso “Instituto de Reeducación del Menor”, supra n 137, párr. 172. 143 Corte IDH. Caso Baena Ricardo y Otros Vs. Panamá. Sentencia de 2 de febrero de 2001.
93
derecho a la libertad de asociación (Art. 16) consagrados en la Convención
Americana de Derechos Humanos, en perjuicio de 270 trabajadores de varias
empresas públicas. También consideró la Corte que el Estado incumplió las
obligaciones derivadas de los artículos 1.1 y 2 de la de la Convención, en
conexión con la violación de los derechos previamente mencionados.
Adicionalmente, la Corte decidió que el Estado no violó el derecho de reunión (art.
15) en el caso específico.
De acuerdo con los hechos probados del caso, varias decenas de trabajadores
estatales fueron despedidos de sus cargos por orden del presidente de la
Republica, en razón de su participación en el paro de trabajadores supuestamente
ilegal144 llevado a cabo el 5 de diciembre de 1990. Días después de este despido
masivo, el Congreso expidió una ley con efectos retroactivos, de la cual se derivó
que todos aquellas personas que participaron en el paro laboral del 5 de diciembre
debían ser destituidas de sus cargos. La mencionada ley derogó el proceso
previsto en la legislación panameña para revisar la legalidad de despidos
laborales, estableciendo a su vez un nuevo proceso mucho menos garantista de
los derechos laborales de los trabajadores.
Antes que nada, es preciso destacar el hecho de que este es el primer caso en
que la Comisión pide a la Corte la aplicación del Protocolo de San Salvador, con
referencia específica al artículo 8 sobre libertad de asociación sindical. El alegato
de la Comisión (interpuesto, en las ultimas etapas del proceso correspondientes a
la audiencia publica y a los alegatos finales) se fundamentó en que si bien en el
momento en que se dieron los hechos Panamá no había ratificado el Protocolo, sí
lo había firmado y por tanto tenía la obligación de cumplir de buena fe con las
disposiciones del mismo. La Corte determinó que el Protocolo no era aplicable
debido a que para la época en que se sucedieron los hechos, el Protocolo no
94
había sido ratificado por Panamá. De todas maneras, la Corte puso de presente
que desde que un Estado firma un tratado (en este caso Panamá firmó el
Protocolo en 1988) debe poner todos los medios a su alcance para cumplir con el
objeto y fin del mismo.
Posteriormente, la Corte hace el análisis sobre la alegada violación del derecho al
debido proceso. El estudio de la Corte se concentra, en primer lugar, en el proceso
administrativo por medio del cual los trabajadores fueron despedidos. La Corte
llega a la conclusión de que efectivamente fue violado el derecho al debido
proceso, ya que los trabajadores fueron expulsados de sus puestos de manera
fulminante, sin que previamente se hubieran llevado a cabo los procedimientos
mínimos para su defensa. Para concluir este análisis, la Corte afirma que: “No
escapa a la Corte que los despidos, efectuados sin las garantías del artículo 8 de
la Convención, tuvieron graves consecuencias socioeconómicas para las personas
despedidas y sus familiares y dependientes, tales como la pérdida de ingresos y la
disminución del patrón de vida. No cabe duda que, al aplicar una sanción con tan
graves consecuencias, el Estado debió garantizar al trabajador un debido proceso
con las garantías contempladas en la Convención Americana.”145
La citada formulación, deja entrever una cierta preocupación de la Corte por los
derechos sociales y económicos de los trabajadores (como el derecho a un nivel
adecuado de vida, y el derecho al trabajo) afectados por la violación al debido
proceso en el caso concreto. No puede afirmarse sin embargo, que tal
consideración constituya la aplicación de la estrategia indirecta; es papable, que el
razonamiento de la Corte tiende más a evidenciar el resultado de la violación del
derecho al debido proceso, que a tratar de proteger DESC de los trabajadores.
144 El día 5 de diciembre de 1990, el Coronel Eduardo Herrera lideró un intento de golpe de estado, el cual fue frustrado por el ejercito estadounidense. El Gobierno panameño considero que el paro laboral tenía como fin apoyar el intento de golpe de estado. 145 Corte IDH, caso Baena Ricardo y otros, supra n 143, párr. 134.
95
Más adelante la Corte analiza el tema de la libertad de asociación, derecho
consagrado en el artículo 16 de la Convención; en el contexto particular del caso,
el derecho de asociación esta íntimamente relacionado con el derecho a la libertad
sindical, ya que la aplicación con efectos retroactivos de la ley 25 de 1990,
conllevó a que se destituyeran de sus cargos a trabajadores sindicalizados,
titulares por ese hecho, de protección especial. El derecho a la libertad sindical es
un derecho económico y social, consagrado en el artículo 8 del Protocolo de San
Salvador. La Corte inicia su análisis resaltando la relación entre libertad sindical y
el derecho de asociación, aclarando desde el principio, que la libertad de
asociación en materia sindical se enmarca dentro del corpus iuris de los derechos
humanos. Semejante afirmación permite a la Corte hacer uso libremente del
concepto de libertad sindical, sin tener que salirse de los linderos del artículo 16 de
la Convención.
Continuando con el estudio del caso, la Corte cita la decisión del Comité de
Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) con respecto a
los mismos hechos, reconociendo de esa manera, la importancia que este
organismo eminentemente dedicado a proteger derechos económicos y sociales,
representa en el contexto del asunto en cuestión. Finalmente, y después de
constatar que la ley 25 de 1990 envolvió la vulneración a los derechos sindicales
de los trabajadores involucrados, porque el Estado no demostró que las medidas
que restringieron tales derechos cumplieran con el requisito de “necesidad en una
sociedad democrática” consagrado en el artículo 16.2 de la Convención, la Corte
llega a la conclusión de que hubo violación del artículo 16 de la Convención.
Es notorio entonces, como la Corte realiza una interpretación del derecho de
asociación consagrado en la Convención, centrada principalmente en la protección
de los derechos sindicales de los trabajadores. Así las cosas, es patente que la
Corte hace uso de una estrategia indirecta para hacer justiciables DESC, en este
caso, la libertad sindical. Ahora bien, la Corte hubiese podido hacer un uso directo
96
del Protocolo de San Salvador, citando el artículo 8 mediante lo que ella misma ha
llamado “interpretación evolutiva” de los instrumentos internacionales. Habiendo
conminado al Estado panameño a acatar el objeto y fin del señalado Protocolo, no
es claro porque ella misma no aprovechó la oportunidad para ir abriéndole campo
a la aplicación del Protocolo en su jurisprudencia. En este orden de ideas, se
afianza aun más la idea de que en este caso la Corte opta por el uso de la
estrategia indirecta de justiciabilidad, evitando así, meterse de lleno en el tema de
los DESC.
- Caso de los Cinco Pensionistas vs. Perú. Sentencia de fondo y reparaciones.146 En el año de 1998, la Comisión recibió una denuncia en contra del Gobierno de
Perú, según la cual, cinco pensionados ciudadanos de ese país, estaban viendo
vulnerados derechos contenidos en la Convención. En el año 2001 la Comisión
sometió el caso ante la Corte, pidiendo que se declarara al Perú responsable por
la violación de los derechos a la propiedad (Art.21), a la protección judicial (Art.25)
y al desarrollo progresivo (Art. 26). En febrero de 2003, la Corte expidió sentencia
de fondo, en la cual decidió que Perú había violado los derechos a la propiedad
privada (Art. 21), a la protección judicial (Art. 25) y había incumplido con las
obligaciones derivadas de los artículos 1.1 y 2 de la de la Convención, en
conexión con la violación de los derechos previamente mencionados. En la misma
sentencia la Corte determinó las reparaciones.
Los hechos probados del caso, se refieren a la modificación del régimen de
pensiones a las que fueron sometidas las cinco víctimas, ocasionando una
contundente disminución en el monto de las mismas, así como a la reiterada
negativa del Gobierno peruano a cumplir con las sentencias judiciales de las altas
cortes ordenando al Estado pagar las pensiones de acuerdo con la legislación
146 Corte IDH. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Sentencia de 28 de febrero de 2003.
97
vigente en el momento en que las víctimas empezaron a disfrutar de su inicial
régimen de pensiones.
El derecho a la propiedad posee características tanto de derecho político y civil,
como de derecho económico y social. Hemos visto por ejemplo, como en el caso
de las comunidades indígenas el derecho a la propiedad adquiere un evidente
carácter social y cultural a los ojos de la Corte. En el presente caso sin embargo,
así como en muchos otros que la Corte ha conocido147, el derecho a la propiedad
presenta más bien las características propias de un derecho civil y político. En
efecto, entiende la Corte que el derecho a la pensión de las víctimas, de acuerdo
con la normativa interna del Perú y con lo dispuesto por los tribunales internos, es
un derecho adquirido con alcances patrimoniales protegido por el artículo 21 de la
Convención. Según la Corte, el Estado Peruano, al haber incumplido con las
sentencias de tribunales internos que ordenaban la nivelación de las pensiones
conforme al régimen inicial en que fueron otorgadas, vulneró el derecho adquirido
a la pensión y por tanto el artículo 21 de la Convención. Vemos como la violación
del artículo 21 está fuertemente conectada con la violación del artículo 25 de la
Convención relativo a la protección judicial, en tanto que la afectación patrimonial
se dio por un incumplimiento a sentencias judiciales.
Lo que resulta notable en la argumentación que esta vez hace la Corte con
respecto al derecho de propiedad, es que si bien adopta el enfoque tradicional de
derecho civil y político al analizar su vulneración, se vale del artículo 5 del
Protocolo de San Salvador, para explicar las limitaciones a las que puede ser
sometido tal derecho. En ese momento es innegable que la Corte equipara el
derecho de propiedad, a un derecho económico social y cultural. Menciona el alto
tribunal que: “(…) el artículo 5 del Protocolo Adicional a la Convención Americana
en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante
98
“Protocolo de San Salvador”) sólo permite a los Estados establecer limitaciones y
restricciones al goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales,
“mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general
dentro de una sociedad democrática, en la medida que no contradigan el propósito
y razón de los mismos”.”148 Este argumento de la Corte, sólo puede denotar la
intención de ir incorporando una visión más amplia del derecho de propiedad,
incluso en casos en los que como en éste, es evidente su dimensión de derecho
civil y político.
Consecuentemente con la interpretación dada por la Corte, no es difícil concluir
que al hacer justiciable el derecho a la propiedad, la misma hace justiciable los
aspectos civiles y políticos, sociales y culturales que este derecho entraña. Sin
embargo, la estrategia que utiliza sigue siendo, en mi opinión, una estrategia
indirecta; si bien hay una directa referencia al aspecto social y económico del
derecho a la propiedad, su justiciabilidad, en la instancia de la Corte, es alcanzada
en la medida que la Corte declara que la violación del derecho a la propiedad
analizado principalmente desde de una visión tradicional del artículo 21 de la
Convención.
Este caso presenta adicionalmente, un novedoso acercamiento por parte de la
Comisión al artículo 26 de la Convención, norma que por cierto, es por primera vez
aducida por la Comisión en un caso ante la Corte IDH. Efectivamente, la Comisión
alegó que el Decreto-Ley Nº 25792149 constituyó “(…) un retroceso no justificado
respecto al grado de desarrollo del derecho a la seguridad social que habían
alcanzado las víctimas conforme al Decreto Ley Nº 20530 y sus normas
conexas.”150 Por su parte, los representantes de las víctimas,151 dan un paso más
147 Ver por ejemplo, caso Ivcher Bronstein Vs. Perú, sentencia de 6 de febrero de 2001, o caso “La Última Tentación de Cristo“(Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile, sentencia de 5 de febrero de 2001, o caso Tibi Vs. Ecuador, sentencia de 7 de septiembre de 2004. 148 Corte IDH, caso Cinco Pensionistas, supra, n 146, párr 116. 149 Dicho decreto fue el que impuso un nuevo y desfavorable régimen de pensiones a las víctimas. 150 Corte IDH, caso Cinco Pensionistas, supra, n 146, párr 142.
99
allá, y alegan que: “(…) de conformidad con lo dispuesto en dicho artículo (Art.
26), el Estado tiene el deber de encaminarse progresivamente hacia la plena
efectividad del derecho a la seguridad social. Esta obligación implica la correlativa
prohibición de regresividad en materia de reconocimiento del derecho a la
seguridad social, salvo circunstancias absolutamente excepcionales, razonables y
justificadas en el bien común.”152 El derecho a la seguridad social es traído así a la
discusión ante la instancia de la Corte, por los representantes de las víctimas.
La respuesta de la Corte a estos alegatos es hasta cierto punto decepcionante.
Según el tribunal, los DESC tienen una dimensión tanto individual como colectiva,
por tanto su desarrollo progresivo se debe medir: “(…) en función de la creciente
cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general, y del
derecho a la seguridad social y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la
población, teniendo presentes los imperativos de la equidad social, y no en función
de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente
representativos de la situación general prevaleciente.”153 En consecuencia, la
Corte desestima la solicitud de la Comisión.
En una primera lectura, el enfoque adoptado por la Corte al abordar el análisis del
artículo 26, parecería restringir casi en su totalidad los posibles alcances judiciales
de dicha disposición. En su papel de tribunal internacional, y según los alcances
de sus normas, la Corte no puede juzgar y condenar a un Estado con base en la
151 Este es el primer caso contencioso enteramente tramitado bajo el nuevo Reglamento de la Corte, adoptado el 24 de noviembre de 2000, y en vigencia a partir del 1 de junio de 2001. En su voto razonado el juez Cancado menciona que: “Al adoptar este histórico Reglamento, que otorgó locus standi in judicio a los peticionarios en todas las etapas del procedimiento ante la Corte, esta última tuvo presentes los imperativos y necesidades concomitantes de realización de la justicia, y de preservación de la igualdad y seguridad jurídico-procesales en el procedimiento bajo la Convención Americana. Voto razonado del Juez Augusto Cancado Trindade a la sentencia de fondo del caso “Cinco Pensionistas”, párr. 153. 152 Corte IDH, caso Cinco Pensionistas, supra, n 146, párr. 143. 153 Ídem párr. 147.
100
situación general prevaleciente, sino que necesita de víctimas individuales, sobre
las cuales recaiga una violación a sus derechos humanos.154 Pero al leer
detenidamente la argumentación esgrimida por el tribunal, puede uno pensar que
se está sembrando el campo para la eventual aplicación del artículo 26. En efecto,
lo que la Corte parecería estar haciendo, es abrir una puerta para entender que el
artículo 26 contiene ciertas condiciones para su aplicación, como la existencia de
víctimas con respecto de las cuales pudiese probarse que representan una
situación generalizada prevaleciente de violación de DESC; dicho contexto por lo
demás, no sería muy difícil de encontrar en el espectro de violaciones que se
alegan ante la Comisión y que ésta, a su vez, podría alegar ante la Corte 155
Por lo demás, es innegable que la Corte hubiese podido analizar el concepto de
“no regresividad”, traído a colación tanto por Comisión como por los
representantes de las víctimas. El caso de los cinco pensionistas, contiene todos
los elementos fácticos para involucrar el principio de no regresividad y es
154 Al respecto, el juez Carlos Vicente de Roux estima en su voto concurrente, que si bien la Corte obró bien al declarar no violado el artículo 26 debido a diversas razones que expone en el voto, la razón por la cual decide su no-vulneración no es acertada. Afirma el juez De Roux que: “el razonamiento según el cual sólo sería procedente someter al test del artículo 26 las actuaciones de los Estados que afectan al conjunto de la población, no parece tener asidero en la Convención, entre otras razones porque la Corte Interamericana no puede ejercer −a diferencia de lo que ocurre con la Comisión− una labor de monitoreo general sobre la situación de los derechos humanos, ya sean los civiles y políticos, ya sean los económicos, sociales y culturales. El Tribunal solo puede actuar frente a casos de violación de derechos humanos de personas determinadas, sin que la Convención exija éstas tengan que alcanzar determinado número.” Voto concurrente del Juez Carlos Vicente de Roux a la sentencia del caso “Cinco Pensionistas”. 155 El voto concurrente del juez García, avala esta posibilidad. Afirma el juez que: “(…) la Corte dejó dicho en la sentencia a la que corresponde este voto que la progresividad de los derechos de referencia --un tema ampliamente debatido-- se debe medir “en función de la creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión, en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los imperativos de la equidad social.” Con sustento en esa ponderación el Tribunal apreciará el cumplimiento del deber estatal y la existencia del derecho individual, y podrá resolver el litigio específico que tenga a la vista. Al considerar que el presente caso no sustentaría adecuadamente una ponderación de este carácter, habida cuenta de sus peculiaridades, el tribunal puso de manifiesto, no obstante, el vínculo entre el movimiento progresivo de los derechos mencionados, por una parte, y la proyección que éste tiene “sobre el conjunto de la población” y el ingrediente de “equidad social” que debe caracterizar a esa progresividad, por la otra.” Voto concurrente del juez García Ramírez a la sentencia de fondo del caso “Cinco Pensionistas”.
101
decepcionante que la Corte no haya hecho un análisis del mismo. Se abstuvo
también la Corte, de referirse a la cuestión del derecho a la seguridad social,
aducida en los alegatos por las representantes de las víctimas.
Finalmente, la Corte entra a estudiar el tema de las reparaciones. Los
representantes de los peticionarios solicitaron, entre otros puntos, la conformación
de un grupo de académicos y expertos internacionales en el tema de la OIT, y del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Dicho grupo se
encargaría de formular recomendaciones sobre las modificaciones o iniciativas
legislativas necesarias para ajustar integralmente la legislación peruana en
materia de seguridad social a las obligaciones internacionales del Perú. Así
mismo, se solicitó la institución de un “Día Nacional de la Dignidad del
Pensionista” para garantizar una jornada de reflexión sobre la importancia y
trascendencia que tiene para una sociedad garantizar el derecho a la pensión.
Al respecto la Corte consideró, como lo ha considerado reiteradamente en su
jurisprudencia de reparaciones, que la sentencia es una forma de reparación per
se. En ese orden de ideas, no hubo pronunciamiento específico sobre esos
puntos. Vemos como, las reparaciones en este caso, no hacen parte del conjunto
de sentencias en el cual la Corte ha mostrado una especial sensibilidad al tema de
los DESC, generando así una doctrina implícita de justiciabilidad de DESC. Si bien
ordenó al Estado otorgar indemnizaciones por daño inmaterial, y reconoció que
Perú niveló las pensiones y derogó la legislación que generó el cambio de régimen
pensional, se puede decir que tales reparaciones se enmarcan dentro de la
tradicional práctica de la Corte en cuanto a reparaciones. Sin dudarlo, ordenar la
Estado la conformación de un grupo de estudio sobre DESC, hubiera sido un
avance primordial en esta materia.
102
- Condiciones carcelarias En sus decisiones de fondo, la Corte se ha caracterizado por proteger el derecho a
la salud de la población carcelaria por medio de la protección al derecho de
integridad personal, es decir, valiéndose de la estrategia indirecta. En dichos
casos las víctimas fueron encarceladas en condiciones de terrible hacinamiento o
fueron totalmente incomunicadas, no se les suministró adecuada alimentación ni
se ofreció servicio médico suficiente por lo que contrajeron enfermedades graves,
y en general fueron sujeto de tratos crueles, inhumanos y degradantes. Hay que
advertir a su vez, que la Corte ha considerado a los familiares de las personas
torturadas, como víctimas de la violación a la integridad personal, debido no sólo a
los padecimientos sicológicos sufridos, sino a los padecimientos de salud que en
ellos han padecido como consecuencia de la situación vivida por sus familiares
cercanos. En esa medida la Corte ha protegido también el derecho a la salud de
un amplio espectro de gente.
Los casos a los que me refiero, son Cantoral Benavides156, Lori Berenson157,
Teresa De La Cruz Flores158 y el Caso Tibi159. Adicionalmente, en todos y cada
uno de estos casos la jurisprudencia de reparaciones de la Corte –como lo
veremos más adelante- se ha encargado de hacer justiciable, de manera tangible
y directa, el derecho a la salud de las víctimas.
156 Corte IDH. Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Sentencia de 18 de agosto de 2000. Párr. 85-88. 157 Corte IDH. Caso Lori Berenson Mejía Vs. Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2004. 158 Corte IDH. Caso De la Cruz Flores Vs. Perú. Sentencia de 18 de noviembre de 2004. 159 Corte IDH. Caso Tibi Vs. Ecuador. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Párr. 150-157
103
La Corte también ha desarrollado el tema de las condiciones carcelarias y
niñez160, mas sin embargo en estos casos se ha protegido los DESC por medio de
la estrategia directa interpretativa y por medio de la estrategia de reparaciones.
Como regla general, en los mencionados casos, la Corte ha afirmado que toda
persona privada de libertad tiene derecho a vivir en situación compatible con su
dignidad personal; en ese sentido, si las condiciones a las que se ha sometido a
las víctimas son incompatibles con su dignidad personal, el Estado vulnera el
artículo 5 de la Convención sobre integridad personal.
Ha sostenido así mismo el tribunal, que de acuerdo con el artículo 5 de la
Convención, el Estado tiene la obligación de proveer revisión médica regular a los
detenidos y asistencia de salud especial en los casos que así se requiera.161 La
Corte se ha valido de la jurisprudencia y la doctrina internacional para sostener
que la salud de las personas privadas de la libertad debe ser protegida. Así, en la
sentencia Cantoral Benavides citó al Comité de Derechos Humanos de Naciones
Unidas, cuando este se ha pronunciado en el sentido que: “(…) la detención de un
preso con otras personas, en condiciones que representen un peligro serio para su
salud, constituye violación del artículo 7 del Pacto de Derechos Civiles y
Políticos.”162 De igual manera, la Corte ha citado los Principios para la Protección
de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión,
según los cuales se debe ofrecer a toda persona detenida o presa, un examen
médico apropiado con la menor dilación posible después de su ingreso en el lugar
160 Ver Corte IDH. Caso Bulacio Vs. Argentina. Sentencia de 18 de Septiembre de 2003 y; Corte IDH. Caso “Instituto de Reeducación del menor” Vs. Paraguay. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. 161 Ver Corte IDH, caso Tibi, supra, n 159, párr. 156; y ver, Corte IDH. Caso De la Cruz Flores, supra, n 158, párr. 132. 162 Corte IDH, caso Cantoral Benavides, supra, n 156, párr. 86.
104
de detención o prisión y deben recibir atención y tratamiento médico cada vez que
sea necesario.163
En cuanto a la jurisprudencia de la Corte Europea, la Corte ha citado un caso en
contra de Polonia en el cual el tribunal europeo afirmó que el Estado debe
garantizar a las personas detenidas, su salud y bienestar brindando asistencia
médica necesaria.164
Se aprecia así un esfuerzo del alto tribunal por hacer visible el hecho de que no
garantizar el derecho a la salud de las personas privadas de su libertad, constituye
violación a la integridad personal. De esta manera, al hacer justiciable la integridad
personal, se logra indirectamente que el derecho a la salud de las víctimas sea
reivindicado.
3.3 Casos en que la Corte ha protegido DESC por medio de la estrategia de reparaciones La jurisprudencia de reparaciones de la Corte protege, hace justiciables DESC.
Como lo mencioné, la forma en que la Corte ha protegido los DESC de las
víctimas por medio de sus decisiones relativas a reparaciones, hace parte de lo
que he llamado la doctrina implícita de la Corte en cuanto a la justiciabilidad de los
DESC.
La Corte ha sostenido que: “La reparación del daño ocasionado por la infracción
de una obligación internacional requiere de la plena restitución (restitutio in
integrum), que consiste en el restablecimiento de la situación anterior y en la
reparación de las consecuencias que la infracción produjo, así como el pago de
163 Ver Corte IDH, caso Tibi, supra, n 159, párr. 154; y ver, Corte IDH, Caso de la Cruz Flores, supra, n 158, párr. 133. 164 Ídem, Caso Tibi, párr. 155 y caso de la cruz Flores, párr. 134.
105
una indemnización como compensación por los daños ocasionados.”165
Es evidente entonces, que la tarea de las reparaciones de la Corte consiste,
mediante la entrega de dinero o la realización de hechos específicos, en resarcir a
las víctimas hasta donde sea posible por la vulneración de sus derechos. En ese
sentido, la práctica de reparaciones de la Corte se ha caracterizado por
compensar, mediante el pago de dinero, el daño material (daño emergente y lucro
cesante) y el daño inmaterial (daño moral). Ahora bien, desde siempre, la Corte ha
sostenido que la sentencia es una forma de reparación per se. Sin embargo,
debido a la magnitud y gravedad de las violaciones a los derechos humanos
cometidas por los Estados, la Corte ha tendido a ordenar “otras formas de
reparación” que no implican la entrega de dinero, sino hechos determinados a
cargo del Estado y a favor de las víctimas.
La protección a los DESC de las víctimas y los familiares ha sido dada a través de
compensación monetaria cuando la Corte ha ordenado, que como parte del daño
moral o del daño material (en este punto no ha sido consistente el alto tribunal) el
Estado pague los gastos futuros, médicos y psicológicos de las víctimas. Es decir,
no sólo se limita la Corte a ordenar el pago de lo que la persona perdió o dejó de
recibir debido a la violación de sus derechos, sino que se encarga de proteger el
derecho a la salud de esa persona en el futuro.
Por otra parte, en el acápite de “otras formas de reparación” la Corte ha
determinado diversas formas de reparar los daños (mediante la expedición de
leyes por ejemplo), dentro de las cuales hay generalmente un acápite en el que la
Corte ordena al Estado, que mediante la adopción de diversas medidas, proteja
los derechos a la educación, salud, vivienda, cultura y/o trabajo de las víctimas.
Dichas medidas hacen justiciables los DESC de las personas sin dudarlo, ya que
165 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001, párr. 119.
106
en el nivel judicial se está protegiendo tales derechos, sin que necesariamente su
violación particular haya sido analizada ni discutida en las sentencias de fondo.
Hay que resaltar a su vez, que en algunos de los casos la Corte no sólo protege
los DESC de las víctimas y sus familiares, sino de otras personas, como por
ejemplo cuando ordena la creación de becas, cuyo titular puede ser cualquier
persona que reúna los requisitos para obtener dicha distinción.
A continuación mencionaré aquellos casos en que la Corte ha protegido varios
DESC de los beneficiarios de las reparaciones. Desarrollaré por separado el
concepto de reparación por daño al proyecto de vida abordado por la Corte en
algunas de sus sentencias de reparaciones, el cual tiene bastante relevancia en el
ámbito de protección de los DESC.
- Caso Aloeboetoe y otros vs. Suriname166
En 1993 la Corte dictó sentencia de reparaciones con respecto a la violación de
los derechos a la vida (Art.4), a la integridad personal (Art.5) y a la libertad
personal (Art.7) entre otros derechos, de varios miembros de la comunidad
indígena de los Saramacas en Suriname. El Estado había aceptado previamente
la responsabilidad de los hechos, consistentes en la desaparición y posterior
asesinato de 7 hombres de la mencionada agrupación indígena, en hechos
cometidos por miembros de las fuerzas armadas de Suriname.
Aparte de otorgar indemnizaciones por perjuicios material y moral a los familiares
de las víctimas167, la Corte estableció que el Estado de Suriname debía garantizar
166 Corte IDH. Caso Aloeboetoe y otros Vs. Suriname. Reparaciones. Sentencia de 10 de septiembre de 1993. 167 No puede dejar de anotarse que este caso presenta características importantes que marcan el inicio del desarrollo jurisprudencial de la Corte con respecto a las agrupaciones indígenas. Así, la Corte reconoció que el derecho aplicable para otorgar las reparaciones, se basaba en principios de derecho internacional, pero sustentado en la costumbre de los Saramacas y no en el derecho civil de Suriname. Sin embargo, estimó que por falta de pruebas no podía indemnizar a aquellos que
107
a los niños de la Comunidad, el derecho a la educación y salud básicas. Así, la
Corte determinó que: “(…) es preciso también que se ofrezca a los niños una
escuela donde puedan recibir una enseñanza adecuada y una asistencia médica
básica. En el momento actual, ello no ocurre en varias aldeas saramacas. La
Corte considera que, como parte de la indemnización, Suriname está obligado a
reabrir la escuela de Gujaba y a dotarla de personal docente y administrativo para
que funcione permanentemente a partir de 1994. Igualmente, se ordenará que el
dispensario allí existente sea puesto en condiciones operativas y reabierto en el
curso de ese año.”168
Es apreciable como la Corte se vale de la sentencia de reparaciones, para hacer
justiciable los derechos a la salud y a la educación de todos los niños de la aldea
y no sólo de los descendientes de las víctimas. Hay un evidente interés de la Corte
en proteger los DESC de una comunidad pobre y abandonada por el Estado como
lo es la comunidad de los Saramacas. Puede decirse que la Corte hace
justiciables esos DESC ya que los protege sin la necesidad de invocar normas o
convenios específicos para otorgar dicha protección.
- Caso de Maria Helena Loayza Tamayo vs. Perú169
En sentencia de fondo de septiembre de 1997, la Corte determinó que el Estado
Peruano era responsable por la violación de los derechos a la integridad personal
(Art.5), a la libertad personal (Art.7), a las garantías judiciales (Art.8) y a la
sin ser descendientes directos, eran dependientes de las víctimas de acuerdo con las tradiciones de la agrupación indígena. La Comisión también pidió a la Corte que indemnizara por daño moral a toda la tribu de los Saramacas teniendo en cuenta, por un lado, que la tribu funciona como una gran familia y el daño causado a uno de sus miembros afecta a toda la comunidad, y por el otro, la violación a la autonomía territorial y cultural de los Saramacas por parte de las fuerzas armadas. La Corte consideró infundados los dos argumentos, negando la indemnización. Es interesante recordar como en el caso Mayagna Sumo, por el contrario, la Corte atribuye primordial importancia a la identidad cultural de la tribu Awas Tingny, protegiendo el derecho de propiedad de su territorio, como un derecho colectivo. 168 Corte IDH, Caso Aloboetoe, n 166, párr. 96.
108
protección judicial (Art.25) en perjuicio de Maria Helena Loayza Tamayo. La
víctima estuvo encarcelada por diez años en las más precarias condiciones,
sometida a tratos crueles e inhumanos sin que hubiera tenido acceso a un juicio
justo ni a una debida defensa.
La sentencia de reparaciones de noviembre de 1998 contiene algunas previsiones
que protegen los DESC de la víctima. La Corte decidió que el Estado debía
garantizar a la profesora Loayza Tamayo, la posibilidad de recuperar los trabajos
que perdió como consecuencia de su encarcelamiento arbitrario. Pero mientras
ello no fuese posible, el Estado debía asegurar a la víctima el recibo de salarios y
las correspondientes prestaciones sociales, hasta que ella estuviese en capacidad
de volver a trabajar. Así mismo decidió el alto tribunal, que el Estado debía
garantizar a la víctima el derecho a jubilación, incluyendo todos aquellos años que
no trabajó por haber sido privada de su libertad injustamente; de esa manera, la
Corte hace justiciables el derecho al trabajo y el derecho a prestaciones sociales.
- Caso Baena Ricardo vs. Panamá170 En la sentencia de 1999 del caso Baena Ricardo, a cuyo pronunciamiento de
fondo me referí previamente, la Corte también resolvió las reparaciones.
En Baena Ricardo y otros, la Corte se mete de lleno con las prestaciones que el
Estado debe garantizar a las víctimas, las cuales satisfacen directamente
necesidades de tipo económico y social de los trabajadores y sus familias, entre
ellas el derecho al trabajo y la seguridad social. Sostiene la Corte que: “(…) el
Estado está obligado a restablecer en sus cargos a las víctimas que se encuentran
con vida y, si esto no fuera posible, brindarles alternativas de empleo que respeten
las condiciones, salarios y remuneraciones que tenían al momento de ser
169 Corte IDH. Caso Loayza Tamayo Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 27 de noviembre de 1998. 170 Corte IDH, caso Baena Ricardo y otros, supra, n 143.
109
despedidos. En caso de no ser tampoco posible esto último, el Estado deberá
proceder al pago de la indemnización que corresponda a la terminación de
relaciones de trabajo, de conformidad con el derecho laboral interno.”171
- Caso Bácama Velásquez vs. Guatemala172
Según la sentencia de fondo del año 2001, Guatemala es responsable por la
vulneración de los derechos a la vida (Art.4), integridad personal (Art.5), libertad
personal (Art.7) protección judicial y garantías judiciales (Art. 8 y Art. 25) de Efraín
Bácama Velásquez, quien fue desaparecido, torturado y asesinado por las fuerzas
armadas.
Al otorgar la indemnización por perjuicios materiales en sentencia de
reparaciones, la Corte reconoció que la viuda de Efraín Bácama tenía derecho a
una suma de dinero que cubriera los tratamientos médicos a los que tuvo que
someterse y tuviera que someterse en el futuro, por los quebrantos sufridos en su
salud como consecuencia de la búsqueda angustiosa de su esposo. Como se
aprecia, la Corte vuelve a proteger el derecho a la salud de los familiares de las
víctimas, cuando éste se ha visto violado indirectamente por el Estado en un
contexto de violación de varios otros derechos.
- Caso Cantoral Benavides vs, Perú173
Los hechos de este caso, consisten en la detención y encarcelamiento arbitrarios
a los que fue sometido el joven Luis Alberto Cantoral Benavides de 20 años de
edad por parte de las autoridades del Perú. Se le negaron las mínimas garantías
judiciales y tampoco tuvo acceso a protección judicial. Durante los cinco años que
estuvo encarcelado fue sometido a torturas y a tratos crueles e inhumanos, así
171 Ídem, párr. 203. 172 Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez Vs. Guatemala. Reparaciones. Sentencia de 22 de febrero de 2002.
110
como su familia fue objeto de discriminación y persecución por parte del Gobierno
y de los medios de comunicación. En 1997 por una ley de indulto, Luis Alberto
Cantoral fue puesto en libertad. La Corte, en sentencia de fondo otorgada en
agosto de 2000, decidió que Perú era responsable por la violación de los derechos
a la integridad personal (Art.5), a la libertad personal (Art.7), a las garantías
judiciales (Art.8) y al principio de legalidad (Art.9) de la Convención, y de algunas
disposiciones de la Convención Interamericana Para Sancionar y Prohibir la
Tortura. En diciembre de 2002 la Corte dictó sentencia de reparaciones.
Al estudiar las reparaciones por daño material, la Corte analiza en detalle cuales
fueron los perjuicios ocasionados a la víctima y sus familiares.174 De esta manera,
la Corte determina que la víctima debe ser compensada con una suma de dinero
necesaria para cubrir los gastos médicos ocasionados durante su encarcelamiento
y los gastos futuros para cubrir tratamientos psicoterapéuticos y médicos en vista
de los padecimientos originados durante su reclusión. A su vez, la Corte consideró
necesario otorgar sumas de dinero a la madre y hermano gemelo de la víctima,
con el fin de cubrir gastos médicos y psicológicos para tratar las enfermedades
generadas como consecuencia de la situación de Luis Alberto. Si bien dichos
rubros hacen parte de un todo concebido como daño material, la Corte se encarga
de dejar en claro que parte de la indemnización debe ir a proteger el derecho a la
salud de la víctima y sus familiares, terriblemente afectado en el contexto de este
caso y cuya violación es imputable a las acciones de las autoridades peruanas.
- Caso Villagrán Morales y otros vs. Guatemala.175
173 Corte IDH. Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 3 de diciembre de 2001. 174 Tanto Luis Alberto Cantoral como sus hermanos y la madre son considerados por la Corte, beneficiarios de las reparaciones. 175 Corte IDH. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Reparaciones. Sentencia de 26 de mayo de 2001.
111
En mayo de 2000 la Corte dictó sentencia de reparaciones en el caso de Villagrán
Morales, cuya sentencia de fondo fue analizada previamente en este mismo
capítulo. En el acápite en el cual analiza los perjuicios materiales, la Corte
menciona que en vista de los padecimientos de salud que sufrieron y sufren las
madres de los niños como consecuencia de la angustia vivida por los hechos del
caso, todas ellas deben ser compensadas con sumas necesarias para cubrir los
gastos médicos efectuados y por efectuarse.
- Caso Trujillo Oroza vs. Bolivia176 Los hechos de este caso consisten en la desaparición, tortura y muerte del joven
José Carlos Trujillo Oroza por parte de la fuerza policial de Bolivia a finales de la
década de los setenta. En sentencia de fondo de 2000, la Corte admitió el
reconocimiento de responsabilidad internacional efectuada por el Gobierno
Boliviano y decide que se vulneraron el derecho a la vida (Art.4), a la integridad
personal (Art.5), a la libertad personal (Art.7) y a las garantías judiciales (Art.8) y
protección judicial (Art.25).
La Corte decide otorgar, como un rubro incluido en la indemnización por daño
material, una suma necesaria para cubrir los gastos médicos en que la madre de
la víctima incurrió, para tratar los quebrantos de salud sufridos debido a la
desaparición de su hijo. Una vez más, la Corte protege el derecho a la salud de los
familiares de víctimas que han desaparecido y que por tal situación han visto
afectada seriamente su salud.
- Caso Caracazo vs. Venezuela177
Durante los meses de febrero y marzo del año 1989 decenas de personas en
Venezuela fueron asesinadas por las fuerzas de seguridad del estado, como
176 Corte IDH. Caso Trujillo Oroza Vs. Bolivia. Reparaciones. Sentencia de 27 de febrero de 2002. 177 Corte IDH. Caso Caracazo Vs. Venezuela. Reparaciones. Sentencia de 29 de agosto de 2002.
112
retaliación a disturbios y protestas populares en contra de políticas
gubernamentales. Venezuela reconoció responsabilidad por los hechos y en
sentencia de fondo la Corte determinó que se habían violado los derechos a la
vida (Art.4), integridad personal (Art.5), libertad personal (Art.7), garantías
judiciales (Art.8), protección judicial (Art.25) y el artículo que prohíbe la suspensión
de garantías (Art.27), en relación con 44 víctimas, tres de las cuales sobrevivieron
los hechos. En agosto de 2002 se otorgó sentencia de reparaciones.
La Corte determinó que dentro del daño emergente, debían pagarse los gastos
médicos (incluidos gastos para adquirir elementos necesarios para paliar las
incapacidades), efectuados y por efectuarse, a las víctimas que sobrevivieron los
hechos. Se identifica una directa protección al derecho a la salud de las víctimas
que fueron lesionadas en su integridad física por las acciones del Estado.
- Caso Hilarie, Constantine y otros vs Trinidad y Tobago178
En el presente caso, la Corte encontró responsable al gobierno de Trinidad y
Tobago por la violación al derecho a la vida (Art.4), a la integridad personal (Art.5),
a las garantías procesales (Art.8), a la libertad personal (Art.7) y a la protección
judicial (Art.25), de decenas de personas condenadas a la pena de muerte. Así
mismo, determinó que se había vulnerado el derecho a la vida de Joey Ramiah,
quien fue ejecutado después de que la Corte dictara medidas provisionales para
suspender su ejecución. La sentencia fue dictada en agosto de 2002, y las
reparaciones se resolvieron allí mismo, de acuerdo con el nuevo reglamento.
Al analizar las circunstancias de hacinamiento carcelario y condiciones insalubres
en que se encontraban las personas condenadas a muerte, la Corte concluyó que
los presos estaban viendo afectada su integridad física y psíquica y por tanto, eran
víctimas de tratos crueles, inhumanos o degradantes. Así, en el acápite dedicado
178 Corte IDH. Caso Hilaire, Constantine y Benjamín y otros Vs. Trinidad y Tobago. Sentencia de 21 de junio de 2002.
113
a reparaciones, la Corte determinó que como forma de compensación, el Estado
debía ajustar las condiciones del sistema carcelario a las normas internacionales
de protección de los derechos humanos aplicables a la materia.179 Dichos
reglamentos internacionales contienen disposiciones pertinentes en relación con
DESC, ya que mandan por diversos medios, garantizar salud, educación y otros
varios derechos de la población carcelaria. Como le señalé en el acápite de
condiciones carcelarias, la Corte se había referido previamente al tema de las
condiciones carcelarias de los detenidos, señalando que éstas pueden constituir
tratos crueles, inhumanos o degradantes; sin embargo, esta es la primera vez que
la Corte intenta proteger de manera directa la población carcelaria, ordenando
efectivamente como una forma de reparación, un ajuste de las condiciones
carcelarias.
Adicionalmente, la Corte decidió que el hijo de Joey Ramiah debía recibir una
indemnización por daño material, con el propósito de cubrir los gastos de
manutención y educación.
- Caso Bulacio vs. Argentina180
En septiembre de 2003 la Corte IDH dictó sentencia de fondo y reparaciones en el
caso del niño David Bulacio. En dicha sentencia la Corte admitió el acuerdo de
solución amistosa celebrado entre los representantes del Estado argentino y los
de la víctima y sus familiares, determinando que el Estado era responsable por la
violación a los derechos a la vida (Art.4), a la integridad personal (Art.5), a la
libertad personal (Art.7), a los derechos del niño (Art.19) y a las garantías
179 Tales como las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos (Ginebra, 1955), aprobadas por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas el 31 de julio de 1957, y reformadas el 13 de mayo de 1977; el Conjunto de principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1988; y los Principios básicos para el tratamiento de los reclusos, adoptados por la Asamblea General de Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1990. 180 Corte IDH. Caso Bulacio, supra, n 160.
114
judiciales y protección judicial (Arts. 8 y 25) en perjuicio de David Alfonso Bulacio.
En la misma sentencia la Corte resolvió lo atinente a reparaciones.
Los hechos del caso consistieron en la detención arbitraria del joven Bulacio por
parte de efectivos de la policía, sin que esta fuera comunicada a sus padres ni
notificada al juez de menores. Durante los días que estuvo encarcelado el joven
fue víctima de golpes y en general de un inadecuado ejercicio del deber de
custodia, por lo que cayó enfermo y murió pocos días después. El proceso judicial
seguido por sus padres se caracterizó por la ausencia de un recurso judicial
adecuado para esclarecer los hechos de la muerte de su hijo.
Este es un caso clave en el ámbito de DESC. En primer lugar, la víctima fue un
joven con respecto a quien el Estado no veló por la protección del derecho a la
salud estando detenido. Ello implica un primer núcleo problemático consistente en
la no garantía de los DESC a la población carcelaria, tema recurrente en el ámbito
interamericano. En segundo lugar, Walter David Bulacio era menor de edad,
hecho que bajo la normativa de la Convención y de acuerdo con la jurisprudencia
de la Corte181, lo hacia aún más vulnerable e implicaba un deber de protección
especial por parte de las autoridades, incluyendo el deber de proveer medidas
especiales de protección referidas tanto a DESC como a DC y P. Debido al
acuerdo de solución amistosa alcanzado por las partes y al consecuente
reconocimiento de responsabilidad internacional efectuado por Argentina, la Corte
no se pronunció en detalle sobre los hechos del caso; es en el acápite referente a
reparaciones, donde encontramos tangiblemente la protección a DESC y la
jurisprudencia que desarrolla el tema de la protección especial a los niños que han
sido privados de su libertad.
181 Ver Corte IDH, caso Villagrán Morales, supra, n 128 y; Corte IDH, Caso del Instituto de Reeducación del menor, supra, n 137.
115
Como primera medida, en el acápite referido al daño inmaterial, la Corte resalta
que aunque no fue pedido ni por la Comisión ni por los representantes de los
familiares, es menester incluir una suma dedicada a cubrir los gastos médicos
futuros de los familiares de Walter David.
Al referirse a otras formas de reparación, la Corte analiza el tema de las
condiciones de detención de personas menores de edad dentro de un sub-acápite
señalado como “garantía de no-repetición de los hechos lesivos”. Citando un
informe general del Comité de Prevención de la Tortura, la Corte establece que:
“Los detenidos deben contar con revisión y atención médica preferentemente a
cargo de un facultativo elegido por ellos mismos o por quienes ejercen su
representación o custodia legal. Los resultados de cualquier examen médico que
ordenen las autoridades –y que no debe ser practicado en presencia de las
autoridades policiales- deben ser entregados al juez, al detenido y a su abogado, o
bien, a éste y a quien ejerza la custodia o representación del menor conforme a la
ley.”182
A continuación la Corte examina el caso de los niños cuando han sido detenidos,
enfatizando que los derechos de los niños no solo están recogidos en la
Convención sino en otros instrumentos internacionales, los cuales: “(…) hacen
recaer en el Estado el deber de adoptar medidas especiales de protección y
asistencia en favor de los niños bajo su jurisdicción.”183 Según la Corte, entre las
medidas de protección requeridas, está la de que las personas encargadas de los
centros de detención de niños infractores o procesados deben estar debidamente
capacitadas para el desempeño de su cometido. En ese sentido, debió brindarse
un oportuno tratamiento médico al joven Bulacio, con el fin de velar por su salud y
así evitar su muerte.
182 Corte IDH, caso Bulacio, supra, n 160, párr. 131 183 Ídem, párr. 133
116
En conclusión, la Corte manifiesta que acorde con la obligación prevista en el
artículo 2 de la Convención y como una forma de reparación no pecuniaria: “ (…)
acepta los términos del acuerdo celebrado entre las partes en el sentido de
constituir una instancia de consulta, “con el objeto, si correspondiere, de la
adecuación y modernización de la normativa interna en las temáticas relacionadas
con [las condiciones de detención de los niños] para lo cual se invitará a expertos
y otras organizaciones de la sociedad civil”, que formule propuestas normativas
ante los órganos correspondientes con el objetivo de adecuar y modernizar de la
normativa interna.”184
Se aprecia entonces la intención del alto tribunal, de implementar medidas que
necesariamente tienen que ver con la protección tanto de DC y P como de DESC;
en ese sentido no es difícil identificar una tendencia de la Corte a visualizar los
derechos de los niños como un todo que no diferencia DESC de Derechos Civiles
y Políticos y los cuales deben ser protegidos por igual en el marco de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos.
- Caso Myrna Mack vs. Guatemala185 Los hechos de este caso tienen que ver con el asesinato de la antropóloga Myrna
Mack, ejecutado por miembros de fuerzas de seguridad en Guatemala y la
posterior persecución y hostigamientos a que fueron sometidos los familiares de
las víctimas por agentes estatales. En sentencia de noviembre de 2003 la Corte
encontró responsable al Estado por las violaciones de los derechos a la vida
(Art.4), a la integridad personal (Art.5), a las garantías judiciales (Art.8) y a la
protección judicial (Art.25) en perjuicio de Myrna Mack y su familia.
Al estudiar las reparaciones debidas por el daño moral, la Corte decidió que debía
otorgarse dinero a la hija de la víctima, con el propósito de cubrir los gastos futuros 184 Ídem, párr. 144 185 Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Sentencia de 25 de noviembre de 2003.
117
necesarios para continuar con el tratamiento psicológico al que tuvo que
someterse como consecuencia de la situación vivida.
Finalmente y como medida de reparación de carácter no pecuniario y garantía de
no-repetición, la Corte ordenó al Estado el otorgamiento de una beca anual con el
nombre de Myrna Mack Chang, que cubriera el costo total de un año de
antropología en una universidad de prestigio nacional, la cual debía ser otorgada
permanentemente todos los años. Vemos como la Corte se encarga de velar por
la garantía del derecho a la salud de los familiares de la víctima, pero así mismo,
procura que las medidas preparatorias tiendan a proteger DESC no sólo de las
víctimas sino que alcancen a cubrir los derechos de personas ajenas a los hechos,
como podría ser las personas que en el futuro se verán beneficiadas y protegidas
en su derecho a la educación, gracias a la beca establecida en la sentencia.
- Caso de los 19 comerciantes vs. Colombia186
En este caso la Corte encontró al Estado colombiano responsable por la ejecución
extrajudicial de 19 comerciantes, cometida por un grupo paramilitar con la
aquiescencia de las fuerzas militares que operaban en la zona. Así, en sentencia
de julio de 2004 la Corte resolvió el fondo y las reparaciones pertinentes,
encontrando al Estado responsable por la violación de los derechos a la vida
(Art.4), a la integridad personal (Art.5), a la libertad personal (Art.7), a las garantías
judiciales y protección judicial (Arts. 8 y 25) en perjuicio de las 19 víctimas y sus
familiares.
Después de estipular las indemnizaciones por daño material y moral, la Corte
entró a analizar otras formas de reparación. De acuerdo con lo formulado por la
Comisión, el alto tribunal decidió que el Estado debía proporcionar gratuitamente a
los familiares de las víctimas, el tratamiento médico y psicológico requerido, 186 Corte IDH. Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia. Sentencia de 5 de julio de 2004.
118
incluyendo los medicamentos necesarios y tomando en consideración que algunos
de ellos padecían de drogadicción y alcoholismo.
Dicha medida denota un cambio en la manera en que la Corte venía protegiendo
el derecho a la salud de los familiares de las víctimas. En efecto, como se ha
apreciado, la Corte había protegido hasta ese momento el derecho a la salud de
las víctimas y sus familiares al ordenar a los Estados entregar sumas de dinero
para los gastos médicos efectuados y futuros, ya fuera por concepto de
reparaciones por daño material, o por concepto de reparaciones por daño moral.
En este caso sin embargo, la Corte utiliza una estrategia diferente, más simbólica
si se quiere, la cual realza la importancia de las reparaciones en la protección de
los derechos. Así, al abordar el asunto desde una perspectiva no directamente
pecuniaria, la Corte atribuyó al Estado una obligación concreta de proteger
derecho a la salud de los familiares, pero esta vez a través de la imposición de la
prestación específica187 del servicio de salud, a cargo de las entidades estatales
correspondientes.
- Caso Molina Theissen vs. Guatemala188 Lo hechos del caso tienen que ver con la desaparición forzada del niño Marco
Antonio Molina Theissen, de 14 años de edad, por miembros del ejército de
Guatemala, crimen que ha permanecido impune durante varios años. En julio de
2004 la Corte expidió la sentencia de fondo, aceptando el reconocimiento de
responsabilidad internacional efectuado por el Estado y determinando que
187 La Corte preciso que era: “(…) necesario que al proveer el tratamiento psicológico se considere las circunstancias particulares de cada familiar, las necesidades de cada uno de ellos, de manera que se les brinden tratamientos colectivos, familiares e individuales, según lo que se acuerde con cada uno de ellos y después de una evaluación individual. En el plazo de un año Colombia deberá informar a los familiares de las víctimas en qué establecimientos de salud o institutos especializados recibirán el tratamiento médico y psicológico, los cuales deberán estar totalmente informados sobre esta medida de reparación para que se brinde el tratamiento requerido de la forma anteriormente dispuesta.” Ídem, párr. 278. 188 Corte IDH. Caso Molina Theissen Vs. Guatemala. Reparaciones. Sentencia de 3 de julio de 2004.
119
Guatemala era responsable por la violación del derecho a la vida (Art.4), derecho
a la integridad personal (Art.5), derecho a la libertad personal (Art.7), derecho a las
garantías judiciales (Art.8), derechos del niño (Art.19) y protección judicial en
perjuicio del niño Marco Molina Theissen y de su familia.
Al resolver las reparaciones por daño moral, la Corte ordeno al Estado pagar una
suma de dinero tendiente a cubrir los gastos futuros por tratamiento psicológico,
de las tres hermanas del niño Molina Theissen.
- Caso de los hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú189 En sentencia de julio de 2004, la Corte resolvió el fondo y las reparaciones en una
demanda presentada contra el Perú. De acuerdo con los hechos del caso, agentes
de la policía del Callao en Perú, detuvieron ilegalmente a los hermanos Rafael y
Emilio Gómez Paquiyauri, los golpearon, torturaron y finalmente los asesinaron,
todo en el transcurso de unas cuantas horas. Si bien los procesos penales que se
siguieron en el ámbito interno determinaron la responsabilidad de los autores
materiales e intelectuales, nunca se investigó seriamente el paradero del autor
intelectual y por tanto éste se encontraba en la impunidad, así como tampoco se
tomo en cuenta el delito de tortura cometido en contra de los hermanos. La Corte
encontró responsable al Perú por la vulneración de los derechos a la vida (Art.4), a
la integridad personal (Art.5), a la libertad personal (Art.7), a las garantías
judiciales y protección judicial (Arts. 8 y 25), a los derechos del niño (Art.19) y a la
protección de la honra (Art.11) en perjuicio de las víctimas y de sus familiares.
Al determinar las reparaciones, el tribunal protegió los DESC de dos formas. Por
un lado estableció que la suma que compensara los daños materiales por daño
emergente, debía contemplar el pago de los gastos ocasionados en relación con el
tratamiento médico necesitado por los hermanos y madre de la víctima, así como
189 Corte IDH. Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri Vs. Perú. Sentencia de 8 de julio de 2004.
120
los gastos efectuados y por efectuarse para cubrir el tratamiento psicológico de los
familiares. Por otra parte, al determinar otras formas de reparación, la Corte
ordenó al Estado otorgar una beca de estudios hasta la etapa universitaria, en
favor de la hija de Emilio Gómez Paquiyauri, incluyendo los gastos necesarios
para cubrir útiles escolares, libros, uniformes y otros.
- Caso del Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay190 Es esta sentencia de septiembre de 2004 referente de los niños detenidos en
condiciones sumamente hostiles en un instituto del Paraguay y a la cual me referí
previamente, la Corte también resolvió las reparaciones. Al adentrarse en el
análisis de otras formas de reparación, la Corte estimó necesario atribuir al Estado
la obligación de otorgar tratamiento médico y psicológico a todos los ex internos
del instituto de reeducación del menor entre los años de 1996 y 2001; ello con el
fin de reducir los padecimientos sicológicos y físicos que sufrieron los niños como
consecuencia tanto de las violaciones sufridas, como de los incendios. Lo mismo
ordenó en relación con los familiares de las víctimas fallecidas y heridas en los
incendios.
Así mismo, la Corte ordenó al Estado la implementación de un programa de
educación y asistencia vocacional dirigido a los ex internos del centro. La Corte
mantiene una posición consistente con sus apreciaciones sobre el fondo,
protegiendo, esta vez en un nivel práctico, los derechos a la salud y a la educación
de las personas afectadas por los hechos.
- Caso Masacre del plan Sánchez vs. Guatemala191 El Estado de Guatemala fue demandado ante la Corte Interamericana por los
hechos relativos a la masacre de 268 personas en su mayoría pertenecientes al
190 Corte IDH, caso Instituto de Reeducación del Menor, supra, n 137 191 Corte IDH. Caso Masacre Plan de Sánchez vs. Guatemala. Reparaciones. Sentencia de 19 de noviembre de 2004.
121
pueblo maya de la comunidad lingüística achi; la masacre fue cometida por
personal de las fuerzas armadas en la aldea Plan Sánchez. A los sobrevivientes y
familiares de las víctimas se les denegó protección judicial para esclarecer los
hechos y establecer responsabilidades y fueron objeto constante de persecución,
intimidación y discriminación por parte de las autoridades. Las fuerzas militares
tomaron control de sus tierras impidiéndoles trabajar en ellas durante los años
siguientes a la masacre. En abril de 2004, la Corte dictó sentencia de fondo en la
cual admitió el reconocimiento de responsabilidad internacional efectuado por
Guatemala, resolviendo que el Estado era responsable por la violación al derecho
a la integridad personal (Art.5), a las garantías judiciales (Art.8), a la protección y
la honra de la dignidad (Art. 11), a la libertad de conciencia y religión (Art.12), a la
libertad de pensamiento y expresión (Art.13), a la libertad de asociación (Art.16), a
la propiedad privada (Art.21), a la igualdad ante la ley (Art.24) y a la protección
judicial (Art.25). En noviembre de 2004 la Corte dictó la sentencia de reparaciones.
En esta ocasión nos encontramos nuevamente ante un caso, en el cual, debido al
reconocimiento de responsabilidad internacional por parte del Estado, la Corte no
reflexionó detalladamente sobre las violaciones declaradas y fue más bien la
sentencia de reparaciones que vino a llenar un vacío en cuanto jurisprudencia se
trata. El caso presenta varios matices interesantes relacionados a DESC ya que
se trata de la protección de un grupo indígena tradicionalmente pobre y
desprotegido por las políticas estatales, al cual se le impidió, entre otras
restricciones, ejercer sus tradiciones culturales y fue de manera impune despojado
de sus tierras y viviendas, y consecuentemente del derecho a trabajar en ellas.
Así, al analizar el daño inmaterial causado a los miembros192 de la comunidad
maya achi, el alto tribunal tomó en cuenta el daño ocasionado a las tradiciones
culturales y religiosas del grupo indígena. Dijo la Corte que: “(…) se debe apreciar
192 La Corte otorgó por concepto de daño moral, $20.000 a cada una de las decenas de víctimas en este caso.
122
que las víctimas del presente caso no pudieron celebrar libremente ceremonias,
ritos u otras manifestaciones tradicionales durante un tiempo, lo que afectó la
reproducción y transmisión de su cultura. Así mismo, está probado que con la
muerte de las mujeres y los ancianos, transmisores orales de la cultura maya achi,
se produjo un vacío cultural.”193 Es apreciable como la Corte asigna primordial
importancia al concepto de tradición cultural para resarcir el daño moral. En ese
sentido, la Corte está haciendo justiciable el derecho a los beneficios de la cultura,
sin que le sea necesario acudir al artículo 14 del Protocolo de San Salvador que lo
consagra.194 Podría afirmarse incluso, que éste es un caso emblemático en el
reconocimiento de los derechos culturales de los miembros de las agrupaciones
indígenas, en la medida que la Corte atribuye primordial relevancia al hecho de
que hubo una deliberada destrucción de las tradiciones culturales de un pueblo
indígena por parte del Estado, daño que debe ser resarcido hasta donde más sea
posible.195
En el apartado referente a otras formas de reparación, la Corte establece que se
encargara de estudiar el daño inmaterial no pecuniario, enfatizando que tales
medidas cobran particular importancia por la gravedad de los hechos y el carácter
colectivo de los mismos. En ese sentido, el alto tribunal deja conocer la
importancia que en este acápite de reparaciones atribuye a la comunidad maya
achi, como un ente colectivo sujeto de derechos, en especial de DESC.
193 Corte IDH, Caso Masacre Plan Sánchez, supra, n 191, párr. 87 b. 194 El juez García Ramírez en su voto razonado a la sentencia, afirma que la Corte no tuvo la intención de aplicar el artículo 14 del Protocolo de San Salvador al otorgar las reparaciones, más sin embargo sostiene que: “Desde luego hay vasos comunicantes entre los bienes jurídicos preservados directamente por la Convención Americana y aquellos que recoge el Protocolo de San Salvador, a tal punto que la tutela otorgada por aquel instrumento contribuye a la protección de bienes acogidos en el Protocolo.” Voto razonado del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia de reparaciones, del caso Masacre Plan de Sánchez, párr. 18. 195 En efecto, la Corte sostuvo que hechos como los del caso en cuestión: “afectaron gravemente a los miembros del pueblo maya achí en su identidad y valores y que se desarrollaron dentro de un patrón de masacres, causan un impacto agravado que compromete la responsabilidad internacional del Estado.” Según el tribunal, dicho factor debía tenerse en cuenta para determinar la reparación. Corte IDH, Caso Masacre Plan Sánchez, supra, n 191, párr. 81.
123
Es plausible sostener que esta es la sentencia de reparaciones que más protege
DESC que cualquier otra previa sentencia, y no sólo de los de unas cuantas
personas, sino de una comunidad entera, alcanzando en sus efectos a miembros
de otras aldeas y comunidades. En efecto, la Corte establece que programas de
vivienda, de tratamientos médico y psicológico y de desarrollo (salud, educación y
construcción), deben ser implementados en favor de las víctimas y los habitantes
de la aldea Plan Sánchez y de otras aldeas aledañas afectadas por los hechos, en
el plazo de 5 años contados a partir de la publicación de la sentencia.
Al referirse al programa de vivienda, la Corte establece que el Estado debe
proveer vivienda adecuada, de acuerdo con los estándares contenidos en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la observación
general número 4 del Comité del mismo pacto, poniendo de presente la intención
de hacer justiciable ese derecho en concordancia con las normas internacionales
que lo consagran.196 Con respecto al tratamiento psicológico y médico, la Corte
dispone que debe ser brindado gratuitamente a las víctimas del caso que así lo
deseen, por medio de las instituciones de salud especializadas del Estado,
teniendo en cuenta las circunstancias particulares de cada caso, con el fin de
brindar atención individual, familiar o colectiva.
Finalmente, la Corte ordena al Estado iniciar la implementación de un plan integral
de desarrollo en la aldea Plan Sánchez y en las comunidades vecinas cuyos
miembros se vieron afectados por los daños ocasionados. La Corte aclara que los
programas deben ser implementados con independencia de las obras públicas del
presupuesto nacional que se destinen para esa región o municipio. Los programas
tienen que ver principalmente con el derecho a la educación teniendo en cuenta la
196 El Protocolo de San Salvador no contiene previsión específica con respecto al derecho a la vivienda.
124
diversidad cultural, a la salud y al derecho a un medio ambiente sano mediante la
garantía de servicios públicos básicos, entre otros.197
Estos derechos se encuentran todos consagrados en el Protocolo de San
Salvador y en el Pacto Internacional de DESC. Al ordenar la implementación de
tales programas, la Corte protege los DESC no solo de las víctimas de este caso,
sino de los habitantes de las poblaciones y en esa medida, otorga una protección
en armonía con uno de los pilares fundamentales de los DESC, el de velar por el
desarrollo social de comunidades enteras y no sólo de individuos. Hay que advertir
que el Estado de Guatemala propuso que las medidas de reparación podrían
consistir en la implementación de servicios sociales, facilitando la decisión de la
Corte de reparar por medio de semejantes medidas. Sin embargo, es
principalmente la labor de la Comisión y de los representantes de las víctimas la
que se ve reflejada en esta sentencia de la Corte ya que en sus escritos de
reparaciones, argumentaron fuertemente la necesidad de medidas sociales a favor
de la comunidad.
Podemos ver como esta sentencia se erige como la más importante sentencia de
reparaciones en cuanto a las protección de DESC se trata, por cuanto condensa
una serie de esfuerzos tanto de la Comisión como de la misma Corte por visibilizar
la crucial interrelación existente entre DESC y DCyP, en el sentido que la violación
de los últimos conlleva a la vulneración de los primeros en muchos casos, y la
protección de unos debe darse en conjunto con la protección de los otros, para
197 Específicamente la Corte ordenó implementar los siguientes programas: a) estudio y difusión de la cultura maya achí en las comunidades afectadas a través de la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala u otra organización similar; b) mantenimiento y mejoras en el sistema de comunicación vial entre las indicadas comunidades y la cabecera municipal de Rabinal; c) sistema de alcantarillado y suministro de agua potable; d) dotación de personal docente capacitado en enseñanza intercultural y bilingüe en la educación primaria, secundaria y diversificada de dichas comunidades, y e) establecimiento de un centro salud en la aldea de Plan de Sánchez con el personal y las condiciones adecuadas, así como la formación del personal del Centro de Salud Municipal de Rabinal para que puedan brindar atención médica y psicológica, a las personas que se hayan visto afectadas y que requieran de este tipo de tratamiento. Corte IDH, Caso Masacre Plan Sánchez, supra, n 191, párr. 110.
125
verdaderamente resarcir el daño acaecido. A su vez, debido a la gravedad de los
hechos del caso y la impunidad en que estuvo el Estado por tantos años, la
magnitud de las medidas ordenadas denota la intención de la Corte de no dejar
que el concepto de desarrollo gradual y progresivo de los DESC interfiera en su
decisión de protegerlos.
- Caso Lori Berenson vs. Perú198 Esta es un sentencia de noviembre de 2004, en la cual la Corte resuelve el fondo y
las reparaciones por la violación a varios derechos de la ciudadana
norteamericana Lori Berenson ocasionada por el Perú; los hechos probados
consisten en la detención de la joven Lori Berenson acusada de actos terroristas y
su posterior condena a cadena perpetua; los dos primeros años y ocho meses de
su encarcelamiento los cumplió en la cárcel de Yanamayo, centro ubicado a 3800
metros de altura sobre el nivel del mar, en el cual las condiciones sanitarias son
pobrísimas. En dicho centro, la detenida fue sometida a un riguroso régimen de
aislamiento, no tuvo alimentación adecuada y la atención médica proporcionada
fue deficiente. Por esas razones, la detenida contrajo varias enfermedades.
Posteriormente Lori Berenson fue trasladada de cárcel y al momento de la
sentencia todavía seguía cumpliendo su pena.
En cuanto a reparaciones se trata, la Corte impuso al Perú la obligación de
adoptar las medidas necesarias para adecuar las condiciones de detención a los
estándares internacionales en el penal Yanamayo, y trasladar a los detenidos que
no pudieran seguir allí recluidos por la altura a la que se encuentra el penal. Así
mismo, la Corte ordenó en término perentorio de un año para alcanzar los cambios
pertinentes en dicho establecimiento.
- Caso de La Cruz Flores vs. Perú199
198 Corte IDH. Caso Lori Berenson Mejía Vs. Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2004.
126
En sentencia de noviembre de 2004 la Corte determinó que el Perú era
responsable por la violación a la integridad personal (Art.5), a la libertad personal
(Art.7), a las garantías judiciales (Art.8) y al principio de legalidad y de
irretroactividad (Art.9) en perjuicio de la señora Maria Teresa De La Cruz Flores.
De acuerdo con los hechos probados por la Corte, la señora De La Cruz, quien era
médica del seguro social de Lima, fue arrestada por la Policía peruana acusada de
actos terroristas. El proceso que se le siguió adoleció de diversas irregularidades y
durante meses estuvo incomunicada, sometida a malos tratos y no se le
proporcionó el mínimo servicio médico a pesar de que sufrió distintas
enfermedades estando en la cárcel.
La Corte ordenó al Estado, a título de “otra forma de reparación”, que debía
proporcionar atención médica y psicológica a la víctima, incluyendo la provisión
gratuita de medicinas. Así mismo, el alto tribunal ordenó al Estado reincorporar a
la víctima a su previo trabajo como médica en una institución pública, en un grado
no menor al que tenía en el momento de su detención. También ordenó la Corte
que debía otorgársele a la víctima una beca de estudios para que se actualizara y
capacitara profesionalmente. Por ultimo se ordenó al Estado reinscribir a la víctima
al registro de jubilación con efecto retroactivo al momento en que fue excluida del
mismo, con el fin de garantizarle el pleno goce del derecho a la jubilación. Logra
así la Corte hacer justiciables los derechos al trabajo, a la salud, a la educación y
a la jubilación de la señora de La Cruz Flores. - Caso Tibi vs. Ecuador200 De acuerdo con los hechos relatados en la sentencia de fondo y de reparaciones
de septiembre de 2004, el señor Daniel Tibi fue arrestado por la policía del
Ecuador acusado de delitos de narcotráfico y encarcelado en calidad de detención
preventiva durante un poco más de dos años. Las condiciones en que se mantuvo
199 Corte IDH. Caso de La Cruz Flores vs. Perú. Sentencia de 18 de noviembre de 2004.
127
al señor Tibi le generaron varias enfermedades, ya que fue conducido a una cárcel
en la que fue sometido a incomunicación forzada, golpizas y torturas, pésima
alimentación y ninguna atención en salud. El proceso judicial que se le siguió se
caracterizó por la no-observancia de las garantías judiciales. Así mismo sus
bienes fueron incautados sin que fueran devueltos cuando la víctima fue
finalmente dejada en libertad. En consecuencia, la Corte declaró que Ecuador era
responsable por la violación a la integridad personal (Art.5), la libertad personal
(Art.7), las garantías judiciales (Art.8) y la propiedad privada (Art.21).
Al analizar las reparaciones, la Corte estimó que por concepto de daño inmaterial
o moral, debía incluirse una suma destinada a cubrir los gastos futuros por
tratamiento psicológico y médico del señor Tibi, quien todavía padecía de serias
afecciones de salud como consecuencia de las violaciones sufridas. Así mismo, al
establecer otras formas de reparación, la Corte ordenó al Ecuador implementar un
programa de formación y capacitación relacionado entre otros aspectos, con el
tratamiento y control médico que deben recibir los detenidos.
3.4 Daño al proyecto de vida
En dos de las anteriormente mencionadas sentencias de reparaciones, Loayza
Tamayo y Cantoral Benavides, la Corte desarrolló el concepto de reparación por
“daño al proyecto de vida”. Éste tiene que ver con las reparaciones debidas a una
persona, cuando la violación de sus derechos ha impedido que ésta alcance las
metas de carácter personal, familiar y profesional que alguna vez se fijó. En
palabras de la Corte, el daño al proyecto de vida implica: “la pérdida o el grave
menoscabo de oportunidades de desarrollo personal, en forma irreparable o muy
difícilmente reparable.”201 Sin duda, hay en este nuevo concepto de reparación,
vínculos muy grandes con los DESC de las personas afectadas. El derecho al
200 Corte IDH. Caso Tibi Vs. Ecuador. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. 201 Corte IDH, caso Loayza Tamayo, supra, n 169, párr. 150.
128
trabajo, a formar una familia, a los beneficios de la cultura, a la educación, son
todos derechos que hacen parte del proyecto de vida de las personas.
En Loayza Tamayo, la Corte reconoció que el proyecto de vida de Maria Elena
Loayza Tamayo había sido severamente truncado por las violaciones ya
reconocidas. Sin embargo, se negó a cuantificar el monto de la indemnización por
dicho concepto, aduciendo que la evolución jurisprudencial no permitía traducir en
términos económicos esta clase de daño. El haber reconocido la existencia de un
daño al proyecto de vida de la víctima, constituyó un primer paso de la Corte en
materia de reparaciones en relación con la justiciabilidad de DESC. No obstante,
al no haber cuantificado dicho daño la Corte se quedo corta, frenando el desarrollo
de importante jurisprudencia en la materia.202
Ahora bien, en Cantoral Benavides se presenta un fundamental cambio de
posición al respecto. En esta ocasión, y a diferencia de Loayza Tamayo, el alto
tribunal sí otorgo una compensación no pecuniaria a la víctima por el daño a su
proyecto de vida. En efecto, estimó la Corte que la mejor forma de restablecer el
proyecto de vida del joven Cantoral, quien estudiaba biología al momento de ser
encarcelado, consistía en que: “(…) el Estado le proporcione una beca de estudios
superiores o universitarios, con el fin de cubrir los costos de la carrera profesional
que la víctima elija (así como los gastos de manutención de esta última durante el
período de tales estudios) en un centro de reconocida calidad académica escogido
de común acuerdo entre la víctima y el Estado.”203
Al obrar de este modo la Corte dio dos pasos gigantes para la protección de los
DESC. El primero consiste en la protección al derecho a la educación en el caso
específico, es decir, la concreta protección del derecho a la educación de Luis
202 En su voto parcialmente disidente a esta sentencia, el juez Carlos Vicente de Roux expone las razones por las cuales considera que la Corte muy bien hubiera podido tasar económicamente el daño al proyecto de vida de la señora Loayza Tamayo.
129
Cantoral Benavides, cuyo normal desarrollo se vio truncado debido a las acciones
vulneratorias del Estado. El segundo, es que semejante decisión implementa en la
práctica, un claro rol protector de DESC que tiene el concepto de indemnización
por daño al proyecto de vida. Tal y como lo afirma el Juez Cancado en su Voto
Razonado: “(…) en una época en que, como hecho notorio, los Estados de la
región adoptan políticas públicas que se descuidan de la educación, en grave
perjuicio - a mediano y largo plazos - de todo el medio social (y particularmente de
las nuevas generaciones), la Corte Interamericana afirma el valor superior de la
garantía de la educación como forma de reparación del daño al proyecto de vida
de una víctima de violación de los derechos humanos protegidos por la
Convención Americana.”204
La Corte sin embargo, no ha sido consistente en su jurisprudencia con respecto al
daño ocasionado por daño al proyecto de vida. En el caso del Caracazo, los
familiares de las víctimas pidieron a la Corte indemnizar a las tres víctimas
sobrevivientes por daño a su proyecto de vida. La Corte omitió dar respuesta
expresa a dicho pedido, sin dejar clara su posición frente a esta clase de
indemnización tan relevante en la protección a los DESC.
3.5 Acuerdos sobre reparaciones homologados por la Corte Existen dos recientes sentencias de reparaciones en las cuales la Corte ha
homologado los acuerdos llevados a cabo entre el Gobierno del Perú y los
representantes de las víctimas, los cuales contienen medidas altamente
protectoras de los DESC de los beneficiarios. Si bien no puede afirmarse que tales
medidas y la consecuente protección de derechos nacieron de la jurisprudencia de
la Corte, las mismas reflejan una actitud del Perú que vale la pena resaltar en la
medida que son decisiones estatales autónomas para proteger DESC en el ámbito
203 Corte IDH, caso Cantoral Benavides, supra, n 173, párr. 80. 204 Voto razonado del Juez Augusto Cancado Trindade a la sentencia de reparaciones del caso Cantoral Benavides, párr. 13.
130
interamericano y bien podrían hacer parte de la futura jurisprudencia de
reparaciones de la Corte o ser ejemplos a seguir por parte de otros países.
- Caso Durad y Ugarte vs. Perú205 En agosto de 2000 la Corte dictó sentencia de fondo en la cual encontró a Perú
responsable por la violación del derecho a la vida (Art.4), derecho a la integridad
personal (Art.5), libertad personal (Art.7), garantías judiciales (Art.8) y protección
judicial (Art.25), en hechos consistentes en la detención arbitraria y posterior
asesinato de los señores Nolverto Durand Ugarte y Gabriel Pablo Ugarte Rivera
por parte de los organismos de seguridad del Estado.
El Estado y los representantes de las víctimas y familiares presentaron el acuerdo
de reparación, cuyo contenido fue homologado en su totalidad por la Corte en
sentencia de diciembre de 2001. En primer lugar, el Estado se comprometió a
cubrir los costos relacionados con el servicio de salud de los familiares de las
víctimas, durante el resto de sus vidas. Así mismo, se obligó a sufragar el costo de
parte de un inmueble perteneciente a los beneficiarios, de acuerdo con los
alcances establecidos en la ley.
- Caso Barrio Altos vs. Perú206 Los hechos del caso consisten en la ejecución extrajudicial de varias personas por
parte de organismos de seguridad del Perú, y la consecuente denegación de
justicia a los familiares y víctimas sobrevivientes por razón de la promulgación de
leyes de amnistía. En sentencia de fondo de marzo de 2001, la Corte admitió el
reconocimiento de responsabilidad internacional efectuado por el Perú,
encontrándolo responsable por la violación al derecho a la vida (Art.4), a la
integridad personal (Art.5), y a las garantías judiciales (Art.8) y protección judicial
(Art.25).
205 Corte IDH. Caso Durand y Ugarte vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 3 diciembre de 2001. 206 Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 30 de noviembre de 2001.
131
La sentencia de febrero de 2002, aprueba el acuerdo llevado a cabo entre el
Estado y los representantes de las víctimas y familiares. El Estado se
comprometió a proteger el derecho a la salud de los beneficiarios, obligándose a
cubrir los gastos de servicios de salud especificados en el acuerdo, como por
ejemplo los gastos en medicamentos, hospitalización y rehabilitación
traumatológica y salud mental entre otros.
Se estipuló además la obligación del Ministerio de Educación, de otorgar
diferentes prestaciones educativas a los beneficiarios, entre las cuales se
especificaron, el otorgamiento de becas y créditos educativos, apoyo para la
adquisición de uniformes, útiles escolares y otros. 207
207 Recientemente fue publicado un nuevo conjunto de sentencias de la Corte IDH. Dentro del grupo de casos publicados, es imperativo mencionar el caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa en contra del Paraguay, sentencia publicada el 17 de junio de 2005. Los territorios de la Comunidad Yakye Axa han sido ocupados desde el siglo XIX por empresarios británicos dedicados a la ganadería y por la iglesia anglicana. Los indígenas de la Comunidad Yakye Axa que allí vivían fueron vinculados como trabajadores en las estancias manejadas por los ingleses; en dichos lugares los miembros de la Comunidad se ha visto obligados a vivir sin agua potable, luz, debida alimentación o servicios de salud y educación. En la sentencia la Corte realiza análisis importantes en relación con la protección a DESC. En primer lugar, al analizar los alcances del artículo 21 de la Convención sobre derecho a la propiedad privada, la Corte aborda el tema desde el punto de vista de la propiedad comunal de las tierras ancestrales de los pueblos indígenas (ver párrs 124, 146 y ss). En ese orden de ideas, la Corte menciona que el derecho a la propiedad comunitaria de los pueblos indígenas esta intimamente relacionada con los DESC de esas comunidades (ver párr. 155). En lo que se refiere al derecho a la vida, la Corte lo liga al artículo 26 de la Convención sobre desarrollo progresivo de los DESC y a los derechos a la salud, medio ambiente sano, alimentación, educación y derechos los beneficios de la cultura del Protocolo de San Salvador (ver párrs 164 y 165). Así mismo vuelve a hacer uso del concepto de derecho a la vida digna (ver párr. 169). El tema de las medidas de protección debidas a los niños, consagradas en el artículo 19 de la Convención, es también incorporado por la Corte. Finalmente, en lo tocante a reparaciones la Corte ordena al Paraguay crear un programa para el suministro de agua potable e infraestructura sanitaria en los territorios reinvidicados a la Comunidad Yakye Axa; así mismo, el alto tribunal estimó necesario la creación de un fondo de desarrollo comunitario para la implementación de proyectos educaciones, habitacionales, agrícolas y de salud en beneficio de los miembros de la comunidad (ver párr. 205).
132
CONCLUSIONES
Los DESC en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos han sido, en
efecto, justiciables. Tanto la CIDH como la Corte han aplicado estrategias que han
permitido su exigibilidad cuasi-judicial o judicial. Dependiendo de la estrategia
aplicada el grado de protección ha variado, pero en todo caso la protección ha
sido procurada a las personas, fin último del derecho internacional de los derechos
humanos.
En el primer capítulo hice referencia a la justiciabilidad dúctil, termino que a mi
parecer es adecuado para describir la exigibilidad judicial de los DESC cuando
diversas estrategias y argumentos son utilizados por los órganos judiciales (en
este caso Comisión y Corte) generando diferentes escenarios de justiciabilidad; de
esta manera el hecho de que las normas que protegen DESC no permitan su
directa e inmediata exigibilidad, no es óbice para que se dé la protección judicial
de esta clase de derechos. Es decir, la Justiciabilidad dúctil se amolda a las
circunstancias y permite pensar la exigibilidad judicial de los DESC desde una
perspectiva amplia. En los capítulos previos, he identificado una serie de
estrategias argumentativas utilizadas por los órganos del Sistema para otorgar
protección judicial de los DESC; en esa medida puede afirmarse que ha existido
justiciabilidad dúctil en el Sistema Interamericano de Derecho Humanos en cuanto
a protección de DESC se trata.
El espectro normativo del Sistema está conformado, como vimos, por la
Declaración Americana de Derechos Humanos, la Convención Interamericana de
Derechos Humanos y varios protocolos adicionales entre los cuales se encuentra
el Protocolo de San Salvador sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Tanto Corte como Comisión hacen uso de estas herramientas normativas para
hacer valer DESC a nivel judicial por medio de las diferentes estrategias. La
Comisión ha utilizado principalmente las normas que protegen DESC en la
133
Declaración Americana, mediante una estrategia directa, y ha hecho uso de las
normas de la Convención mediante una estrategia indirecta. Por su parte, la Corte
se ha valido principalmente de la Convención para proteger los DESC, ya sea
mediante la estrategia indirecta, la estrategia “directa interpretativa” o la estrategia
de reparaciones. El Protocolo ha sido más bien relegado como instrumento
normativo protector de DESC, atribuyéndosele un valor más bien de instrumento
interpretativo.
Adicionalmente, la Corte ha citado constantemente normas protectoras de DESC
en el ámbito universal, ya sea para dar sustento jurídico a sus decisiones o para
llenar de contenido las normas de la Convención referentes a DC y P. Así, normas
como la Convención de los Derechos del Niño, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento
de Reclusos han sido incorporadas a la argumentación para proteger DESC.
Esa tendencia de la Corte a proteger DESC por medio de diferentes estrategias,
sin que tenga la necesidad de acudir a la aplicación directa e inmediata de normas
sobre DESC, es lo que a mi parecer genera una doctrina implícita de la Corte en
relación con protección de DESC. En efecto, si tenemos en cuenta que la Corte es
el órgano encargado de aplicar y hacer valer las normas de la Convención que
consagran DC y P esencialmente, es notorio el hecho de que haya un sustancial
grado de protección de DESC en la jurisprudencia de la Corte. Como lo evidencie
en el capítulo tercero, hay una actitud no expresa de la Corte al resolver los casos,
que permite que la protección sea otorgada no sólo con relación a DC y P sino
también con relación a DESC. Así por ejemplo, se han hecho justiciables DESC
porque la Corte ha determinado que al violar el derecho a la vida se violo
indirectamente el derecho a la salud de una persona encarcelada en pésimas
condiciones (estrategia indirecta); o la Corte ha tomado el artículo 4 que consagra
el derecho a la vida, y lo ha reinterpretado en su totalidad, de manera que se
entiende que su violación es la directa violación de DESC y no de un DC Y P
134
(estrategia directa interpretativa); o ha otorgado reparaciones que protegen directa
e inmediatamente DESC como el derecho a la educación o a la vivienda de las
víctimas (estrategia de reparaciones).
Pues bien, puedo afirmar que hay en esa tendencia de la Corte a proteger DESC,
una doctrina implícita de protección de DESC en el nivel judicial. En ejercicio de su
actividad judicial, la Corte protege tanto DC y P como DESC, sin necesidad de
salirse de su competencia. Implícitamente, la Corte IDH ha posibilitado la
protección de los derechos económicos sociales y culturales de la persona
humana, y no sólo de sus derechos civiles y políticos en el Sistema Interamericano
de Derechos Humanos.
Ahora bien, al analizar en conjunto las estrategias de la Comisión y Corte, se
desprenden algunas conclusiones que me gustaría resaltar para tener una visión
más global de la protección de DESC que se ha generado en el Sistema.
4.1 En la mayoría de los casos en que se alcanzó la justiciabilidad de los DESC,
tanto en Corte como en Comisión, las víctimas hacen parte de sectores
vulnerables de la población. Así, cuando las víctimas son niños en condiciones de
pobreza o recluidos en cárceles, o agrupaciones indígenas abandonadas y
marginalizadas por el Estado, o la misma población carcelaria adulta, los órganos
del Sistema han propendido por evidenciar las violaciones a sus derechos en
clave de DESC. Es decir, si bien en tales casos se violaron DC y P como el
derecho a la vida, a la propiedad o a la integridad personal, estos fueron
traducidos y leídos desde una perspectiva de DESC, identificándose en todo
momento las carencias económicas, sociales y/o culturales de dichos grupos
poblacionales. Queda demostrado por un lado, la tendencia de la Comisión, pero
sobre todo de la Corte, a proteger DESC cuando de sectores vulnerables se trata.
Esto es justificable e importante, ya que son los grupos vulnerables de la sociedad
los que más necesitan de una protección a fondo de sus derechos humanos por
135
parte de organismos internacionales, cuando el Estado no ha podido o querido
brindársela.
Por otro lado sin embargo, podría ser un indicio de que sólo con relación a
sectores vulnerables de la sociedad la Corte va a proteger DESC, en cuyo caso se
estaría dejando por fuera un amplio margen de violaciones a DESC que no
necesariamente tienen que ver con personas pertenecientes a poblaciones
marginales. Al respecto, no hay otra alternativa que esperar al desarrollo y
evolución de la jurisprudencia de la Corte. El hecho de que tanto Corte como
Comisión se hayan enfocado en sectores vulnerables, evidencia el hecho de que
es a estos sectores a los que menos se garantizan DESC en los países de
América Latina. Ello no indica que las estrategias de la Corte y Comisión para
hacer justiciables DESC no puedan en un futuro actuar para proteger DESC de
personas “no vulnerables” por decirlo de alguna manera. El artículo 26,
inexplorado por la Corte, puede ser el punto de arranque para otorgar dicha
protección.
4.2 Con relación a los sectores vulnerables de la sociedad, hay una serie de
novedosos conceptos e interpretaciones que la Corte ha desarrollado para
proteger directamente DESC a través de la Convención, por medio de lo que he
llamado estrategia directa interpretativa. El primero de ellos es el concepto de
“vida digna” que utilizó en el caso Villagrán Morales y en el caso del Instituto de
Reeducación del menor. En el primero de estos casos la Corte enfatizó el hecho
de que el artículo 4 de la Convención protector del derecho a la vida, no consagra
solamente un obligación negativa del Estado de abstenerse de privar la vida, sino
también una obligación positiva que implica la obligación estatal de crear las
condiciones que garanticen una vida digna. En la medida en que no se
garantizaron esas condiciones a niños pobres habitantes de la calle, el Estado
incumplió con la obligación de respetar el derecho a la vida. En el caso del
Instituto de Reeducación, la Corte continua hablando del derecho a una vida
136
digna, pero esta vez no sólo lo incorpora al análisis de la violación al derecho a la
vida sino también al análisis del derecho a la integridad personal, ya que se trata
de niños privados de su libertad a quienes no se garantizó derecho a la salud, a la
educación o a la recreación mientras permanecieron encarcelados; por lo tanto la
Corte considera que no hubo oportunidad de vida digna para quienes estuvieron
encerrados en el instituto durante los años en que éste funcionó, razón por la cual
se vulneró el artículo 5 de la convención sobre integridad personal y el artículo 4
que consagra el derecho a la vida.
Lo primordial en este concepto de derecho a la vida digna creado por la Corte, es
que no se necesita que haya habido privación arbitraria de la vida para entender
que hubo violación del artículo 4; el mero hecho de que no se hayan garantizado
condiciones de existencia digna (que necesariamente se refieren a la garantía de
DESC) da lugar a vulneración de la citada norma.
Otro interesante desarrollo de la normativa convencional por parte de la Corte se
ha dado con respecto al artículo 19 de la Convención, relativo a los derechos de
los niños. El alto tribunal aborda el estudio de este artículo en los dos casos
citados en el párrafo anterior. En Villagrán estudia su posible violación
considerando que el texto del artículo 19, al hablar de “medidas de protección” en
favor de los niños, hace directa referencia a los derechos de un nivel de vida
adecuado y a la garantía de supervivencia y desarrollo de los niños, de acuerdo
con la Convención de los Derechos del Niño. Finaliza la Corte con que los hechos
del caso llevan a la conclusión de que tales medidas de protección no fueron
garantizadas en favor de los niños involucrados, por tanto hay violación del
artículo 19 de la convención.
En el caso del Instituto de Reeducación la Corte decide no ya analizar el artículo
19 aisladamente, sino que analiza las violaciones al derecho a la vida y a la
integridad personal a la luz de las obligaciones consagradas en el artículo 19, y de
137
otros parámetros también relativos a DESC. Este nuevo enfoque del artículo 19,
hace que otras disposiciones de la Convención sean permeadas por el contenido
del artículo 19 en cuanto a medidas de protección se refiere, cuando se discutan
los derechos del niño y en ese sentido filtrar la discusión de la protección de los
DESC en el análisis de estas otras disposiciones.
Es incierto todavía el desarrollo que el artículo 19 seguirá adquiriendo en casos
futuros en los que haya vulneración a DESC de la población infantil. De cualquier
manera, hasta el momento ha probado ser un instrumento eficaz para proteger
DESC desde el texto de la Convención.
4.3 En vista de que hay diferentes estrategias, la justiciabilidad lograda se ha
manifestado en diferentes grados de protección. Un primer grado de protección, es
aquel que se otorga cuando, por medio de la estrategia directa o directa
interpretativa, se declara la vulneración del derecho en cuestión, y por tanto se
condena al Estado por la violación de tal derecho. Esa protección es primeramente
abstracta, ya que se da en los planos jurídico y político por cuanto hay una
responsabilidad internacional del Estado violador reconocida a favor de la victima.
Como el hecho de la violación acarrea una compensación económica, (que sólo se
da en el ámbito de la Corte y no de la Comisión) la protección que se brinda al
declarar la violación se complementa con el reconocimiento en dinero por
concepto de daño material y daño moral y en unos de los casos, con la asignación
de determinados bienes y servicios a cargo del Estado y en favor de la víctima,
que la Corte atribuye a título de “otras formas de reparación”. En estos eventos
entonces, el tribunal ampara expresamente los derechos reclamados por la
víctima al declarar su violación y adicionalmente reconoce una reparación
monetaria y en algunos casos, compensaciones relacionadas con los DESC
vulnerados. Este grado de protección fue alcanzado por ejemplo en el caso
Mayagna Sumo, en el cual la Corte declaró vulnerado el derecho de propiedad
entendido como un DESC, reparando monetariamente a la comunidad por los
138
perjuicios ocasionados por el Estados. En el caso del Instituto de Reeducación
sucede lo mismo, pero además la Corte ordena al Estado que garantice a los ex-
internos del instituto, servicios de salud y educación.
Un segundo grado de protección sería aquel otorgado cuando el derecho que se
declara vulnerado es un DC y P, pero indirectamente hay violación de un DESC.
Debido a que hay una responsabilidad indirecta y no directa del Estado, el grado
de protección con respecto a esos DESC, por lo menos en un nivel simbólico, es
menor. Sin embargo, el hecho de que la Corte haya hecho referencias directas a
la violación de ese DESC particular en el estudio de los hechos, le permite tomar
medidas de reparación que compense a la víctima tanto económicamente, como
mediante el otorgamiento de servicios relacionados con la garantía de los DESC
vulnerados. El ejemplo más claro de ello, se da con referencia a los casos en que
la Corte declara la violación a la integridad personal de personas encarceladas en
las más terribles condiciones, y como forma de reparación ordena al Estado
proveer el servicio de salud a las víctimas que sobrevivieron los hechos.
Finalmente, un tercer grado de protección se puede divisar cuando la Corte ha
hecho uso de su estrategia de reparaciones para garantizar ciertos DESC que no
necesariamente tienen que ver con los derechos declarados vulnerados ni
discutidos en la decisión de fondo o, que amparan los derechos no sólo de las
víctimas sino de un grupo poblacional mucho más amplio. Este grado de
protección se manifiesta de varias maneras. Así por ejemplo, la Corte ha ordenado
garantizar el derecho a la educación o a la vivienda de personas que no son las
víctimas del caso. En el caso Aloboetoe y Otros, la Corte ordenó al Estado crear
una escuela para que los niños de la tribu Saramaca, (tribu a la que pertenecían
las víctimas), tuvieran acceso a la educación; así mismo, en el caso Myrna Mack,
la Corte ordenó implementar un beca anual para el estudio de antropología,
beneficiando necesariamente a personas extrañas a los hechos del caso. Otra
manifestación de esta protección se da en los casos que la Corte ordena al Estado
139
condenado, implementar medidas tendientes a mejorar el sistema carcelario en
aspectos relativos a DESC, tal y como sucedió en el caso Hilarie, Constatine y
otros, el caso Bulacio, el caso Lori Berenson y el caso Tibi. Es evidente que estas
medidas tienen como fin último no solo reparar a las víctimas, sino proteger
ampliamente los derechos de la población carcelaria en general.
En el caso Masacre Plan Sánchez, todos los miembros de la comunidad que
habitaba el pueblo Plan Sánchez, así como a las poblaciones aledañas se
benefician de las reparaciones. En este caso, la Corte ordena al Estado crear
programas de vivienda, salud y educación, e implementar planes de desarrollo que
mejoren las condiciones de vida tanto de las víctimas sobrevivientes, como de los
habitantes de las aldeas cercanas, dando un plazo de cinco años para llevar la
totalidad de las medidas. Estas reparaciones suponen la creación de una completa
infraestructura de servicios, que beneficia a una comunidad entera en el presente
y a futuro; así mismo, es una sanción al Estado que no sólo compromete su
responsabilidad internacional, sino que le hace enfrentar y pagar las
consecuencias del abandono total y absoluto a comunidades indígenas.
Este último grado de protección es a mi parecer altísimo, porque además de
amparar eficazmente y en la práctica los DESC de las víctimas, un número
significativo de personas que no necesariamente son víctimas se ven
beneficiadas; de esta manera, la protección dada por la Corte se salta los límites
de los casos y propende por la garantía de un importante rango de DESC en
beneficio de un amplio grupo poblacional.
4.4 Las posibilidades de aplicación judicial del artículo 26 de la Convención son
todavía inciertas, lo que no quiere decir, como algunos piensan, que sea letra
muerta o un mero saludo a la bandera. Si bien la Corte se ha abstenido de aplicar
el artículo 26 sobre desarrollo progresivo de los DESC, su eventual aplicación no
ha sido descartada del todo por la misma. Como lo vimos, la Corte se ha referido a
140
la aplicación del artículo 26 en dos oportunidades. La primera vez lo hizo en la
sentencia de fondo del caso Cinco Pensionistas, en el cual desestimó la solicitud
de la Comisión de declarar su violación. Como lo afirme en el capítulo anterior, de
la interpretación que la Corte dio en esa oportunidad al contenido del artículo 26,
se deduce que, para la Corte, la norma en cuestión necesita para su aplicación, de
la existencia de víctimas con respecto de las cuales pueda probarse que
representan una situación generalizada prevaleciente de violación de DESC. En el
evento de que tal condición se cumpliere, es factible que la Corte acometiera el
estudio de los hechos a la luz de ese artículo.
El otro caso en que la Corte se refirió al artículo 26 fue en el análisis de fondo del
caso del Instituto de Reeducación del Menor. En esta ocasión desestimó la
solicitud de declarar la violación de la citada norma, porque consideró que los
derechos ya habían sido protegidos mediante la determinación de violación de
otros derechos. Es apreciable que la Corte descarta la aplicación del artículo 26,
no ya por apreciaciones de fondo sobre el texto del artículo, sino por una cuestión
de duplicidad.
Por su parte, la Comisión y los representantes de las víctimas se han mostrado
cada vez más activos en pedir a la Corte que declare la violación del artículo en
cuestión. Es así, como en el informe preliminar del Caso Jorge Odir Miranda
Cortes, la Comisión concluyó que de comprobarse los hechos, habría violación,
entre otras disposiciones, del artículo 26 de la Convención, por la falla del Estado
de suministrar drogas necesarias para tratar a las personas que viven con
VIH/SIDA. O en el caso de Milton Fajardo y otros, la CIDH construyó una
argumentación que dio piso jurídico a la aplicación del artículo, encontrando que
efectivamente fue vulnerado.
Finalmente y teniendo en cuenta que la Comisión ha afirmado que los retrocesos
de los países partes en materia de DESC pueden constituir una violación al
141
artículo 26208, es factible que más tarde que temprano, la CIDH siga haciendo uso
de ese artículo como dispositivo judicial protector de DESC. Cabe afirmar que los
pronunciamientos de la CIDH con respecto al artículo 26 no se han caracterizado
por ser sistemáticos ni basados en un mismo argumento. Sin embargo repito,
hasta ahora se están abriendo los espacios para ajustar la forma en que el artículo
26 pueda interpretarse de manera que presente alguna clase de vinculación
jurídica.
4.5 El Protocolo de San Salvador sobre DESC ha sido utilizado por los órganos del
Sistema en informes y sentencias a título de sustento jurídico interpretativo, y no
en su calidad de instrumento contentivo de normas aplicables directamente a
casos concretos. Los artículos 8 y 13 del Protocolo, referentes a libertad sindical y
educación respectivamente, pueden ser objeto de reclamo ante Comisión y Corte;
hasta el momento sin embargo, ninguno de los dos organismos ha aplicado dicho
instrumento. No obstante, el Protocolo es un referente frecuente en sentencias e
informes de la Comisión. Tal vez la más importante referencia que ha hecho la
Corte al Protocolo, fue en el caso del Instituto de Reeducación del Menor, en el
cual acudió al artículo 13 del Protocolo sobre derecho a la educación, para llenar
de contenido el artículo 4 sobre derecho a la vida, creando una concepción de
derecho a la vida digna. En el caso Baena Ricardo la Comisión pidió a la Corte
que declarara la violación del artículo 8 del Protocolo sobre libertad sindical, pero
el tribunal estimó que no tenía competencia rationae temporae para su aplicación.
Por su parte, la Comisión ha citado algunas veces el Protocolo en sus informes,
pero en ninguno de sus informes de casos individuales hasta la fecha, los hechos
han sido analizados a la luz de sus normas.
208 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo informe sobre la situación de los Derechos Humanos en el Perú. OEA, 2000, p 18.
142
De cualquier manera, es evidente que la adopción del Protocolo de San Salvador
en 1988 y su posterior entrada en vigor en 1999, incorporó a fondo el tema del
cumplimiento de los DESC en la agenda de la Comisión y en la jurisprudencia de
la Corte. No en vano es que la mayoría de la jurisprudencia en la cual la Corte
confiere algún grado de justiciabilidad a los DESC fue producida del año 1999 en
adelante. Ese hecho no es sólo atribuible a la labor de la Corte, sino también a la
de la Comisión que, aunque no ha invocado tanto como se quisiera la violación de
normas relativas a DESC al presentar los casos a la Corte, si se encarga de hacer
énfasis en los hechos que demuestran el descuido de los Estados en la garantía
de esta categoría de derechos.
4.6 Los jueces de la Corte defienden y entienden la importancia de la protección
de los DESC en el ámbito judicial. El hecho de que haya varios votos razonados
de diferentes jueces, que contienen reflexiones resaltando la importancia de los
DESC, indica que el tema no deja de estar presente en las discusiones interiores
de la Corte y refuerza la hipótesis de la existencia de una doctrina implícita de la
Corte en materia de DESC.
4.7 El papel que juegan los representantes de las víctimas ha sido y seguirá
siendo fundamental en el desarrollo que se continué dando en cuanto a
justiciabilidad de los DESC se trata, en el contexto del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos. Dependiendo de la forma en que se presenten los hechos por
parte de los representantes, enfatizando la vulneración de DESC al mismo tiempo
que la vulneración de los DC y P, la Comisión y la Corte podrán seguir haciendo
uso de sus estrategias para proteger estos derechos.
4.8 La Declaración Americana de Derecho Humanos, es un instrumento protector
de DESC que ha sido aprovechado exclusivamente por la Comisión. En su
jurisprudencia en materia de DESC, la Corte no se ha valido de este importante
documento interamericano para construir una argumentación relativa a la
143
protección de esta categoría de derechos. La primordial razón para ello parecería
estar dada en el hecho de que los Estados aceptaron la competencia de la Corte
para aplicar la Convención y no la Declaración. La Corte entonces es rigurosa al
seguir su mandato. No obstante, la misma Corte ha sostenido que la Declaración
es fuente de obligaciones jurídicas para los países miembros de la OEA209 no
partes en la Convención, razón por la cual no es muy claro porque no le ha dado
un papel más activo en la causa de hacer justiciables los DESC en el ámbito
interamericano.
La Comisión, como lo vimos en el segundo capítulo, ha hecho constante uso de
los DESC consagrados en la Declaración, tanto respecto a países miembros como
a países parte. En el 2001 la Comisión estimó por primera vez, que un Estado
podría ser responsable por la violación a los preceptos de la Convención y a los
preceptos de la Declaración al mismo tiempo; en este caso210 contra Argentina, la
Comisión estableció la posible violación de los derechos a la salud y a la
seguridad de la Declaración. Es pues patente el potencial que este instrumento
posee para alcanzar la justiciabilidad de los DESC, por lo menos en el nivel de la
Comisión.
La reflexión que me he planteado en este trabajo de tesis, no se pregunta sobre
cuáles son las mejores formas para alcanzar la justiciabilidad de los DESC en el
contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, sino mira cuáles han
sido las formas en que la justiciabilidad de estos derechos, ha sido efectivamente
alcanzada. Sin embargo, casi que podría afirmar que la realidad empata con los
escenarios que mejor lograrían la protección de estos derechos. En efecto, tanto
Corte como Comisión han tenido un papel activo en la protección de esta clase de
derechos, a pesar de la resistencia política de los Estados, de la escasez de
209 Ver capitulo 1, página 126. 210 Ver capítulo 2, Caso de Amilcar Menéndez y Juan Manuel Caride.
144
preceptos normativos inmediata y directamente aplicables y de las evidentes
dificultades económicas y sociales de nuestros países latinoamericanos.
El papel que Corte y Comisión han desempañado en la protección de los DESC
varía sustancialmente. El trabajo de la Corte es meramente judicial, y en ese
sentido el desarrollo de la doctrina implícita en materia de protección de DESC ha
generado más protección judicial de estos derechos, que la protección que la
Comisión ha podido otorgar en sus casos individuales. Es pues evidente, la
existencia de un mayor grado justiciabilidad en el ámbito de la Corte que en el
ámbito de la Comisión. Pero al tener en cuenta que la Comisión no sólo ostenta un
rol cuasi-judicial, sino que tiene la tarea de velar por el cumplimiento de los
Derechos Humanos en el continente americano mediante la elaboración de
informes, de visitas a países y de colaboración institucional con organizaciones de
derechos humanos, se puede apreciar su desempeño desde la óptica
adecuada.211 Así, la Comisión propende por el desarrollo y gradual protección de
los DESC desde otros ámbitos de acción y no exclusivamente desde el análisis de
casos individuales. Hay que exaltar además, el acertado uso que la Comisión ha
hecho de las medidas cautelares para proteger DESC. La Corte en cambio, ha
utilizado las medidas provisionales para proteger exclusivamente DC y P.
Ahora bien, la Comisión tiene un campo más flexible que la Corte en materia de
instrumentos normativos, porque puede aplicar la Declaración para proteger
DESC, mientras que la Corte esta restringida a las Convenciones ratificadas por
211 Vale la pena mencionar el hecho de que en la última reunión de la Asamblea General de la OEA, fue elegido como nuevo comisionado el argentino Victor Abramovich, experto internacionalmente reconocido en materia de DESC. La elección de Abramovich es una alentadora señal para los que deseamos que la CIDH adopte un enfoque que posibilite la protección directa de los DESC.
145
los Estados. No obstante, la Corte cuenta con la estrategia de reparaciones a la
que no puede acudir la Comisión.
Finalmente, hay que admitir que los dispositivos procesales consagrados en la
Convención y en el Protocolo todavía pueden y deben ser explorados y activados
por los órganos del Sistema212. Ello no obsta para que pueda sostener con
certeza, que lo que se ha logrado en materia de justiciabilidad de DESC en el
ámbito del Sistema es inmenso. Corte y Comisión, valiéndose de diversos
argumentos, estrategias y mecanismos, se las han arreglado para generar
diversos grados de protección judicial de los DESC. Semejante logro, no hace sino
confirmar que los DESC sí son susceptibles de control judicial a nivel internacional
y que el esfuerzo tendiente a adoptar una visión aunada de los derechos
humanos, ya sean DC y P o DESC, susceptibles de protección a nivel interno e
internacional, no ha sido, ni es en vano.
212 Es importante anotar que durante el periodo número 123 de sesiones de la Comisión en octubre de 2005 en Washington D.C., habrá una reunión de expertos para el fortalecimiento de la CIDH en el área de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La reunión de expertos se da como un necesario preludio a la Cuarta Cumbre de las Américas, a ocurrir en Argentina a finales de noviembre. En dicha cumbre, se espera que los países otorguen mandatos a la CIDH en materia de DESC.
146
GLOSARIO
Derechos económicos, sociales y culturales: DESC Derechos civiles y políticos: DC y P Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Sistema o Sistema Interamericano Corte Interamericana de Derechos Humanos: Corte IDH o Corte
Comision Interamericana de Derechos Humanos: Comisión IDH o Comisión Convención Americana de Derechos Humanos: Convención o Pacto de San José Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: PIDC y P Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: PIDESC
147
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Decisiones de Organizaciones Internacionales y Normativa Internacional de Derechos Humanos - Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Observación General
No. 3 relativa a la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1
del artículo 3 del Pacto). Quinto periodo de sesiones 1990. Figura en el
documento E/1991/23.
149
- Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Observación general
No.9 relativa a la aplicación interna del Pacto. 19 periodo de sesiones, 1998.
Figura en el documento E/1999/22.
- Principios de Limburgo sobre la aplicación del Pacto Internacional de derechos
económicos, sociales y culturales. Aprobados por un grupo de expertos de
derecho internacional convocados en Masstritch (Países Bajos) del 2 al 6 de
junio de 1986.
- Principios básicos para el tratamiento de los reclusos, adoptados por la
Asamblea General de Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1990.
- Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos (Ginebra, 1955),
aprobadas por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas el 31 de
julio de 1957, y reformadas el 13 de mayo de 1977.
- Conjunto de principios para la protección de todas las personas sometidas a
cualquier forma de detención o prisión, adoptado por la Asamblea General de
Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1988.
- Sentencia C-401 del 2005, M.P. Manuel José Cepeda, Corte Constitucional
Colombiana.
Informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos - Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe anual de 1977.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe anual de 1979.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe 23/81, Caso 2141,
1981.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, resolución No 45/81, caso
4402, Cuba, 25 de junio de 1981.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de 1983-1984.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, resolución No 12/85, caso
7615, Brasil, 5 de marzo de 1985.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, casos No 9777 y 9718,
Argentina, 30 de marzo de 1988.
150
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe número 74/90, Caso
9850, Argentina, 4 octubre de 1990.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de 1992-1993.
- Comision Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de 1993.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la situación de
los Derechos humanos en Ecuador. OEA,1996.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe No 28/96, caso
11.297, Guatemala, Juan Hernández Lima, 16 de octubre de 1996.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe No. 55/97, caso
11.137, Argentina, Juan Carlos Abella, 18 de Noviembre de 1997.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, caso No 1802, Paraguay,
informe anual de la CIDH de 1997.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe No 63/99, caso
11.427, Ecuador, Victor Rosario Congo, 13 de abril de 1999.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo informe sobre la
situación de los Derechos Humanos en el Perú. OEA, 2000.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe número 3/01, caso
11.67, Argentina, Amilcar Menéndez y Juan Manuel Caride, enero de 2001.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe número 29/01, caso
12.429, El Salvador, Jorge Odir Miranda Cortez y otros, marzo de 2000.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe No 100/2001, caso
11.381, Nicaragua, Informe anual de 2001.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe No 28/01, caso
12.189, República Dominicana, Dilcia Yean y Violeta Bósica, 22 de febrero de
2001.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre Nicaragua de
2001.
- Informe sobre terrorismo y derechos humanos de la CIDH, 2002.
- Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe No 75/02, caso
11.140, Estados Unidos, Marie y Carrie Dann, 27 de diciembre de 2002.
151
Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos - Corte I.D.H., “Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre en el Marco del Artículo 64 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos”, Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de
1989. Serie A No. 10.
- Corte IDH. Caso Aloeboetoe y otros Vs. Suriname. Reparaciones. Sentencia
de 10 de septiembre de 1993. Serie C No. 15.
- Corte IDH. Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes
Violatorias de la Convención (arts. 1 y 2 Convención Americana sobre
Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94, del 9 de diciembre de
1994. Serie A No. 14.
- Corte IDH. Caso Loayza Tamayo Vs. Perú. Sentencia de 17 de septiembre de
1997. Serie C No. 33.
- Corte IDH. Caso Loayza Tamayo Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 27 de
noviembre de 1998. Serie C No. 42.
- Corte IDH. El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el
Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión Consultiva OC-
16/99 de 1 de octubre de 1999. Serie A No. 16.
- Corte IDH. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs.
Guatemala. Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63.
- Voto razonado concurrente de los Jueces Augusto Cancado Tridade y Aurelio
Abreu Burelli, a la sentencia de fondo del caso de los “Niños de la Calle”.
- Corte IDH. Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Sentencia de 18 de agosto de
2000. Serie C No. 69.
- Corte I.D.H., Caso Las Palmeras Vs. Colombia, Sentencia del 6 de diciembre
de 2001. Serie C No. 90.
- Corte IDH. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs.
Nicaragua. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79.
152
- Corte IDH. Caso Baena Ricardo y Otros Vs. Panamá. Sentencia de 2 de
febrero de 2001. Serie C No. 72.
- Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Sentencia de 31 de
enero de 2001. Serie C No. 71.
- Corte IDH. Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 3 de diciembre de 2001. Serie C No. 88.
- Voto razonado del Juez Augusto Cancado Trindade a la sentencia de
reparaciones del caso Cantoral Benavides.
- Corte IDH. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs.
Guatemala. Reparaciones. Sentencia de 26 de mayo de 2001. Serie C No. 77.
- Corte IDH. Caso Durand y Ugarte vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 3
diciembre de 2001. Serie C No. 89.
- Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 30 de noviembre de 2001. Serie C No. 87.
- Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez Vs. Guatemala. Reparaciones. Sentencia
de 22 de febrero de 2002. Serie C No. 91.
- Corte IDH. Caso Trujillo Oroza Vs. Bolivia. Reparaciones. Sentencia de 27 de febrero de 2002. Serie C No. 92.
- Corte IDH. Caso Caracazo Vs. Venezuela. Reparaciones. Sentencia de 29 de agosto de 2002. Serie C No. 95.
- Corte IDH. Caso Hilaire, Constantine y Benjamín y otros Vs. Trinidad y Tobago.
Sentencia de 21 de junio de 2002. Serie C No. 94.
- Corte IDH. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Sentencia de 28 de febrero de
2003. Serie C No. 98.
- Voto razonado del Juez Augusto Cancado Trindade a la sentencia de fondo del
caso “Cinco Pensionistas”.
- Voto concurrente del Juez Carlos Vicente de Roux a la sentencia del caso
“Cinco Pensionistas”.
- Voto concurrente del juez García Ramírez a la sentencia de fondo del caso
“Cinco Pensionistas”.
153
- Ver Corte IDH. Caso Bulacio Vs. Argentina. Sentencia de 18 de Septiembre de
2003. Serie C No. 100.
- Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Sentencia de 25 de
noviembre de 2003. Serie C No. 101.
- Corte IDH. Caso “Instituto de Reeducación del Menor” Vs. Paraguay. Sentencia
de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112.
- Corte IDH. Caso Lori Berenson Mejía Vs. Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2004. Serie C No. 119.
- Corte IDH. Caso De la Cruz Flores Vs. Perú. Sentencia de 18 de noviembre de
2004. Serie C No. 115.
- Corte IDH. Caso Tibi Vs. Ecuador. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Serie C No. 114.
- Corte IDH. Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia. Sentencia de 5 de julio de
2004. Serie C No. 109.
- Corte IDH. Caso Molina Theissen Vs. Guatemala. Reparaciones. Sentencia de
3 de julio de 2004. Serie C No. 108.
- Corte IDH. Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri Vs. Perú. Sentencia de 8
de julio de 2004. Serie C No. 110.
- Corte IDH. Caso Masacre Plan de Sánchez vs. Guatemala. Reparaciones. Sentencia de 19 de noviembre de 2004. Serie C No. 116.
- Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs Paraguay. Sentencia 17 de junio de 2005. Serie C No. 125.
Páginas WEB - Página de la biblioteca de Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota:
http://www1.umn.edu/humanrts/africa (última consulta: marzo de 2005).
- Página de Consejo Europeo de Derechos Humanos,
http://www.coe.int/T/e/Com/about_coe/ (última consulta: 25 de junio de 2005).
154
- Página de la Organización Internacional del trabajo, http://www.ilo.org
- Página de las Naciones Unidas,
http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G04/120/29/PDF/G0412029.pdf?O
penElement (última consulta: octubre de 2005).
- Página de la Organización de Estados Americanos, http://www.oas.org/
- Página de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
http://www.corteidh.or.cr (última consulta: 27 octubre de 2005).
- Página de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
http://www.cidh.oas.org/
