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1. INTRODUÇÃO

A evolução do mercado da habitação nos

anos que antecederam a crise financeira

e, em particular, o agravamento do endividamento dos agregados familiares

que o acompanhou em alguns Estados-Membros, contribuíram para a

emergência de desequilíbrios macroeconómicos. Com efeito, antes de

2008, os preços da habitação caracterizavam-se por uma longa

expansão, de intensidade sem

precedentes, na maioria dos Estados-Membros, que foi acompanhada

de grandes aumentos do volume da construção e do crédito.

Desde então, a correção registada nos

Estados-Membros da UE tem sido muito

díspar. Em alguns Estados-Membros, designadamente na Irlanda e na

Roménia, os preços reais da habitação diminuíram mais de 50 % nos anos que

se seguiram imediatamente à crise. Em contrapartida, na Bélgica, no

Luxemburgo e na Suécia, os preços estão praticamente no mesmo ponto, ou

continuaram a subir.

À medida que a retoma económica

progride, vão aumentando os fatores de procura. Consequentemente, os preços

da habitação aceleraram na maioria dos Estados-Membros em 2016. Esta

evolução exige que se preste maior

atenção às perturbações que as grandes variações nos mercados da habitação

podem gerar e ao papel potencialmente dinamizador que o mercado do crédito

pode desempenhar.

Seguidamente, a presente ficha

informativa analisa as potenciais vulnerabilidades no mercado da

habitação e as medidas estratégicas adotadas nos Estados-Membros para

lhes fazer face. Em primeiro lugar,

examina a evolução dos preços e dos volumes da habitação, a fim de avaliar

potenciais riscos, nomeadamente associados ao crédito. São igualmente

analisados os aspetos sociais. A segunda secção centra-se nas prioridades

políticas, designadamente na política macroprudencial, na política fiscal e nas

medidas destinadas a corrigir as

restrições do lado da oferta.

A evolução do mercado do crédito é um elemento importante na avaliação das

vulnerabilidades relacionadas com o mercado da habitação. Por conseguinte,

a presente ficha informativa deve ser

apreciada juntamente com a ficha informativa sobre o setor bancário. A

política fiscal também pode influenciar significativamente a evolução do

mercado da habitação, pelo que deve ser tida em conta. Por fim, uma vez que a

política da habitação tem consequências em termos de proteção social e coesão,

importa igualmente considerar a ficha

informativa sobre esse tema.

2. DESAFIOS

2.1. Dinâmica dos preços da

habitação

Alguns Estados-Membros estão a registar grandes ou crescentes vulnerabilidades

relacionadas com o mercado da habitação. Num contexto em que as

FICHA TEMÁTICA SOBRE O SEMESTRE EUROPEU

EVOLUÇÃO DO MERCADO DA HABITAÇÃO

Página 2 |

taxas de juro atingiram níveis historicamente baixos e em que se

regista um crescimento na maioria dos Estados-Membros, intensificam-se as

pressões do lado da procura. Os preços da habitação aceleraram na maioria dos

Estados-Membros (figura 1). Na Hungria

e na Suécia, o crescimento acumulado dos preços da habitação em 2015 e 2016

superou os 20 %. Na Grécia, na Itália e na Finlândia, os preços reais da

habitação continuaram a registar um crescimento negativo em 2016. No caso

da Grécia e da Itália, esse foi o nono ano consecutivo de contração dos preços da

habitação. A fim de avaliar os riscos

inerentes às correções dos preços da habitação, pode utilizar-se um conjunto

de técnicas de avaliação para complementar a análise dos indicadores

financeiros e da habitação. Estes assentam na análise da evolução do

rácio entre os preços da habitação e as rendas (rácio preço/renda) ou do rácio

entre os preços da habitação e o

rendimento bruto disponível das famílias per capita (rácio preço/rendimento). A

análise estatística é igualmente utilizada para distinguir os vários elementos que

determinam os preços da habitação.

Uma vez que as séries cronológicas dos

preços da habitação só estão disponíveis em índices, os valores absolutos do rácio

entre preço e renda e do rácio entre

preço e rendimento não oferecem informação suficiente. Em particular, não

podem ser comparados entre países. Consequentemente, a análise incide no

desvio do rácio preço/rendimento e do rácio preço/renda relativamente às

respetivas médias de longo prazo. Este

diferencial fornece um valor de referência útil para medir a evolução dos

preços da habitação. O rácio entre preço e rendimento indica o esforço que um

agregado familiar médio tem de fazer para comprar um imóvel. Um nível muito

acima do valor médio de longo prazo indica que a acessibilidade diminuiu. Tal

pode afetar a procura e tornar os preços

da habitação de novo mais acessíveis. Do mesmo modo, numa situação de

equilíbrio e para um determinado custo do capital, a escolha entre comprar ou

arrendar um imóvel deveria ser indiferente para os agentes. Por

conseguinte, os preços do arrendamento e da habitação devem evoluir em

consonância. O desvio dos rácios

relativamente ao seu valor de longo prazo pode ser interpretado como um

desvio relativamente à situação de equilíbrio no mercado da habitação, o

que resultaria numa variação da procura de arrendamento e de compra para

habitação própria, fazendo com que o rácio entre preço e renda voltasse ao seu

nível de longo prazo.

Página 3 |

Figura 1 — Aumento dos preços da habitação

Fonte: Eurostat

Página 4 |

Figura 2 — Rácio entre preço e rendimento disponível, 2008-2016

Fonte: Eurostat, Banco Central Europeu (BCE), Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

(OCDE), Banco de Pagamentos Internacionais (BPI) e cálculos da Comissão Europeia. Nota: Diferencial em comparação com a média de longo prazo entre 1995 e 2016.

O rácio entre preço e rendimento e o rácio entre preço e renda confirmam que

o ajustamento nos preços da habitação desde 2008 tem sido muito elevado na

maioria dos Estados-Membros, estando o

atual nível destes rácios muito abaixo do de 2008 e também abaixo da média de

longo prazo (figura 2 e 3). Isto sugere que o potencial de correção é limitado

nesses países e que é de prever uma nova subida dos preços reais da

habitação. Entretanto, alguns países

apresentam rácios que ultrapassam a sua média de longo prazo em mais de 10 %. Entre estes estão a Bélgica, a

França, o Luxemburgo, a Áustria, a Suécia e o Reino Unido. Para estes

países, que registaram apenas um pequeno ajustamento nos preços da

habitação desde a crise financeira, os

rácios de valorização indicam que é previsível um ajustamento considerável

no futuro.

-40

-20

0

20

40

60

80

SE LU BE UK AT FR FI DK

CY CZ IT NL

DE EL EE ES SK SI IE HU PT MT

HR PL LT LV RO BG

2016 2008

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Figura 3 - Rácio entre preço e renda, 2008-2015

Fonte: Eurostat, BCE, OCDE, BPI e cálculos da Comissão Europeia.

Nota: Diferencial em comparação com a média de longo prazo entre 1995 e 2016.

A fim de complementar a análise através

dos rácios de valorização, pode ser

efetuada uma análise estatística tendo em vista aferir se a evolução dos preços

reais da habitação está em consonância com o que os fatores macroeconómicos

sugerem1. Com efeito, em alguns casos, o forte crescimento dos preços da

habitação pode estar relacionado com fatores demográficos ou relativos à

oferta, com a aceleração do rendimento

ou com taxas de juro especialmente baixas. Noutros casos, estes fatores

essenciais comuns não são suficientes para explicar o aumento dos preços

reais da habitação. Tal sugere que os preços da habitação podem estar

sobrevalorizados. Combinando a informação desta análise fundamental

com a análise dos rácios, estima-se o

diferencial de valorização. Deste modo é possível categorizar os países em função

do risco de correção dos preços reais da habitação e da evolução recente

(figura 4). É patente que, na maioria dos Estados-

Membros, os preços reais da habitação não se afastam mais de 10 % do nível

sugerido pelos diferentes indicadores de

rapidamente, apesar dos consideráveis

diferenciais de valorização. Assim sendo,

estes são os países cuja evolução dos preços importa acompanhar de perto, já

que associam riscos de sobrevalorização e de uma evolução dinâmica dos preços.

Quanto ao segundo grupo, que inclui a Bulgária, a República Checa, a Letónia, a

Hungria e a Eslováquia, os preços da habitação aceleraram recentemente e

registam uma rápida subida. Apesar

disso, os preços reais da habitação nestes Estados-Membros permanecem

abaixo dos níveis culminantes registados em 2008 e os indicadores de valorização

não demonstram uma sobrevalorização significativa. Nestes casos, o aumento

dos preços pode dar lugar a bolhas especulativas, que podem ser difíceis de

esvaziar. Entre os países com grandes

diferenciais de valorização destacam-se a Bélgica e a França. Em ambos os

países, a correção nos preços e nos indicadores de valorização, na sequência

da crise de 2008, foi relativamente limitada. Contudo, a evolução dos

preços da habitação permaneceu, desde então, moderada. Em consequência,

embora os riscos não tenham diminuído

1 Para mais informações sobre a metodologia, consultar Philiponnet N. e A. Turrini (2017), «Assessing house price developments in the EU» [Avaliar a evolução dos preços no setor da habitação na UE], Discussion paper, European Economy.

-40

-20

0

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40

60

80

SE LU BE UK AT FR FI DK CY CZ IT NL DE EL EE ES SK SI IE HU PT MT HR PL LT LV RO BG

2016 2008

Página 6 |

valorização. Ao analisar os países cujos preços registaram uma subida rápida

nos últimos tempos, é possível

identificar dois grupos. No primeiro grupo, composto pelo Luxemburgo, pela

Áustria, pela Suécia e pelo Reino Unido, os preços estão a aumentar de forma

significativa desde a crise, o lento crescimento dos preços da habitação, se

se mantiver ao longo da retoma

económica, pode levar a um regresso progressivo aos valores de base.

Figura 4 — Diferencial de valorização e crescimento real dos preços da habitação, 2016

Fonte: Comissão Europeia, BCE, OCDE, BPI e análise da Comissão Europeia.

Nota: O diferencial de valorização foi calculado com base no rácio entre preço e renda, no rácio entre preço e rendimento e num modelo estatístico dos fatores essenciais dos preços da habitação.

BE

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FR

IT

CY

LU

MT

NL

AT

PT

SI

SK

FI

BG

CZ

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LT

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0

2

4

6

8

10

-30 -20 -10 0 10 20 30 40

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HP

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201

6 (%

)

Diferencial de valorização estimado, 2016 (%)

Página 7 |

2.2. Evolução em termos de volumes

Os indicadores de volume dos mercados

da habitação são úteis para medir a evolução da atividade no setor da

construção e devem ser considerados como complemento à evolução dos

preços da habitação. Em particular, a evolução do mercado da habitação é

afetada pelo modo como a oferta de habitação reage aos preços e às

pressões da procura. As restrições do

lado da oferta, que induzem uma resposta lenta dos volumes aos preços,

podem resultar em períodos mais longos de expansão ou de contração, com uma

maior volatilidade dos preços. Por outro lado, uma oferta de habitação com

maior capacidade de resposta significa que as subidas dos preços da habitação

se traduzem em níveis mais elevados de

atividade no setor da construção. O aumento da oferta, embora tenha um

efeito atenuante sobre a evolução dos preços, significa igualmente que o

impacto macroeconómico de uma correção dos preços da habitação,

acompanhado de uma redução no volume, será muito mais acentuado.

A construção no setor residencial

constitui um indicador de volume que mede o investimento em imóveis

residenciais num determinado período. Na UE, em média, o investimento

residencial representou 4,7 % do PIB em 20162, ficando significativamente abaixo

do valor culminante de 6,0 %, alcançado em 2007, mas também abaixo dos

níveis anteriores à expansão. Em 2016,

o investimento em imóveis residenciais aumentou nos Estados-Membros,

registando-se apenas algumas exceções. Tal reflete a melhoria geral das

condições macroeconómicas e demonstra que, em percentagem do

PIB, o investimento residencial permaneceu próximo do nível de 2015.

Em alguns Estados-Membros (por exemplo, Espanha), a queda do

investimento em imóveis residenciais

decorre do investimento excessivo verificado anos atrás; noutros, está

relacionado com um desequilíbrio entre oferta e procura de crédito e com

estrangulamentos de natureza regulamentar. A Alemanha, a Áustria, a

Suécia e o Reino Unido são os únicos Estados-Membros em que o

investimento residencial, em percentagem do PIB, foi mais elevado

em 2016 do que antes da crise.

Além do investimento propriamente dito, o número de licenças de construção

concedidas no prazo de um ano constitui um indicador precoce do investimento

residencial. Esse valor dá uma indicação do número de projetos de

desenvolvimento em curso. Em 2016, as licenças de construção aumentaram,

tendo-se registado um forte crescimento

em alguns países, nomeadamente naqueles cujo setor da construção foi

mais afetado pela crise (figura 5). Os Países Baixos e a Roménia são os únicos

Estados-Membros onde a emissão de novas licenças de construção ainda está

a diminuir. No extremo oposto, estão alguns Estados-Membros como a

Hungria e Malta, cujo número de

licenças de construção está a aumentar rapidamente. Apesar do recente

crescimento, em 2016, a atividade no setor da construção esteve geralmente

muito abaixo dos níveis registados antes da crise. A Alemanha, a Lituânia, a

Polónia, a Eslovénia e a Suécia são exceções notáveis. Nestes

Estados-Membros, o número de licenças

de construção emitidas está acima da média registada no período 2000-2007,

e continua a aumentar, com uma taxa anual superior a 10 %.

2 Fonte: Comissão Europeia.

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Figura 5 — Número de licenças de construção, variação percentual, 2016

Fonte: Comissão Europeia.

Nota: Os dados relativos ao Luxemburgo não estão incluídos.

Enquanto as licenças de construção

dizem respeito a imóveis novos, o

número de transações relativas a imóveis residenciais refere-se a imóveis

tanto novos como já existentes. Tal como acontece com as licenças de

construção, o número global de

transações diminuiu drasticamente após

a crise e, atualmente, parece estar a

acelerar outra vez. Ainda assim, este processo continua muito lento e tanto os

números como os valores totais das transações permanecem muito abaixo

dos níveis anteriores à crise (figura 6).

Figura 6 — Transações no setor da habitação, 2007-2016

Fonte: BCE

Nota: Dados disponíveis relativos à UE-28. Quando não há informação sobre um país específico, os valores são extrapolados para a média da UE-28, a fim de evitar que o valor agregado seja afetado pelo número de países incluídos.

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-50

0

50

100

150

200

NL RO EL IT SI FI BG CZ UK DK EE AT ES PT IE CY LV HR HU FR BE MT DE SK PL LT SE

Contratação <10 % de crescimento p.a. >10 % de crescimento p.a.

Nível relativamente à média 2000-07 Taxa de crescimento anual mais recente

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2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Valor (mil milhões de EUR) Número (milhares)

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2.3. Impacto da evolução do crédito

Além do potencial diferencial de valorização, os

riscos potenciais decorrentes da evolução dos preços da habitação estão em grande parte

relacionados com o nível de exposição dos bancos ao crédito hipotecário e com o

endividamento das famílias. A evolução no mercado da habitação pode contribuir de forma

significativa para as vulnerabilidades no setor

financeiro, incluindo uma crescente dependência, por parte dos bancos, do crédito

hipotecário, uma alavancagem persistentemente elevada e critérios pouco

exigentes para a concessão de crédito (por exemplo, rácios elevados entre valor do

empréstimo e valor da garantia, longos prazos de amortização dos empréstimos, baixos

ponderadores de risco, nos balanços dos

bancos, para a exposição em bens imobiliários, etc.). Nos países em que o endividamento das

famílias é elevado (por exemplo, Dinamarca, Países Baixos e Reino Unido), os desafios

relacionados com a capacidade financeira dos agregados familiares podem constituir

igualmente um risco para os bancos3.

Embora os preços da habitação e a construção

pareçam estar a acelerar na maioria dos Estados-Membros, a evolução do crédito

hipotecário é mais moderada. Em alguns Estados-Membros, as famílias ainda

apresentam necessidades significativas de desendividamento. Mais concretamente, em

quase metade dos Estados-Membros a dívida

dos agregados familiares excede o rendimento bruto disponível. O fluxo de crédito hipotecário

ainda é negativo na Irlanda, na Espanha, em Portugal e no Reino Unido. Em alguns casos,

nomeadamente na Hungria e na Croácia, as vulnerabilidades que persistem no setor

bancário afetam o crédito hipotecário.

Em contrapartida, alguns Estados-Membros

estão a registar um crescimento muito forte do crédito hipotecário, o que sugere, em alguns

deles, riscos de uma expansão imobiliária induzida pelo crédito. Em 2016, o crescimento

anual do crédito hipotecário ultrapassou os 10 % na Roménia e na Eslováquia e superou

os 5 % na Bélgica, na República Checa, na

3 Fonte: Comissão Europeia.

Estónia, na Lituânia, no Luxemburgo e em Malta4.

2.4. Impacto social da evolução do setor da habitação

A evolução dos preços da habitação tem um

impacto profundo na acessibilidade da

habitação, com consequência sociais significativas, em particular nas zonas urbanas

em crescimento, onde a procura é superior à oferta. O grande número de pessoas sem-

abrigo, a sobrecarga das despesas de habitação, as longas listas de espera para

habitação social e o difícil acesso dos adultos ao mercado da habitação testemunham este

facto. A crise já tinha tido um impacto negativo

nas novas construções e nas prestações sociais, mas o aumento da pobreza e da

migração veio esticar ainda mais a procura.

Uma casa acessível e de boa qualidade é crucial para o bem-estar das pessoas e para a sua

integração na sociedade. O acesso à habitação

a preços acessíveis está a tornar-se cada vez mais difícil na UE. A crise paralisou a construção

da habitação social em muitos Estados-Membros e levou inclusivamente os

proprietários a venderem bens já existentes5. Em muitos países, há um grave problema de

falta de habitação privada ou social para arrendamento, que seja adequada e a preços

acessíveis. O acesso das pessoas sem-abrigo à

habitação é limitado, pois os mecanismos de atribuição de habitação social raramente lhes

dão prioridade.

O aumento dos preços da habitação constitui um obstáculo cada vez maior ao acesso à

habitação6. Em média, cerca de dois em três

4 Fonte: Banco Central Europeu. 5 http://www.housingeurope.eu/resource-468/the-state-of-housing-in-the-eu-2015 Housing Europe é a Federação Europeia de

Habitação Pública, Cooperativa e Social. Existe desde 1988 e é uma rede de 45 federações nacionais e regionais, que reúnem 43 mil fornecedores de habitação em

24 países. Em conjunto, gerem mais de 26 milhões de imóveis, cerca de 11 % das

habitações existentes na Europa. 6

/publicopinion/archives/ebs/ebs_355_en.pdf

/publicopinion/archives/ebs/ebs_355_en.pdf

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(65 %) europeus consideram que a habitação é demasiado cara. Menos de um terço (30 %)

das pessoas inquiridas afirmou que é fácil

encontrar habitação digna a um preço razoável na sua zona de residência. A taxa de

sobrecarga das despesas de habitação7 faz referência às despesas correntes associadas à

habitação, e não apenas aos preços da habitação. Por conseguinte, fornece uma

avaliação mais abrangente das condições de habitação e das potenciais vulnerabilidades

relacionadas com o empobrecimento e a exclusão habitacional. Em 2015, a taxa de

sobrecarga das despesas de habitação foi mais

elevada na Grécia, situando-se em 40,9 % da população. Esta taxa foi consideravelmente

mais elevada do que em qualquer dos outros Estados-Membros. Os rácios da Bulgária, da

Dinamarca, da Alemanha e da Roménia foram os mais elevados a seguir ao da Grécia, todos

registando cerca de 15 %. Em contrapartida, menos de 5 % da população na Irlanda

(4,6 %), em Chipre (3,9 %), em Malta (1,1 %)

e na Finlândia (4,9 %) vivia em agregados familiares onde as despesas de habitação

representavam uma sobrecarga. Em média, 11,3 % da população da UE sofria uma

sobrecarga de despesas com habitação, mas, na população em risco de pobreza essa

percentagem era de 39,3 %, correspondendo a 5,4 % de toda a população. Na maioria dos

países, a sobrecarga das despesas de

habitação era significativamente mais elevada para os inquilinos que pagavam uma renda a

preços de mercado (27 % na UE, em média), do que para os proprietários com uma hipoteca

ou um empréstimo (6,7 % na UE, em média).

7 Percentagem de agregados familiares para os quais os custos de habitação representam mais de 40 % do seu rendimento disponível,

após dedução dos subsídios de habitação. Os custos totais de habitação consistem no

pagamento de juros sobre empréstimos hipotecários (no caso dos proprietários) ou no pagamento de renda (no caso dos inquilinos),

bem como noutras despesas associadas à

utilização propriamente dita da habitação, nomeadamente serviços (água, eletricidade,

gás e aquecimento), seguros, reparação e manutenção, impostos, assim como outros serviços e taxas. Eurostat: EU-SILC (inquérito ilc_lvho07a).

Página 11 |

Figura 7 — Taxa de sobrecarga das despesas de habitação por situação de pobreza — 2015

Fonte: Eurostat

Os agregados familiares que vivem com

pagamentos em atraso, seja de empréstimos hipotecários ou de rendas,

elevadas despesas de serviços públicos e endividamento excessivo, e que não

recebem qualquer apoio, correm o risco de penhora ou despejo. No período

2010-2013, registou-se um aumento acentuado de despejos na Bulgária, na

Irlanda, na Espanha, em Chipre, na

Letónia, nos Países Baixos e no Reino Unido8.

3. RESPOSTAS ESTRATÉGICAS NOS

ESTADOS-MEMBROS

As políticas públicas podem potenciar ou

reduzir a emergência de vulnerabilidades no setor da habitação. Em alguns

Estados-Membros, as medidas fiscais (por exemplo, dedutibilidade dos

pagamentos de juros de empréstimos hipotecários) reduzem os custos

marginais da compra de habitação, que,

juntamente com taxas de juro baixas e expectativas de um futuro aumento dos

preços da habitação, podem reforçar o potencial de investimentos especulativos

no setor imobiliário, por parte dos agregados familiares, e contribuir para

um maior endividamento destes últimos.

8 A FEANTSA é a Federação Europeia de Associações Nacionais que trabalham com

Sem-Abrigo: http://www.feantsa.org/en/report/2017/03/21/the-second-overview-of-housing-exclusion-in-europe-2017

Além disso, as medidas adotadas do lado

da oferta (por exemplo, incentivar a construção de novos imóveis num

contexto de grande procura e de aumento dos preços no setor imobiliário)

podem ajudar a melhorar a capacidade de resposta da oferta de habitação aos

potenciais aumentos de preços, limitando o risco de os preços subirem

em espiral. Dada a forte interligação

entre habitação e crédito, as políticas macroprudenciais, que visam assegurar

a estabilidade financeira, podem ter um impacto significativo na evolução do

mercado da habitação.

3.1. Políticas macroprudenciais

Vários Estados-Membros implementaram

ativamente medidas macroprudenciais para corrigir as vulnerabilidades

emergentes do setor imobiliário. O seu principal objetivo consiste em moderar a

dinâmica pró-cíclica inerente entre a

concessão de crédito imobiliário e os preços da habitação, mas também

aumentar a resiliência do setor bancário e dos agregados familiares aos choques

financeiros. As medidas macroprudenciais podem dirigir-se aos

bancos ou aos mutuários.

As medidas dirigidas para os bancos

destinam-se geralmente a assegurar requisitos de fundos próprios adequados,

impondo reservas de fundos próprios para esse efeito. Essas reservas podem

visar o risco sistémico em toda a

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

Em risco de pobreza

Total da população

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economia, mas também estar diretamente associadas à exposição a

bens imobiliários. Outras medidas

macroprudenciais podem, por exemplo, destinar-se a alinhar os ponderadores de

risco de elementos específicos dos balanços dos bancos, como, por

exemplo, empréstimos hipotecários, com os respetivos perfis de risco. Foram

introduzidos requisitos adicionais de fundos próprios específicos para as

carteiras de crédito hipotecário em alguns de Estados-Membros (por

exemplo, Bélgica, Estónia, Áustria,

Eslováquia e Suécia), com o objetivo de aumentar a resiliência do setor bancário

num contexto de grandes vulnerabilidades relacionadas com o

imobiliário. A Finlândia irá aplicar um requisito mínimo específico para cada

instituição, aplicável às hipotecas sobre imóveis situados no seu território, a

partir de janeiro de 2018. Na Dinamarca,

o Conselho de Risco Sistémico da Dinamarca recomendou, em março de

2017, que o crédito com taxa de juro variável nas regiões de Copenhaga e de

Aarhus fosse limitado ou previsse uma amortização diferida caso o montante

total da dívida dos mutuários exceda 400 % do seu rendimento bruto. Os

dados disponíveis até à data sugerem

que, embora as medidas dirigidas aos bancos tenham reforçado a resiliência do

setor financeiro em alguns Estados-Membros, o aumento dos requisitos de

fundos próprios não foi suficiente para conter a subida dos preços da habitação

em alguns países (por exemplo, Dinamarca, Luxemburgo e Suécia)9.

Além dos instrumentos dirigidos aos bancos, as autoridades nacionais

aplicaram restrições a nível nacional à concessão de empréstimos, visando os

mutuários. Entre estas restrições, as mais utilizadas incluem limites ao rácio

entre o valor do empréstimo e o valor da

garantia, ao rácio entre o valor do empréstimo e o rendimento, ao rácio

9 Comité Europeu do Risco Sistémico

(novembro de 2016), Vulnerabilities in the EU residential real estate sector [Vulnerabilidades no setor imobiliário residencial da UE].

entre o endividamento e o rendimento e ao rácio entre o serviço da dívida e o

rendimento10 (figura 7). Outros

instrumentos incluem restrições ao prazo dos empréstimos e requisitos em

matéria de amortização. Os instrumentos dirigidos aos mutuários visam

diretamente os critérios de concessão de crédito na origem. Estes instrumentos,

especialmente se implementados num pacote bem concebido de ações que se

apoiam entre si, são comprovadamente eficazes na restrição das práticas de

concessão de empréstimos com elevado

risco, em muitos países. Além de reduzirem a vulnerabilidade dos

agregados familiares aos choques relacionados com os preços imobiliários,

podem ainda aumentar a resiliência dos bancos. São flexíveis e permitem o

ajustamento dos parâmetros por forma a influenciar as condições dos mercados da

habitação e do crédito. A

complementaridade entre os instrumentos dirigidos aos mutuários e

os instrumentos dirigidos aos bancos é especialmente importante durante a fase

ascendente dos ciclos do crédito. Em períodos de expansão, os instrumentos

dirigidos aos bancos podem tornar-se menos eficazes à medida que os rácios

de fundos próprios aumentam devido à

elevada rendibilidade dos bancos e ao dinamismo dos preços dos ativos. Nessas

circunstâncias, as medidas que incidem diretamente sobre os critérios de

concessão de crédito na origem podem reduzir os incentivos a que os bancos

concedam crédito com risco mais elevado (rácio elevado entre valor do

empréstimo e valor da garantia/rácio

elevado entre valor do empréstimo e rendimento).

É difícil realizar uma avaliação exaustiva

da eficácia destas medidas em toda a UE, devido às consideráveis lacunas de

dados e à experiência ainda bastante

limitada na utilização dos instrumentos macroprudenciais. Contudo, é

10 O rácio entre serviço da dívida e

rendimento mede a sobrecarga financeira dos agregados familiares decorrente do pagamento de juros e capital dos empréstimos.

Página 13 |

encorajador constatar que estudos realizados por alguns Estados-Membros,

que implementaram medidas

macroprudenciais na sequência da recente crise financeira, tendem a

confirmar a sua eficácia na redução dos riscos para a estabilidade financeira

associados ao setor imobiliário11.

No entanto, em alguns Estados-Membros com riscos associados ao imobiliário, as

autoridades tiveram dificuldade em

aplicar os instrumentos macroprudenciais em tempo útil. Tal

deve-se a restrições nos seus próprios quadros jurídicos nacionais ou a

disposições a nível institucional e de governo que afetam a política

macroprudencial. Por exemplo, em novembro de 2014, a autoridade de

supervisão sueca (FSA) anunciou um

projeto de regulamento sobre a amortização para os novos empréstimos.

O Tribunal Administrativo de Recurso de Jönköping emitiu um parecer, em que

afirmava que a FSA não tem base jurídica para impor uma amortização

obrigatória. A iniciativa legislativa foi posteriormente transferida para o

governo e teve de ser revista várias

vezes pelo tribunal antes de ser considerada constitucional, abrindo

caminho para a sua aplicação em 2016. Na Bélgica, o Banco Nacional da Bélgica

(BNB) é a autoridade nacional competente e macroprudencial, mas só o

governo federal pode aplicar limites ao rácio entre o valor do empréstimo e o

valor da garantia, ao rácio entre o valor

do empréstimo e o rendimento e ao rácio entre o serviço da dívida e o rendimento.

Na primavera de 2017, o BNB propôs a constituição de uma reserva para cobrir

os ponderadores de risco das carteiras de crédito hipotecário garantido por

imóveis residenciais, para dar continuidade a uma medida semelhante,

adotada anteriormente, que tinha

11 Ver o documento de trabalho dos serviços

da Comissão SWD(2016) 377 sobre o impacto dos requisitos de fundos próprios e

de liquidez; https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10102/2016/EN/SWD-2016-377-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF

expirado. Contudo, até à data, o governo ainda não adotou essa proposta.

Os riscos associados ao mercado da habitação são acompanhados não só a

nível nacional, mas também a nível da UE, dada a sua potencial natureza

sistémica. O Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) é o organismo da UE

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responsável por acompanhar os riscos macrofinanceiros. Tem mandato para

emitir alertas, quando são identificados

riscos sistémicos significativos e quando é necessário sinalizá-los. O CERS

realizou um trabalho sistemático de análise das vulnerabilidades no setor

imobiliário residencial na UE. Em novembro de 2016, os trabalhos do

CERS culminaram na emissão de alertas relativos a oito Estados-Membros da

UE: Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Finlândia, Suécia

e Reino Unido12. As principais

vulnerabilidades destacadas pela análise do CERS são a médio prazo. Estão

relacionadas, em particular, com: o endividamento elevado ou crescente

dos agregados familiares, designadamente na Bélgica, na

Dinamarca, nos Países Baixos, na Finlândia, na Suécia e no Reino Unido; a

sobrevalorização ou forte dinâmica dos

preços dos imóveis residenciais, por exemplo na Bélgica, na Dinamarca, no

Luxemburgo, na Áustria, na Suécia e no Reino Unido; o afrouxamento das

condições de concessão de crédito ou abrandamento do ritmo de concessão

de crédito, por exemplo, na Áustria, na Bélgica e

no Luxemburgo; e/ou os potenciais efeitos de arrastamento noutros países,

especialmente noutros países das

regiões nórdica, em caso de materialização dos riscos, por exemplo,

na Dinamarca, na Finlândia e na Suécia. No que diz respeito aos restantes

Estados-Membros, o CERS ou não identificou vulnerabilidades materiais

relacionadas com o setor imobiliário residencial ou identificou, mas

considerou que a orientação estratégica foi suficiente para as corrigir. Este foi o

caso da Estónia e da Eslováquia.

Uma vez que o CERS emitiu estes alertas, será realizado, no âmbito do

Semestre Europeu, um acompanhamento específico por país da

evolução do setor imobiliário nos países onde os riscos para a estabilidade

associados ao setor imobiliário são motivo de preocupação. Porém, a

análise dos mercados imobiliários na UE

é dificultada por consideráveis lacunas de dados. Neste contexto, o CERS

emitiu uma recomendação específica relativa ao preenchimento das lacunas

de dados sobre bens imóveis13.

12 Comunicado de imprensa do CERS de 28

de novembro de 2016: http://www.esrb.europa.eu/news/pr/date/201

6/html/pr161128.en.html 13 Ver: http://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/recommendations/2016/ESRB_2016_14.pt.pdf

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Figura 7 — Medidas macroprudenciais que visam os riscos relacionados com o imobiliário nos balanços dos bancos

Fonte: ESBR

Nota: LTV (loan-to-value) – rácio empréstimo/valor da garantia; LTI (loan-to-income) – rácio empréstimo/rendimento DTI (debt-to-income) – rácio dívida/rendimento; DSTI (debt service-to-

income) – rácio serviço da dívida/rendimento; PTI (price-to-income) – rácio preço/rendimento.

3.2. Política fiscal

A política fiscal no domínio da habitação pode configurar os incentivos no

mercado da habitação. As medidas fiscais podem influenciar nomeadamente

a escolha entre arrendar ou comprar.

Neste contexto, são importantes dois tipos específicos de medidas. Em

primeiro lugar, o sistema fiscal pode gerar uma distorção em favor do

endividamento, favorecendo assim a compra de imóveis. Com efeito, mais de

um terço dos Estados-Membros dispõem de um sistema fiscal que bonifica o

financiamento através de dívida

hipotecária, nomeadamente mediante a dedutibilidade dos juros dos

empréstimos hipotecários. Nos últimos anos, envidaram-se esforços no sentido

de reduzir essas medidas, uma vez que, muitas vezes, provocam a subida dos

preços da habitação e favorecem os agregados familiares com rendimentos

elevados. Em particular, todos os países

onde a dedutibilidade dos juros dos

empréstimos hipotecários continua a ser

importante, nomeadamente a Bélgica, a Dinamarca, os Países Baixos e a Suécia,

registam um endividamento elevado dos agregados familiares e um aumento

significativo dos preços da habitação. Em

2017, o Conselho dirigiu recomendações específicas aos Países Baixos e à Suécia

no sentido de reduzirem a dedutibilidade fiscal dos juros hipotecários, por forma a

atenuar as distorções no mercado da habitação.

Impostos baixos sobre imóveis constituem igualmente um subsídio

implícito para a propriedade imobiliária, que pode resultar numa afetação

ineficiente dos recursos. A renda implícita que os proprietários de imóveis

recebem do seu investimento não é geralmente tributada, exceto em alguns

Estados-Membros (nomeadamente os

Países Baixos, o Luxemburgo e a Eslovénia), o que proporciona ao

investimento na habitação um tratamento fiscal comparativamente

Medida Estado(s)-Membro(s) da UE que aplicam

a medida

Ponderadores de risco ajustados BE, HR, IE, LU, MT, RO, SI, FI, SE, UK

Limites ao rácio LTV CZ, DK, EE, IE, CY, LV, LT, LU, HU, MT, NL, PL, RO, SK, FI, SE

Limites aos rácios LTI/DTI IE, PL, UK

Limites aos rácios DSTI/PTI EE, CY, LT, HU, PL, RO, SK

Teste de esforço/teste de

sensibilidade/outros requisitos prudenciais em matéria de

critérios de concessão de crédito

BE, CZ, DK, IE, CY, LU, RO, SK, UK

Prazo de vencimento dos empréstimos EE, LT, NL, PL, RO, SK

Requisitos relativos à amortização dos empréstimos

DK, NL, SK, SE

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favorável. A tributação recorrente sobre os imóveis é, de alguma forma,

equiparável a um imposto sobre a renda

implícita. No entanto, os montantes cobrados são geralmente reduzidos

(figura 8), representando, em média, menos de 1 % do PIB e contribuindo no

máximo com 8 % para as receitas

públicas totais no Reino Unido. Além disso, o valor dos imóveis que é

determinado para efeitos fiscais está,

muitas vezes, apenas remotamente

ligado ao valor de mercado, o que gera distorções. Os impostos sobre transações

estão mais diretamente ligados ao valor

de mercado dos imóveis. Esses impostos favorecem a propriedade residencial a

longo prazo, contribuindo assim para a redução das bolhas especulativas.

Todavia, podem igualmente dissuadir os potenciais compradores e vendedores,

reduzindo assim a mobilidade.

Figura 8 — Impostos recorrentes sobre bens imóveis, % do PIB, 2015

Fonte: COMISSÃO EUROPEIA

3.3. Resolver o problema das

restrições do lado da oferta

3.3.1. Restrições de urbanismo

As restrições prevalecentes do lado da

oferta de habitação, como, por exemplo, regulamentações em matéria de

urbanismo e construção, resultam numa maior elasticidade dos preços

relativamente à procura de habitação. Em países com uma pressão demográfica

significativa, tal contribuiu para um aumento dos preços, com impacto

diferenciado nas várias regiões. A flexibilização das regulamentações em

matéria de urbanismo, num contexto de

aceleração dos preços, pode levar ao

desvio de recursos para o setor da

construção. Em 2017, o Conselho dirigiu recomendações específicas à Suécia e ao

Reino Unido no sentido de apoiarem o investimento e a construção,

nomeadamente revendo as regras em matéria de planeamento.

3.3.2. Regulamentação do mercado de arrendamento

O modo como o mercado de

arrendamento opera pode ter implicações profundas na dinâmica do

mercado da habitação. Por serem uma fonte essencial

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

FR

UK EL

DK IT BE

ES PL

CY

NL

PT

LV SE FI

IE RO

HU SI

DE

SK LT BG EE

CZ

AT

LU HR

MT

Impostos recorrentes sobre bens imóveis

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de habitação a preços acessíveis, os mercados de arrendamento estão

normalmente sujeitos a uma forte

intervenção pública, sendo que, em média, um terço dos inquilinos na UE

paga uma renda reduzida ou não paga qualquer renda. Além dessas medidas

sociais, as próprias rendas de mercado podem ser sujeitas a controlo,

nomeadamente por meio da aplicação de limites máximos aos seus aumentos

anuais. A intensidade de controlo das rendas é particularmente forte na

Dinamarca, na Áustria, na Suécia e na

Alemanha14. Por um lado, um maior controlo das rendas protege os inquilinos

das expansões e contrações do mercado da habitação. Mas, por outro lado, pode

conduzir a uma dissociação das rendas relativamente aos preços dos imóveis,

reduzindo assim os rendimentos das rendas nos períodos de crescimento dos

preços da habitação e desincentivando a

oferta de habitação por arrendamento, o que contribui para a distorção em favor

da compra de imóveis.

Data: 22.11.2017

14 Bricongne J.-C. e A. Mordonu (em

preparação), «Rental Market in a macroeconomic context» (O mercado de arrendamento num contexto

macroprudencial), European Economy, com

base numa metodologia descrita em Cuerpo C., P. Pontuch e S. Kalantaryan (2014),

«Rental market regulation in the European Union» (Regulamentação em matéria do mercado de arrendamento na EU), European Economy.